La Ley de Víctimas y Restitución de Tierras es sin lugar a dudas uno de los pasos más importantes que ha dado el país en el marco del proceso de paz y en la construcción de un escenario de post-conflicto. Si bien esta ley reconoce que las víctimas tienen derecho a la verdad, justicia y reparación, la implementación y cumplimiento de ésta no solamente debe enmarcarse en la perspectiva de la justicia transicional, sino también en la del desarrollo rural. Es por ello que en esta Nota de Política se ahondará en las condiciones del retorno de las víctimas a su tierra en términos de los emprendimientos productivos, las oportunidades dentro del mercado laboral, la problemática de la restitución individual vs. la colectiva, los compradores de buena fe, los derechos sobre el suelo y subsuelo, y la superposición de la restitución con la política del gobierno de consolidación territorial. A continuación se presentan los antecedentes de esta ley, en qué consiste, y se abordan los logros y desafíos a la luz del desarrollo rural.

Nota de Política No. 3Septiembre de 2014

Análisis de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras - Ley 1448

de 2011: Antecedentes, logros y desafíos desde la óptica del

Desarrollo RuralANTECEDENTES DE LA LEY

Colombia es un país marcado por un conflicto de más de 50 años de existencia, la lucha armada interna más prolongada de la historia. Aunque el inicio de la confrontación data de los años 60s, es en la década de los 90s cuando se da inicio a lo que se reconoce como el recrudecimiento del conflicto, pues las estrategias de los grupos armados incluyeron prácticas contra la población civil como secuestros, masacres, desplazamiento, reclutamiento forzoso, la siembra de minas antipersonales y la vinculación de los grupos armados al narcotráfico, entre otras.

Desde la promulgación de la Ley 1448/11 y a Julio de 2014, la Unidad de Víctimas ha registrado 6,7 millones de civiles que han declarado haber sufrido alguna violación a los derechos humanos desde el año 1985; la mayoría de ellos por el desplazamiento forzado1 . Alrededor de 5,7 millones de personas abandonaron sus lugares de residencia por causa del enfrentamiento armado. Otra cantidad considerable tuvo que enfrentar toda suerte de vejámenes de guerra entre amenazas, pérdida de algún bien, secuestro, actos terroristas, homicidios, tortura, pérdida de algún miembro de su cuerpo a causa de las minas antipersonales, reclutamientos de menores, desaparición de familiares y violencia sexual (Ver cuadro 1).

Foto: ACNUR Américas/ Zalmaï

El departamento de Antioquia concentra la mayor proporción de víctimas con cerca del 20%, es decir, 1,3 millones de personas. Le siguen los departamentos de Bolívar (500.963 personas), Magdalena (406.388 personas) y Nariño (350.185 personas) (Ver Mapa 1).

En 2005, durante la primera administración del Presidente Uribe fue promulgada la Ley de Justicia y Paz. Aunque esta ley sirvió parcialmente para promover la desmovilización de algunos grupos paramilitares, su impacto fue limitado en visibilizar la problemática de las víctimas. Más tarde, durante la primera administración del Presidente Santos, se preparó y aprobó en el Congreso de la República la Ley de Víctimas

Cuadro 1. Personas afectadas según hecho victimizante, Julio de 20141

Fuente: Unidad de Víctimas.

y Restitución de Tierras, considerada como el reconocimiento que hace el Estado colombiano a las víctimas del conflicto armado colombiano y a sus derechos de verdad, justicia y reparación.

Se puede decir que esta ley junto con el Proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural (Nota de Política No. 1) y algunos otros que han sido discutidos en el Congreso de la República (formalización de la propiedad, extranjerización de la tierra, terrenos baldíos), se inscriben dentro de las iniciativas del gobierno para posicionar el desarrollo de los territorios rurales de manera prioritaria dentro de la agenda pública.

1Si se suman las personas por hecho victimizante, la cifra es superior al 6.7 millones registrado, esto tiene que ver con que una persona puede ser víctima de más de uno de los hechos registrados en el cuadro 1.

EN QUÉ CONSISTE LA LEY 1448/11

Esta ley dicta medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas con el objetivo de promover y consolidar la paz y la reconciliación nacional. La ley define a las víctimas como “aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1º enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales

de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado” (Art. 3), y se reconoce como víctimas de despojos o abandono forzado de tierras a aquellas posteriores al 1ro de enero de 1991.

Con la ley 1448/11 y el decreto 4157 de 2011 se crean dos unidades administrativas. La primera es la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, adscrita al Departamento de la Prosperidad Social - DPS que es la responsable de la operación de la red nacional de información del Registro Único de Víctimas y participa conjuntamente con otras instituciones del Estado en el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (SNARIV).

La segunda es la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (URT), entidad adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, responsable del registro único de tierras despojadas y abandonadas, en el cual se inscriben los predios, las personas, su relación jurídica y material con la tierra, y su núcleo familiar para determinar con precisión los predios objeto de despojo. La URT está encargada de adoptar medidas para la restitución jurídica y material de las tierras a los despojados y desplazados, que de no ser posible se reconoce una compensación equivalente, y en el caso de los bienes baldíos procede a la adjudicación del derecho de propiedad a favor de la persona que venía explotando el predio.

Podrán acogerse a los beneficios de la ley quienes

Agencia de Prensa Instituto Popular de Capacitación

Mapa 1. Personas víctimas según departamento, Julio de 2014.

Fuente: Elaboración Propia, Datos de la Unidad de Víctimas.

fueron víctimas con anterioridad a la aprobación de la ley (2011) y hasta 2015, y quienes sean victimizados con posterioridad a la sanción de la ley tendrán dos años a partir de la ocurrencia del hecho para solicitar su inclusión en el registro. El término de la ley para la reparación integral de víctimas arranca desde el 1 de enero de 1985, y para la restitución de tierra comprende un periodo desde el 1 de enero de 1991 hasta el 10 de junio 2021. Se puede ver que en el caso del registro de víctimas al no tener fecha límite, como sí sucede en el caso de la restitución de tierras (2021), supone que a futuro la victimización no cesará.

Los mecanismos institucionales que se han establecido para acceder a los beneficios son: 1) las personas que se consideren víctimas bajo la anterior definición deben ser incorporadas en el Registro Único de Víctimas, argumentando bajo el principio de buena fe por qué se considera víctima y si fue afectada por despojo de tierras; 2) Una vez consignadas las solicitudes y demandas de restitución son llevadas ante los jueces civiles del circuito y magistrados de los tribunales superiores, especializados en restitución de tierras, quienes decidirán los procesos de formalización de títulos de despojados y desplazados; y por último 3) se lleva a cabo la restitución efectiva de los predios con el apoyo de procesos asociados a la reparación integral de las víctimas.

Para este propósito el Gobierno Nacional destinó en 2013, el 3.34% del Presupuesto General de la Nación, es decir la suma de 6,2 billones de pesos, con el fin de reparar 720.000 personas en diez años.

LA LEY 1448/11 BAJO LA ÓPTICA DEL DESARROLLO RURAL

Como se mencionó en la introducción, esta ley ha abierto importantes debates que deben ser abordados desde la óptica del desarrollo rural. A continuación se mencionan diferentes temáticas relacionadas con el bienestar de las víctimas y la generación de ingresos, la restitución colectiva para dar mayor celeridad al proceso y las contradicciones en el terreno que tienen que ver con actividades económicas propias del campo como la minería, y con programas de gobierno que llegan a los territorios rurales de manera desarticulada. Todas estas problemáticas demuestran que se requiere que la acción pública para la reparación de las víctimas, la restitución de tierras y el desarrollo rural llegue de manera articulada a los territorios rurales.

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BIENESTAR Y GENERACIÓN DE INGRESOS

“No queremos retornar”

Ana María Ibáñez, profesora de la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes, estimó que sólo el 11% de los 5,6 millones de desplazados desean retornar a sus lugares de origen. La autora considera que existen mayores ventajas en que los desplazados retornen a sus lugares de origen puesto que podrían recuperar sus activos, reiniciar sus actividades económicas y además restablecer sus relaciones familiares y sociales.

Dado que la mayoría de ellos no contemplan el regreso, la Ley 1448/11 reconoce la reubicación, como un “proceso mediante el cual la persona o el hogar víctima de desplazamiento forzado deciden asentarse en un lugar distinto del que se vieron forzados a salir”. Así la ley contempla la indemnización de hasta 17 salarios mínimos legales vigentes a los núcleos familiares que se encuentran en condición de vulnerabilidad según lo establecido en el Art. 7 del Decreto 1377 de 20142 .

Más allá de la indemnización, existe un desafío muy grande en lograr que aunque las víctimas no regresen a los lugares de procedencia reciban la restitución monetaria necesaria para vincularse a la sociedad civil en términos económicos, sociales y culturales. Igualmente la Ley apunta hacia la vinculación de las víctimas al mercado laboral en condiciones de calidad. No obstante, el Estado debería recuperar las tierras despojadas de quienes no las reclamen para sus programas de redistribución de tierra a campesinos que no la tienen y quieren trabajarla.

Es necesario vincular a las víctimas al mercado laboral 3

El capítulo VI de la ley, titulado “Formación, generación de empleo y carrera administrativa”,

establece unos lineamientos generales en la materia. En 2012, el Ministerio de Trabajo, el Departamento Nacional de Planeación (DNP), la Unidad de Víctimas y el Departamento de la Prosperidad Social (DPS) formularon y crearon el Programa de Rutas Integrales de Empleo rural y urbano para las Víctimas del conflicto armado (PRIEV). Este programa se constituye en una medida de reparación y sus objetivos son: aumentar la demanda por mano de obra de las víctimas, mejorar la productividad del trabajo y realizar la intermediación entre la oferta y demanda de mano de obra para un mejor funcionamiento del mercado de trabajo.

Si bien el gobierno nacional y los gobiernos locales han generado incentivos para que el sector privado emplee víctimas del conflicto armado, éste sector sigue en deuda con su contribución al postconflicto y sólo se superará esta situación en la medida en que reconozcan aspectos positivos de la contratación de víctimas del conflicto. Para ello, el gobierno está trabajando en el diseño y puesta en marcha de programas de formación titulada y para el trabajo con el objetivo de mejorar las capacidades laborales de las víctimas, así como en el apoyo al emprendimiento de acuerdo a las características y los perfiles productivos de los territorios donde ellas están ubicadas. Finalmente, para la intermediación en el mercado de trabajo se ha concebido el Servicio Público de Empleo (SPE), aún no se encuentra funcionando, en el que se cruzará la oferta y la demanda de trabajo por regiones teniendo en cuenta las características y las necesidades de las víctimas.

Los retos que el gobierno nacional tiene en esta materia son: articularse con los gobiernos locales para mejorar y fortalecer la rutas de empleabilidad, acompañar y monitorear a las víctimas del conflicto que hayan hecho parte de alguna ruta de empleabilidad sea en relación a la formación titulada o al emprendimiento,

2El Decreto 1377 de 2014 busca “reglamentar la ruta de atención, asistencia y reparación integral, en particular en lo relacionado con la medida de indemnización administrativa a víctimas de desplazamiento forzado”.3Econometría y PNUD. (2014). “Servicios de acompañamiento, asesoría técnica y metodología para el diseño de rutas de generación de empleo rural y urbano, para la población víctima de la violencia”. Bogotá.

así mismo, identificar las prospectivas locales y regionales en materia económica, social y laboral, para contar con la asesoría pertinente para que sus negocios se adecuen a las condiciones de la zona y sean eficaces para satisfacer la demanda de los territorios.

Retornar y permanecer en el territorio: emprendimientos productivos

Una de las estrategias más importantes para el retorno y la permanencia en el territorio tienen que ver con los emprendimientos que puedan desarrollar las víctimas. En este sentido, los casos que se han divulgado siguen siendo pocos y no se tiene conocimiento sobre la articulación entre la institucionalidad para la política agropecuaria y el desarrollo rural, y la de reparación de las víctimas y restitución de tierras.

En Bolívar, se han beneficiado 63 familias con la asignación de 1.428 millones de pesos para la formulación de proyectos productivos, cuyos apoyos van desde la asignación del capital semilla y asistencia técnica hasta la evaluación y seguimiento de los proyectos, tal como lo plantean las rutas de empleabilidad desarrolladas por el gobierno nacional. En Atlántico, la población víctima de los municipios de Malambo, Puerto Colombia, Galapa, Sabanagrande, Soledad y Baranoa han venido recibiendo capacitaciones enfocadas en el emprendimiento, de las cuales se estima se han beneficiado 1.463 familias.

En Antioquia, durante el año 2013 en los municipios de Granada y San Carlos se formularon, evaluaron y aprobaron 77 proyectos productivos. El valor total estimado para la ejecución de estos proyectos es de 632 millones, repartidos así: 424 millones para los proyectos del municipio de San Carlos y 208 millones para los de Granada. Las líneas productivas de los proyectos son, en su mayoría, de café (16.8%), ganadería semiestabulada (12.9%) y caña siembra y sostenimiento (10.3%) (Unidad de Restitución de Tierras, Informe de Rendición de Cuentas año 2013, Territorial Antioquia).

Se requiere profundizar los debates y las acciones públicas sobre el retorno y la permanencia a la luz del desarrollo rural y de las oportunidades económicas que tienen las víctimas. Para aquellos que retornan a sus tierras se deben garantizar las condiciones económicas mínimas que les permitan nuevamente explotarlas. Así como en el caso de la titulación de baldíos, no es suficiente con entregar las tierras sino que es necesario que estén acompañadas de los bienes y servicios para que puedan emprender sus proyectos productivos

RESTITUCIÓN GOTA A GOTA VS. RESTITUCIÓN COLECTIVA

En el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, el gobierno fijó la meta de restituir las tierras despojadas a 160 mil familias. A pesar de los esfuerzos emprendidos para la implementación integral de la ley, han sido tímidos los avances en la restitución de las más de 6 millones de hectáreas despojadas. Situación que se torna apremiante en la medida en que han transcurrido tres años desde expedida la ley y quedan siete años para cumplir con la restitución de éstas.

Según datos de la URT, de las 360.000 solicitudes esperadas, a julio de 2014, 54.063 solicitudes de reclamación fueron presentadas y 305.937 están pendientes debido a las dificultades de acceso de la URT. De las solicitudes presentadas el 70% están represadas, el 28.3% en trámite y el 1,7% han sido falladas por los jueces. Vale la pena mencionar que la URT focaliza sus acciones en los siguientes departamentos: Antioquia, Bolívar, Cesar, Córdoba, Magdalena, Meta, Nariño, Norte de Santander, Putumayo, Tolima, Valle del Cauca, Sucre y Santander.

Por su parte, las fundaciones Forjando futuros y Paz & Reconciliación4 consideran que el 85% de las familias víctimas que no han presentado solicitudes de reclamación debido a: a) Temor a las amenazas, atentados y asesinatos cometidos contra reclamantes de tierras; b) Desconfianza en las autoridades cuando las violaciones a

4Forjando futuros y Paz & Reconciliación. (2014). Restitución de tierras gota a gota (Informe especial). Publicado en Las 2 Orillas. URL: http://www.las2orillas.co/restitucion-de-tierras-gota-a-gota-informe-especial/

sus derechos fueron cometidas en muchos casos con la complicidad o indiferencia de las autoridades; c) Fracaso de los mecanismos legales de restitución en justicia permanente y los contemplados en la Ley 975 de 20055 o “Ley de Justicia y Paz”, la cual en el Art. 8 contempla el derecho a la reparación de las víctimas en términos de la restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción; d) Desconocimiento de sus derechos; e) Desequilibrio entre la asistencia jurídica del Estado a las víctimas, y el poder económico de los opositores; y f ) Exceso de trámites y procedimientos establecidos por la URT.

Algunas de las propuestas para mejorar el proceso de restitución de tierras han sido promover la tramitación colectiva de las solicitudes de restitución de predios vecinos (permitido por la ley 1448/11), y capacitar a las organizaciones y funcionarios en todos los procedimientos y relaciones con el registro de víctimas, solicitud de restitución, y específicamente para los jueces en el tema de justicia transicional.

CONTRADICCIONES EN EL TERRENO

Compradores de ¿buena fe?

Algunos análisis periodísticos dejan entrever que la ley presenta vacíos jurídicos para la defensa de los propietarios actuales que compraron la tierra bajo la asunción de buena fe, es decir, mediante procesos de compra legal y autenticación por parte de la superintendencia de notariado y registro. El proceso de restitución presume que el reclamante (la víctima) está actuando de buena fe y que no tendría que justificar su despojo. Por el contrario los propietarios actuales tienen que justificar su obtención en términos legales o de lo contrario tendrán que salir de sus predios. Esta situación supone un problema procedimental que la ley desconoce.

Licencias mineras en vilo

Otro problema que se está presentando en algunas zonas, es que el otorgamiento de licencias mineras en zonas de restitución ha sido entrabado, pues según la ley 1448/11 deben primar las demandas de las víctimas sobre sus terrenos antes que el interés de las empresas extractivas. Estos juicios suponen un problema de interpretación ya que el artículo 332 de la Constitución Política de Colombia establece: “El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes” por lo tanto la administración del subsuelo queda en manos del Estado y no de privados.

Plan Nacional de Consolidación Territorial + Restitución de Tierras

Se están presentando conflictos con la restitución de tierras en regiones donde venía operando el programa de consolidación6; ya que, el programa de Restitución de Tierras como el Plan Nacional de Consolidación (ver Mapa 2) se desarrollan paralelamente en 7 municipios, en los departamentos de Bolívar (San Jacinto y Carmen de Bolívar), Córdoba (Valencia), Norte de Santander (Tibú), Putumayo (Valle del Guamez), Tolima (Ataco), Sucre (Ovejas). Esto ha desembocado en una situación compleja pues el programa de consolidación venía trabajando con desplazados que habían llegado de otras regiones y están ocupando predios despojados que están siendo reclamados por las víctimas. Esto demuestra graves fallas de coordinación entre los programas de gobierno.

5Ley 975 de 2005: “Por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios”6Plan Nacional de Consolidación Territorial tienen sus inicios en 2004 y es ejecutado desde 2011 por la Unidad Administrativa Especial para la Consolidación Territorial. Es un plan que busca afianzar de manera sostenible un ambiente de seguridad y paz que permita el fortalecimiento de las instituciones democráticas, la presencia del Estado, del sector privado y la cooperación internacional para la consolidación y reconstrucción de territorios. Este Plan está acompañado de la Política Nacional de Erradicación Manual de Cultivos ilícitos.

CONCLUSIONES

La Ley de Víctimas y Restitución de Tierras es un paso histórico en el reconocimiento de las víctimas del conflicto más largo de la historia reciente que ha tenido Colombia. En el Presupuesto General de la Nación (PGN) quedó reflejada la importancia del proceso al incorporar 6,2 billones de pesos, lo que representó el 3.3% del PGN de 2013. Sin embargo, desde el punto de vista de su implementación de la ley y del desarrollo rural existen grandes desafíos por resolver.

Se requiere: a) delimitar hacia el futuro la posibilidad de que sigan registrándose víctimas de manera indefinida en el tiempo, pues esto implica el reconocimiento de que el conflicto en Colombia no tiene fin; b) fortalecer las estrategias para la generación de ingresos por medio del mercado laboral y los emprendimientos productivos para el retorno y la permanencia en el territorio; c) dar celeridad al proceso de restitución desde las posibilidades de la ley sobre restitución colectivas y el fortalecimiento de las capacidades de los actores involucrados; y por último d) crear los mecanismos para la resolución de los conflictos generados por el mismo gobierno entre las restitución de tierras y los compradores de buena fe, las licencias mineras y la el plan de consolidación territorial.

Es claro que el gobierno nacional ha avanzado en la construcción de la institucionalidad para la reparación de las víctimas y la restitución de tierras, empero, el reto es trabajar la articulación inter e intra institucionalmente para hacer que el proceso sea exitoso y que los enormes esfuerzos presupuestales tengan un impacto claro y satisfactorio para los millones de colombianos que han sufrido las consecuencias del conflicto y que hasta el momento no han mejorado sus condiciones de vida.

Mapa 2. Focalización de la Restitución de Tierras y Programa de Consolidación

Territorial.

Fuente: Elaboración Propia, Datos de la Unidad de Restitución de Tierras y Plan Nacional de Consolidación Territorial.