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DOCUMENTOS DE TRABAJO FCEA

ISSN 1909-4469 / ISSNe 2422-4642

Departamento de Economía

La Función Rectora de la Secretaría de Educación Municipal de Santiago de Cali, y su efecto en la

calidad educativa en el municipio. Un análisis para el periodo 2014-2017

Geovanny Castro Aristizabal

Tatiana Bedoya Díaz

José Hernando Bahamon Lozano

Año 2018 No.36

Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas, FCEA

DOCUMENTOS DE TRABAJO FCEA

ISSN 1909-4469 / ISSNe 2422-4642

Documento de Trabajo FCEA

ISSN 1909-4469 / ISSNe 2422-4642

Año 2018 No. 36

La Función Rectora de la Secretaría de Educación Municipal de Santiago de Cali, y su efecto en la calidad educativa en el municipio. Un análisis para el periodo 2014-2017

Autores: Geovanny Castro Aristizabal [[email protected]]

Tatiana Bedoya Díaz [[email protected]] José Hernando Bahamon Lozano [[email protected]]


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Enero de 2018

La serie de Documentos de Trabajo FCEA pone a disposición para el análisis, discusión y retroalimentación de la comunidad académica los avances y

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sometidos a procesos de evaluación formal por pares internos ni externos a la Facultad. Se espera que muchos de estos documentos posteriormente sean

sometidos a evaluación en publicaciones especializadas.

Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores y no comprometen institucionalmente a la Facultad de

Ciencias Económicas y Administrativas, ni a la Pontificia Universidad Javeriana Cali.

Año 2018 No.36

mailto:[email protected]

La Función Rectora de la Secretaría de Educación Municipal de Santiago de Cali, y su

efecto en la calidad educativa en el municipio. Un análisis para el periodo 2014-2017

Tatiana Bedoya Díaz

[email protected]

Geovanny Castro Aristizabal

[email protected]


Pontificia Universidad Javeriana, Cali

Jose Hernando Bahamon Lozano

[email protected]

Universidad ICESI, Cali

RESUMEN

El presente trabajo, analiza el efecto de la gestión administrativa de la Secretaría de

Educación Municipal de Santiago de Cali, sobre la calidad de la educación ofrecida en el

municipio, en cumplimiento de las obligaciones otorgadas por la Constitución Política de

Colombia y la Ley General de Educación 115 de 1994. Para este propósito, se empleó como

proxy de la calidad educativa, la puntuación que obtienen los estudiantes del municipio en

las pruebas SABER11, para los años 2014-2017, y para la función rectora, las brechas

educativas que se presentan entre los colegios públicos y privados del municipio, para el

mismo periodo, estimando lo que la literatura de la Economía de la Educación ha definido

como la Función de Producción Educativa. Como principal conclusión, se tiene que, la

Función Rectora de la Secretaria de Educación Municipal, no generó un efecto significativo

sobre el mejoramiento de la calidad de la educación, ya que, al encontrarse brechas

educativas, entre los colegios públicos y privados, dichas brechas están afectando

negativamente el rendimiento de los estudiantes de centros públicos, lo que sugiere

desigualdad en la calidad de la educación en Santiago de Cali.

Palabras Clave: Función rectora, calidad de la educación, SABER11, planeación estratégica,

brechas educativas, Secretaría de Educación Municipal, Santiago de Cali.

The Governing Role of the Municipal Education Secretariat of Santiago de Cali, and

its effect on educational quality in the municipality. An analysis for the period 2014-

2017

Abstrac

This paper analyzes the effect of the administrative management of the Municipal

Education Secretariat of Santiago de Cali, on the quality of education offered in the

municipality, in compliance with the obligations granted by the Political Constitution of

Colombia and the General Law of Education 115 of 1994. For this purpose, it was used as a

proxy for educational quality, the score obtained by the students of the municipality in the

SABER11 tests, for the years 2014-2017, and for the governing role, the educational gaps

that are presented between public schools and private of the municipality, for the same

period, estimating what the literature of the Economy of Education has defined as the

Educational Production Function. As a main conclusion, it must be said that the Governing

Role of the Municipal Education Secretariat did not have a significant effect on the

improvement of the quality of education, since, given the educational gaps between public

and private schools, these gaps they are negatively affecting the performance of students in

public schools, which suggests inequality in the quality of education in Santiago de Cali.

Keywords: Guiding role, quality of education, SABER11, strategic planning, educational

gaps, Municipal Education Secretariat, Santiago de Cali.

i

Contenido

1. Introducción ......................................................................................................................... ii

2. Marco de Referencia ................................................................................................... iv

2.1. Propósito de la educación ........................................................................................ v

2.2. Concepto de Calidad de la Educación ................................................................. xxii

2.3. Rectoría en Educación ......................................................................................... xxv

2.4. Ordenamiento Constitucional y Legal del Sistema Educativo (Rectoría del

sistema) .......................................................................................................................... xxvi

3. Metodología....................................................................................................... xxviii

3.1. Tipo de investigación ........................................................................................ xxviii

3.2. Contexto del estudio ............................................................................................... xxix

3.3. Técnicas de recolección de información. ................................................................ xxix

3.4. Análisis de datos ...................................................................................................... xxx

3.4.1. Economía de la Educación ............................................................................... xxxi

3.4.2. Modelo Econométrico .................................................................................... xxxiii

4. Resultados ......................................................................................................... xxxvi

4.1. Comprensión lectora ......................................................................................... xxxvi

4.2. Matemáticas ............................................................................................................ xl

4.3. Ciencias naturales ................................................................................................ xliv

5. Conclusiones y/o recomendaciones ................................................................... xlvii

Bibliografía lii

ii

1. Introducción

El Sistema Educativo Colombiano en relación con el acceso, la permanencia y la

calidad, han sido tema de numerosos análisis y discusiones en diferentes espacios públicos,

académicos y privados. Como consecuencia de ello, se han realizado continuas reformas al

Sistema, otorgándole un lugar privilegiado en el diseño de políticas, planes, programas y

proyectos públicos, en los ámbitos nacional y territorial. Durante muchos años, los esfuerzos

se enfocaron en garantizar la cobertura y permanencia de los estudiantes en el Sistema, pero

más recientemente, se ha evidenciado la necesidad de trabajar en la calidad de la educación,

tal como lo expresa el gobierno nacional, en la guía del Programa para la Transformación de

la Calidad Educativa –PTC–, elaborada en 2011 [ver Viceministerio de Educación Preescolar

Básica y Media (2011, p. 3)]

Por esta razón, se consideró importante, delimitar el alcance del presente trabajo, al

efecto de la rectoría que ejerce la SEM, sobre la calidad de la educación que se imparte en

Santiago de Cali, teniendo en cuenta los resultados obtenidos en las Pruebas SABER11, pues

según la mencionada guía para el PTC, las debilidades de la calidad educativa más

significativas, están representadas en los resultados de las diferentes pruebas aplicadas, en

donde una gran proporción de estudiantes colombianos, se ubica en niveles de desempeño

bajo o insuficiente en las áreas evaluadas, lo cual está en parte relacionado, con los

resultados de la evaluaciones realizadas a maestros, que evidencian deficiencias en

conocimiento disciplinar y didáctico. Otros asuntos importantes que se tocan en el

documento, son las brechas entre, la educación pública y la educación privada, y entre la

zona rural y la urbana, la primera, en detrimento de la educación oficial, siendo ésta la única

posibilidad para muchos estudiantes, y la otra en detrimento de la educación rural.

El auge de la importancia de la educación se dio sobre todo en los años subsiguientes

a la reforma constitucional de 1991, buscando dar cumplimiento al mandato establecido en

el artículo 67° de la Constitución Política, en el que se consagró la educación como un

derecho, asignándole al Estado, la responsabilidad de garantizar la adecuada prestación del

servicio público educativo, como una función social.

El espíritu de la Norma Superior busca que los colombianos tengan acceso al

conocimiento, a la ciencia, a la técnica, al deporte, a la recreación y a la cultura en el proceso

de formación educativa, y que el Estado, como prestador de la educación pública, garantice

que sea de calidad, y permita alcanzar una formación integral. Así mismo, establece que el

Estado, la sociedad y la familia, son responsables de la educación, que será obligatoria entre

los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar

y nueve de educación básica.

Para el cumplimiento de los preceptos constitucionales, el Legislativo ha promulgado

diferentes normas que regulan todo lo relacionado con el Sistema Educativo, es decir, que

creó las entidades gubernamentales competentes, para ejercer la rectoría de la educación,

desarrollar sus funciones, ejecutar recursos, prestar el servicio, todo con el fin de impactar de

manera positiva, la calidad de la educación en Colombia. Adicionalmente, la Norma Superior

establece en su artículo 366, que el Estado, en cumplimiento de su función social, deberá

solucionar las necesidades insatisfechas, en materia de educación, con el ánimo de contribuir

con el mejoramiento del bienestar general y la calidad de vida de los colombianos.

En este sentido, vale la pena aproximarse a lo que se entiende por: a) Servicio

Educativo, como un Servicio Público, b) Función Rectora del Servicio Educativo y c) Calidad

iii

de la Educación. Para ello, se tuvieron en cuenta, Sentencias de las Honorables Cortes

relacionadas con el tema de educación, la normatividad legal vigente, y algunos conceptos,

que a través de la historia latinoamericana han marcado lineamientos en la materia, y se han

constituido en puntos de referencia. A continuación, se desarrollan brevemente los puntos

anteriores.

Con relación al Servicio Educativo, la Corte Constitucional sostiene que “…el

Constituyente de 1991 otorgó a la educación una doble connotación jurídica, en

reconocimiento expreso a su importancia como herramienta en la promoción individual

del ser humano y el desarrollo colectivo de la sociedad, responsabilidades éstas que

constituyen fines esenciales de nuestro Estado Social de Derecho…” (Sentencia T - 1101,

2000). Esta Corte no se ha medido en la producción de argumentos para demostrar que estos

elementos constitucionales no pueden ser inconcretos, sino por el contrario, deben

materializarse claramente en el diseño de políticas públicas, y herramientas de planificación

institucional, para el desarrollo de la administración y organización de la educación, a

través de un servicio educativo de calidad, pues considera que "en la medida en que la

persona tenga igualdad de posibilidades educativas, tendrá igualdad de oportunidades en la

vida para efectos de su realización como persona." (Sentencia T-02 , 1992).

Por otra parte, la Educación como Servicio Público encuentra su fundamento en el

numeral 3 del artículo 2º de la Ley 80 de 1993*, que define los servicios públicos como

“Los que están destinados a satisfacer necesidades colectivas en forma general, permanente

y continua, bajo la dirección, regulación y control del Estado, así como aquéllos mediante

los cuales el Estado busca preservar el orden y asegurar el cumplimiento de sus fines.” Esta

definición es totalmente afín, con lo preceptuado en el artículo 365° de la Norma Superior:

“Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado

asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.”

Es así que la educación como servicio público, en garantía de una función social del

Estado, compromete su responsabilidad en la efectividad con que se provee el servicio a la

comunidad, en tanto la cobertura, equidad y calidad, que deberá verse reflejada en el

mejoramiento continuo y significativo de los resultados pedagógicos. Conformemente, el

servicio público educativo es esencial, general, y completamente compatible con dicha

finalidad social, siendo reconocido como un derecho fundamental por la jurisprudencia

colombiana.

Respecto a la Función Rectora del Servicio Educativo, es claro que está a cargo del

Estado, y los artículos 5°, 6° y 7° de la Ley 715 de 2001, definen las competencias de la

Nación, las Entidades Territoriales y Distritos y Municipios Certificados. Por esta razón, la

Función Rectora de la educación está a cargo del Estado, le corresponde a éste, prestar el

servicio educativo público, para satisfacer el interés general, promulgado directrices y

políticas nacionales para conducir y financiar el sistema; a las respectivas entidades

territoriales, les corresponde planificar, asistir, administrar, organizar y vigilar el sistema en

su respectiva jurisdicción, a fin de garantizar el servicio educativo en condiciones de equidad,

eficiencia y calidad. Por lo tanto, y teniendo en cuenta que Santiago de Cali es un municipio

certificado, es la Secretaría de Educación Municipal, la entidad estatal encargada de

direccionar la educación en todas sus dimensiones.

* Ley 80 de 1993 - Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

iv

Por otra parte, en los señalamientos contenidos en el ordenamiento jurídico nacional,

no se encuentra una definición explícita de Calidad Educativa, situación que dificulta su

seguimiento y medición. No obstante, como aproximación para su medición, se utilizan los

resultados de las evaluaciones de desempeño, nacionales e internacionales, que presentan los

estudiantes colombianos, tales como las Pruebas SABER, pruebas Program for International

Student Assessment –PISA–, Trends in International Mathematics and Science Study –

TIMSS–, International Civic and Citizenship Education Study –ICCS–, entre otros.

Pese al direccionamiento del Estado y a la ejecución de recursos para el cumplimiento

de políticas, planes, programas y proyectos en materia educativa, los resultados en las

pruebas internacionales, ubican a Colombia por debajo de la media de los países y/o

economías participantes. Con relación a los resultados de las pruebas nacionales, éstos ubican

al país y sus regiones, en el rango mínimo esperado. Los anterior conduce a reflexionar sobre

el logro del deseo expresado en la Constitución Política de 1991 con relación a los objetivos

de la educación y al papel del Estado como prestador del servicio, y como garante del mismo.

En este sentido [ver Barrera-Osorio, et al. (2012, p. 80)].

En este orden de ideas, y teniendo en cuenta que el Sistema Educativo actual tiene

más de 25 años, se esperaría que conforme a los fines sociales del Estado, a las

responsabilidades establecidas, a los recursos financieros, humanos y tecnológicos puestos

al servicio de los procesos educativos, los resultados de la medida de la calidad educativa,

ubicasen a Colombia y sus regiones en mejores posiciones, no obstante, el nivel de la calidad

de la educación en el país, refleja todo lo contrario, y como consecuencia de la baja calidad,

se puede observar un incremento de las brechas sociales que afectan la capacidad de los

educandos para responder no solo a las pruebas aplicadas, sino también a las contingencias

que se presentan a lo largo de la vida, tal como lo han expuesto Duarte, Bos y Moreno (2012).

Lamentablemente, la educación en el municipio de Santiago de Cali no es ajena a esta

realidad nacional, por cuanto los principales indicadores de calidad educativa, la ubican

incluso por debajo del promedio nacional, lo que conlleva a cuestionar el papel del Ente

Rector de la Educación en el municipio. Por esta razón, el presente trabajo pretende responder

a cuál es el efecto de la Función Rectora de la Secretaría de Educación Municipal, sobre la

calidad de la educación en el municipio de Santiago de Cali, analizando el rendimiento de

los estudiantes en las pruebas SABER11 2014-2017. Específicamente, se presente ver si

existe alineación entre la visión internacional, nacional y municipal sobre calidad educativa,

según el contenido de políticas, planes y objetivos.

2. Marco de Referencia

Mucho se ha escrito sobre la educación a lo largo de la historia, sobre todo porque es

una actividad que data de tiempos antiguos, en los que la enseñanza ya ocupaba lugares de

privilegio en las sociedades, pues se sabía que, a través de la experiencia de educar, era

posible la transformación del hombre que nace como un ser incompleto, en un ser humano

pensante y listo para la vida. Es decir, que cuando ese ser inacabado, atraviesa por el proceso

de enseñanza–aprendizaje–enseñanza, se le está educando y se le está preparando para que

use la razón y tome decisiones, por lo tanto, educar tiene un propósito.

v

2.1. Propósito de la educación

Queda claro entonces, que el primordial propósito de la educación a lo largo de la

historia ha sido el devenir del hombre, a través de diferentes procesos de transmisión. En este

sentido, y como aporte a este trabajo de investigación, se presentan algunos de los

lineamientos trazados en los últimos años a nivel mundial, en relación con los propósitos de

la educación, y la articulación con los lineamientos nacionales y locales.

La Ley 152 de 1994 “Ley Orgánica del Plan de Desarrollo” establece los pasos para

la elaboración de los planes programas y proyectos, que deben orientar la gestión de las

entidades públicas nacionales. Dentro de los principios que establece para guiar el proceso

de la planificación, se encuentran el de articulación y el de coordinación. Éstos consagran

que, al ser el Estado colombiano uno solo, es necesario que los gobiernos nacional,

departamental y municipal, planifiquen de manera articulada y coordinada, la realización de

las actividades en cumplimiento de sus respectivas competencias, con el fin de alcanzar el

desarrollo de objetivos comunes, generar sinergias, y lograr un desarrollo armónico de las

regiones.

En este orden de ideas, y teniendo en cuenta que Colombia hace parte de la

Organización para las Naciones Unidas –ONU–, se traen a esta investigación, como referente

internacional, los propósitos educativos que este organismo definió desde el año 2000, a

partir de los Objetivos de Desarrollo del Milenio –ODM–, y en 2016, con los Objetivos de

Desarrollo Sostenible –ODS–. Como miembro de la organización, el país debió acoger dentro

de sus políticas públicas e instrumentos de planeación, los mencionados objetivos, y, de esta

misma manera, los departamentos y los municipios debieron diseñar su planificación, acorde

con la de la nación. Entonces, si los municipios están alineados con su respectivo

departamento, el departamento con la nación, y ésta a su vez con la intención de la ONU, los

municipios deberán incluir y cumplir con las estrategias y actividades, que permitan el

cumplimiento de metas educativas para el desarrollo humano.

En el año 2000, la ONU promovió un grupo de propósitos de desarrollo humano,

acordando e implementando de manera concertada, los ocho ODM, en los que los 189 países

miembros de las Naciones Unidas, se comprometieron a buscar resultados para el año 2015.

El progreso de ese desarrollo humano estuvo enfocado en varios asuntos importantes, entre

ellos la educación. “El ODM N° 2: Lograr la enseñanza primaria universal”, dio inicio a un

movimiento mundial de promoción a la educación primaria, motivando la inversión por parte

de las administraciones públicas, pensando en la rentabilidad social que esto implicaría para

las futuras generaciones.

Según los indicadores de este objetivo, los propósitos buscaban incrementar la

matriculación en la enseñanza primaria, que alumnos que ingresaban al primer grado,

alcanzaran el último grado de la enseñanza primaria, e incrementar la tasa de alfabetización

de mujeres y hombres entre 15 y 24 años. Las metas esperadas tuvieron que ser adaptadas de

acuerdo con las estructuras políticas, administrativas, financieras, y sociales de cada país, y

Colombia definió su ruta en 2003, bajo las directrices establecidas en dos documentos

CONPES† (2005 y 2011).

† CONPES: Consejo Nacional de Política Económica y Social. Es un organismo asesor del Gobierno

en materia de desarrollo económico y social, y es el encargado de estudiar y recomendar políticas

generales en esas áreas.

vi

Al término del plazo establecido en 2015, los datos del informe de seguimiento a los

ODM de Naciones Unidas, registran que Colombia logró con relación a las metas del objetivo

N°2, subir la cobertura de la educación básica del 76.1% al 105.8%‡ , superando la meta

establecida del 100%, pero, para la educación media, que se esperaba pasar del 59.1% al

93.0%, el logro solamente alcanzó el 78.1% de la cobertura. De igual forma, la meta de 1%

para la tasa de analfabetismo de hombres y mujeres entre los 15 y 24 años fue de 1.5%,

mostrando un incremento, que aparentemente obedece, a que se realizaron mediciones con

mayor cobertura que las iniciales. Estos resultados inciden en la baja calidad de vida, el

aumento de la pobreza y de las brechas, toda vez que el número de jóvenes que no se gradúan

de bachillerato es significativo, y todavía hay jóvenes analfabetas en el país. Al respecto el

informe elaborado en 2015 sobre el balance para los Objetivos de Desarrollo del Milenio en

Colombia señala:

“Durante las últimas dos décadas la cantidad de cupos para educación media se ha

incrementado en 760 mil matrículas. No obstante, para alcanzar una cobertura de 93% se

requerirían 260 mil cupos adicionales, lo que da cuenta de las dificultades que enfrenta

Colombia para cumplir con este objetivo. El reto se concentra principalmente en los territorios

más pequeños, pues en las grandes ciudades los niveles de acceso a educación media no

difieren mucho de la meta establecida. En efecto, en los municipios de sexta categoría que se

caracterizan por presentar un bajo número de habitantes y una limitada disposición de

recursos, la tasa de cobertura bruta en educación media es de 68%, mientras que en los

municipios definidos como de categoría especial la cifra ronda el 90%” (Programa de las

Naciones Unidas para el Desarrollo, 2015, p. 20).

Las experiencias y logros de los ODM dejaron para la población mundial y sus

gobiernos, bases y lecciones valiosas, como puntos de partida para dar inicio a nuevos

compromisos a través de nuevos objetivos. Es así como surgen con la misma perspectiva de

desarrollo humano, los Objetivos de Desarrollo Sostenible –ODS– con vigencia hasta el 2030,

como un compromiso intergubernamental y un plan de acción a favor de las personas, el

planeta y la prosperidad. El nuevo llamado mundial incluye 17 Objetivos que están

interrelacionados, es decir, que el logro de metas de uno, contribuirá con las metas de otro,

promulgando un espíritu de colaboración armónica entre entidades y regiones que permitan

el mejoramiento de la calidad de vida de manera amigable con el ambiente. El alcance de

esta propuesta inicia con el proceso de consulta más inclusivo de la historia de las Naciones

Unidas, porque consideró inquietudes y aportes de todos los sectores de la sociedad, de las

regiones del mundo y de la comunidad internacional, y termina con la erradicación de

pobreza y la promoción del bien común.

Obviamente, dentro de estos nuevos propósitos, se encuentra uno orientado a

beneficiar la educación, “El ODS N° 4: Educación de Calidad”, y como la comunidad

mundial es consciente de la importancia y del impacto que genera la educación con calidad

para la sociedad, se han alineado las metas del objetivo 4, con diferentes metas de los

siguientes: Objetivo 3: Salud y bienestar, Objetivo 5: Igualdad de género, Objetivo 8:

Trabajo decente y crecimiento económico, Objetivo 12: Producción y consumo responsables,

y Objetivo 13: Acción por el clima.

‡ Vale la pena aclarar que, superar una meta establecida en 100% denota que los datos sobre los

cuales se trabajó la línea base del objetivo no fueron reales.

vii

Las intenciones propuestas en el año 2000, buscaban ampliar la cobertura de la

educación, y como ya se mencionó, la evaluación realizada en 2015, evidenció que Colombia

va avanzando satisfactoriamente en este propósito. Para el nuevo proyecto mundial, los

esfuerzos que apuntan a una educación con calidad, buscan que las personas puedan escapar

del ciclo de pobreza, reducir la desigualdad, alcanzar la igualdad de género, llevar una vida

más saludable y sostenible, fomentar la tolerancia, contribuyendo así, con la formación de

una sociedad en paz.

Las finalidades del organismo internacional, se aproximan a los propósitos de la

educación descritos en la introducción de este marco teórico, por lo tanto, es de esperar que,

si las naciones trabajan conjuntamente, y las entidades territoriales siguen los derroteros

trazados, la humanidad, y los países que se tomen en serio las propuestas, estarán avanzando

significativamente en el mejoramiento de la calidad de vida, en condiciones de igualdad y de

sostenibilidad.

Teniendo en cuenta los principios de coordinación y articulación ya mencionados

contenidos en la Ley Orgánica de Planeación 152 de 1994, se pasa al ámbito nacional, y la

estructura de su ordenamiento legal, en materia de planeación y desarrollo del sistema

educativo. El Legislativo promulgó la Ley 115 de 1994 “Ley General de Educación”, la cual

reglamenta el contenido Constitucional sobre el derecho a la educación, al conocimiento, los

actores del sistema, la forma en que se promueve, y las responsabilidades de los diferentes

estamentos.

La citada ley define el proceso educativo como, permanente, personal, cultural y

social, y se fundamenta en la integralidad del ser, su dignidad, sus derechos y sus deberes.

Reglamenta y regula el servicio público educativo, desarrollando la forma en que se debe

organizar la prestación del servicio, tanto en su estructura, como en las modalidades de

atención educativa, la administración del talento humano al servicio del proceso, el gobierno

escolar, y define las responsabilidades del Estado, en sus diferentes órdenes. Finalmente,

define cómo se realizará la financiación del sistema, y reglamenta la prestación del servicio

en manos de los particulares.

Sin embargo, la promulgación de una Ley dentro del ámbito educativo, no

necesariamente implica una transformación estructural que afecte positivamente todas las

variables que inciden en la prestación efectiva del servicio, o la no vulneración del derecho

a la Educación. Se requiere la construcción de políticas públicas, de manera concertada con

todos los actores involucrados, para iniciar acciones estatales, que permitan dicha

transformación en favor del desarrollo personal de cada individuo y por supuesto, de la

calidad de vida de la comunidad.

Al respecto, es importante hacer la diferenciación entre, política, y las políticas a la

luz de este trabajo, en el entendido de que política se refiere al poder, y las políticas a la

solución de problemas. Así las cosas, es necesario precisar, que a pesar de diferentes

esfuerzos y un sin número de documentos formulados y emitidos por las esferas políticas de

diferentes épocas para el direccionamiento del sistema educativo, en Colombia no existe una

política pública en educación, transversal a todo el territorio nacional, que haya coadyuvado

al logro de mejores resultados, de manera articulada, coordinada y equitativa.

Al revisar el contenido de dichos documentos, se pueden detectar debilidades de la

gerencia pública nacional. Por ejemplo: cada que se presentan cambios en la dirigencia de

las entidades nacionales y territoriales responsables de la prestación del servicio educativo,

quien asume el cargo, inicia procesos nuevos de planificación, sin tener en cuenta, en la

viii

mayoría de los casos, los logros alcanzados mediante la gestión de las anteriores

administraciones. Lamentablemente, tales resultados, no son utilizados como una línea de

base, para continuar con los programas y proyectos, de tal manera que permita llegar a un fin

determinado.

Una muestra fehaciente de lo anterior, es el gobierno actual, que en dos periodos

continuos, dio a su política educativa dos énfasis, el primero, representado en el programa

Todos a Aprender “PTA”, dirigido a mejorar la calidad y la equidad de la educación en la

zona rural; y a partir de la posesión de un nuevo ministro, el énfasis cambió totalmente, sin

que mediaran conversaciones o acuerdos con la comunidad académica del país, enfatizando

las acciones en el programa Ser Pilo Paga (inversión de un porcentaje importante de los

recursos con destinación a la educación superior, en el 2% de los egresados de la educación

media).

Adicionalmente, en la mayoría de casos, los representantes del orden nacional y

territorial ante el sector educación (ministros–secretarios de despacho) no son expertos en

fundamentos pedagógicos, lo cual se puede inferir al revisar los perfiles de los funcionarios,

que para los últimos 27 años, desde la promulgación de las Constitución de 1991, han

ocupado la cartera. Para el caso del Ministerio, corresponden a: dos economistas, cinco

abogados, un ingeniero industrial, dos periodistas y tan solo un profesor, sociólogo y

académico, que estuvo en el cargo un año. Para el mismo período, en Santiago de Cali, el

perfil de los secretarios de educación fue: seis abogados, un historiador, un educador, un

ingeniero químico, un licenciado en matemáticas, y un economista. Sin desconocer las

capacidades y conocimientos generales y específicos que cada uno pueda poseer en sus áreas,

y la disposición y voluntad con que se hayan dispuesto a cumplir con sus funciones, los

perfiles mencionados, no se equiparan con los conocimientos y experiencias que se requieren,

para cumplir con las especificidades contenidas en el Decreto 5012 de 2009.

El mencionado Decreto establece el objetivo, estructura y funciones del Ministerio de

Educación, haciéndolo responsable del diseño de políticas y lineamientos para el sector, en

todos sus niveles, y de la prestación del servicio con calidad, equidad y pertinencia. De igual

forma, define las funciones del despacho del Ministro de Educación Nacional, relacionadas

directamente con la formulación de políticas, programas y proyectos para el adecuado

desarrollo de la educación en todos sus niveles; y la asignación de recursos, con base en

conceptos técnicos que garanticen eficiencia en su distribución y efectividad en su

destinación.

Lo establecido en el mencionado Decreto, amerita que el funcionario designado para

ocupar la cartera, cuente con conocimientos que le permitan abordar de manera oportuna y

efectiva las funciones propias del oficio y las otorgadas por la ley, y aunque el mejor ministro

no será siempre el que más sabe sobre educación, se requiere que, consiente de sus carencias

en materia de conocimientos específicos sobre el sistema educativo, tenga la capacidad de

seleccionar, un equipo asesor interdisciplinario, calificado por su idoneidad y cualidades, y

para atender una y otra situación, como del líder del equipo, debe poseer como ya se

mencionó, unos conocimientos específicos, para tomar decisiones objetivas, y acertadas, que

promuevan la técnica, la pedagogía, los conceptos, los propósitos, y los fines esenciales del

Estado, para la prestación del servicio.

Adicionalmente, se pudo observar, como en un lapso equivalente a 27 años, han

trasegado once ministros y doce secretarios de educación municipal para Santiago de Cali,

lo cual no va en contravía de norma alguna, pero si da cuenta de la alta rotación de los

ix

representes de este estamento, situación que aunque no trasgrede lineamientos, si impide la

continuidad y estabilidad de las entidades, de sus planes, programas y proyectos, afectando

con ello, los resultados esperados.

Por todo esto, pensarse una política pública sin límites de tiempo, sin barreras

políticas, sin intereses personales o de cada agenda de gobierno, que sea resultado de

un construcción colectiva, con líneas de base reales, indicadores bien elaborados, con

mediciones permanentes que permitan establecer el nivel de avance, los logros y las

posibles desviaciones, para aplicar correctivos, y que sea la herramienta mediante la

cual se le dé continuidad a los proyectos, es necesario para remarcar un rumbo cierto,

y superar los problemas estructurales que no son desconocidos, ni por la comunidad

internacional, ni por las administraciones, ni por la sociedad. Continuando con lo prescrito por la Ley 115 de 1994, el artículo 72 señaló que, el

Ministerio de Educación Nacional –MEN–, y las entidades territoriales, deben construir de

manera coordinada, mínimo cada diez años, un Plan Nacional de Desarrollo Educativo,

como un plan indicativo, para dar cumplimiento a los mandatos constitucionales y legales

sobre la prestación del servicio educativo, cuyos lineamientos deberán ser considerados en

los planes de desarrollo nacionales y territoriales, como la ruta a seguir para alcanzar el

desarrollo integral del sistema.

El primer Plan de Desarrollo Educativo, denominado “Plan Decenal de Educación

La Educación un compromiso de todos”, tuvo lugar entre 1996 y 2005. Su propósito principal

se centró en el concepto de educar seres humanos integrales para la paz. En la presentación

del documento, el MEN señala:

“El objetivo más profundo del Plan Decenal de Desarrollo Educativo es el de concitar la

confluencia de voluntades y esfuerzos de toda la nación alrededor del proyecto educativo más

ambicioso de nuestra historia: la formación de seres humanos integrales, comprometidos

socialmente en la construcción de un país en el que primen la convivencia y la tolerancia,

seres humanos con capacidad de discrepar y argüir sin emplear la fuerza, seres humanos

preparados para incorporar el saber científico y tecnológico de la Humanidad en favor de su

propio desarrollo y del país” (Ministerio de Educación, 1996, p. 2).

Para materializar la intencionalidad del Plan Decenal de Desarrollo Educativo 1996-

2005 se estructuraron ocho estrategias para su ejecución, que incluían temas de calidad,

eficiencia, equidad y reorganización escolar. La segunda estrategia pretendió “Elevar la

calidad de la Educación” fundada en:

“…la potenciación del desarrollo humano en equilibrio con el respeto a la naturaleza y la

defensa del medio ambiente. No obstante que todos los programas que contempla el Plan

incidirán en la transformación de la calidad educativa…” (Ídem, p.10).

A continuación, se señalan los programas que desarrollaría la citada estrategia: a)

Cualificación de los educadores, b) Desarrollo Curricular y Pedagógico, c) Mejoramiento de

Ambientes Escolares y Dotación de las Instituciones Educativas, d) Programa de

Investigaciones, e) Ampliación de la Jornada Educativa, f) Premio a la Excelencia Educativa,

g) Expedición Pedagógica Nacional, h) Programa de Medios de Comunicación y Recursos

Telemáticos, i) Programa de Niños, Niñas y Jóvenes.

x

Una vez concluida la vigencia del Plan Decenal Nacional 1996-2005, se suscribió el

informe del balance, publicado en 2006, donde se da cuenta, de los resultados obtenidos con

la ejecución de estos diez programas, resaltando la medición de la calidad de la educación,

que se realizó a través de pruebas y estudios nacionales e internacionales. Según el informe,

la comparación de los resultados obtenidos con la aplicación de las pruebas SABER, en los

años 2002, 2003 y 2005, donde se evaluaron los conocimientos de todos los estudiantes

colombianos de 5º y 9º grado, en las áreas de lenguaje, matemáticas, ciencias naturales y

competencias ciudadanas, permitió inferir que, en general, los resultados mejoraron en todas

las áreas, para los dos grados evaluados, que el mejoramiento se observó en las zonas rurales

y urbanas, y en los sectores oficial y privado.

Sin embargo, el balance también dejó evidencia de que, en lenguaje, matemáticas y

ciencias naturales, menos de un tercio de los estudiantes, alcanzaron el nivel más alto

de desarrollo de competencias y que, en matemáticas en 9º grado, solamente el 13% de los

estudiantes alcanzaron ese nivel. Las Ciencias Sociales presentaron los resultados más bajos

de las cuatro áreas, en 5º grado sólo el 1% llega al nivel más complejo, y en 9º apenas el 8%.

Es decir, que aunque se presentaron mejoras, un porcentaje alto de estudiantes se ubica en

niveles de desventaja [ver Ministerio de Educación Nacional (2006)].

El informe menciona que el examen de estado, que era aplicado anualmente por el

ICFES, para medir la calidad de la educación y los conocimientos de los estudiantes de 11º

grado en las áreas de lenguaje, matemáticas, geografía, historia, filosofía, idioma extranjero,

biología química y física, mostró un avance relativo, aunque insatisfactorio entre los años

2000 y 2005 para las instituciones oficiales. A partir del año 2000 se implementó un nuevo

examen de estado orientado a la evaluación por competencias, que para el 2001, mostró el 1%

de las instituciones educativas se clasificó en las categorías de desempeño superior y muy

superior, y el 5% en la de desempeño alto; en 2005, estos porcentajes llegaron a 3% y 11%

respectivamente.

En cuanto a las evaluaciones internacionales de calidad, el informe del balance del

plan indica, que en 1995 y 2001, Colombia participó en el Estudio de las Tendencias en

Matemáticas y Ciencias –TIMSS–, en 1995, la evaluación fue a los conocimientos y

habilidades de los estudiantes de 7º y 8º grado en ciencias y matemáticas, y en 2001, se

hizo énfasis en lenguaje, ocupando el puesto 39 entre 41 países y el 30 entre 35,

respectivamente. En 1997, el país participó en el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación

de la Educación –LLECE–, que evaluó a los estudiantes de 3º y 4º grado de 13 países

Latinoamericanos, en las áreas de matemáticas y lenguaje, ubicándose en el grupo de

naciones de nivel medio. En el 2001, participó en el Estudio Internacional de Progreso en

Lectura –PIRLS–, que evaluó la comprensión lectora de niños de 4º grado de 35 países,

obtenido un puntaje inferior al promedio internacional (Ministerio Educación Nacional,

2006).

Continuando con el cumplimiento del mandato legal, en 2007 se presentó el nuevo

“Plan Decenal de Educación 2006-2015 Pacto social por la educación”. Los propósitos y

temáticas planteadas incluyeron lineamientos encaminados a definir el deber ser de la

educación que se necesitaba, como un conjunto de propósitos, objetivos, metas y acciones

que expresaron la voluntad del país en materia educativa. El documento señala como visión:

“En Colombia, en 2016, (…) la educación es un derecho cumplido para toda la población y

un bien público de calidad, garantizado en condiciones de equidad e inclusión social por el

Estado, con la participación corresponsable de la sociedad y la familia en el sistema educativo.

xi

La educación es un proceso de formación integral, pertinente y articulado con los contextos

local, regional, nacional e internacional (…) con el fin de mejorar la calidad de vida de los

colombianos, y alcanzar la paz, la reconciliación y la superación de la pobreza y la exclusión”

(Ministerio de Educación Nacional, 2006, p. 3).

Haciendo la comparación entre el primero y el segundo plan decenal, se encontró que

la estructura del último es más compleja, y que mientras el primero se enfocó en ampliar la

cobertura educativa, la permanencia en el sistema, y la disminución del analfabetismo, en el

segundo, la calidad se vuelve un tema transversal en la mayoría de sus componentes. Desde

el capítulo 1 y 2 en los que se esbozan los desafíos, fines y calidad de la educación en el

presente siglo, y la calidad como garantía del cumplimiento pleno del derecho a la educación;

hasta el final y a lo largo del plan, en donde la calidad se incluye en los propósitos del mismo,

como una condición para la prestación del servicio, como criterio de autonomía para la

planificación de las regiones, y como elemento fundamental de una política de estado;

como factor de evaluación de un sistema de seguimiento, que permitiera medir los logros y

dificultades de la prestación del servicio; como estándar nacional e internacional para la

medición de estudiantes; y como característica de los proyectos educativos institucionales.

No obstante, los componentes del plan, no definen de manera específica, las estrategias para

alcanzar los objetivos, difiriendo de la arquitectura del plan anterior como se puede observar

en la Tabla 1.

Tabla 1: Comparativo de la arquitectura de los PNDE 1996-2005 y 2006-2015

Estructura del PNDE 1996-2005 Estructura del PNDE 2006-2015

El proyecto de Nación y la Educación Visión

Propósitos Generales Propósitos Generales

Objetivos y Metas del PNDE Objetivos y Metas de cada uno de los

temas de la agenda

Estrategias programadas de acción

Financiación

Compromisos

Acciones posibles en cada uno de los

temas de la agenda

Seguimiento, evaluación y difusión del

PNDE

Seguimiento, evaluación y difusión del

PNDE Fuente: Tomado del MEN (2006).

En el numeral correspondiente a la arquitectura del plan 2006-2015, se encuentra un

análisis relacionado con el Plan 1996-2005, que expresa que, éste último estableció la

adopción de estrategias y programas necesarios para su ejecución, lo que significó que las

entidades territoriales debieran acoger sus propósitos, implementando sus estrategias,

objetivos, y metas para la ejecución de los programas, lo que iba en contravía de lo expresado

por la norma, pues éstas son especificidades propias de la autonomía de las entidades

territoriales, las comunidades y las instituciones educativas. Por esta razón principal, el

plan 2006-2015, contempló una nueva metodología:

xii

“Es clara, entonces, la pertinencia de la pregunta acerca de cuál debe ser la estructura de un

plan indicativo, como establece la Ley 115 que debe ser el Plan Nacional Decenal de

Educación y cómo se diferencia esta estructura de la de un plan vinculante. El PNDE 2006-

2016 asume la planeación indicativa como aquella que establece el horizonte deseado y define

los propósitos, pero deja actuar libremente a quien le corresponde asumir la responsabilidad

de la operación, al no pretender una coherencia vertical que amarre acciones a metas y

objetivos” (Ministerio de Educación Nacional, 2006, p. 11).

En el informe de balance y cierre del plan nacional decenal de educación 2006-2015,

publicado por el MEN en 2017, se encuentra el resumen cualitativo de las actividades que

estuvieron encaminadas a lograr la calidad y pertinencia en la educación de la primera

infancia, relacionadas con: formación de agentes educativos, sistemas de gestión de calidad,

lineamientos técnicos y currículo, y el sistema de seguimiento niño a niño. Así mismo, las

actividades, para la calidad y pertinencia en la educación preescolar, básica y media:

educación por competencias, formación para la ciudadanía, lectura y escritura, el programa

todos a aprender, la formación y excelencia docente, becas para la excelencia docente,

jornada única, bilingüismo, e innovación educativa [ver MEN (2017)].

El balance expone sucintamente, los análisis realizados a la evaluación de estudiantes

para la medición interna del mejoramiento de la calidad educativa, mediante la prueba

aplicada por el ICFES, en las Evaluaciones SABER. Es pertinente mencionar, que el presente

trabajo, se ocupó de las Pruebas SABER11, y que además de medir las competencias de los

estudiantes, se tuvo en cuenta información socioeconómica y de factores asociados a los

centros escolares, para determinar cómo el contexto en que viven los estudiantes, inciden en

los aprendizajes y desempeño. Esta información se ampliará en el Capítulo III, denominado

Marco Metodológico.

Llama la atención que a pesar de que se reconoce que los resultados de estas

evaluaciones permiten evidenciar la evolución de la calidad de la educación, el balance

correspondiente al Plan Decenal 2006-2015, no se detenga en unas reflexiones más profundas

sobre los mencionados análisis, y que además no describa, los resultados de la incidencia de

la información adicional del contexto en resultados de desempeño. Este trabajo sí tuvo en

cuenta las características tanto del estudiante, como del colegio, para analizar los resultados

del rendimiento de los estudiantes, medido a través de las puntuaciones obtenidas en las

pruebas SABER11.

Habiendo recogido de manera general la visión mundial sobre los propósitos de la

educación entre los años 2000 y 2015, la visión nacional entre los años 1996 y 2015, es

importante, acercarse a la visión, que en materia educativa, ha tenido la administración

municipal de Santiago de Cali, toda vez que ésta es el objeto del presente trabajo.

Teniendo en cuenta que el período de análisis de las Pruebas SABER11 es el

comprendido entre los años 2014 y 2017, y que el efecto de las acciones estatales, orientadas

a resultados en materia educativa se pueden evidenciar 10 años después de su

implementación, se tomará como referente, el Plan de Desarrollo de Santiago de Cali,

correspondiente al período 2004-2007, para identificar, de qué manera el gobierno municipal

adoptó las directrices y los lineamientos internacionales y nacionales, en los programas

diseñados y ejecutados para el mejoramiento de la calidad educativa durante este periodo.

xiii

El citado plan se denominó ‘Por una Cali segura, productiva y social. Tú tienes

mucho que ver’, y de su contenido se extrajo la información relacionada con el tema en

cuestión, para evidenciar de qué manera quedaron consolidadas, las acciones encaminadas al

logro de los objetivos para la educación. Para este fin, la Tabla 2 consolida la información

correspondiente a los lineamientos para el componente de educación, dentro del

mencionado plan de desarrollo, esto es, el objetivo general en el cual se enmarcaron las

acciones de la educación, el objetivo específico para la educación, las estrategias y los

programas, para alcanzar dichos objetivos y la descripción de la política social de la

administración para el periodo 2004 –2007.

Tabla 2: Lineamientos para Educación en el Plan de Desarrollo Municipal, 2004-2007

Objetivo general 1: EQUIDAD SOCIAL

POLÍTICA SOCIAL: Lineamientos de

política que guiarán las acciones de los

agentes de desarrollo en el Municipio de

Santiago de Cali, en procura de garantizar a la

población los derechos para acceder a los

bienes y servicios sociales.

OBJETIVO ESPECÍFICO 1.2: Coadyuvar a la formación integral

de la población, respondiendo con

calidad a la satisfacción

progresiva del derecho a la

educación.

PROGRAMAS:

LINEAMIENTOS:

-Mejoramiento de la calidad educativa en el municipio.

-Apoyo a familias de estratos socioeconómicos 1 y 2 (kit escolar y uniforme único), en los niveles de preescolar y primer grado de básica.

-Ampliación de cobertura en todos los niveles y modalidades del servicio educativo, especialmente en el grado obligatorio (transición).

-Atención a personas con necesidades educativas especiales (discapacidad, excepcionalidad).

-Mejoramiento de la infraestructura física educativa existente.

-Modernización y fortalecimiento a la gestión educativa a través de un sistema de información eficiente.

-Proyecto educativo institucional, PEI, y proyecto institucional educativo de la zona rural, PIER, orientados hacia la formación ciudadana y el desarrollo del espíritu científico.

-Implementación del idioma inglés en las instituciones educativas oficiales del municipio

ESTRATEGIAS:

1. Consolidar una efectiva gestión

administrativa y organizacional

del sector educativo.

2. Garantizar el acceso y la

permanencia de la población a

servicios educativos de calidad.

3. Desarrollar un proceso de

reflexión, investigación y acción

en la dimensión escuela - ciudad,

que permita la formación hacia

una ciudad educadora.

4. Lograr la participación del

sector educativo en el desarrollo

de capacidades de generación, uso

y apropiación social del

conocimiento.

-Modernización y fortalecimiento de la gestión de la Secretaría de Educación Municipal y las instituciones educativas.

-Continuidad de cobertura educativa en todos los niveles y modalidades.

-Ampliación de cobertura educativa en todos los niveles y modalidades.

-Implementación de estrategias para brindar el acceso con criterios de inclusión social, equidad y desarrollo integral a grupos poblacionales y educación especial.

-Mejoramiento de la calidad educativa del municipio.

-Estrategias y espacios para la participación, información y comunicación ciudadana.

-Promoción de la identidad, sentido de pertenencia, el respeto por lo público, defensa del bien común y compromiso social y cultural.

-Articulación de programas de formación ciudadana.

-Sensibilización, formación artística, estética y Lúdica desde el reconocimiento de la multiculturalidad.

-Sensibilización y reconocimiento de la diversidad étnica y cultural del municipio y otros grupos poblacionales.

-Convivencia ciudadana.

-Desarrollo del espíritu científico e investigativo.

Fuente: Elaboración propia, con base en el Plan de Desarrollo ‘Por una Cali segura, productiva y social. Tú tienes mucho que ver’

xiv

De la construcción anterior, se colige, que el componente para la educación propuesto

por la administración municipal, a cargo de la SEM, quedó consignado en el objetivo que

buscaba la equidad social; que se diseñó una política social con los lineamientos para guiar

las acciones de gobierno encaminadas a proveer bienes y servicios sociales a la comunidad,

y uno de los lineamientos buscó el “Mejoramiento de la calidad educativa en el municipio”;

que se definió como uno de los objetivos específicos para la equidad social, la “… formación

integral de la población, respondiendo con calidad a la satisfacción progresiva del derecho

a la educación”, y para alcanzar este objetivo específico, se pensó la estrategia “Garantizar

el acceso y la permanencia de la población a servicios educativos de calidad.”. Dentro de

los programas establecidos para el logro de estrategias y objetivos se encontraba:

“Mejoramiento de la calidad educativa del municipio” [ver Alcaldía Municipal de Santiago

de Cali (2006)].

Lo anterior significa que, cuando se construyó el documento de planificación, se tuvo

en cuenta que la educación es un derecho de todos los caleños, y que es obligación de la

administración municipal, a través del ente rector en la materia, lograr que la educación con

calidad, articulara los procesos cognitivos con aquellos de formación integral para el ser, de

tal manera que, a través de la reflexión y la investigación, se pudiera construir una mejor

ciudad, dotada de ciudadanos integrales. Todo esto, es coherente con los propósitos de la

educación que han sido referenciados en el presente trabajo, desde la antigua Grecia, hasta

los mandatos que introdujo la reforma constitucional de 1991.

Para cuantificar los logros de la estrategia que le apuntaba a la calidad educativa,

establecieron ocho metas, que se muestran en la

Tabla 3 , donde se pueden observar los resultados esperados al final del período de la

administración 2004-2007, los indicadores para cada meta, y la línea de base, de la cual se

parte en 2004, para el logro de dichos resultados.

Las metas están relacionadas con, el incremento de la cobertura escolar, de los

puntajes en pruebas saber, con establecimientos de educación media técnica, con el programa

de la alimentación escolar y la población del sistema educativo. Según las normas de

planificación vigentes para el período 2004-2007, la SEM debió formular los proyectos

necesarios para el cumplimiento de dichas metas, y ejecutarlos mediante la suscripción de

contratos, convenios, o de gestiones propias de la Secretaría, en el marco de un plan de acción

para cada una de las cuatro vigencias, financiados con recursos propios del municipio y los

girados por la nación destinados a la educación.

Teniendo en cuenta el objetivo del presente estudio, la meta que se tuvo en cuenta,

para la selección de los proyectos ejecutados por la SEM durante el periodo 2004-2007, fue

la N°3, ilustrada en la

Tabla 3, con la cual, la administración municipal esperaba, al terminar el periodo

2004-2007, incrementar el nivel de logro en los resultados de las pruebas saber en 27

instituciones educativas.

Con base en lo anterior, se solicitaron a la SEM los planes de acción del 2004 al 2007,

con sus correspondientes indicadores y evaluaciones de cumplimiento, con el fin de

identificar durante las cuatro vigencias, los proyectos definidos para el cumplimiento de la

meta N°3, es decir para el mejoramiento de los resultados de las pruebas, logrando con esto,

evidenciar cómo se constituyeron, se planearon y se identificaron las necesidades a satisfacer,

para poder determinar la efectividad de dichos proyectos, en el mejoramiento de la calidad

educativa del municipio.

xv

Tabla 3: Metas e indicadores de la estrategia "Garantizar el acceso y la permanencia de la

población a servicios educativos de calidad"

N° Meta Indicador Línea de base –

LB/Observaciones

1

A diciembre de 2007, se ha

incrementado el porcentaje total

de cobertura escolar hasta un 88%

Tasa neta de escolaridad. LB: 81% en 2003.

2

A octubre de 2007, se tienen un (1)

colegio piloto del sistema de

colegios por concesión.

Porcentaje de avance en el

desarrollo del proyecto de

colegio piloto por

concesión.

LB: 0% en diciembre de 2003.

3

Para el período lectivo 2007-2008,

se ha incrementado el nivel de

logro en los resultados de pruebas

saber y censales, en el 30% de las

instituciones educativas.

Porcentaje de instituciones

educativas con incremento

en el nivel de logro en

resultados de pruebas saber

censales.

LB: en construcción. 30%

equivale a 27 instituciones

educativas oficiales

4

A septiembre de 2007, se ha

transformado la modalidad de 14

establecimientos educativos,

mediante el sistema de educación

media técnica

Número de establecimientos

educativos transformados.

LB: cero (0) transformados a

diciembre de 2003. Existen 7

establecimientos con la

modalidad de media técnica. La

meta es tener uno (1) por comuna.

5

Para el período académico 2007-

2008, la Secretaría de Educación

atiende 100.000 niños(as) de las

instituciones educativas con el

programa de alimentación escolar,

Número de niños(as)

atendidos

LB: 10.000 niños(as) atendidos

en enero de 2004.

6

A octubre de 2007, se ha apoyado

la consolidación de por lo menos

cuatro (4) Centros Comunitarios

de Educación Superior.

Número de Centros

Comunitarios de Educación

Superior apoyados.

LB: cero (0) en diciembre de

2003

7

A diciembre de 2005, la Secretaría

de Educación ha identificado y

caracterizado el 100% de la

población por fuera del Sistema

Educativo.

Sin información en el

documento original

Sin información en el documento

original

8

Para el período académico 2006-

2007, 30 instituciones educativas

oficiales han elevado los

resultados de pruebas ICFES a

nivel medio.

Sin información en el

documento original

Sin información en el documento

original

Fuente: Tomado de Alcaldía Municipal de Santiago de Cali (2006, p. 12)

Ante la solicitud, la SEM manifestó que no cuenta con la información solicitada, ni

en medio magnético ni en medio físico, de tal manera que fue imposible, conocer el contenido

explicado en los párrafos precedentes. Adujo la SEM que, a raíz de un daño ocurrido en el

software, donde se almacena la información de la Secretaría, hubo pérdida de gran parte de

la información hasta la vigencia 2012. Esta situación imposibilitó evidenciar la forma como

la administración municipal, materializó la intencionalidad ya expresada en cuanto a la meta

y objetivos que se pretendía alcanzar, para fortalecer la equidad social y la formación integral

de los caleños.

xvi

Por otra parte, al mismo tiempo que el gobierno municipal consolidaba el Plan de

Desarrollo 2004-2007, surgía la construcción del Plan Decenal Municipal de Educación,

“Hacia un Proyecto Educativo de Ciudad 2004-2010”, definido por la misma administración,

como el documento en el que se recogerían los esfuerzos de la acción administrativa, para la

construcción de una política en educación, con la participación de todos los miembros de

la comunidad educativa y los actores que intervienen en el proceso, procedentes de todas las

comunas, corregimientos, etnias, culturas, creencias, géneros, ideales, edades, entidades,

organizaciones, instituciones, oficios, y profesiones. La intención del plan decenal, era

enfocar dichos esfuerzos hacia la formación del ser humano y lograr transformar la ciudad

de Santiago de Cali en una ciudad educadora, tal como lo dice en un aparte del documento:

“Una ciudad, que construya con sus habitantes caminos de desarrollo social, científico,

tecnológico y cultural, en donde permanentemente se asuma a la educación como uno de los

aspectos más importantes a ser atendidos para el avance productivo, la participación

ciudadana, la convivencia y la paz, en el mejoramiento de la calidad de vida” (Secretaría de

Educación Municipal de Santiago de Cali, 2006, p. 11).

La diversidad de los integrantes de las mesas de trabajo, pretendían garantizar la

vinculación y articulación de las propuestas y visiones de toda la comunidad “mediante el

diálogo de saberes”, con las decisiones políticas en los procesos de planeación, gestión y

acción educativa, así como el seguimiento, evaluación y control a los resultados de dicha

acción, es decir, que el documento decenal, fue la posibilidad de articular la gestión pública

con el ideario del ciudadano común y corriente, coherente con sus entornos, sus necesidades,

sus experiencias y sus vivencias, en busca del bien común y del beneficio de los más

necesitados:

“Es, igualmente, tanto un escenario concreto para reconocer la responsabilidad del Estado

como garante del derecho a la educación, como una herramienta para comprometer

alternativas y gestionar recursos, teniendo en cuenta que, mayoritariamente, la educación

pública beneficia a niños y jóvenes de familias con escasos recursos económicos, que están

en situaciones de riesgo o vulnerabilidad social, o que se encuentran discriminados y

marginados por ser diferentes” (Idem, p.11).

Es clara la intencionalidad del plan decenal municipal trazado a diez años, en cuanto

a gestionar y organizar el sector educativo y mejorar la calidad del mismo, con el fin de

impactar positivamente, el ideal de una ciudad moderna, justa, equitativa, incluyente y en

paz. En ese momento, se comprendía la educación, como la herramienta de transformación,

y para ello, la propuesta fue diseñar políticas públicas educativas, que generaran, acciones

continuas y transversales, para el desarrollo de la educación local y, por ende, de la sociedad,

esto lo plantea una de las conclusiones del plan:

“Delinear un horizonte de 10 años, en el que se espera que Cali emerja como proyecto

educativo, como ciudad educadora, es una orientación que le imprime una dirección particular,

que nos involucra en una discusión sobre el tipo de ciudad que deseamos y podemos llegar a

tener, y sobre el tipo de organizaciones y de individuos que requerimos para lograrlo. Se trata

de preguntarnos por el tipo de ciudadano que necesitamos para construir esas instituciones, y

por el proyecto educativo que ha de formar para el ejercicio de una cultura ciudadana. Un

xvii

debate que, sin lugar a dudas, nos obliga a revisar críticamente la dimensión individual, social,

institucional y cultural de la educación” (op. cit. p. 61).

Por otra parte, y consecuente con el tema del trabajo de investigación, el marco del

plan decenal, contenía nueve propósitos generales, dentro de los cuales, el número dos,

pretendía, con las acciones adecuadas, afectar la calidad de la educación: “Mejorar la calidad

de la educación pública, de manera que toda la población tenga la posibilidad de acceder a

una educación pertinente y de calidad, en todos los niveles y modalidades del conocimiento”

(Secretaría de Educación Municipal de Santiago de Cali, 2006, p. 69), y para conseguir el

objetivo de convertir a Cali en una ciudad educadora, donde el desarrollo humano fuera el

centro de atención, a través de políticas públicas que permitieran el mejoramiento de la

calidad de vida en la ciudad, se fijaron trece objetivos que pretendían movilizar la calidad de

la educación, en función del desarrollo integral del ciudadano caleño, a través de los

programas y proyectos, ilustrados en la

Tabla 4 con sus respectivos resultados esperados.

Teniendo en cuenta los proyectos establecidos para el fin de la calidad, se procedió a

solicitar a la SEM, el informe de balance y/o evaluación del Plan Decenal de Educación

Municipal 2004-2014, con el fin de conocer, si los resultados esperados, tal y como quedaron

consignados en el plan, pudieron alcanzarse. Al respecto, la secretaría informó que a la fecha

no se ha realizado un balance del mencionado Plan Decenal Municipal, argumentando que el

MEN, no ha solicitado dicho balance§. Por lo tanto, no fue posible visibilizar las mediciones

realizadas al cumplimiento del Plan Decenal Municipal, y en consecuencia, las que se

hubieren realizado para conocer la efectividad de los trece proyectos del programa de

Mejoramiento de la Calidad Educativa del municipio, y de los logros de cada uno de ellos,

en relación con los resultados esperados, esto es, no se tienen resultados ni cualitativos ni

cuantitativos, sobre la ejecución de dichos proyectos, y sus efectos en la mencionada Calidad

de la Educación.

Ahora bien, como no se pudo conocer los resultados del Plan de Desarrollo 2004-

2007, en materia educativa para el municipio de Santiago de Cali, y del Plan Decenal

Municipal 2004-2014, seleccionados para el presente trabajo, dada la inexistencia de

información en la Secretaría, se tomó como alternativa, la información presentada en el

informe de auditoría especial, suscrito por la Contraloría General de Santiago de Cali –

CGSC–, elaborado por Quintana, et al. (2017), en el que se consignaron los resultados del

análisis a diferentes programas y proyectos, dirigidos a fortalecer la calidad de la educación,

durante el año 2016.

§ Vale la pena aclarar que, los planes decenales, no son iniciativas de la nación, sino que son mandatos de orden

internacional, con el ánimo de que los estados inicien la construcción de políticas públicas, con una mirada

prospectiva de la prestación del servicio educativo.

xviii

Tabla 4: Proyectos para el programa Mejoramiento de la Calidad educativa del

municipio, 2004-2014

Proyectos Resultados esperados

1. Mejoramiento de la Calidad de la Educación en el

Municipio de Santiago de Cali “Hacia un Proyecto

Educativo de Ciudad” en los componentes de:

1.1. Evaluación y monitoreo de la calidad. 1.2. Formación de docentes en matemática, física y

lenguaje, competencias científicas, ciudadanas y tecnológicas.

1.3. El maestro en la ciudad 1.4. Fomento de una cultura de la ciencia y la tecnología. 1.5. Fortalecimiento de la educación media técnica.

Programas que contribuyen al mejoramiento de la

calidad, en aspectos de nutrición, y requerimientos de

desarrollo físico-cultural, artístico, recreativo y del uso

de la ciencia y la tecnología.

2. Fortalecimiento de los proyectos transversales: Educación

sexual, educación ambiental, democracia y convivencia,

seguridad escolar, aprovechamiento del tiempo libre,

prevención de la drogadicción.

3. Nuevas tecnologías para el desarrollo de competencias.

4. Reconocimiento y estímulo a experiencias significativas

desarrolladas en las Instituciones educativas en las diferentes

áreas.

5. Ampliación de cobertura en el programa de alimentación

escolar.

6. Mejoramiento social y profesional de los educadores.

7. Hacia un Plan Municipal de lectura 2005-2010.

8. Instauración del programa de gratuidad educativa. Población atendida en los programas de gratuidad

educativa.

9. Adecuación de ambientes escolares. Ambientes escolares para el aprendizaje y la práctica de

la enseñanza.

10. Asesoría para la Articulación de Niveles Educativos y

Currículos con el fin de garantizar la continuidad,

permanencia y calidad educativa.

Niveles educativos y currículos articulados, para

garantizar la continuidad, la permanencia y la calidad

educativas.

11. Asistencia a las Instituciones Educativas Oficiales y No

Oficiales del Municipio para el desarrollo de procesos

pedagógicos, administrativos y de gestión.

Instituciones educativas con acompañamiento,

asesoría, inspección y control permanentes, para el

desarrollo de sus procesos pedagógicos,

administrativos y de gestión.

12. Instauración de estrategias que garanticen la continuidad

y permanencia entre los diferentes niveles educativos.

Existencia de un Plan de continuidad y permanencia

educativa, en relación con los niveles medio y superior.

13. Control y monitoreo permanentemente la calidad

educativa.

Un sistema de control, seguimiento, evaluación y

monitoreo permanente de la calidad de la educación, en

el Municipio. Fuente: Elaboración propia con base en SEM (2006)

Si bien es cierto, el 2016 no coincide con el período del Plan de Desarrollo Municipal

2004-2007, ni con el de implementación del Plan Decenal Municipal 2004-2014,

seleccionados para esta investigación, también lo es, que se encontró relación entre algunos

xix

de los componentes del Programa para el Mejoramiento de la Calidad Educativa, contenidos

en el Plan Decenal, y los evaluados en el ejercicio de auditoria ya mencionado. Se

compararon cuatro de los trece proyectos, del programa de Mejoramiento de la Calidad

Educativa del Plan Decenal, con cuatro proyectos que se abordaron en el proceso de auditoria

especial, realizado por la CGSC, a la función rectora de la Secretaría de Educación Municipal.

Estos proyectos son ilustrados en la Tabla 5, los primeros en la columna (a), los segundos en

la columna (b).

Tabla 5: Proyectos programa de mejoramiento vs. proyectos evaluados por la CGSC

Proyectos Programa Mejoramiento de la Calidad

Educativa (a)

Proyectos evaluados por la CGSC, a cargo de la

SEM para el mejoramiento de la Calidad

Educativa (b)

1. Mejoramiento de la Calidad de la Educación en el Municipio de Santiago de Cali “Hacia un Proyecto Educativo de Ciudad” en los componentes de:

1.2. Formación de docentes en matemática, física y lenguaje, competencias científicas, ciudadanas y tecnológicas.

Formación docente dentro del Plan Operativo de Calidad Educativa (POCE)

3. Nuevas tecnologías para el desarrollo de

competencias.

Infraestructura Tecnológica

Ambientes virtuales de aprendizaje

7. Hacia un Plan Municipal de lectura 2005-2010. Mejoramiento de la Calidad educativa en el municipio de Cali, fortaleciendo las competencias de mediadores docentes y bibliotecarios, estudiantes y padres de familia en proceso de lectura y escritura y uso de las bibliotecas escolares, mediante el mejoramiento del comportamiento lector.

9. Adecuación de ambientes escolares. Mejoramiento de la infraestructura de las sedes educativas oficiales y administrativas de la SEM.

Construcción de aulas nuevas en las IEO de la SEM.

Fuente: Elaboración propia.

Con base en lo planificado en el Plan Decenal Municipal 2004-2014, los resultados

esperados por la SEM para los proyectos 1,2,3 y 7, relacionados en la columna (a) de la Tabla

5, estarían enfocados en el desarrollo cultural del municipio, y en el incremento del uso de la

ciencia y la tecnología, entre otros, es decir, a partir de la capacitación de docentes en

matemática, física y lenguaje, competencias científicas, ciudadanas y tecnológicas, se

fortalecería la calidad de la transmisión de los conocimientos a los estudiantes, y que con

el uso e implementación de nuevas tecnologías, se fortalecería el desarrollo de competencias,

al poner al servicio dichas tecnologías al servicio del proceso de enseñanza – aprendizaje –

enseñanza, en los ambientes escolares, y que con la construcción e implementación de un

Plan Municipal de Lectura, se estaría formando estudiantes con mayores habilidades para

leer y comprender los contenidos.

De igual forma, con el proyecto 9, consignado en la columna (a) de la Tabla 5, la SEM

esperaría mejores ambientes escolares de las instituciones educativas oficiales, de tal

xx

manera, que fueran óptimos para el aprendizaje y la práctica de la enseñanza. Todo esto, a la

postre, debería verse reflejado en una mayor calidad educativa en Santiago de Cali, y como

proxy de ella, los resultados esperados por la SEM, en las pruebas SABER11, en el

emprendimiento hacia la ciencia y la tecnología y en el comportamiento cívico de los

estudiantes caleños, deberían ser mejores que antes de la implementación de estos proyectos.

El informe de auditoría especial, consolidado por la CGSC en el año 2017, en relación

con los cuatro proyectos descritos en la columna (b) de la Tabla 5, dan cuenta que los

resultados esperados por la SEM, con la implementación del Plan Decenal Municipal 2004-

2014 no se lograron en su totalidad. Lo anterior quedó evidenciado en varios acápites del

mencionado informe de auditoría, y en los resultados de la presente investigación,

consignados en el capítulo 4. Los análisis de pruebas SABER11, evidencian que los

estudiantes caleños presentan debilidades en las áreas de lectura, matemáticas y ciencias, lo

que no es consecuente con el proyecto de formación de docentes, y la implementación de

prácticas lectoras.

Con relación al primer proyecto evaluado por la CGSC, se pudo observar que, en la

actualidad, la formación docente continúa siendo una estrategia de la SEM, para el

fortalecimiento de la calidad de la educación del municipio, no obstante, si bien se reconoce

la importancia de esta estrategia, el informe de auditoría evidenció, que según seguimientos

realizados por la misma SEM, de 24 actividades programadas en 2016 para la formación de

los docentes, al 31 de diciembre del mismo año, solamente se cumplió con el 37.5%, por lo

tanto, no se cumplió con el objetivo de “La elaboración del Plan Territorial Docente y la

implementación del proyecto de investigación sobre incidencia de los procesos de formación

del profesorado en las prácticas de aula” (Quintana, et al., 2017, p. 29).

Sobre las tecnologías de la información, en el acápite denominado Tecnologías de la

información y la comunicación –TIC–, del mismo informe de la CGSC, quedó evidenciado

que aunque se han realizado avances significativos en materia de dotación, instalación y

conectividad de las TIC, sobre el uso y la utilidad de las mismas, aún queda un camino grande

por recorrer. Por ejemplo, la SEM no cuenta con una base de datos de los correos

institucionales de todo el cuerpo docente de las instituciones educativas oficiales, debiendo

comunicarse a través de correos personales, lo que pone en riesgo la conservación y

privacidad de la información, y desaprovechando las ventajas de comunicación a través de la

tecnología.

Sobre Infraestructura Tecnológica, existen 78.075 equipos entre computadores de

escritorio, portátiles y tabletas, para uso educativo, así mismo, 1.215 aulas digitales (811 fijas

y 404 móviles), UCA (unidad de carga y almacenamiento) empotradas en la pared y móviles,

video proyectores interactivos, adecuaciones eléctricas, alarmas y cuarto de comunicaciones,

que como equipamiento tecnológico, no representan mayor utilidad en los procesos de aula.

Para el funcionamiento de dicho equipamiento, se requiere de conexión a la Internet,

y según el informe de la CGSC, el 100% de las sedes educativas, cuentan con el servicio

prestado por EMCALI, algunas, con una mayor capacidad en ancho de banda, otras con

última tecnología, otras a través de cables de cobre (ADSL)**, y las sedes rurales a través

de ondas de radio. A pesar de esto, sin embargo, no hay una conexión fluida y óptima en los

computadores instalados.

** ADSL: Línea digital de banda ancha con gran capacidad para la transmisión de datos a través de la red de

telefonía básica.

xxi

Lo anterior, permite colegir que, aunque hay avances en dotación y conexión, las

tecnologías instaladas, no son herramientas útiles para que docentes y alumnos utilicen los

recursos educativos dispuestos en los ambientes virtuales de aprendizaje, como la

visualización de contenidos en línea, retroalimentación sincrónica, disminución de inequidad

y reducción de brechas. Adicionalmente, en el proceso de auditoría, no se encontraron planes

de control y seguimiento por parte de la SEM, a los contenidos que los docentes aportan en

la plataforma virtual, ni a la participación de los estudiantes, de tal manera que se pueda

conocer la utilidad de las tecnologías puestas al servicio de la educación.

Sobre el mejoramiento del comportamiento lector, en la sección de Cumplimiento de

proyectos de construcción, adecuación y/o mejoramiento de la infraestructura educativa, del

informe de la CGSC, se encontró que, pese a la obligatoriedad que tienen las instituciones

educativas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 141 de la Ley General de Educación

115 de 1994, de contar con una biblioteca escolar como elemento pedagógico importante,

para motivar la participación, la lectura, la innovación y la investigación, de las 342 sedes

educativas, únicamente el 15% cuenta con una biblioteca escolar que cumpla los estándares

de calidad, en términos de espacios y colección de libros, por lo tanto, en términos absolutos,

solo 51 sedes educativas cuentan con bibliotecas bien dotadas para las prácticas de lectura.

Además, durante el 2016, la SEM realizó inversiones encaminadas a sensibilizar sobre la

importancia del mejoramiento de la competencia lectora, lo que significa que, dentro de la

comunidad educativa, aún no se ha logrado arraigar la lectura como una práctica importante

y necesaria, para el desarrollo cultural y personal.

En el mismo acápite, pero en relación con mejoramiento de la infraestructura de las sedes

educativas oficiales y la construcción de nuevas aulas, se expone que, al tenor del artículo

138 de la Ley 115 de 1994, los establecimientos educativos deben contar con una planta física

adecuada, de tal manera que, junto con la apropiada estructura administrativa, y los medios

educativos suficientes, se pueda garantizar una formación de calidad. Para el caso de Santiago

de Cali, la CGSC dictaminó que existe un diagnóstico técnico de la infraestructura educativa,

realizado bajo parámetros de la NTC 4595, de 2015 (Planeamiento y Diseño de Instalaciones

y Ambientes Escolares), y de la norma sismo resistente NSR–10, de 2010, sobre los

lineamientos y recomendaciones para el diseño arquitectónico del colegio de jornada única:

Colegio 10, y de los lineamientos del MEN. En este diagnóstico la CGSC dice que, de las

342 sedes:

328 no cumplen parcial o totalmente con la norma sismo resistente NSR 10 y con la norma técnica NTC 4595 para ambientes escolares.

188 requieren ser intervenidas en reposición y/o construcción de aulas, de estas, 57 necesitan la intervención con carácter urgente, 49 requieren reforzamiento estructural, y 44 necesitan la construcción de muros de contención, entre otras intervenciones.

272 demandan atención de tipo hidrosanitario y 276, de tipo eléctrico.

Estos hallazgos de la CGSC, permiten inferir que las aulas de clase, en un alto porcentaje,

no atienden los requisitos de las normas para la prestación del servicio educativo, en términos

de comodidad, confort y seguridad, y que existen riesgos en la salud pública, por las

necesidades sanitarias insatisfechas, y de ocurrencia de incendios o incidentes generados por

deficiencias de los sistemas eléctricos. Es de considerar que desde el 2004, se pretendían

adecuar los mencionados ambientes escolares, y que las condiciones actuales descritas en el

xxii

informe de auditoría, no hacen óptimas las condiciones ambientales y de infraestructura para

la prestación del servicio.

Dicho lo anterior, y dada la conexión que el presente trabajo hace de los proyectos del

Programa Mejoramiento de la Calidad Educativa, del Plan Decenal Municipal 2004-2014,

con los cuatro proyectos evaluados por la CGSC, por su similitud, los resultados obtenidos

por la CGSC, en la auditoria de dichos proyectos, se asociarán con los del programa de

mejoramiento. Esto permite dar una aproximación a la efectividad de las acciones diseñadas

e implementadas por la administración municipal durante estos últimos años, acciones que,

evidentemente, son de esperar, impacten de manera positiva la calidad educativa en Santiago

de Cali, en particular, sobre el rendimiento escolar de los estudiantes caleños, desempeño que

es estudiado en este trabajo, a partir de los resultados de las pruebas SABER11.

2.2. Concepto de Calidad de la Educación

Resulta difícil describir la calidad de la educación, por varios motivos, primero,

porque no existe una definición específica y/o estandarizada, y segundo porque no se trata de

un bien tangible, sino de la prestación de un servicio intangible, que se ofrece a personas que

se van a educar, del cual se espera, que al final del proceso, produzca unos resultados. Según

Inmaculada Egido Gálvez, docente de la Universidad Autónoma de Madrid, no es una noción

nueva, sino de muchos años atrás:

En el ámbito concreto de la educación, aunque "calidad" fue una expresión utilizada desde

tiempos antiguos, la generalización de su aplicación tuvo su origen a partir de la década de

1960. De hecho, las primeras aproximaciones al tema de la calidad educativa se produjeron

una vez que la mayoría de los países desarrollados alcanzaron los objetivos de carácter

cuantitativo en sus sistemas escolares, es decir, cuando se logró el acceso de toda la población

a la educación. Una vez superados los retos de acceso y permanencia en el sistema educativo,

los poderes públicos empezaron a preocuparse por el uso eficiente de los recursos y por el

logro de resultados (Egido, 2005, p. 19).

Cuando la autora afirma que en los países desarrollados se piensa en la calidad de la

educación hace más de cincuenta años, al alcanzar los objetivos de acceso y permanencia en

el sistema educativo, hay que reflexionar en la posición en que se encuentran la mayoría de

países latinoamericanos, incluido Colombia, en donde apenas se están alcanzando metas de

cobertura y se sigue trabajando por la permanencia de los estudiantes en el sistema. De

manera coherente con la definición de Egido, el documento Conde (2008), se refiere al

concepto de calidad en los siguientes términos:

“conviene recordar que Calidad no es un concepto estático, es una característica de las cosas

que indica perfeccionamiento, mejora, logro de metas. Calidad no es igual a perfección.

Ninguna acción humana y por lo tanto, ningún sistema educativo, pueden ser perfectos, pero

sí puede -y debe- aspirar a mejorar. Cuando hablamos de un programa o sistema educativo de

calidad, nos referimos a aquél que ha alcanzado estándares superiores de desarrollo, en lo

filosófico, científico, metodológico o en lo humano” (Conde, 2008, p. 1).

En este sentido, es importante tener en cuenta que se está hablando de un sistema que

involucra personas, miembros de una sociedad, por lo que en verdad es dinámico y cambiante,

xxiii

sobre todo en estos tiempos, donde la tecnología las comunicaciones, los descubrimientos y

la ciencia, aceleran cualquier proceso y no dan cabida a la paquidermia del Estado. Así mismo,

Conde (2008) hace referencia a unos principios de la calidad educativa en España, que

recogen los principales pilares sobre los cuales debe descansar un sistema educativo, no

solo en este país, sino también en los países Latinoamericanos.

“Son principios de calidad educativa, entre otros, los siguientes: La estructura del sistema

educativo y la configuración y adaptación del currículo a las diversas aptitudes, intereses y

expectativas de los alumnos. La función docente, garantizando las condiciones que permitan

a los profesores el desarrollo de su labor, su formación inicial y permanente y su

reconocimiento profesional. La evaluación del sistema educativo, de los centros y del

rendimiento de los alumnos, de acuerdo con los estándares establecidos en los países de

nuestro entorno europeo. El fortalecimiento institucional de los centros educativos, mediante

el refuerzo de su autonomía, la profesionalización de la dirección y un sistema de verificación

de los procesos y los resultados. La determinación de las competencias y responsabilidades

de los distintos sectores de la comunidad educativa, el clima de estudio y la convivencia en

los centros escolares” (Idem, p.2).

Para el objetivo del presente trabajo, se consideraron importantes estos principios

europeos, toda vez, que recogen los conceptos abordados, según la visión de diferentes

pensadores, de organismos y normas mencionadas, enmarcando claramente, hacia donde

debe apuntar el diseño de una política pública educativa efectiva.

Conde (2008) presenta tres perspectivas o dimensiones sobre el concepto de calidad

educativa. El primero, hace referencia a la eficacia. El logro de metas y objetivos esperados,

permite estimar que un programa educativo es de calidad, en términos específicos, el autor

afirma que se alcanza la calidad, si el alumno aprende lo que se supone debe aprender. La

segunda dimensión, señala la calidad en términos de relevancia. Esto ocurre cuando los

programas educativos se construyen sobre la base de contenidos valiosos y útiles, de tal forma

que respondan al propósito de una formación integral, que prepare ciudadanos y

profesionales capaces de afrontar las necesidades sociales, con facilidad para integrarse a su

entorno. El tercero, el concepto de calidad con relación a los recursos y a los procesos. Aquí

se define un programa de calidad, cuando éste cuenta con los recursos necesarios y se

emplean eficientemente, es decir, para alcanzar la calidad, es necesario desarrollarlo en una

planta física acomodada, con docentes capacitados, adecuados sistemas administrativos y

técnicas de enseñanza pertinentes. Adicionalmente exponen que la calidad no puede reducirse

a una de estas tres dimensiones, o dos, sino al concurso de las tres.

Estas dimensiones no podrían ser más precisas, en cuanto a lo que se espera de una

rectoría eficiente, eficaz y de resultados para el sistema de educación en una nación, es decir,

que si los lineamientos de un estado, apuntan a diseñar e implementar políticas, programas

y proyectos, con objetivos claros, medibles y alcanzables, si los contenidos son útiles y la

metodología de enseñanza permite que los estudiantes aprendan lo que necesitan aprender,

y si se disponen los recursos, físicos, tecnológicos, financieros y humanos, se podría pensar,

en una educación con alta calidad.

Ahora bien, el concepto sobre la calidad de la educación en Colombia, no difiere de

los internacionales, y aunque en el Plan Decenal Nacional de Educación 2006-2015, no se

encuentra una definición concreta, para el MEN:

xxiv

“…aquella que logra que todos los estudiantes, independientemente de su procedencia,

situación social, económica o cultural, cuenten con oportunidades para adquirir

conocimientos, desarrollar las competencias y valores necesarios para vivir, convivir, ser

productivos y seguir aprendiendo a lo largo de la vida” (Ministerio de Educación Nacional,

2010).

Así mismo, la noción que aparece en el programa de la política de gobierno de 2010,

en el documento “Educación de Calidad, el camino para la prosperidad” se propone un pacto

nacional por el mejoramiento de la calidad educativa, en el que la define de la siguiente

manera:

“La política educativa del Gobierno de la Prosperidad, se fundamenta en la convicción de

que una educación de calidad es aquella que forma mejores seres humanos, ciudadanos con

valores éticos, respetuosos de lo público, que ejercen derechos humanos, cumplen con sus

deberes y conviven en paz. Una educación que genera oportunidades legítimas de progreso

y prosperidad para ellos y para el país. Una educación competitiva, pertinente, que contribuye

a cerrar brechas de inequidad y en la que participa toda la sociedad” (Ministerio de Educación

Nacional, s.f.)

Por otra parte, el concepto sobre la calidad de la educación de la SEM de Cali, para

el período abordado en el presente trabajo, es más bien la definición de un problema, que

según la administración, era prioritario y lo precisó en el Plan Decenal Municipal de

Educación 2004–2014, como:

“La insuficiente capacidad de respuesta del sector educativo para satisfacer con calidad las

necesidades educativas de todos los grupos poblacionales del municipio” (Secretaría de

Educación Municipal de Santiago de Cali, 2006, p. 46).

Al problema prioritario se le definieron unas causas estructurales:

Fuente: Tomado del Plan Decenal de Educación Municipal 2004-2014.

PROBLEMA

PRIORITARIO

Insuficiente capacidad de respuesta del sector educativo para satisfacer con calidad,

las necesidades educativas de todos los grupos poblacionales del municipio

Débil gestión y

organización del sector

educativo.

Dificultades en acceso

y permanencia de la

población, en servicios

educativos de calidad

Insuficiente desarrollo

en procesos de

formación hacia una

ciudad educadora

Insuficiente participación

del sector educativo, en el

desarrollo de capacidades

generación, uso y

apropiación de

conocimiento

CAUSAS ESTRUCTURALES

xxv

El diagnóstico realizado en el plan decenal, califica como deficiente, la calidad de la

educación de la época (año 2004), y deja de precedente, algunos factores negativos

observados: a. Aumento de la brecha entre la educación oficial y la privada, de acuerdo con los resultados

de las evaluaciones en la Prueba de Competencias y la Prueba Saber, en las que el municipio se ubicó por debajo del promedio nacional, en matemáticas y lenguaje, y levemente por encima del promedio nacional, en las pruebas de Competencias Ciudadanas.

b. Debilidades en la administración de la estructura del sistema educativo y la planta de personal, debido a la falta de procesos y procedimientos documentados, ausencia de manuales de funciones específicos, debilidades en los sistemas de comunicación e información.

c. Deficiente gestión administrativa de las instituciones educativas, al no brindar el acompañamiento necesario, para los procesos administrativos, pedagógicos, sociales y de planeación.

d. Descontextualización de las necesidades específicas de formación, para los grupos étnicos y de población vulnerable.

e. Debilidades en la formación de ciudadanos comprometidos con lo público, la democracia, la ciudadanía, la cultura, la ciencia, la tecnología, el deporte, la recreación, el desarrollo económico de la región.

f. Ausencia de contenidos para formar en habilidades de convivencia, manejo de conflictos, concertación y negociación.

g. Poca participación de la comunidad educativa en la toma de decisiones. h. Baja cobertura del sistema, sobre todo, en las zonas rurales.

Es evidente que para la SEM, la calidad de la educación en el municipio de Santiago de

Cali, era un problema de insuficiencia y de capacidad de la administración, para satisfacer

las necesidades educativas en condiciones de equidad, debido a la falta de direccionamiento

–vale la pena recordar que es una función a cargo del ente rector de la educación (SEM)–,

incumpliendo con los propósitos consagrados en la Constitución y las normas de educación,

afectando el desarrollo humano y el crecimiento económico, social y cultural del municipio.

2.3. Rectoría en Educación

La definición del concepto de rectoría en educación, se hará de manera deductiva,

toda vez que no se encuentra definida, ni a la luz de las normas, ni en la literatura que se tuvo

al alcance, relacionada con el tema. Para ello se retomó la definición expresada por Rincón

(2011, p. 33) :

“El origen de la expresión rectoría y su empleo dentro del acervo de la cultura occidental,

tienen como punto de partida la religión siendo que se hallan referencias de dicho vocablo

tanto en el Antiguo como en el Nuevo Testamento. De hecho, existe un equivalente en el

Islam que es el término “Hisba” que plantea la organización de las funciones de

administración pública en las dimensiones tanto moral/normativa como

administrativa/técnica. En su relación más directa con la teoría del Estado, la rectoría se ha

precisado de diversas maneras conexas. En su sentido más general el término alude al

cumplimiento de un deber por parte de los poderes públicos y/o sus agentes en nombre de un

superior.”

xxvi

Es por tanto, la Rectoría en Educación, en cumplimiento del deber funcional, a cargo

del MEN, las Secretarías de Educación de los Departamentos y de los Municipal, conforme

al orden de sus competencias, de acuerdo con las funciones y responsabilidades otorgadas en

la Constitución Política de 1991, y la Ley 115 de 1994 –Ley General de Educación–, tal como

se describe en el acápite 4.4. Ordenamiento Constitucional y Legal del Sistema Educativo.

Por su parte, en la actualidad, la SEM de Santiago de Cali describe la rectoría del

sistema educativo, tal y como quedó registrado en el informe de auditoría realizado por la

Contraloría General de Santiago de Cali en el año 2017:

“La SEM, entiende esta función como “…el conjunto de responsabilidades y competencias

para la implementación de la política pública educativa, con un equipo de funcionarios

competentes para que en la toma de decisiones se puedan satisfacer las necesidades y

aspiraciones de los diferentes actores sociales bajo principios de equidad, pertinencia y

eficiencia…” (Quintana, et al., 2017, p. 21).

Una vez más, se puede observar coherencia entre los conceptos que enmarcan la

gestión educativa del municipio, con los del orden nacional e internacional. Todo se trata de

administrar eficientemente y de acuerdo con las normas establecidas, un sistema que permita

fortalecer las relaciones entre los ciudadanos y el estado, que brinde un servicio público de

calidad, con pertinencia y equidad, que coadyuve en la construcción de regiones armónicas,

donde se garantice el mejoramiento continuo de la calidad de vida de los ciudadanos, y que

además, esté articulado con los lineamientos y objetivos mundiales para la educación.

No obstante la coherencia, en el sentido de evidenciar un hilo conductor, entre

conceptos, lineamientos, objetivos, proyectos, intenciones, y demás acciones del estado y

actores involucrados en los documentos de planeación, es evidente, que la cantidad de

diagnósticos y la excesiva planificación, para el logro de resultados, no ha sido objeto de

evaluación y seguimiento permanente, de tal forma, que se pueda encontrar la misma

coherencia en la implementación de los proyectos y el uso de los resultados como líneas de

base para dar continuidad a los acciones y llegar a resultados que logren afectar positivamente

el sistema educativo y los resultados en Pruebas de Estado.

2.4. Ordenamiento Constitucional y Legal del Sistema Educativo (Rectoría del

sistema)

Posterior a la emancipación de Colombia del dominio español, surgen las primeras

Constituciones, como leyes fundamentales del Estado, y como base de todo el ordenamiento

jurídico que marcarían el desarrollo político, social, religioso, cultural, del país. En todas

ellas, se puede observar, que la educación es tomada como asunto del Estado.

La primera Constitución Colombiana que consideró el tema de la educación, fue la

Norma Superior de Cundinamarca de 1811, y según lo prescrito en el título XI “De la

Instrucción Pública” se ordena la creación, a cargo del gobierno, de escuelas de primeras

letras y dibujo en todo el territorio, impartir la doctrina Cristiana, impartir las obligaciones y

los derechos del ciudadano, separar los niños de las niñas, y orientar la educación a la

enseñanza de la lectura, escritura, dibujo, y primeros elementos de la geometría. Cualquier

ciudadano podía abrir escuelas de enseñanza pública, pero debían ser examinadas por el

gobierno, a quien le correspondía la función de inspección de todos los colegios [ver

Constitución de Cundinamarca (1811, pp. 187-188).

xxvii

En las Constituciones de 1821, 1830, y 1832, se estableció como atribución especial

del Congreso, la promoción de la educación pública, y el progreso de las ciencias, y las artes

como Leyes, así como conceder derechos para su estímulo y fomento. Más adelante, con la

Constitución de Rionegro de 1863, se desarrollaron procesos educativos en el periodo

federalista del país. Entre 1863 y 1886 la educación adquirió más importancia e involucró la

opinión pública y el interés de diferentes sectores sociales, surgiendo una relación estrecha

entre la educación y la modernización. Se promueve la enseñanza de ciencias modernas como

la filosofía, biología, física y química, en medio de las guerras civiles, en donde se propende

por una educación laica, solucionando conflictos entre el Estado y la Iglesia, por el control

de la educación pública, que esta última había tenido durante muchos años. Andrade (2011,

p. 158) expresa que:

“Durante este régimen, presidido por la Constitución Federal de Rionegro de 1863, grandes

contradicciones como: la abolición o la protección de los privilegios de la Iglesia, el carácter

católico-privado o laico-publico de la enseñanza, y las pugnas por la adopción definitiva del

Federalismo en contra de la opción del Centralismo como sistemas políticos, dieron lugar a

violentos enfrentamientos entre partidarios del liberalismo radical y conservadores, lo que

explica la inestabilidad política de los Estados Unidos de Colombia”.

Por su parte, la Constitución Política de 1886 vigente hasta finales del siglo XX,

estuvo orientada por principios conservadores, opuestos en su totalidad a los principios

liberales de la anterior constitución. Le devolvió el poder a la Iglesia Católica y constituyó

como un principio general de los derechos civiles y garantías sociales de los ciudadanos, que

la religión tenía el control de la educación en Colombia. El artículo 41° ordenó que la

educación pública fuera organizada y dirigida en concordancia con la Religión Católica,

siendo la iglesia la entidad que delineaba el currículum académico y ubicaba a los profesores

en los respectivos colegios (Ídem, p. 165).

“Los gobiernos conservadores de la Regeneración intentan imponer un sistema educativo

católico-moderno orientado hacia el control y dominio de la técnica con el fin de civilizar a

la sociedad y conllevar al país hacia el progreso. Aunque se trataba de un proyecto que se

evidencia en 1844, cuando las elites conservadoras en el poder manifiestan su inconformismo

por la carencia de técnicos, agrónomos e ingenieros en el país”.

Lo expresado en los párrafos precedentes, permite colegir que la educación fue un

tema de Estado, aunque la iglesia católica fue quien la condujo desde la época de la colonia,

y si bien hubo un corto período de 23 años dentro del federalismo de finales del siglo XIX,

en el que la dirigencia política trató de introducir cambios, involucrando a la comunidad y

buscando la modernizando de la educación, desde 1886 hasta 1991, la educación continuó

siendo dirigida por Roma. Así mismo, que la influencia Bolivariana en la educación, estuvo

acompañada por una visión humanista, en la que niño y niñas debían aprender, construir y

explorar juntos, mediante la lúdica; mientras que la influencia de Santander, con una visión

reguladora, clasificó niños y niñas y permitió que la iglesia se opusiera a las propuestas de

cambio originadas por el ejecutivo, traspasando los límites del tiempo, hasta estos días, en

donde la educación es más una cuestión de forma que de fondo.

Finalmente, después de la promulgación de la Constitución de 1991, el Estado y la

Iglesia Católica quedan distanciados, toda vez que los lineamientos de la Carta Magna,

xxviii

ordenan el reconocimiento de la diversidad religiosa, el respeto por la libertad de cultos, entre

otros asuntos, que le quitan el poder a la iglesia sobre la educación, y le endilgan la

responsabilidad al Estado.

Por otra parte, las normas expedidas para reglamentar las órdenes constitucionales

aplicables al sector Educación, compiladas en el normograma del MEN, dan cuenta de

que entre el año 1929 y 1992, se legisló sobre la conformación y estructura de los

establecimientos de educación; la conformación, administración y remuneración del

escalafón del personal docente y administrativo docente; la creación de instituciones para

niños en condiciones de discapacidad; la igualdad de condiciones para el acceso a

establecimientos de educación (de manera muy superficial); la nacionalización de la

educación; la convalidación de estudios; adopción de textos escolares y su evaluación; y

sobre integración educativa científica tecnológica y cultural.

Es decir, que, durante más de 60 años, la legislación no tuvo en cuenta, los conceptos

de cobertura, permanencia, equidad y calidad de la educación. Es solo hasta la expedición de

la Ley General de Educación, Ley 115 de 1994, que se amplían los conceptos, el alcance y

las obligaciones del Estado, en cuanto a la conformación y administración del Sistema

Educativo Colombiano, tal como se ha desarrollado a lo largo del presente estudio.

3. Metodología

3.1. Tipo de investigación

Como el objetivo general del presente trabajo es determinar cuál ha sido el efecto de

la función rectora de la SEM, de Santiago de Cali, sobre la calidad educativa del municipio,

se empleará un tipo de estudio cuantitativo, el cual, implica la recolección y análisis de

información, a partir de diferentes fuentes: a) las primarias, que consisten en el diseño y la

aplicación directa de encuestas, o la aplicación de experimentos, a los objetos de estudio, y

b) las secundarias, que corresponde a instituciones encargadas de la recopilación de datos.

Aquí se emplearán las fuentes secundarias. Además, en este tipo de análisis, se usan

herramientas estadísticas, matemáticas e informáticas –uso de software–, para la obtención

de resultados, que son objeto de interpretación y aplicación.

La idea central de la investigación cuantitativa, es la de establecer una relación causal,

entre los elementos que componen el problema de investigación, en este caso, entre la

Función Rectora de la SEM y la calidad educativa en Santiago de Cali. Para ello, es necesario

que dichos elementos puedan representarse numéricamente. Por lo tanto, para la medición de

la calidad educativa, se emplea como proxy, la puntuación que obtienen los estudiantes en

las pruebas SABER11, para los años 2014-2017, y para la función rectora, las brechas

educativas que se presentan entre los colegios públicos y privados del municipio, para el

mismo periodo, ya que dicha función, recae sobre la educación del municipio, pero de manera

directa, sobre las instituciones de educación del sector público, y una forma de ver el avance

de la misma, es cuantificar las desigualdades existentes entre estas instituciones y las del

sector privado, es decir, si la diferencia entre la puntuación media, que obtienen los

estudiantes de escuelas públicas y las privadas, se ha reducido o no.

Cabe anotar que los resultados obtenidos a partir de esta metodología, al hacer parte

de un estudio sistémico, conducido por procedimientos rigurosos, aunque no necesariamente

estandarizados, no darán lugar a análisis impresionistas, informales o superficiales. Lo que

xxix

se pretende con los hallazgos encontrados en la presente investigación, es evidenciar si las

acciones implementadas por la SEM, no solo obedecen a la legislación vigente, sino también,

dichas acciones, contribuyen con el mejoramiento de la calidad de la educación, al cerrar las

brechas existentes entre los resultados académicos de los estudiantes de colegios públicos y

privados, y si al pasar de un periodo a otro, los programas y proyectos diseñados por la SEM,

permiten observar una reducción continua de estas desigualdades educativas a través del

tiempo, o si por el contrario, no hay cambios significativos.

3.2. Contexto del estudio

Resulta de suma importancia, indicar el contexto sobre el cual se va a desarrollar el

presente estudio, con el fin de facilitar el entendimiento de las personas que tengan acceso al

mismo, en cuanto a los objetivos, el desarrollo y la interpretación de los resultados obtenidos.

Se realizará una breve descripción de los actores, recursos, vigencia fiscal, sector y lugares

que se tendrán en cuenta para su realización.

La investigación se aplicará a los estudiantes de los colegios de la ciudad de Santiago

de Cali, tanto públicos como privados, que participan, dado el carácter obligatorio, en las

pruebas SABER11, para evidenciar el efecto que ha tenido la gestión rectora de la SEM,

sobre la calidad de la educación. Además, los objetivos específicos planteados en el presente

trabajo, requieren la revisión de diferentes documentos de planeación y direccionamiento de

los sistemas educativos, en contextos internacionales, nacionales y locales, para observar su

alineación. Las vigencias a tener en cuenta serán las de los años 2004-2007, de tal manera

que se pueda observar la evolución y el mejoramiento de la calidad de la educación, durante

el periodo 2014-2017.

3.3. Técnicas de recolección de información.

Como concepto básico, se hace referencia al origen de dos palabras, la primera es

método, según el diccionario etimológico proviene del griego “meta” que significa más allá

y “hodos” que significa camino. Por su parte, la Real Academia Española –RAE– la define

como un “modo de obrar o proceder”. La segunda es técnica, según el diccionario

etimológico proviene del griego “tekhne” que significa arte, y la RAE la define como

“Habilidad para ejecutar cualquier cosa, o para conseguir algo”. Por lo tanto, la técnica

utilizada en este trabajo, se define como el arte o la manera como se recorre el camino

establecido en el método.

Definir las técnicas y los instrumentos que se usan en esta investigación, resulta de

gran relevancia, toda vez que permite identificar qué tipo de información se va a recopilar, y

cómo se va a obtener, de acuerdo con los objetivos, lo que contribuye al adecuado uso del

tiempo, evitando reprocesos. Además, la importancia de las técnicas de recolección de

información, radica en el hecho de que le permiten al investigador obtener la información

necesaria para el logro del su objetivo, teniendo en cuenta que son procesos para obtener las

“evidencias” necesarias y suficientes para la elaboración de juicios profesionales (Hurtado,

2010). En la Gráfica 1 se muestran las distintas técnicas de recolección de datos.

xxx

Gráfica 1: Técnicas recolección información

Fuente: Tomado de Normas APA (2018).

Además de las anteriores técnicas, también se encuentra la recopilación documental,

que según Hernández (2010, p. 50), permite “detectar, obtener y consultar bibliografía y

otros materiales que parten de otros conocimientos y/o informaciones recogidas

moderadamente de cualquier realidad, de tal forma que puedan ser útiles para los propósitos

del estudio”, consiste en la recuperación, análisis e interpretación de los datos secundarios,

que existe independientemente de la acción del investigador (Tonon, 2011). Estas

características se ajustan al método y técnica empleada en el presente trabajo, por lo tanto, la

técnica usada aquí, es la recopilación documental, a través de la consulta a distintas bases de

datos, para la obtención de la bibliografía, tales como Journal Storage –JSTOR– y

Elton B. Stephens Company –EBSCOhost–, y las fuentes de información del Instituto

Colombiano para la Evaluación de la Educación –ICFES–, para la obtención de la

información cuantitativa.

3.4. Análisis de datos

Una vez recolectada la información cuantitativa, a través de la técnica descrita, se

realizarán los cálculos e interpretaciones de las puntuaciones obtenidas por los estudiantes

caleños, en las pruebas SABER11, para los años 2014-2017, en tres de las seis competencias

que evalúan estas pruebas, considerando un conjunto de características socioeconómicas de

los estudiantes, y de los centros escolares a los cuales asisten. Éstas son comprensión lectora,

matemáticas y ciencias, ya que se consideran las competencias universales. Para ello se

implementan técnicas matemáticas y de inferencia estadística, con las cuales se pretende,

además del logro del objetivo general de la presente investigación, identificar cuáles son los

principales factores que están incidiendo en la calidad educativa, en Santiago de Cali, medida

a través del desempeño de sus estudiantes, en estas evaluaciones de orden nacional.

Las herramientas empleadas en el segundo punto, son tomadas de dos ramas de la

economía: a) la Economía de la Educación, que ofrece el marco conceptual y/o teórico, para

establecer las relaciones causales que se desean encontrar, y b) la Econometría, que brinda

los instrumentos matemáticos y estadísticos, necesarios para la validación empírica, de lo

propuesto aquí como objetivo central. El software para realizar estos cálculos, corresponde

al paquete estadístico STATA. El análisis de los resultados obtenidos a través de la

xxxi

implementación de dichos instrumentos, se encontrarán en el Capítulo IV. A continuación, se

describe, muy brevemente, cada una de estas ramas, y la aplicación de ellas en esta

investigación.

3.4.1. Economía de la Educación

Esta rama aplica el enfoque económico a las disciplinas de la educación. Nace a partir

de las teorías del capital humano, propuestas desde las investigaciones realizadas por el

trabajo de Schultz (1961), quien resaltó la importancia de la formación educativa de los

individuos, sobre el crecimiento y desarrollo económico, y Becker (1964) quien propuso que

la productividad está altamente asociada con la acumulación de conocimiento, y la inversión

que se hace en él, y de las aptitudes, motivación y el nivel de esfuerzo que hacen los

individuos. Desde entonces, han sido múltiples los estudios que han asociado no sólo las

características de los centros escolares, con el desempeño académico escolar, sino también,

un conjunto de características del propio estudiante, y de su familia††.

Al realizar una revisión de las principales investigaciones en este ámbito, se encuentra

que una de las maneras en la que se mide la calidad de un sistema educativo, es por medio

del análisis de los resultados obtenidos por los estudiantes, en los exámenes de índole

nacional e internacional, tal y como es el caso de las pruebas SABER, para Colombia. En

este análisis, se relacionan los resultados –como output– con las características de los

estudiantes, de su entorno y de los centros escolares a los cuales asisten –como input–, a

través de lo que la literatura ha definido como la Función de Producción Educativa –FPE–.

En la Grafica 2 se muestra cuáles son los principales inputs que los trabajos empíricos,

han encontrado como factores determinantes del rendimiento académico escolar. El efecto

de cada una de estas variables y/o su relación con el output educativo –rendimiento escolar–,

está sustentado por cada uno de los trabajos encontrados en el ámbito de la Economía de la

Educación. En la Tabla 6 se ilustran las principales investigaciones realizadas para los países

de América Latina, incluido Colombia. Cabe mencionar que los trabajos realizados en el

contexto latinoamericano, son relativamente escasos, más aún los casos aplicados a

Colombia, y en particular para el municipio de Santiago de Cali, es decir, no son tan

abundantes como los estudios aplicados en países y/o economías desarrolladas. Por lo tanto,

los hallazgos obtenidos aquí, se constituyen como una de las principales aportaciones del

presente trabajo.

†† Para ver una referencia de los principales estudios, véase Castro, et al. (2018).

xxxii

Gráfica 2: Inputs asociados al desempeño académico

Fuente: Tomado de Quintana, et al. (2017, p. 41)

Tabla 6: Factores condicionantes del desempeño escolar en América Latina.

Factor Autor (es) País y/o región Datos

Ind

ivid

ua

les

Género

Giménez y Castro (2017);

Cárcamo y Mola (2012);

Woessmann (2010); Vegas y

Petrow (2007).

Costa Rica; Colombia;

Argentina; países latinos

en PISA.

PISA 2012; SABER11

2009; PISA 2000-2003.

Rezago (-)

Castro, et al. (2018); Oreiro y

Valenzuela (2013); Méndez y

Zerpa (2011); Post (2011)

Países latinos en PISA;

Uruguay; Uruguay y

Chile; Chile, Colombia,

Ecuador y Perú.

PISA 2012; PISA 2003;

PISA 2006; SERCE 2006

y Encuestas Regionales de

Empleo.

Raza (-) Marteleto (2012); Viáfara y

Urrea (2006). Brasil, Colombia.

Encuesta nal. 1982 y 2007;

ENH 2000.

Fa

mil

iare

s

Conjunto*

(+)

Thieme et al. (2013); Donoso

y Hawes (2002); Vivas et al.

(2011).

Chile; Chile; Colombia. SIMCE 2008; SIMCE

2000; ECV2003.

Educación

Padres (+)

Ayala et al. (2011); Sánchez

(2011) Colombia SABER11 2010.

Esc

ola

res

Profesores

(+)

Banco Mundial (2005); León

et al. (2004). México; Chile.

PISA 2003; Sistema

Evaluación Docente.

Jornada (+) Bonilla (2011) Colombia. SABER11 2009.

Nota: Signo entre paréntesis, indica la relación entre la variable y el rendimiento escolar. *Agrupa los ingresos del hogar, los

recursos educativos, el nivel socio cultural de la familia.

Fuente: Adaptado de Castro, et al. (2018).

Género

Repetidor

Esfuerzo

Educación

Padres

Ingresos

Tipo de

centro

Recursos

escolares

Profesor

cultura

VariablesFactores asociados (características)

Individuales

Familiares

Colegio

Calidad educativa (Indicador

desempeño)

Puntajes

xxxiii

Teniendo en cuenta lo anterior, y lo elaborado por Quintana, et al. (2017), en el caso

de Santiago de Cali, y lo realizado por Castro, et al. (2016), para Colombia, ambos trabajos

empleando los resultados de las pruebas SABER11, esta investigación usará como inputs

educativos, los que se ilustran en la Tabla 7.

Tabla 7: Inputs educativos para la estimación de la FPE. SABER11, 2014-2017

Individuales Familiares Escolares

Género Años educación de la madre Público

Rezago Escolar Años educación del padre Pago de pensión

Trabaja Ocupación del padre Jornada a la que asiste

Ingresos del hogar

Estrato, TIC’s en el hogar Fuente: Tomado de Quintana, et al. (2017, p. 41).

Como se observa en la tabla anterior, no se tuvieron en cuenta variables que hagan

referencia al profesorado, ya que, por un lado, la base de datos del ICFES, no cuenta con este

tipo de información. Por el otro, Castro, et al. (2018) demuestran, para el caso de los países

latinoamericanos participantes en las pruebas PISA 2012, que ni la cualificación ni la

certificación de los profesores, influye en el desempeño escolar (Quintana, et al., 2017).

Continuando con el objeto del trabajo, en la siguiente sección se describe el modelo,

que se usará para medir el efecto de la función rectora de la SEM, sobre la calidad educativa

en Santiago de Cali.

3.4.2. Modelo Econométrico

Como se mencionó, una de las maneras de medir la calidad de un sistema educativo,

es a través del desempeño que obtienen los estudiantes en las evaluaciones estandarizadas,

diseñadas y aplicadas por diferentes organismos, nacionales e internacionales. La Economía

de la Educación, ha utilizado ampliamente la FPE para relacionar las puntuaciones en dichas

pruebas, con un conjunto de características tanto del estudiante y su familia, como las del

centro escolar, con el propósito no solo de encontrar cuáles son los aspectos que inciden en

el rendimiento escolar, sino también para medir el efecto que cada una de ellas, tiene sobre

el desempeño académico, y por tanto, sobre la calidad en educación, aplicando la

Econometría, una rama de la economía en la que se “unen” la teoría económica, la

matemática y la estadística.

El presente trabajo empleará la FPE que se ilustra en la expresión (1), siguiendo lo

propuesto por Castro, et al. (2017):

𝑆𝐴𝐵𝐸𝑅𝑖𝑗𝑡 = 𝛽0 + ∑ 𝛽𝑖CI𝑖

𝑚𝑖=1 + ∑ 𝛽𝑖𝐶𝐹𝑖

ℎ𝑖=𝑚+1 + ∑ 𝛽𝑖𝐶𝐸𝑖

𝑤𝑖=ℎ+1 + 𝜈𝑖 = 𝑋𝐵 + 𝜈𝑖 (1)

Donde 𝑆𝐴𝐵𝐸𝑅𝑖𝑗𝑡 hace referencia a la puntuación que obtiene el estudiante i, en la

competencia evaluada j, en el año t. Las competencias que se estudiarán aquí son: lenguaje,

matemáticas y ciencias, por considerarse las competencias universales. Cada sumatorio

agrupa, en su orden, las características del estudiante –CI–, de su familia –CF– y del centro

xxxiv

escolar –CE–. Cada uno contiene las variables que se ilustraron en la Tabla 7, y que se definen

en la Tabla 8. La elección de estos inputs es justificada con cada una de las investigaciones

realizadas en el ámbito de la Economía de la Educación, y relacionadas en la misma tabla. El

término 𝜈𝑖 agrupa todas y cada una de las variables, observables e inobservables, que no

están especificadas en (1). Se define como el término de perturbación de error, y se supone

que es una variable aleatoria, que se distribuye como una normal, con valor medio igual a

cero, y varianza constante [𝜈𝑖 ~𝑁(0, 𝜎2)].

Tabla 8: Definición de los inputs educativos para la estimación de la FPE.

Factor/Variable Descripción

Individuales -Ei-

generoi Toma el valor de uno, si el estudiante i es mujer, cero en caso contrario [ver García

(2012) y Woessmann (2010)].

norezagoi Toma el valor de uno, si el estudiante i no ha repetido ningún curso, cero en caso contrario

[ver Cordero (2013)].

notrabajai Toma el valor de uno, si el estudiante i no trabaja, cero en caso contrario [ver Cárcamo y

Mola (2012)].

Familiares -Fi-

ticshogari Toma el valor de uno, si el estudiante i tiene computador o internet en casa, cero en caso

contrario [ver Castro, et al. (2012) y Barrow, et al. (2009)].

añosedumai

Variable numérica que mide los años de educación de la madre, recodificada con base en

Clasificación Internacional Estandarizada de la Educación –ISCED, por sus siglas en

inglés– [ver Hanushek & Woessmann (2011)].

añosedupai

Variable numérica que mide los años de educación del padre recodificada con base en

Clasificación Internacional Estandarizada de la Educación –ISCED, por sus siglas en

inglés– [ver Castro, et al. (2018)].

ocupapadrei

Toma el valor de uno, si el padre del estudiante i tiene una ocupación de "cuello blanco"

(gerente, directivo, auxiliar profesional o técnico, administrativo), cero en caso contrario

[ver Woessmann (2003)].

ingresohogari Toma el valor de uno, si el ingreso del hogar del estudiante i es de al menos dos salarios

mínimos vigentes legales, cero en caso contrario [ver Ayala et. al, (2011)].

estratoi Variable numérica que representa el estrato socioeconómico del hogar [ver Cárcamo y

Mola (2012)].

Escolares -Ci-

publicoi Toma el valor de uno, si el colegio al cual asiste el estudiante i es público, cero en caso

contrario [ver Castro, et al. (2017)].

nopensioni Toma el valor de uno, si el colegio al cual asiste el estudiante i no cobra pensión, cero en

caso contrario [ver Cárcamo y Mola (2012)].

jornadaMi Toma el valor de uno, si el colegio al cual asiste el estudiante i tiene jornada en la mañana,

cero en caso contrario [ver Bonilla (2011)]. Fuente: Elaboración propia.

Al desagregar la expresión (1), incorporando los inputs educativos a cada sumatorio,

la FPE queda como sigue:

𝑆𝐴𝐵𝐸𝑅𝑖𝑗𝑡 = 𝛽0 + 𝛽1𝑔𝑒𝑛𝑒𝑟𝑜𝑖 + 𝛽2𝑛𝑜𝑟𝑒𝑧𝑎𝑔𝑜𝑖 + 𝛽3𝑛𝑜𝑡𝑟𝑎𝑏𝑎𝑗𝑎𝑖 + 𝛽4𝑡𝑖𝑐𝑠ℎ𝑜𝑔𝑎𝑟𝑖

+𝛽5𝑎ñ𝑜𝑠𝑒𝑑𝑢𝑚𝑎𝑖 + 𝛽6𝑎ñ𝑜𝑠𝑒𝑑𝑢𝑝𝑎𝑖 + 𝛽7𝑜𝑐𝑢𝑝𝑎𝑑𝑟𝑒𝑖 + 𝛽8𝑖𝑛𝑔𝑟𝑒𝑠𝑜𝑖 + 𝛽9𝑒𝑠𝑡𝑟𝑎𝑡𝑜𝑖

+𝛽10𝑝ú𝑏𝑙𝑖𝑐𝑜 + 𝛽11𝑛𝑜𝑝𝑒𝑛𝑠𝑖ó𝑛𝑖 + 𝛽12𝑗𝑜𝑟𝑛𝑎𝑑𝑎𝑀𝑖 + 𝜈𝑖 (2)

xxxv

De esta manera, cada coeficiente 𝛽, que acompaña las variables, establece, a través

del signo estimado, la relación o el efecto de cada una de ellas –positivo o negativo–, sobre

la puntuación media de los estudiantes que presentaron las pruebas SABER11. Además,

cuantifica dicho efecto, es decir, mide en promedio, cuánto más o cuánto menos, obtuvieron

los estudiantes en estas pruebas, de acuerdo con cada característica.

En particular, el coeficiente que tiene una especial atención en este estudio, es 𝛽10

ya que cuantifica la existencia o no, de las desigualdades educativas entre los colegios

públicos y privado, esto es, 𝛽10 determina si la puntuación media de los estudiantes de

colegios públicos, está por arriba de la de los estudiantes de escuelas privadas (signo positivo),

o está por abajo (signo negativo), por lo que mide la calidad relativa del sector público, con

respecto al sector privado, por lo tanto, 𝛽10 es la proxy con la que se mide el efecto de la

función rectora de la SEM, sobre la calidad educativa en Santiago de Cali. Se espera que el

signo de 𝛽10 sea positivo, ya que indica que la puntación media de los colegios públicos

es mayor a la de los privados, un indicador de que la calidad relativa es mayor en los primeros,

por lo tanto, esto revelaría que la gestión rectora de la SEM, ha contribuido a mejorar la

calidad educativa, en Santiago de Cali.

De otro lado, hay que tener en cuenta que algunos de los inputs considerados en la

FPE, pueden determinar la elección del centro escolar, como es el caso del nivel de ingresos.

Cuando un hogar cuenta con ingresos más altos, los padres optan por enviar a sus hijos a los

centros educativos de carácter privado, por considerarlos de mejor calidad, lo cual, origina

un problema que se conoce como sesgo de selección [ver Donkers y Robert (2008)].

Para solucionar lo anterior, la literatura especializada en el tema, emplea el método

de corrección desarrollado por Heckman (1976; 1979), el cual, hace la estimación de la FPE

en dos fases. La primera, estima la Ecuación de Resultados –ER, modelo de interés–. La

segunda, la estimación de la Ecuación de Selección –ES– (Otero, 2012). Tomando lo

elaborado por Castro, et al. (2016), la ER y la ES, respectivamente, están definidas de la

siguiente manera en este trabajo:

𝑆𝐴𝐵𝐸𝑅𝑖𝑗𝑡 = 𝑋𝑖Β + 𝜈𝑖 si 𝑝𝑢𝑏𝑙𝑖𝑐𝑜𝑖

∗ > 0 con 𝜈𝑖 ~ 𝑁(0, 𝜎2)

–ER– (3)

𝑝𝑢𝑏𝑙𝑖𝑐𝑜𝑖∗ = 𝑊𝑖Υ + 𝜇𝑖 con 𝑝𝑢𝑏𝑙𝑖𝑐𝑜𝑖 = {

1 𝑠𝑖 𝑝𝑢𝑏𝑙𝑖𝑐𝑜𝑖∗ > 0

0 𝑠𝑖 𝑝𝑢𝑏𝑙𝑖𝑐𝑜𝑖∗ < 0

y

𝜇𝑖 ~ 𝑁(0, 1) –ES– (4)

En (3) Xi contiene los inputs definidos en la Tabla 8, y en la expresión (4) Wi, están

las variables observables que influyen sobre la elección del centro, y que también están

contenidas en Xi, como el nivel de ingreso (Jann, 2008), Β y Υ son los vectores de

coeficientes a estimar. El valor promedio de la puntuación se calcula a través de su valor

esperado:

𝐸(𝑆𝐴𝐵𝐸𝑅𝑖𝑗𝑡

/𝑆𝐴𝐵𝐸𝑅𝑖𝑗 𝑜𝑏𝑠.𝑡

) = 𝐸(𝑋𝑖Β + 𝜈𝑖/𝑊𝑖Υ + 𝜇𝑖 > 0) = [𝑋𝑖Β + 𝐸(𝜈𝑖/𝜇𝑖 > −𝑊𝑖Υ)] (5)

Ahora, como uno de los supuestos que se impone en esta metodología, para corregir

el sesgo de selección, es que las variables en Wi no son independientes, entonces la

𝑐𝑜𝑟𝑟(𝜇𝑖, 𝜈𝑖) = 𝜌. Ello implica que hay correlación entre los errores 𝜈𝑖 y 𝜇𝑖, de ER y ES,

xxxvi

por lo que se debe calcular 𝐸(휀𝑖/𝜇𝑖 > −𝑊𝑖Υ). Para ello, se emplea la ratio inversa de Mills

(𝜙), que corresponde a la proporción entre la función de densidad de probabilidad y la

función de distribución acumulativa (Φ):

𝛼𝑖(𝜆𝜇) =𝜙(−𝜆𝜇)

1−Φ(𝜆𝜇)=

𝜙(𝜆𝜇)

Φ(𝜆𝜇) con 𝜆𝜇 =

𝑤𝑖𝛾

𝜎𝜇 (6)

Dado el resultado en (6), ahora el valor esperado en la expresión (5) es (Greene, 2011):

𝐸(𝜈𝑖/𝜇𝑖 ≥ 𝑊𝑖Υ) = 𝜌𝜎𝜈 [𝜙(𝜆𝜇)

Φ(𝜆𝜇)] = 𝛿𝛼𝑖(𝜆𝜇) con 𝛿 = 𝜌𝜎𝜀 (7)

Así, la ER será:

𝑆𝐴𝐵𝐸𝑅𝑖𝑗𝑡 = 𝑋𝑖Β + 𝛿𝛼𝑖(𝜆𝜇) + 𝜔𝑖 (8)

Lo anterior quiere decir que, en una primera etapa, se calculan los coeficientes de la

ES, para los valores de 𝑝𝑢𝑏𝑙𝑖𝑐𝑜𝑖∗ > 0 , si publicoi = 1. Posteriormente, se emplean las

estimaciones para calcular la ratio inversa de Mills, que se incluye como “input” de la FPE

en la ER. Posteriormente, como una segunda etapa, la ER resultante se estima a través del

método de Mínimos Cuadrados Ordinarios –MCO– [para más sobre esta metodología, véase

Gujarati y Porter (2010)]. Los resultados de esta estimación, se muestran e interpretan en el

siguiente apartado.

4. Resultados

4.1. Comprensión lectora

En la Tabla 9 se muestran los cálculos de la FPE, en el caso de la compresión lectora,

tanto para la ciudad de Cali, como para Medellín, Bogotá y Colombia. Estos resultados se

muestran para las principales ciudades colombianas, con el ánimo de hacer un análisis

comparativo, en particular, de las brechas escolares.

Al tener en cuenta el conjunto de características socioeconómicas del estudiante y del

centro escolar, se encuentra que la puntuación media en las pruebas SABER11, para el

municipio de Cali, es de 38.26, para el 2014, y de 35.25 puntos, para el 2017. Esto indica una

reducción de 3 puntos aproximadamente, en el rendimiento académico de los estudiantes en

caleños (ver Gráfica 3).

xxxvii

Tabla 9: Factores determinantes de la compresión lectora. SABER 11, 2014-2017

Desviaciones estándar robustas por cluster de colegio, con base código ICFES, entre paréntesis. * Indica estadísticamente, no

significativo. Fuente: Cálculos propios con base en información ICFES.

Gráfica 3: Puntaje promedio en lectura. Santiago de Cali, SABER11, 2014-2017

Fuente: Elaboración propia con base en Tabla 9.

2014 2015 2016 2017 2014 2015 2016 2017 2014 2015 2016 2017 2014 2015 2016 2017

Punt. prom. 38.26 39.14 36.19 35.25 40.17 39.87 32.98 33.92 40.09 39.27 34.89 35.09 38.43 37.32 33.90 34.59

(0.79) (0.71) (1.06) (1.08) (0.74) (0.92) (1.95) (1.99) (0.54) (0.90) (1.07) (0.80) (0.19) (0.23) (0.36) (0.27)

genero 0.03 -0.56 -0.18 -0.21* 0.66 -0.41 0.34* 0.27* 0.24 -0.51 0.22 0.19 0.59 -0.09 0.16 0.14

(0.17) (0.15) (0.21) (0.21) (0.21) (0.21) (0.27) (0.28) (0.09) (0.08) (0.10) (0.10) (0.04) (0.03) (0.04) (0.04)

norezago 3.01 2.44 2.85 2.87 3.57 2.46 3.02 3.16 3.03 2.16 2.78 2.83 3.36 2.48 3.19 3.21

(0.18) (0.16) (0.26) (0.26) (0.20) (0.16) (0.28) (0.29) (0.10) (0.09) (0.13) (0.13) (0.04) (0.04) (0.05) (0.05)

notrabaja 1.57 1.74 3.05 2.55 1.36 1.57 1.60 3.82 1.99 2.22 3.87 3.97 1.43 1.80 3.12 3.51

(0.29) (0.33) (0.50) (0.46) (0.27) (0.27) (0.57) (0.49) (0.18) (0.31) (0.42) (0.29) (0.07) (0.09) (0.13) (0.12)

ticshogar 1.29 0.57 2.40 2.51 0.76 0.72 1.54 1.73 1.16 0.67 2.03 2.25 1.76 1.55 1.90 2.07

(0.22) (0.22) (0.52) (0.53) (0.19) (0.23) (0.30) (0.33) (0.11) (0.13) (0.26) (0.25) (0.05) (0.05) (0.07) (0.07)

añoseduma 0.32 0.26 0.41 0.42 0.35 0.26 0.47 0.51 0.37 0.34 0.49 0.51 0.28 0.29 0.42 0.45

(0.03) (0.03) (0.05) (0.05) (0.02) (0.03) (0.04) (0.04) (0.01) (0.01) (0.02) (0.02) (0.01) (0.01) (0.01) (0.01)

añosedupa 0.20 0.24 0.18 0.19 0.20 0.19 0.23 0.26 0.24 0.23 0.26 0.27 0.17 0.18 0.22 0.23

(0.03) (0.02) (0.04) (0.04) (0.02) (0.02) (0.03) (0.03) (0.01) (0.01) (0.02) (0.02) (0.01) (0.01) (0.01) (0.01)

ocupapadre 0.41 0.47 0.62 0.97 0.68 1.16 1.63 1.51 0.29 0.90 0.83 0.90 0.54 1.02 1.05 1.14

(0.23) (0.22) (0.33) (0.32) (0.19) (0.18) (0.31) (0.34) (0.10) (0.14) (0.18) (0.14) (0.05) (0.05) (0.08) (0.07)

ingresohogar 0.74 1.36 0.49* 1.20 1.88 2.94 1.08 1.26 1.50 1.36 1.59 1.91

(0.21) (0.26) (0.31) (0.17) (0.19) (0.43) (0.11) (0.19) (0.28) (0.06) (0.07) (0.10)

estratosocio 0.91 0.90 0.75 1.09 1.36 1.48 1.92 1.56 1.51 1.78 1.90 1.99 1.92 2.01 2.14 2.14

(0.16) (0.16) (0.23) (0.21) (0.13) (0.17) (0.24) (0.23) (0.09) (0.17) (0.21) (0.14) (0.04) (0.05) (0.07) (0.05)

publico -10.28 -1.83 -12.51 1.70 -0.745* 18.74 33.94 0.85* -13.81 3.53* 5.84* 0.97 -14.82 8.23 14.29 1.02

(2.95) (3.97) (5.40) (0.82) (2.02) (4.05) (5.81) (1.42) (3.38) (8.47) (10.30) (0.48) (0.98) (2.06) (3.39) (0.21)

nopension 10.51 2.75* 12.43 -0.912* -16.88 -27.83 10.65 -3.31* -3.92* 12.03 -6.97 -11.14

(2.41) (3.33) (4.64) (1.75) (3.36) (4.77) (2.77) (6.93) (8.74) (0.81) (1.72) (2.92)

jornadaM 2.05 2.07 4.44 3.75 0.72 -0.36* 1.00* 2.73 0.408* -0.74* -0.87* -0.71 1.11 0.01* 0.95 1.44

(0.44) (0.52) (0.75) (0.60) (0.36) (0.47) (0.69) (0.62) (0.34) (0.57) (0.54) (0.37) (0.09) (0.30) (0.16) (0.12)

mills 5.29 1.36* 5.48 -0.85 1.31 -7.83 -13.51 2.15 7.00 -2.11* -3.17* -0.74 7.42 -3.74 -6.41 -0.16*

(1.40) (1.86) (2.43) (0.34) (0.95) (2.05) (2.88) (0.78) (1.77) (4.47) (5.25) (0.41) (0.47) (0.98) (1.54) (0.17)

Obs. 17,245 17,192 16,730 16,730 27,269 26,529 26,578 26,578 87,360 86,986 89,205 89,205 515,949 521,359 538,209 538,209

Variable

Ca

ra

cte

rís

tica

s co

leg

ioC

ara

cte

rís

tica

s fa

mil

iaC

ara

cte

rís

tica

s est

ud

ian

te

ColombiaBogotáMedellínCali

33

34

35

36

37

38

39

40

2014 2015 2016 2017

xxxviii

Al comparar esta puntuación media, con las de Medellín, Bogotá y el promedio

nacional, se evidencia una similitud en la tendencia del desempeño de sus estudiantes (ver

Gráfica 4). No obstante, si bien el desempeño de los estudiantes en este municipio ha bajado,

la reducción en el rendimiento de las demás regiones, es mayor: Medellín, Bogotá y

Colombia, pasaron, en su orden, de 40, 40 y 38 puntos aproximadamente, en 2014, a 34, 35

y 35 puntos, en 2017, lo que significa una reducción de 6, 5 y 3 puntos.

En relación con el efecto de las características individuales, se encontró que no hubo

una diferencia mayor de un punto, entre los hombres y las mujeres, como si lo hubo en el

caso del hecho de que el estudiante ni repita curso o no trabaje. Para el año 2014, el que un

estudiante no repita curso electivo, incrementó, en promedio, la puntuación de los caleños en

3.01puntos, respecto a los que sí repitieron curso escolar. Los estudiantes que no trabajan,

obtiene a su vez, 1.57 puntos más, comparados con los estudiantes que sí trabajan. Para 2017,

este incremento en el resultado de las pruebas SABER11, fue de 2.87 y 2.55 puntos

respectivamente (ver Tabla 9).

Gráfica 4: Puntuación media en comprensión lectora. SABER11, 2014-2017


Dentro de las características familiares, se evidenció que todas las variables

consideradas dentro de este conjunto, tuvieron un efecto positivo, aunque no significativo en

términos absolutos, excepto el uso de las TIC’s, es decir, si el estudiante emplea TIC’s, su

puntuación en comprensión lectora aumenta en 1.7 puntos –promedio 2014-2017–, en

relación con los que no usan TIC’s, mientras que el efecto del nivel educativo de la madre es

de 0.40 puntos, por cada año adicional de estudio, para el promedio 2014-2017. El efecto de

la educación del padre, es de 0.20 puntos más, por año adicional de estudio, un efecto menor

al de la educación de la madre. Así mismo fueron los efectos del nivel de ingreso, la

ocupación del padre y el estrato socioeconómico (ver Tabla 9).

Dentro de las características escolares, se hallaron diferencias en la puntuación media

que obtienen los estudiantes que asisten a los colegios públicos y privados, en favor de estos

últimos, menos en el año 2017. La Gráfica 5 muestra estas desigualdades educativas para el

caso de Santiago de Cali.

30

32

34

36

38

40

42

2014 2015 2016 2017

Cali Medellín Bogotá Colombia

xxxix

Gráfica 5: Brechas en lectura. Santiago de Cali, SABER11, 2014-2017


Como se muestra en la gráfica anterior, para los años 2014, 2015 y 2016, los

estudiantes de escuelas públicas en Santiago de Cali, obtuvieron en promedio, puntajes

inferiores a los de los colegios privados en comprensión lectora. Para el año 2014, 10.28

puntos menos, que los estudiantes de los colegios privados. En el 2017, esta brecha estuvo a

favor de los centros públicos. En este año, los estudiantes de dichos colegios, obtuvieron un

mejor desempeño, al tener una puntuación que estuvo por encima de los colegios privados,

en 1.7 puntos.

En la Gráfica 6 se ilustran las brechas o desigualdades presentadas en el rendimiento

de los estudiantes de colegios públicos y privados, en comprensión lectora. En 2014, en las

regiones analizadas, los centros públicos estuvieron por debajo del desempeño de los

privados. La menor brecha en este año la presentó Medellín. Para 2015 y 2016, sólo los

colegios públicos de Santiago de Cali, obtuvieron una menor puntuación, que los colegios

privados. Ya para el 2017, los resultados tanto para las ciudades, como para el promedio

nacional, estuvieron levemente en favor de las escuelas públicas, es decir, que la puntuación

promedio, que obtuvieron los estudiantes que asisten a los centros escolares públicos, fue

mayor al de los que van a los colegios privados. Esta diferencia fue mayor en Santiago de

Cali.

Con base en lo anterior, y teniendo en cuenta el proyecto denominado Hacia un Plan

Municipal de lectura 2005-2010, del Programa para el mejoramiento de la calidad educativa,

del Plan Decenal de Educación Municipal, 2004-20014, se puede inferir que el efecto de

dicho Plan de Lectura, sobre la capacidad lectora de los estudiantes no ha sido el esperado,

ya que, por un lado, el puntaje medio, a lo largo del periodo 2014-2017, ha bajado, y por el

otro, los estudiantes que asisten a los a colegios públicos, obtuvieron para los años 2014-

2016, puntajes inferiores a los de los privados. Este fenómeno se corrobora con los resultados

de la evaluación realizada por la CGSC, al proyecto de mejoramiento de la calidad educativa,

para el fortalecimiento de competencias para docentes, bibliotecarios, estudiantes y padres

de familia, en procesos de lectura, escritura y uso de las bibliotecas escolares, para el

mejoramiento del comportamiento lector, en donde se evidenció además que, a la fecha, en

las instituciones educativas oficiales, no existen bibliotecas dotadas y aptas para dichos

desarrollos.

-14,00

-12,00

-10,00

-8,00

-6,00

-4,00

-2,00

0,00

2,00

2014 2015 2016 2017

xl

Gráfica 6: Brechas en rendimiento escolar en lectura. SABER11, 2014-2017


4.2. Matemáticas

Los principales factores socioeconómicos del estudiante, y las características del

centro escolar, que influyen en los resultados obtenidos por los estudiantes del municipio de

Santiago de Cali, se ilustran en la Tabla 10.

El comportamiento de los resultados calculados para esta competencia, con base en el

conjunto de características descritas en la Tabla 7, sugiere que el desempeño de los

estudiantes caleños, durante el periodo objeto de estudio, ha bajado años tras año, lo que va

en detrimento, de la capacidad de los estudiantes para realizar análisis y resolver problemas.

Al tener en cuenta el puntaje promedio del año 2014, y compararlo con el del año 2017, se

encuentra una reducción de 8 puntos aproximadamente, una disminución mayor a la que se

calculó para la compresión lectora (ver Gráfica 7).

Ahora, al comparar estos resultados con los obtenidos por los estudiantes de Medellín,

Bogotá y el promedio nacional, se concluye que, de manera general, que el desempeño en la

ciudad de Santiago de Cali es mayor que el de Medellín y el promedio para Colombia, y se

encuentra abajo del logrado por los estudiantes bogotanos. Desde el punto de vista de la

variación de los puntajes en matemáticas, entre los años 2014 y 2017, se evidencia que, tanto

para las ciudades estudiadas aquí, como para el promedio nacional, existe una disminución

en el desempeño, sin embargo, Santiago de Cali, al igual que Bogotá, presenta la reducción

más baja, equivalente a 8 puntos en promedio. Colombia y Medellín presentaron una baja en

rendimiento de 9 y 11 puntos, respectivamente (ver Gráfica 8).

-15

-10

-5

0

5

10

15

20

25

30

35

2014 2015 2016 2017


xli

Tabla 10: Factores determinantes en matemáticas. SABER 11, 2014-2017


significativo.

Fuente: Cálculos propios con base en información ICFES.

Gráfica 7: Puntaje promedio en matemáticas. Santiago de Cali, SABER11, 2014-2017


2014 2015 2016 2017 2014 2015 2016 2017 2014 2015 2016 2017 2014 2015 2016 2017

Punt. prom. 39,10 37,39 32,19 31,15 40,83 39,14 29,31 30,42 41,13 37,86 32,87 33,00 41,00 36,43 30,93 31,59

(0,68) (0,82) (1,16) (1,16) (0,86) (1,40) (2,26) (2,31) (0,81) (1,66) (1,35) (0,93) (0,23) (0,35) (0,44) (0,31)

genero -2,62 -3,54 -3,18 -3,22 -2,31 -3,21 -2,84 -2,92 -2,77 -3,68 -2,84 -2,88 -2,31 -3,23 -3,02 -3,04

(0,17) (0,19) (0,23) (0,23) (0,25) (0,33) (0,36) (0,37) (0,11) (0,13) (0,12) (0,13) (0,04) (0,05) (0,05) (0,06)

norezago 3,07 3,37 3,95 3,99 3,82 3,39 3,97 4,13 3,54 3,33 3,81 3,87 3,78 3,78 4,44 4,47

(0,17) (0,21) (0,28) (0,27) (0,22) (0,24) (0,31) (0,33) (0,12) (0,14) (0,15) (0,15) (0,04) (0,05) (0,06) (0,06)

notrabaja 1,60 1,94 3,19 2,64 1,35 1,18 1,56 4,16 1,98 2,73 4,23 4,31 1,55 2,38 3,55 3,94

(0,27) (0,36) (0,52) (0,48) (0,24) (0,37) (0,61) (0,62) (0,20) (0,45) (0,53) (0,32) (0,07) (0,12) (0,16) (0,14)

ticshogar 1,03 0,65 2,82 2,98 0.07* 0.43* 1,74 1,95 0,59 0,60 2,11 2,40 0,92 1,53 2,26 2,48

(0,18) (0,23) (0,54) (0,55) (0,19) (0,31) (0,36) (0,40) (0,12) (0,17) (0,28) (0,27) (0,05) (0,07) (0,08) (0,08)

añoseduma 0,24 0,36 0,48 0,49 0,33 0,33 0,52 0,57 0,36 0,45 0,56 0,59 0,26 0,37 0,49 0,52

(0,03) (0,03) (0,05) (0,05) (0,02) (0,03) (0,04) (0,04) (0,02) (0,02) (0,03) (0,03) (0,01) (0,01) (0,01) (0,01)

añosedupa 0,19 0,23 0,25 0,26 0,19 0,23 0,28 0,31 0,23 0,29 0,30 0,32 0,16 0,21 0,24 0,26

(0,02) (0,03) (0,04) (0,04) (0,02) (0,03) (0,03) (0,04) (0,01) (0,02) (0,02) (0,02) (0,01) (0,01) (0,01) (0,01)

ocupapadre 0,42 0,48 0.20* 0,63 0,88 1,88 1,84 1,69 0,38 1,13 0,78 0,89 0,62 1,28 1,04 1,18

(0,21) (0,25) (0,35) (0,34) (0,20) (0,28) (0,33) (0,35) (0,12) (0,25) (0,22) (0,16) (0,06) (0,08) (0,09) (0,08)

ingresohogar 0,69 1,75 0,85 1,36 2,34 3,44 1,08 1,85 1,84 1,55 2,31 2,35

(0,23) (0,34) (0,34) (0,19) (0,28) (0,49) (0,14) (0,34) (0,35) (0,06) (0,10) (0,12)

estratosocio 0,89 1,16 0,84 1,23 1,72 2,23 2,42 1,99 1,80 2,53 2,29 2,43 1,69 2,52 2,58 2,63

(0,15) (0,20) (0,26) (0,24) (0,17) (0,28) (0,30) (0,28) (0,15) (0,34) (0,27) (0,18) (0,05) (0,09) (0,09) (0,07)

publico -8,67 -2,54 -13,16 2,39 -0.44* 23,78 39,46 0.73* -15,06 6.11* 5.43* 1.19 -14,64 9,07 14,80 1,26

(2,44) (4,60) (6,45) (0,85) (2,07) (5,58) (6,50) (1,64) (5,32) (16,90) (13,82) (0,57) (1,16) (3,21) (4,40) (0,25)

nopension 9,27 3.84* 13,65 -2.11* -22,34 -32,58 11,18 -5.67* -3.32* 11,60 -7,96 -11,30

(2,00) (3,80) (5,57) (1,81) (4,69) (5,41) (4,34) (13,80) (11,72) (0,96) (2,68) (3,79)

jornadaM 1,98 2,45 5,17 4,42 0.47* -0.61* 0.87* 2,90 0.33* -1.36* -1,23 -1.10 1,15 0.08* 1,06 1,56

(0,38) (0,67) (0,81) (0,65) (0,44) (0,77) (0,84) (0,71) (0,45) (1,09) (0,70) (0,45) (0,11) (0,22) (0,21) (0,15)

mills 4,57 1.80* 6,14 -0,78 0.79* -10,13 -15,89 2,44 7,57 -3.51* -2.86* -0.73* 7,50 -3,95 -6,40 -0.02*

(1,15) (2,15) (2,90) (0,37) (0,92) (2,81) (3,20) (0,88) (2,86) (8,96) (7,06) (0,53) (0,55) (1,54) (2,01) (0,21)

Obs. 17.245 17.192 16.730 16.730 27.269 26.529 26.578 26.578 87.360 86.986 89.205 89.205 515.949 521.359 538.209 538.209

Ca

ra

cte

rís

tica

s est

ud

ian

teC

ara

cte

rís

tica

s fa

mil

iaC

ara

cte

rís

tica

s co

leg

io

VariableCali Medellín Bogotá Colombia

0

5

10

15

20

25

30

35

40

2014 2015 2016 2017

xlii

Gráfica 8: Puntuación media en matemáticas. SABER11, 2014-2017


En cuanto a las características del estudiante, se determinó que hay diferencias en

puntuaciones, entre los hombres y las mujeres. En promedio, para el periodo 2014-2017, las

mujeres caleñas obtienen 3.14 puntos menos, con respecto a los hombres. La condición de

no repetidor de curso, hace que los estudiantes obtengan 3.59 puntos más, que aquellos que

repiten curso, y los estudiantes que no trabajan, superan en 2.34 puntos a los que si laboran.

El efecto de las características del hogar, es similar al efecto encontrado en la compresión

lectora. Un estudiante que tienen acceso a las TIC’s, obtuvo 1.87 puntos más que aquel que

no lo tiene. Las demás variables, dentro de este conjunto de características, si bien tuvieron

un efecto positivo, no fue mayor a un punto. Se resalta el hecho de que el efecto de la

educación de la madre, es mayor que el efecto de la educación del padre, al igual que se

calculó para la competencia lectora (ver Tabla 10).

Gráfica 9: Brechas en matemáticas. Santiago de Cali, SABER11, 2014-2017


25

27

29

31

33

35

37

39

41

43

2014 2015 2016 2017


-14,00

-12,00

-10,00

-8,00

-6,00

-4,00

-2,00

0,00

2,00

4,00

2014 2015 2016 2017

xliii

Con relación a las diferencias en desempeño escolar, entre las escuelas públicas y

privadas, para esta competencia, en Santiago de Cali, se encontraron resultados similares a

los de la comprensión en lectura, esto es, se sigue el hecho de que para los años 2014 a 2016,

los centros públicos obtienen un menor rendimiento, comparados con los centros privados.

Para 2017, se revierte este fenómeno, y la diferencia que favorece al sector público, es mayor

en este caso, que en la competencia lectora -2.39 puntos- (ver Gráfica 9).

Al comparar las desigualdades educativas de Santiago de Cali, con las de Medellín,

Bogotá y Colombia, se encuentra que, para el año 2014, dichas brechas fueron menores que

Bogotá y Colombia, para el 2015 y el 2016, Santiago de Cali fue la única de las cuatro

regiones analizadas, con brechas negativas. Ya para el 2017, como se mencionó en el párrafo

anterior, los colegios públicos de Santiago de Cali, tienen una mayor puntuación que las

escuelas privadas, y esta diferencia (positiva), es la más alta entre las tres regiones (ver

Gráfica 10).

Gráfica 10: Brechas en rendimiento escolar en matemáticas. SABER11, 2014-2017


Al relacionar los anteriores hallazgos, con los resultados esperados, luego de la

implementación del proyecto de Formación de docentes en matemática, física y lenguaje,

competencias científicas, ciudadanas y tecnológicas, diseñado por la SEM, en el Plan

Decenal de Educación Municipal 2004-2014, para el mejoramiento de la calidad educativa,

se encuentra que estos no son consistentes, pues los puntajes obtenidos por los estudiantes

caleños, en esta competencia durante el período 2014-2016, ha ido decreciendo de un año

a otro, con una leve mejoría en 2017, y, de igual forma, se presentaron desiguales educativas

entre los colegios públicos y privados, en contra de los primeros.

A partir de lo anterior, se infiere, que, aunque los esfuerzos de la SEM, han pretendido

que, a través de la formación docente en áreas específicas como matemáticas y lenguaje, el

rendimiento de los estudiantes de instituciones públicas mejore, la evidencia empírica

mostrada en la presente investigación, dan cuenta de lo contrario, para las dos áreas

analizadas hasta el momento.

-20,0

-10,0

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

2014 2015 2016 2017


xliv

4.3. Ciencias naturales

En la Tabla 11, se muestran los resultados de las estimaciones de la FPE, para

Santiago de Cali, Medellín, Bogotá y Colombia.

Tabla 11: Factores determinantes en ciencias naturales. SABER 11, 2014-2017


significativo.

Fuente: Cálculos propios con base en información ICFES.

La puntuación media en esta competencia, al considerar el conjunto de características

tanto individuales y familiares, como escolares, para Santiago de Cali, presenta una tendencia

a la baja. En 2014, el puntaje promedio de los estudiantes caleños, en ciencias naturales, fue

de 38.85 puntos. En 2015, obtiene un puntaje similar al año anterior, sin embargo, en 2016

y 2017, se observa una caída de 4 puntos, aproximadamente (ver Gráfica 11).

2014 2015 2016 2017 2014 2015 2016 2017 2014 2015 2016 2017 2014 2015 2016 2017

Punt. prom. 38,85 38,51 35,46 34,53 40,66 39,50 32,09 33,08 41,14 39,49 35,49 35,67 41,11 38,13 34,73 35,29

(0,83) (0,77) (1,13) (1,15) (0,92) (1,21) (2,08) (2,11) (0,71) (1,17) (1,16) (0,84) (0,08) (0,29) (0,40) (0,29)

genero -2,82 -2,56 -1,31 -1,35 -2,05 -2,12 -0,64 -0,71 -2,61 -2,44 -1,01 -1,04 -2,36 -2,17 -1,13 -1,15

(0,19) (0,17) (0,21) (0,21) (0,26) (0,26) (0,32) (0,33) (0,10) (0,10) (0,11) (0,11) (0,02) (0,04) (0,05) (0,05)

norezago 3,37 2,90 3,38 3,41 3,99 2,95 3,39 3,53 3,74 2,75 3,16 3,21 3,89 3,10 3,66 3,69

(0,17) (0,17) (0,26) (0,26) (0,23) (0,20) (0,28) (0,30) (0,12) (0,11) (0,13) (0,13) (0,03) (0,04) (0,06) (0,06)

notrabaja 1,41 1,93 2,99 2,50 1,31 1,31 1,60 3,91 2,17 2,65 4,05 4,14 1,49 2,13 3,37 3,70

(0,28) (0,35) (0,51) (0,46) (0,25) (0,32) (0,60) (0,52) (0,17) (0,34) (0,45) (0,30) (0,04) (0,10) (0,14) (0,13)

ticshogar 0,91 0,77 2,53 2,65 0.17* 0,47 1,66 1,84 0,81 0,65 2,14 2,37 1,01 1,40 1,85 2,03

(0,21) (0,20) (0,55) (0,56) (0,22) (0,27) (0,31) (0,34) (0,12) (0,14) (0,26) (0,25) (0,03) (0,06) (0,08) (0,08)

añoseduma 0,25 0,33 0,44 0,44 0,34 0,31 0,44 0,48 0,35 0,37 0,49 0,51 0,24 0,30 0,40 0,43

(0,03) (0,03) (0,05) (0,05) (0,03) (0,03) (0,04) (0,04) (0,01) (0,01) (0,03) (0,03) (0,00) (0,01) (0,01) (0,01)

añosedupa 0,22 0,24 0,20 0,21 0,16 0,19 0,24 0,27 0,24 0,24 0,24 0,26 0,15 0,17 0,19 0,21

(0,03) (0,02) (0,04) (0,04) (0,02) (0,02) (0,03) (0,03) (0,01) (0,01) (0,02) (0,02) (0,00) (0,01) (0,01) (0,01)

ocupapadre 0,60 0.25* 0.27* 0,64 1,06 1,59 1,78 1,64 0,39 1,06 0,88 0,96 0,72 1,20 1,06 1,17

(0,24) (0,22) (0,34) (0,33) (0,20) (0,22) (0,30) (0,33) (0,11) (0,18) (0,19) (0,14) (0,04) (0,07) (0,08) (0,07)

ingresohogar 0,65 1,31 0,59 1,18 2,05 2,96 1,09 1,45 1,52 1,52 1,87 1,91

(0,25) (0,27) (0,32) (0,20) (0,23) (0,44) (0,13) (0,25) (0,30) (0,04) (0,08) (0,11)

estratosocio 0,85 0,87 0,80 1,15 1,55 1,68 2,05 1,65 1,72 2,03 1,99 2,09 1,71 2,11 2,15 2,19

(0,16) (0,16) (0,24) (0,22) (0,17) (0,22) (0,26) (0,25) (0,12) (0,23) (0,23) (0,16) (0,02) (0,07) (0,08) (0,06)

publico -8,79 -6,25 -12,37 1,69 -1.07* 19,40 34,82 0.42* -14,42 6.96* 5.94* 1,42 -14,75 7,77 12,44 1,08

(3,00) (4,19) (6,06) (0,82) (2,03) (4,83) (6,04) (1,52) (4,37) (11,51) (11,21) (0,51) (0,34) (2,59) (3,97) (0,23)

nopension 9,64 6,88 12,32 -1.77* -17,90 -28,95 11,07 -5.97* -3.62* 11,82 -6,70 -9,49

(2,42) (3,44) (5,25) (1,80) (4,03) (4,96) (3,55) (9,41) (9,51) (0,29) (2,16) (3,42)

jornadaM 2,07 2,61 4,45 3,76 0.63* -0.34* 0.95* 2,75 0,22 -1.22* -1,13 -0,98 1,18 0.15* 1,05 1,48

(0,46) (0,60) (0,78) (0,63) (0,45) (0,63) (0,76) (0,66) (0,42) (0,77) (0,59) (0,40) (0,03) (0,18) (0,19) (0,13)

mills 4,81 3,50 5,53 -0,73 1.10* -8,07 -14,05 2,23 7,53 -3.66* -3.02* -0,77 7,64 -3,26 -5,34 0.00*

(1,41) (1,94) (2,69) (0,35) (0,91) (2,44) (2,99) (0,81) (2,32) (6,10) (5,72) (0,44) (0,17) (1,23) (1,81) (0,19)

Obs. 17.245 17.192 16.730 16.730 27.269 26.529 26.578 26.578 87.360 86.986 89.205 89.205 515.949 521.359 538.209 538.209

Ca

ra

cte

rís

tica

s est

ud

ian

teC

ara

cte

rís

tica

s fa

mil

iaC

ara

cte

rís

tica

s co

leg

io

VariableCali Medellín Bogotá Colombia

xlv

Gráfica 11: Puntaje promedio en ciencias. Santiago de Cali, SABER11, 2014-2017


Al realizar la comparación de este puntaje, con el obtenido por los estudiantes de las

otras regiones, incluido el promedio nacional, se observa que, para los años 2014 y 2015, los

resultados para Santiago de Cali, lo ubican en el último lugar. Posteriormente, para 2016 y

2017, su rendimiento hace que supere al desempeño mostrado por Medellín y el promedio

nacional, siendo menor aún que el de Bogotá (ver Gráfico 12).

Gráfica 12: Puntuación media en ciencias. SABER11, 2014-2017


En relación con el conjunto de características descritas en la Tabla 7, y su efecto en el

desempeño en ciencias naturales, se obtienen las mismas analogías que se realizaron para las

dos competencias anteriores. Por lo tanto, las brechas entre género, favorecen a los hombres,

la condición de no repetidor y no trabajador, influyen pasivamente en la puntuación en esta

área. Así mismo, lo hacen el uso de las TIC’s, el nivel educativo de los padres, el ingreso y

su estrato socioeconómico (ver Tabla 11).

32

33

34

35

36

37

38

39

2014 2015 2016 2017

25

27

29

31

33

35

37

39

41

43

2014 2015 2016 2017


xlvi

Sobre las desigualdades educativas, entre las escuelas públicas y privadas, en ciencias

naturales, en Santiago de Cali, se encontró una vez más que, para los años 2014-2016, los

centros privados obtuvieron un mejor desempeño en esta competencia. Para el año 2017,

fueron los centros públicos los que presentaron un mayor rendimiento. Este resultado, está

sobre la misma línea de lo calculado para el caso de la comprensión lectora y matemáticas

(ver Gráfica 13).

Gráfica 13: Brechas en ciencias naturales. Santiago de Cali, SABER11, 2014-2017


Por último, al considerar las diferencias relativas, se encuentra que, para el año 2014,

después de Medellín, Santiago de Cali presente la menor diferencia en puntaje entre los

colegios públicos y privados. Seguido, en los años 2015 y 2016, al igual que en lectura y

matemáticas, el municipio fue el único que tuvo una brecha negativa, es decir, para estos dos

años, las escuelas públicas estuvieron por debajo de las privadas, mientras que, en las otras

regiones, se dio el efecto contrario. En 2017, Santiago de Cali ya tiene una brecha positiva y

muy similar a la de Medellín, Bogotá y Colombia. Vale la pena mencionar, que estas

divergencias no superan más de 1.7 puntos, que fue el logrado por Cali (ver Gráfica 14).

Al igual que con las competencias anteriores, el rendimiento de los estudiantes

caleños para el área de ciencias naturales, calculados aquí, teniendo en cuenta sus propias

características, la de sus familias y la de los centros escolares, evidencia que las decisiones

de la SEM, en cuanto el fortalecimiento de la formación docente, como estrategia para el

mejoramiento de la calidad de la educación en las tres áreas analizadas en este trabajo, no

tuvo el efecto esperado. Para este caso específicamente, se afecta el resultado esperado, que

pretendía promover el uso de la ciencia en los estudiantes caleños.

-14,00

-12,00

-10,00

-8,00

-6,00

-4,00

-2,00

0,00

2,00

2014 2015 2016 2017

xlvii

Gráfica 14: Brechas en ciencias naturales. SABER11, 2014-2017


5. Conclusiones y/o recomendaciones

El objetivo general del presente trabajo, consistió en identificar cuál ha sido el efecto

de la Función Rectora de la Secretaría de Educación Municipal, sobre la calidad de la

educación en el municipio de Santiago de Cali, para el período 2014-2017. En desarrollo del

mismo, se logró relacionar, dicha función, con la calidad educativa ofertada en el municipio,

determinando si la gestión realizada por la SEM, tuvo o no los efectos esperados, en cuanto

a la mejora de la calidad educativa, estudiando para tal fin, los puntajes obtenidos por los

estudiantes en las pruebas SABER11, en los años 2014 a 2017, en las competencias lectoras,

matemáticas y de ciencias naturales, teniendo en cuenta un conjunto de características

individuales, familiares y escolares.

Para éste propósito, metodológicamente hablando, se estimó lo que la literatura en

Economía de la Educación ha definido como la Función de Producción Educativa, empleando

métodos econométricos, como el de Mínimos Cuadrados Ordinarios, corrigiendo el problema

de sesgo de selección, a través de la metodología de Heckman (1979; 1976).

Con relación al objetivo, los resultados encontrados en la investigación, sugieren que,

el efecto de la Función Rectora de la SEM, no ha logrado un mejoramiento continuo de la

calidad de la educación que se imparte en el municipio. Ello en razón a que, al analizar las

puntuaciones de las pruebas SABER11, en el período en cuestión, considerando el conjunto

de características, individuales, familiares y escolares, para las tres competencias estudiadas,

dichas puntuaciones presentan una tendencia a la baja, en otras palabras, Cali ha desmejorado

su desempeño académico escolar, medido a través de estas pruebas.

Específicamente este trabajo de investigación, esperaba analizar la evolución de los

resultados de las pruebas SABER11 para Santiago de Cali, durante el período 2014 – 2017,

teniendo en cuenta el conjunto de características ya mencionadas. Como resultado de ello, se

encontró que la puntuación media en las pruebas SABER11, para el 2014, fue de 38.26, para

2015 de 39.14, para el 2016, de 36.19 y de 35.25 puntos, para el 2017. Esto indica una

-15

-10

-5

0

5

10

15

20

25

30

35

2014 2015 2016 2017


xlviii

reducción de 3 puntos aproximadamente, en el rendimiento académico de los estudiantes

caleños durante el período, observando claramente, que la calidad de la educación en el

municipio, entre el 2014 y el 2017, no ha sufrido una mejora significativa, y que por el

contrario, la puntuación promedio en las pruebas SABER11, ha disminuido año tras año.

Además de lo anterior, se querían comparar los resultados de la evaluación de

desempeño en las pruebas SABER11 de Santiago de Cali, con los obtenidos por Bogotá,

Medellín y el promedio nacional, para el período 2014–2017, en las tres áreas (lectura,

matemáticas, ciencias naturales). Se evidenció que, para el año 2014, Santiago de Cali obtuvo

una puntuación que lo ubicó por debajo del promedio nacional, de Bogotá y Medellín. Estas

regiones obtuvieron 38.43, 40.09 y 40.17, puntos respectivamente, y Santiago de Cali 38.26.

En 2015, el municipio, alcanzó un promedio de 39.14, superando únicamente el promedio

nacional de 37.32 puntos, y por debajo de los promedios de Bogotá y Medellín, con 39.27 y

39.87 cada uno.

Para 2016 y 2017, Cali mostró una mejora relativa, que obedeció más a la disminución

de los promedios tanto de Medellín y Bogotá, como del promedio de Colombia. De hecho,

los puntajes promedio para Cali en 2016 y 2017, en comparación con los del 2014 y 2015,

presentaron una disminución. En 2016, el municipio tuvo un promedio de 39.16, por encima

de Bogotá, del promedio nacional y Medellín, con 34.89, 33.90 y 32.98 puntos

correspondientemente. Ya en 2017, Cali superó con 32.25 puntos a Bogotá que tuvo 35.09,

al promedio nacional con 34.59 y a Medellín, con 33.92.

Como consecuencia de la investigación realizada, fue posible determinar que, desde

el punto de vista de las brechas educativas, marcadas en la diferencia de los puntajes que

obtuvieron los estudiantes de los colegios públicos y privados, también se evidenció la poca

efectividad de la gestión rectora de la SEM, sobre la calidad educativa de Santiago de Cali.

No solo se presentan diferencias en las puntuaciones que favorecen a los colegios privados,

en 2014, 2015 y 2016, sino que estas diferencias, en algunos casos, fueron mayores que en

las otras regiones. En el 2017, se observa una leve mejoría, dado que los puntajes de los

colegios públicos, fueron mejores que en los colegios privados.

Los resultados de la investigación consignados en los párrafos anteriores, permiten

inferir, que los propósitos generales de la educación, considerados en el ámbito internacional,

y adoptados en el ordenamiento legal colombiano, no han sido alcanzados en el municipio.

Esto significa, que los planes, programas y proyectos direccionados por la SEM, no han

contribuido a la formación del ciudadano esperado, y a la construcción del ideal de ciudad,

plasmada en los diferentes documentos de planificación estratégica.

A propósito de la planeación estratégica realizada por la SEM, este trabajo pretendió

verificar específicamente, la alineación existente entre la visión internacional, nacional y

municipal sobre calidad educativa, se pudo observar coherencia entre sí, al comparar el

contenido de los planes, programas, proyectos, objetivos y estrategias, documentadas en los

instrumentos de planeación municipal, y los del orden nacional, seleccionados para esta

investigación durante el período 2004-20014; y a su vez, se observó, que los lineamientos

internacionales, han sido tenidos en cuenta para la elaboración de los mencionados

documentos.

No obstante, la alineación y coherencia evidenciadas en los instrumentos de

planeación, al desarrollar el objetivo que tenía como fin describir los programas diseñados e

implementados por la SEM, para el mejoramiento de la calidad de la educación del municipio

durante el período 2004–2007, se pudo establecer, que en la Secretaría no reposa la

xlix

información relacionada con la ejecución de los planes de acción y sus informe de

cumplimiento, correspondientes al Plan de Desarrollo Municipal, para el período 2004-

2007. En desarrollo de la investigación, se encontró que, durante el año 2004, se construyó

el Plan Decenal Municipal de Educación 2004-2014, y que, a la fecha, cuatro años después

de la fecha de finalización del mismo, no se ha realizado un informe de balance por parte de

la SEM.

Significa lo anterior que, la planificación y la ejecución de los proyectos para el

mejoramiento de la calidad de la educación en el ámbito territorial, adolecen de seguimiento

y evaluación, lo que impide conocer, a medida que se avanza en la implementación de las

acciones, el alcance y el éxito de las mismas, o en su defecto, la poca efectividad, de tal

manera que se puedan aplicar correctivos en tiempo real a las posibles desviaciones. Otra

consecuencia de la ausencia de controles, es que al no encontrar resultados de las

evaluaciones y seguimiento, las metas de resultados obtenidos en el periodo de cuatro años,

no pueden utilizarse como insumo para la planeación de la educación en la siguiente

administración.

La planeación de los proyectos es fundamental para concretar la acción, pero los

resultados obtenidos en la investigación, sugieren que, se están presentando fallas

estructurales en el proceso, ya que los contenidos plasmados en los planes diseñados en el

municipio, refieren que, o se está planeando para cumplir con requisitos, o no se tiene

identificado lo que se necesita, lo que se ha hecho, lo que debe continuar haciéndose, y lo

que falta por realizar, que se planea para procrastinar indefinidamente las intervenciones

públicas, o que los programas que se implementan como pilotos, se quedan en esta condición

indefinidamente. La planeación requiere ser evaluada, medida, y contrastada contra los

resultados, de tal manera, que se puedan tomar decisiones y continuar avanzando.

Ahora bien, después de haber realizado todos los análisis contenidos en el presente

trabajo de investigación, es preciso contribuir con el sistema educativo municipal, plasmando

unas recomendaciones, que podrían aportar ideas, para que los esfuerzos humanos y

financieros que realiza la SEM, tengan un mayor efecto sobre la calidad de la educación.

Se requiere que cada cuatro años, cuando se presentan cambios de gobierno, los

funcionarios que entregan la administración y los que la reciben, intercambien información

fidedigna y actualizada, y que promuevan el diálogo entre pares, con el fin de identificar

programas exitosos que ameriten continuidad, de no improvisar, de partir desde donde

quedaron los anteriores y no de cero, de reconocer las gestiones desarrolladas, y la posibilidad

de discutir, recoger, valorar, mejorar, y re direccionar actividades, con el objetivo de avanzar.

Transitar de una administración a otra, es como una carrera de relevos, en la que los

corredores de un mismo equipo deben pasarse entre sí, “el testigo” para continuar en turnos

sucesivos, de frente hacia la meta; pero lamentablemente, de la forma como se recibe y se

inicia una administración cada cuatro años, es como si el atleta recibiera el “testigo” y

decidiera devolverse hasta el punto de salida para iniciar de nuevo.

Quizás esta es una de las razones por las cuales la mayoría de los territorios nacionales,

presenta rezagos y atrasos en el desarrollo, no solamente en el sector de la educación, sino

en la mayoría de los sectores, y es porque cada gerente público, diferente a como lo hace

el corredor, recibe los resultados que le entrega su antecesor, con una visión corta y egoísta,

olvidando por completo, que independientemente del partido político al que represente, o de

cualquier tipo de afiliación personal, se trata de un mismo equipo.

l

Ejemplos de lo anterior quedaron evidenciados, a partir de la evaluación realizada por

la CGSC. Según el informe de auditoría, como resultado de esfuerzos nacionales y locales

de anteriores administraciones, las instituciones educativas se encuentran muy bien dotadas

de tecnologías para la información y las comunicaciones, pero están siendo subutilizadas

dentro de los procesos de enseñanza–aprendizaje–enseñanza. Es necesario que la SEM,

ponga al servicio de los procesos educativos, todo el equipamiento con que cuenta, ya que,

como se evidenció en este trabajo de investigación, dentro de los factores asociados al

desempeño de los estudiantes, el que tengan a su disposición tecnología en casa, contribuye

a un mejor desempeño, cuánto más podrían impactar, procesos de aprendizaje mediados por

TIC´s.

Desde hace varios años, se encuentran en los planes de desarrollo para la educación,

proyectos encaminados al mejoramiento de la infraestructura, y a la adecuación de los

ambientes escolares, sin embargo, a la fecha de la auditoría, se estableció el mal estado en

que se encuentran las sedes educativas del municipio, por lo tanto, no se pueden seguir

postergando las acciones que permitan adecuar la mencionada infraestructura, y garantizar

ambientes apropiados y seguros para los estudiantes, si se desea mejorar la calidad educativa

en Santiago de Cali.

Así mismo, se observa que periodos atrás, se han elaborado proyectos direccionados

a fortalecer competencias lectoras, planes de lectura, y adecuación de bibliotecas escolares,

el proceso de auditoría de la CGSC, dejó en evidencia, que a la fecha, un alto porcentaje de

sedes educativas, no cuentan con bibliotecas bien dotadas para el cumplimiento de este

propósito, y los resultados obtenidos en esta investigación, como ya se mencionó, dan cuenta

de las deficiencias que tienen los estudiantes en esta área.

Por lo tanto, es necesario replantear el enfoque de algunos proyectos, por ejemplo,

más que capacitar a los docentes para mejorar sus competencias en ciertas áreas, se requiere

motivarlos para transmitir a los estudiantes, los conocimientos que poseen, pues se observan

muchos proyectos de fortalecimiento a profesores, y como ya se comprobó, las competencias

de los estudiantes, no han mostrado mejoras en los resultados de las pruebas analizadas.

También se requiere que la administración municipal, articule esfuerzos en todas sus

áreas, con el fin de fortalecer todas aquellas debilidades familiares y del entorno que afectan

a los estudiantes, no solamente con el ánimo de mejorar los resultados en pruebas de

conocimiento, sino también para contribuir con el mejoramiento de la calidad de vida de la

comunidad caleña, toda vez que los resultados de la investigación, dan cuenta de que los

factores como el ingreso familiar, el nivel de escolaridad de los padres, el estrato

socioeconómico donde viven, están directamente asociados a su desempeño.

Finalmente, se necesitan acciones de gobierno inmediatas, que garanticen la adecuada

distribución y efectividad de la inversión de los recursos para la educación, pues si bien es

cierto, el gasto público educativo no debe generar rentabilidad económica, si debe generar

una rentabilidad social. Esto es, que a pesar de que los diagnósticos, planes, informes, datos,

resultados, cifras, entre muchos otros documentos, dan cuenta de la situación actual de la

educación que se ofrece en el país y por consiguiente en Santiago de Cali, no se observan

gestiones que materialicen las propuestas, ni políticas públicas que logren la transformación

de la situación actual de la educación, por parte de las entidades encargadas. Tampoco se

observan acciones de las entidades de control, de otras entidades públicas que tienen

injerencia en el tema educativo y que conocen la realidad actual, de los actores involucrados,

ni de la comunidad en general.

li

La sociedad que se tiene, es consecuencia de las acciones que se emprenden para

construirla, una región en donde las oportunidades para educarse, generan desigualdad social,

fuerza a sus habitantes, a prácticas no convencionales para generar ingresos; la escasa

preparación y competencia para desempeñarse en cargos bien remunerados, sumado al

resentimiento que generan las necesidades básicas insatisfechas, conducen a la a

exasperación que altera el orden social. Estas consecuencias, son evidentes en el municipio

de Santiago de Cali, en donde las condiciones actuales, afectan el desarrollo humano y el

crecimiento económico, social y cultural del municipio.

lii

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