angélica camargo y adriana hurtado - urbanización informal en bogotá - agentes y lógicas de...

N78 / August 2013 / Volume N 28: 77-107 77

Urbanizacin informal en bogot: agentes y lgicas de prodUccin del espacio Urbano1

Anglica Patricia Camargo Sierra2 y Adriana Hurtado Tarazona3

resumenEl mercado informal del suelo en Bogot es un fen-meno difcilmente mensurable pues la informacin, dada su naturaleza, es imprecisa, difusa o inaccesi-ble. Este artculo analiza informacin secundaria y primaria de diversos tipos y fuentes para caracterizar el proceso de produccin del espacio urbano infor-mal (magnitud y crecimiento, agentes y lgicas de la oferta, demanda e intervencin estatal, tipo de espacio producido). Los hallazgos sugieren que el fenmeno de la urbanizacin informal sigue teniendo gran peso en la produccin del espacio urbano en Bogot, que est trascendiendo los lmites de la ciudad, que los agentes de la oferta toman ventaja de la cada vez ms

abstractThe informal land market in Bogot is a pheno-menon that cannot be easily measured, given that the nature of data is either vague or inac-cessible. This paper analyzes primary and se-condary data retrieved from different sources to identify the production of informal urban spa-ce (magnitude and growth, agents and supply, demand and State intervention philosophies, resultant space). Findings suggest that the in-formal urbanization phenomenon still has great incidence in the production of urban space in Bogot, transcending the city limits. Such a cir-cumstance also allows agents of supply to take

informal Urbanization in bogot: agents and prodUction philosophies of Urban space1

Anglica Patricia Camargo Sierra2, Adriana Hurtado Tarazona3

ARTICLE: Informal urbanization in Bogot: agents and production philosophies of urban space / Anglica Patricia Camargo Sierra, Adriana Hurtado Tarazona

78 N 78 / Agosto 2013 / Volumen N 28: 77-107

Fecha de recepcin: 31-10-2012.Fecha de aceptacin: 10-05-2013.

Received: 31-10-2012.Accepted: 10-05-2013.

PALABRAS CLAVE: URBANIZACIN INFORMAL, MERCADO INFORMAL DEL SUELO y BOGOT.

1 Este artculo analiza la informacin obtenida en el marco del Obser-vatorio del Mercado Informal de Tierras de Bogot, diseado por la Maestra en Gestin Urbana- Universidad Piloto de Colombia en convenio con la Secretara Distrital de Hbitat de Bogot en 2007 y que ha sido continuado por la Maestra en Gestin Urbana hasta 2012. La iniciativa ha contado con la participacin de varias enti-dades y profesionales que han aportado su visin, metodologas y trabajo de recoleccin de informacin durante las distintas fases del proceso, principalmente Mara Mercedes Maldonado, Hernando Senz, Carolina Cabrera y Leonel Miranda.

2 Colombia. Arquitecta, Magster en Gestin Urbana. Directora de la Maestra en Gestin Urbana, Universidad Piloto de Colombia. Correo electrnico: [email protected]

3 Colombia. Antroploga con maestra en planificacin y adminis-tracin del desarrollo regional (Universidad de los Andes, Bogo-t). Profesora de la Maestra en Gestin Urbana de la Universidad Piloto de Colombia. Correo electrnico: [email protected]

efectiva intervencin estatal (legalizacin) para perpe-tuar loteamientos ilegales y capturar plusvalas y que la demanda sigue encontrando ventajas en el mercado informal de vivienda frente a la oferta formal, lo que lo convierte en un fenmeno que seguir vigente si no se transforma estructuralmente la poltica de vivienda para familias de bajos ingresos.

1 This paper analyzes data retrieved from the Observatory of Informal Land Market in Bogot, created in 2007 as part of the Masters Degree in Urban Management at the Pilot University of Colombia in alliance with the District Secretariat of Housing and discontinued in 2012. Different entities and scholars who contributed their vision, methodologies and gathered valuable information took part in this initiative. A special mention is given to Mara Mercedes Maldonado, Hernando Senz, Carolina Ca-brera and Leonel Miranda.

2 Colombia. Architect, MSc in Urban Management. Director, Masters Program in Urban Management, Pilot University of Colombia. Email: [email protected]

3 Colombia. Anthropologist , Msc in Regional Development Planning and Management, University of the Andes, Bogot. Professor, Master s Program in Urban Manage-ment, Pilot University of Colombia. Email: [email protected]

KEyWORDS: INFORMAL URBANIZATION, INFORMAL LAND MARKET, BOGOT.

advantage of the effective State intervention (le-galization) to perpetuate the illegal occupation of land and thus capture added land value, es-pecially given that demand is focused on the in-formal housing market. This phenomenon will continue unless structural reforms are made to housing policies aimed at low-income families.

N 78 / Agosto 2013 / Volumen N 28: 77-107 79ARTCULO: Urbanizacin informal en Bogot: agentes y lgicas de produccin del espacio urbano / Anglica Patricia Camargo Sierra y Adriana Hurtado Tarazona

introduccin: aprehendiendo un fenmeno de difcil medicinLa urbanizacin informal en Bogot es un fenmeno difcilmente mensurable pues la informacin, dada su naturaleza, es generalmente imprecisa, difusa o inac-cesible. En esta investigacin se pretende, mediante la combinacin de anlisis de fuentes secundarias y primarias, reconstruir el proceso de produccin del espacio urbano en la urbanizacin informal de Bo-got: desde las actuaciones urbanas (parcelacin, ur-banizacin y construccin) que permiten convertir el suelo en un producto inmobiliario comercializable, hasta los procesos de consolidacin y posterior densi-ficacin del espacio construido. Esto implica analizar el comportamiento de los agentes involucrados tanto en la oferta (el urbanizador ilegal o pirata) como en la demanda (los hogares consumidores de suelo, que a su vez se pueden convertir en posteriores comerciali-zadores de las viviendas) de suelo. Adicionalmente, el comportamiento del mercado puede o no modificarse por la intervencin de un tercer agente: el estado (en sus iniciativas de legalizacin, mejoramiento barrial, prevencin y control a la ilegalidad).

Este artculo apunta a resolver tres preguntas: Cunto (y dnde) ha crecido la urbanizacin informal en Bogot en el ltimo siglo? Cmo se

comportan los agentes relacionados con el merca-do informal de suelo y vivienda (oferta, demanda, intervencin estatal)? Qu tipo de espacio urbano ha producido y est produciendo la urbanizacin informal? Para aproximarse a resolver estas pre-guntas definimos dos objetos de observacin que responden a lgicas, fenmenos y objetivos dife-renciados: los asentamientos ya legalizados en pro-ceso de consolidacin y los asentamientos nuevos en formacin.

Para resolver la primera pregunta (sobre magnitud y crecimiento), se parti de datos recogidos en in-vestigaciones previas sobre crecimiento de infor-malidad, se analiz el crecimiento reciente con base en datos del censo de edificaciones realizado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadisticas, DANE. Se complement con datos de estudios de titulaciones de la Caja de Vivien-da Popular4 y expedientes de legalizacin de la Secretara Distrital de Planeacin, para encontrar las fechas de origen de los asentamientos y as re-construir el panorama del crecimiento de los ba-rrios legalizados. Esta informacin se contrast y georreferenci para obtener informacin consoli-dada y actualizada sobre crecimiento informal en la ciudad.

Para la segunda pregunta (lgicas y agentes: ofer-ta, demanda e intervencin estatal), que es la

4 Entidad adscrita a la Secretara Distrital del Hbitat de Bogot.

80 N 78 / Agosto 2013 / Volumen N 28: 77-107 ARTCULO: Urbanizacin informal en Bogot: agentes y lgicas de produccin del espacio urbano / Anglica Patricia Camargo Sierra y Adriana Hurtado Tarazona

central para este artculo, se trabaj principalmen-te con informacin contenida en los certificados de tradicin y libertad -documentos pblicos que acreditan la propiedad de los predios y registran cualquier transaccin- de predios pertenecientes a desarrollos de origen informal, para analizar el comportamiento de las transacciones con el sue-lo; complementado con datos de los expedientes de legalizacin y los relatos contenidos en histo-rias barriales5. Para caracterizar la demanda se aplic adems una encuesta a residentes de asen-tamientos de origen informal. Para caracterizar la intervencin estatal, se realiz un anlisis del tr-mite de legalizacin con base en los expedientes, complementado con informacin sobre programas e inversiones en mejoramiento de barrios, legali-zacin y control urbanstico de las ltimas cinco administraciones distritales.

A la tercera pregunta, referida a las caractersticas del espacio urbano producido, se logr una aproxi-macin parcial a partir de la compilacin de infor-macin sobre tamao de lotes, superficie en zonas verdes y comunales, reas de cesin y ubicacin en zonas de riesgo, disponible en los expedientes de legalizacin de barrios de la Secretara Distrital de Planeacin, complementados con los datos de la encuesta aplicada a residentes. Es claro, sin embar-go, que una caracterizacin del espacio urbano va

5 DAACD, 1999.

ms all de estas caractersticas, que apuntan a los aspectos ms formales de los lotes.

Los hallazgos sugieren que el fenmeno de la ur-banizacin informal en Bogot se mantiene como un mecanismo importante para acceder al suelo y a la vivienda, que su comportamiento espacial se ha transformado en los aos recientes hacia nuevas formas espaciales, y que el proceso de produccin del espacio involucra agentes y lgicas que, no obs-tante las carencias en la calidad de las viviendas y entornos que producen y los costos que generan para la administracin, logran satisfacer parcial-mente la demanda que an no consigue acceder a la ciudad por medio de los mercados formales.

aproximaciones conceptuales a la produccin del espacio en procesos de urbanizacin informalActualmente existen tres maneras de acceder a la ciudad: la primera mediada por un contrato social (lgica del Estado, que define la forma de acceso a la tierra), la segunda mediada por el mercado (que se encarga de encontrar la oferta con la demanda de tierra urbana y requiere de cierta acumulacin


de capital) y una tercera que es determinada por la necesidad (la de quienes no tienen el capital insti-tucional para acceder a la tierra a travs del Estado ni el capital pecuniario para acceder a travs del mercado)6. Es en esta ltima lgica en la cual se vinculan los asentamientos informales.

La informalidad urbana sera un conjunto de irre-gularidades o (a)regularidades en materia de derechos: irregularidad urbanstica, irregularidad constructiva e irregularidad en relacin con el de-recho de propiedad de la tierra (Alegra, 2005). En el caso del mercado informal de suelo, la informali-dad de la economa del uso del mismo remite a esas tres irregularidades, pero tambin a otras, relativas a los contratos del mercado que norman las tran-sacciones mercantiles. De esta manera, el mercado informal tambin sera iregular o (a)regular en re-lacin con los derechos econmicos, lo que lleva a que este particular mercado de uso del suelo sea la sumatoria de dos dimensiones de la informalidad: la urbana y la econmica7.

La informalidad urbana se comporta como una peculiaridad de los mercados de suelo en Amrica Latina, y se asocia con determinados rasgos comu-nes y distintivos de la ciudad latinoamericana, en-tre ellos la existencia de un rgimen de salarios ba-jos, un lento crecimiento econmico en contraste con un alto crecimiento poblacional, persistencia de la economa informal, una aguda desigualdad

6 Abramo, 2003.7 Abramo, 2012, p. 41.

del ingreso, todo esto sumado a un muy rpido crecimiento urbano y una enorme debilidad del aparato estatal8.

El mercado informal de suelo y vivienda constitu-ye el principal medio por el cual una porcin im-portante de la poblacin de bajos recursos, o que pertenece al llamado trabajo informal de las ciu-dades de Latinoamrica, ha accedido a la ciudad. Una parte significativa de la poblacin no cuenta con ingresos suficientes que le permita cubrir los precios del mercado formal de suelo urbanizado y de vivienda, o no le resulta lo suficientemente atractivo en funcin de sus necesidades y de sus representaciones de la vivienda, por tanto prefie-re optar por adquirir terrenos que le resulten ms asequibles o que le permita contar al final del pro-ceso con una vivienda de un tamao y unas carac-tersticas ms convenientes que las de la oferta for-mal y con posibilidades de generacin de rentas, aun a costa de los inconvenientes que representa adquirir de manera ilegal un bien tan preciado.

No obstante, la relacin entre informalidad y po-breza no es de una sola va. El mercado informal de la vivienda no es simplemente un resultado de la insuficiencia de ingresos de los hogares para acce-der a una vivienda formal (pues en primera medida no todos los habitantes de asentamientos informa-les son considerados en las medidas convencionales

8 Jaramillo, 2008.


como pobres), sino que, al contrario, puede ser par-te de las causas de la pobreza (debido a los elevados precios del suelo en el mercado informal)9.

Es posible pensar, y de hecho as lo han confirma-do algunos estudios10, que una porcin importante de los que recurren a esta manera de asentamiento estaran en capacidad de acceder a una vivienda formal, lo cual insinuara que el mercado informal no es la nica opcin, sino tal vez la mejor desde la lgica de la demanda, en funcin de la oferta disponible en el mercado.

El predio que pueden adquirir es seguramente de mayor tamao que cualquiera que puedan conse-guir en el mercado formal, tiene muchas otras op-ciones distintas y ms atractivas que contar con una vivienda terminada, como construirla por etapas, y posteriormente subdividirla y alquilar una parte de ella o construir un local o taller para poner un ne-gocio. Este crecimiento lento de la vivienda se ajusta perfectamente al flujo de sus ingresos. Por otra par-te, no contraen las asfixiantes deudas hipotecarias con el sistema financiero. Y la inseguridad jurdica es cada vez menos insegura y cuentan con una po-sibilidad casi segura de acceder a servicios en un periodo ms o menos largo11.

De tal modo, la persistencia del fenmeno po-dra hacer pensar que no se trata simplemente de un problema de precio sino que la urbanizacin

9 Smolka, 2002.10 Abramo, 2003.11 Saldarriaga, 2001, p. 51.

llamada informal ofrece mecanismos ms conve-nientes de acceso al suelo, un producto inmobi-liario que presenta ciertas ventajas (tamao, ubi-cacin, posibilidad de ampliacin y usos produc-tivos, lo que Abramo llama libertad urbanstica), y adicionalmente una aspiracin a ser objeto de programas de legalizacin y mejoramiento barrial que en un mediano plazo van a suplir las carencias del suelo que vende el pirata.

El mercado inmobiliario informal est compues-to por tres grandes submercados: el primero es el mercado de loteos irregulares, el segundo el de compraventa de vivienda y el tercero el sub-mercado de alquiler12. El presente documento se ha concentrado en caracterizar algunos aspectos relacionados con el submercado de loteos irregu-lares, que constituye actualmente una parte muy relevante de la estructuracin del hbitat informal y explica la expansin de la ciudad informal. Los dems submercados sin embargo, en los cuales el objeto de la transaccin adems del suelo es el espacio construido, son fundamentales en la con-solidacin y sobre todo en la densificacin de los asentamientos, en tanto que la compra de vivienda y el arrendamiento de habitaciones o vivienda en barrios informales se constituye en el mecanismo de acceso a la ciudad para muchas personas. Ms

12 Abramo, 2003.


recientemente se han adelantado investigaciones sobre los procesos de densificacin en los barrios legalizados en zonas que antes fueron perifricas pero que ya pasaron a ser centrales en la ciudad13. Estos procesos, aunque de reconocida relevancia, exceden el alcance de este artculo, que intenta ha-cer un seguimiento al origen y consolidacin ini-cial de los asentamientos informales en Bogot.

resultados: panorama del mercado informal de suelo y vivienda en bogotA continuacin se presentan de manera sinttica los resultados ms relevantes obtenidos para cada una de las preguntas de investigacin, primero recogiendo lo encontrado en la literatura sobre cada una y luego pro-fundizando y contrastando con los datos recogidos.

Cunto (y dnde) ha crecido la urbanizacin informal en Bogot en el ltimo siglo?

Las condiciones especficas en el caso de Bogo-t estaran determinadas aparentemente porque los procesos de ocupacin informal del suelo se han dado en forma pausada y relativamente pacfica si se compara con otras ciudades, pues

13 Ward, 2009.

la invasin, el conflicto y el enfrentamiento con ciertos niveles de violencia no ha sido la pauta en Bogot14 . Adems, las ocupaciones se han dado en su mayora sobre propiedades particulares, a diferencia de otros pases de la regin, donde se ocupan suelos de propiedad pblica o estatal. En el caso bogotano se suelen ocupar terrenos p-blicos en zonas de restriccin ambiental o hdri-ca que estn bajo la tutela de entidades de ser-vicios pblicos, entonces, el crecimiento urbano informal ha estado condicionado a la existencia de suelo privado. En consecuencia, la figura de invasin es histricamente mnima respecto al loteamiento ilegal o, ms coloquialmente, urba-nizacin pirata15.

En el ltimo perodo intercensal se construyeron 875.831 unidades nuevas de las que slo 262.569 contaban con licencia de construccin, lo que hace suponer que las 613.200 restantes fueron pro-ducidas mediante mecanismos informales (tan-to viviendas en nuevos asentamientos ilegales, como subdivisiones o ampliaciones de las vivien-das existentes u otros mecanismos de construc-cin de viviendas sin que medie una licencia de construccin)16. Esto quiere decir que la informali-dad en el perodo intercensal en Bogot constituy el 70% del crecimiento de la vivienda en la ciudad.

14 Torres, 2007.15 Jimnez, 2009.16 Jaramillo, 1992.


Una medicin para el perodo ms reciente, rea-lizada con datos del censo de edificaciones del DANE (que registra barrio por barrio la cantidad anual de metros cuadrados construidos para varios usos en la ciudad), arroja que entre 2001 y 2010 en Bogot se iniciaron 32665.575 m2 nuevos sola-mente para el uso de vivienda. De stos, el 65 % se han construido en barrios de origen informal (sean asentamientos legalizados o sin legalizar)17.

Estas cifras, sin embargo, se refieren a la ciudad en general y no dan cuenta del proceso detallado de los asentamientos informales. Para esto, en esta investi-gacin se parti de la base de datos de procesos de legalizacin, registrada por la Secretara de Planea-cin Distrital, complementndola con datos histri-cos sobre cada asentamiento, contrastando mltiples fuentes que permitieran tener un panorama preciso y desagregado, entre las que se pueden mencionar la revisin de los expedientes de legalizacin de los asentamientos, diagnsticos de procesos de titulacin, historias barriales, estudios de desarrollo urbano, en-trevistas directas con lderes barriales y anlisis multi-temporales con aerofotografas.

17 Camargo y Hurtado, 2012.

Una sntesis de los datos recogidos se presenta en las siguientes grficas. De las 38.000 hectreas de superficie urbanizada en Bogot, 8036 Ha se han generado de manera ilegal, lo cual corresponde a cerca del 21% del rea urbana del distrito.

El crecimiento informal tiene mayor magnitud en las localidades del sur de la ciudad (Ciudad Bo-lvar, Usme, Tunjuelito, Rafael Uribe y San Cris-tbal), con un total de 3650 Ha. Le sigue la zona del borde occidental de la ciudad (Bosa, Kennedy, Engativ, Fontibn y Suba), con un total de 3596 Ha, y luego el borde oriental (Usaqun, Chapinero, Santafe y otras localidades) con 789,18 Ha.

Aun cuando cerca del 20% del crecimiento infor-mal se ha generado en los ltimos 20 aos, es evi-dente una disminucin en el ritmo de crecimiento de la urbanizacin ilegal. Sin embargo, esta ten-dencia decreciente hay que analizarla cuidadosa-mente, en primer lugar porque se produce de la mano con una disminucin generalizada en el ritmo de crecimiento de la urbanizacin (formal e informal) y responde a un proceso de agotamiento

tabla 1. total de hectreas informales nUevas por dcada.

DCADAS ANTES 1950 1950-1959 1960-1969 1970-1979 1980-1989 1990-1999 2000-2010 TOTAL

Has informales 287,75 492,48 1393,06 2394,44 1687,59 1519,93 262,07 8037,31


del suelo. El crecimiento en superficie de la ciudad disminuy en un 70% con respecto a la dcada an-terior, lo cual no quiere decir que no se siga desa-rrollando un proceso expansivo de la ciudad pues este dato no tiene en cuenta la expansin de los municipios cercanos que pueda estar influenciada por el crecimiento de Bogot.

Una muestra de esta metropolizacin de la infor-malidad es el dato de conexiones de Acueducto en Ciclo I (en el que se clasifica a los usuarios de barrios sin redes de acueducto que necesitan un servicio provisional, que normalmente corres-ponde a barrios informales) proporcionado por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot (2011). Segn estos datos, la mayor cantidad to-tal y por ao de nuevas conexiones de la empresa de acueducto de Bogot se dio fuera del permetro

distrital, en el municipio de Soacha (15.580 co-nexiones, el 40% del total de conexiones de Bogot para estos aos).

El siguiente mapa (figura 2) presenta la localiza-cin de los asentamientos irregulares segn dca-da de origen, donde las zonas azules ms claras son los asentamientos ms antiguos y las zonas ro-jas ms oscuras los ms recientes. All se hace evi-dente que prcticamente toda la periferia bogotana ha sido ocupada informalmente. Espacialmente se pueden identificar tres patrones diferenciados en cuanto al crecimiento informal: la zona oriental de la ciudad ha estado relacionada histricamente con procesos extractivos y en general remiten su origen a los aos 50 y 60, y su cercana al centro ha generado dinmicas de crecimiento relacionadas fundamentalmente con los ejes viales principales. En el borde occidental de la ciudad se percibe un crecimiento informal que reproduce una especie de crecimiento por anillos en torno a los centros histricos tradicionales de Suba, Fontibn, Engati-v y Bosa. Por otra parte, las zonas de Ciudad Bo-lvar y Usme presentan un patrn de crecimiento vinculado con la expansin general de la ciudad hacia el borde sur.

En la informacin fallada sobre magnitud y creci-miento informal se encuentran suficientes eviden-cias para afirmar que el fenmeno de la urbaniza-cin persiste de manera importante en la ciudad, es decir, se siguen generando nuevos asentamientos

figUra 1. crecimiento informal por dcadas por zonas.


figUra 2. mapa de asentamientos irregUlares segn dcada de origen.


informales, al tiempo que se densifican las zonas de origen informal.

cmo se comportan los agentes relacionados con el mercado informal de sUelo y vivienda (oferta, demanda e intervencin estatal)?

El proceso de produccin del espacio urbano informal transcurre por un largo camino en el que intervienen varios agentes: en primera instancia el loteador o frag-mentador, llamado comnmente urbanizador pirata, adquiere el globo de terreno inicial (lo que implica la negociacin con un primer agente propietario del te-rreno). Posteriormente se da la conversin en producto inmobiliario que implica una parcelacin y en ocasio-nes una adecuacin mnima del terreno, para poder iniciar el proceso de venta de dicho producto. Este se-gundo paso supone un proceso de comercializacin, financiacin y venta del producto inmobiliario resul-tante. Despus se da la consolidacin de los asenta-mientos a partir de la autogestin de sus habitantes, en este proceso se genera la produccin y circulacin del espacio construido, as como la consecucin de los ser-vicios pblicos, y se inicia un proceso de formalizacin a travs de la legalizacin urbanstica, la regularizacin y la inclusin en programas de mejoramiento barrial para asemejarse en alguna medida a un asentamiento formal consolidado.

A continuacin se documentan estos procesos a partir de la informacin recolectada para los tres agentes: la oferta (el urbanizador pirata), la de-manda (los consumidores del producto inmobilia-rio) y la intervencin estatal (legalizacin, mejora-miento barrial y control a la ilegalidad).

la oferta: el Urbanizador pirata

El mercado informal ofrece fundamentalmente una alternativa de acceso al suelo. La gestin del suelo en el mercado informal hace referencia a la manera en que el loteador ilegal adquiere el globo de terreno y lo adecua para la venta posterior. A continuacin se resean las etapas de este proceso.

En la literatura se ha identificado como mecanismo general de adquisicin del globo de terreno inicial la compra, en algunos casos a campesinos o pro-pietarios de extensiones de terrenos que los han adquirido por procesos de sucesin18. No obstante, por el mismo carcter ilegal que tiene este tipo de negocio, no resulta siempre necesario que se reali-ce efectivamente una compra del terreno inicial, y algunos urbanizadores piratas alegan ser titulares de derechos y acciones en sucesin o poseedores con muchos aos de estar all. Adicionalmente, en los ltimos aos han surgido nuevas figuras de propietarios en el proceso de urbanizacin ilegal, se trata de los llamados terreros, quienes invaden

18 Carrol, 1993.


o toman por la fuerza la posesin de grandes ex-tensiones de terrenos para lotearlos y venderlos a precios incluso inferiores a los de las dems urba-nizaciones piratas19. En todos estos casos se tiene un concepto de propiedad eminentemente prcti-co, no sujeto a definiciones jurdicas20.

En general, al igual que en el caso de los urba-nizadores formales, la principal fuente de las ga-nancias del urbanizador pirata son los incrementos en los precios del suelo que genera en este caso la expectativa de urbanizacin (regularizacin) futu-ra. Luego de acceder al terreno, el urbanizador lo equipa de manera muy precaria, delimita los te-rrenos dejando algunos espacios para vas y de ser posible el acceso a algn servicio bsico, y ven-de los terrenos a la poblacin para que autocons-truya. Es comn que el mismo urbanizador geste procesos organizativos subordinados a su ejerci-cio, que se movilizan para gestionar los servicios bsicos. Esta organizacin se vincula a procesos polticos que incluso acompaan todo el proceso de consolidacin del asentamiento: De hecho, la urbanizacin pirata es una base muy slida de los esquemas de clientelismo poltico en las ciudades latinoamericanas21. Adicionalmente, el urbaniza-dor pirata comparte con sus compradores unas ca-ractersticas culturales y sociales que le permiten

19 Martn, 2000.20 Velandia y Lpez, 2003.21 Jaramillo, 2008, p. 41.

ofrecer mecanismos adaptados a las condiciones de la poblacin, de modo tal que los mecanismos de pago y financiacin son muy diversos. La cer-cana social y cultural le permite al urbanizador ejercer un control extraeconmico para garantizar los pagos22.

Como puede verse en los prrafos anteriores, la literatura disponible presenta algunas caracters-ticas generales de operacin de los urbanizadores ilegales, que resultan importantes como marco para nuestro trabajo, pero que rara vez se contras-tan con evidencia emprica. As, con el fin de ve-rificar estas tendencias anunciadas en la literatura y profundizar en la manera como los agentes pri-vados gestionan el suelo en los barrios de origen informal, se acudi a una fuente primaria que pro-porciona datos precisos, detallados y territoriali-zados sobre las transacciones que se hacen en el suelo: los certificados de tradicin y libertad de los predios de barrios ilegales (los cuales reposan en las Oficinas de Registro e Instrumentos Pblicos).

Se revis informacin de certificados de tradicin para 74 barrios en 5 localidades. Debido a que la escogencia de los barrios se bas estrictamente en la disponibilidad de la informacin, no se puede afirmar que se trata de una muestra representativa de los asentamientos informales que permita hacer

22 Jaramillo, 2008.


generalizaciones para las localidades, no obstante, s se evidencian algunas tendencias que podran verificarse posteriormente para toda la zona o toda la ciudad.

En primer lugar, se obtuvo una serie de cifras ge-nerales sobre el desarrollo de los barrios, agrupan-do las parcelaciones (divisiones de predios de gran extensin en lotes individuales) por dcadas y ob-servando las tendencias en los siguientes aspectos:

Anticipacin en adquisicin de tierras (fechade parcelacin o primera venta fecha de adquisicin).

Tipodepropietario(personanatural,coopera-tiva, OVP, fundacin, etc.).

Formadeadquisicinyparcelacin(figurasju-rdicas utilizadas).

Velocidad de venta de lotes (fecha ltima deventa-fecha primera de venta).

No se analizaron precios de transacciones, dado que los datos existentes en los certificados son in-suficientes para identificar tendencias y obtener conclusiones -adems de que se presume que los datos que aparecen son ms bajos que los de la transaccin real para disminuir costos de escritu-racin e impuestos-.

El surgimiento de los barrios segn fecha de par-celacin indica que en las localidades estudiadas los asentamientos se desarrollaron principalmente entre 1980 y 2000. La diferencia radica en cundo surgen las primeras parcelaciones: mientras Ciu-dad Bolvar comienza sus desarrollos informales en la dcada de 1950, Bosa comienza en la dcada

tabla 2. parcelaciones por dcadas.

Dcada No. de ParcelacionesCiudad Bolvar

Usme Bosa Usaqun y Suba

1940-1949 11950-1959 71960-1969 8 21970-1979 9 4 1 11980-1989 30 20 10 11990-2000 23 22 10 22000-2010 4 1 1Total 81 47 24 5

tabla 3. aos promedio de anticipacin en la adqUisicin de la tierra por dcadas.

Dcada Promedio de anticipacin (aos)Ciudad Bolvar

Usme Bosa Usaqun y Suba

1940-1949 21950-1959 0,91960-1969 2,5 3,51970-1979 2,6 10,5 0,3 101980-1989 4,3 0,9 2,5 2,251990-1999 4,7 3,5 0,5 20,52000-2010 1,8 6 24


de 1960 y Usme en la de 1970. En Usaqun se identific solamente una parcelacin de 1948.

En cuanto a la anticipacin promedio del urbani-zador o enajenador ilegal para adquirir los terre-nos, para la zona de Usme se encuentra que en la dcada de 1970 los terrenos se adquirieron con 10,5 aos de anticipacin en promedio. Esto es explicable porque en esa poca no hubo mayores desarrollos en la zona de Usme. En las dcadas de 1980 y 1990 la anticipacin se redujo sustancial-mente, lo que coincide con el aumento en la can-tidad de desarrollos. De 2000 hasta la actualidad la anticipacin vuelve a aumentar, lo que podra coincidir con la reduccin en la cantidad de desa-rrollos (aunque la informacin es insuficiente pues slo se tienen en cuenta los barrios legalizados, no los posibles nuevos asentamientos). En el caso de Ciudad Bolvar se observa un comportamiento dis-tinto, pues hay una anticipacin tan grande en la adquisicin de terrenos, de hecho la anticipacin aumenta un poco en los aos en los que en Usme es menor (1980-2000). En Bosa se registra poca anticipacin entre adquisicin y parcelacin y un tiempo de ventas ms reducido que en las locali-dades anteriores, esto indica que la tierra ha cir-culado rpidamente en esa localidad. En Usaqun y Suba se encontraron algunas parcelaciones con largos tiempos entre adquisicin y parcelacin o loteo.

Los perodos de venta, tal como se evidencia en las mencionadas lneas de tiempo, son relativamente amplios. En los barrios analizados en la localidad de Usme se registra un tiempo promedio de venta de cerca de 10 aos. En Ciudad Bolvar el prome-dio es de 1,74 aos.

Adems, los tiempos de anticipacin (el tiempo comprendido entre la adquisicin del terreno y el inicio de las ventas) son en general ms cortos que los tiempos de venta (tiempo comprendido entre la primera venta y la ltima registrada en el certi-ficado), lo que puede evidenciar una tendencia es-peculativa vinculada a la retencin de terrenos, en la misma forma de los llamados lotes de engorde, relacionada con el proceso de desarrollo informal. De este modo, los primeros lotes se venden a un precio ms bajo y luego se retienen algunos lotes, y por esta va aumentan los precios de los terrenos, con el fin de capturar las plusvalas generadas por el mismo desarrollo ilegal y las expectativas cada vez ms cercanas de regularizacin.

En cuanto a los tipos de propietario y dinmicas de acumulacin de terrenos, en las zonas de Usme y Ciudad Bolvar el 89% de las parcelaciones se hicieron en propiedad de personas naturales. Las fundaciones, empresas privadas, cooperativas y asociaciones juntas slo aparecen como propieta-rias en el 11% de las parcelaciones.


Adems de la anticipacin, los agentes de la oferta actan segn una lgica de acumulacin. Un con-teo de apellidos en las bases de propietarios de sue-lo arroja un panorama general de acumulacin de tierras por parte de algunos loteadores informales, quienes segn la informacin encontrada han de-sarrollado por lo menos 13 barrios incluso en dife-rentes localidades, como el caso de Romero, quien desarroll ilegalmente terrenos en Kennedy, Bosa, Ciudad Bolvar, Usme y Usaqun, o Saturnino Se-plveda en Ciudad Bolvar, Suba y Usme. Otros urbanizadores como Cruz Montaa concentraron su actividad en una sola localidad (Bosa).

Otro aspecto importante es el relacionado con los mecanismos para evadir el control o sancin legal. Si bien hasta cierto punto la demanda es relativa-mente consciente de estar adquiriendo un terre-no en condiciones no adecuadas, en la literatura

se identifican algunos mecanismos utilizados por los urbanizadores para aparentar ante los poten-ciales clientes la legalidad de sus actuaciones. Para aparentar legtima propiedad de los lotes que van a vender, pueden: presentar una promesa de com-praventa en vez de escritura como documento que acredita la propiedad, proporcionar escrituras no registradas, escrituras de afectaciones sobre las construcciones y no sobre el suelo, validar la po-sesin del terreno a partir de un acto de la polica, realizar actualizaciones de linderos para ampliar los terrenos, efectuar una venta del bien raz en bruto, en comn y proindiviso a varias personas23.

Para aparentar la legalidad de las figuras empresa-riales que utilizan, los urbanizadores generalmen-te recurren a sociedades comerciales a las cuales se les incluye el objeto social de gestin de compra y venta de tierra, argumento que se utiliza para

23 Muoz, 2004.

tabla 4. figUras jUrdicas Utilizadas para la adqUisicin de los terrenos.

Tipo de propietario Ciudad Bolvar Usme Bosa Usaqun y Suba Total %

Asociacin/cooperativa 0 2 0 0 2 1%

Empresa privada 5 2 2 2 11 6%

Fundacin 4 3 0 0 7 4%

Persona natural 72 56 22 5 155 89%

Total 81 63 24 7 175 100%


justificar su actividad urbanizadora frente al posi-ble comprador. El urbanizador, por medio de una persona jurdica, se muestra como un generoso in-dividuo que regala lotes, a las personas supuesta-mente beneficiarias las hace parte de esa persona jurdica como socios de la corporacin mediante aportes econmicos en cuotas, trabajo en bazares y rifas o en labores de adecuacin del terreno. Esta donacin simulada encubre el hecho econmico de compraventa24.

Un mecanismo importante para la evasin de la legalidad tiene que ver con los testaferros (terce-ros que intervienen firmando las promesas de compraventa u otras transacciones sobre el suelo), quienes se constituyen en un agente relevante en este proceso. De acuerdo con la revisin de his-torias barriales (documentos del Instituto Distrital de la Participacin y Accin Comunal que inten-tan reconstruir la historia de origen de 501 barrios segn sus habitantes), parece haber una presencia importante de mujeres en el testaferrato, en mu-chos casos son las esposas o mujeres cercanas al urbanizador en donde la relacin de confianza y lealtad se convierte en un factor primordial para el xito de la transaccin. La existencia y utilizacin frecuente de este mecanismo es tambin resaltada en investigaciones sobre el mercado informal como una manera utilizada por los urbanizadores para

24 Ibid.

permanecer por debajo de las cantidades mximas de ventas de lotes permitidas para una sola perso-na. El urbanizador transfiere porciones grandes de terreno a no ms de cuatro personas, quienes a su vez dividen y transfieren a otros25.

Luego del proceso de adquisicin de tierras se en-cuentra la parcelacin y venta de lotes. El producto inmobiliario se caracteriza en la seccin Tipo de espacio producido y el proceso de venta a conti-nuacin, desde los agentes de la demanda.

la demanda: qUines compran? cmo pagan? cmo constrUyen?

En algunos estudios se han realizado caracteriza-ciones socioeconmicas de los habitantes de asen-tamientos informales26, encontrando resultados similares: en general coinciden en afirmar que se trata de poblacin de bajos ingresos (menos de 2 SMLV), la mayora de ellos con una vinculacin informal al trabajo y bajo nivel educativo.

Si nos referimos especficamente al comprador de terrenos informales, si bien aspectos como el desplazamiento revisten gran importancia, el an-lisis de las historias barriales y los resultados de estudios previos permiten afirmar que el principal demandante de los terrenos ilegales son los arren-datarios de otros asentamientos de origen informal

25 Velandia y Lpez, 2003.26 Abramo y Parias, 2006; Velandia y Lpez, 2003.


consolidados, quienes buscan una opcin para ac-ceder a una vivienda propia. Se calcula que cerca del 80% de los hogares que adquiere un lote ilegal pagaba arriendo antes de adquirirlo, de ah la im-portancia de entender las interrelaciones existentes entre el mercado de arrendamiento y el mercado de loteos ilegales. De un anlisis simple se puede pensar que los precios pueden estar sobredetermi-nados por el canon promedio de arrendamiento en los asentamientos populares, que representa en suma la capacidad de pago de la demanda.

La literatura seala que la flexibilidad en los meca-nismos de pago y financiacin es la principal ven-taja de los mercados informales de tierras, tenien-do en cuenta las caractersticas de la demanda. Tal como veremos, estas formas de pago obedecen a esquemas similares a los formales de financiacin de vivienda, pero parecen ajustarse mejor a los pa-trones de consumo de la poblacin.

De acuerdo con lo hallado en la encuesta aplicada a residentes, la exigencia de pago de cuota inicial se hizo a la mitad de la poblacin encuestada, de los cuales el 70% realiza el resto del pago en cuotas mensuales, el 15.7% pag el resto en pocos conta-dos y el 14.2% en un solo contado. La mayora de quienes no pagaron la cuota inicial, pagaron el lote en un solo contado (90%) y apenas cerca del 7% pag la totalidad del precio del inmueble en cuo-tas. En trminos generales, el pago de cuota inicial y pago del resto en cuotas mensuales parece ser

un mecanismo predominante, igual que en el mer-cado formal. Otro mecanismo predominante es el pago de la totalidad del lote en un solo contado, lo cual lleva a considerar la importancia de la ca-pacidad de ahorro de los sectores informales y la necesidad de canalizarla adecuadamente.

Siguiendo con los acuerdos de pago, encontra-mos que apenas el 11% dice haber incumplido el acuerdo, lo que tuvo como consecuencia el pago de intereses y la conciliacin de un nuevo acuerdo (38.5%). La amenaza de quitar el lote y la amenaza personal parece no ser una prctica predominante.

La duracin del pago del lote, independientemente de la modalidad o acuerdo, es relativamente cor-ta: el 90% de los encuestados pag la totalidad del lote antes de 5 aos, y de los que pagaron la cuota inicial, la mayora la termin de pagar en el mismo ao.

Ms que la flexibilidad en los acuerdos de pago, las facilidades en la financiacin, en comparacin con el crdito formal, tienen ventajas comparati-vas: la evaluacin del riesgo es mnima, no se exi-ge documentacin de soporte, ni declaraciones de renta, ni certificados bancarios, ni constancias de empleo o ingresos. En general no se exige ningn requisito para conceder un crdito, adicionalmen-te se ofrecen crditos blandos para la compra de materiales y se brinda asesora para la construc-cin de las viviendas. En la literatura se identifi-ca que el mercado informal de tierras se vale de


otros mecanismos para garantizar el cumplimiento del contrato: Cuando la ley no se constituye en el elemento de garanta de las relaciones contractua-les del mercado, se deben desplegar otras formas de garanta para restablecer la confianza entre las partes involucradas en dichas relaciones () sin las instituciones formales y el mercado informal de suelo debe establecer sus propias instituciones re-guladoras, incluyendo los mecanismos coercitivos en caso de rompimiento contractual de una de las

partes. Tales instituciones del mercado informal permiten que los contratos implcitos establecidos entre las partes sean respetados en trminos inter-temporales e intergeneracionales27. Los datos de esta encuesta arrojan que el porcentaje de incum-plimiento es bastante bajo y no se acude general-mente a mecanismos coercitivos (con excepcin de casos particulares como el de los terreros28, en el que los lotes pueden llegar a costar hasta la mi-tad de lo que normalmente cuestan en un proceso

27 Abramo, 2012, p. 42.28 Martn, 2000.

figUra 4. dUracin de pagos (valor total del lote).

figUra 3. dUracin de pagos en cUota inicial.


de loteo ilegal tradicional; las formas de pago son en general en especie (electrodomsticos, trabajo o incluso mujeres), y se le realiza un control perma-nente a los compradores mediante la intimidacin con armas.

Las ventajas de estos sistemas flexibles de crdito en comparacin con el mercado formal son clara-mente percibidas por sus habitantes:

En aquel entonces, otro motivo que me indujo a comprar el terreno en la urbanizacin Alta Blanca, era la fobia y el temor que me inspiraba el crdito por quince aos para obtener solucin habitacional concedida por las corporaciones de ahorro y vivien-da, a travs del sistema UPAC. Nosotros en la familia lo habamos analizado y considerbamos lo riesgoso que era financiar la compra de la vivienda por este mtodo extractor de plusvala secundaria, que no tiene ningn reparo en apropiarse y acabar con el esfuerzo de aos de ahorros y sacrificios familiares y personales, cuando se le presenta alguna calamidad o percance laboral, econmico o social29.

Adicionalmente, es importante mencionar como parte de las ventajas un tipo de servicio posven-ta, en el que el urbanizador hace seguimiento al cliente, sobre todo en las primeras etapas de con-solidacin de los asentamientos donde la satisfac-cin de los primeros clientes es fundamental para consolidar redes de comercializacin y venta del resto de terrenos.

29 DAACD, Historia Barrio Alta Blanca, 1999.

Una vez adquirido el lote, el tiempo de construc-cin y el tipo de materiales utilizados en la cons-truccin de la vivienda vara de acuerdo con los recursos econmicos de cada familia. Las familias con menos recursos econmicos utilizan materia-les como guadua, tabla, tela asfltica, teja de zinc, latas de caneca; y aquellos que tienen mejores po-sibilidades econmicas construyen con bloque de escoria, concreto y ladrillo.

Es necesario tener presente que la produccin de espacio construido por autogestin es un proceso que dura muchos aos. Es comn que algunos ini-cien la construccin de las viviendas en materiales inestables y temporales, no slo por la necesidad de trasladarse prontamente al terreno adquirido para no pagar arriendo, sino porque es conveniente que el proceso de consolidacin en materiales tempo-rales se d muy rpidamente para evitar problemas con las autoridades. De hecho, esta es la razn por la cual son los mismos urbanizadores los que en muchos casos proveen materiales de construccin a bajo costo y con crditos blandos.

De acuerdo con los datos arrojados en la encuesta de 2006, el inicio de la construccin de la vivienda se da en su mayora cuando se termina de pagar la totalidad del lote (62.9%), el 18.6% comenz la construccin de la vivienda con el pago de la cuota inicial y el 18% con el pago parcial del lote. El 39%


construy su vivienda el mismo ao de su compra, el 48% entre 1 y 5 aos despus de la compra del lote y apenas el 10% ms de 6 aos despus de la compra del lote.

El tiempo de construccin de la primera parte de la edificacin generalmente dura de tres a cinco aos. Cuando se construye en bloque y una vez se tiene el primer piso en obra negra, las familias se trasladan para evitar pagar arriendo. Cuando se construye en otro tipo de materiales como guadua, tela asfltica y tabla, entre otros, es ms rpido el proceso de construccin.

Paralelo a la construccin de las viviendas se da la consecucin de servicios pblicos. La mayora de los encuestados no contaba con servicios al mo-mento de la compra del lote, aspecto caracters-tico de los asentamientos informales, por lo cual el 85.5% tuvo que realizar las gestiones necesarias para obtenerlos. De stos, el 48% realiz gestio-nes individuales y el 37.3% gestiones comunita-rias. El 76.8% dice haber realizado un acuerdo con las empresas de servicios pblicos para obtener la prestacin de los servicios de manera provisional y el 21.4% afirma haberse conectado al servicio de manera ilegal.

intervencin estatal: legalizacin, mejoramiento, prevencin y control

La legalizacin de barrios es la principal estrategia de formalizar el hbitat. Hasta la fecha, segn la base de datos del Fondo de Prevencin y Atencin de Emergencias FOPAE, se han legalizado 6055,3 hectreas entre 1950 y 2011, y hay 502,7 adiciona-les en trmite.

Sin embargo, el hecho de que sea prctica comn y esperada puede perpetuar la gestin informal del suelo. Como es sabido desde la economa, el valor de un bien est determinado por las expectativas futuras, lo cual es particularmente cierto para la tierra. Una parte esencial de las expectativas al adquirir un terreno en un asentamiento irregular tiene que ver con la legalizacin, la cual viene con la certeza de una dotacin regular de servicios as como formar parte de programas de regularizacin y mejoramiento de barrios y de viviendas.

Tal como se muestra en el siguiente cuadro, las ex-pectativas de legalizacin son cada vez ms cerca-nas, es decir, cada vez el tiempo transcurrido entre el origen del barrio y su legalizacin es ms corto, pasando de ms de 20 aos para los asentamien-tos de la dcada del 50 a apenas 4 aos para los


asentamientos ms recientes, aspecto que sin duda tiene efectos en los precios que puede imponer el urbanizador ilegal.

En cuanto a los esfuerzos del sector pblico para mejoramiento de barrios, la Secretara de Hbitat afirma que el valor de normalizar y regularizar un

asentamiento poda alcanzar la suma de 3500 d-lares por unidad habitacional, y que entre 1997 y 2004 se invirtieron 1.36 billones de pesos en nor-malizacin de barrios.

Una revisin de las inversiones en legalizacin, me-joramiento de barrios, mejoramiento de viviendas

figUra 5. hectreas legalizadas por dcada 1950-2012.

Fuente: FOPAE 2012.


y reasentamiento de las administraciones entre 1997 y 2007, proveniente de los informes de gestin de las alcaldas (los informes de la ltima administracin no cuentan con estas cifras discriminadas), indica que cada administracin ha tenido una aproximacin distinta a su rol frente a los asentamientos de origen informal: mientras Antanas Mockus (1995-1997 y 2001-2003) y Luis E. Garzn (2004-2007) dedica-ron ms recursos a reasentamiento de poblacin (76 y 66% del total presupuestado para intervenciones frente al hbitat informal), Enrique Pealosa (1998-2001) dedic el 88% del presupuesto del subsector a mejoramiento de barrios, dentro de su programa de desmarginalizacin. En la administracin de Garzn no se presupuestan recursos exclusivamente para le-galizacin, y sin embargo ha sido una de las admi-nistraciones en las que ms barrios se han legalizado.

Esta cada vez mayor eficiencia del estado en sus intervenciones de regularizacin de asentamientos informales puede tener un efecto contraproducen-te, el cual es perpetuar las actuaciones de los lotea-dores ilegales pues la expectativa de regularizacin es cada vez ms cierta y ms cercana. Esta relacin entre la lgica del agente estatal y el agente de la oferta ha sido tambin identificada en la literatu-ra: El loteador, al buscar lotes sin infraestructura urbana y al no proveerla para sus eventuales com-pradores, anticipa que el poder pblico asumir estas atribuciones en el futuro. As, los loteadores anticipan el valor de un rea provista de infraes-tructura por el poder pblico y cobran, hoy, lo que ser ofertado en el futuro. Esta ganancia antici-pada vara en funcin de los clculos del tiempo medio que le tomar al poder pblico proveer la infraestructura y los servicios urbanos bsicos () el factor de anticipacin ser uno de los compo-nentes ms importantes de la ganancia de fraccio-namiento del predio, y conduce a los loteadores a buscar parcelas baratas y con poca accesibilidad e infraestructura, pues este hecho permite un mayor margen de ganancia de anticipacin por el agen-te que fracciona el predio. En trminos espaciales, esto significa una bsqueda continua de nuevas reas perifricas y, por lo tanto, un desplazamien-to constante de la frontera urbana ocupada a partir del uso urbano (o periurbano) informal30.

30 Abramo, 2012, p. 48.

tabla 5. dUracin del trmite de legalizacin por dcadas.

Origen del barrio Promedio de tiempo de legalizacin (aos)

Antes de 1950 241951-1960 151961-1970 201971-1980 131981-1990 101991-2000 6Despus de 2000 4


Ms all de estos datos, se requiere para otras in-vestigaciones valorar sistemticamente cunto le cuesta a la ciudad permitir los desarrollos infor-males y luego regularizarlos, versus reestructurar las polticas de acceso al suelo y a la vivienda para satisfacer realmente la demanda de los hogares ms pobres.

tipo de espacio prodUcido: tamaos y precios de lotes, y caractersticas del entorno

Para cuantificar los patrones predominantes de ca-ractersticas de lotes se revisaron diferentes fuen-tes: en primer lugar el rea de las segregaciones registradas en los certificados de tradicin y liber-tad y en segundo lugar las reas de los lotes como aparecen en los planos de loteo que se encuentran en los expedientes de legalizacin de los desarro-llos informales.

En las zonas de Usme, Ciudad Bolvar y Bosa, el tamao promedio de los lotes vendidos se reduce sustancialmente con el tiempo. En Usme, en la d-cada de 1980 el rea promedio de lotes pasa de ser de 132 metros cuadrados a 74 metros cuadrados, y en las ltimas dos dcadas el rea promedio de lotes se ha reducido a 72 metros. En Ciudad Bol-var se comienza con lotes de ms de 100 metros hasta la dcada del 90, en la que se reducen a 82

y finalmente tambin a 72 metros cuadrados como en Usme. En Bosa se comienza con 157 metros cuadrados en la dcada de 1960, se llega a los 72 m2 en la de los 90 como en las dems localidades (esto es derivado del patrn ampliamente conoci-do de 6 x 12, producto de las normas mnimas de urbanizacin31) y se registran lotes de 42 metros en parcelaciones posteriores al ao 2000. En Suba y Usaqun los tamaos de lote son bastante ms grandes que en las otras localidades.

Mediante la revisin de los expedientes de legali-zacin de los barrios de origen informal se anali-zaron los planos de loteo presentados para el pro-ceso. Para cada expediente que contena plano, se registr el menor y mayor tamao de lote existente y el patrn predominante en cada barrio, y se ve-rific esta informacin en cerca de 430 barrios. El patrn predominante promedio fue de 72 metros

31 Instituto de Crdito Territorial, 1971.

tabla 6. rea promedio de lotes.

Dcada Ciudad Bolvar

Usme Bosa Suba y Usaqun

1950-19591960-1969 208,6 157 1381970-1979 272,8 132 1801980-1989 110,9 74,12 82,2 1001990-1999 82,3 72 72,3 3792000-2010 72,0 42


cuadrados. En los asentamientos que hasta ahora estn surgiendo (lotes en venta a 2011, consulta-dos mediante visitas de campo y consultas telef-nicas) tambin se ratifica la moda de lotes de 72 m2 encontrada en otras fuentes de informacin.

Sobre la formacin de precios en los terrenos ile-gales, en la literatura se seala en primer lugar una suerte de interrelacin entre los terrenos informa-les y formales, as, el precio ms bajo que tenga un terreno en el mercado formal se comporta como el precio tope del mercado ilegal32. En segundo lu-gar, se identifican los factores que intervienen en la formacin de los precios en los loteos irregu-lares: costos de fraccionamiento del predio, factor de localizacin, factor de anticipacin de servicios futuros (provistos por el estado), factor de ajuste de mercado (opacidad o transparencia del mercado de suelo) y factor de facilidad y flexibilidad en los trminos de contratacin de crditos informales33.

Con el fin de indagar sobre los precios en el caso de Bogot, se han utilizado algunas fuentes para de-terminar el valor promedio de los terrenos y mar-car algunas tendencias en relacin con los factores que intervienen en las diferencias. Es importante advertir que no se trata de un estudio de tipo eco-nomtrico que permita ponderar los factores que intervienen en la formacin de precios, sino una informacin indicativa sobre el comportamiento

32 Smolka, 2002.33 Abramo, 2010, p. 64.

general de los precios de los terrenos informales en Bogot.

Con datos de la encuesta a residentes, se relaciona-ron los precios con el ao de compra y se llevaron a precios constantes. La mayora de la poblacin encuestada compr el lote entre las dcadas del 80 y 90. El valor promedio pagado por los terrenos, de acuerdo con lo manifestado por los encuesta-dos, es de $ 12.000.000 a precios de 2006 (8332

figUra 6. valor pagado por el terreno (pesos colombianos 2006).


USD de 2012). La tendencia que se evidencia es un aumento en los precios de los terrenos en las pocas de mayores compras. Tal como se muestra en la siguiente grfica, el 61% pag menos de $ 10.000.000 por el lote (6937 USD) y el 28.8% pag entre 10 y 50 millones de pesos (entre 13869 y 34685 USD).

Los precios por metro cuadrado oscilan entre el equivalente a 3,4 y 55,4 dlares, con promedio de 27,17 USD. La transaccin mxima, registrada en 1980, es del equivalente a 131 dlares. El compor-tamiento de los precios presenta una tendencia al aumento despus de 1992.

Con el fin de tener una perspectiva reciente de los precios, en el 2011, se aplicaron entrevistas (64 en total) a los urbanizadores (o intermediarios) que estaban ofertando terrenos ilegales. Los datos encontrados indican que el precio promedio por metro cuadrado de terreno aumenta considerable-mente en las ocupaciones cuyos entornos estn consolidados frente a las de terrenos no consoli-dados y que el documento jurdico que entregan para soportar la transaccin (escritura o promesa de venta) incide considerablemente en el precio que ofrecen. El rea de los terrenos tiene relacin inversamente proporcional con el precio, incluso hay un mercado importante de globos de terreno de tamaos entre 200 y 1000 m2 que venden para que se subdividan posteriormente.

Salvo excepciones, se muestra tambin que a ma-yor rea de lotes (menor consolidacin del barrio), menor precio por metro cuadrado.

En cuanto a las localidades visitadas, el precio pro-medio por metro cuadrado ms costoso se encon-tr en Engativ (USD 313), seguido por Fontibn (USD 245), Suba y Kennedy (USD 225). Los meno-res precios se encontraron en Rafael Uribe (USD 33), Chapinero (USD 45), San Cristbal (USD 52) y Usme (USD 53). Es llamativo que los precios del suelo en nuevos desarrollos informales aparente-mente son ms elevados en algunas localidades perifricas que en otras ms centrales.

caractersticas del entorno

Si nos remitimos a los tres tipos de actuaciones ur-banas formales necesarias para estructurar un de-terminado producto inmobiliario (urbanizacin, parcelacin y edificacin), encontramos que en el hbitat informal stas se producen en un orden dis-tinto: primero se da la parcelacin, posteriormente la edificacin y finalmente -a travs de programas de mejoramiento barrial- se completa el proceso de urbanizacin. El proceso de urbanizacin previo que debera realizarse para generar condiciones adecuadas de vida se convierte en una muy esca-sa adecuacin del terreno, en la que intervienen activamente los mismos compradores mediante


tabla 7. ocUpaciones visitadas segn estado de consolidacin

Consolidacin del entorno No. de entrevistas Promedio de rea de terrenos en venta Promedio de USD/m2

Consolidado 12 112 $188,52Parcialmente consolidado 13 110 $94,07No consolidado 26 853 $70,04Sin informacin 13 1463 $41,25Total general 64 635 $96,84

tabla 8. tamao de lotes en venta y precios por metro cUadrado.

Rango rea de lotes No. de ocupaciones Promedio de USD/m240-50 m2 4 $ 15851-60 m2 3 $ 14161-70 m2 2 $ 37771-80m2 21 $ 8480-100m2 4 $ 107100-150 m2 3 $ 49250-300 m2 4 $ 62300-400 m2 3 $ 48500-1000 m2 1 $ 36ms de 1000 m2 4 $ 44


procesos organizativos y de autogestin. De este modo, el urbanizador hace una inversin inicial mnima en adecuacin del terreno (normalmente una especie de trazado o loteo en terrenos con una dotacin muy precaria, a veces inexistente, de zo-nas verdes y espacio para vas). La dotacin inicial y provisional de servicios pblicos bsicos es una labor que generalmente recae sobre los habitantes del asentamiento a travs de la autogestin. As lo confirman los relatos de las historias barriales:

Junto a ese potrero estaba fundndose por Alfredo Guerrero Estrada, otro urbanizador pirata, el barrio Virrey con ms de 500 lotes, donde los domingos en la maana brigadas de gente de todas las edades removan la tierra para hacer los alcantarillados, sembraban tubos para el acueducto e instalaban postes para el alumbrado, terminando las obras con tomatas de cerveza y juego de tejo en las pocas casa-lotes ya formadas dentro del conjunto.34

En la encuesta aplicada en barrios de origen infor-mal, se encontr que cerca del 70% de los compra-dores de terrenos lo adquieren sin servicios pbli-cos, lo cual coincide con lo que arroja el estudio de Velandia y Lpez35, de acuerdo con el cual el 80.91% compr el lote sin servicios.

Con el fin de verificar las caractersticas en trmi-nos de espacio pblico del producto ofertado, se revis el porcentaje de cesiones registrado en los

34 DAACD 1999, p. 14.35 Velandia y Lpez, 2003.

planos de loteo presentados en el proceso de legali-zacin (dato disponible para 622 desarrollos). Cer-ca del 70% tiene menos del 10% del rea del asen-tamiento destinado para usos pblicos. El 19% de los desarrollos destina menos del 20% para vas, el 50% de los desarrollos destina entre 20% y 30% y el 30% destina ms del 30% para cesiones de vas. En cuanto a la relacin de metros cuadrados de zonas verdes por habitante, una vez consolidado el asentamiento se encuentra un promedio de 1 me-tro cuadrado de zonas verdes por habitante.

Otro factor relevante en trminos de las caracte-rsticas del producto ofertado mediante el mer-cado informal tiene que ver con su situacin de riesgo. Si bien en la mayora de los casos esta es una situacin que no se conoce con certeza por el comprador, en tanto es resultado de un concepto tcnico al respecto, para los dos agentes, compra-dor y vendedor, resulta evidente que en un terreno localizado en una pendiente muy pronunciada o en una ronda del ro se puede correr algn tipo de riesgo, por lo tanto debe incidir en alguna medida tanto en la decisin de compra como en la estruc-turacin de los precios. De acuerdo con datos de la Direccin de Prevencin y Atencin de Emergen-cias de 2008, el 6% de los asentamientos de origen informal analizados presenta alguna amenaza am-biental y el 33% algn tipo de riesgo.


consideraciones finalesEl mercado informal de suelo y de vivienda cons-tituye el principal medio por el cual una porcin importante de la poblacin de bajos recursos de las ciudades de Latinoamrica ha accedido a la ciu-dad, sea por falta de ingresos suficientes o porque el mercado informal constituye una alternativa ms atractiva que el formal para ellos (pues pre-senta mayores facilidades de acceso al suelo, una mayor libertad urbanstica y la oportunidad de in-sercin en redes de vecindad, entre otros aspectos).

La urbanizacin informal es un fenmeno que si-gue vigente en las dinmicas urbanas actuales en Bogot. Aun cuando el crecimiento en superficie se ha reducido en la ltima dcada, las mediciones por unidades y metros cuadrados muestran un au-mento, por lo cual podra pensarse, por una par-te, que el agotamiento del suelo en la ciudad est generando un proceso de redensificacin, y por otra, que se podra estar generando cierta presin en municipios cercanos como Soacha, Mosquera y Madrid. De ah la necesidad de incorporar en la agenda de investigacin y de intervencin el con-texto metropolitano del fenmeno del crecimiento informal.

Mediante el levantamiento de evidencia emprica se logr identificar determinados agentes y proce-sos en la estructuracin del hbitat informal. En primera instancia est la adquisicin del globo de

terreno por parte del loteador o urbanizador pi-rata, generalmente a un precio extremadamente bajo comparado con el posterior precio de venta. La anticipacin con la que los urbanizadores pira-tas adquieren ciertos terrenos en la ciudad indica un conocimiento de las tendencias del mercado del suelo y un comportamiento especulativo.

Luego se encuentra la conversin del lote en pro-ducto inmobiliario, proceso en el que el urbaniza-dor pirata reduce al mnimo las adecuaciones ne-cesarias del suelo para su venta, limitndose a una parcelacin en la que el producto resultante es en general un lote de un tamao cercano a los 72m2 sin servicios pblicos y muchas veces localizado en zonas de riesgo o de proteccin ambiental.

En tercer lugar procede la comercializacin, finan-ciacin y venta del producto inmobiliario. En cuan-to a la comercializacin, entran en juego varios me-canismos de evasin de la legalidad que permiten la realizacin de las transacciones con el suelo, y se identifican estrategias de comercializacin basadas en la cercana social o personal con los posibles compradores que resulta clave para garantizar una demanda relativamente estable. En cuanto a la fi-nanciacin y mecanismos de pago, es evidente una gran flexibilidad, pues hay toda una gama de posi-bilidades que se ponderan con la cercana social y confianza entre comprador y vendedor, lo que ga-rantiza el xito de la transaccin. Aqu se visibiliza la principal ventaja del mercado informal frente al


formal para vivienda econmica: las familias ms pobres no tienen que recurrir a la banca, lo que fa-cilita el acceso al suelo por parte de quienes no pue-den mostrar formalmente que tienen capacidad de ahorro y de pago para la vivienda.

En cuanto a los precios, se identifican relaciones con variables como el rea del terreno, el nivel de consolidacin del entorno y el documento jurdico que se puede entregar al comprador. Los precios pagados en el mercado informal son relativamente altos teniendo en cuenta su bajo nivel de dotacin, pero ciertamente son ms bajos que cualquier po-sibilidad de vivienda terminada en el mercado for-mal, y el desarrollo progresivo se ajusta ms a las posibilidades de las familias de menores ingresos.

Posteriormente se da la consolidacin de los asen-tamientos a partir de la autogestin de sus habitan-tes. En general, la construccin de una vivienda es un proceso progresivo se inicia en el momento en que reciben el terreno y que se prolonga durante muchos aos. A ste le siguen la consecucin de los servicios pblicos, la legalizacin urbanstica, regularizacin y/o posterior inclusin en progra-mas de mejoramiento barrial, que en general son un gran esfuerzo de la colectividad que se suma al precio que pagaron por el lote (pues son respon-sabilidades del urbanizador que no se cumplie-ron). En estos ltimos procesos ingresa un ltimo

agente, el estado, encargado del mejoramiento barrial, legalizacin y control de la urbanizacin ilegal, pero cuya ms grande intervencin es la legalizacin como prctica comn, lo que puede facilitar la perpetuacin de las prcticas de urbani-zacin informal, pues cada vez es mayor la certeza de legalizacin y menor el tiempo que pasa entre las primeras parcelaciones y la legalizacin urba-nstica. En este punto valdra la pena profundizar en posteriores investigaciones el anlisis sobre el rol del estado, especficamente en cuanto al im-pacto de las polticas estatales de regularizacin, mejoramiento y control en el comportamiento de los mercados informales de suelo. Adems, vale la pena contrastar el fenmeno con las polticas de vivienda de inters social formal en Colombia en las ltimas dcadas (que es necesariamente la con-traparte de la urbanizacin informal, y la que tiene la capacidad de prevenir, detener o por el contrario fomentar la informalidad en las ciudades)36.

Este estudio logra recopilar una cantidad signifi-cativa de informacin que se encontraba fragmen-tada en las entidades pblicas y sin ser adecuada-mente sistematizada y analizada, complementada con una recoleccin de informacin primaria para caracterizar el proceso de produccin del espacio urbano informal, especficamente en cuanto a los agentes involucrados y sus lgicas de actuacin. El resultado es un panorama general de la situacin

36 Camargo y Hurtado, 2012.


en Bogot, que invita a analizar con ms profundi-dad cada uno de los aspectos del mercado informal del suelo, sus agentes y sus lgicas para compren-der el fenmeno en toda su complejidad. Sin em-bargo, y con lo parcial que es an la informacin, queda claro que la urbanizacin informal se man-tiene como un mecanismo de acceso al suelo con un peso importante en la produccin del espacio en Bogot (y su regin metropolitana), no obstante los esfuerzos que hace el estado para contrarres-tar este fenmeno; y que presenta una serie de ca-ractersticas (precio, facilidades de financiacin, localizacin, caractersticas de los lotes y espacios construidos) que lo hacen todava ms accesible para las familias que no logran acceder al suelo y a la vivienda en el mercado formal.

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