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Evolución de la Seguridad Social en España

Constantino Bretin Herrero - Abogado-Graduado Social. Diplomado en Estudios Avanzados.Universidad San Pablo CEU de Madrid. Técnico Superior en Prevención de Riesgos Laborales

Autor: Constantino Bretin HerreroCargo del Autor: Abogado-Graduado Social. Diplomado en Estudios Avanzados. UniversidadSan Pablo CEU de Madrid. Técnico Superior en Prevención de Riesgos LaboralesPáginas: 21-30

Id. vLex: VLEX-69927869http://vlex.com/vid/oacute-n-seguridad-social-espa-ntilde-69927869

Resumen

1. Introducción e historia. 2. Planificación de la Seguridad Social. 3. Sistema Constitucional.

Texto

Contenidos1. Introducción e historia.2. Planificación de la Seguridad Social.3. Sistema Constitucional.

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1. Introducción e historiaEn el año 1883 se crea la “Comisión de reformas para el mejoramiento de la clase obrera”mediante Real Decreto de 5 de Diciembre, pasando en 1903, por Decreto de 23 de Julio, adenominarse Instituto de Reformas Sociales. De él procede el proyecto de ley formulado en1905, que tras discusión parlamentaria se convirtió en Ley del día 17 de Febrero de 1908,creadora del Instituto Nacional de Previsión.

La aparición en España del seguro social, con su carácter de obligatoriedad, y como medida18 Oct 2015 13:08:51 1/10

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específica de protección, arranca de una Conferencia celebrada en Madrid el año 1917. En ellatriunfa el criterio de imposición obligatoria del aseguramiento respecto a los riesgos sociales, yde ahí se parte para coordinar un plan de acción en tal sentido.

De todas formas, hay que aclarar que la conferencia partió del error de en vez de implantar unplan racionalmente estructurado, prefirió la instauración independiente y sucesiva de un seguroobligatorio por cada riesgo protegible, según la oportunidad política y las posibilidades derealización de cada momento.

Fruto de la Conferencia de 1917 fue un Real Decreto Ley de 1919 que, acogiendo lapreocupación secular por la vejez, implantó el llamado Retiro Obrero como seguro socialobligatorio. En él quedaban comprendidos los asalariados con retribución anual inferior a cuatromil pesetas (4.000,- Ptas.), y concebía la vejez como invalidez por edad.

En 1929, por Real Decreto Ley de 22 de Marzo, se establece el Seguro de Maternidad, quedeclaraba beneficiarias a las obreras y empleadas que estuvieran inscritas en el régimenobligatorio del retiro obrero, de acuerdo con lo regulado en su artículo dos.

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Por Decreto Ley de 8 de Octubre de 1932 se estableció con generalidad el seguro obligatorio deaccidentes en España, pero manteniendo la doctrina del riesgo objetivo y la responsabilidadempresarial, regulación que se acoge, de forma general, en la normativa posterior de 22 deJunio de 1956.

La Ley de Bases de Enfermedades Profesionales, de 13 de Julio de 1936, no llegó a tenerdesarrollo por la inminencia de la Guerra Civil. Asimismo, con anterioridad a ésta se dictarondisposiciones tendentes a implantar un seguro de paro, así como seguros de invalidez yenfermedad, pero lo cierto es que no cristalizaron positivamente.

Incluso en 1932 se pretendió la planificación unificada de los seguros sociales, llegando en1935 a redactarse un anteproyecto en tal sentido pero que los acontecimientos bélicosposteriores abortaron el intento.

Posteriormente, el Fuero del Trabajo y demás Leyes Fundamentales dan un nuevo impulso aldesarrollo de los seguros sociales. Sucesivamente, se van instituyendo:

- El Régimen de subsidios familiares, creado por Ley de 18 de Julio de 1938, que otorgabaprestaciones a los trabajadores por cuenta ajena, consistentes en cantidades fijas,independientes del salario, pero variables en proporción a los familiares a cargo del trabajador.

- Por Ley de 1 de Septiembre de 1939 se reorganiza sobre nuevas bases el Seguro de vejez,atribuyendo pensiones de cuantía fija a los trabajadores por cuenta ajena que hubiesencumplido sesenta y cinco años. En 1947 se complementa con pensiones por invalidez paraincapacitados mayores de cincuenta años, con excepciones que rebajan la edad.

Por fin, en 1955 se configura definitivamente como Seguro de Vejez, Invalidez y Supervivencia(S.O.V.I.), al conceder prestaciones en favor de viudas de asegurados de edad avanzada.

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- En 1942, y por Ley de 14 de Diciembre, se estableció el Seguro Obligatorio de Enfermedad(S.O.E.), protector de los trabajadores y sus familias mediante prestaciones sanitarias. En 1948esta Ley absorbe e integra en su protección la maternidad.

- Entre 1947 y 1949 se instauró un Seguro de enfermedad profesional, aunque limitado a losriesgos de la silicosis3 y del nistagmus4. En 1961 se amplió el campo protector señalando lasmaterias y actividades en las que se consideraba la existencia del riesgo de enfermedadprofesional.

- En 1956 se reorganiza el Seguro de Accidente de Trabajo, manteniendo las bases del riesgoprofesional y la responsabilidad civil del empresario.

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En tal regulación quedaron unificados los accidentes de trabajo en la industria, la agricultura y elmar.

- En 1961 se instituye el Seguro de Desempleo, en el que desembocan medidas asegurativasfragmentarias desarrolladas con anterioridad, tales como subsidios de paro en el sectoralgodonero, en 1940; por escasez de energía eléctrica, en 1945; por paro tecnológico, en 1954;por dificultades económicas de las empresas, en 1959, etc.

- Junto a tales medidas asegurativas generalizadas, existía un régimen asegurativo,complementario de los anteriores, de base profesional, denominado Mutualismo Laboral.

Este régimen tuvo su origen en las Reglamentaciones de Trabajo, cuya normativa de ámbitoprofesional, a la par que establecía una mutualidad laboral, dotaba a esa rama sectorial de unasprestaciones complementarias a las que los seguros generales concedían.

En 1954 fueron reguladas sistematizadamente por el Reglamento General del MutualismoLaboral.

- Régimen complementario también, aunque limitado a la protección familiar, y de baserestringidamente empresarial, lo fue el Plus familiar. Regulado en 1946, concedía al trabajadoruna prestación dineraria, cuyo monto dependía de sus cargas familiares y del fondo común queen proporción a los salarios se estableciera en la empresa. Fue conocido entre los trabajadorescomo el sistema de “puntos”.

- Por último, existieron seguros sociales completos de base profesional, destinados a ámbitossubjetivos de especiales características. Así, en 1953 se instaura el Seguro Escolar, que sedirige a proteger a los estudiantes y en 1959 se constituye el Montepío Nacional del ServicioDoméstico. En desarrollo de una Ley anterior de 1944 y también en 1959 se constituye laMutualidad Nacional de Previsión Social Agraria.

2. Planificación de la Seguridad SocialLos medios protectores de necesidades sociales con que se abordaron los años sesenta nopasaban de constituir, como se ha visto, un conjunto asistemático y desorganizado de seguros

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sociales. Podía hablarse de previsión social, mas no de Seguridad Social propiamente dicha.

Por ello, se hizo más imprescindible la sistematización y ordenación de un Plan de SeguridadSocial.

La forma o sistema en que se llevó a cabo la planificación de la seguridad social españolapermite distinguir tres fases o etapas sucesivas con entidad propia: preparatoria, técnica y decristalización.

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Se inicia en la etapa preparatoria, aunque en ella se avance hasta ofrecer proyectos de plan,porque sienta las bases y delimita los objetivos a los que había de tender la planificación.

Un Decreto de 14 de Junio de 1957, al paso que reorganiza con carácter transitorio el InstitutoNacional de Previsión, atribuye a su Consejo de Administración la elaboración de un “PlanNacional de Seguridad Social”, en el que se estructuren coordinadamente las entidades querealizan funciones de previsión y los seguros sociales existentes. La Orden de 1 de Septiembrede 1958 nombró una Comisión para la redacción del Plan, integrada por cinco miembros, bajo lapresidencia del Delegado General del Instituto Nacional de Previsión, a fin de que el 15 deDiciembre de 1958 ultimase la redacción, y elevase el resultado al Ministerio de Trabajo antesdel 31 de Enero de 1959.

Redactado el plan, fue presentado suscrito por tres miembros de la Comisión y con los votosparticulares de oposición de los otros dos miembros. Simultáneamente, el Consejo deAdministración del Instituto cumpliendo las disposiciones de 1957 y dictaminando en contra elPlan de la Comisión de 1958, eleva la formulación de un nuevo plan.

El plan mayoritario de la Comisión, inspirado por el Profesor Jordana de Pozas, constaba de 77bases divididas en diez títulos. En él se partía de un concepto amplio de la Seguridad Socialintegrado por los seguros sociales, la ayuda familiar, la seguridad pública y la asistencia social,con fundamento en la caridad cristiana, en la justicia social, en la solidaridad nacional y enprincipios mutualistas.

Los Seguros Sociales habían de comprender el “Seguro Total”, en el que se distinguía el segurogeneral y el profesional complementario, y los seguros especiales, escolar, de funcionarios, deeclesiásticos y de profesiones liberales. La ayuda familiar refundía subsidios y pluses,estableciendo el punto nacional financiado por empresas. La asistencia social, que sustituiría ala beneficencia pública, constituiría un servicio nacional financiado por el Estado y laAdministración Local, a fin de “amparar a las personas que se hallen excluidas del campo deaplicación del seguro total y de los seguros especiales, y que carecen de medios propios paracubrir sus necesidades vitales”. La legislación de Sanidad Nacional habría de ser revisada,pasando gran parte de sus establecimientos a la Seguridad Social.

El voto particular de oposición del señor Segurado se basaba en una visión más privatizada dela seguridad social. Las discrepancias fundamentales estribaban en la inspiración de losseguros sociales sobre los principios del seguro privado, y en el mantenimiento y potenciaciónde las entidades privadas mercantiles. La gestión primaria debía corresponder a lasmutualidades laborales, quedando el Instituto Nacional de Previsión como entidad supervisora,

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coordinadora y compensadora de la gestión. La privatización de la Seguridad Social hacíaexcluir de su campo lo relativo a la sanidad pública y la asistencia social.

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Por su parte, el voto particular de oposición del señor Ucelay se fundamentaba en la escisiónproducida por un seguro total general y un seguro total profesional, que repercutiría en laconsideración de las contingencias, en las condiciones protectoras, en la financiación, etc.,quebrando el criterio de unidad que debiera presidir el plan.

Del Plan elevado por el Consejo del Instituto Nacional de Previsión parecía desprenderse unaconcepción de la seguridad social integrante del seguro social y la asistencia social, pero sinacoger en su seno la Sanidad Nacional ni la beneficencia pública, con las que tan sólo debíacoordinarse. El seguro social debía proyectarse sobre la población profesional, distinguiendo elseguro general para los trabajadores por cuenta ajena, y los seguros especiales, parafuncionarios, profesiones liberales y estudiantes.

A título particular, por último, la Organización Sindical encargó a una Comisión en 1959 laelaboración de las directrices de un plan.

Ya en la etapa técnica y después de la primera fase reformadora, y sentadas las diversas líneasque podía seguir un plan, había que dar paso a una ulterior etapa de estudio más sereno ytécnico, de análisis de las materias sobre las que había de planear la programación. En talsentido, la Orden de 2 de Marzo de 1959, expresiva de la voluntad reformadora ministerial, instaa que no se detengan los trabajos planificadores. Al efecto, constituye una Comisión Ministerialy señala temas básicos de estudio que habrían de ser desarrollados.

Correlativamente, diversas ponencias nombradas al efecto se consagraron al estudio de sendostemarios, que les fueron atribuidos y desarrollados en las denominadas Jornadas TécnicasSociales, que, sucesivamente, tuvieron lugar en los años 1960, 1961 y 1962. Los estudiosrealizados por las ponencias, en las que se integraron profesores universitarios, sentaron loscimientos técnicos sobre los que habría de construirse el ulterior plan.

En las I Jornadas, convocadas por Orden de 26 de abril de 1960, se estudiaron entre otros lossiguientes temas monográficos:

- Pluralidad de la legislación sobre seguridad social.

- Los subsidios de paro y bases para un seguro general dentro del Plan nacional de seguridadsocial.

- Salario base a efectos de seguridad social.

- Diversidad de prestaciones de la seguridad social, y coincidencia de muchas de ellas.

- Codificación de la Seguridad Social. Las II Jornadas, celebradas en 1961, dedicaron suatención a los siguientes temas:

- La recuperación del inválido como prestación de seguridad social.

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- La pensión móvil en el régimen de prestaciones económicas de la Seguridad Social.

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- El subsidio de paro en la pesca a la parte.

- La protección a la salud en el régimen de prestaciones de la Seguridad Social.

- La ayuda familiar en el régimen de prestaciones de la Seguridad Social.

Por último, las III jornadas, que habían de celebrarse en 1962, fueron consagradas a:

- Riesgos familiares.

- Seguros de enfermedad.

- Jubilación del trabajador.

- Mutualidad Nacional de Previsión Social Agraria.

- Inversión de Fondos de Seguridad Social.

Con el título de “Bases para la planificación de la Seguridad Social”, el II Congreso Sindicalaprobó unas Bases, modificando las presentadas por el ponente señor Blanco Rodríguez, y que,al decir del mismo, más que innovadoras, reajustaban las existentes con anterioridad.

En la etapa de cristalización, una vez superadas las fases preparatoria y técnica, el cambioministerial operado en julio de 1962 acusa el aceleramiento en la cristalización planificadora.

En el interior del Departamento se gesta un Proyecto de Ley de Bases de Seguridad Social, quees elevado al Consejo de Ministros.

Éste, en su reunión de 11 de Octubre de 1963, acuerda remitirlo a las Cortes. Finalmente, trasdebate en Comisión, las Cortes aprueban la que habría de constituir la Ley 193/1963, de Basesde Seguridad Social de 28 de Diciembre de 1963.

3. Sistema ConstitucionalEl artículo 41 de la Constitución Española de 1978 dispone lo siguiente:

“Los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos losciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones denecesidad, especialmente en caso de desempleo. La asistencia y prestacionescomplementarias serán libres”.

Este artículo, el más importante en lo relativo a Seguridad Social, no es el único que ennuestra Constitución trata la asistencia y prestaciones sociales estatales, ya que escomplementado con otros artículos que también hacen referencia a aspectos específicos delsistema de la Seguridad Social.

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Así, el artículo 39-1 dice:

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“Los poderes públicos aseguran la protección social, económica y jurídica de la familia”.

En el artículo 40-2 se expone:

“Asimismo, los poderes públicos fomentarán una política que garantice la formación yreadaptación profesionales; velarán por la seguridad e higiene en el trabajo y garantizarán eldescanso necesario, mediante la limitación de la jornada laboral, las vacaciones periódicasretribuidas y la promoción de centros adecuados”.

El artículo 43-1 en el cual figura:

“Se reconoce el derecho a la protección de la salud”.

Continua el artículo 43-2 diciendo:

“Compete a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública a través de medidaspreventivas y de las prestaciones y servicios necesarios. La Ley establecerá los derechos ydeberes de todos al respecto”.

Artículo 49:

“Los poderes públicos realizarán una política de previsión, tratamiento, rehabilitación eintegración de los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a los que prestarán la atenciónespecializada que requieran y los ampararán especialmente para el disfrute de los derechosque este Título otorga a todos los ciudadanos”.

El artículo 50 dispone:

“Los poderes públicos garantizarán, mediante pensiones adecuadas y periódicamenteactualizadas, la suficiencia económica a los ciudadanos durante la tercera edad. Asimismo, ycon independencia de las obligaciones familiares, promoverán su bienestar mediante unsistema de servicios sociales que atenderán sus problemas específicos de salud, vivienda,cultura y ocio”.

El artículo 129-1 prevé:

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“La ley establecerá las formas de participación de los interesados en la Seguridad Social y en laactividad de los organismos públicos cuya función afecte directamente a la calidad de la vida oal bienestar general”.

En el artículo 148-1, se dicta:

“Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias:

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20ª. Asistencia social.

21ª. Sanidad e higiene”.

Por último, según el artículo 149-1:

“El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:

16ª. Sanidad exterior, bases y coordinación general de la sanidad, legislación sobre productosfarmacéuticos, legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio dela ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas”.

No debe olvidarse, sin embargo, que los preceptos constitucionales insertos en el capítulotercero del Título I del cuerpo constitucional, se revisten en su eficacia jurídica del carácter denormas programáticas, como principios cuyo reconocimiento, respeto y protección informan lalegislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos, y sólo pueden seralegados ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que losdesarrollen (artículo

53.3 de la Constitución Española y Sentencias del Tribunal Central de Trabajo de 27 deSeptiembre de 1980, de 22 de Junio de 1983 y 5 de Octubre de 1983).

El Tribunal Constitucional ha declarado que el mandato genérico a los poderes públicos delartículo 50 de la Constitución, no supone para las entidades gestoras obligación que puede noasumir el sistema de la Seguridad Social. Sólo en cuanto atentatorios contra los derechos ylibertades fundamentales reconocidos en el capítulo segundo del título primero de laConstitución es alegable ante los Tribunales, como norma jurídica suprema de nuestroordenamiento, que vincula a todos los poderes públicos y de aplicación directa (Sentencia delTribunal Constitucional de 28 de Abril de 1982).

Del texto del artículo 41 de la Constitución, cabe extraer un nuevo sistema de Seguridad Socialestructurado en dos niveles:

- Nivel básico.

- Nivel complementario.

El nivel básico, al que correspondería el primer inciso del artículo 41 pretende asentarse sobrelos siguientes principios:

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- De universalidad subjetiva, lo que quiere decir que se extiende obligatoriamente a toda lapoblación, considerando a cada individuo como persona y, en su exclusiva condición de tal,automáticamente protegido.

- De protección igualitaria, en virtud de la indiscriminación a la cualidad de persona, y suficiente,en atención primordial a la necesidad, probablemente habiendo de establecerse un tope generala la cuantía de las prestaciones básicas con relación a un indicador de suficiencia objetiva.

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- De gestión pública, a través de entidades gestoras públicas, tuteladas por las ComunidadesAutónomas y por el Estado.

- De financiación solidariamente redistributiva, mediante tributos específicos con técnicashacendísticas.

En relación con lo expuesto, el Tribunal Central de Trabajo declaró que “el artículo 41 de laConstitución Española contempla las situaciones de necesidad para garantizar la protección deun régimen público de Seguridad Social, que el constituyente promete mantener a cargo de lospoderes públicos también, y no para arbitrar cualesquiera soluciones indemnizatorias al margende unos presupuestos que, como la doctrina de suplicación ha declarado (Sentencia de 26 deMayo de 1984), implican limitaciones de recursos o condicionamientos económicos situados enla entraña o base normativa de las reglas jurídicas que establecen aquella tutela, aparte de queno cabiendo aquí un uso alternativo que, a partir del artículo 9.2 de la Ley Fundamental, lleve aromper con la seguridad jurídica y a privilegiar el principio de su artículo 41 el alcance de éste esinformador o hermeneútico, pues el subsiguiente artículo 53.3 le ha privado de la eficaciapreceptiva directa” (Sentencia de 9 de Junio de 1984).

El nivel complementario, al que correspondería el segundo inciso del artículo 41, cuya finalidades completar cuantitativa y cualitativamente el nivel básico, se inspira en principios deliberalización, aún con ciertas atenuaciones, y respeta la iniciativa privada, tanto de sujetosprotegidos como de gestores. Tiende a asentarse sobre las siguientes directrices:

- En el orden subjetivo, potencialmente se extiende toda la población, puesto queconstitucionalmente nadie puede ser discriminado, pero realmente solo se benefician aquéllosque reúnan los condicionantes legales. En tal sentido, el sujeto no se considera en su esenciade ciudadano-hombre, sino en su circunstancia de actividad profesional, para lo cual convendríay bastaría delimitar tres regímenes:

- Laboral, integrante de todos los trabajadores por cuenta ajena.

- Funcionarial, comprensivo de todos los funcionarios públicos.

- De autónomos, integrador del resto de la población.

- En el orden objetivo, la protección complementaria, por expresa disposición constitucional,debe ser libre. Lo cual no impide la posible introducción de distintos mecanismos protectores,tales como los de previsión social pro-Page 30fesional, previsión facultativa, protección directaempresarial y servicios sociales.

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[3] Enfermedad respiratoria producida por el polvo de sílice, que atacaba especialmente amineros y picapedreros.

[4] Enfermedad del globo ocular, que produce un movimiento rítmico e involuntario,generalmente producido por una alteración neurológica.

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