análisis comparado de las leyes municipales sobre...

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Red PCCS a la Participación Ciudadana y al Control Social

Análisis Comparado de las Leyes Municipales sobre Participación y

Control Social en Siete Capitales de Departamento La Paz, enero de 2018

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Documentos de Análisis


“Construimos democracia como forma de vida”

Orientaciones Ciudadanas

DirectivaLilian Jimena Guzmán CastilloPresidente Red PCCS

Gustavo Paja TarquiVicepresidente

Marcelo O. Ortega AramayoTesorero

Documentos de Análisis:

Nº3: Análisis comparado de las leyes municipales sobre participación y control social en siete capitales de departamento

Elaborado por: Julio Azcarrunz Medinaceli Revisado por: Juan Carlos Velásquez Silvestre

Diseño: Leonardo Saavedra Peñaranda

Dirección: Av. 6 de agosto Nº 2460entre Belisario Salinas y Pedro SalazarTel/Fax: (591-2) 2120854 / 229164w

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Análisis Comparado de las Leyes Municipales sobre Participación y

Control Social en Siete Capitales de Departamento 3La Paz, enero de 2018

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La Red Nacional de Participación Ciudadana y Control Social (Red PCCS) es una Red de 47 ONG, Fundaciones y otras entidades civiles sin fines de lucro, organizadas en 10 Grupos Regionales con cobertura en todo el te-rritorio nacional, articuladas para la promoción y el fortalecimiento de la democracia y el ejercicio del derecho a la participación y control social.

La Red PCCS actualmente tiene las siguientes líneas de acción: 1) El fortalecimiento de capacidades de los ac-tores sociales en su derecho a la Participación y Control Social, desde la formación y capacitación de lideraz-gos, el potenciamiento de sus organizaciones de representación, la facilitación de iniciativas de incidencia po-lítica en normas y políticas públicas y el acompañamiento en el ejercicio del control social; 2) La investigación, sistematización de experiencias y gestión del conocimiento; 3) La incidencia pública en temas de democracia, participación ciudadana y control social, 4) La promoción de los derechos socio-políticos de mujeres y jóvenes y 5) El Fortalecimiento del Trabajo en Red, orientadas hacia nuestro lema inspirador, guía y movilizador: “la democracia como forma de vida”.

En ese marco, el presente documento de análisis sobre legislación municipal comparada en Participación y Control Social en las capitales de departamento de Bolivia, busca contribuir a la ciudadanía en general y a los actores de la Participación y Control Social en particular, con información útil sobre aquellos aspectos centra-les que debería tener una norma de Participación y Control Social Municipal, teniendo como marco referencial la Ley Nacional 341 de Participación y Control Social.

En este sentido, el presente documento se enfoca en cuatro dimensiones sobre las leyes municipales: a) ¿A quiénes reconoce como titulares del ejercicio del derecho a la participación y el control social?; b) ¿Cuáles son los mecanismos establecidos o identificados para el ejercicio de la participación y el control social?; c) ¿Cuál

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es el alcance de los pronunciamientos del control social sobre la gestión pública?; y d) ¿Cuáles son las fuentes para el financiamiento para el funcionamiento y servicios de la participación y control social?.

Estas cuatro dimensiones, han sido identificadas como los puntos más importantes en Encuentros Nacionales y Departamentales de los mismos actores de la Participación y Control Social, cuya claridad y suficiencia per-mite o permitiría el ejercicio efectivo del derecho a la participación y control social.

Los municipios, capitales de departamento, que cuentan con una Ley Municipal de Participación y Control Social son La Paz, Santa Cruz, Sucre, Trinidad, Tarija, Cochabamba, y Oruro. Hasta la fecha de elaboración del presente trabajo los Municipios de Pando y Potosí no contaban con una ley específica. Las siete leyes varían entre sí en algunos aspectos más que en otros y es, justamente, objetivo de este breve análisis identificar los elementos comunes así como las especificidades de cada una de ellas, además de los elementos innovadores. Se reconoce que la legislación es una condición necesaria para el ejercicio efectivo de un derecho, pero que ésta no es suficiente por sí misma o aislada, por lo que este análisis no da cuenta de la efectividad de la partici-pación ni del control social en los municipios señalados, aunque sí da una primera aproximación para analizar tal fenómeno.

La organización de este documento es simple, en un primer punto se hace un repaso temporal de las siete leyes, más la legislación nacional sobre participación y control social; un segundo acápite entra en la compa-ración de la estructura de los siete cuerpos normativos; un tercer punto se dedica a comparar el contenido de las leyes en base a las cuatro dimensiones señaladas anteriormente; y, finalmente, se concluye resaltando los aspectos más importantes de todo lo analizado.

Las Leyes Municipales en el Tiempo

Todas las leyes municipales aquí analizadas, más la Ley nacional 341 de Participación y Control Social, fueron promulgadas en un lapso de un poco más de un año entre octubre de 2012 a noviembre de 20131.

Fuente: Elaboración propia

Como puede observarse, la primera ley promulgada es la Ley Municipal 025 de Participación y Control So-cial del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz en octubre de 2012. Posteriormente, en febrero del 2013, el Gobierno central del Estado Plurinacional promulga la Ley 341 de Participación y Control Social, misma que serviría como una suerte de ley marco para las leyes de participación y control social municipales. Con esto se constata que la única normativa municipal relativa a la participación y control social previa a la ley nacional es la del municipio de La Paz.

1 Hay que tener presente, que la III Disposición Transitoria de la Ley 341, promulgada el 5 de febrero de 2013, deponía: “Los Gobiernos Autónomos Municipales, es-tablecerán por Ley Municipal en un lapso no mayor a noventa (90) días, el funcionamiento e implementación de la Participación y Control Social” (Disp. Transitoria, III, II).

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Un segundo grupo se compone de las leyes promulgadas a mediados del año 2013, donde se encuentran las leyes municipales de Santa Cruz, Trinidad, Sucre, y Tarija. La primera de éstas fue la del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz con la Ley Municipal Autonómica 004 promulgada el 30 de abril de 2013. El 21 de mayo de 2013 coinciden la Ley Municipal 019 del Gobierno Autónomo Municipal de la Santísima Trinidad y la Ley Autonómica Municipal 017 de la Sección Capital Sucre. Finalmente, el 27 de junio del mismo año se promulga la Ley Municipal 021 en el Gobierno Autónomo Municipal de la Ciudad de Tarija y la Provincia Cercado.

Un tercer y último grupo puede identificarse a finales del año 2013 en noviembre. Primero con la Ley Auto-nómica Municipal 009 del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba promulgada el 7 de noviembre de 2013. Y, por último, con la Ley Municipal 002 del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro el 12 de noviembre del mismo año.

Las Estructura de las Leyes

Para este segundo acápite se deja de lado la Ley Nacional y se enfoca solamente en las siete normativas mu-nicipales que rigen el ejercicio de la participación y control social en sus territorios municipales. El centro de esta parte del análisis simplemente se focaliza en la estructura de dichas leyes.

MUNICIPIO TÍTULOS CAP. ARTS. MUNICIPIO TÍTULOS CAPS. ARTS.LA PAZ --- 5 17 SANTA CRUZ 6 --- 32SUCRE --- --- 18 TRINIDAD 5 --- 17TARIJA 4 --- 18 COCHABAMBA --- 8 29ORURO --- 4 13

Fuente: Elaboración propia

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La estructura de las siete leyes no es homogénea. Para empezar, tres de ellas (Santa Cruz, Trinidad y Tarija) se organizan por Títulos, otras tres (La Paz, Cochabamba y Oruro) lo hacen por Capítulos y una (Sucre) direc-tamente por Artículos. De igual manera, la longitud de las normativas difiere entre los casos: la mayoría de las leyes no supera los 20 artículos y se mantiene entre los 17 y 18; ante esto hay dos excepciones, la primera, hacia abajo, con la ley orureña que solamente contempla 13 artículos, y la segunda, hacia arriba, con las leyes cruceña y cochabambina que llegan a los 32 y 29 artículos respectivamente. Solamente a efectos de referencia, la Ley Nacional 341 contiene 4 Títulos, 8 Capítulos (1 o 2 por Título) y 41 Artículos.

Más allá de los aspectos cuantitativos en la estructura de estas normativas, al entrar un poco más en pro-fundidad, se puede evidenciar que son comunes los Títulos, Capítulos, o Artículos, según la organización de cada ley, que tomen en cuenta actores, espacios y mecanismos, el alcance de los pronunciamientos o las de-terminaciones y las fuentes de financiamiento, siendo normal la falta de alguno de ellos en algunas leyes y la incorporación de otras novedades en otras.

Legislación Municipal Comparada

Tras los acápites previos, donde se han podido evidenciar algunos aspectos sobre la promulgación y la estruc-tura de las leyes municipales de participación y control social, es que se procede con el análisis comparado sobre el contenido de las siete normativas sobre la base de las dimensiones señaladas anteriormente.

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¿Quiénes ejercen la participación y control social?

Siguiendo los lineamientos establecidos desde la Constitución Política del Estado y, posteriormente, la Ley 341, las 7 leyes aquí analizadas definen el ejercicio de la participación y el control social de manera colectiva, sin embargo las instancias designadas y las denominaciones que éstas reciben, varían de una ley a otra. Es necesario tener presente que el Art. 6 de la Ley 341 reconoce a la sociedad civil organizada como los actores de la Participación y Control Social -dando un carácter orgánico a la representación para el ejercicio del dere-cho a la Participación y Control Social-, y, en el Art. 7 de la misma norma, se distinguen tres tipos de actores: Orgánicos, Comunitarios, y Circunstanciales., a los que el Art. 14 de la misma ley denomina genéricamente como “colectivos”.

El reconocimiento explícito de los actores individuales solo está presente en la ley municipal de Oruro. Este hecho no significa que los demás municipios limiten la participación individual toda vez que la CPE (Arts. 21 y 24), así como la misma Ley Nacional 341 (Arts. 5 y 13) sí reconocen el ejercicio individual del derecho a la Participación y Control Social, por lo cual, bajo el principio de jerarquía normativa, debe ser respetado. A pe-sar de esto, resulta cuando menos llamativo que solamente una de las leyes municipales tenga esta forma de participación explícitamente establecida.

Por otra parte, de las 7 leyes revisadas, la única que no cuenta con un espacio específico para la definición de los actores y/o representantes de la participación y control social es la ley municipal de Santa Cruz, de la cual debe inferirse, a partir de artículos relacionados a la convocatoria a los espacios permanentes, quiénes son considerados actores, lo que deriva en el reconocimiento implícito de las instituciones y organizaciones de la sociedad civil organizada de manera general, y la ejemplificación en Control Social colectivo, juntas vecinales, organizaciones de mujeres, jóvenes, deportistas, adulto mayor, personas con discapacidad, pueblos indígenas, clubes de madres, fraternidades, y otras organizaciones locales.

Las leyes de La Paz, Trinidad, y Oruro definen a los actores de la participación y control social a partir de la distinción entre Territoriales, Funcionales, y Sectoriales. De estas tres, la legislación paceña es la única que trata de ejemplificar sobre quiénes son o pueden ser considerados actores de la sociedad civil organizada, las organizaciones sociales e instituciones representativas urbanas y rurales, y las comunidades de los distritos municipales rurales; esta precisión no se refleja en la ley cruceña. Dentro de esta misma lógica, pero utilizan-do otra terminología, se encuentra la ley municipal de Sucre que reconoce a actores Orgánicos, Comunitarios, y Circunstanciales. Esta diferencia es menor cuando se evalúa que a la luz de la Ley Nacional (Ley 341) los tres actores son parte de la forma de participación y control social colectivo que reconoce, en dos momentos distintos, la distinción territorial, sectorial y, funcional.

La ley municipal de Tarija tiene una peculiaridad propia que no se repite en los demás casos. En su artículo sexto, esta normativa reconoce que se ejerce la participación y control social mediante los representantes de la sociedad civil organizada y de una jurisdicción territorial. La ambigüedad sobre lo que puede considerarse como sociedad civil organizada pasa a un segundo plano cuando entra la figura de la jurisdicción territorial como la única explícitamente señalada para el control social, más aun si se observa el artículo quinto, de definiciones, y se encuentran las definiciones de Junta Vecinal, Organización Rural, o Comunidad Campesina. La ley tarijeña no va en contra de la Constitución ni de la Ley 341, sino que simplemente se enfoca en la ca-racterística territorial de los actores y deja abierta a la interpretación lo sectorial y funcional como parte de la sociedad civil organizada.

Por último, la ley municipal de Cochabamba, primero, hace algo que ninguna de las otras normativas contem-pla, y es que separa la definición de los actores de la participación y el control social de sus representantes. Los actores se separan de la forma en la que sus representantes pueden ejercer la participación y control social a través de la Junta de Control Social. En segundo lugar, se definen con mucha precisión quiénes son las instancias de la sociedad considerados como actores: Juntas Vecinales, como actores territoriales; los Sindicatos Agrarios, como actores funcionales; y la Organización Social Sectorial, como el actor sectorial. ¿Cuáles son los mecanismos y espacios de participación y control social?

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Los mecanismos y los espacios para que los actores arriba mencionados (ellos y/o a través de sus represen-tantes) puedan ejercer efectivamente la participación y el control social muestran un poco más de homoge-neidad entre las leyes analizadas, con grados de diferencia y algunos fenómenos innovadores por parte de algunos municipios.

Los mecanismos más repetitivos entre los municipios son los de participación directa, los de participación ciu-dadana en la gestión pública, y los individuales. Los mecanismos de participación directa están contemplados en las leyes de La Paz, Sucre, Trinidad, Tarija, Cochabamba, y Oruro. De manera específica, la iniciativa legis-lativa ciudadana es el único mecanismo que está presente en todos, el referendo y la consulta previa están contemplados en todos menos en Oruro, la revocatoria de mandato está presente en cuatro municipios (menos Tarija y Oruro), y la formulación de políticas públicas y la rendición pública de cuentas están contemplados como mecanismos de participación directa en el municipio de Oruro únicamente.

Entre los mecanismos de participación ciudadana en la gestión pública, contemplados en cinco de los munici-pios analizados (menos Santa Cruz y Oruro), las audiencias con base territorial son las más comunes, aunque en los diferentes cuerpos legislativos responden a nombres distintos (audiencias territoriales, vecinales, dis-tritales, etc.); a esto se suman los consejos o reuniones de planificación. Las asambleas y/o cabildos, que en el caso de Cochabamba es un mecanismo de participación directa, en el resto de los municipios es considerada

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un mecanismo de participación en la gestión pública. Por último, La Paz, Sucre, y Trinidad reconocen las me-sas de diálogo, y los dos primeros de éstos contemplan los observatorios ciudadanos como parte de este tipo de mecanismos.

Los canales y/o espacios de participación y control social individual, también están presentes en La Paz, Su-cre, Tarija, y Cochabamba. En los tres primeros se reconocen el portal web de cada gobierno autónomo y los programas de comunicación como espacios para la población. En el caso de La Paz también se reconoce la so-licitud de rendición de cuentas y el uso de la plataforma “SITR@M”. En el caso del municipio de Cochabamba, junto con el de Tarija, se reconocen las cartas y memoriales de petición así como la solicitud de información como parte de estos espacios individuales.

Fuera de estos mecanismos más o menos generales, el caso de Oruro muestra gran avance en la identifi-cación de espacios permanentes, como la rendición de cuentas y la planificación participativa, así como de mecanismos directos de control social a través de inspecciones oculares de obra y la verificación y evaluación de proyectos. Por su parte, el caso de Santa Cruz sale completamente de esta lógica común al reconocer y establecer los “pasos” para la participación en la elaboración de leyes junto al Concejo Municipal y de regla-mentaciones junto al Ejecutivo Municipal; para la planificación de corto, mediano, y largo plazo; y, por último, para el seguimiento y evaluación de la gestión pública.

Finalmente, en Santa Cruz se establece la creación de la Unidad Municipal de Fortalecimiento a la Participa-ción y Control Social (UMF-PCS). La cual cuenta con personal especializado (director y profesionales idóneos) y con atribuciones específicas como la coordinación con la sociedad civil organizada entre otras cosas.

¿Cuál es el alcance de los pronunciamientos o determinaciones del control social?

Este aspecto solamente está regulado en cuatro de las siete leyes aquí analizadas; no está contemplado en los casos de Tarija, Cochabamba, y Oruro. En las legislaciones de La Paz, Santa Cruz, y Trinidad, el carácter de las determinaciones y pronunciamientos es homogéneo en el sentido de que no son vinculantes para ninguno de los Gobiernos Autónomos Municipales, no sustituyen ni pueden duplicar atribuciones de las entidades fisca-lizadoras, y solamente pueden ser puestas en conocimiento de las instancias competentes a nivel municipal, departamental, y/o nacionales. Esto en línea con la Ley 341, en el ámbito nacional, que tiene un contrapeso entre las atribuciones y las restricciones de la Participación y Control Social. Mientras reconoce atribuciones de denuncias de irregularidades, promoción y exigencia al cumplimiento de resoluciones contra autoridades, e interposición de acciones constitucionales (Art. 9, inc. 1 y 8); la restringe, atribuyendo su justificación a la continuidad de la gestión pública, al limitar las acciones concretas de sanción y de definición de daños a las autoridades, encerrando, de esta manera, las decisiones “fuertes” en la esfera política fuera del alcance de la ciudadanía.

El caso de Sucre, sin embargo, es diferente. Primero afirman que la participación se ejercerá de manera am-plia y decisoria sobre la gestión pública, y que el control social es complementario y consecuencia de aquella. Posteriormente, si bien reconoce que la fiscalización y/o control gubernamental es función y competencia del Estado, lo que le faculta a investigar, controlar, y sancionar la administración de entidades públicas, establece que el control social coadyuvará y complementará estas funciones y recomendará con carácter vinculante el inicio de peritajes técnicos, auditorías, y/o los procesos correspondientes. Este punto, en el caso de la ley mu-nicipal de Sucre, está en concordancia con el Art. 24 de la Ley 341 del nivel nacional, aunque es necesario tener en cuenta que el carácter vinculante es la recomendación para el inicio de acciones ya que la “fiscalización y/o control gubernamental es función y competencia del Estado” (Ley 341, Art. 24, III)

Frente a estas previsiones legales, en algunos Encuentros Departamentales de actores de la Participación y Control Social, más enfocados en la normativa nacional como marco para el desarrollo real y legislativo en los niveles subnacionales, se interpreta como una limitación a la eficacia del ejercicio del control social al no reconocer el carácter vinculante del pronunciamiento del Control Social, a lo que, de hecho, emergen

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propuestas de los actores de Participación y Control Social para la revisión y posterior modificación de la ley nacional y subnacionales que tengan esta restricción o que no aclaren con precisión el verdadero alcance del pronunciamiento del control social2 .

¿De dónde provienen los recursos para la participación y el control social?

La regulación relativa a recursos económicos designados para la participación y el control social está presente en todas las leyes municipales analizadas con excepción del caso de Sucre. En regla con la legislación nacional que sirve de marco para la participación y control social en los municipios de Bolivia, todos los municipios que contemplan la sección de recursos establecen que los fondos están sujetos a normas administrativas vigentes a nivel nacional y a la reglamentación de las leyes municipales.

Todos los municipios, sobre este punto, establecen que los recursos para poner en marcha los mecanismos y espacios para la participación y control social pueden provenir de las partidas específicas del presupuesto municipal, de recursos que el Estado apruebe, y/o de recursos o donaciones de otras entidades nacionales e internacionales siempre y cuando no estén sujetos a algún tipo de injerencia.

Pareciera ser que reina la homogeneidad en este respecto, sin embargo se pueden observar cuestiones muy específicas por parte de algunas leyes municipales. El caso de Tarija establece la creación del “Fondo de Participación y Control Social” (FPCS) y como la ley se aplica no solamente al municipio de Tarija, sino a la Provincia de Cercado, define que las partidas deben ser específicas para cada instancia. En el caso de Oruro se establece que los recursos deben provenir del Ejecutivo Municipal dentro del Presupuesto Anual en lo que las otras leyes identifican como partidas específicas del presupuesto municipal. Finalmente, el caso más peculiar es el de Cochabamba, donde se define el origen y la cantidad de los recursos que irían a cargo del presupuesto municipal en un 0,25% de los recursos de coparticipación tributaria.

CONCLUSIONES

1. En las siete leyes municipales de Participación y Control Social, se reconoce a actores colectivos para el ejercicio de la Participación y Control Social (de manera general: organizaciones territo-riales, organizaciones sectoriales, y organizaciones funcionales) y solamente una de ellas reco-noce de manera explícita a los actores individuales, aunque esto no limita su participación y los mecanismos a los que este tipo de actores pueden recurrir.

2. Los mecanismos generales identificados para el ejercicio de la Participación y Control Social, individuales y colectivos, son la iniciativa legislativa ciudadana, el referendo, la consulta previa, la revocatoria de mandato, la rendición pública de cuentas, las audiencias con base territorial (veci-nales o distritales), los Consejos o reuniones de planificación, asambleas y/o cabildos, mesas de diálogo, control social a través de inspecciones oculares de obra, y la verificación y evaluación de proyectos.

Los canales y/o espacios de participación y control social individual, en los casos contemplados, también se pueden ser a través del portal web de cada gobierno autónomo y los programas de comunicación como espacios para la población, también la solicitud de rendición de cuentas y el uso de la plataforma virtual, así como cartas y memoriales de petición de información como parte de estos espacios individuales.

2 Hay que aclarar que si bien la Ley Nacional 341 usa la categoría “vinculante”, lo hace solo para el inicio de acciones públicas: “(…) recomendará con carácter vinculante a las autoridades competentes, el inicio de peritajes técnicos, auditorías y/o en su caso, los procesos correspondientes” (Art. 24, II, Ley 341), donde el carácter vinculante es la recomendación para el inicio de peritajes técnicos, auditorías y procesos, pero no sobre la aprobación o rechazo de los informes de ges-tión pública, las recomendaciones a planes, obras y servicios o a las reformulaciones presupuestarias, que se entienden deben quedar claramente establecidos en el verdadero espíritu de Participación y Control Social.

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3. El alcance del pronunciamiento de los actores de Participación y Control Social solamente está regulado en cuatro de las 7 leyes analizadas, que no tienen carácter vinculante, ya que –entien-den– no pueden sustituir o duplicar atribuciones de las entidades fiscalizadoras. Solamente en el caso de Sucre es un poco diferente. En ese entendido, surgen propuestas de los actores de Participación y Control Social para la revisión y posterior modificación de la ley nacional y sub-nacionales que tengan esta restricción o que no aclaren con precisión el verdadero alcance del pronunciamiento del control social.

4. Si bien todas las leyes municipales de Participación y Control Social contemplan secciones espe-cíficas para el financiamiento de la Participación y Control Social, no siempre precisan las fuentes y formas de financiamiento. En algunos casos prevén una reglamentación específica a ser desa-rrollada por los Ejecutivos Municipales, siempre coherentes con las normas nacionales.

El sentido genérico de “pueden provenir de las partidas específicas del presupuesto municipal, de recursos que el Estado apruebe, y/o de recursos o donaciones de otras entidades nacionales e internacionales siempre y cuando no estén sujetos a algún tipo de injerencia” o de la creación del “Fondo de Participación y Control So-cial” (FPCS) que contemplan algunas normas, mismas que no dan certidumbre suficiente para el acceso y uso de recursos públicos. Solamente en el caso de Cochabamba se define el origen y la cantidad de los recursos que irían a cargo del presupuesto municipal en un 0,25% de los recursos de coparticipación tributaria. Por ello es importante que si las leyes municipales no definen claramente las fuentes de financiamiento y los criterios de acceso y uso de los recursos públicos, su alcance debe expresarse en Reglamentación específico.

La Paz, enero de 2018

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