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TESIS DE MAESTRIA
FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES
TEMA
ANALISIS DEL MODELO ECONOMICO y SOCIALECUATORIANO
De los antildeos 70s y 80s en el marco de la globalizacioacuten
Autor Francisco Guerra
Director Carlos Larrea
Quito Abril del 2001
INDICE
CAPITULO lEL CONTEXTO SOCIOECONOMICO MUNDIAL y
LATINOAMERICANO
11- En el aacutembito mundialA- Caracteriacutesticas econoacutemicasB- caracteriacutesticas ideoloacutegicas no cientiacuteficasC- Caracteriacutesticas poliacuteticasD- Caracteriacutesticas SocialesE- Caracteriacutesticas ambientales
12- En Latinoameacuterica121- Los inicios de la Industrializacioacuten Latinoamericana122- Aplicacioacuten de dos modelos econoacutemicos en Ameacuterica latina
A- La Escuela Estructuralista Un modelo hacia adentroAl- Antecedentes
A2- Las Fases de la industrializacioacuten Latinoamericana ISI e lOE
B- El Modelo Neoliberal Un modelo hacia fueraBl- Antecedentes
B2- Neoliberalismo Modelo estrateacutegico de cambio de estructuras
123- El cambio Tecnoloacutegico y la crisis de la deudaA- AntecedentesB- Exportacioacuten neta de capital de Latinoameacuterica
CAPITULO 11LAS POLITICAS ECONOMICAS y SOCIALES ECUATORIANAS
En los antildeos 70s
111 Generalidades112- El Periacuteodo DesarroIlista Un modelo hacia adentro 1972-19811121-Antecedentes1122- La Nueva Estrategia de Desarrollo (ISI)
A- El Nuevo Modelo EconoacutemicoB- Bases econoacutemico-sociales del Nuevo ModeloC- Bases Financieras del Nuevo ModeloD- Bases Teoacutericas del Nuevo Modelo
1123- La Poliacutetica EconoacutemicaA Principales poliacuteticas Sectoriales
Al- La Poliacutetica Sectorial Industrial
A2- La Poliacutetica Sectorial Agraria
A3- La Poliacutetica Sectorial Hidrocarburffera
211192527
3131
3234
3637
3940
46
47
51535660
646976
B Las Poliacuteticas Globales81- La Poliacutetica Global de Precios Remuneraciones y Empleo
82- La Poliacutetica Global Fiscal y Financiera
83- La Poiftica Global Monetaria y Crediticia
BA La Poliacutetica Global Cambiaria y Arancelaria
1124- La Poliacutetica SocialA Principales poliacuteticas Sociales
AI- Educacioacuten
A2- Seguridad socialA3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo
(electricidad agua combustibles otros)
113- Conclusioacuten
CAPITULO 111
79818690
9397
99
101
LAS POLITICAS ECONOMICAS y SOCIALES ECUATORIANASEn los antildeos 80s
1111- Generalidades11111-Reestructuracioacuten econoacutemica 10311112 Cambios cuantitativos y cualitativos del Estado ecuatoriano
A- Cambios cuantitativos de la funcioacuten y dimensioacuten del Estado 107B- Cambios cuantitativos de la funcioacuten y dimensioacuten del Estado 108
1112- La Deacutecada Perdida 1982-199111121-Antecedentes 11211122-El inicio de la nueva estrategia de desarrollo
A- El Nuevo Modelo Econoacutemico 116AI Actitud cuantitativa del Estado ecuatoriano 119A2 Actitud cualitativa del Estado ecuatoriano 121
B- Bases econoacutemico-sociales del nuevo modeloB1- Poliacuteticas de estabilizacioacuten y Ajuste Estructural 124B2- Poliacutetica de promocioacuten de exportaciones 139
c- Bases Financieras del Nuevo ModeloCI- Acumulacioacuten de la empresa privada mediante
Subida constante de precios y bajas remuneraciones 142C2- Intervencioacuten estatal con la poliacutetica fiscalk para aumentar los ingresos 143C3- Los ingresos petroleros 144CA- Inversioacuten Extranjera Directa e Indirecta 144
D- Bases Teoacutericas del Nuevo ModeloDI- La Doctrina Neoclaacutesica 148
11123-La Poliacutetica EconoacutemicaA- Principales Poliacuteticas Sectoriales
AI- La Poliacutetica Industrial 154A2- La Poliacutetica Agraria 160A3- La Poliacutetica Hidrocarburiacutefera 167
B Las Poliacuteticas GlobalesBl- Poliacutetica de Precios y Remuneraciones
Bol- Poliacutetica Fiscal y Financiera
B3- Poliacutetica Monetaria y Crediticia
B4- Poliacutetica Cambiaria y Arancelaria
H2A La Poliacutetica socialA- Principales poliacuteticas sociales
A l- Educacioacuten
Aol- Seguridad SocialA3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo
(electricidad agua combustibles otros)
1113- Conclusioacuten
BIBLIOGRAFIacuteA
170178182187
195199
200
200
205
divisas En Junio de 1983 CEPE convoca a licitacioacuten especial internacional para los
contratos de prestacioacuten de servicios para la exploracioacuten y explotacioacuten de
hidrocarburos615 Poliacutetica de apertura al capital extranjero que es seguida por los
sucesivos gobiernos
B- Poliacuteticas Globales
B1- Poliacutetica global de Precios Remuneraciones y Empleo616
Desde inicios de los antildeos 80s de manera oficial se propicia la elevacioacuten de bienes y
servicios baacutesicos el retiro de subsidios estatales y el incremento de varios impuestos
El incremento de precios se inicia con el reacutegimen del presidente Roldoacutes que en 1981
empieza a elevar los precios de los combustibles Cabe destacar la inflacioacuten moderada
para fines de 1981 del orden del 17 por ciento anual
En el reacutegimen del presidente Hurtado (1981-1984) vuelve a elevar los precios de los
comhustiblesl y varias veces ademaacutes aumenta las tarifas de los servicios puacuteblicos y
empieza a desmantelar el sistema de subsidios a mercanciacuteas de consumo popular como
es el caso del trigo Se aumentaron las tarifas de los impuestos a la cerveza ya los
cigarrillos y se expidioacute la ley que grava a los consumos selectivosY entre otros
Por otro lado se establecen precios maacuteximos y miacutenimos a varios productos
agropecuarios poliacutetica que a la vez que pretende sustentar los precios a los productores
permite elevarlos como el caso de la leche
Las medidas de poliacutetica econoacutemica adoptadas dieron lugar a un repunte inflacionario
agravado por las inusitadas inundaciones (fenoacutemeno del nintildeo) que afectaron casi la
615 SANDOVAL Fabiaacuten El Desarrollo Petrolero en el Ecuador Cuadernos NUEV A 9 Petroacuteleo lo que hay que Saber Quito j 987 Paacuteg 30 616 En el original de la clasificacioacuten realizada por OConnor no se encuentra el empleo el mismo que ha sido aumentado por el autor iexcl17 Gasolina diesel keacuterex entre otros 618 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 18
170
totalidad de la produccioacuten agriacutecola interna y exportable del paiacutes 619 Al finalizar 1984 se
termina con una int1acioacuten de alrededor del 25 por ciento
El presidente Febres Cordero (1984-88) desde el inicio de su gestioacuten determina una
poliacutetica de precios reales62o esto es precios de mercado (incluida las que provienen
de empresas puacuteblicas) por tanto eliminan el control para la mayoriacutea de productos
1 6)1 d l d 622 Ios nreci d 18 dagropecuanos natura es ~ e In ustna Iza os e Incrementa os precios e pro uctos
agriacutecolas que estaban congelados ademaacutes incrementa el precio de los derivados del
petroacuteleo (varias veces) de los servicios puacuteblicos (tarifas eleacutectricas agua potable
teleacutefonos transporte) se incrementaron los impuestos a cigarrillos y licores y se
elevaron las tasas de aeropuerto y pagos por emisioacuten de pasaportes623 entre otros
El crecimiento de los precios empujados por las poliacuteticas liberales se agrava en eacuteste
periacuteodo por el crecimiento de la oferta monetaria que financiaba el deacuteficit del sector
puacuteblico con emisioacuten inorgaacutenica del Banco Centra1624y el incremento del gasto puacuteblico
que creoacute un mayor deacuteficit fiscal en particular desde 1986 al 1988625 sumadas al
problema econoacutemico causado por el terremoto de 1987 que rompe el oleoducto
619 A mas de las causas estructurales existieron problemas de orden externo e interno que repercutieron en el repunte inflacionario La crisis de la deuda externa desniveles en la balanza de pagos el reacutegimen de lluvias que en 1982 ocasionoacute que se inunde una vasta aacuterea de tierras cultivadas de productos de exportacioacuten (que ocasionoacute una peacuterdida de 1500 millones de doacutelares 60 por ciento del valor total de las exportaciones en 1980) fueron fenoacutemenos que coadyuvaron para la crisis econoacutemica Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 22 620 En el aacuterea de la poliacutetica de precios igualmente en agosto de 1985 se optoacute por reducir la lista de productos sujetos a control de un total de 45 a 5 y con ello por una poliacutetica de precios reales determinados por el mercado No se generoacute una expansioacuten de la produccioacuten sino una aceleracioacuten del proceso inflacionario Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14 621 Como el azuacutecar procesada la sal la harina de trigo el arroz entre otros 622 Aceite comestible leche algunas bebidas entre otros 623 Viteri Galo Las Politicas de Ajuste Obra citada Paacuteg 49 624 Los problemas maacutes importantes en la elevacioacuten de los salarios se producen por el lado del financiamiento para los empleados y trabajadores del sector puacuteblico consolidado en donde se manifiestan diversas rigideces salariales y de contratacioacuten Frente a las cuales las uacutenicas viacuteas para obtener un financiamiento adecuado han sido aumentar el precio de los combustibles devaluar la moneda o la creacioacuten de nuevos impuestos mientras que por el lado del gasto se han registrado una reduccioacuten de aquellos montos destinados a subsidiar los artiacuteculos de primera necesidad o los gastos sociales en general Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 24 625 Con respecto a las cuentas del sector puacuteblico no financiero se aprecioacute un deacuteficit que superoacute el 16 por ciento del PIB lo que significoacute una brecha de maacutes de 490 mil millones de sucres El problema se acentuoacute debido al acelerado gasto iniciado en 1984 hasta 1988 En estas circunstancias el gasto puacuteblico crecioacute en el 315 por ciento frente a un proceso inflacionario acumulado del 220 por ciento El uso interno e ilegal del creacutedito del Banco Central para cubrir las obligaciones generadas por esta poliacutetica dispendiosa de los recursos puacuteblicos acentuoacute el deacuteficit cuya permanencia comprometiacutea seriamente la estabilidad econoacutemica futura del paiacutes Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 52
171
ecuatoriano y permite un decrecimiento del PIB del orden de menos 6 por ciento626
haraacute que repunte la inflacioacuten que al terminar 1988 se encuentre en alrededor del 86 por
ciento una de las maacutes altas de los antildeos 80s
Con el presidente Rodrigo Borja al inicio de su mandato (1988) se duplica el precio de
los combustibles (posteriormente se los incrementa mensualmente) se elevan las tarifas
eleacutectricas (varias veces) del servicio telefoacutenico se eliminan algunos subsidios (como al
trigo y algunas medicinas) y se incrementa el impuesto a los cigarrillos Ademaacutes realizoacute
un mayor control del gasto puacuteblico tanto de capital como corriente y si al inicio
restituye el control de precios de algunos productos (16) de la canasta baacutesica para 1990
con el discurso de incentivar la produccioacuten se elimina el control de precios de la mayor
parte de productos sujetos a control estatal
En este periacuteodo se logra disminuir la velocidad inflacionaria y son varias las razones
que se encuentran en la baja relativa entre las que se destacan fenoacutemenos internos y
externos
Entre los fenoacutemenos internos se encuentran el crecimiento de la economiacutea expresados
en el incremento de las exportaciones y de la inversioacuten en particular entre los antildeos 1990
y 199] 627 la forzosa contraccioacuten de la demanda sobre la base de poliacuteticas econoacutemicas
626 El sector real tambieacuten sufrioacute el impacto de los choques externos El PIB real se desaceleroacute en 1986 al crecer 31 por ciento mientras que en 1987 cayoacute en 6 por ciento como consecuencia de la baja en la produccioacuten de petroacuteleo antes anotada El resto de actividades tambieacuten bajaron aunque levemente su nivel de actividad pues crecieron 33 y 23 por ciento respectivamente en 1986 y 1987 tasas que son menores que el 35 por ciento registrado en 1985 Jaacutecorne Luis El Tortuoso camino de la Estabilizacioacuten en el Ecuador Obra citada Paacuteg 24 Y25 627 En el sector real la actividad econoacutemica mostroacute una clara recuperacioacuten puesto que el PIB crecioacute en 3 y 5 por ciento en esos dos antildeos El motor principal de este crecimiento fueron las exportaciones por un lado las de petroacuteleo cuyos precios subieron marcadamente en particular en 1990 y por otro las de banano y camaroacuten quc aumentaron significativamente Las ventas de banano casi duplicaron mientras que las de camaroacuten se incrementaron en 50 por ciento entre 1989 y 1991 Maacutes allaacute de las condiciones externas favorables esta respuesta de las exportaciones fue favorecida tambieacuten por la depreciacioacuten real del tipo de cambio observada desde 1987 en adelante por los incentivos extracambiarios otorgados a partir de 1989 como fue la compra anticipada de las divisas de exportacioacuten y la marcada disminucioacuten de los salarios miacutenimos reales que continuaron cayendo en 1990 y 1991 Un elemento adicional que habriacutea favorecido la recuperacioacuten de la economiacutea ecuatoriana particularmente en 1991 es el incremento de la inversioacuten que subioacute de 118 a 127 por ciento del PIB Dos factores determinantes en este resultado fueron el establecimiento de la zona de libre comercio entre los paises andinos con excepcioacuten de Peruacute y la reforma arancelaria adoptada por el Ecuador entre 1990 y 1992 Estos eventos habriacutean incentivado la formacioacuten de capital manufacturero en un esfuerzo por mejorar la competitividad del sector Jaacutecome Luis El Tortuoso Camino de la Estabilizacioacuten Obra citada Paacuteg 35 Y36
172
de restriccioacuten del gasto puacuteblico decrecimiento del salario real628 y disminucioacuten del
deacuteficit fiscal629
En cuanto a los fenoacutemenos externos se encuentra en la disminucioacuten de los
desequilibrios del sector externo y en particular al incremento de los precios del
petroacuteleo a causa de la guerra Iraacuten-Kuwait que eleva los precios del petroacuteleo hasta 29
doacutelares por barril y provoca la mejora de las finanzas puacuteblicas
Sin embargo estas circunstancias internas y externas favorables no fueron suficientes
como para lograr controlar la inflacioacuten sino soacutelo su desaceleracioacuten pues para 1992
finaliza en d orden del 60 por ciento agudizaacutendose los problemas econoacutemico-sociales
del paiacutes y en cuyo proceso se beneficiaron las empresas rnonopoacutelicasT y
oligopoacutelicasr por su capacidad productiva comercial y financiera para subir los
precios de las mercanciacuteas y expandir mercados a la vez que van quebrando las
pequentildeas empresas industriales y artesanales afectadas en su capacidad productiva 632
628 en este gobierno a pesar de que logroacute controlar algunas variables macro desbocadas a partir de los excesos liberacionistas del febrescorderato las dificultades econoacutemicas de las masas se agudizaron y la inflacioacuten no fue controlada Los niveles de miseria indigencia desnutricioacuten y desocupacioacuten alcanzaron el mayor grado de deterioro desde 1982 Vale destacar que de un anaacutelisis de la evolucioacuten de los salarios desde enero de 1980 ajulio de 1993 se concluye que laquoel gobierno que maacutes ha comprimido las remuneraciones reales ha sido el del Dr Rodrigo Borjagt (Maya 199383) Tomado de Acosta Alberto Breve Historia Econoacutemica del Ecuador Obra citada Paacuteg 153 Con Borja El desempleo abierto aumentoacute en 1988 a 13 mientras que los salarios miacutenimos cayeron dramaacuteticamente 55 en 1987 y 127 Y21 1 en los dos antildeos siguientes Thoumi Francisco y MeriJee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 77 629 La inflacioacuten se estancoacute en alrededor del 50 por ciento anual en los antildeos 90 y 91 a pesar de la significativa disminucioacuten del deacuteficit fiscal (de 39 por ciento del PIB en 1989 a 134 por ciento del PIB incluyendo el cuasifiscal en 1990 y 1991 respectivamente) Asiacute tambieacuten el desequilibrio en el sector externo cayoacute de 53 a 16 por ciento del PIB y 4 por ciento del PIB en esos antildeos Jaacutecome Luis El Tortuoso camino del Ajuste Obra citada Paacuteg 33 Y 34 6JO Adicionalmente las grandes empresas el capital monopolista puede dentro de ciertos liacutemites elevar los precios de sus productos y contrarrestar asiacute cualquier elevacioacuten de sus costos de produccioacuten Esta accioacuten es precisamente la que origina el proceso inflacionario que vive el paiacutes Moneada Joseacute Capitalismo Burguesiacutea y crisis en el Ecuador Obra citada Paacuteg 101 Y 102 6J I Por otro lado como lo demuestran algunos estudios (Fierro 1991) el mercado ecuatoriano tiene como caracteriacutestica su naturaleza oligopoacutelica Casi no existe rama productiva donde un buen porcentaje de la produccioacuten y ventas no esteacuten controlados por un pequentildeo grupo de empresas Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 101 632 En una economiacutea deprimida y sometida a ajustes este fenoacutemeno da lugar a que las empresas oligopoacutelicas reaccionen con la elevacioacuten de sus precios como forma de compensar su baja en sus ventas La continuacioacuten de este proceso dependeraacute del tipo de bien de que se trate es decir si es un producto esencial sustitutivo o de lujo En todo caso lo que provoca es un deterioro mayor de los niveles de produccioacuten (Valenzuela Feijoacuteo) Sin embargo dado que este comportamiento de los precios no es posible que se mantenga en el largo plazo estas empresas empiezan a luchar por expandir sus mercados con lo que la quiebra de unidades de produccioacuten se vuelve un objetivo y la mayor centralizacioacuten econoacutemica un hecho Esto evidentemente afecta sobre todo a la pequentildea industria a la artesaniacutea y a los campesinos agriacutecolas quienes al no tener una condicioacuten de oligopolio se ven obligados a salir del mercado cambiar de insumos y tecnologiacuteayo reducir sus utilidades Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 101
]73
Asiacute entre Jl981 y 1990 la reestructuracioacuten de precios dio lugar a que la inflacioacuten
general acumulada llegara al 2131 La vigente para alimentos se ubicase en el
3014 y la poliacutetica implementada permitioacute un incremento de apenas el 8869 en
los ingresos de los trabajadores en condicioacuten de dependencia laboral Desde este punto
de vista los ajustes han buscado redefinir la distribucioacuten del ingreso y para ello el
control del incremento salarial ha sido un punto nodal633
Se debe hacer notar que las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste afectan
conscientemente los salarios reales que a fines de la deacutecada se reducen al 40 de su
valor al inicio de los ochenta agudizando [de este modo] la concentracioacuten de la
634 nqueza
Por otro lado [se produjo] la reduccioacuten real de los recursos disponibles para satisfacer
las demandas sociales Otro indicador que habla sobre el proceso de pauperizacioacuten en el
que se han visto envueltos los asalariados es el decreciente porcentaje de participacioacuten
de las remuneraciones en el PIB [que entre 1980 a 1989 cae del 33 al 15 por ciento]
situacioacuten que refleja los elevados niveles de concentracioacuten de la renta asiacute como tambieacuten
el elevado grado de expansioacuten de la informalidad ecuatoriana y una mayor presencia de
la tributacioacuten en la distribucioacuten funcional del ingreso 635
lnflacioacuten636 y desvalorizacioacuten de los salarios son indicadores regresivos centrales en el
nuevo modelo esto hizo que aumente el excedente bruto de explotacioacuten del sector
productivo como se aprecioacute anteriormente y vuelve a destacarse en este graacutefico
6J3 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 634 En cuanto al efecto que produce el incremento de los salarios en el empleo y en las poliacuteticas rnacroeconoacutemicasse puede decir en forma categoacuterica que las modificaciones salariales desde el antildeo ] 980 al 1992 no han tenido un gran efecto inflacionario en cl Ecuador como muchas veces se pretende manipular por parte de los sectores empresariales Los salarios en la praacutectica siempre se han ajustado en una menor proporcioacuten al ritmo de la inflacioacuten Estudios del CONADE estiman que un incremento del 10 por ciento en los salarios produce apenas un aumento entre el 05 y l por ciento en la inflacioacuten Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 24 m Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 5 636 A pesar de que en teoriacutea uno de los pilares fundamentales que exige el nuevo modelo es bajar la inflacioacuten para alcanzar el crecimiento y recuperacioacuten econoacutemica
174
Graacuteficos 9
EVOLUCION DEL SMV REAL PARTICIPACION DE UTILIDADES (iacutendices de crecimiento) ( de remuneracioacuten a factores)
120
20
o ----------------------+----_-__-r------lt
78 80 82 84 86 88 90
Fuente En base de Racines Franciscor Elaboracioacuten el autor
Por otro lado se agudizan los problemas econoacutemico-sociales de la poblacioacuten
ecuatoriana cuando a la ves que se aceleran los precios y caen los salarios reales se
di 1d 1 638 b 1 639 las mi liacute 1 dagu Izan e esemp ea y su emp ea pues as mismas po iticas particu armente e
estabilizacioacuten contraen la demanda agregada -particularmente consumo e inversioacuten
puacuteblica y privada- para detener los precios en alza A eacutesta recesioacuten productivat se
suma la caiacuteda de los sectores de la construccion y de los servicios como el comercio
que se diferencian de los antildeos 70s porque obteniacutean tasas de crecimiento positivo y
637 De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 102 Y 104 m hubo un fuertc crecimiento del desempleo urbano y se observoacute un repunte en la pobreza urbana Maacutes trabajadores se concentraron en el sector informal clasificados como trabajadores por cuenta propia alcanzando maacutes del 60 de la fuerza de trabajo y absorbiendo dos tercios del ingreso factorial Jaacutecome Luis y otros Ora citada Paacuteg 3 639 bull las cuentas nacionales (Banco Central del Ecuador 1990) muestran que entre 1980 y 1989 los sueldos y salarios cayeron de 33~iexcl a 15 del PTBmientras que la remuneracioacuten al capital se mantuvo bastante estable alrededor de 14 del PIB Durante este periacuteodo el ingreso generado por el sector hogares aumentoacute notablemente dc 42 a 961 del PIB reflejando principalmente un gran crecimiento de la economiacutea informal y el debilitamiento de la clase media del sector formal Thourni Francisco y Merilce Grindle La Poliacutetica de la Economia del Ajuste Obra citada Paacuteg 16 040 A estos componentes reces ivos se suma el hecho de que la estructura productiva del paiacutes tiene como componente predominante su dependencia de bienes de capital importados lo cual niega la posibilidad de incrementar un mayor nuacutemero de mano de obra en los procesos de produccioacuten sin resolver el cuello de botella externo Ademaacutes por existir un pobre eslabonamiento productivo entre los distintos subsectores los auges coyunturales que experimentan determinadas industrias o actividades agriacutecolas se transmiten parcialmente al resto de la economiacutea dificultando auacuten maacutes la tarea de promover el empleo Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 15 Mi Por uacuteltimo si se observa el crecimiento real del sector de la construccioacuten asiacute como tambieacuten la participacioacuten que este sector ha tenido en la generacioacuten del Producto Interno bruto entre 1980 y 1991 se obtiene que ha decrecido En el primer caso el decrecimiento ha sido durante estos doce antildeos de ---25 por ciento anual en promedio en tanto quc la participacioacuten porcentual de este sector ha decrecido en 35 puntos entre 1980 y 1991 al pasar de 74 a 39 por ciento respectivamente Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 43
175
captaban gran parte del mercado laboral ahora lo maacutes importante es la austeridad fiscal
que baacutesicamente es la disminucioacuten del gasto puacuteblico 642
A pesar de la alta subutilizacioacuten estructural del trabajo las tasas de desempleo abierto
se mantuvieron en niveles moderados en el Ecuador De hecho se ubicaban en un 44
porciento en 1974 Ysubieron al 69 porciento en 1982643 Como explicacioacuten se
adelantoacute el comportamiento de los trabajadores desempleados pobres en el contexto de
la falta de proteccioacuten social De hecho como los trabajadores desempleados no pueden
permitirse un largo periacuteodo para buscar un nuevo trabajo se inventan un trabajo de
baja productividad en el sector informal para sobrevivir 644645
Lo mismo ocurre a lo largo de los antildeos 80s al finalizar 1990 de una poblacioacuten
econoacutemicamente activa de 33 millones de personas el 15 por ciento eran desocupados
y el 50 por ciento se hallaban subocupadosT Su crecimiento se aprecia en el siguiente
graacutefico
642 Un hecho que ilustra muy bien esta situacioacuten es la paulatina contraccioacuten de los gastos fiscales destinados a generar puestos de trabajo que en teacuterminos relativos frente al PIB en ninguacuten momento han superado el 006 por ciento (1981) de laEroduccioacuten total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 19
J Veacutease INEC Censos de Poblacioacuten (1974 y 1982) INEM-OIT Encuesta Nacional Urbana sobre Empleo Desempleo y Subempleo
644 Veacutease Gustavo Maacuterquez El Problema del Empleo en el Ecuador Interpretacioacuten y Polfticas (Documento presentado en el Seminario para el Anaacutelisis de la Encuesta de Hogares y el Disentildeo de Pollticas de Empleo Quito INEM-OIT-ILDlS enero de 1989) 645 Larrea Carlos Tesis Obra citada Capitulo VI3 Cuadros Paacuteg 5 646 Vos que caracteriza el auge ecuatoriano como una experiencia de crecimiento con subempleo estructural concluye En efecto el caraacutecter recesivo de la economia significoacute un incremento constante del desempleo abierto de acuerdo a cifras de PREALC eacuteste se elevoacute de 57 por ciento en 1980 al 144 por ciento en 1989 lo que situacutea al Ecuador en el grupo de paises con mayor desempleo abierto en Ameacuterica Latina Al fenoacutemeno anterior debe agregarse la infonnalizacioacuten de segmentos importantes de la economiacutea ecuatoriana como se infiere de la evolucioacuten de la subocupacioacuten del 419 por ciento al inicio de la deacutecada al 50 por ciento a finales de la misma lo que por otra parte significa que el 357 por ciento de la poblacioacuten se halla incorporada productivamente a la economiacutea Larrea Carlos Obra citada
176
Graacuteficos 1O
DESEMPLEO ABIERTO EN TASAS DE SUBEMPLEO PORCENTAJES 1980- 1991 1975-1990
iexcl --shy --- --shy
I 16 00 I 14
12 ro
10 40
8 D 6 4
2)
2 10
o o 78
ILshy
82 84 88 00 92
---- 1970
-------shy
1975
--shy - -shy - - - - ---shy
Fuente En base de Acosta Alberto Elaboracioacuten el autor
A grosso modo se pueden distinguir en este periacuteodo tres cambios sustanciales en el
empleo a) expansioacuten raacutepida del sector informal b) incremento en las tasas de
participacioacuten en el mercado laboral en especial femenino como estrategia de
subsistencia y e) recuperacioacuten deacute la absorcioacuten de la mano de obra en el sector agriacutecola
y manufactureror en particular por la escasez de capita1649
En cuanto al empleo del sector puacuteblico contradictoriamente al discurso mantenido por
los gobernantes se incrementoacute el nuacutemero de empleados gubernamentales que entre 1980
a 1992 ascendioacute en alrededor del 106 por ciento65o
647 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg Cuadro 218 648 Se manifiesta que se puedenidentificar dos efectosprincipales de la enfermedadholandesasobre el empleoen los80s la peacuterdidade la expansioacuten potencial directae indirecta de empleopor la deficiencia de enlaces internos y sus efectos contrarios sobre la manufactura de pequentildeaescalay las actividadesartesanales y por otro lado la creacioacutende menos puestos de trabajo por el hechode que la sobreexpansioacuten de la manufactura fue intensivaen el uso de capital 649 La informacioacuten disponiblesobre el empleoindicatres cambios sustanciales una expansioacuten raacutepidadel sector informal un incremento en las tasas de participacioacuten en el mercadolaboral especialmente entre las mujerescomo estrategiade subsistencia para compensar la disminucioacuten de los salarios y una leve recuperacioacuten de la absorcioacutende mano de obra tanto en la agriculturacomo en la manufactura aparentemente un efectode la escasezactualde capitalAunque las tasas de desempleo abiertose mantienen en nivelescontrolables el subempleoafectoacute maacutes de la mitadde la fuerza laboral urbana y soacutelo un terciode los nuevos puestosde trabajocreadoscada antildeo corresponden al sector formal De acuerdoa las tasas nacionales de crecimiento demograacutefico y otros indicadores el deteriorode las condicionesde vida en el campo es dramaacutetico El reciente levantamiento de un poderosomovimiento indiacutegena [en 1990] confirmala situacioacuten problemaacutetica Adicionalmente a la crisis estructural de la agricultura los habitantes del campo perdieronla mayorparte de los ingresos salariales que antes ganabanen la construccioacuten y otras actividadesurbanas Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap 1 Paacuteg 30 650 bullbull ha representado un mayorgastocorriente en el presupuestodel Estadoy de algunasentidades puacuteblicas en desmedro de losgastosde capital Asiacute en 1980existiacuteanunos206000empleados puacuteblicos en el antildeo 1992este cifrahabriacutea crecidoa unas 425000 personas lo cual representariacutea un incremento de 1063 por ciento Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 19
177
Cabe destacar que para inicios de los 90s se aprecia importantes reformas a las
relaciones laborales para incrementar el empleo es el caso de las maquilas y trabajos
compartidosf Reformas sustanciales que apuntan a la flexibilizacioacuten laboral
En conclusioacuten Inflacioacuten desvalorizacioacuten de los salarios incremento del desempleo y
subempleo son centrales en el nuevo modelo en ciernes y para ello es necesario la
participacioacuten negativa del Estado -desde el punto de vista de las mayoriacuteas- con sus
poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste 652
B2- Poliacutetica global Fiscal y Financiera
A inicios de los antildeos 80s se aprecia la falta de divisas debido a la interrupcioacuten de los
creacuteditos externos y su disminucioacuten por las ventas del petroacuteleo y la necesidad de parte de
la poliacutetica dominante de pagar la deuda externa con altos intereses estos fenoacutemenos
sumados a la necesidad de ingresos fiscales inaugura un proceso de creacioacuten yo
aumento de impuestos retiro de subsidios y alza de Bienes y servicios en los cuales el
Estado incrementa sus ingresos 653 electricidad agua potable teleacutefonos y los derivados
del petroacuteleo en especial la gasolinaf
Se aplica austeridad fiscal para equilibrar las finanzas puacuteblicas y se daraacute eacutenfasis de los
programas respectivos ya que por definicioacuten los programas y praacutecticas de
Estabilizacioacuten y Ajuste proponen la aplicacioacuten de significativas restricciones al gasto
6S1 El agente vital del crecimiento econoacutemico es el sector exportador donde una parte de sus ingresos iriacutea al sector industrial Sin embargo como se conoce que el sector exportador no se encuentra en capacidad de absorber grandes cantidades de recursos humanos y que la industria tampoco se ha caracterizado por este proceso el gobierno contempla la implantacioacuten de maquilas y de mecanismos de trabajo compartido como nuevos elementos de captacioacuten de mano de obra que al constituir uacutenicamente paliativos al desempleo tampoco pueden implicar una mejora sustancial de ingresos salariales Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 114 6S2 Con todo esto podemos afirmar que en lo referente a los intereses de los sectores populares los requisitos cualitativos exigidos al Estado lo convierten en un instrumento de control de la movilizacioacuten social y de la participacioacuten que los trabajadores podriacutean tener respecto del ingreso nacional Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 100 6SJ La Reforma Fiscal empieza en los inicios de los antildeos 80s (1981) con la modificacioacuten de Jos precios de los combustibles dictada por el presidente Roldoacutes posteriormente se consolida con Hurtado quien financia el presupuesto del Estado con la eliminacioacuten de los subsidios y controles de precios En este periacuteodo arrancoacute el proceso de elevacioacuten de precios y tarifas de los bienes y servicios puacuteblicos caracterizado por eacutepocas de gradualismo o shocks y auacuten por coyunturales retrocesos en teacuterminos reales ACOSTA Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano En Revista Nueva Sociedad No 161 Mayo-junio del 1999 Paacuteg 63 Y 64
178
puacuteblico (corriente y de capital) pues son considerados como uno de los fenoacutemenos
fundamentales que afectan a la inflacioacuten655bull Pero a pesar de que los niveles de deacuteficit
del Presupuesto del Estado con relacioacuten al PIB se han reducido paulatinamente en el
transcurso de los antildeos 80s la inflacioacuten siempre fue en alza incluso en 1985 que se
aprecia un superaacutevit de 198 por ciento Este fenoacutemeno --coacutemo muchos otros-
contraviene a lo expuesto en la teoriacutea neoliberal como se aprecia en este graacutefico
RELACIuumlN ENTRE el deacuteficit o Superaacutevit del Presupuesto General del Estado con el
PIB Yla Inflacioacuten como se aprecia en el siguente graacutefico
Graacutefico 11
100
80
Ul 6041
E c 41 40 U o Q 20
o
-23
Antildeos --+--IPC (fin de ano )
___Deacuteficit o aiperaacuteviacutet
Fuente en base a la informacioacuten proporcionada de J aacutecorne Luis para el lPC en El Tortuoso Camino a la Estabilizacioacuten Obra citada Paacuteg 18 Yen Crisis Ajuste y Politica Social en los antildeos 80s de Marchan Camelia (ccordinador) Obra citada Paacuteg 28 Elaboracioacuten el autor
La reduccioacuten del deacuteficit fiscal no soacutelo que no contuvo el ritmo inflacionario en alza
sino que ademaacutes fue un elemento esencial en el nuevo modelo para la recesioacuten
productiva que se vive en la deacutecada yen el retiro del Estado en las actividades
654 Asiacute entre 1981 y 1990 La modificacioacuten en la estructura de ingresos y gastos del Estado llevoacute a que el precio de la gasolina alcanzara una variacioacuten del 2400 en relacioacuten a 1981 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 655 En el caso ecuatoriano Los programas de [estabilizacioacuten y] ajuste proponen y aplican draacutesticas restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos puesto que los recortes se sustentan en la necesidad de frenar el proceso inflacionario Las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores sociales destinatarios de esos recursos no contribuyen al producto y que por ende tal gasto es inflacionario Marchaacuten Camelia (coordinador) Crisis Ajuste y Poliacutetica Social Obra citada Paacuteg 29
179
econoacutemicas y sociales como una actitud estructuralT es asiacute que en todos los antildeos 80s
Con excepcioacuten de los antildeos 1987 y 1988 prevalecieron la austeridad fiscal y la
reduccioacuten del gasto puacuteblico 657 y este fenoacutemeno sucede desde los primeros antildeos de los
antildeos 80s como se aprecia en el siguiente cuadro que para resaltar los niveles de
ingresos y gastos se asocia con los antildeos 70s
Tabla 12
PORCENTAJES DE CRECIMIENTO ANUAL DE INGRESOS Y EGRESOS PUBLICOS PER CAPITA 1972-1986
ITEM Porcentaje () de Crecimiento Anual 1972-1982 1982-1986
Ingresos puacuteblicos 40 16 Gasto puacuteblico corriente 68 -28 Gasto puacuteblico de capital 70 -73 Total gasto puacuteblico 68 -41
Nota Las tasas de crecimiento fueron calculadas sobre la base de datos originales en sucres de 1975 utilizando regresiones exponenciales
658 Elaboracioacuten Carlos Larrea
Cabe destacar que la austeridad fiscal era para el interior del paiacutes porque los montos
que se obteniacutean por conceptos de ingresos se iban en buena parte al exterior por
concepto de pago al servicio de la deuda externa agravaacutendose la situacioacuten fiscal interna
Esto significa que Los crecientes montos requeridos por el servicio de la deuda
concentran el grueso de los egresos fiscales y se cubrieron incrementando la deuda
interna e imprimiendo dinero o sea provocando casi planificadamente la inflacioacuten al
tiempo que se eliminaban los subsidios y se introduciacutean nuevos gravaacutemenes tributarios
De manera que al contrario de las interpretaciones ortodoxas la crisis fiscal provino de
la crisis de la deuda Y la presioacuten sobre las cuentas fiscales se mantiene por la
persistencia del peso de eacutesta Entonces la inflacioacuten fue maacutes que resultado o
656 Tanto los ingresos como los gastos permitieron que el consumo y la inversioacuten del gobierno redujesen continuamente su participacioacuten en el PIE y que la brecha fiscal en 1981-1985 y 1986-1990 tendiese hacia una condicioacuten de superaacutevit Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 95 657 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 85 658 Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap IVZ Paacutegs 8 y 9
180
----------------------------------------------------------------
consecuencia de los deacuteficit fiscales un medio para financiar los reajustes empezando
por el servicio de la deuda externa y como viacutea para facilitar una mayor concentracioacuten
de la riqueza659 66o Como se aprecia en la siguiente tabla
Tabla 13
ESTRUCTURA PORCENTUAL DE LOS EGRESOS DEL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO POR SECTOR
SECTORES 1970 1980 1990
Servicios generales 200 198 183 Servicios sociales 231 395 281 Educacioacuten 193 317 170 Bienestar social y trabajo 06 10 33 Salud 32 60 42 Agua Potable y saneam ambiental 00 07 35 Gastos productivos y demaacutes 372 236 203
Servicio de la deuda puacuteblica 197 172 333 Interna 90 53 66 Externa 107 118 266
TOTAL 100 100 100
Fuente y elaboracioacuten Marchaacuten Comelio 661
En estos antildeos se destaca la Reforma Fiscal realizada por el gobierno de Borja con la
aplicacioacuten del proceso de reformas estructurales en el campo impositivo iniciado a fines
de 1988 con la puesta en marcha de la Reforma Tributaria contenida en la Ley 56 de
Reacutegimen Tributario Interno de 20 de diciembre de 1989 que al ampliar la base
tributaria eliminar exoneraciones y unificar tarifas impositivas simplificoacute el sistema
existente a tres grandes grupos de impuestos a la renta al valor agregado y a los
consumos especiales 662
659 El Estado asumioacute entre 1983 y 1984 la deuda externa contratada libremente por agentes econoacutemicos privados nacionales y extranjeros en condiciones muy costosas para la economiacutea nacional Esta ltxsucretizacioacutenraquogt a la cual se sumoacute a compra de cuentas especiales en divisas han exacerbado el proceso inflacionario y constituyen enormes subsidios al gran capital nacional y extranjero 660 Acosta Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano Obra citada Paacuteg 66 661 Crisis Ajuste y Poliacutetica en Marchaacuten Comelio (coordinador) Obra citada Paacuteg 5 La negrilla en el rubro servicio de la deuda puacuteblica es del autor 662 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 En teacutermino de reforma fiscal hay que relevar el aporte del gobierno de Borja que procesoacute una significativa transformacioacuten la cual lamentablemente fue desvirtuada
181
Otra poliacutetica econoacutemica que se toma a o largo de los antildeos 80s para precautelar la
situacioacuten financiara del Estado es la modificacioacuten del tipo de cambio esto es se
devaluacutea la moneda para que los ingresos en doacutelares obtenidos por el Estado -por
ejemplo del petroacuteleo- se transformen en maacutes sucres en desmedro de la mayoriacutea de la
poblacioacuten por su efecto en el alza de los precios
B3- Poliacutetica global Monetaria y Crediticia
Durante todo el periacuteodo del auge petrolero prevalecioacute un sistema de tasas de intereacutes
controladas Se mantuvieron praacutecticamente iguales desde comienzos de los antildeos 1970
hasta 1981 Sin embargo durante la mayor parte de estos antildeos la inflacioacuten era superior
a la tasa maacutexima para preacutestamos no-preferenciales dando como resultado tasas de
intereacutes reales negativas Los creacuteditos para la manufactura y agricultura se otorgaron
hasta con tasas de intereacutes preferenciales auacuten maacutes bajas y su costo real era negativo
durante todo el periacuteodo 663
En los antildeos 80s cuando se retira la ayuda del Estado para impulsar la produccioacuten
interna particularmente manufacturera y agriacutecola porque las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales asiacute lo exigen y cuando lo importante es la produccioacuten para
exportacioacuten y las actividades ligadas a ella se elevan las tasas de intereacutes paulatinamente
y sin conflictos socialesf la misma que pretende dinamizar el mercado de capitales
con el fin de que sirva de fuente de financiamiento de inversiones para el nuevo modelo
en ciernes Por la misma razoacuten desde el inicio (con Osvaldo Hurtado) se dan mayores
facilidades para la inversioacuten extranjera directa 665
por una serie de exenciones impuestas por los mismo grupos dominantes Acosta Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano Obra citada Paacuteg 64 663 Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap V Cuadros Paacuteg 6 664 Mientras que la liberalizacioacuten de las tasas de intereacutes y del tipo de cambio fue adoptada raacutepidamente debido a sus efectos favorables para la burguesiacutea agroexportadora otras medidas complementarias - tales como la eliminacioacuten de los subsidios para petroacuteleo energiacutea y trigo el control del gasto puacuteblico yel desmantelamiento de una fuerte proteccioacuten de la industria - resultaron conflictivas Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap 1 Paacuteg 17 665 Para obtener mayores excedentes [en la empresa privada] las poliacuteticas de ajuste permitieron una disminucioacuten del salario real y un incremento de los precios en tanto que para el logro de fuentes de financiamiento se elevaron las tasas
182
En el reacutegimen del gobierno de Hurtado no fue suficiente elevar las tasas de intereacutes para
incrementar el ahorro ni crear nuevos instrumentos de captacioacuten de ahorros como son
las poacutelizas de acumulacioacuten ya que se tomaron medidas contrarias a este objetivo como
la depreciacioacuten constante de nuestra moneda llegoacute un momento en que Con una tasa
de devaluacioacuten preanunciada de 40 y niveles de intereacutes de 20 se volvioacute rentable
endeudarse en sucres y comprar doacutelares promoviendo por consiguiente la fuga de
capitales 666 Para fines de su administracioacuten (1984) el ahorro privado cayoacute auacuten maacutes
al 48 del PIB el nivel maacutes bajo registrado 667
La poliacutetica monetaria de Hurtado ha sido calificada de expansiva fenoacutemeno que
presionaba en el incremento del tipo de cambio y para regular la liquidez en la
economiacutea desde el inicio668 se toma medidas claacutesicas de poliacutetica monetaria como la
subida o bajada del encaje bancario
Con Febres Cordero Se empezoacute tambieacuten un programa de liberalizacioacuten del mercado de
capitales encaminado a aumentar el ahorro interno se le permitioacute al sistema financiero
emitir certificados de depoacutesito con tasas de intereacutes de mercado y la Junta Monetaria
pasoacute reglamentos que permitieron hacer preacutestamos a largo plazo a tasas de intereacutes
ajustables la estructura de tasas de intereacutes se simplificoacute quedando solamente 4 tasas y
todas las tasas se subieron a niveles superiores a la inflacioacuten proyectada 669
de intereacutes y se concedieron mayores ventaja a la inversioacuten extranjera Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 100 666 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 53 Por otro lado el bajo nivel de las tasas de intereacutes agudizoacute la salida de capitales al exterior durante la mayor parte del periodo 1983shy1984 dado que la rentabilidad interna era inferior a la suma de la tasa de intereacutes externa maacutes la expectativa de depreciacioacuten que en gran parte estaba determinada por la regla de ajuste diario de la tasa de cambio oficial En este marco de polltica econoacutemica se revirtioacute la tendencia de apreciacioacuten del tipo de cambio real experimentada hasta los primeros antildeos de los ochenta Jaacutecome Luis El Tortuoso camino de la Estabilizacioacuten en el Ecuador Obra citada Paacuteg 19 667 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 45 668 Para todo el periacuteodo 1980-1984 la base monetaria (H) significoacute el 728 del incremento del circulante teniendo como porcentaje maacutes bajo en la serie (4977) aqueacutel que corresponde a 19833 y como punto maacutes alto (9506) el de 1984 cuando la variacioacuten del circulante se debioacute al cambio en la base monetaria dentro de la cual el factor maacutes i portante fue el incremento del creacutedito interno del Banco Central Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 394 669 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 54
183
Ademaacutes las Reformas a la legislacioacuten bancaria y monetaria dieron a las autoridades
monetarias mayor libertad para establecer poliacuteticas financieras y crediticias 670 Para
1985 se propone consolidar a las instituciones financieras y Se dispone el tipo de
intereacutes flotante para todo el sistema financiero con el objetivo de acrecentar la captacioacuten
de ahorros impedir la fuga de capitales y mejorar la asignacioacuten de recursos al interior
del aparato productivo Es decir sobre la base de tasas de intereacutes flotantes el sistema
financiero orienta al aparato productivo hacia actividades maacutes rentables 671
la liberalizacioacuten del mercado de capitales pareciacutea haber empezado a producir
resultados pues el ahorro financiero habiacutea aumentado de entre 5 y 6 del PIB durante
1980-1984 a 10 4 en 1985 y el ahorro privado estaba recuperaacutendose 672
Para agosto de 1986 se liberaliza maacutes la economiacutea al dejar flotar (liberar) las tasas de
intereacutes y permitir que eacutestas sean impuestas por las fuerzas del mercado al tomar esta
decisioacuten de flotacioacuten el resultado fue desastroso porque se elevoacute apreciablemente el
costo del dinero y produjo extraordinarias ganancias para el sector financiero Si
bien el mayor rendimiento del dinero se tradujo en un incremento del ahorro financiero
no se logroacute un aumento de la inversioacuten productiva La economiacutea se orientoacute hacia el
financierismo y la especulacioacuten Y la flotacioacuten de las tasas de intereacutes resultoacute en una
presioacuten para una mayor inflacioacuten 673
Para 1987 las reformas liberalizantes de Febres Cordero toman un giro de 180 grados al
permitir una poliacutetica monetaria expansiva En presencia de creciente deacuteficit fiscal
Febres Cordero aumentoacute salarios gubernamentales y congeloacute los ajustes mensuales en
las tarifas de los servicios puacuteblicos El incremento en el gasto financiado con creacutedito
670 Citado por Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 57 671 Racines Francisco y otros Ajustes estructurales Obra citada Paacuteg 91 672 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 58 673 Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
184
del Banco Central aumentoacute draacutesticamente la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal e hizo
insostenibles las reformas hechas a principios del periacuteodo presidencial 674
La poliacutetica monetaria del reacutegimen es similar al gobierno anterior en el sentido de que es
expansiva en especial en los dos uacuteltimos antildeos de su gestioacuten (1986-1988) y que en
general toma medidas claacutesicas de control de la liquidez esto es subida y bajada de
encajes bancarios y tasas de intereacutes restriccioacuten del creacutedito del Banco Central entre
675 otras
Con Rodrigo Borja y a diferencia de los anteriores gobiernos La poliacutetica monetaria fue
contractiva Empezando en agosto de 1988 el Banco Central hizo cumplir los requisitos
de encaje limitoacute el creacutedito a los sectores puacuteblico y privado y establecioacute depoacutesitos previos
a las importaciones en sucres equivalentes a 100 del valor de las importaciones
pagaderos al solicitar las divisas necesarias Esta medida que aumentoacute el costo de las
importaciones y congeloacute recursos financieros fue tomada principalmente para controlar la
oferta monetaria Poco despueacutes de implantada esta medida los depoacutesitos llegaban a 150
millones sin embargo esta poliacutetica se modificoacute a finales de 1989 con la disminucioacuten del
porcentaje de depoacutesitos requeridos 676
En el mismo mes se liga las tasas de intereacutes activas a las pasivas para el siguiente antildeo
se flexibilizoacute maacutes a traveacutes de la incorporacioacuten de las tasas de intereacutes de mercado que
se pagaban en poacutelizas de acumulacioacuten a la foacutermula que permitiacutea a cada banco fijar sus
de i 677tasas activas e mteres
674 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 675 En 1986 Para reducir la oferta monetaria se incrementoacute el porcentaje de encaje bancario del 24 al 27 mientras que el porcentaje que regiacutea para los depoacutesitos de ahorro y plazo se redujo del 10 al 5 y se incorporaron las poacutelizas de acumulacioacuten al sistema de encaje legal que fue fijado entre el 3 y el 5 dependiendo del plazo [Para 1987] Paralelamente al incremento de los encajes bancarios se elevaron las tasas de intereacutes activas de los bancos y las financieras al 23 Se ve claramente que el Banco Central restringioacute de manera especial los creacuteditos a los bancos y al sector privado provocando contracciones de gran volumen pero compensando a la maacutes estas restricciones mediante la ampliacioacuten liberal del creacutedito al Gobierno Central Morillo Jaime Economiacutea del Ecuador Obra citada Paacuteg 408 Y410 676 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 72 677 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Obra citada Paacuteg 61
185
Finalmente se obtiene un cierto eacutexito cuantitativo pues El ahorro fmanciero crecioacute en el
49 por ciento entre diciembre de 1988 y diciembre de 1989 mientras que la captacioacuten de
depoacutesitos a traveacutes de poacutelizas de acumulacioacuten lo hizo en el 65 por ciento en igual
periacuteodo 678
Para fines de los antildeos 80s para incrementar los recursos financieros para inversioacuten se
eleva las tasas de intereacutes incluidas las que cobraba el Banco Central en sus relaciones con
el sector puacuteblico Ademaacutes con el fin de controlar la liquidez en la economiacutea se extiende
-yen algunos casos se eleva- el encaje miacutenimo a todo sector financiero que reciba dinero
del puacuteblico nacional o extranjero esto es no solo a los bancos sino a compantildeiacuteas como las
de Tarjetas de Creacutedito y de Leasing Al finalizar el mencionado periacuteodo las tasas de
intereacutes activas se mantuvieron por encima de la inflacioacuten
Haciendo una relacioacuten histoacuterica con los antildeos 70s el creacutedito a todos los sectores ha
disminuido apreciablemente En teacuterminos reales el creacutedito bruto otorgado a la
manufactura maacutes que triplicoacute entre 1972 y 1982 La tabla contiene las tasas anuales de
crecimiento del creacutedito por sectores y periacuteodos Las cifras permiten ver la prioridad
otorgada a la manufactura durante los antildeos del auge petrolero El creacutedito a la industria
experimentoacute uno de los crecimientos maacutes raacutepidos de los diferentes sectores y abarcoacute la
parte maacutes grande de los creacuteditos preferenciales entregados por el Estado679 Como se
aprecia en la siguiente tabla
678 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 65
186
Tabla 14
TASAS ANUALES DE CRECIMIENTO DEL CREDITO BRUTO POR SECTORES Y PERIODOS 1972-1989
SECTOR 1972-1982 1982-1989 Agricultura 79 - 23 Manufactura 140 - 05 Comercio 51 - 17 Otros (incl pesca) 163 41
Total 88 - 02
Nota Las tasas de crecimiento fueron calculadas sobre la base de datos con Sucres constantes de 1975 utilizando regresiones exponenciales
bull 1Elaboracioacuten Car os Larrea680
B4- Poliacutetica global Cambiaria y Arancelaria
Por maacutes de una deacutecada se mantuvo estable el tipo de cambio oficial a razoacuten de 25
sucres por doacutelar este valor se mantuvo hasta mayo de 1982 que es cuando se realiza la
primera devaluacioacuten desde 1970681 con el objetivo de incentivar a las exportacionesY
limitar las importaciones -equilibrio del sector externo- y arreglar las cuentas fiscales
La presioacuten ejercida en la disminucioacuten en el ingreso de doacutelares y la mayor demanda de
ellos se observa en el incremento de la cotizacioacuten del doacutelar del mercado libre que hace
que en 1981 el Banco Central venda parte de sus reservas internacionales para mantener
el tipo de cambio libre683 si en enero de 1981 se encontraba a razoacuten de 287 sucres
para Mayo de 1982 se ubica en 448 sucres por doacutelar
679 Veacutease para un anaacutelisis detallado sobre las pollticas crediticias durante el auge De La Torre Macroeconomic Aspects ofa Petroleum Boom capiacutetulo 4 680 Larrea Carlos Obra citada 681 en Mayo [deI982] Hurtado decretoacute una devaluacioacuten de 3200 la primera desde 1970 Las promesas de la presidencia de Roldoacutes y las metas del plan quinquenal fueron reemplazadas por frecuentes menciones a los precios declinantes del petroacuteleo y al creciente servicio de la deuda externa y los deacuteficit fiscales Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 39 682 Como medida de apoyo se aumentoacute el capital del Fondo de Promocioacuten de Exportaciones (FOPEX) destinado a incentivar la produccioacuten exportable Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 14 683 bullbull el Banco Central del Ecuador vendioacute parte de sus reservas internacionales en 1981 (230 millones de doacutelares) con el compromiso de mantener la cotizacioacuten del mercado libre de cambios Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg II
187
Para 1983 se devaluacutea la moneda y se establece un sistema de minidevaluaciones
ademaacutes se instaura un curioso tercer mercado de cambios llamado libre de
intervencioacuten en el que aplicaban a importaciones y exportaciones especiacuteficast
En la poliacutetica arancelaria desde el inicio de su gestioacuten en 1982 el gobierno de Hurtado
fija una nueva estructura arancelaria con el objeto de regular el consumo de bienes
no indispensables y suntuarios [Para 1983] Se prohibieron las importaciones de
artiacuteculos suntuarios y se suspendieron las de bienes de capital por un monto de 600
millones de doacutelares anuales [para 1984] se levantoacute la prohibicioacuten a una lista de bienes
de importacioacuten que representaba el 75 por ciento del valor de las importaciones que
habiacutean sido prohibidas 685
Para septiembre de 1984 con el cambio de gobierno de Hurtado a Febres Cordero se
terminan las minidevaluaciones y se establece el tipo de cambio oficial del doacutelar en
6650 sucres por doacutelar 686 Existiacutea un segundo tipo de cambio libre [de intervencioacuten] del
Banco central que se encontraba en 995 sucres por doacutelar 687 Y un tercer mercado
cambiario denominado mercado libre688
684 Grandes inundaciones a finales de 1982 y durante el primer semestre de 1983 agravaron los problemas econoacutemicos del gobierno El efecto de este fenoacutemeno sobre el paiacutes fue muy grave especialmente porque la produccioacuten agricola cayoacute precipitadamente en Febrero y Marzo de 1983 se anuncioacute un nuevo paquete de medidas La tasa de cambio oficial se devaluoacute un 273 y se establecioacute para ella un sistema de minidevaluaciones [devaluaciones diarias] Ademaacutes se establecioacute una tercera tasa de cambio para el curiosamente llamado mercado libre de intervencioacuten Esta tasa seguiacutea de cerca de la del mercado paralelo y se aplicaba a una serie de importaciones y exportaciones formalizando de hecho un sistema oficial de tasas de cambio muacuteltiple que se mantuvo durante casi 18 meses hasta el4 de septiembre de 1984 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Polltica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 42 685 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 12 18 y 23 686 Mediante regulacioacuten 187 de septiembre de 1984 se establecioacute el tipo oficial de compra del doacutelar en 6650 SI el Banco Central comprariacutea el valor FOB de las exportaciones petroleras y lo venderiacutea para cubrir el valor FOB de las mercaderiacuteas clasificadas en el segmento especial de la Lista 1 el servicio de la deuda externa del sector puacuteblico y privado los pagos para la repatriacioacuten de capital y las utilidades de inversiones extranjeras Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 398 687 Junto con la derogacioacuten de las disposiciones que implantaron el reacutegimen de minidevaluaciones diarias del sucre en marzo de 1983 se establecieron tres mercados cambiarios Para el primero se fijoacute el tipo de cambio en 6650 sucres por doacutelar que se aplicaba a las exportaciones de petroacuteleo y a las importaciones de productos agriacutecolas alimentos medicinas carburantes enviacuteo de utilidades y trasferencias de capitales Al segundo mercado denominado libre de intervencioacuten cuyo tipo de cambio era controlado por el Banco Central se transfirieron la mayor parte de las transacciones de comercio exterior efectuadas por el sector puacuteblico y gran parte de las importaciones privadas En teacuterminos lugar se mantuvo la existencia de un mercado libre con un tipo de cambio determinado por la oferta y demanda de divisas el cual era utilizado para el resto de las actividades de comercio exterior Ademaacutes la fijacioacuten del nuevo tipo de cambio libre del Banco Central a 9750 sucres con relacioacuten al tipo de cambio oficial (fijado en 6650 sucres) generoacute un beneficio adicional a los exportadores de 31 sucres por doacutelar lo que significoacute aproximadamente 10000 millones de sucres Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacutegs 28 29 Y32 688
188
En noviembre de 1985 las tasas de cambio oficial y libre intervencioacuten se unificaron y
en enero de 1986 el gobierno continuoacute instrumentando su programa reformista al devaluar
de 96 a 110 sucres la tasa de cambio del mercado intervenido y transfiriendo todas las
transacciones comerciales y de deuda externa a este mercado Estas medidas se tomaron
con el fin de diversificar exportaciones y restringir importaciones La tasa de cambio
oficial se mantuvo solamente como un instrumento contable dentro del Banco Central
Estos cambios dejaron solamente dos mercados de divisas ~on el libre limitado al
turismo contrabando y algunos movimientos de capitales Tambieacuten se empezoacute un
proceso para reducir aranceles que culminoacute en un nuevo arancel en febrero de 1986 que
aunque teniacutea un nivel maacuteximo relativamente alto (98) habiacutea disminuido
sustancialmente y con ello el nivel de proteccioacuten efectiva 689
El tipo de cambio sin intervencioacuten del Estado es considerado clave para el modelo
neoliberal para agosto de 1986 se deja a las fuerzas del mercado la fijacioacuten del tipo de
cambi0690 con el objetivo de que baje el doacutelar y con esto disminuya la inflacioacuten se
incremente las exportaciones y se mantenga las reservas internacionales pero en aparente
contradiccioacuten a la teoriacutea resultoacute todo lo contrario 691 y ademaacutes se incrementoacute la
importacioacuten de bines suntuarios
689 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 56 690 Asiacute el II de Agostode 1986se introdujeron nuevoscambiosdraacutesticos tales que Swettun mes maacutes tardese refirioacute a ellosen la siguienteforma El reacutegimen en el poderde un solo tajo ha destruido 56 antildeos de praacutecticalegalfinancieray monetaria en el Ecuador En esencia bajo el nuevosistemala tasa de cambioseraacute determinadapor el mercado(es decir que se ha establecido la flotacioacuten totaldel sucre)Los controles administrativos de las tasas de intereacutespara los ahorradores se han eliminado aunque las autoridades han negociado con la banca un entendimiento para fijar las tasas en un nivel preestablecido Se ha permitido que otrastasas floten incluyendo la tasa de redescuento en el banco central Estas medidas tuvieron dos objetivosprincipales darlea los exportadores sentildealesclarasde que el gobiernoqueriacutea promovery diversificar lasexportaciones y aumentarel ahorro interno Las medidas tambieacutenfueron tomadaspara controlaruna corridaen contradel sucrey crecientes sobrefacturacioacuten de importaciones y subfacturacioacuten de importaciones Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politiacuteca de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 62 691 A partirde agostode 1986el programa de ajusteasumioacutenuevasformasque liberalizaron auacuten maacutes a la economiacutea ecuatoriana En efectose eliminoacutela obligacioacuten que teniacutean los exportadores de vendersus divisasal Banco Central mientras simultaacuteneamente se dejabaen manosde las fuerzas del mercadola determinacioacuten del valor del doacutelar Estas medidas tuvieron un resultado desastroso por un lado el doacutelar subioacutedesmesuradamente y los banqueros y exportadores hicieron pinguumlesganancias a costadel aumento de la inflacioacuten por otro las exportaciones no aumentaron y maacutes bien la libreutilizacioacuten del doacutelardeterminoacute el incremento de las importaciones de bienessuntuarios y la caiacuteda de las reservas internacionales Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
189
Para enero de 1988 se suspende la flotacioacuten del doacutelar manejado por el sector privado y
en Marzo de 1988 hasta el sistema de tasa de cambio libre considerado como la
piedra cardinal de las reformas neoliberales tuvo que ser eliminado siendo reemplazado
por un sistema de tasa de cambio muacuteltiple con tres tasas llamado flotacioacuten controlada
(ver LAER 311388) Eventualmente en completa retirada el gobierno habiacutea retomado a
un sistema de tasa de cambio fija y empezoacute a imponer restricciones a las
importaciones 692
El 30 de agosto de 1988 despueacutes de asumir la presidencia el gobierno de Rodrigo
Borja dispone al Banco Central reasumir el control sobre la asignacioacuten de divisas se
restablece -y termina su mandato con- el sistema dual de cambios que son el mercado
de intervencioacuten del Banco Central y el mercado libre y devaluacutea la moneda El tipo de
cambio del mercado de intervencioacuten se devaluoacute un 56 [acercaacutendose a la cotizacioacuten del
mercado libre] y se establecioacute un sistema de minidevaluaciones programadas con una
tasa de inflacioacuten esperada del 30 Con este mecanismo se estableciacutea el tipo de cambio
como referencia para guiar las expectativas inflacionarias El tipo de cambio oficial que
no se habiacutea modificado desde noviembre de 1985 y que era utilizado para el servicio de
la deuda externa fue incrementado de 95 a 390 sucres por doacutelar 693
Posteriormente se continuacutea con una poliacutetica cambiaria que mantenga el fomento a las
exportaciones y el abastecimiento de bienes y servicios con importaciones esto hizo
que se utilice una poliacutetica de tipo de cambio real esto es con devaluaciones sucesivas
En suma si la cotizacioacuten del doacutelar en el mercado libre en 1981 era de 3076 para 1991
fueacute del orden de los 1103 sucres por doacutelar 694 Soacutelo entre 1981 y 1990 La
692 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 693 En el mercado de intervencioacuten se debiacutean efectuar todas las transacciones en divisas de bienes servicios y capitales del sector puacuteblico y las ventas de divisas correspondientes a la remisioacuten de utilidades y la repatriacioacuten de capitales de la inversioacuten extranjera ingresada al Banco Central hasta el11 de agosto de 1986 Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 421 Y422 694 En base a Acosta Alberto Pobreza y poliacutetica social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadro No 2 J9
190
bull flexibilizacioacuten del tipo de cambio permitioacute que la cotizacioacuten del doacutelar se incrementara en
2764695
En el aacutembito arancelario se destaca La implementacioacuten de la Reforma Arancelaria [en
1990 la misma que] contemploacute la reduccioacuten de las tarifas a niveles que oscilaban entre 5
el 60 por ciento para todas las importaciones (excepto para vehiacuteculos) y la eliminacioacuten del
cobro de los recargos arancelarios de la lista n 696 Para 1991 se expide un nuevo
arancel en donde las tarifas oscilaban entre 5 yel 35 por ciento excepto para vehiacuteculos
que fueacute del 40 por ciento
1124 La Poliacutetica social
A- Principales poliacuteticas sociales
En los antildeos 70s como parte de la poliacutetica social el Estado ecuatoriano invertiacutea en obras
puacuteblicas e impulsaba la inversioacuten privada por este concepto la relacioacuten inversioacutenIPIB
permanece superior al 20 por ciento Por otro lado se subsidiaba bienes y servicios a la
vez que expandiacutea la cobertura socia1697 Sin embargo no se habiacutea logrado bienestar para
la mayoriacutea de la poblacioacuten y esto sugeriacutea al nuevo gobernante de los 80s aplicar con
mayor eacutenfasis poliacuteticas sociales las mismas que estaban en el contenido del Plan de
Desarrollo 1980-1984 en donde existe preocupacioacuten por el empleo por los servicios
baacutesicos entre otros motivaciones que quedaron en el papel por las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales internas y externas
Pero para inicios de los antildeos 80s como es sabido comienzan a cerrarse los creacuteditos
externos a subir las tasas de intereacutes intemacionalest y a bajar los precios del petroacuteleo
por lo que tambieacuten empieza a acabarse el estilo de desarrollo en donde el Estado era el
695 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 696 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 697 La bonanza petrolera y el creacutedito externo tambieacuten financiaron una expansioacuten sin precedentes del sector puacuteblico en particular del aparato administrativo grandes obras de infraestructura subsidios a bienes y servicios baacutesicos asiacute como una expansioacuten de los servicios sociales (educacioacuten y salud) En general se puede decir que se generaron los siacutentomas tiacutepicos de la enfermedad holandesa Poliacuteticas Macroeconoacutemicas Distribucioacuten y Pobreza en el Ecuador Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 1
191
bull Benefactor conocido generalmente como el Estado de Bienestar ecuatoriano La
merma de la cantidad de fondos disponibles en el Estado se agudiza con el conflicto
beacutelico con el Peruacute en 1981 y con las inundaciones de 1982-83
En estos momentos criticas -corno siempre- se empieza a descuidar a los sectores maacutes
deacutebiles y marginados (ancianos mujeres y nintildeos) que en el caso ecuatoriano constituyen
la mayoriacutea de la poblacioacuten mismos que al disminuir el ritmo y monto de gasto fiscal en
el aacuterea social ven deteriorase sus condiciones de vida Se considera que el gasto social
es el rubro maacutes afectado con las medidas de Estabilizacioacuten y Ajuste estructural de los
80s
Ademaacutes a partir de 1982 el Estado se vio obligado retroceder posiciones en cuanto a
sus poliacuteticas de cobertura social para destinar mayores recursos al servicio de la deuda
extema699 Esto se evidencia cuando se compara el monto destinado en el Presupuesto
Anual del Estado en relacioacuten con el PIB al gasto social y el monto destinado a la deuda
extemaOO como se aprecia en los siguientes graacuteficos en donde la relacioacuten porcentual
entre Gasto Social y PIB en 1981 era de 65 para 1990 era de 39 y la Relacioacuten entre
Gasto Social y el presupuesto del Estado era en 1981 el 375 para 1990 fue de
28170 Como se aprecia en los siguientes graacuteficos
698 Las altas tasas de intereacutes vigentes en los Estados Unidos que llegaron [en 1981] hasta el 21 provocaron un flujo importante de divisas al exterior Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 362 699 El deterioro de las asignaciones a los sectores sociales se explica en especial por el aumento del servicio de la deuda externa Entre 1980 y 1990 estos valores casi se triplican al pasar de un 183 por ciento a 37 por ciento del PIB respectivamente Este porcentaje es el maacutes elevado de todo el periacuteodo analizado Es preciso destacar que el servicio de la deuda puacuteblica en especial de la deuda externa se ha convertido en el rubro maacutes grande de los presupuestos de los uacuteltimos antildeos y esta situacioacuten al parecer se presentaraacute con mayor fuerza en 1993 cuando el monto destinado a la deuda estaacute cuantificado en 384 por ciento Una vez maacutes el servicio de la deuda superaraacute ampliamente el monto de los recursos destinados a fines sociales educacioacuten y cultura bienestar social y trabajo salud y desarrollo comunal [agua potable saneamiento ambiental vivienda] Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 9 700 A partir del inicio de los programas de ajuste en 1982 se aprecia una tendencia decreciente en la asignacioacuten de recursos destinados en el Presupuesto general del Estado al gasto social en relacioacuten con el PIB Pero esta tendencia presenta una caiacuteda auacuten maacutes aguda durante el gobierno de Borja Cevallos en le cual esta relacioacuten ha descendido por primera vez en el periacuteodo a menos del4 por ciento En 1992 esta relacioacuten habriacutea decrecido maacutes a un 3 por ciento Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33 y 32 701 En base de Acosta Alberto En Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del Ajuste Obra citada Cuadro 223 y 224
192
Graacuteficos 12
GRAFICOS DE RELACIONES PORCENTUALES ENTRE GASTOS EN SERVICIOS SOCIALES Y DEUDA EXTERNA CON RELACION AL PIB Y AL
PRESUPUESTO DEL ESTADO
-+-Gastos sociaacuteesAB
- itshy - Gastos dada ecIamAB
1004 1007 193gt Antildeos
Porcentajes de Gastos en Servicios sociales
de deuda externa con relacioacuten al PlB7
6
gSS4 e B3 52a
1 O 1---------+---------shy
1978 1001
Relaciones porcentuales de Gasto social y deuda externa con el
Presu uesto del Estado45
40
35
30
E 25 shye ~ 20
~ 15
10
5
O 1978 1981 1984 1987 1990
Anos
Fuente Banco Central boletiacuten de Cuentas nacionales No 14 1981-1990 (junio de 1991) y Presupuestos Generales del Estado Elaboracioacuten de las Tablas Acosta AlbertoY Elaboracioacuten graacutefica el autor
Como se manifestoacute anteriormente las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste de los antildeos
80s hace contraer conscientemente la economiacutea con el objetivo de estabilizar variables
macroeconoacutemicas y cumplir compromisos con los organismos internacionales al
interior del paiacutes la preocupacioacuten es por equilibrar la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal 703 y en el
exterior la balanza de pagos especialmente para lograr obtener un monto que asegure
la acumulacioacuten y el pago de la deuda externa en un marco de apertura econoacutemica como
se aprecioacute en la reduccioacuten paulatina de los aranceles en la promocioacuten de las
exportaciones entre otras
El resultado ya lo sabemos por el lado social existe un deterioro de los componentes del
desarrollo social y por el lado econoacutemico las variables macroeconoacutemicas no se
702 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social Obra citada Cuadros Nos 223 y 224 703 Este comportamiento se expliacuteca por una serie de factores entre los cuales se destacan los programas de estabilizacioacuten y las mismas poliacuteticas de ajuste que proponen y aplican draacutestica restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos pues la intencioacuten uacuteltima de tales recortes es evitar una disparada inflacionaria por el lado de la demanda Por otro lado las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores beneficiarios de los proyectos sociales no contribuyen al producto y por ende los gastos en estos rubros son inflacionarios Igualmente la situacioacuten se agrava cuando se considera el alto componente del gasto corriente que los caracteriza por su condicioacuten de sectores de servicios en los que el peso de la mano de obra es elevado Por uacuteltimo la capacidad de negociacioacuten es mucho menor como por ejemplo frente a los grupos que se representan en los rubros de duda externa o defensa nacional Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 32
193
estabilizaron esto hace que que el nuacutemero de pobres creciera en el decenio de los
80 a una tasa promedio anual maacutes raacutepida que la registrada en la deacutecada de los 70 38
por ciento Vs 19 por ciento respectivamente Este panorama ha determinado que el
Ecuador sea uno de los paiacuteses de Ameacuterica Latina con mayores iacutendices de pobreza Y la
agudizacioacuten de este fenoacutemeno se perfila tanto en el aacutembito urbano como rural Asiacute
mientras el 40 por ciento de la poblacioacuten urbana vive por debajo de la pobreza absoluta
el 65 por ciento de la poblacioacuten rural estaacute por debajo de ese liacutemite de acuerdo a la
informacioacuten proporcionada por UNICEF para el periacuteodo 1980-1988 704
La preocupacioacuten estatal estaraacute centralizada por el estiacutemulo a las exportaciones y por
tanto hacia el bienestar de un pequentildeiacutesimo grupo de personas a ellas ligadas y al no
poseer recursos posteriormente el gobierno se desliga y con fuerza de sus
responsabilidades sociales esto es de su redistribucioacuten econoacutemica esto hace que se
permita el surguimiento de organizaciones no gubernamentales (ONOs) para que suplan
con sus programas y acciones anteriormente estatales y las realicen con criterios
empresariales de eficiencia beneficio entre otros asiacute empieza el Estado ecuatoriano
con el discurso y praacutectica de la descentralizacioacuten evitando hacerse cargo de maacutes
burocracia aunque su financiamiento parta de sus propias actividades y por supuesto de
deuda externa 705
De ahiacute que a partir de 1985 la poliacutetica social se orientase en dos direcciones una
eminentemente beneacutefica y otra de promocioacuten empresarial individualizadora En el
primer caso el gobierno elaboroacute un cuadro de pobreza por sectores (campesinos
704 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 45 705 Esta actitud y los riesgosque conllevala aplicacioacuten del modelohan llevadoal Estado a disentildearun nuevo estilode poliacuteticasocialSiacute consideramosel comportamiento estataly la dinaacutemicade las exportaciones la mayoriacuteade la poblacioacuten ecuatorianarepresenta un obstaacuteculoiacutensalvable [un estorbo] para su desenvolvimiacuteento dada la imposibilidad de hacerla desaparecer La solucioacutenque se presentaes el permitiral Estado la atencioacutende los sectorespauperizados y que el restode la poblacioacuten encuentre sus propiosmediosde subsistencia Con este objetivose promueve la transformacioacuten o surgimiento de ONGsque contemplenmeacutetodosy sistemasde gestioacuten institucional y sobre todo que introduzcan criteriosde eficiencia en todas sus actividades Finalmente como el objetivofundamental de estos proyectosno se centraen el impulsode un proceso de acumulacioacuten de estos sectores la mayoriacuteade losbeneficiarios comienzaa desarrollaractividadespoco
194
bull indiacutegenas pobladores) y por zonas geograacuteficas (parroquias y cantones) con el fin de
aplicar poliacuteticas sociales con beneficio restringido En el segundo se creoacute el fondo de
promocioacuten a las microempresas familiares se establecieron relaciones con uumlNOs para
desarrollar programas en sectores urbanos y rurales (CARE-MAO) y recientemente se
ha entrado en un proceso de reestructuracioacuten de los programas educativos La
caracteriacutestica de estos nuevos programas es que si bien toman como punto de partida a
las propias organizaciones creadas en los antildeos 60 y 70 en lo que se refiere a la
localizacioacuten de la poblacioacuten beneficiaria la participacioacuten es concebida principalmente
en forma individual Sin embargo lo que se desea destacar en este punto son tres
aspectos de la nueva poliacutetica social 1) existen auacuten flujos de recursos monetarios y no
monetarios desde el Estado hacia los sectores populares 2) el espiacuteritu que conllevan
estas poliacuteticas tiende a debilitar el sentido organizativo de los sectores urbanos y rurales
y 3) la promocioacuten empresarial orientada hacia los estratos populares no se plantea como
objetivo la creacioacuten de un proceso de acumulacioacuten al interior de los sectores
beneficiados sino el desarrollo de mecanismos de subsistenciar
Es maacutes no se avizora una respuesta estructural a los problemas sociales sino que se
quiere que la poliacutetica social sea apenas un elemento puntual casi soacutelo un apeacutendice
inmediatista y casi siempre paternalista encargado de paliar y compensar los
desequilibrios y los problemas que generan estas poliacuteticas707
Al- Educacioacuten
Luego de agotarse el modelo desarrollista de los 70s tambieacuten termina el Estado de
Bienestar ecuatoriano que en los antildeos 80s debido la crisis econoacutemica interna y externa
y a las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste afectaron el gasto en servicios sociales lo
rentables que les permite por lo menos subsistir Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 118 706 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 97 707 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 47
195
cual se expresa en la reduccioacuten de su financiamiento asiacute como en la cobertura y
administracioacuten En el caso de la educacioacuten la caiacuteda del gasto por habitante es de
alrededor del 4 por ciento anual708 la relacioacuten entre el gasto educativo y el PIB tuvo una
caiacuteda dramaacutetica del 51 del PIB en 1982 a 28 en 1991 y a 26 en 1992 709 Yla
relacioacuten de gasto estatal y presupuesto general fue de 299 en 1981 para 1991 fue de
183
Si bien algunos indicadores de resultado continuaron mejorando su evolucioacuten
obedecioacute a los efectos positivos del desarrollo institucional alcanzado en la fase
anterior710 Como por ejemplo el anterior fortalecimiento de la infraestructura
educativa y administrativa la cobertura educacional entre otras esto permitioacute que el
crecimiento de la matriculacioacuten en los niveles primario secundario y universitario se
encuentre alrededor del 5 por ciento711
Ejemplificando la disminucioacuten existente en los 80s en el nivel de instruccioacuten preescolar
y primario el sector puacuteblico invirtioacute [en los antildeos 70s] un promedio de US$ 136 por
alumno por antildeo en tanto que durante los antildeos 1980 esta inversioacuten fue de US$ 90
cada alumno secundario significoacute una inversioacuten puacuteblica de US$ 461 en los antildeos 1970 y
de US$ 234 en los antildeos 1980 A su vez cada estudiante universitario costoacute US$
1619 YUS$ 739 en los dos periacuteodos respectivamenteij
708 Durante el boom petrolero todos los indicadores de gasto presentados ascendieron a tasas elevadas superiores al 6 anual A partir de 1982 la tendencia se revierte observaacutendose una sostenida declinacioacuten que es particularmente grave en el caso de la educacioacuten en el cual la caiacuteda del gasto por habitante llega a casi e14 anual equivalente al 40 entre 1982 y 1995 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 87 709En 1991 la participacioacuten de la educacioacuten en el gasto puacuteblico total bajoacute al 15 En comparacioacuten con otros paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe este descenso ubicoacute al Ecuador muy por debajo del promedio regional (43) e incluso del promedio de los paiacuteses de menor desarrollo del continente (37) Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 77
710Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 31 711 a pesar de la fuerte restriccioacuten en el gasto puacuteblico los efectos de largo plazo de la inversioacuten de la deacutecada anterior
contribuyeron a que la educacioacuten no sufriera un deterioro inmediato [por ejemplo la] tasa neta de matricula aumentoacute del 62 al 86 en el nivel primario del 29 al 42 en el secundario y del 7 al 11 en el universitario En los tres casos durante la deacutecada de 1980 el crecimiento de la matriculacioacuten fue cercano al 5 por antildeo Pon ce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacutegs 77 y 65
712Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 79
196
Esto se comprueba al realizar un anaacutelisis de la asignacioacuten efectiva por parte del Estado
de su presupuesto en el que los gastos en educacioacuten han presentado una decreciente
participacioacuten en el total de egresos de dicho presupuesto Asiacute en 1980 la educacioacuten
recibiacutea alrededor del 299 por ciento del total de egresos en tanto que para 1991 este
sector recibioacute uacutenicamente el 183 por ciento713 Asiacute se ha registrado un decrecimiento
en los gastos reales en educacioacuten entre 1980 y 1991 que llegoacute a una tasa de crecimiento
promedio negativa de 19 por ciento anual Esta tendencia decreciente se mantiene en el
presupuesto codificado del Antildeo 1992 los gastos fiscales para educacioacuten alcanzaron el
valor relativo de 172 por ciento y en la proforma presupuestaria para 1993 se establece
una fraccioacuten de 171 por ciento Como se aprecia se continuacutea sacrificando el rubro
educacioacuten para satisfacer el compromiso adquirido con los organismos multilaterales de
equilibrar el deacuteficit fiscal lo cual puede traer complicaciones impredecibles en el futuro
en teacuterminos del deterioro de la capacitacioacuten y preparacioacuten del capital humano maacutes
todaviacutea si esta praacutectica se ha repetido en forma acumulativa en los uacuteltimos diez antildeoS7l4
El modelo y sistema educativo del Ecuador se implanta en 1962 inmerso en los inicios
del modelo de sustitucioacuten de importaciones cuyo objetivo principal era ampliar la
cobertura y estandarizar los curriacuteculos educativos con educandos que aprenderaacuten
destrezas y especializaciones que terminaraacuten en la formacioacuten de cuadros teacutecnicos para la
incipiente industrializacioacuten modelo propio de la industrializacioacuten masiva creadora de
bienes y servicios en masa para el consumo interno En este sentido puede tomarse
como logros a) la disminucioacuten del analfabetismo que si en 1950 la tasa era del 44 por
ciento para 1995 era del 11 y b) el acceso a la educacioacuten baacutesica en donde La mayoriacutea
713 Hay que sentildealar que de conformidad con una disposicioacuten constitucional el rubro destinado a la educacioacuten deberiacutea ser del orden de130 por ciento en el Presupuesto general del Estado 714 Acosta Alberto Pobreza y Polltica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 34
197
de los nintildeos y nintildeas ecuatorianos asisten a la escuela primaria Entre 1982 y 1995 la
matriacutecula primaria aumentoacute del 62 al 89 715
Asimismo Seguacuten el censo de 1982 el 37 por ciento de la PEA teniacutea bajos de
escolaridad por encontrarse en situacioacuten de analfabetismo o no haber superado el tercer
grado de educacioacuten primaria Este mismo indicador para 1990 se situoacute en el 22 por
ciento Si bien estos indicadores revelan una cierta evolucioacuten en el sistema educativo
ecuatoriano no se ha logrado auacuten eliminar el analfabetismo La escuela unidocente asiacute
como tampoco se ha conseguido generar una educacioacuten baacutesica exenta del caraacutecter
elitista ni tampoco se ha logrado un cuerpo de docentes con la preparacioacuten acadeacutemica
correspondiente En las escuelas rurales la situacioacuten es criacutetica pues a maacutes de no existir
mobiliarios ayudas didaacutecticas y equipos para los planteles los recursos econoacutemicos
para este fin son escasos716 Otro problema serio es el de la pertinencia Se mantiene
un modelo con contenidos organizacioacuten y meacutetodos de instruccioacuten planteados hace
30 antildeos Es un modelo homogeneizante y riacutegido en su estructura que no reconoce las
diversidades regionales eacutetnicas culturales y sociales y lo que tiene repercusiones
graves para el desarrollo del paiacutes es un modelo con conceptos y praacutecticas pedagoacutegicas
anticuadas que no estimulan la creatividad y el pensamiento criacutetico y que no son
sensibles a las tendencias actuales en la investigacioacuten la tecnologiacutea y las formas de
expresioacuten y comunicacioacutenti Y esto significa que en los antildeos 80s no se ha
acomodado la educacioacuten a las nuevas condiciones externas
715 A pesar de este enorme progreso la ampliacioacuten de la cobertura de la educacioacuten preprimaria secundaria y superior han sido limitadas Por otra parte todos los niveles educacionales han reproducido las desigualdades sociales que caracterizan a la sociedad ecuatoriana los habitantes de campo los pobres y los grupos indiacutegenas se encuentran visiblemente rezagados en sus niveles educativos Asimismo a pesar del progreso cuantitativo en general la calidad del sistema educativo deja mucho que desear Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 82 716 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33
198
A2- Seguridad social
En lo que tiene que ver con la seguridad social al inicio de los antildeos noventa eacutesta acusa
todaviacutea grandes insuficiencias La cobertura real del sistema oficial pasoacute de 71 por
ciento en 1980 a 88 por ciento en 1990 y la poblacioacuten econoacutemicamente activa de 212
a 26 por ciento Lo cual demuestra que con respecto a la poblacioacuten ocupada la cobertura
llega a la mitad de los trabajadores asalariados Y esta limitada cobertura sigue siendo
uno de los problemas maacutes cruciales manteniendo un retraso apreciable con otros paiacuteses
de la regioacuten Pero lo que es maacutes grave es un sistema inoperante frente a las condiciones
de pobreza y desempleo que prevalece en el Ecuador 718 Con una cobertura
limitadai
Adicionalmente como resultado del deterioro creciente de la atencioacuten de la salud la
oferta de servicios meacutedicos del seguro social no ha podido solventar con eficacia el
progresivo aumento de la demandaEl resto de servicios del IESS tambieacuten demuestra
un marcado deterioro y es a todas luces insuficientes Por ejemplo las pensiones han
sufrido el impacto de la crisis un jubilado que en 1975 recibiacutea 25000 mensuales
percibiacutea un equivalente a 1000 doacutelares en 1989 recibioacute 41 000 sucres osea unos 62
doacutelares El desfinanciamiento de los seguros de enfermedad y maternidad es
permanente se arrastra un deacuteficit croacutenico Estas deficiencias se reflejan tambieacuten en
una marcada caiacuteda de los ingresos de la seguridad social frente al PIB al haber pasado
717 Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 84 7I8 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37 719 Se trata de una cobertura que apenas abarca una fraccioacuten del sector moderno de la economiacutea Los esfuerzos desplegados durante los antildeos ochenta para incorporar una mayor cantidad de trabajadores no han dado resultados esperados a pesar de que se integroacute a los trabajadores de la industria azucarera en 1980 a los campesinos organizados con la Ley de Seguro Social Campesino en 1081 a los artistas y choferes profesionales no dependientes en 1982 a los trabajadores autoacutenomos en 1984 a los profesionales abogados en 1985 a una cantidad apreciable de agricultores en 1986 con la Ley que crea el Seguro Social Obligatorio del Trabajador Agriacutecola la Afiliacioacuten Voluntaria y el Seguro Social marginal Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37
199
de 63 por ciento en 1980 a 36 por ciento en 1989 lo cual tambieacuten se manifiesta en los
egresos que cayeron de 40 a 21 por ciento en el mismo periacuteodo72o
A3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo (electricidad agua combustibles otros)
La cobertura eleacutectrica es uno de los servicios que maacutes ha progresado en el paiacutes Asiacute el
777 por ciento de las viviendas disponen de electricidad con una interesante
participacioacuten del aacuterea rural que alcanza el 538 por ciento y de la urbana con el 955 por
ciento 721
Tambieacuten cabe destacar que el gasto percaacutepita (en sucres de 1975) en Agua potable que
para 1980 estaba en el orden del 225 Ypara 1990 era de 644 sin embargo para los
antildeos 80s los problemas de servicios baacutesicos siguen presentes y maacutes acentuados en la
zona rural que urbana asiacute para fines de los 80s se encuentran bajos niveles de
cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado con un deacuteficit en la zona
urbana de 482 en agua y 377 en alcantarillado y en la zona rural el 50 por ciento
de la poblacioacuten en agua potable y el 88 por ciento en alcantarillado722
El deacuteficit en viviendas en 1980 era de 683 mil unidades para 1988 era de 980 mil
unidades y el de participacioacuten de los gastos en construccioacuten en el presupuesto
General del Estado en 1980 era el 67 para 1990 era de 39 Ypara 1991 era de 27723
1113- Conclusioacuten
Coherente con los intereses transnacionales en especial financieros724 la concepcioacuten
general del modelo econoacutemico y social que se ha implantado en Latinoameacuterica es
720 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 40 721 Empero hay que sentildealar que existe un elevado porcentaje de contrabando en el servicio de energia eleacutectrica en todos los niveles se han llegado a estimar en casi un 25 por ciento del consumo total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 42 722 En base a Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste y polltica social en los antildeos 80s Obra citada Paacuteg 47 Y89 723 En base a Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadros No 236 724 Sin embargo la creciente aceptacioacuten del modelo (neoclaacutesico) del FMI y del Banco Mundial-articulado ahora a un proyecto de funcionamiento global de la sociedad- tiene que ser asociada al fenoacutemeno de transnacionalizacioacuten financiera cuya resultante maacutes gravosa -la deuda externa- en este caso del Ecuador- ha venido mediatizando los conceptos de
200
INDICE
CAPITULO lEL CONTEXTO SOCIOECONOMICO MUNDIAL y
LATINOAMERICANO
11- En el aacutembito mundialA- Caracteriacutesticas econoacutemicasB- caracteriacutesticas ideoloacutegicas no cientiacuteficasC- Caracteriacutesticas poliacuteticasD- Caracteriacutesticas SocialesE- Caracteriacutesticas ambientales
12- En Latinoameacuterica121- Los inicios de la Industrializacioacuten Latinoamericana122- Aplicacioacuten de dos modelos econoacutemicos en Ameacuterica latina
A- La Escuela Estructuralista Un modelo hacia adentroAl- Antecedentes
A2- Las Fases de la industrializacioacuten Latinoamericana ISI e lOE
B- El Modelo Neoliberal Un modelo hacia fueraBl- Antecedentes
B2- Neoliberalismo Modelo estrateacutegico de cambio de estructuras
123- El cambio Tecnoloacutegico y la crisis de la deudaA- AntecedentesB- Exportacioacuten neta de capital de Latinoameacuterica
CAPITULO 11LAS POLITICAS ECONOMICAS y SOCIALES ECUATORIANAS
En los antildeos 70s
111 Generalidades112- El Periacuteodo DesarroIlista Un modelo hacia adentro 1972-19811121-Antecedentes1122- La Nueva Estrategia de Desarrollo (ISI)
A- El Nuevo Modelo EconoacutemicoB- Bases econoacutemico-sociales del Nuevo ModeloC- Bases Financieras del Nuevo ModeloD- Bases Teoacutericas del Nuevo Modelo
1123- La Poliacutetica EconoacutemicaA Principales poliacuteticas Sectoriales
Al- La Poliacutetica Sectorial Industrial
A2- La Poliacutetica Sectorial Agraria
A3- La Poliacutetica Sectorial Hidrocarburffera
211192527
3131
3234
3637
3940
46
47
51535660
646976
B Las Poliacuteticas Globales81- La Poliacutetica Global de Precios Remuneraciones y Empleo
82- La Poliacutetica Global Fiscal y Financiera
83- La Poiftica Global Monetaria y Crediticia
BA La Poliacutetica Global Cambiaria y Arancelaria
1124- La Poliacutetica SocialA Principales poliacuteticas Sociales
AI- Educacioacuten
A2- Seguridad socialA3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo
(electricidad agua combustibles otros)
113- Conclusioacuten
CAPITULO 111
79818690
9397
99
101
LAS POLITICAS ECONOMICAS y SOCIALES ECUATORIANASEn los antildeos 80s
1111- Generalidades11111-Reestructuracioacuten econoacutemica 10311112 Cambios cuantitativos y cualitativos del Estado ecuatoriano
A- Cambios cuantitativos de la funcioacuten y dimensioacuten del Estado 107B- Cambios cuantitativos de la funcioacuten y dimensioacuten del Estado 108
1112- La Deacutecada Perdida 1982-199111121-Antecedentes 11211122-El inicio de la nueva estrategia de desarrollo
A- El Nuevo Modelo Econoacutemico 116AI Actitud cuantitativa del Estado ecuatoriano 119A2 Actitud cualitativa del Estado ecuatoriano 121
B- Bases econoacutemico-sociales del nuevo modeloB1- Poliacuteticas de estabilizacioacuten y Ajuste Estructural 124B2- Poliacutetica de promocioacuten de exportaciones 139
c- Bases Financieras del Nuevo ModeloCI- Acumulacioacuten de la empresa privada mediante
Subida constante de precios y bajas remuneraciones 142C2- Intervencioacuten estatal con la poliacutetica fiscalk para aumentar los ingresos 143C3- Los ingresos petroleros 144CA- Inversioacuten Extranjera Directa e Indirecta 144
D- Bases Teoacutericas del Nuevo ModeloDI- La Doctrina Neoclaacutesica 148
11123-La Poliacutetica EconoacutemicaA- Principales Poliacuteticas Sectoriales
AI- La Poliacutetica Industrial 154A2- La Poliacutetica Agraria 160A3- La Poliacutetica Hidrocarburiacutefera 167
B Las Poliacuteticas GlobalesBl- Poliacutetica de Precios y Remuneraciones
Bol- Poliacutetica Fiscal y Financiera
B3- Poliacutetica Monetaria y Crediticia
B4- Poliacutetica Cambiaria y Arancelaria
H2A La Poliacutetica socialA- Principales poliacuteticas sociales
A l- Educacioacuten
Aol- Seguridad SocialA3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo
(electricidad agua combustibles otros)
1113- Conclusioacuten
BIBLIOGRAFIacuteA
170178182187
195199
200
200
205
divisas En Junio de 1983 CEPE convoca a licitacioacuten especial internacional para los
contratos de prestacioacuten de servicios para la exploracioacuten y explotacioacuten de
hidrocarburos615 Poliacutetica de apertura al capital extranjero que es seguida por los
sucesivos gobiernos
B- Poliacuteticas Globales
B1- Poliacutetica global de Precios Remuneraciones y Empleo616
Desde inicios de los antildeos 80s de manera oficial se propicia la elevacioacuten de bienes y
servicios baacutesicos el retiro de subsidios estatales y el incremento de varios impuestos
El incremento de precios se inicia con el reacutegimen del presidente Roldoacutes que en 1981
empieza a elevar los precios de los combustibles Cabe destacar la inflacioacuten moderada
para fines de 1981 del orden del 17 por ciento anual
En el reacutegimen del presidente Hurtado (1981-1984) vuelve a elevar los precios de los
comhustiblesl y varias veces ademaacutes aumenta las tarifas de los servicios puacuteblicos y
empieza a desmantelar el sistema de subsidios a mercanciacuteas de consumo popular como
es el caso del trigo Se aumentaron las tarifas de los impuestos a la cerveza ya los
cigarrillos y se expidioacute la ley que grava a los consumos selectivosY entre otros
Por otro lado se establecen precios maacuteximos y miacutenimos a varios productos
agropecuarios poliacutetica que a la vez que pretende sustentar los precios a los productores
permite elevarlos como el caso de la leche
Las medidas de poliacutetica econoacutemica adoptadas dieron lugar a un repunte inflacionario
agravado por las inusitadas inundaciones (fenoacutemeno del nintildeo) que afectaron casi la
615 SANDOVAL Fabiaacuten El Desarrollo Petrolero en el Ecuador Cuadernos NUEV A 9 Petroacuteleo lo que hay que Saber Quito j 987 Paacuteg 30 616 En el original de la clasificacioacuten realizada por OConnor no se encuentra el empleo el mismo que ha sido aumentado por el autor iexcl17 Gasolina diesel keacuterex entre otros 618 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 18
170
totalidad de la produccioacuten agriacutecola interna y exportable del paiacutes 619 Al finalizar 1984 se
termina con una int1acioacuten de alrededor del 25 por ciento
El presidente Febres Cordero (1984-88) desde el inicio de su gestioacuten determina una
poliacutetica de precios reales62o esto es precios de mercado (incluida las que provienen
de empresas puacuteblicas) por tanto eliminan el control para la mayoriacutea de productos
1 6)1 d l d 622 Ios nreci d 18 dagropecuanos natura es ~ e In ustna Iza os e Incrementa os precios e pro uctos
agriacutecolas que estaban congelados ademaacutes incrementa el precio de los derivados del
petroacuteleo (varias veces) de los servicios puacuteblicos (tarifas eleacutectricas agua potable
teleacutefonos transporte) se incrementaron los impuestos a cigarrillos y licores y se
elevaron las tasas de aeropuerto y pagos por emisioacuten de pasaportes623 entre otros
El crecimiento de los precios empujados por las poliacuteticas liberales se agrava en eacuteste
periacuteodo por el crecimiento de la oferta monetaria que financiaba el deacuteficit del sector
puacuteblico con emisioacuten inorgaacutenica del Banco Centra1624y el incremento del gasto puacuteblico
que creoacute un mayor deacuteficit fiscal en particular desde 1986 al 1988625 sumadas al
problema econoacutemico causado por el terremoto de 1987 que rompe el oleoducto
619 A mas de las causas estructurales existieron problemas de orden externo e interno que repercutieron en el repunte inflacionario La crisis de la deuda externa desniveles en la balanza de pagos el reacutegimen de lluvias que en 1982 ocasionoacute que se inunde una vasta aacuterea de tierras cultivadas de productos de exportacioacuten (que ocasionoacute una peacuterdida de 1500 millones de doacutelares 60 por ciento del valor total de las exportaciones en 1980) fueron fenoacutemenos que coadyuvaron para la crisis econoacutemica Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 22 620 En el aacuterea de la poliacutetica de precios igualmente en agosto de 1985 se optoacute por reducir la lista de productos sujetos a control de un total de 45 a 5 y con ello por una poliacutetica de precios reales determinados por el mercado No se generoacute una expansioacuten de la produccioacuten sino una aceleracioacuten del proceso inflacionario Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14 621 Como el azuacutecar procesada la sal la harina de trigo el arroz entre otros 622 Aceite comestible leche algunas bebidas entre otros 623 Viteri Galo Las Politicas de Ajuste Obra citada Paacuteg 49 624 Los problemas maacutes importantes en la elevacioacuten de los salarios se producen por el lado del financiamiento para los empleados y trabajadores del sector puacuteblico consolidado en donde se manifiestan diversas rigideces salariales y de contratacioacuten Frente a las cuales las uacutenicas viacuteas para obtener un financiamiento adecuado han sido aumentar el precio de los combustibles devaluar la moneda o la creacioacuten de nuevos impuestos mientras que por el lado del gasto se han registrado una reduccioacuten de aquellos montos destinados a subsidiar los artiacuteculos de primera necesidad o los gastos sociales en general Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 24 625 Con respecto a las cuentas del sector puacuteblico no financiero se aprecioacute un deacuteficit que superoacute el 16 por ciento del PIB lo que significoacute una brecha de maacutes de 490 mil millones de sucres El problema se acentuoacute debido al acelerado gasto iniciado en 1984 hasta 1988 En estas circunstancias el gasto puacuteblico crecioacute en el 315 por ciento frente a un proceso inflacionario acumulado del 220 por ciento El uso interno e ilegal del creacutedito del Banco Central para cubrir las obligaciones generadas por esta poliacutetica dispendiosa de los recursos puacuteblicos acentuoacute el deacuteficit cuya permanencia comprometiacutea seriamente la estabilidad econoacutemica futura del paiacutes Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 52
171
ecuatoriano y permite un decrecimiento del PIB del orden de menos 6 por ciento626
haraacute que repunte la inflacioacuten que al terminar 1988 se encuentre en alrededor del 86 por
ciento una de las maacutes altas de los antildeos 80s
Con el presidente Rodrigo Borja al inicio de su mandato (1988) se duplica el precio de
los combustibles (posteriormente se los incrementa mensualmente) se elevan las tarifas
eleacutectricas (varias veces) del servicio telefoacutenico se eliminan algunos subsidios (como al
trigo y algunas medicinas) y se incrementa el impuesto a los cigarrillos Ademaacutes realizoacute
un mayor control del gasto puacuteblico tanto de capital como corriente y si al inicio
restituye el control de precios de algunos productos (16) de la canasta baacutesica para 1990
con el discurso de incentivar la produccioacuten se elimina el control de precios de la mayor
parte de productos sujetos a control estatal
En este periacuteodo se logra disminuir la velocidad inflacionaria y son varias las razones
que se encuentran en la baja relativa entre las que se destacan fenoacutemenos internos y
externos
Entre los fenoacutemenos internos se encuentran el crecimiento de la economiacutea expresados
en el incremento de las exportaciones y de la inversioacuten en particular entre los antildeos 1990
y 199] 627 la forzosa contraccioacuten de la demanda sobre la base de poliacuteticas econoacutemicas
626 El sector real tambieacuten sufrioacute el impacto de los choques externos El PIB real se desaceleroacute en 1986 al crecer 31 por ciento mientras que en 1987 cayoacute en 6 por ciento como consecuencia de la baja en la produccioacuten de petroacuteleo antes anotada El resto de actividades tambieacuten bajaron aunque levemente su nivel de actividad pues crecieron 33 y 23 por ciento respectivamente en 1986 y 1987 tasas que son menores que el 35 por ciento registrado en 1985 Jaacutecorne Luis El Tortuoso camino de la Estabilizacioacuten en el Ecuador Obra citada Paacuteg 24 Y25 627 En el sector real la actividad econoacutemica mostroacute una clara recuperacioacuten puesto que el PIB crecioacute en 3 y 5 por ciento en esos dos antildeos El motor principal de este crecimiento fueron las exportaciones por un lado las de petroacuteleo cuyos precios subieron marcadamente en particular en 1990 y por otro las de banano y camaroacuten quc aumentaron significativamente Las ventas de banano casi duplicaron mientras que las de camaroacuten se incrementaron en 50 por ciento entre 1989 y 1991 Maacutes allaacute de las condiciones externas favorables esta respuesta de las exportaciones fue favorecida tambieacuten por la depreciacioacuten real del tipo de cambio observada desde 1987 en adelante por los incentivos extracambiarios otorgados a partir de 1989 como fue la compra anticipada de las divisas de exportacioacuten y la marcada disminucioacuten de los salarios miacutenimos reales que continuaron cayendo en 1990 y 1991 Un elemento adicional que habriacutea favorecido la recuperacioacuten de la economiacutea ecuatoriana particularmente en 1991 es el incremento de la inversioacuten que subioacute de 118 a 127 por ciento del PIB Dos factores determinantes en este resultado fueron el establecimiento de la zona de libre comercio entre los paises andinos con excepcioacuten de Peruacute y la reforma arancelaria adoptada por el Ecuador entre 1990 y 1992 Estos eventos habriacutean incentivado la formacioacuten de capital manufacturero en un esfuerzo por mejorar la competitividad del sector Jaacutecome Luis El Tortuoso Camino de la Estabilizacioacuten Obra citada Paacuteg 35 Y36
172
de restriccioacuten del gasto puacuteblico decrecimiento del salario real628 y disminucioacuten del
deacuteficit fiscal629
En cuanto a los fenoacutemenos externos se encuentra en la disminucioacuten de los
desequilibrios del sector externo y en particular al incremento de los precios del
petroacuteleo a causa de la guerra Iraacuten-Kuwait que eleva los precios del petroacuteleo hasta 29
doacutelares por barril y provoca la mejora de las finanzas puacuteblicas
Sin embargo estas circunstancias internas y externas favorables no fueron suficientes
como para lograr controlar la inflacioacuten sino soacutelo su desaceleracioacuten pues para 1992
finaliza en d orden del 60 por ciento agudizaacutendose los problemas econoacutemico-sociales
del paiacutes y en cuyo proceso se beneficiaron las empresas rnonopoacutelicasT y
oligopoacutelicasr por su capacidad productiva comercial y financiera para subir los
precios de las mercanciacuteas y expandir mercados a la vez que van quebrando las
pequentildeas empresas industriales y artesanales afectadas en su capacidad productiva 632
628 en este gobierno a pesar de que logroacute controlar algunas variables macro desbocadas a partir de los excesos liberacionistas del febrescorderato las dificultades econoacutemicas de las masas se agudizaron y la inflacioacuten no fue controlada Los niveles de miseria indigencia desnutricioacuten y desocupacioacuten alcanzaron el mayor grado de deterioro desde 1982 Vale destacar que de un anaacutelisis de la evolucioacuten de los salarios desde enero de 1980 ajulio de 1993 se concluye que laquoel gobierno que maacutes ha comprimido las remuneraciones reales ha sido el del Dr Rodrigo Borjagt (Maya 199383) Tomado de Acosta Alberto Breve Historia Econoacutemica del Ecuador Obra citada Paacuteg 153 Con Borja El desempleo abierto aumentoacute en 1988 a 13 mientras que los salarios miacutenimos cayeron dramaacuteticamente 55 en 1987 y 127 Y21 1 en los dos antildeos siguientes Thoumi Francisco y MeriJee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 77 629 La inflacioacuten se estancoacute en alrededor del 50 por ciento anual en los antildeos 90 y 91 a pesar de la significativa disminucioacuten del deacuteficit fiscal (de 39 por ciento del PIB en 1989 a 134 por ciento del PIB incluyendo el cuasifiscal en 1990 y 1991 respectivamente) Asiacute tambieacuten el desequilibrio en el sector externo cayoacute de 53 a 16 por ciento del PIB y 4 por ciento del PIB en esos antildeos Jaacutecome Luis El Tortuoso camino del Ajuste Obra citada Paacuteg 33 Y 34 6JO Adicionalmente las grandes empresas el capital monopolista puede dentro de ciertos liacutemites elevar los precios de sus productos y contrarrestar asiacute cualquier elevacioacuten de sus costos de produccioacuten Esta accioacuten es precisamente la que origina el proceso inflacionario que vive el paiacutes Moneada Joseacute Capitalismo Burguesiacutea y crisis en el Ecuador Obra citada Paacuteg 101 Y 102 6J I Por otro lado como lo demuestran algunos estudios (Fierro 1991) el mercado ecuatoriano tiene como caracteriacutestica su naturaleza oligopoacutelica Casi no existe rama productiva donde un buen porcentaje de la produccioacuten y ventas no esteacuten controlados por un pequentildeo grupo de empresas Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 101 632 En una economiacutea deprimida y sometida a ajustes este fenoacutemeno da lugar a que las empresas oligopoacutelicas reaccionen con la elevacioacuten de sus precios como forma de compensar su baja en sus ventas La continuacioacuten de este proceso dependeraacute del tipo de bien de que se trate es decir si es un producto esencial sustitutivo o de lujo En todo caso lo que provoca es un deterioro mayor de los niveles de produccioacuten (Valenzuela Feijoacuteo) Sin embargo dado que este comportamiento de los precios no es posible que se mantenga en el largo plazo estas empresas empiezan a luchar por expandir sus mercados con lo que la quiebra de unidades de produccioacuten se vuelve un objetivo y la mayor centralizacioacuten econoacutemica un hecho Esto evidentemente afecta sobre todo a la pequentildea industria a la artesaniacutea y a los campesinos agriacutecolas quienes al no tener una condicioacuten de oligopolio se ven obligados a salir del mercado cambiar de insumos y tecnologiacuteayo reducir sus utilidades Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 101
]73
Asiacute entre Jl981 y 1990 la reestructuracioacuten de precios dio lugar a que la inflacioacuten
general acumulada llegara al 2131 La vigente para alimentos se ubicase en el
3014 y la poliacutetica implementada permitioacute un incremento de apenas el 8869 en
los ingresos de los trabajadores en condicioacuten de dependencia laboral Desde este punto
de vista los ajustes han buscado redefinir la distribucioacuten del ingreso y para ello el
control del incremento salarial ha sido un punto nodal633
Se debe hacer notar que las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste afectan
conscientemente los salarios reales que a fines de la deacutecada se reducen al 40 de su
valor al inicio de los ochenta agudizando [de este modo] la concentracioacuten de la
634 nqueza
Por otro lado [se produjo] la reduccioacuten real de los recursos disponibles para satisfacer
las demandas sociales Otro indicador que habla sobre el proceso de pauperizacioacuten en el
que se han visto envueltos los asalariados es el decreciente porcentaje de participacioacuten
de las remuneraciones en el PIB [que entre 1980 a 1989 cae del 33 al 15 por ciento]
situacioacuten que refleja los elevados niveles de concentracioacuten de la renta asiacute como tambieacuten
el elevado grado de expansioacuten de la informalidad ecuatoriana y una mayor presencia de
la tributacioacuten en la distribucioacuten funcional del ingreso 635
lnflacioacuten636 y desvalorizacioacuten de los salarios son indicadores regresivos centrales en el
nuevo modelo esto hizo que aumente el excedente bruto de explotacioacuten del sector
productivo como se aprecioacute anteriormente y vuelve a destacarse en este graacutefico
6J3 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 634 En cuanto al efecto que produce el incremento de los salarios en el empleo y en las poliacuteticas rnacroeconoacutemicasse puede decir en forma categoacuterica que las modificaciones salariales desde el antildeo ] 980 al 1992 no han tenido un gran efecto inflacionario en cl Ecuador como muchas veces se pretende manipular por parte de los sectores empresariales Los salarios en la praacutectica siempre se han ajustado en una menor proporcioacuten al ritmo de la inflacioacuten Estudios del CONADE estiman que un incremento del 10 por ciento en los salarios produce apenas un aumento entre el 05 y l por ciento en la inflacioacuten Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 24 m Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 5 636 A pesar de que en teoriacutea uno de los pilares fundamentales que exige el nuevo modelo es bajar la inflacioacuten para alcanzar el crecimiento y recuperacioacuten econoacutemica
174
Graacuteficos 9
EVOLUCION DEL SMV REAL PARTICIPACION DE UTILIDADES (iacutendices de crecimiento) ( de remuneracioacuten a factores)
120
20
o ----------------------+----_-__-r------lt
78 80 82 84 86 88 90
Fuente En base de Racines Franciscor Elaboracioacuten el autor
Por otro lado se agudizan los problemas econoacutemico-sociales de la poblacioacuten
ecuatoriana cuando a la ves que se aceleran los precios y caen los salarios reales se
di 1d 1 638 b 1 639 las mi liacute 1 dagu Izan e esemp ea y su emp ea pues as mismas po iticas particu armente e
estabilizacioacuten contraen la demanda agregada -particularmente consumo e inversioacuten
puacuteblica y privada- para detener los precios en alza A eacutesta recesioacuten productivat se
suma la caiacuteda de los sectores de la construccion y de los servicios como el comercio
que se diferencian de los antildeos 70s porque obteniacutean tasas de crecimiento positivo y
637 De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 102 Y 104 m hubo un fuertc crecimiento del desempleo urbano y se observoacute un repunte en la pobreza urbana Maacutes trabajadores se concentraron en el sector informal clasificados como trabajadores por cuenta propia alcanzando maacutes del 60 de la fuerza de trabajo y absorbiendo dos tercios del ingreso factorial Jaacutecome Luis y otros Ora citada Paacuteg 3 639 bull las cuentas nacionales (Banco Central del Ecuador 1990) muestran que entre 1980 y 1989 los sueldos y salarios cayeron de 33~iexcl a 15 del PTBmientras que la remuneracioacuten al capital se mantuvo bastante estable alrededor de 14 del PIB Durante este periacuteodo el ingreso generado por el sector hogares aumentoacute notablemente dc 42 a 961 del PIB reflejando principalmente un gran crecimiento de la economiacutea informal y el debilitamiento de la clase media del sector formal Thourni Francisco y Merilce Grindle La Poliacutetica de la Economia del Ajuste Obra citada Paacuteg 16 040 A estos componentes reces ivos se suma el hecho de que la estructura productiva del paiacutes tiene como componente predominante su dependencia de bienes de capital importados lo cual niega la posibilidad de incrementar un mayor nuacutemero de mano de obra en los procesos de produccioacuten sin resolver el cuello de botella externo Ademaacutes por existir un pobre eslabonamiento productivo entre los distintos subsectores los auges coyunturales que experimentan determinadas industrias o actividades agriacutecolas se transmiten parcialmente al resto de la economiacutea dificultando auacuten maacutes la tarea de promover el empleo Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 15 Mi Por uacuteltimo si se observa el crecimiento real del sector de la construccioacuten asiacute como tambieacuten la participacioacuten que este sector ha tenido en la generacioacuten del Producto Interno bruto entre 1980 y 1991 se obtiene que ha decrecido En el primer caso el decrecimiento ha sido durante estos doce antildeos de ---25 por ciento anual en promedio en tanto quc la participacioacuten porcentual de este sector ha decrecido en 35 puntos entre 1980 y 1991 al pasar de 74 a 39 por ciento respectivamente Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 43
175
captaban gran parte del mercado laboral ahora lo maacutes importante es la austeridad fiscal
que baacutesicamente es la disminucioacuten del gasto puacuteblico 642
A pesar de la alta subutilizacioacuten estructural del trabajo las tasas de desempleo abierto
se mantuvieron en niveles moderados en el Ecuador De hecho se ubicaban en un 44
porciento en 1974 Ysubieron al 69 porciento en 1982643 Como explicacioacuten se
adelantoacute el comportamiento de los trabajadores desempleados pobres en el contexto de
la falta de proteccioacuten social De hecho como los trabajadores desempleados no pueden
permitirse un largo periacuteodo para buscar un nuevo trabajo se inventan un trabajo de
baja productividad en el sector informal para sobrevivir 644645
Lo mismo ocurre a lo largo de los antildeos 80s al finalizar 1990 de una poblacioacuten
econoacutemicamente activa de 33 millones de personas el 15 por ciento eran desocupados
y el 50 por ciento se hallaban subocupadosT Su crecimiento se aprecia en el siguiente
graacutefico
642 Un hecho que ilustra muy bien esta situacioacuten es la paulatina contraccioacuten de los gastos fiscales destinados a generar puestos de trabajo que en teacuterminos relativos frente al PIB en ninguacuten momento han superado el 006 por ciento (1981) de laEroduccioacuten total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 19
J Veacutease INEC Censos de Poblacioacuten (1974 y 1982) INEM-OIT Encuesta Nacional Urbana sobre Empleo Desempleo y Subempleo
644 Veacutease Gustavo Maacuterquez El Problema del Empleo en el Ecuador Interpretacioacuten y Polfticas (Documento presentado en el Seminario para el Anaacutelisis de la Encuesta de Hogares y el Disentildeo de Pollticas de Empleo Quito INEM-OIT-ILDlS enero de 1989) 645 Larrea Carlos Tesis Obra citada Capitulo VI3 Cuadros Paacuteg 5 646 Vos que caracteriza el auge ecuatoriano como una experiencia de crecimiento con subempleo estructural concluye En efecto el caraacutecter recesivo de la economia significoacute un incremento constante del desempleo abierto de acuerdo a cifras de PREALC eacuteste se elevoacute de 57 por ciento en 1980 al 144 por ciento en 1989 lo que situacutea al Ecuador en el grupo de paises con mayor desempleo abierto en Ameacuterica Latina Al fenoacutemeno anterior debe agregarse la infonnalizacioacuten de segmentos importantes de la economiacutea ecuatoriana como se infiere de la evolucioacuten de la subocupacioacuten del 419 por ciento al inicio de la deacutecada al 50 por ciento a finales de la misma lo que por otra parte significa que el 357 por ciento de la poblacioacuten se halla incorporada productivamente a la economiacutea Larrea Carlos Obra citada
176
Graacuteficos 1O
DESEMPLEO ABIERTO EN TASAS DE SUBEMPLEO PORCENTAJES 1980- 1991 1975-1990
iexcl --shy --- --shy
I 16 00 I 14
12 ro
10 40
8 D 6 4
2)
2 10
o o 78
ILshy
82 84 88 00 92
---- 1970
-------shy
1975
--shy - -shy - - - - ---shy
Fuente En base de Acosta Alberto Elaboracioacuten el autor
A grosso modo se pueden distinguir en este periacuteodo tres cambios sustanciales en el
empleo a) expansioacuten raacutepida del sector informal b) incremento en las tasas de
participacioacuten en el mercado laboral en especial femenino como estrategia de
subsistencia y e) recuperacioacuten deacute la absorcioacuten de la mano de obra en el sector agriacutecola
y manufactureror en particular por la escasez de capita1649
En cuanto al empleo del sector puacuteblico contradictoriamente al discurso mantenido por
los gobernantes se incrementoacute el nuacutemero de empleados gubernamentales que entre 1980
a 1992 ascendioacute en alrededor del 106 por ciento65o
647 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg Cuadro 218 648 Se manifiesta que se puedenidentificar dos efectosprincipales de la enfermedadholandesasobre el empleoen los80s la peacuterdidade la expansioacuten potencial directae indirecta de empleopor la deficiencia de enlaces internos y sus efectos contrarios sobre la manufactura de pequentildeaescalay las actividadesartesanales y por otro lado la creacioacutende menos puestos de trabajo por el hechode que la sobreexpansioacuten de la manufactura fue intensivaen el uso de capital 649 La informacioacuten disponiblesobre el empleoindicatres cambios sustanciales una expansioacuten raacutepidadel sector informal un incremento en las tasas de participacioacuten en el mercadolaboral especialmente entre las mujerescomo estrategiade subsistencia para compensar la disminucioacuten de los salarios y una leve recuperacioacuten de la absorcioacutende mano de obra tanto en la agriculturacomo en la manufactura aparentemente un efectode la escasezactualde capitalAunque las tasas de desempleo abiertose mantienen en nivelescontrolables el subempleoafectoacute maacutes de la mitadde la fuerza laboral urbana y soacutelo un terciode los nuevos puestosde trabajocreadoscada antildeo corresponden al sector formal De acuerdoa las tasas nacionales de crecimiento demograacutefico y otros indicadores el deteriorode las condicionesde vida en el campo es dramaacutetico El reciente levantamiento de un poderosomovimiento indiacutegena [en 1990] confirmala situacioacuten problemaacutetica Adicionalmente a la crisis estructural de la agricultura los habitantes del campo perdieronla mayorparte de los ingresos salariales que antes ganabanen la construccioacuten y otras actividadesurbanas Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap 1 Paacuteg 30 650 bullbull ha representado un mayorgastocorriente en el presupuestodel Estadoy de algunasentidades puacuteblicas en desmedro de losgastosde capital Asiacute en 1980existiacuteanunos206000empleados puacuteblicos en el antildeo 1992este cifrahabriacutea crecidoa unas 425000 personas lo cual representariacutea un incremento de 1063 por ciento Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 19
177
Cabe destacar que para inicios de los 90s se aprecia importantes reformas a las
relaciones laborales para incrementar el empleo es el caso de las maquilas y trabajos
compartidosf Reformas sustanciales que apuntan a la flexibilizacioacuten laboral
En conclusioacuten Inflacioacuten desvalorizacioacuten de los salarios incremento del desempleo y
subempleo son centrales en el nuevo modelo en ciernes y para ello es necesario la
participacioacuten negativa del Estado -desde el punto de vista de las mayoriacuteas- con sus
poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste 652
B2- Poliacutetica global Fiscal y Financiera
A inicios de los antildeos 80s se aprecia la falta de divisas debido a la interrupcioacuten de los
creacuteditos externos y su disminucioacuten por las ventas del petroacuteleo y la necesidad de parte de
la poliacutetica dominante de pagar la deuda externa con altos intereses estos fenoacutemenos
sumados a la necesidad de ingresos fiscales inaugura un proceso de creacioacuten yo
aumento de impuestos retiro de subsidios y alza de Bienes y servicios en los cuales el
Estado incrementa sus ingresos 653 electricidad agua potable teleacutefonos y los derivados
del petroacuteleo en especial la gasolinaf
Se aplica austeridad fiscal para equilibrar las finanzas puacuteblicas y se daraacute eacutenfasis de los
programas respectivos ya que por definicioacuten los programas y praacutecticas de
Estabilizacioacuten y Ajuste proponen la aplicacioacuten de significativas restricciones al gasto
6S1 El agente vital del crecimiento econoacutemico es el sector exportador donde una parte de sus ingresos iriacutea al sector industrial Sin embargo como se conoce que el sector exportador no se encuentra en capacidad de absorber grandes cantidades de recursos humanos y que la industria tampoco se ha caracterizado por este proceso el gobierno contempla la implantacioacuten de maquilas y de mecanismos de trabajo compartido como nuevos elementos de captacioacuten de mano de obra que al constituir uacutenicamente paliativos al desempleo tampoco pueden implicar una mejora sustancial de ingresos salariales Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 114 6S2 Con todo esto podemos afirmar que en lo referente a los intereses de los sectores populares los requisitos cualitativos exigidos al Estado lo convierten en un instrumento de control de la movilizacioacuten social y de la participacioacuten que los trabajadores podriacutean tener respecto del ingreso nacional Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 100 6SJ La Reforma Fiscal empieza en los inicios de los antildeos 80s (1981) con la modificacioacuten de Jos precios de los combustibles dictada por el presidente Roldoacutes posteriormente se consolida con Hurtado quien financia el presupuesto del Estado con la eliminacioacuten de los subsidios y controles de precios En este periacuteodo arrancoacute el proceso de elevacioacuten de precios y tarifas de los bienes y servicios puacuteblicos caracterizado por eacutepocas de gradualismo o shocks y auacuten por coyunturales retrocesos en teacuterminos reales ACOSTA Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano En Revista Nueva Sociedad No 161 Mayo-junio del 1999 Paacuteg 63 Y 64
178
puacuteblico (corriente y de capital) pues son considerados como uno de los fenoacutemenos
fundamentales que afectan a la inflacioacuten655bull Pero a pesar de que los niveles de deacuteficit
del Presupuesto del Estado con relacioacuten al PIB se han reducido paulatinamente en el
transcurso de los antildeos 80s la inflacioacuten siempre fue en alza incluso en 1985 que se
aprecia un superaacutevit de 198 por ciento Este fenoacutemeno --coacutemo muchos otros-
contraviene a lo expuesto en la teoriacutea neoliberal como se aprecia en este graacutefico
RELACIuumlN ENTRE el deacuteficit o Superaacutevit del Presupuesto General del Estado con el
PIB Yla Inflacioacuten como se aprecia en el siguente graacutefico
Graacutefico 11
100
80
Ul 6041
E c 41 40 U o Q 20
o
-23
Antildeos --+--IPC (fin de ano )
___Deacuteficit o aiperaacuteviacutet
Fuente en base a la informacioacuten proporcionada de J aacutecorne Luis para el lPC en El Tortuoso Camino a la Estabilizacioacuten Obra citada Paacuteg 18 Yen Crisis Ajuste y Politica Social en los antildeos 80s de Marchan Camelia (ccordinador) Obra citada Paacuteg 28 Elaboracioacuten el autor
La reduccioacuten del deacuteficit fiscal no soacutelo que no contuvo el ritmo inflacionario en alza
sino que ademaacutes fue un elemento esencial en el nuevo modelo para la recesioacuten
productiva que se vive en la deacutecada yen el retiro del Estado en las actividades
654 Asiacute entre 1981 y 1990 La modificacioacuten en la estructura de ingresos y gastos del Estado llevoacute a que el precio de la gasolina alcanzara una variacioacuten del 2400 en relacioacuten a 1981 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 655 En el caso ecuatoriano Los programas de [estabilizacioacuten y] ajuste proponen y aplican draacutesticas restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos puesto que los recortes se sustentan en la necesidad de frenar el proceso inflacionario Las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores sociales destinatarios de esos recursos no contribuyen al producto y que por ende tal gasto es inflacionario Marchaacuten Camelia (coordinador) Crisis Ajuste y Poliacutetica Social Obra citada Paacuteg 29
179
econoacutemicas y sociales como una actitud estructuralT es asiacute que en todos los antildeos 80s
Con excepcioacuten de los antildeos 1987 y 1988 prevalecieron la austeridad fiscal y la
reduccioacuten del gasto puacuteblico 657 y este fenoacutemeno sucede desde los primeros antildeos de los
antildeos 80s como se aprecia en el siguiente cuadro que para resaltar los niveles de
ingresos y gastos se asocia con los antildeos 70s
Tabla 12
PORCENTAJES DE CRECIMIENTO ANUAL DE INGRESOS Y EGRESOS PUBLICOS PER CAPITA 1972-1986
ITEM Porcentaje () de Crecimiento Anual 1972-1982 1982-1986
Ingresos puacuteblicos 40 16 Gasto puacuteblico corriente 68 -28 Gasto puacuteblico de capital 70 -73 Total gasto puacuteblico 68 -41
Nota Las tasas de crecimiento fueron calculadas sobre la base de datos originales en sucres de 1975 utilizando regresiones exponenciales
658 Elaboracioacuten Carlos Larrea
Cabe destacar que la austeridad fiscal era para el interior del paiacutes porque los montos
que se obteniacutean por conceptos de ingresos se iban en buena parte al exterior por
concepto de pago al servicio de la deuda externa agravaacutendose la situacioacuten fiscal interna
Esto significa que Los crecientes montos requeridos por el servicio de la deuda
concentran el grueso de los egresos fiscales y se cubrieron incrementando la deuda
interna e imprimiendo dinero o sea provocando casi planificadamente la inflacioacuten al
tiempo que se eliminaban los subsidios y se introduciacutean nuevos gravaacutemenes tributarios
De manera que al contrario de las interpretaciones ortodoxas la crisis fiscal provino de
la crisis de la deuda Y la presioacuten sobre las cuentas fiscales se mantiene por la
persistencia del peso de eacutesta Entonces la inflacioacuten fue maacutes que resultado o
656 Tanto los ingresos como los gastos permitieron que el consumo y la inversioacuten del gobierno redujesen continuamente su participacioacuten en el PIE y que la brecha fiscal en 1981-1985 y 1986-1990 tendiese hacia una condicioacuten de superaacutevit Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 95 657 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 85 658 Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap IVZ Paacutegs 8 y 9
180
----------------------------------------------------------------
consecuencia de los deacuteficit fiscales un medio para financiar los reajustes empezando
por el servicio de la deuda externa y como viacutea para facilitar una mayor concentracioacuten
de la riqueza659 66o Como se aprecia en la siguiente tabla
Tabla 13
ESTRUCTURA PORCENTUAL DE LOS EGRESOS DEL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO POR SECTOR
SECTORES 1970 1980 1990
Servicios generales 200 198 183 Servicios sociales 231 395 281 Educacioacuten 193 317 170 Bienestar social y trabajo 06 10 33 Salud 32 60 42 Agua Potable y saneam ambiental 00 07 35 Gastos productivos y demaacutes 372 236 203
Servicio de la deuda puacuteblica 197 172 333 Interna 90 53 66 Externa 107 118 266
TOTAL 100 100 100
Fuente y elaboracioacuten Marchaacuten Comelio 661
En estos antildeos se destaca la Reforma Fiscal realizada por el gobierno de Borja con la
aplicacioacuten del proceso de reformas estructurales en el campo impositivo iniciado a fines
de 1988 con la puesta en marcha de la Reforma Tributaria contenida en la Ley 56 de
Reacutegimen Tributario Interno de 20 de diciembre de 1989 que al ampliar la base
tributaria eliminar exoneraciones y unificar tarifas impositivas simplificoacute el sistema
existente a tres grandes grupos de impuestos a la renta al valor agregado y a los
consumos especiales 662
659 El Estado asumioacute entre 1983 y 1984 la deuda externa contratada libremente por agentes econoacutemicos privados nacionales y extranjeros en condiciones muy costosas para la economiacutea nacional Esta ltxsucretizacioacutenraquogt a la cual se sumoacute a compra de cuentas especiales en divisas han exacerbado el proceso inflacionario y constituyen enormes subsidios al gran capital nacional y extranjero 660 Acosta Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano Obra citada Paacuteg 66 661 Crisis Ajuste y Poliacutetica en Marchaacuten Comelio (coordinador) Obra citada Paacuteg 5 La negrilla en el rubro servicio de la deuda puacuteblica es del autor 662 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 En teacutermino de reforma fiscal hay que relevar el aporte del gobierno de Borja que procesoacute una significativa transformacioacuten la cual lamentablemente fue desvirtuada
181
Otra poliacutetica econoacutemica que se toma a o largo de los antildeos 80s para precautelar la
situacioacuten financiara del Estado es la modificacioacuten del tipo de cambio esto es se
devaluacutea la moneda para que los ingresos en doacutelares obtenidos por el Estado -por
ejemplo del petroacuteleo- se transformen en maacutes sucres en desmedro de la mayoriacutea de la
poblacioacuten por su efecto en el alza de los precios
B3- Poliacutetica global Monetaria y Crediticia
Durante todo el periacuteodo del auge petrolero prevalecioacute un sistema de tasas de intereacutes
controladas Se mantuvieron praacutecticamente iguales desde comienzos de los antildeos 1970
hasta 1981 Sin embargo durante la mayor parte de estos antildeos la inflacioacuten era superior
a la tasa maacutexima para preacutestamos no-preferenciales dando como resultado tasas de
intereacutes reales negativas Los creacuteditos para la manufactura y agricultura se otorgaron
hasta con tasas de intereacutes preferenciales auacuten maacutes bajas y su costo real era negativo
durante todo el periacuteodo 663
En los antildeos 80s cuando se retira la ayuda del Estado para impulsar la produccioacuten
interna particularmente manufacturera y agriacutecola porque las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales asiacute lo exigen y cuando lo importante es la produccioacuten para
exportacioacuten y las actividades ligadas a ella se elevan las tasas de intereacutes paulatinamente
y sin conflictos socialesf la misma que pretende dinamizar el mercado de capitales
con el fin de que sirva de fuente de financiamiento de inversiones para el nuevo modelo
en ciernes Por la misma razoacuten desde el inicio (con Osvaldo Hurtado) se dan mayores
facilidades para la inversioacuten extranjera directa 665
por una serie de exenciones impuestas por los mismo grupos dominantes Acosta Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano Obra citada Paacuteg 64 663 Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap V Cuadros Paacuteg 6 664 Mientras que la liberalizacioacuten de las tasas de intereacutes y del tipo de cambio fue adoptada raacutepidamente debido a sus efectos favorables para la burguesiacutea agroexportadora otras medidas complementarias - tales como la eliminacioacuten de los subsidios para petroacuteleo energiacutea y trigo el control del gasto puacuteblico yel desmantelamiento de una fuerte proteccioacuten de la industria - resultaron conflictivas Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap 1 Paacuteg 17 665 Para obtener mayores excedentes [en la empresa privada] las poliacuteticas de ajuste permitieron una disminucioacuten del salario real y un incremento de los precios en tanto que para el logro de fuentes de financiamiento se elevaron las tasas
182
En el reacutegimen del gobierno de Hurtado no fue suficiente elevar las tasas de intereacutes para
incrementar el ahorro ni crear nuevos instrumentos de captacioacuten de ahorros como son
las poacutelizas de acumulacioacuten ya que se tomaron medidas contrarias a este objetivo como
la depreciacioacuten constante de nuestra moneda llegoacute un momento en que Con una tasa
de devaluacioacuten preanunciada de 40 y niveles de intereacutes de 20 se volvioacute rentable
endeudarse en sucres y comprar doacutelares promoviendo por consiguiente la fuga de
capitales 666 Para fines de su administracioacuten (1984) el ahorro privado cayoacute auacuten maacutes
al 48 del PIB el nivel maacutes bajo registrado 667
La poliacutetica monetaria de Hurtado ha sido calificada de expansiva fenoacutemeno que
presionaba en el incremento del tipo de cambio y para regular la liquidez en la
economiacutea desde el inicio668 se toma medidas claacutesicas de poliacutetica monetaria como la
subida o bajada del encaje bancario
Con Febres Cordero Se empezoacute tambieacuten un programa de liberalizacioacuten del mercado de
capitales encaminado a aumentar el ahorro interno se le permitioacute al sistema financiero
emitir certificados de depoacutesito con tasas de intereacutes de mercado y la Junta Monetaria
pasoacute reglamentos que permitieron hacer preacutestamos a largo plazo a tasas de intereacutes
ajustables la estructura de tasas de intereacutes se simplificoacute quedando solamente 4 tasas y
todas las tasas se subieron a niveles superiores a la inflacioacuten proyectada 669
de intereacutes y se concedieron mayores ventaja a la inversioacuten extranjera Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 100 666 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 53 Por otro lado el bajo nivel de las tasas de intereacutes agudizoacute la salida de capitales al exterior durante la mayor parte del periodo 1983shy1984 dado que la rentabilidad interna era inferior a la suma de la tasa de intereacutes externa maacutes la expectativa de depreciacioacuten que en gran parte estaba determinada por la regla de ajuste diario de la tasa de cambio oficial En este marco de polltica econoacutemica se revirtioacute la tendencia de apreciacioacuten del tipo de cambio real experimentada hasta los primeros antildeos de los ochenta Jaacutecome Luis El Tortuoso camino de la Estabilizacioacuten en el Ecuador Obra citada Paacuteg 19 667 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 45 668 Para todo el periacuteodo 1980-1984 la base monetaria (H) significoacute el 728 del incremento del circulante teniendo como porcentaje maacutes bajo en la serie (4977) aqueacutel que corresponde a 19833 y como punto maacutes alto (9506) el de 1984 cuando la variacioacuten del circulante se debioacute al cambio en la base monetaria dentro de la cual el factor maacutes i portante fue el incremento del creacutedito interno del Banco Central Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 394 669 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 54
183
Ademaacutes las Reformas a la legislacioacuten bancaria y monetaria dieron a las autoridades
monetarias mayor libertad para establecer poliacuteticas financieras y crediticias 670 Para
1985 se propone consolidar a las instituciones financieras y Se dispone el tipo de
intereacutes flotante para todo el sistema financiero con el objetivo de acrecentar la captacioacuten
de ahorros impedir la fuga de capitales y mejorar la asignacioacuten de recursos al interior
del aparato productivo Es decir sobre la base de tasas de intereacutes flotantes el sistema
financiero orienta al aparato productivo hacia actividades maacutes rentables 671
la liberalizacioacuten del mercado de capitales pareciacutea haber empezado a producir
resultados pues el ahorro financiero habiacutea aumentado de entre 5 y 6 del PIB durante
1980-1984 a 10 4 en 1985 y el ahorro privado estaba recuperaacutendose 672
Para agosto de 1986 se liberaliza maacutes la economiacutea al dejar flotar (liberar) las tasas de
intereacutes y permitir que eacutestas sean impuestas por las fuerzas del mercado al tomar esta
decisioacuten de flotacioacuten el resultado fue desastroso porque se elevoacute apreciablemente el
costo del dinero y produjo extraordinarias ganancias para el sector financiero Si
bien el mayor rendimiento del dinero se tradujo en un incremento del ahorro financiero
no se logroacute un aumento de la inversioacuten productiva La economiacutea se orientoacute hacia el
financierismo y la especulacioacuten Y la flotacioacuten de las tasas de intereacutes resultoacute en una
presioacuten para una mayor inflacioacuten 673
Para 1987 las reformas liberalizantes de Febres Cordero toman un giro de 180 grados al
permitir una poliacutetica monetaria expansiva En presencia de creciente deacuteficit fiscal
Febres Cordero aumentoacute salarios gubernamentales y congeloacute los ajustes mensuales en
las tarifas de los servicios puacuteblicos El incremento en el gasto financiado con creacutedito
670 Citado por Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 57 671 Racines Francisco y otros Ajustes estructurales Obra citada Paacuteg 91 672 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 58 673 Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
184
del Banco Central aumentoacute draacutesticamente la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal e hizo
insostenibles las reformas hechas a principios del periacuteodo presidencial 674
La poliacutetica monetaria del reacutegimen es similar al gobierno anterior en el sentido de que es
expansiva en especial en los dos uacuteltimos antildeos de su gestioacuten (1986-1988) y que en
general toma medidas claacutesicas de control de la liquidez esto es subida y bajada de
encajes bancarios y tasas de intereacutes restriccioacuten del creacutedito del Banco Central entre
675 otras
Con Rodrigo Borja y a diferencia de los anteriores gobiernos La poliacutetica monetaria fue
contractiva Empezando en agosto de 1988 el Banco Central hizo cumplir los requisitos
de encaje limitoacute el creacutedito a los sectores puacuteblico y privado y establecioacute depoacutesitos previos
a las importaciones en sucres equivalentes a 100 del valor de las importaciones
pagaderos al solicitar las divisas necesarias Esta medida que aumentoacute el costo de las
importaciones y congeloacute recursos financieros fue tomada principalmente para controlar la
oferta monetaria Poco despueacutes de implantada esta medida los depoacutesitos llegaban a 150
millones sin embargo esta poliacutetica se modificoacute a finales de 1989 con la disminucioacuten del
porcentaje de depoacutesitos requeridos 676
En el mismo mes se liga las tasas de intereacutes activas a las pasivas para el siguiente antildeo
se flexibilizoacute maacutes a traveacutes de la incorporacioacuten de las tasas de intereacutes de mercado que
se pagaban en poacutelizas de acumulacioacuten a la foacutermula que permitiacutea a cada banco fijar sus
de i 677tasas activas e mteres
674 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 675 En 1986 Para reducir la oferta monetaria se incrementoacute el porcentaje de encaje bancario del 24 al 27 mientras que el porcentaje que regiacutea para los depoacutesitos de ahorro y plazo se redujo del 10 al 5 y se incorporaron las poacutelizas de acumulacioacuten al sistema de encaje legal que fue fijado entre el 3 y el 5 dependiendo del plazo [Para 1987] Paralelamente al incremento de los encajes bancarios se elevaron las tasas de intereacutes activas de los bancos y las financieras al 23 Se ve claramente que el Banco Central restringioacute de manera especial los creacuteditos a los bancos y al sector privado provocando contracciones de gran volumen pero compensando a la maacutes estas restricciones mediante la ampliacioacuten liberal del creacutedito al Gobierno Central Morillo Jaime Economiacutea del Ecuador Obra citada Paacuteg 408 Y410 676 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 72 677 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Obra citada Paacuteg 61
185
Finalmente se obtiene un cierto eacutexito cuantitativo pues El ahorro fmanciero crecioacute en el
49 por ciento entre diciembre de 1988 y diciembre de 1989 mientras que la captacioacuten de
depoacutesitos a traveacutes de poacutelizas de acumulacioacuten lo hizo en el 65 por ciento en igual
periacuteodo 678
Para fines de los antildeos 80s para incrementar los recursos financieros para inversioacuten se
eleva las tasas de intereacutes incluidas las que cobraba el Banco Central en sus relaciones con
el sector puacuteblico Ademaacutes con el fin de controlar la liquidez en la economiacutea se extiende
-yen algunos casos se eleva- el encaje miacutenimo a todo sector financiero que reciba dinero
del puacuteblico nacional o extranjero esto es no solo a los bancos sino a compantildeiacuteas como las
de Tarjetas de Creacutedito y de Leasing Al finalizar el mencionado periacuteodo las tasas de
intereacutes activas se mantuvieron por encima de la inflacioacuten
Haciendo una relacioacuten histoacuterica con los antildeos 70s el creacutedito a todos los sectores ha
disminuido apreciablemente En teacuterminos reales el creacutedito bruto otorgado a la
manufactura maacutes que triplicoacute entre 1972 y 1982 La tabla contiene las tasas anuales de
crecimiento del creacutedito por sectores y periacuteodos Las cifras permiten ver la prioridad
otorgada a la manufactura durante los antildeos del auge petrolero El creacutedito a la industria
experimentoacute uno de los crecimientos maacutes raacutepidos de los diferentes sectores y abarcoacute la
parte maacutes grande de los creacuteditos preferenciales entregados por el Estado679 Como se
aprecia en la siguiente tabla
678 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 65
186
Tabla 14
TASAS ANUALES DE CRECIMIENTO DEL CREDITO BRUTO POR SECTORES Y PERIODOS 1972-1989
SECTOR 1972-1982 1982-1989 Agricultura 79 - 23 Manufactura 140 - 05 Comercio 51 - 17 Otros (incl pesca) 163 41
Total 88 - 02
Nota Las tasas de crecimiento fueron calculadas sobre la base de datos con Sucres constantes de 1975 utilizando regresiones exponenciales
bull 1Elaboracioacuten Car os Larrea680
B4- Poliacutetica global Cambiaria y Arancelaria
Por maacutes de una deacutecada se mantuvo estable el tipo de cambio oficial a razoacuten de 25
sucres por doacutelar este valor se mantuvo hasta mayo de 1982 que es cuando se realiza la
primera devaluacioacuten desde 1970681 con el objetivo de incentivar a las exportacionesY
limitar las importaciones -equilibrio del sector externo- y arreglar las cuentas fiscales
La presioacuten ejercida en la disminucioacuten en el ingreso de doacutelares y la mayor demanda de
ellos se observa en el incremento de la cotizacioacuten del doacutelar del mercado libre que hace
que en 1981 el Banco Central venda parte de sus reservas internacionales para mantener
el tipo de cambio libre683 si en enero de 1981 se encontraba a razoacuten de 287 sucres
para Mayo de 1982 se ubica en 448 sucres por doacutelar
679 Veacutease para un anaacutelisis detallado sobre las pollticas crediticias durante el auge De La Torre Macroeconomic Aspects ofa Petroleum Boom capiacutetulo 4 680 Larrea Carlos Obra citada 681 en Mayo [deI982] Hurtado decretoacute una devaluacioacuten de 3200 la primera desde 1970 Las promesas de la presidencia de Roldoacutes y las metas del plan quinquenal fueron reemplazadas por frecuentes menciones a los precios declinantes del petroacuteleo y al creciente servicio de la deuda externa y los deacuteficit fiscales Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 39 682 Como medida de apoyo se aumentoacute el capital del Fondo de Promocioacuten de Exportaciones (FOPEX) destinado a incentivar la produccioacuten exportable Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 14 683 bullbull el Banco Central del Ecuador vendioacute parte de sus reservas internacionales en 1981 (230 millones de doacutelares) con el compromiso de mantener la cotizacioacuten del mercado libre de cambios Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg II
187
Para 1983 se devaluacutea la moneda y se establece un sistema de minidevaluaciones
ademaacutes se instaura un curioso tercer mercado de cambios llamado libre de
intervencioacuten en el que aplicaban a importaciones y exportaciones especiacuteficast
En la poliacutetica arancelaria desde el inicio de su gestioacuten en 1982 el gobierno de Hurtado
fija una nueva estructura arancelaria con el objeto de regular el consumo de bienes
no indispensables y suntuarios [Para 1983] Se prohibieron las importaciones de
artiacuteculos suntuarios y se suspendieron las de bienes de capital por un monto de 600
millones de doacutelares anuales [para 1984] se levantoacute la prohibicioacuten a una lista de bienes
de importacioacuten que representaba el 75 por ciento del valor de las importaciones que
habiacutean sido prohibidas 685
Para septiembre de 1984 con el cambio de gobierno de Hurtado a Febres Cordero se
terminan las minidevaluaciones y se establece el tipo de cambio oficial del doacutelar en
6650 sucres por doacutelar 686 Existiacutea un segundo tipo de cambio libre [de intervencioacuten] del
Banco central que se encontraba en 995 sucres por doacutelar 687 Y un tercer mercado
cambiario denominado mercado libre688
684 Grandes inundaciones a finales de 1982 y durante el primer semestre de 1983 agravaron los problemas econoacutemicos del gobierno El efecto de este fenoacutemeno sobre el paiacutes fue muy grave especialmente porque la produccioacuten agricola cayoacute precipitadamente en Febrero y Marzo de 1983 se anuncioacute un nuevo paquete de medidas La tasa de cambio oficial se devaluoacute un 273 y se establecioacute para ella un sistema de minidevaluaciones [devaluaciones diarias] Ademaacutes se establecioacute una tercera tasa de cambio para el curiosamente llamado mercado libre de intervencioacuten Esta tasa seguiacutea de cerca de la del mercado paralelo y se aplicaba a una serie de importaciones y exportaciones formalizando de hecho un sistema oficial de tasas de cambio muacuteltiple que se mantuvo durante casi 18 meses hasta el4 de septiembre de 1984 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Polltica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 42 685 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 12 18 y 23 686 Mediante regulacioacuten 187 de septiembre de 1984 se establecioacute el tipo oficial de compra del doacutelar en 6650 SI el Banco Central comprariacutea el valor FOB de las exportaciones petroleras y lo venderiacutea para cubrir el valor FOB de las mercaderiacuteas clasificadas en el segmento especial de la Lista 1 el servicio de la deuda externa del sector puacuteblico y privado los pagos para la repatriacioacuten de capital y las utilidades de inversiones extranjeras Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 398 687 Junto con la derogacioacuten de las disposiciones que implantaron el reacutegimen de minidevaluaciones diarias del sucre en marzo de 1983 se establecieron tres mercados cambiarios Para el primero se fijoacute el tipo de cambio en 6650 sucres por doacutelar que se aplicaba a las exportaciones de petroacuteleo y a las importaciones de productos agriacutecolas alimentos medicinas carburantes enviacuteo de utilidades y trasferencias de capitales Al segundo mercado denominado libre de intervencioacuten cuyo tipo de cambio era controlado por el Banco Central se transfirieron la mayor parte de las transacciones de comercio exterior efectuadas por el sector puacuteblico y gran parte de las importaciones privadas En teacuterminos lugar se mantuvo la existencia de un mercado libre con un tipo de cambio determinado por la oferta y demanda de divisas el cual era utilizado para el resto de las actividades de comercio exterior Ademaacutes la fijacioacuten del nuevo tipo de cambio libre del Banco Central a 9750 sucres con relacioacuten al tipo de cambio oficial (fijado en 6650 sucres) generoacute un beneficio adicional a los exportadores de 31 sucres por doacutelar lo que significoacute aproximadamente 10000 millones de sucres Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacutegs 28 29 Y32 688
188
En noviembre de 1985 las tasas de cambio oficial y libre intervencioacuten se unificaron y
en enero de 1986 el gobierno continuoacute instrumentando su programa reformista al devaluar
de 96 a 110 sucres la tasa de cambio del mercado intervenido y transfiriendo todas las
transacciones comerciales y de deuda externa a este mercado Estas medidas se tomaron
con el fin de diversificar exportaciones y restringir importaciones La tasa de cambio
oficial se mantuvo solamente como un instrumento contable dentro del Banco Central
Estos cambios dejaron solamente dos mercados de divisas ~on el libre limitado al
turismo contrabando y algunos movimientos de capitales Tambieacuten se empezoacute un
proceso para reducir aranceles que culminoacute en un nuevo arancel en febrero de 1986 que
aunque teniacutea un nivel maacuteximo relativamente alto (98) habiacutea disminuido
sustancialmente y con ello el nivel de proteccioacuten efectiva 689
El tipo de cambio sin intervencioacuten del Estado es considerado clave para el modelo
neoliberal para agosto de 1986 se deja a las fuerzas del mercado la fijacioacuten del tipo de
cambi0690 con el objetivo de que baje el doacutelar y con esto disminuya la inflacioacuten se
incremente las exportaciones y se mantenga las reservas internacionales pero en aparente
contradiccioacuten a la teoriacutea resultoacute todo lo contrario 691 y ademaacutes se incrementoacute la
importacioacuten de bines suntuarios
689 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 56 690 Asiacute el II de Agostode 1986se introdujeron nuevoscambiosdraacutesticos tales que Swettun mes maacutes tardese refirioacute a ellosen la siguienteforma El reacutegimen en el poderde un solo tajo ha destruido 56 antildeos de praacutecticalegalfinancieray monetaria en el Ecuador En esencia bajo el nuevosistemala tasa de cambioseraacute determinadapor el mercado(es decir que se ha establecido la flotacioacuten totaldel sucre)Los controles administrativos de las tasas de intereacutespara los ahorradores se han eliminado aunque las autoridades han negociado con la banca un entendimiento para fijar las tasas en un nivel preestablecido Se ha permitido que otrastasas floten incluyendo la tasa de redescuento en el banco central Estas medidas tuvieron dos objetivosprincipales darlea los exportadores sentildealesclarasde que el gobiernoqueriacutea promovery diversificar lasexportaciones y aumentarel ahorro interno Las medidas tambieacutenfueron tomadaspara controlaruna corridaen contradel sucrey crecientes sobrefacturacioacuten de importaciones y subfacturacioacuten de importaciones Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politiacuteca de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 62 691 A partirde agostode 1986el programa de ajusteasumioacutenuevasformasque liberalizaron auacuten maacutes a la economiacutea ecuatoriana En efectose eliminoacutela obligacioacuten que teniacutean los exportadores de vendersus divisasal Banco Central mientras simultaacuteneamente se dejabaen manosde las fuerzas del mercadola determinacioacuten del valor del doacutelar Estas medidas tuvieron un resultado desastroso por un lado el doacutelar subioacutedesmesuradamente y los banqueros y exportadores hicieron pinguumlesganancias a costadel aumento de la inflacioacuten por otro las exportaciones no aumentaron y maacutes bien la libreutilizacioacuten del doacutelardeterminoacute el incremento de las importaciones de bienessuntuarios y la caiacuteda de las reservas internacionales Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
189
Para enero de 1988 se suspende la flotacioacuten del doacutelar manejado por el sector privado y
en Marzo de 1988 hasta el sistema de tasa de cambio libre considerado como la
piedra cardinal de las reformas neoliberales tuvo que ser eliminado siendo reemplazado
por un sistema de tasa de cambio muacuteltiple con tres tasas llamado flotacioacuten controlada
(ver LAER 311388) Eventualmente en completa retirada el gobierno habiacutea retomado a
un sistema de tasa de cambio fija y empezoacute a imponer restricciones a las
importaciones 692
El 30 de agosto de 1988 despueacutes de asumir la presidencia el gobierno de Rodrigo
Borja dispone al Banco Central reasumir el control sobre la asignacioacuten de divisas se
restablece -y termina su mandato con- el sistema dual de cambios que son el mercado
de intervencioacuten del Banco Central y el mercado libre y devaluacutea la moneda El tipo de
cambio del mercado de intervencioacuten se devaluoacute un 56 [acercaacutendose a la cotizacioacuten del
mercado libre] y se establecioacute un sistema de minidevaluaciones programadas con una
tasa de inflacioacuten esperada del 30 Con este mecanismo se estableciacutea el tipo de cambio
como referencia para guiar las expectativas inflacionarias El tipo de cambio oficial que
no se habiacutea modificado desde noviembre de 1985 y que era utilizado para el servicio de
la deuda externa fue incrementado de 95 a 390 sucres por doacutelar 693
Posteriormente se continuacutea con una poliacutetica cambiaria que mantenga el fomento a las
exportaciones y el abastecimiento de bienes y servicios con importaciones esto hizo
que se utilice una poliacutetica de tipo de cambio real esto es con devaluaciones sucesivas
En suma si la cotizacioacuten del doacutelar en el mercado libre en 1981 era de 3076 para 1991
fueacute del orden de los 1103 sucres por doacutelar 694 Soacutelo entre 1981 y 1990 La
692 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 693 En el mercado de intervencioacuten se debiacutean efectuar todas las transacciones en divisas de bienes servicios y capitales del sector puacuteblico y las ventas de divisas correspondientes a la remisioacuten de utilidades y la repatriacioacuten de capitales de la inversioacuten extranjera ingresada al Banco Central hasta el11 de agosto de 1986 Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 421 Y422 694 En base a Acosta Alberto Pobreza y poliacutetica social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadro No 2 J9
190
bull flexibilizacioacuten del tipo de cambio permitioacute que la cotizacioacuten del doacutelar se incrementara en
2764695
En el aacutembito arancelario se destaca La implementacioacuten de la Reforma Arancelaria [en
1990 la misma que] contemploacute la reduccioacuten de las tarifas a niveles que oscilaban entre 5
el 60 por ciento para todas las importaciones (excepto para vehiacuteculos) y la eliminacioacuten del
cobro de los recargos arancelarios de la lista n 696 Para 1991 se expide un nuevo
arancel en donde las tarifas oscilaban entre 5 yel 35 por ciento excepto para vehiacuteculos
que fueacute del 40 por ciento
1124 La Poliacutetica social
A- Principales poliacuteticas sociales
En los antildeos 70s como parte de la poliacutetica social el Estado ecuatoriano invertiacutea en obras
puacuteblicas e impulsaba la inversioacuten privada por este concepto la relacioacuten inversioacutenIPIB
permanece superior al 20 por ciento Por otro lado se subsidiaba bienes y servicios a la
vez que expandiacutea la cobertura socia1697 Sin embargo no se habiacutea logrado bienestar para
la mayoriacutea de la poblacioacuten y esto sugeriacutea al nuevo gobernante de los 80s aplicar con
mayor eacutenfasis poliacuteticas sociales las mismas que estaban en el contenido del Plan de
Desarrollo 1980-1984 en donde existe preocupacioacuten por el empleo por los servicios
baacutesicos entre otros motivaciones que quedaron en el papel por las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales internas y externas
Pero para inicios de los antildeos 80s como es sabido comienzan a cerrarse los creacuteditos
externos a subir las tasas de intereacutes intemacionalest y a bajar los precios del petroacuteleo
por lo que tambieacuten empieza a acabarse el estilo de desarrollo en donde el Estado era el
695 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 696 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 697 La bonanza petrolera y el creacutedito externo tambieacuten financiaron una expansioacuten sin precedentes del sector puacuteblico en particular del aparato administrativo grandes obras de infraestructura subsidios a bienes y servicios baacutesicos asiacute como una expansioacuten de los servicios sociales (educacioacuten y salud) En general se puede decir que se generaron los siacutentomas tiacutepicos de la enfermedad holandesa Poliacuteticas Macroeconoacutemicas Distribucioacuten y Pobreza en el Ecuador Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 1
191
bull Benefactor conocido generalmente como el Estado de Bienestar ecuatoriano La
merma de la cantidad de fondos disponibles en el Estado se agudiza con el conflicto
beacutelico con el Peruacute en 1981 y con las inundaciones de 1982-83
En estos momentos criticas -corno siempre- se empieza a descuidar a los sectores maacutes
deacutebiles y marginados (ancianos mujeres y nintildeos) que en el caso ecuatoriano constituyen
la mayoriacutea de la poblacioacuten mismos que al disminuir el ritmo y monto de gasto fiscal en
el aacuterea social ven deteriorase sus condiciones de vida Se considera que el gasto social
es el rubro maacutes afectado con las medidas de Estabilizacioacuten y Ajuste estructural de los
80s
Ademaacutes a partir de 1982 el Estado se vio obligado retroceder posiciones en cuanto a
sus poliacuteticas de cobertura social para destinar mayores recursos al servicio de la deuda
extema699 Esto se evidencia cuando se compara el monto destinado en el Presupuesto
Anual del Estado en relacioacuten con el PIB al gasto social y el monto destinado a la deuda
extemaOO como se aprecia en los siguientes graacuteficos en donde la relacioacuten porcentual
entre Gasto Social y PIB en 1981 era de 65 para 1990 era de 39 y la Relacioacuten entre
Gasto Social y el presupuesto del Estado era en 1981 el 375 para 1990 fue de
28170 Como se aprecia en los siguientes graacuteficos
698 Las altas tasas de intereacutes vigentes en los Estados Unidos que llegaron [en 1981] hasta el 21 provocaron un flujo importante de divisas al exterior Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 362 699 El deterioro de las asignaciones a los sectores sociales se explica en especial por el aumento del servicio de la deuda externa Entre 1980 y 1990 estos valores casi se triplican al pasar de un 183 por ciento a 37 por ciento del PIB respectivamente Este porcentaje es el maacutes elevado de todo el periacuteodo analizado Es preciso destacar que el servicio de la deuda puacuteblica en especial de la deuda externa se ha convertido en el rubro maacutes grande de los presupuestos de los uacuteltimos antildeos y esta situacioacuten al parecer se presentaraacute con mayor fuerza en 1993 cuando el monto destinado a la deuda estaacute cuantificado en 384 por ciento Una vez maacutes el servicio de la deuda superaraacute ampliamente el monto de los recursos destinados a fines sociales educacioacuten y cultura bienestar social y trabajo salud y desarrollo comunal [agua potable saneamiento ambiental vivienda] Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 9 700 A partir del inicio de los programas de ajuste en 1982 se aprecia una tendencia decreciente en la asignacioacuten de recursos destinados en el Presupuesto general del Estado al gasto social en relacioacuten con el PIB Pero esta tendencia presenta una caiacuteda auacuten maacutes aguda durante el gobierno de Borja Cevallos en le cual esta relacioacuten ha descendido por primera vez en el periacuteodo a menos del4 por ciento En 1992 esta relacioacuten habriacutea decrecido maacutes a un 3 por ciento Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33 y 32 701 En base de Acosta Alberto En Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del Ajuste Obra citada Cuadro 223 y 224
192
Graacuteficos 12
GRAFICOS DE RELACIONES PORCENTUALES ENTRE GASTOS EN SERVICIOS SOCIALES Y DEUDA EXTERNA CON RELACION AL PIB Y AL
PRESUPUESTO DEL ESTADO
-+-Gastos sociaacuteesAB
- itshy - Gastos dada ecIamAB
1004 1007 193gt Antildeos
Porcentajes de Gastos en Servicios sociales
de deuda externa con relacioacuten al PlB7
6
gSS4 e B3 52a
1 O 1---------+---------shy
1978 1001
Relaciones porcentuales de Gasto social y deuda externa con el
Presu uesto del Estado45
40
35
30
E 25 shye ~ 20
~ 15
10
5
O 1978 1981 1984 1987 1990
Anos
Fuente Banco Central boletiacuten de Cuentas nacionales No 14 1981-1990 (junio de 1991) y Presupuestos Generales del Estado Elaboracioacuten de las Tablas Acosta AlbertoY Elaboracioacuten graacutefica el autor
Como se manifestoacute anteriormente las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste de los antildeos
80s hace contraer conscientemente la economiacutea con el objetivo de estabilizar variables
macroeconoacutemicas y cumplir compromisos con los organismos internacionales al
interior del paiacutes la preocupacioacuten es por equilibrar la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal 703 y en el
exterior la balanza de pagos especialmente para lograr obtener un monto que asegure
la acumulacioacuten y el pago de la deuda externa en un marco de apertura econoacutemica como
se aprecioacute en la reduccioacuten paulatina de los aranceles en la promocioacuten de las
exportaciones entre otras
El resultado ya lo sabemos por el lado social existe un deterioro de los componentes del
desarrollo social y por el lado econoacutemico las variables macroeconoacutemicas no se
702 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social Obra citada Cuadros Nos 223 y 224 703 Este comportamiento se expliacuteca por una serie de factores entre los cuales se destacan los programas de estabilizacioacuten y las mismas poliacuteticas de ajuste que proponen y aplican draacutestica restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos pues la intencioacuten uacuteltima de tales recortes es evitar una disparada inflacionaria por el lado de la demanda Por otro lado las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores beneficiarios de los proyectos sociales no contribuyen al producto y por ende los gastos en estos rubros son inflacionarios Igualmente la situacioacuten se agrava cuando se considera el alto componente del gasto corriente que los caracteriza por su condicioacuten de sectores de servicios en los que el peso de la mano de obra es elevado Por uacuteltimo la capacidad de negociacioacuten es mucho menor como por ejemplo frente a los grupos que se representan en los rubros de duda externa o defensa nacional Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 32
193
estabilizaron esto hace que que el nuacutemero de pobres creciera en el decenio de los
80 a una tasa promedio anual maacutes raacutepida que la registrada en la deacutecada de los 70 38
por ciento Vs 19 por ciento respectivamente Este panorama ha determinado que el
Ecuador sea uno de los paiacuteses de Ameacuterica Latina con mayores iacutendices de pobreza Y la
agudizacioacuten de este fenoacutemeno se perfila tanto en el aacutembito urbano como rural Asiacute
mientras el 40 por ciento de la poblacioacuten urbana vive por debajo de la pobreza absoluta
el 65 por ciento de la poblacioacuten rural estaacute por debajo de ese liacutemite de acuerdo a la
informacioacuten proporcionada por UNICEF para el periacuteodo 1980-1988 704
La preocupacioacuten estatal estaraacute centralizada por el estiacutemulo a las exportaciones y por
tanto hacia el bienestar de un pequentildeiacutesimo grupo de personas a ellas ligadas y al no
poseer recursos posteriormente el gobierno se desliga y con fuerza de sus
responsabilidades sociales esto es de su redistribucioacuten econoacutemica esto hace que se
permita el surguimiento de organizaciones no gubernamentales (ONOs) para que suplan
con sus programas y acciones anteriormente estatales y las realicen con criterios
empresariales de eficiencia beneficio entre otros asiacute empieza el Estado ecuatoriano
con el discurso y praacutectica de la descentralizacioacuten evitando hacerse cargo de maacutes
burocracia aunque su financiamiento parta de sus propias actividades y por supuesto de
deuda externa 705
De ahiacute que a partir de 1985 la poliacutetica social se orientase en dos direcciones una
eminentemente beneacutefica y otra de promocioacuten empresarial individualizadora En el
primer caso el gobierno elaboroacute un cuadro de pobreza por sectores (campesinos
704 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 45 705 Esta actitud y los riesgosque conllevala aplicacioacuten del modelohan llevadoal Estado a disentildearun nuevo estilode poliacuteticasocialSiacute consideramosel comportamiento estataly la dinaacutemicade las exportaciones la mayoriacuteade la poblacioacuten ecuatorianarepresenta un obstaacuteculoiacutensalvable [un estorbo] para su desenvolvimiacuteento dada la imposibilidad de hacerla desaparecer La solucioacutenque se presentaes el permitiral Estado la atencioacutende los sectorespauperizados y que el restode la poblacioacuten encuentre sus propiosmediosde subsistencia Con este objetivose promueve la transformacioacuten o surgimiento de ONGsque contemplenmeacutetodosy sistemasde gestioacuten institucional y sobre todo que introduzcan criteriosde eficiencia en todas sus actividades Finalmente como el objetivofundamental de estos proyectosno se centraen el impulsode un proceso de acumulacioacuten de estos sectores la mayoriacuteade losbeneficiarios comienzaa desarrollaractividadespoco
194
bull indiacutegenas pobladores) y por zonas geograacuteficas (parroquias y cantones) con el fin de
aplicar poliacuteticas sociales con beneficio restringido En el segundo se creoacute el fondo de
promocioacuten a las microempresas familiares se establecieron relaciones con uumlNOs para
desarrollar programas en sectores urbanos y rurales (CARE-MAO) y recientemente se
ha entrado en un proceso de reestructuracioacuten de los programas educativos La
caracteriacutestica de estos nuevos programas es que si bien toman como punto de partida a
las propias organizaciones creadas en los antildeos 60 y 70 en lo que se refiere a la
localizacioacuten de la poblacioacuten beneficiaria la participacioacuten es concebida principalmente
en forma individual Sin embargo lo que se desea destacar en este punto son tres
aspectos de la nueva poliacutetica social 1) existen auacuten flujos de recursos monetarios y no
monetarios desde el Estado hacia los sectores populares 2) el espiacuteritu que conllevan
estas poliacuteticas tiende a debilitar el sentido organizativo de los sectores urbanos y rurales
y 3) la promocioacuten empresarial orientada hacia los estratos populares no se plantea como
objetivo la creacioacuten de un proceso de acumulacioacuten al interior de los sectores
beneficiados sino el desarrollo de mecanismos de subsistenciar
Es maacutes no se avizora una respuesta estructural a los problemas sociales sino que se
quiere que la poliacutetica social sea apenas un elemento puntual casi soacutelo un apeacutendice
inmediatista y casi siempre paternalista encargado de paliar y compensar los
desequilibrios y los problemas que generan estas poliacuteticas707
Al- Educacioacuten
Luego de agotarse el modelo desarrollista de los 70s tambieacuten termina el Estado de
Bienestar ecuatoriano que en los antildeos 80s debido la crisis econoacutemica interna y externa
y a las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste afectaron el gasto en servicios sociales lo
rentables que les permite por lo menos subsistir Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 118 706 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 97 707 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 47
195
cual se expresa en la reduccioacuten de su financiamiento asiacute como en la cobertura y
administracioacuten En el caso de la educacioacuten la caiacuteda del gasto por habitante es de
alrededor del 4 por ciento anual708 la relacioacuten entre el gasto educativo y el PIB tuvo una
caiacuteda dramaacutetica del 51 del PIB en 1982 a 28 en 1991 y a 26 en 1992 709 Yla
relacioacuten de gasto estatal y presupuesto general fue de 299 en 1981 para 1991 fue de
183
Si bien algunos indicadores de resultado continuaron mejorando su evolucioacuten
obedecioacute a los efectos positivos del desarrollo institucional alcanzado en la fase
anterior710 Como por ejemplo el anterior fortalecimiento de la infraestructura
educativa y administrativa la cobertura educacional entre otras esto permitioacute que el
crecimiento de la matriculacioacuten en los niveles primario secundario y universitario se
encuentre alrededor del 5 por ciento711
Ejemplificando la disminucioacuten existente en los 80s en el nivel de instruccioacuten preescolar
y primario el sector puacuteblico invirtioacute [en los antildeos 70s] un promedio de US$ 136 por
alumno por antildeo en tanto que durante los antildeos 1980 esta inversioacuten fue de US$ 90
cada alumno secundario significoacute una inversioacuten puacuteblica de US$ 461 en los antildeos 1970 y
de US$ 234 en los antildeos 1980 A su vez cada estudiante universitario costoacute US$
1619 YUS$ 739 en los dos periacuteodos respectivamenteij
708 Durante el boom petrolero todos los indicadores de gasto presentados ascendieron a tasas elevadas superiores al 6 anual A partir de 1982 la tendencia se revierte observaacutendose una sostenida declinacioacuten que es particularmente grave en el caso de la educacioacuten en el cual la caiacuteda del gasto por habitante llega a casi e14 anual equivalente al 40 entre 1982 y 1995 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 87 709En 1991 la participacioacuten de la educacioacuten en el gasto puacuteblico total bajoacute al 15 En comparacioacuten con otros paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe este descenso ubicoacute al Ecuador muy por debajo del promedio regional (43) e incluso del promedio de los paiacuteses de menor desarrollo del continente (37) Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 77
710Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 31 711 a pesar de la fuerte restriccioacuten en el gasto puacuteblico los efectos de largo plazo de la inversioacuten de la deacutecada anterior
contribuyeron a que la educacioacuten no sufriera un deterioro inmediato [por ejemplo la] tasa neta de matricula aumentoacute del 62 al 86 en el nivel primario del 29 al 42 en el secundario y del 7 al 11 en el universitario En los tres casos durante la deacutecada de 1980 el crecimiento de la matriculacioacuten fue cercano al 5 por antildeo Pon ce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacutegs 77 y 65
712Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 79
196
Esto se comprueba al realizar un anaacutelisis de la asignacioacuten efectiva por parte del Estado
de su presupuesto en el que los gastos en educacioacuten han presentado una decreciente
participacioacuten en el total de egresos de dicho presupuesto Asiacute en 1980 la educacioacuten
recibiacutea alrededor del 299 por ciento del total de egresos en tanto que para 1991 este
sector recibioacute uacutenicamente el 183 por ciento713 Asiacute se ha registrado un decrecimiento
en los gastos reales en educacioacuten entre 1980 y 1991 que llegoacute a una tasa de crecimiento
promedio negativa de 19 por ciento anual Esta tendencia decreciente se mantiene en el
presupuesto codificado del Antildeo 1992 los gastos fiscales para educacioacuten alcanzaron el
valor relativo de 172 por ciento y en la proforma presupuestaria para 1993 se establece
una fraccioacuten de 171 por ciento Como se aprecia se continuacutea sacrificando el rubro
educacioacuten para satisfacer el compromiso adquirido con los organismos multilaterales de
equilibrar el deacuteficit fiscal lo cual puede traer complicaciones impredecibles en el futuro
en teacuterminos del deterioro de la capacitacioacuten y preparacioacuten del capital humano maacutes
todaviacutea si esta praacutectica se ha repetido en forma acumulativa en los uacuteltimos diez antildeoS7l4
El modelo y sistema educativo del Ecuador se implanta en 1962 inmerso en los inicios
del modelo de sustitucioacuten de importaciones cuyo objetivo principal era ampliar la
cobertura y estandarizar los curriacuteculos educativos con educandos que aprenderaacuten
destrezas y especializaciones que terminaraacuten en la formacioacuten de cuadros teacutecnicos para la
incipiente industrializacioacuten modelo propio de la industrializacioacuten masiva creadora de
bienes y servicios en masa para el consumo interno En este sentido puede tomarse
como logros a) la disminucioacuten del analfabetismo que si en 1950 la tasa era del 44 por
ciento para 1995 era del 11 y b) el acceso a la educacioacuten baacutesica en donde La mayoriacutea
713 Hay que sentildealar que de conformidad con una disposicioacuten constitucional el rubro destinado a la educacioacuten deberiacutea ser del orden de130 por ciento en el Presupuesto general del Estado 714 Acosta Alberto Pobreza y Polltica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 34
197
de los nintildeos y nintildeas ecuatorianos asisten a la escuela primaria Entre 1982 y 1995 la
matriacutecula primaria aumentoacute del 62 al 89 715
Asimismo Seguacuten el censo de 1982 el 37 por ciento de la PEA teniacutea bajos de
escolaridad por encontrarse en situacioacuten de analfabetismo o no haber superado el tercer
grado de educacioacuten primaria Este mismo indicador para 1990 se situoacute en el 22 por
ciento Si bien estos indicadores revelan una cierta evolucioacuten en el sistema educativo
ecuatoriano no se ha logrado auacuten eliminar el analfabetismo La escuela unidocente asiacute
como tampoco se ha conseguido generar una educacioacuten baacutesica exenta del caraacutecter
elitista ni tampoco se ha logrado un cuerpo de docentes con la preparacioacuten acadeacutemica
correspondiente En las escuelas rurales la situacioacuten es criacutetica pues a maacutes de no existir
mobiliarios ayudas didaacutecticas y equipos para los planteles los recursos econoacutemicos
para este fin son escasos716 Otro problema serio es el de la pertinencia Se mantiene
un modelo con contenidos organizacioacuten y meacutetodos de instruccioacuten planteados hace
30 antildeos Es un modelo homogeneizante y riacutegido en su estructura que no reconoce las
diversidades regionales eacutetnicas culturales y sociales y lo que tiene repercusiones
graves para el desarrollo del paiacutes es un modelo con conceptos y praacutecticas pedagoacutegicas
anticuadas que no estimulan la creatividad y el pensamiento criacutetico y que no son
sensibles a las tendencias actuales en la investigacioacuten la tecnologiacutea y las formas de
expresioacuten y comunicacioacutenti Y esto significa que en los antildeos 80s no se ha
acomodado la educacioacuten a las nuevas condiciones externas
715 A pesar de este enorme progreso la ampliacioacuten de la cobertura de la educacioacuten preprimaria secundaria y superior han sido limitadas Por otra parte todos los niveles educacionales han reproducido las desigualdades sociales que caracterizan a la sociedad ecuatoriana los habitantes de campo los pobres y los grupos indiacutegenas se encuentran visiblemente rezagados en sus niveles educativos Asimismo a pesar del progreso cuantitativo en general la calidad del sistema educativo deja mucho que desear Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 82 716 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33
198
A2- Seguridad social
En lo que tiene que ver con la seguridad social al inicio de los antildeos noventa eacutesta acusa
todaviacutea grandes insuficiencias La cobertura real del sistema oficial pasoacute de 71 por
ciento en 1980 a 88 por ciento en 1990 y la poblacioacuten econoacutemicamente activa de 212
a 26 por ciento Lo cual demuestra que con respecto a la poblacioacuten ocupada la cobertura
llega a la mitad de los trabajadores asalariados Y esta limitada cobertura sigue siendo
uno de los problemas maacutes cruciales manteniendo un retraso apreciable con otros paiacuteses
de la regioacuten Pero lo que es maacutes grave es un sistema inoperante frente a las condiciones
de pobreza y desempleo que prevalece en el Ecuador 718 Con una cobertura
limitadai
Adicionalmente como resultado del deterioro creciente de la atencioacuten de la salud la
oferta de servicios meacutedicos del seguro social no ha podido solventar con eficacia el
progresivo aumento de la demandaEl resto de servicios del IESS tambieacuten demuestra
un marcado deterioro y es a todas luces insuficientes Por ejemplo las pensiones han
sufrido el impacto de la crisis un jubilado que en 1975 recibiacutea 25000 mensuales
percibiacutea un equivalente a 1000 doacutelares en 1989 recibioacute 41 000 sucres osea unos 62
doacutelares El desfinanciamiento de los seguros de enfermedad y maternidad es
permanente se arrastra un deacuteficit croacutenico Estas deficiencias se reflejan tambieacuten en
una marcada caiacuteda de los ingresos de la seguridad social frente al PIB al haber pasado
717 Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 84 7I8 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37 719 Se trata de una cobertura que apenas abarca una fraccioacuten del sector moderno de la economiacutea Los esfuerzos desplegados durante los antildeos ochenta para incorporar una mayor cantidad de trabajadores no han dado resultados esperados a pesar de que se integroacute a los trabajadores de la industria azucarera en 1980 a los campesinos organizados con la Ley de Seguro Social Campesino en 1081 a los artistas y choferes profesionales no dependientes en 1982 a los trabajadores autoacutenomos en 1984 a los profesionales abogados en 1985 a una cantidad apreciable de agricultores en 1986 con la Ley que crea el Seguro Social Obligatorio del Trabajador Agriacutecola la Afiliacioacuten Voluntaria y el Seguro Social marginal Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37
199
de 63 por ciento en 1980 a 36 por ciento en 1989 lo cual tambieacuten se manifiesta en los
egresos que cayeron de 40 a 21 por ciento en el mismo periacuteodo72o
A3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo (electricidad agua combustibles otros)
La cobertura eleacutectrica es uno de los servicios que maacutes ha progresado en el paiacutes Asiacute el
777 por ciento de las viviendas disponen de electricidad con una interesante
participacioacuten del aacuterea rural que alcanza el 538 por ciento y de la urbana con el 955 por
ciento 721
Tambieacuten cabe destacar que el gasto percaacutepita (en sucres de 1975) en Agua potable que
para 1980 estaba en el orden del 225 Ypara 1990 era de 644 sin embargo para los
antildeos 80s los problemas de servicios baacutesicos siguen presentes y maacutes acentuados en la
zona rural que urbana asiacute para fines de los 80s se encuentran bajos niveles de
cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado con un deacuteficit en la zona
urbana de 482 en agua y 377 en alcantarillado y en la zona rural el 50 por ciento
de la poblacioacuten en agua potable y el 88 por ciento en alcantarillado722
El deacuteficit en viviendas en 1980 era de 683 mil unidades para 1988 era de 980 mil
unidades y el de participacioacuten de los gastos en construccioacuten en el presupuesto
General del Estado en 1980 era el 67 para 1990 era de 39 Ypara 1991 era de 27723
1113- Conclusioacuten
Coherente con los intereses transnacionales en especial financieros724 la concepcioacuten
general del modelo econoacutemico y social que se ha implantado en Latinoameacuterica es
720 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 40 721 Empero hay que sentildealar que existe un elevado porcentaje de contrabando en el servicio de energia eleacutectrica en todos los niveles se han llegado a estimar en casi un 25 por ciento del consumo total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 42 722 En base a Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste y polltica social en los antildeos 80s Obra citada Paacuteg 47 Y89 723 En base a Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadros No 236 724 Sin embargo la creciente aceptacioacuten del modelo (neoclaacutesico) del FMI y del Banco Mundial-articulado ahora a un proyecto de funcionamiento global de la sociedad- tiene que ser asociada al fenoacutemeno de transnacionalizacioacuten financiera cuya resultante maacutes gravosa -la deuda externa- en este caso del Ecuador- ha venido mediatizando los conceptos de
200
B Las Poliacuteticas Globales81- La Poliacutetica Global de Precios Remuneraciones y Empleo
82- La Poliacutetica Global Fiscal y Financiera
83- La Poiftica Global Monetaria y Crediticia
BA La Poliacutetica Global Cambiaria y Arancelaria
1124- La Poliacutetica SocialA Principales poliacuteticas Sociales
AI- Educacioacuten
A2- Seguridad socialA3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo
(electricidad agua combustibles otros)
113- Conclusioacuten
CAPITULO 111
79818690
9397
99
101
LAS POLITICAS ECONOMICAS y SOCIALES ECUATORIANASEn los antildeos 80s
1111- Generalidades11111-Reestructuracioacuten econoacutemica 10311112 Cambios cuantitativos y cualitativos del Estado ecuatoriano
A- Cambios cuantitativos de la funcioacuten y dimensioacuten del Estado 107B- Cambios cuantitativos de la funcioacuten y dimensioacuten del Estado 108
1112- La Deacutecada Perdida 1982-199111121-Antecedentes 11211122-El inicio de la nueva estrategia de desarrollo
A- El Nuevo Modelo Econoacutemico 116AI Actitud cuantitativa del Estado ecuatoriano 119A2 Actitud cualitativa del Estado ecuatoriano 121
B- Bases econoacutemico-sociales del nuevo modeloB1- Poliacuteticas de estabilizacioacuten y Ajuste Estructural 124B2- Poliacutetica de promocioacuten de exportaciones 139
c- Bases Financieras del Nuevo ModeloCI- Acumulacioacuten de la empresa privada mediante
Subida constante de precios y bajas remuneraciones 142C2- Intervencioacuten estatal con la poliacutetica fiscalk para aumentar los ingresos 143C3- Los ingresos petroleros 144CA- Inversioacuten Extranjera Directa e Indirecta 144
D- Bases Teoacutericas del Nuevo ModeloDI- La Doctrina Neoclaacutesica 148
11123-La Poliacutetica EconoacutemicaA- Principales Poliacuteticas Sectoriales
AI- La Poliacutetica Industrial 154A2- La Poliacutetica Agraria 160A3- La Poliacutetica Hidrocarburiacutefera 167
B Las Poliacuteticas GlobalesBl- Poliacutetica de Precios y Remuneraciones
Bol- Poliacutetica Fiscal y Financiera
B3- Poliacutetica Monetaria y Crediticia
B4- Poliacutetica Cambiaria y Arancelaria
H2A La Poliacutetica socialA- Principales poliacuteticas sociales
A l- Educacioacuten
Aol- Seguridad SocialA3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo
(electricidad agua combustibles otros)
1113- Conclusioacuten
BIBLIOGRAFIacuteA
170178182187
195199
200
200
205
divisas En Junio de 1983 CEPE convoca a licitacioacuten especial internacional para los
contratos de prestacioacuten de servicios para la exploracioacuten y explotacioacuten de
hidrocarburos615 Poliacutetica de apertura al capital extranjero que es seguida por los
sucesivos gobiernos
B- Poliacuteticas Globales
B1- Poliacutetica global de Precios Remuneraciones y Empleo616
Desde inicios de los antildeos 80s de manera oficial se propicia la elevacioacuten de bienes y
servicios baacutesicos el retiro de subsidios estatales y el incremento de varios impuestos
El incremento de precios se inicia con el reacutegimen del presidente Roldoacutes que en 1981
empieza a elevar los precios de los combustibles Cabe destacar la inflacioacuten moderada
para fines de 1981 del orden del 17 por ciento anual
En el reacutegimen del presidente Hurtado (1981-1984) vuelve a elevar los precios de los
comhustiblesl y varias veces ademaacutes aumenta las tarifas de los servicios puacuteblicos y
empieza a desmantelar el sistema de subsidios a mercanciacuteas de consumo popular como
es el caso del trigo Se aumentaron las tarifas de los impuestos a la cerveza ya los
cigarrillos y se expidioacute la ley que grava a los consumos selectivosY entre otros
Por otro lado se establecen precios maacuteximos y miacutenimos a varios productos
agropecuarios poliacutetica que a la vez que pretende sustentar los precios a los productores
permite elevarlos como el caso de la leche
Las medidas de poliacutetica econoacutemica adoptadas dieron lugar a un repunte inflacionario
agravado por las inusitadas inundaciones (fenoacutemeno del nintildeo) que afectaron casi la
615 SANDOVAL Fabiaacuten El Desarrollo Petrolero en el Ecuador Cuadernos NUEV A 9 Petroacuteleo lo que hay que Saber Quito j 987 Paacuteg 30 616 En el original de la clasificacioacuten realizada por OConnor no se encuentra el empleo el mismo que ha sido aumentado por el autor iexcl17 Gasolina diesel keacuterex entre otros 618 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 18
170
totalidad de la produccioacuten agriacutecola interna y exportable del paiacutes 619 Al finalizar 1984 se
termina con una int1acioacuten de alrededor del 25 por ciento
El presidente Febres Cordero (1984-88) desde el inicio de su gestioacuten determina una
poliacutetica de precios reales62o esto es precios de mercado (incluida las que provienen
de empresas puacuteblicas) por tanto eliminan el control para la mayoriacutea de productos
1 6)1 d l d 622 Ios nreci d 18 dagropecuanos natura es ~ e In ustna Iza os e Incrementa os precios e pro uctos
agriacutecolas que estaban congelados ademaacutes incrementa el precio de los derivados del
petroacuteleo (varias veces) de los servicios puacuteblicos (tarifas eleacutectricas agua potable
teleacutefonos transporte) se incrementaron los impuestos a cigarrillos y licores y se
elevaron las tasas de aeropuerto y pagos por emisioacuten de pasaportes623 entre otros
El crecimiento de los precios empujados por las poliacuteticas liberales se agrava en eacuteste
periacuteodo por el crecimiento de la oferta monetaria que financiaba el deacuteficit del sector
puacuteblico con emisioacuten inorgaacutenica del Banco Centra1624y el incremento del gasto puacuteblico
que creoacute un mayor deacuteficit fiscal en particular desde 1986 al 1988625 sumadas al
problema econoacutemico causado por el terremoto de 1987 que rompe el oleoducto
619 A mas de las causas estructurales existieron problemas de orden externo e interno que repercutieron en el repunte inflacionario La crisis de la deuda externa desniveles en la balanza de pagos el reacutegimen de lluvias que en 1982 ocasionoacute que se inunde una vasta aacuterea de tierras cultivadas de productos de exportacioacuten (que ocasionoacute una peacuterdida de 1500 millones de doacutelares 60 por ciento del valor total de las exportaciones en 1980) fueron fenoacutemenos que coadyuvaron para la crisis econoacutemica Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 22 620 En el aacuterea de la poliacutetica de precios igualmente en agosto de 1985 se optoacute por reducir la lista de productos sujetos a control de un total de 45 a 5 y con ello por una poliacutetica de precios reales determinados por el mercado No se generoacute una expansioacuten de la produccioacuten sino una aceleracioacuten del proceso inflacionario Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14 621 Como el azuacutecar procesada la sal la harina de trigo el arroz entre otros 622 Aceite comestible leche algunas bebidas entre otros 623 Viteri Galo Las Politicas de Ajuste Obra citada Paacuteg 49 624 Los problemas maacutes importantes en la elevacioacuten de los salarios se producen por el lado del financiamiento para los empleados y trabajadores del sector puacuteblico consolidado en donde se manifiestan diversas rigideces salariales y de contratacioacuten Frente a las cuales las uacutenicas viacuteas para obtener un financiamiento adecuado han sido aumentar el precio de los combustibles devaluar la moneda o la creacioacuten de nuevos impuestos mientras que por el lado del gasto se han registrado una reduccioacuten de aquellos montos destinados a subsidiar los artiacuteculos de primera necesidad o los gastos sociales en general Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 24 625 Con respecto a las cuentas del sector puacuteblico no financiero se aprecioacute un deacuteficit que superoacute el 16 por ciento del PIB lo que significoacute una brecha de maacutes de 490 mil millones de sucres El problema se acentuoacute debido al acelerado gasto iniciado en 1984 hasta 1988 En estas circunstancias el gasto puacuteblico crecioacute en el 315 por ciento frente a un proceso inflacionario acumulado del 220 por ciento El uso interno e ilegal del creacutedito del Banco Central para cubrir las obligaciones generadas por esta poliacutetica dispendiosa de los recursos puacuteblicos acentuoacute el deacuteficit cuya permanencia comprometiacutea seriamente la estabilidad econoacutemica futura del paiacutes Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 52
171
ecuatoriano y permite un decrecimiento del PIB del orden de menos 6 por ciento626
haraacute que repunte la inflacioacuten que al terminar 1988 se encuentre en alrededor del 86 por
ciento una de las maacutes altas de los antildeos 80s
Con el presidente Rodrigo Borja al inicio de su mandato (1988) se duplica el precio de
los combustibles (posteriormente se los incrementa mensualmente) se elevan las tarifas
eleacutectricas (varias veces) del servicio telefoacutenico se eliminan algunos subsidios (como al
trigo y algunas medicinas) y se incrementa el impuesto a los cigarrillos Ademaacutes realizoacute
un mayor control del gasto puacuteblico tanto de capital como corriente y si al inicio
restituye el control de precios de algunos productos (16) de la canasta baacutesica para 1990
con el discurso de incentivar la produccioacuten se elimina el control de precios de la mayor
parte de productos sujetos a control estatal
En este periacuteodo se logra disminuir la velocidad inflacionaria y son varias las razones
que se encuentran en la baja relativa entre las que se destacan fenoacutemenos internos y
externos
Entre los fenoacutemenos internos se encuentran el crecimiento de la economiacutea expresados
en el incremento de las exportaciones y de la inversioacuten en particular entre los antildeos 1990
y 199] 627 la forzosa contraccioacuten de la demanda sobre la base de poliacuteticas econoacutemicas
626 El sector real tambieacuten sufrioacute el impacto de los choques externos El PIB real se desaceleroacute en 1986 al crecer 31 por ciento mientras que en 1987 cayoacute en 6 por ciento como consecuencia de la baja en la produccioacuten de petroacuteleo antes anotada El resto de actividades tambieacuten bajaron aunque levemente su nivel de actividad pues crecieron 33 y 23 por ciento respectivamente en 1986 y 1987 tasas que son menores que el 35 por ciento registrado en 1985 Jaacutecorne Luis El Tortuoso camino de la Estabilizacioacuten en el Ecuador Obra citada Paacuteg 24 Y25 627 En el sector real la actividad econoacutemica mostroacute una clara recuperacioacuten puesto que el PIB crecioacute en 3 y 5 por ciento en esos dos antildeos El motor principal de este crecimiento fueron las exportaciones por un lado las de petroacuteleo cuyos precios subieron marcadamente en particular en 1990 y por otro las de banano y camaroacuten quc aumentaron significativamente Las ventas de banano casi duplicaron mientras que las de camaroacuten se incrementaron en 50 por ciento entre 1989 y 1991 Maacutes allaacute de las condiciones externas favorables esta respuesta de las exportaciones fue favorecida tambieacuten por la depreciacioacuten real del tipo de cambio observada desde 1987 en adelante por los incentivos extracambiarios otorgados a partir de 1989 como fue la compra anticipada de las divisas de exportacioacuten y la marcada disminucioacuten de los salarios miacutenimos reales que continuaron cayendo en 1990 y 1991 Un elemento adicional que habriacutea favorecido la recuperacioacuten de la economiacutea ecuatoriana particularmente en 1991 es el incremento de la inversioacuten que subioacute de 118 a 127 por ciento del PIB Dos factores determinantes en este resultado fueron el establecimiento de la zona de libre comercio entre los paises andinos con excepcioacuten de Peruacute y la reforma arancelaria adoptada por el Ecuador entre 1990 y 1992 Estos eventos habriacutean incentivado la formacioacuten de capital manufacturero en un esfuerzo por mejorar la competitividad del sector Jaacutecome Luis El Tortuoso Camino de la Estabilizacioacuten Obra citada Paacuteg 35 Y36
172
de restriccioacuten del gasto puacuteblico decrecimiento del salario real628 y disminucioacuten del
deacuteficit fiscal629
En cuanto a los fenoacutemenos externos se encuentra en la disminucioacuten de los
desequilibrios del sector externo y en particular al incremento de los precios del
petroacuteleo a causa de la guerra Iraacuten-Kuwait que eleva los precios del petroacuteleo hasta 29
doacutelares por barril y provoca la mejora de las finanzas puacuteblicas
Sin embargo estas circunstancias internas y externas favorables no fueron suficientes
como para lograr controlar la inflacioacuten sino soacutelo su desaceleracioacuten pues para 1992
finaliza en d orden del 60 por ciento agudizaacutendose los problemas econoacutemico-sociales
del paiacutes y en cuyo proceso se beneficiaron las empresas rnonopoacutelicasT y
oligopoacutelicasr por su capacidad productiva comercial y financiera para subir los
precios de las mercanciacuteas y expandir mercados a la vez que van quebrando las
pequentildeas empresas industriales y artesanales afectadas en su capacidad productiva 632
628 en este gobierno a pesar de que logroacute controlar algunas variables macro desbocadas a partir de los excesos liberacionistas del febrescorderato las dificultades econoacutemicas de las masas se agudizaron y la inflacioacuten no fue controlada Los niveles de miseria indigencia desnutricioacuten y desocupacioacuten alcanzaron el mayor grado de deterioro desde 1982 Vale destacar que de un anaacutelisis de la evolucioacuten de los salarios desde enero de 1980 ajulio de 1993 se concluye que laquoel gobierno que maacutes ha comprimido las remuneraciones reales ha sido el del Dr Rodrigo Borjagt (Maya 199383) Tomado de Acosta Alberto Breve Historia Econoacutemica del Ecuador Obra citada Paacuteg 153 Con Borja El desempleo abierto aumentoacute en 1988 a 13 mientras que los salarios miacutenimos cayeron dramaacuteticamente 55 en 1987 y 127 Y21 1 en los dos antildeos siguientes Thoumi Francisco y MeriJee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 77 629 La inflacioacuten se estancoacute en alrededor del 50 por ciento anual en los antildeos 90 y 91 a pesar de la significativa disminucioacuten del deacuteficit fiscal (de 39 por ciento del PIB en 1989 a 134 por ciento del PIB incluyendo el cuasifiscal en 1990 y 1991 respectivamente) Asiacute tambieacuten el desequilibrio en el sector externo cayoacute de 53 a 16 por ciento del PIB y 4 por ciento del PIB en esos antildeos Jaacutecome Luis El Tortuoso camino del Ajuste Obra citada Paacuteg 33 Y 34 6JO Adicionalmente las grandes empresas el capital monopolista puede dentro de ciertos liacutemites elevar los precios de sus productos y contrarrestar asiacute cualquier elevacioacuten de sus costos de produccioacuten Esta accioacuten es precisamente la que origina el proceso inflacionario que vive el paiacutes Moneada Joseacute Capitalismo Burguesiacutea y crisis en el Ecuador Obra citada Paacuteg 101 Y 102 6J I Por otro lado como lo demuestran algunos estudios (Fierro 1991) el mercado ecuatoriano tiene como caracteriacutestica su naturaleza oligopoacutelica Casi no existe rama productiva donde un buen porcentaje de la produccioacuten y ventas no esteacuten controlados por un pequentildeo grupo de empresas Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 101 632 En una economiacutea deprimida y sometida a ajustes este fenoacutemeno da lugar a que las empresas oligopoacutelicas reaccionen con la elevacioacuten de sus precios como forma de compensar su baja en sus ventas La continuacioacuten de este proceso dependeraacute del tipo de bien de que se trate es decir si es un producto esencial sustitutivo o de lujo En todo caso lo que provoca es un deterioro mayor de los niveles de produccioacuten (Valenzuela Feijoacuteo) Sin embargo dado que este comportamiento de los precios no es posible que se mantenga en el largo plazo estas empresas empiezan a luchar por expandir sus mercados con lo que la quiebra de unidades de produccioacuten se vuelve un objetivo y la mayor centralizacioacuten econoacutemica un hecho Esto evidentemente afecta sobre todo a la pequentildea industria a la artesaniacutea y a los campesinos agriacutecolas quienes al no tener una condicioacuten de oligopolio se ven obligados a salir del mercado cambiar de insumos y tecnologiacuteayo reducir sus utilidades Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 101
]73
Asiacute entre Jl981 y 1990 la reestructuracioacuten de precios dio lugar a que la inflacioacuten
general acumulada llegara al 2131 La vigente para alimentos se ubicase en el
3014 y la poliacutetica implementada permitioacute un incremento de apenas el 8869 en
los ingresos de los trabajadores en condicioacuten de dependencia laboral Desde este punto
de vista los ajustes han buscado redefinir la distribucioacuten del ingreso y para ello el
control del incremento salarial ha sido un punto nodal633
Se debe hacer notar que las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste afectan
conscientemente los salarios reales que a fines de la deacutecada se reducen al 40 de su
valor al inicio de los ochenta agudizando [de este modo] la concentracioacuten de la
634 nqueza
Por otro lado [se produjo] la reduccioacuten real de los recursos disponibles para satisfacer
las demandas sociales Otro indicador que habla sobre el proceso de pauperizacioacuten en el
que se han visto envueltos los asalariados es el decreciente porcentaje de participacioacuten
de las remuneraciones en el PIB [que entre 1980 a 1989 cae del 33 al 15 por ciento]
situacioacuten que refleja los elevados niveles de concentracioacuten de la renta asiacute como tambieacuten
el elevado grado de expansioacuten de la informalidad ecuatoriana y una mayor presencia de
la tributacioacuten en la distribucioacuten funcional del ingreso 635
lnflacioacuten636 y desvalorizacioacuten de los salarios son indicadores regresivos centrales en el
nuevo modelo esto hizo que aumente el excedente bruto de explotacioacuten del sector
productivo como se aprecioacute anteriormente y vuelve a destacarse en este graacutefico
6J3 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 634 En cuanto al efecto que produce el incremento de los salarios en el empleo y en las poliacuteticas rnacroeconoacutemicasse puede decir en forma categoacuterica que las modificaciones salariales desde el antildeo ] 980 al 1992 no han tenido un gran efecto inflacionario en cl Ecuador como muchas veces se pretende manipular por parte de los sectores empresariales Los salarios en la praacutectica siempre se han ajustado en una menor proporcioacuten al ritmo de la inflacioacuten Estudios del CONADE estiman que un incremento del 10 por ciento en los salarios produce apenas un aumento entre el 05 y l por ciento en la inflacioacuten Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 24 m Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 5 636 A pesar de que en teoriacutea uno de los pilares fundamentales que exige el nuevo modelo es bajar la inflacioacuten para alcanzar el crecimiento y recuperacioacuten econoacutemica
174
Graacuteficos 9
EVOLUCION DEL SMV REAL PARTICIPACION DE UTILIDADES (iacutendices de crecimiento) ( de remuneracioacuten a factores)
120
20
o ----------------------+----_-__-r------lt
78 80 82 84 86 88 90
Fuente En base de Racines Franciscor Elaboracioacuten el autor
Por otro lado se agudizan los problemas econoacutemico-sociales de la poblacioacuten
ecuatoriana cuando a la ves que se aceleran los precios y caen los salarios reales se
di 1d 1 638 b 1 639 las mi liacute 1 dagu Izan e esemp ea y su emp ea pues as mismas po iticas particu armente e
estabilizacioacuten contraen la demanda agregada -particularmente consumo e inversioacuten
puacuteblica y privada- para detener los precios en alza A eacutesta recesioacuten productivat se
suma la caiacuteda de los sectores de la construccion y de los servicios como el comercio
que se diferencian de los antildeos 70s porque obteniacutean tasas de crecimiento positivo y
637 De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 102 Y 104 m hubo un fuertc crecimiento del desempleo urbano y se observoacute un repunte en la pobreza urbana Maacutes trabajadores se concentraron en el sector informal clasificados como trabajadores por cuenta propia alcanzando maacutes del 60 de la fuerza de trabajo y absorbiendo dos tercios del ingreso factorial Jaacutecome Luis y otros Ora citada Paacuteg 3 639 bull las cuentas nacionales (Banco Central del Ecuador 1990) muestran que entre 1980 y 1989 los sueldos y salarios cayeron de 33~iexcl a 15 del PTBmientras que la remuneracioacuten al capital se mantuvo bastante estable alrededor de 14 del PIB Durante este periacuteodo el ingreso generado por el sector hogares aumentoacute notablemente dc 42 a 961 del PIB reflejando principalmente un gran crecimiento de la economiacutea informal y el debilitamiento de la clase media del sector formal Thourni Francisco y Merilce Grindle La Poliacutetica de la Economia del Ajuste Obra citada Paacuteg 16 040 A estos componentes reces ivos se suma el hecho de que la estructura productiva del paiacutes tiene como componente predominante su dependencia de bienes de capital importados lo cual niega la posibilidad de incrementar un mayor nuacutemero de mano de obra en los procesos de produccioacuten sin resolver el cuello de botella externo Ademaacutes por existir un pobre eslabonamiento productivo entre los distintos subsectores los auges coyunturales que experimentan determinadas industrias o actividades agriacutecolas se transmiten parcialmente al resto de la economiacutea dificultando auacuten maacutes la tarea de promover el empleo Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 15 Mi Por uacuteltimo si se observa el crecimiento real del sector de la construccioacuten asiacute como tambieacuten la participacioacuten que este sector ha tenido en la generacioacuten del Producto Interno bruto entre 1980 y 1991 se obtiene que ha decrecido En el primer caso el decrecimiento ha sido durante estos doce antildeos de ---25 por ciento anual en promedio en tanto quc la participacioacuten porcentual de este sector ha decrecido en 35 puntos entre 1980 y 1991 al pasar de 74 a 39 por ciento respectivamente Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 43
175
captaban gran parte del mercado laboral ahora lo maacutes importante es la austeridad fiscal
que baacutesicamente es la disminucioacuten del gasto puacuteblico 642
A pesar de la alta subutilizacioacuten estructural del trabajo las tasas de desempleo abierto
se mantuvieron en niveles moderados en el Ecuador De hecho se ubicaban en un 44
porciento en 1974 Ysubieron al 69 porciento en 1982643 Como explicacioacuten se
adelantoacute el comportamiento de los trabajadores desempleados pobres en el contexto de
la falta de proteccioacuten social De hecho como los trabajadores desempleados no pueden
permitirse un largo periacuteodo para buscar un nuevo trabajo se inventan un trabajo de
baja productividad en el sector informal para sobrevivir 644645
Lo mismo ocurre a lo largo de los antildeos 80s al finalizar 1990 de una poblacioacuten
econoacutemicamente activa de 33 millones de personas el 15 por ciento eran desocupados
y el 50 por ciento se hallaban subocupadosT Su crecimiento se aprecia en el siguiente
graacutefico
642 Un hecho que ilustra muy bien esta situacioacuten es la paulatina contraccioacuten de los gastos fiscales destinados a generar puestos de trabajo que en teacuterminos relativos frente al PIB en ninguacuten momento han superado el 006 por ciento (1981) de laEroduccioacuten total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 19
J Veacutease INEC Censos de Poblacioacuten (1974 y 1982) INEM-OIT Encuesta Nacional Urbana sobre Empleo Desempleo y Subempleo
644 Veacutease Gustavo Maacuterquez El Problema del Empleo en el Ecuador Interpretacioacuten y Polfticas (Documento presentado en el Seminario para el Anaacutelisis de la Encuesta de Hogares y el Disentildeo de Pollticas de Empleo Quito INEM-OIT-ILDlS enero de 1989) 645 Larrea Carlos Tesis Obra citada Capitulo VI3 Cuadros Paacuteg 5 646 Vos que caracteriza el auge ecuatoriano como una experiencia de crecimiento con subempleo estructural concluye En efecto el caraacutecter recesivo de la economia significoacute un incremento constante del desempleo abierto de acuerdo a cifras de PREALC eacuteste se elevoacute de 57 por ciento en 1980 al 144 por ciento en 1989 lo que situacutea al Ecuador en el grupo de paises con mayor desempleo abierto en Ameacuterica Latina Al fenoacutemeno anterior debe agregarse la infonnalizacioacuten de segmentos importantes de la economiacutea ecuatoriana como se infiere de la evolucioacuten de la subocupacioacuten del 419 por ciento al inicio de la deacutecada al 50 por ciento a finales de la misma lo que por otra parte significa que el 357 por ciento de la poblacioacuten se halla incorporada productivamente a la economiacutea Larrea Carlos Obra citada
176
Graacuteficos 1O
DESEMPLEO ABIERTO EN TASAS DE SUBEMPLEO PORCENTAJES 1980- 1991 1975-1990
iexcl --shy --- --shy
I 16 00 I 14
12 ro
10 40
8 D 6 4
2)
2 10
o o 78
ILshy
82 84 88 00 92
---- 1970
-------shy
1975
--shy - -shy - - - - ---shy
Fuente En base de Acosta Alberto Elaboracioacuten el autor
A grosso modo se pueden distinguir en este periacuteodo tres cambios sustanciales en el
empleo a) expansioacuten raacutepida del sector informal b) incremento en las tasas de
participacioacuten en el mercado laboral en especial femenino como estrategia de
subsistencia y e) recuperacioacuten deacute la absorcioacuten de la mano de obra en el sector agriacutecola
y manufactureror en particular por la escasez de capita1649
En cuanto al empleo del sector puacuteblico contradictoriamente al discurso mantenido por
los gobernantes se incrementoacute el nuacutemero de empleados gubernamentales que entre 1980
a 1992 ascendioacute en alrededor del 106 por ciento65o
647 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg Cuadro 218 648 Se manifiesta que se puedenidentificar dos efectosprincipales de la enfermedadholandesasobre el empleoen los80s la peacuterdidade la expansioacuten potencial directae indirecta de empleopor la deficiencia de enlaces internos y sus efectos contrarios sobre la manufactura de pequentildeaescalay las actividadesartesanales y por otro lado la creacioacutende menos puestos de trabajo por el hechode que la sobreexpansioacuten de la manufactura fue intensivaen el uso de capital 649 La informacioacuten disponiblesobre el empleoindicatres cambios sustanciales una expansioacuten raacutepidadel sector informal un incremento en las tasas de participacioacuten en el mercadolaboral especialmente entre las mujerescomo estrategiade subsistencia para compensar la disminucioacuten de los salarios y una leve recuperacioacuten de la absorcioacutende mano de obra tanto en la agriculturacomo en la manufactura aparentemente un efectode la escasezactualde capitalAunque las tasas de desempleo abiertose mantienen en nivelescontrolables el subempleoafectoacute maacutes de la mitadde la fuerza laboral urbana y soacutelo un terciode los nuevos puestosde trabajocreadoscada antildeo corresponden al sector formal De acuerdoa las tasas nacionales de crecimiento demograacutefico y otros indicadores el deteriorode las condicionesde vida en el campo es dramaacutetico El reciente levantamiento de un poderosomovimiento indiacutegena [en 1990] confirmala situacioacuten problemaacutetica Adicionalmente a la crisis estructural de la agricultura los habitantes del campo perdieronla mayorparte de los ingresos salariales que antes ganabanen la construccioacuten y otras actividadesurbanas Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap 1 Paacuteg 30 650 bullbull ha representado un mayorgastocorriente en el presupuestodel Estadoy de algunasentidades puacuteblicas en desmedro de losgastosde capital Asiacute en 1980existiacuteanunos206000empleados puacuteblicos en el antildeo 1992este cifrahabriacutea crecidoa unas 425000 personas lo cual representariacutea un incremento de 1063 por ciento Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 19
177
Cabe destacar que para inicios de los 90s se aprecia importantes reformas a las
relaciones laborales para incrementar el empleo es el caso de las maquilas y trabajos
compartidosf Reformas sustanciales que apuntan a la flexibilizacioacuten laboral
En conclusioacuten Inflacioacuten desvalorizacioacuten de los salarios incremento del desempleo y
subempleo son centrales en el nuevo modelo en ciernes y para ello es necesario la
participacioacuten negativa del Estado -desde el punto de vista de las mayoriacuteas- con sus
poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste 652
B2- Poliacutetica global Fiscal y Financiera
A inicios de los antildeos 80s se aprecia la falta de divisas debido a la interrupcioacuten de los
creacuteditos externos y su disminucioacuten por las ventas del petroacuteleo y la necesidad de parte de
la poliacutetica dominante de pagar la deuda externa con altos intereses estos fenoacutemenos
sumados a la necesidad de ingresos fiscales inaugura un proceso de creacioacuten yo
aumento de impuestos retiro de subsidios y alza de Bienes y servicios en los cuales el
Estado incrementa sus ingresos 653 electricidad agua potable teleacutefonos y los derivados
del petroacuteleo en especial la gasolinaf
Se aplica austeridad fiscal para equilibrar las finanzas puacuteblicas y se daraacute eacutenfasis de los
programas respectivos ya que por definicioacuten los programas y praacutecticas de
Estabilizacioacuten y Ajuste proponen la aplicacioacuten de significativas restricciones al gasto
6S1 El agente vital del crecimiento econoacutemico es el sector exportador donde una parte de sus ingresos iriacutea al sector industrial Sin embargo como se conoce que el sector exportador no se encuentra en capacidad de absorber grandes cantidades de recursos humanos y que la industria tampoco se ha caracterizado por este proceso el gobierno contempla la implantacioacuten de maquilas y de mecanismos de trabajo compartido como nuevos elementos de captacioacuten de mano de obra que al constituir uacutenicamente paliativos al desempleo tampoco pueden implicar una mejora sustancial de ingresos salariales Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 114 6S2 Con todo esto podemos afirmar que en lo referente a los intereses de los sectores populares los requisitos cualitativos exigidos al Estado lo convierten en un instrumento de control de la movilizacioacuten social y de la participacioacuten que los trabajadores podriacutean tener respecto del ingreso nacional Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 100 6SJ La Reforma Fiscal empieza en los inicios de los antildeos 80s (1981) con la modificacioacuten de Jos precios de los combustibles dictada por el presidente Roldoacutes posteriormente se consolida con Hurtado quien financia el presupuesto del Estado con la eliminacioacuten de los subsidios y controles de precios En este periacuteodo arrancoacute el proceso de elevacioacuten de precios y tarifas de los bienes y servicios puacuteblicos caracterizado por eacutepocas de gradualismo o shocks y auacuten por coyunturales retrocesos en teacuterminos reales ACOSTA Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano En Revista Nueva Sociedad No 161 Mayo-junio del 1999 Paacuteg 63 Y 64
178
puacuteblico (corriente y de capital) pues son considerados como uno de los fenoacutemenos
fundamentales que afectan a la inflacioacuten655bull Pero a pesar de que los niveles de deacuteficit
del Presupuesto del Estado con relacioacuten al PIB se han reducido paulatinamente en el
transcurso de los antildeos 80s la inflacioacuten siempre fue en alza incluso en 1985 que se
aprecia un superaacutevit de 198 por ciento Este fenoacutemeno --coacutemo muchos otros-
contraviene a lo expuesto en la teoriacutea neoliberal como se aprecia en este graacutefico
RELACIuumlN ENTRE el deacuteficit o Superaacutevit del Presupuesto General del Estado con el
PIB Yla Inflacioacuten como se aprecia en el siguente graacutefico
Graacutefico 11
100
80
Ul 6041
E c 41 40 U o Q 20
o
-23
Antildeos --+--IPC (fin de ano )
___Deacuteficit o aiperaacuteviacutet
Fuente en base a la informacioacuten proporcionada de J aacutecorne Luis para el lPC en El Tortuoso Camino a la Estabilizacioacuten Obra citada Paacuteg 18 Yen Crisis Ajuste y Politica Social en los antildeos 80s de Marchan Camelia (ccordinador) Obra citada Paacuteg 28 Elaboracioacuten el autor
La reduccioacuten del deacuteficit fiscal no soacutelo que no contuvo el ritmo inflacionario en alza
sino que ademaacutes fue un elemento esencial en el nuevo modelo para la recesioacuten
productiva que se vive en la deacutecada yen el retiro del Estado en las actividades
654 Asiacute entre 1981 y 1990 La modificacioacuten en la estructura de ingresos y gastos del Estado llevoacute a que el precio de la gasolina alcanzara una variacioacuten del 2400 en relacioacuten a 1981 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 655 En el caso ecuatoriano Los programas de [estabilizacioacuten y] ajuste proponen y aplican draacutesticas restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos puesto que los recortes se sustentan en la necesidad de frenar el proceso inflacionario Las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores sociales destinatarios de esos recursos no contribuyen al producto y que por ende tal gasto es inflacionario Marchaacuten Camelia (coordinador) Crisis Ajuste y Poliacutetica Social Obra citada Paacuteg 29
179
econoacutemicas y sociales como una actitud estructuralT es asiacute que en todos los antildeos 80s
Con excepcioacuten de los antildeos 1987 y 1988 prevalecieron la austeridad fiscal y la
reduccioacuten del gasto puacuteblico 657 y este fenoacutemeno sucede desde los primeros antildeos de los
antildeos 80s como se aprecia en el siguiente cuadro que para resaltar los niveles de
ingresos y gastos se asocia con los antildeos 70s
Tabla 12
PORCENTAJES DE CRECIMIENTO ANUAL DE INGRESOS Y EGRESOS PUBLICOS PER CAPITA 1972-1986
ITEM Porcentaje () de Crecimiento Anual 1972-1982 1982-1986
Ingresos puacuteblicos 40 16 Gasto puacuteblico corriente 68 -28 Gasto puacuteblico de capital 70 -73 Total gasto puacuteblico 68 -41
Nota Las tasas de crecimiento fueron calculadas sobre la base de datos originales en sucres de 1975 utilizando regresiones exponenciales
658 Elaboracioacuten Carlos Larrea
Cabe destacar que la austeridad fiscal era para el interior del paiacutes porque los montos
que se obteniacutean por conceptos de ingresos se iban en buena parte al exterior por
concepto de pago al servicio de la deuda externa agravaacutendose la situacioacuten fiscal interna
Esto significa que Los crecientes montos requeridos por el servicio de la deuda
concentran el grueso de los egresos fiscales y se cubrieron incrementando la deuda
interna e imprimiendo dinero o sea provocando casi planificadamente la inflacioacuten al
tiempo que se eliminaban los subsidios y se introduciacutean nuevos gravaacutemenes tributarios
De manera que al contrario de las interpretaciones ortodoxas la crisis fiscal provino de
la crisis de la deuda Y la presioacuten sobre las cuentas fiscales se mantiene por la
persistencia del peso de eacutesta Entonces la inflacioacuten fue maacutes que resultado o
656 Tanto los ingresos como los gastos permitieron que el consumo y la inversioacuten del gobierno redujesen continuamente su participacioacuten en el PIE y que la brecha fiscal en 1981-1985 y 1986-1990 tendiese hacia una condicioacuten de superaacutevit Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 95 657 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 85 658 Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap IVZ Paacutegs 8 y 9
180
----------------------------------------------------------------
consecuencia de los deacuteficit fiscales un medio para financiar los reajustes empezando
por el servicio de la deuda externa y como viacutea para facilitar una mayor concentracioacuten
de la riqueza659 66o Como se aprecia en la siguiente tabla
Tabla 13
ESTRUCTURA PORCENTUAL DE LOS EGRESOS DEL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO POR SECTOR
SECTORES 1970 1980 1990
Servicios generales 200 198 183 Servicios sociales 231 395 281 Educacioacuten 193 317 170 Bienestar social y trabajo 06 10 33 Salud 32 60 42 Agua Potable y saneam ambiental 00 07 35 Gastos productivos y demaacutes 372 236 203
Servicio de la deuda puacuteblica 197 172 333 Interna 90 53 66 Externa 107 118 266
TOTAL 100 100 100
Fuente y elaboracioacuten Marchaacuten Comelio 661
En estos antildeos se destaca la Reforma Fiscal realizada por el gobierno de Borja con la
aplicacioacuten del proceso de reformas estructurales en el campo impositivo iniciado a fines
de 1988 con la puesta en marcha de la Reforma Tributaria contenida en la Ley 56 de
Reacutegimen Tributario Interno de 20 de diciembre de 1989 que al ampliar la base
tributaria eliminar exoneraciones y unificar tarifas impositivas simplificoacute el sistema
existente a tres grandes grupos de impuestos a la renta al valor agregado y a los
consumos especiales 662
659 El Estado asumioacute entre 1983 y 1984 la deuda externa contratada libremente por agentes econoacutemicos privados nacionales y extranjeros en condiciones muy costosas para la economiacutea nacional Esta ltxsucretizacioacutenraquogt a la cual se sumoacute a compra de cuentas especiales en divisas han exacerbado el proceso inflacionario y constituyen enormes subsidios al gran capital nacional y extranjero 660 Acosta Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano Obra citada Paacuteg 66 661 Crisis Ajuste y Poliacutetica en Marchaacuten Comelio (coordinador) Obra citada Paacuteg 5 La negrilla en el rubro servicio de la deuda puacuteblica es del autor 662 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 En teacutermino de reforma fiscal hay que relevar el aporte del gobierno de Borja que procesoacute una significativa transformacioacuten la cual lamentablemente fue desvirtuada
181
Otra poliacutetica econoacutemica que se toma a o largo de los antildeos 80s para precautelar la
situacioacuten financiara del Estado es la modificacioacuten del tipo de cambio esto es se
devaluacutea la moneda para que los ingresos en doacutelares obtenidos por el Estado -por
ejemplo del petroacuteleo- se transformen en maacutes sucres en desmedro de la mayoriacutea de la
poblacioacuten por su efecto en el alza de los precios
B3- Poliacutetica global Monetaria y Crediticia
Durante todo el periacuteodo del auge petrolero prevalecioacute un sistema de tasas de intereacutes
controladas Se mantuvieron praacutecticamente iguales desde comienzos de los antildeos 1970
hasta 1981 Sin embargo durante la mayor parte de estos antildeos la inflacioacuten era superior
a la tasa maacutexima para preacutestamos no-preferenciales dando como resultado tasas de
intereacutes reales negativas Los creacuteditos para la manufactura y agricultura se otorgaron
hasta con tasas de intereacutes preferenciales auacuten maacutes bajas y su costo real era negativo
durante todo el periacuteodo 663
En los antildeos 80s cuando se retira la ayuda del Estado para impulsar la produccioacuten
interna particularmente manufacturera y agriacutecola porque las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales asiacute lo exigen y cuando lo importante es la produccioacuten para
exportacioacuten y las actividades ligadas a ella se elevan las tasas de intereacutes paulatinamente
y sin conflictos socialesf la misma que pretende dinamizar el mercado de capitales
con el fin de que sirva de fuente de financiamiento de inversiones para el nuevo modelo
en ciernes Por la misma razoacuten desde el inicio (con Osvaldo Hurtado) se dan mayores
facilidades para la inversioacuten extranjera directa 665
por una serie de exenciones impuestas por los mismo grupos dominantes Acosta Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano Obra citada Paacuteg 64 663 Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap V Cuadros Paacuteg 6 664 Mientras que la liberalizacioacuten de las tasas de intereacutes y del tipo de cambio fue adoptada raacutepidamente debido a sus efectos favorables para la burguesiacutea agroexportadora otras medidas complementarias - tales como la eliminacioacuten de los subsidios para petroacuteleo energiacutea y trigo el control del gasto puacuteblico yel desmantelamiento de una fuerte proteccioacuten de la industria - resultaron conflictivas Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap 1 Paacuteg 17 665 Para obtener mayores excedentes [en la empresa privada] las poliacuteticas de ajuste permitieron una disminucioacuten del salario real y un incremento de los precios en tanto que para el logro de fuentes de financiamiento se elevaron las tasas
182
En el reacutegimen del gobierno de Hurtado no fue suficiente elevar las tasas de intereacutes para
incrementar el ahorro ni crear nuevos instrumentos de captacioacuten de ahorros como son
las poacutelizas de acumulacioacuten ya que se tomaron medidas contrarias a este objetivo como
la depreciacioacuten constante de nuestra moneda llegoacute un momento en que Con una tasa
de devaluacioacuten preanunciada de 40 y niveles de intereacutes de 20 se volvioacute rentable
endeudarse en sucres y comprar doacutelares promoviendo por consiguiente la fuga de
capitales 666 Para fines de su administracioacuten (1984) el ahorro privado cayoacute auacuten maacutes
al 48 del PIB el nivel maacutes bajo registrado 667
La poliacutetica monetaria de Hurtado ha sido calificada de expansiva fenoacutemeno que
presionaba en el incremento del tipo de cambio y para regular la liquidez en la
economiacutea desde el inicio668 se toma medidas claacutesicas de poliacutetica monetaria como la
subida o bajada del encaje bancario
Con Febres Cordero Se empezoacute tambieacuten un programa de liberalizacioacuten del mercado de
capitales encaminado a aumentar el ahorro interno se le permitioacute al sistema financiero
emitir certificados de depoacutesito con tasas de intereacutes de mercado y la Junta Monetaria
pasoacute reglamentos que permitieron hacer preacutestamos a largo plazo a tasas de intereacutes
ajustables la estructura de tasas de intereacutes se simplificoacute quedando solamente 4 tasas y
todas las tasas se subieron a niveles superiores a la inflacioacuten proyectada 669
de intereacutes y se concedieron mayores ventaja a la inversioacuten extranjera Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 100 666 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 53 Por otro lado el bajo nivel de las tasas de intereacutes agudizoacute la salida de capitales al exterior durante la mayor parte del periodo 1983shy1984 dado que la rentabilidad interna era inferior a la suma de la tasa de intereacutes externa maacutes la expectativa de depreciacioacuten que en gran parte estaba determinada por la regla de ajuste diario de la tasa de cambio oficial En este marco de polltica econoacutemica se revirtioacute la tendencia de apreciacioacuten del tipo de cambio real experimentada hasta los primeros antildeos de los ochenta Jaacutecome Luis El Tortuoso camino de la Estabilizacioacuten en el Ecuador Obra citada Paacuteg 19 667 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 45 668 Para todo el periacuteodo 1980-1984 la base monetaria (H) significoacute el 728 del incremento del circulante teniendo como porcentaje maacutes bajo en la serie (4977) aqueacutel que corresponde a 19833 y como punto maacutes alto (9506) el de 1984 cuando la variacioacuten del circulante se debioacute al cambio en la base monetaria dentro de la cual el factor maacutes i portante fue el incremento del creacutedito interno del Banco Central Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 394 669 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 54
183
Ademaacutes las Reformas a la legislacioacuten bancaria y monetaria dieron a las autoridades
monetarias mayor libertad para establecer poliacuteticas financieras y crediticias 670 Para
1985 se propone consolidar a las instituciones financieras y Se dispone el tipo de
intereacutes flotante para todo el sistema financiero con el objetivo de acrecentar la captacioacuten
de ahorros impedir la fuga de capitales y mejorar la asignacioacuten de recursos al interior
del aparato productivo Es decir sobre la base de tasas de intereacutes flotantes el sistema
financiero orienta al aparato productivo hacia actividades maacutes rentables 671
la liberalizacioacuten del mercado de capitales pareciacutea haber empezado a producir
resultados pues el ahorro financiero habiacutea aumentado de entre 5 y 6 del PIB durante
1980-1984 a 10 4 en 1985 y el ahorro privado estaba recuperaacutendose 672
Para agosto de 1986 se liberaliza maacutes la economiacutea al dejar flotar (liberar) las tasas de
intereacutes y permitir que eacutestas sean impuestas por las fuerzas del mercado al tomar esta
decisioacuten de flotacioacuten el resultado fue desastroso porque se elevoacute apreciablemente el
costo del dinero y produjo extraordinarias ganancias para el sector financiero Si
bien el mayor rendimiento del dinero se tradujo en un incremento del ahorro financiero
no se logroacute un aumento de la inversioacuten productiva La economiacutea se orientoacute hacia el
financierismo y la especulacioacuten Y la flotacioacuten de las tasas de intereacutes resultoacute en una
presioacuten para una mayor inflacioacuten 673
Para 1987 las reformas liberalizantes de Febres Cordero toman un giro de 180 grados al
permitir una poliacutetica monetaria expansiva En presencia de creciente deacuteficit fiscal
Febres Cordero aumentoacute salarios gubernamentales y congeloacute los ajustes mensuales en
las tarifas de los servicios puacuteblicos El incremento en el gasto financiado con creacutedito
670 Citado por Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 57 671 Racines Francisco y otros Ajustes estructurales Obra citada Paacuteg 91 672 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 58 673 Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
184
del Banco Central aumentoacute draacutesticamente la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal e hizo
insostenibles las reformas hechas a principios del periacuteodo presidencial 674
La poliacutetica monetaria del reacutegimen es similar al gobierno anterior en el sentido de que es
expansiva en especial en los dos uacuteltimos antildeos de su gestioacuten (1986-1988) y que en
general toma medidas claacutesicas de control de la liquidez esto es subida y bajada de
encajes bancarios y tasas de intereacutes restriccioacuten del creacutedito del Banco Central entre
675 otras
Con Rodrigo Borja y a diferencia de los anteriores gobiernos La poliacutetica monetaria fue
contractiva Empezando en agosto de 1988 el Banco Central hizo cumplir los requisitos
de encaje limitoacute el creacutedito a los sectores puacuteblico y privado y establecioacute depoacutesitos previos
a las importaciones en sucres equivalentes a 100 del valor de las importaciones
pagaderos al solicitar las divisas necesarias Esta medida que aumentoacute el costo de las
importaciones y congeloacute recursos financieros fue tomada principalmente para controlar la
oferta monetaria Poco despueacutes de implantada esta medida los depoacutesitos llegaban a 150
millones sin embargo esta poliacutetica se modificoacute a finales de 1989 con la disminucioacuten del
porcentaje de depoacutesitos requeridos 676
En el mismo mes se liga las tasas de intereacutes activas a las pasivas para el siguiente antildeo
se flexibilizoacute maacutes a traveacutes de la incorporacioacuten de las tasas de intereacutes de mercado que
se pagaban en poacutelizas de acumulacioacuten a la foacutermula que permitiacutea a cada banco fijar sus
de i 677tasas activas e mteres
674 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 675 En 1986 Para reducir la oferta monetaria se incrementoacute el porcentaje de encaje bancario del 24 al 27 mientras que el porcentaje que regiacutea para los depoacutesitos de ahorro y plazo se redujo del 10 al 5 y se incorporaron las poacutelizas de acumulacioacuten al sistema de encaje legal que fue fijado entre el 3 y el 5 dependiendo del plazo [Para 1987] Paralelamente al incremento de los encajes bancarios se elevaron las tasas de intereacutes activas de los bancos y las financieras al 23 Se ve claramente que el Banco Central restringioacute de manera especial los creacuteditos a los bancos y al sector privado provocando contracciones de gran volumen pero compensando a la maacutes estas restricciones mediante la ampliacioacuten liberal del creacutedito al Gobierno Central Morillo Jaime Economiacutea del Ecuador Obra citada Paacuteg 408 Y410 676 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 72 677 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Obra citada Paacuteg 61
185
Finalmente se obtiene un cierto eacutexito cuantitativo pues El ahorro fmanciero crecioacute en el
49 por ciento entre diciembre de 1988 y diciembre de 1989 mientras que la captacioacuten de
depoacutesitos a traveacutes de poacutelizas de acumulacioacuten lo hizo en el 65 por ciento en igual
periacuteodo 678
Para fines de los antildeos 80s para incrementar los recursos financieros para inversioacuten se
eleva las tasas de intereacutes incluidas las que cobraba el Banco Central en sus relaciones con
el sector puacuteblico Ademaacutes con el fin de controlar la liquidez en la economiacutea se extiende
-yen algunos casos se eleva- el encaje miacutenimo a todo sector financiero que reciba dinero
del puacuteblico nacional o extranjero esto es no solo a los bancos sino a compantildeiacuteas como las
de Tarjetas de Creacutedito y de Leasing Al finalizar el mencionado periacuteodo las tasas de
intereacutes activas se mantuvieron por encima de la inflacioacuten
Haciendo una relacioacuten histoacuterica con los antildeos 70s el creacutedito a todos los sectores ha
disminuido apreciablemente En teacuterminos reales el creacutedito bruto otorgado a la
manufactura maacutes que triplicoacute entre 1972 y 1982 La tabla contiene las tasas anuales de
crecimiento del creacutedito por sectores y periacuteodos Las cifras permiten ver la prioridad
otorgada a la manufactura durante los antildeos del auge petrolero El creacutedito a la industria
experimentoacute uno de los crecimientos maacutes raacutepidos de los diferentes sectores y abarcoacute la
parte maacutes grande de los creacuteditos preferenciales entregados por el Estado679 Como se
aprecia en la siguiente tabla
678 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 65
186
Tabla 14
TASAS ANUALES DE CRECIMIENTO DEL CREDITO BRUTO POR SECTORES Y PERIODOS 1972-1989
SECTOR 1972-1982 1982-1989 Agricultura 79 - 23 Manufactura 140 - 05 Comercio 51 - 17 Otros (incl pesca) 163 41
Total 88 - 02
Nota Las tasas de crecimiento fueron calculadas sobre la base de datos con Sucres constantes de 1975 utilizando regresiones exponenciales
bull 1Elaboracioacuten Car os Larrea680
B4- Poliacutetica global Cambiaria y Arancelaria
Por maacutes de una deacutecada se mantuvo estable el tipo de cambio oficial a razoacuten de 25
sucres por doacutelar este valor se mantuvo hasta mayo de 1982 que es cuando se realiza la
primera devaluacioacuten desde 1970681 con el objetivo de incentivar a las exportacionesY
limitar las importaciones -equilibrio del sector externo- y arreglar las cuentas fiscales
La presioacuten ejercida en la disminucioacuten en el ingreso de doacutelares y la mayor demanda de
ellos se observa en el incremento de la cotizacioacuten del doacutelar del mercado libre que hace
que en 1981 el Banco Central venda parte de sus reservas internacionales para mantener
el tipo de cambio libre683 si en enero de 1981 se encontraba a razoacuten de 287 sucres
para Mayo de 1982 se ubica en 448 sucres por doacutelar
679 Veacutease para un anaacutelisis detallado sobre las pollticas crediticias durante el auge De La Torre Macroeconomic Aspects ofa Petroleum Boom capiacutetulo 4 680 Larrea Carlos Obra citada 681 en Mayo [deI982] Hurtado decretoacute una devaluacioacuten de 3200 la primera desde 1970 Las promesas de la presidencia de Roldoacutes y las metas del plan quinquenal fueron reemplazadas por frecuentes menciones a los precios declinantes del petroacuteleo y al creciente servicio de la deuda externa y los deacuteficit fiscales Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 39 682 Como medida de apoyo se aumentoacute el capital del Fondo de Promocioacuten de Exportaciones (FOPEX) destinado a incentivar la produccioacuten exportable Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 14 683 bullbull el Banco Central del Ecuador vendioacute parte de sus reservas internacionales en 1981 (230 millones de doacutelares) con el compromiso de mantener la cotizacioacuten del mercado libre de cambios Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg II
187
Para 1983 se devaluacutea la moneda y se establece un sistema de minidevaluaciones
ademaacutes se instaura un curioso tercer mercado de cambios llamado libre de
intervencioacuten en el que aplicaban a importaciones y exportaciones especiacuteficast
En la poliacutetica arancelaria desde el inicio de su gestioacuten en 1982 el gobierno de Hurtado
fija una nueva estructura arancelaria con el objeto de regular el consumo de bienes
no indispensables y suntuarios [Para 1983] Se prohibieron las importaciones de
artiacuteculos suntuarios y se suspendieron las de bienes de capital por un monto de 600
millones de doacutelares anuales [para 1984] se levantoacute la prohibicioacuten a una lista de bienes
de importacioacuten que representaba el 75 por ciento del valor de las importaciones que
habiacutean sido prohibidas 685
Para septiembre de 1984 con el cambio de gobierno de Hurtado a Febres Cordero se
terminan las minidevaluaciones y se establece el tipo de cambio oficial del doacutelar en
6650 sucres por doacutelar 686 Existiacutea un segundo tipo de cambio libre [de intervencioacuten] del
Banco central que se encontraba en 995 sucres por doacutelar 687 Y un tercer mercado
cambiario denominado mercado libre688
684 Grandes inundaciones a finales de 1982 y durante el primer semestre de 1983 agravaron los problemas econoacutemicos del gobierno El efecto de este fenoacutemeno sobre el paiacutes fue muy grave especialmente porque la produccioacuten agricola cayoacute precipitadamente en Febrero y Marzo de 1983 se anuncioacute un nuevo paquete de medidas La tasa de cambio oficial se devaluoacute un 273 y se establecioacute para ella un sistema de minidevaluaciones [devaluaciones diarias] Ademaacutes se establecioacute una tercera tasa de cambio para el curiosamente llamado mercado libre de intervencioacuten Esta tasa seguiacutea de cerca de la del mercado paralelo y se aplicaba a una serie de importaciones y exportaciones formalizando de hecho un sistema oficial de tasas de cambio muacuteltiple que se mantuvo durante casi 18 meses hasta el4 de septiembre de 1984 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Polltica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 42 685 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 12 18 y 23 686 Mediante regulacioacuten 187 de septiembre de 1984 se establecioacute el tipo oficial de compra del doacutelar en 6650 SI el Banco Central comprariacutea el valor FOB de las exportaciones petroleras y lo venderiacutea para cubrir el valor FOB de las mercaderiacuteas clasificadas en el segmento especial de la Lista 1 el servicio de la deuda externa del sector puacuteblico y privado los pagos para la repatriacioacuten de capital y las utilidades de inversiones extranjeras Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 398 687 Junto con la derogacioacuten de las disposiciones que implantaron el reacutegimen de minidevaluaciones diarias del sucre en marzo de 1983 se establecieron tres mercados cambiarios Para el primero se fijoacute el tipo de cambio en 6650 sucres por doacutelar que se aplicaba a las exportaciones de petroacuteleo y a las importaciones de productos agriacutecolas alimentos medicinas carburantes enviacuteo de utilidades y trasferencias de capitales Al segundo mercado denominado libre de intervencioacuten cuyo tipo de cambio era controlado por el Banco Central se transfirieron la mayor parte de las transacciones de comercio exterior efectuadas por el sector puacuteblico y gran parte de las importaciones privadas En teacuterminos lugar se mantuvo la existencia de un mercado libre con un tipo de cambio determinado por la oferta y demanda de divisas el cual era utilizado para el resto de las actividades de comercio exterior Ademaacutes la fijacioacuten del nuevo tipo de cambio libre del Banco Central a 9750 sucres con relacioacuten al tipo de cambio oficial (fijado en 6650 sucres) generoacute un beneficio adicional a los exportadores de 31 sucres por doacutelar lo que significoacute aproximadamente 10000 millones de sucres Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacutegs 28 29 Y32 688
188
En noviembre de 1985 las tasas de cambio oficial y libre intervencioacuten se unificaron y
en enero de 1986 el gobierno continuoacute instrumentando su programa reformista al devaluar
de 96 a 110 sucres la tasa de cambio del mercado intervenido y transfiriendo todas las
transacciones comerciales y de deuda externa a este mercado Estas medidas se tomaron
con el fin de diversificar exportaciones y restringir importaciones La tasa de cambio
oficial se mantuvo solamente como un instrumento contable dentro del Banco Central
Estos cambios dejaron solamente dos mercados de divisas ~on el libre limitado al
turismo contrabando y algunos movimientos de capitales Tambieacuten se empezoacute un
proceso para reducir aranceles que culminoacute en un nuevo arancel en febrero de 1986 que
aunque teniacutea un nivel maacuteximo relativamente alto (98) habiacutea disminuido
sustancialmente y con ello el nivel de proteccioacuten efectiva 689
El tipo de cambio sin intervencioacuten del Estado es considerado clave para el modelo
neoliberal para agosto de 1986 se deja a las fuerzas del mercado la fijacioacuten del tipo de
cambi0690 con el objetivo de que baje el doacutelar y con esto disminuya la inflacioacuten se
incremente las exportaciones y se mantenga las reservas internacionales pero en aparente
contradiccioacuten a la teoriacutea resultoacute todo lo contrario 691 y ademaacutes se incrementoacute la
importacioacuten de bines suntuarios
689 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 56 690 Asiacute el II de Agostode 1986se introdujeron nuevoscambiosdraacutesticos tales que Swettun mes maacutes tardese refirioacute a ellosen la siguienteforma El reacutegimen en el poderde un solo tajo ha destruido 56 antildeos de praacutecticalegalfinancieray monetaria en el Ecuador En esencia bajo el nuevosistemala tasa de cambioseraacute determinadapor el mercado(es decir que se ha establecido la flotacioacuten totaldel sucre)Los controles administrativos de las tasas de intereacutespara los ahorradores se han eliminado aunque las autoridades han negociado con la banca un entendimiento para fijar las tasas en un nivel preestablecido Se ha permitido que otrastasas floten incluyendo la tasa de redescuento en el banco central Estas medidas tuvieron dos objetivosprincipales darlea los exportadores sentildealesclarasde que el gobiernoqueriacutea promovery diversificar lasexportaciones y aumentarel ahorro interno Las medidas tambieacutenfueron tomadaspara controlaruna corridaen contradel sucrey crecientes sobrefacturacioacuten de importaciones y subfacturacioacuten de importaciones Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politiacuteca de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 62 691 A partirde agostode 1986el programa de ajusteasumioacutenuevasformasque liberalizaron auacuten maacutes a la economiacutea ecuatoriana En efectose eliminoacutela obligacioacuten que teniacutean los exportadores de vendersus divisasal Banco Central mientras simultaacuteneamente se dejabaen manosde las fuerzas del mercadola determinacioacuten del valor del doacutelar Estas medidas tuvieron un resultado desastroso por un lado el doacutelar subioacutedesmesuradamente y los banqueros y exportadores hicieron pinguumlesganancias a costadel aumento de la inflacioacuten por otro las exportaciones no aumentaron y maacutes bien la libreutilizacioacuten del doacutelardeterminoacute el incremento de las importaciones de bienessuntuarios y la caiacuteda de las reservas internacionales Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
189
Para enero de 1988 se suspende la flotacioacuten del doacutelar manejado por el sector privado y
en Marzo de 1988 hasta el sistema de tasa de cambio libre considerado como la
piedra cardinal de las reformas neoliberales tuvo que ser eliminado siendo reemplazado
por un sistema de tasa de cambio muacuteltiple con tres tasas llamado flotacioacuten controlada
(ver LAER 311388) Eventualmente en completa retirada el gobierno habiacutea retomado a
un sistema de tasa de cambio fija y empezoacute a imponer restricciones a las
importaciones 692
El 30 de agosto de 1988 despueacutes de asumir la presidencia el gobierno de Rodrigo
Borja dispone al Banco Central reasumir el control sobre la asignacioacuten de divisas se
restablece -y termina su mandato con- el sistema dual de cambios que son el mercado
de intervencioacuten del Banco Central y el mercado libre y devaluacutea la moneda El tipo de
cambio del mercado de intervencioacuten se devaluoacute un 56 [acercaacutendose a la cotizacioacuten del
mercado libre] y se establecioacute un sistema de minidevaluaciones programadas con una
tasa de inflacioacuten esperada del 30 Con este mecanismo se estableciacutea el tipo de cambio
como referencia para guiar las expectativas inflacionarias El tipo de cambio oficial que
no se habiacutea modificado desde noviembre de 1985 y que era utilizado para el servicio de
la deuda externa fue incrementado de 95 a 390 sucres por doacutelar 693
Posteriormente se continuacutea con una poliacutetica cambiaria que mantenga el fomento a las
exportaciones y el abastecimiento de bienes y servicios con importaciones esto hizo
que se utilice una poliacutetica de tipo de cambio real esto es con devaluaciones sucesivas
En suma si la cotizacioacuten del doacutelar en el mercado libre en 1981 era de 3076 para 1991
fueacute del orden de los 1103 sucres por doacutelar 694 Soacutelo entre 1981 y 1990 La
692 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 693 En el mercado de intervencioacuten se debiacutean efectuar todas las transacciones en divisas de bienes servicios y capitales del sector puacuteblico y las ventas de divisas correspondientes a la remisioacuten de utilidades y la repatriacioacuten de capitales de la inversioacuten extranjera ingresada al Banco Central hasta el11 de agosto de 1986 Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 421 Y422 694 En base a Acosta Alberto Pobreza y poliacutetica social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadro No 2 J9
190
bull flexibilizacioacuten del tipo de cambio permitioacute que la cotizacioacuten del doacutelar se incrementara en
2764695
En el aacutembito arancelario se destaca La implementacioacuten de la Reforma Arancelaria [en
1990 la misma que] contemploacute la reduccioacuten de las tarifas a niveles que oscilaban entre 5
el 60 por ciento para todas las importaciones (excepto para vehiacuteculos) y la eliminacioacuten del
cobro de los recargos arancelarios de la lista n 696 Para 1991 se expide un nuevo
arancel en donde las tarifas oscilaban entre 5 yel 35 por ciento excepto para vehiacuteculos
que fueacute del 40 por ciento
1124 La Poliacutetica social
A- Principales poliacuteticas sociales
En los antildeos 70s como parte de la poliacutetica social el Estado ecuatoriano invertiacutea en obras
puacuteblicas e impulsaba la inversioacuten privada por este concepto la relacioacuten inversioacutenIPIB
permanece superior al 20 por ciento Por otro lado se subsidiaba bienes y servicios a la
vez que expandiacutea la cobertura socia1697 Sin embargo no se habiacutea logrado bienestar para
la mayoriacutea de la poblacioacuten y esto sugeriacutea al nuevo gobernante de los 80s aplicar con
mayor eacutenfasis poliacuteticas sociales las mismas que estaban en el contenido del Plan de
Desarrollo 1980-1984 en donde existe preocupacioacuten por el empleo por los servicios
baacutesicos entre otros motivaciones que quedaron en el papel por las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales internas y externas
Pero para inicios de los antildeos 80s como es sabido comienzan a cerrarse los creacuteditos
externos a subir las tasas de intereacutes intemacionalest y a bajar los precios del petroacuteleo
por lo que tambieacuten empieza a acabarse el estilo de desarrollo en donde el Estado era el
695 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 696 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 697 La bonanza petrolera y el creacutedito externo tambieacuten financiaron una expansioacuten sin precedentes del sector puacuteblico en particular del aparato administrativo grandes obras de infraestructura subsidios a bienes y servicios baacutesicos asiacute como una expansioacuten de los servicios sociales (educacioacuten y salud) En general se puede decir que se generaron los siacutentomas tiacutepicos de la enfermedad holandesa Poliacuteticas Macroeconoacutemicas Distribucioacuten y Pobreza en el Ecuador Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 1
191
bull Benefactor conocido generalmente como el Estado de Bienestar ecuatoriano La
merma de la cantidad de fondos disponibles en el Estado se agudiza con el conflicto
beacutelico con el Peruacute en 1981 y con las inundaciones de 1982-83
En estos momentos criticas -corno siempre- se empieza a descuidar a los sectores maacutes
deacutebiles y marginados (ancianos mujeres y nintildeos) que en el caso ecuatoriano constituyen
la mayoriacutea de la poblacioacuten mismos que al disminuir el ritmo y monto de gasto fiscal en
el aacuterea social ven deteriorase sus condiciones de vida Se considera que el gasto social
es el rubro maacutes afectado con las medidas de Estabilizacioacuten y Ajuste estructural de los
80s
Ademaacutes a partir de 1982 el Estado se vio obligado retroceder posiciones en cuanto a
sus poliacuteticas de cobertura social para destinar mayores recursos al servicio de la deuda
extema699 Esto se evidencia cuando se compara el monto destinado en el Presupuesto
Anual del Estado en relacioacuten con el PIB al gasto social y el monto destinado a la deuda
extemaOO como se aprecia en los siguientes graacuteficos en donde la relacioacuten porcentual
entre Gasto Social y PIB en 1981 era de 65 para 1990 era de 39 y la Relacioacuten entre
Gasto Social y el presupuesto del Estado era en 1981 el 375 para 1990 fue de
28170 Como se aprecia en los siguientes graacuteficos
698 Las altas tasas de intereacutes vigentes en los Estados Unidos que llegaron [en 1981] hasta el 21 provocaron un flujo importante de divisas al exterior Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 362 699 El deterioro de las asignaciones a los sectores sociales se explica en especial por el aumento del servicio de la deuda externa Entre 1980 y 1990 estos valores casi se triplican al pasar de un 183 por ciento a 37 por ciento del PIB respectivamente Este porcentaje es el maacutes elevado de todo el periacuteodo analizado Es preciso destacar que el servicio de la deuda puacuteblica en especial de la deuda externa se ha convertido en el rubro maacutes grande de los presupuestos de los uacuteltimos antildeos y esta situacioacuten al parecer se presentaraacute con mayor fuerza en 1993 cuando el monto destinado a la deuda estaacute cuantificado en 384 por ciento Una vez maacutes el servicio de la deuda superaraacute ampliamente el monto de los recursos destinados a fines sociales educacioacuten y cultura bienestar social y trabajo salud y desarrollo comunal [agua potable saneamiento ambiental vivienda] Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 9 700 A partir del inicio de los programas de ajuste en 1982 se aprecia una tendencia decreciente en la asignacioacuten de recursos destinados en el Presupuesto general del Estado al gasto social en relacioacuten con el PIB Pero esta tendencia presenta una caiacuteda auacuten maacutes aguda durante el gobierno de Borja Cevallos en le cual esta relacioacuten ha descendido por primera vez en el periacuteodo a menos del4 por ciento En 1992 esta relacioacuten habriacutea decrecido maacutes a un 3 por ciento Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33 y 32 701 En base de Acosta Alberto En Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del Ajuste Obra citada Cuadro 223 y 224
192
Graacuteficos 12
GRAFICOS DE RELACIONES PORCENTUALES ENTRE GASTOS EN SERVICIOS SOCIALES Y DEUDA EXTERNA CON RELACION AL PIB Y AL
PRESUPUESTO DEL ESTADO
-+-Gastos sociaacuteesAB
- itshy - Gastos dada ecIamAB
1004 1007 193gt Antildeos
Porcentajes de Gastos en Servicios sociales
de deuda externa con relacioacuten al PlB7
6
gSS4 e B3 52a
1 O 1---------+---------shy
1978 1001
Relaciones porcentuales de Gasto social y deuda externa con el
Presu uesto del Estado45
40
35
30
E 25 shye ~ 20
~ 15
10
5
O 1978 1981 1984 1987 1990
Anos
Fuente Banco Central boletiacuten de Cuentas nacionales No 14 1981-1990 (junio de 1991) y Presupuestos Generales del Estado Elaboracioacuten de las Tablas Acosta AlbertoY Elaboracioacuten graacutefica el autor
Como se manifestoacute anteriormente las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste de los antildeos
80s hace contraer conscientemente la economiacutea con el objetivo de estabilizar variables
macroeconoacutemicas y cumplir compromisos con los organismos internacionales al
interior del paiacutes la preocupacioacuten es por equilibrar la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal 703 y en el
exterior la balanza de pagos especialmente para lograr obtener un monto que asegure
la acumulacioacuten y el pago de la deuda externa en un marco de apertura econoacutemica como
se aprecioacute en la reduccioacuten paulatina de los aranceles en la promocioacuten de las
exportaciones entre otras
El resultado ya lo sabemos por el lado social existe un deterioro de los componentes del
desarrollo social y por el lado econoacutemico las variables macroeconoacutemicas no se
702 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social Obra citada Cuadros Nos 223 y 224 703 Este comportamiento se expliacuteca por una serie de factores entre los cuales se destacan los programas de estabilizacioacuten y las mismas poliacuteticas de ajuste que proponen y aplican draacutestica restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos pues la intencioacuten uacuteltima de tales recortes es evitar una disparada inflacionaria por el lado de la demanda Por otro lado las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores beneficiarios de los proyectos sociales no contribuyen al producto y por ende los gastos en estos rubros son inflacionarios Igualmente la situacioacuten se agrava cuando se considera el alto componente del gasto corriente que los caracteriza por su condicioacuten de sectores de servicios en los que el peso de la mano de obra es elevado Por uacuteltimo la capacidad de negociacioacuten es mucho menor como por ejemplo frente a los grupos que se representan en los rubros de duda externa o defensa nacional Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 32
193
estabilizaron esto hace que que el nuacutemero de pobres creciera en el decenio de los
80 a una tasa promedio anual maacutes raacutepida que la registrada en la deacutecada de los 70 38
por ciento Vs 19 por ciento respectivamente Este panorama ha determinado que el
Ecuador sea uno de los paiacuteses de Ameacuterica Latina con mayores iacutendices de pobreza Y la
agudizacioacuten de este fenoacutemeno se perfila tanto en el aacutembito urbano como rural Asiacute
mientras el 40 por ciento de la poblacioacuten urbana vive por debajo de la pobreza absoluta
el 65 por ciento de la poblacioacuten rural estaacute por debajo de ese liacutemite de acuerdo a la
informacioacuten proporcionada por UNICEF para el periacuteodo 1980-1988 704
La preocupacioacuten estatal estaraacute centralizada por el estiacutemulo a las exportaciones y por
tanto hacia el bienestar de un pequentildeiacutesimo grupo de personas a ellas ligadas y al no
poseer recursos posteriormente el gobierno se desliga y con fuerza de sus
responsabilidades sociales esto es de su redistribucioacuten econoacutemica esto hace que se
permita el surguimiento de organizaciones no gubernamentales (ONOs) para que suplan
con sus programas y acciones anteriormente estatales y las realicen con criterios
empresariales de eficiencia beneficio entre otros asiacute empieza el Estado ecuatoriano
con el discurso y praacutectica de la descentralizacioacuten evitando hacerse cargo de maacutes
burocracia aunque su financiamiento parta de sus propias actividades y por supuesto de
deuda externa 705
De ahiacute que a partir de 1985 la poliacutetica social se orientase en dos direcciones una
eminentemente beneacutefica y otra de promocioacuten empresarial individualizadora En el
primer caso el gobierno elaboroacute un cuadro de pobreza por sectores (campesinos
704 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 45 705 Esta actitud y los riesgosque conllevala aplicacioacuten del modelohan llevadoal Estado a disentildearun nuevo estilode poliacuteticasocialSiacute consideramosel comportamiento estataly la dinaacutemicade las exportaciones la mayoriacuteade la poblacioacuten ecuatorianarepresenta un obstaacuteculoiacutensalvable [un estorbo] para su desenvolvimiacuteento dada la imposibilidad de hacerla desaparecer La solucioacutenque se presentaes el permitiral Estado la atencioacutende los sectorespauperizados y que el restode la poblacioacuten encuentre sus propiosmediosde subsistencia Con este objetivose promueve la transformacioacuten o surgimiento de ONGsque contemplenmeacutetodosy sistemasde gestioacuten institucional y sobre todo que introduzcan criteriosde eficiencia en todas sus actividades Finalmente como el objetivofundamental de estos proyectosno se centraen el impulsode un proceso de acumulacioacuten de estos sectores la mayoriacuteade losbeneficiarios comienzaa desarrollaractividadespoco
194
bull indiacutegenas pobladores) y por zonas geograacuteficas (parroquias y cantones) con el fin de
aplicar poliacuteticas sociales con beneficio restringido En el segundo se creoacute el fondo de
promocioacuten a las microempresas familiares se establecieron relaciones con uumlNOs para
desarrollar programas en sectores urbanos y rurales (CARE-MAO) y recientemente se
ha entrado en un proceso de reestructuracioacuten de los programas educativos La
caracteriacutestica de estos nuevos programas es que si bien toman como punto de partida a
las propias organizaciones creadas en los antildeos 60 y 70 en lo que se refiere a la
localizacioacuten de la poblacioacuten beneficiaria la participacioacuten es concebida principalmente
en forma individual Sin embargo lo que se desea destacar en este punto son tres
aspectos de la nueva poliacutetica social 1) existen auacuten flujos de recursos monetarios y no
monetarios desde el Estado hacia los sectores populares 2) el espiacuteritu que conllevan
estas poliacuteticas tiende a debilitar el sentido organizativo de los sectores urbanos y rurales
y 3) la promocioacuten empresarial orientada hacia los estratos populares no se plantea como
objetivo la creacioacuten de un proceso de acumulacioacuten al interior de los sectores
beneficiados sino el desarrollo de mecanismos de subsistenciar
Es maacutes no se avizora una respuesta estructural a los problemas sociales sino que se
quiere que la poliacutetica social sea apenas un elemento puntual casi soacutelo un apeacutendice
inmediatista y casi siempre paternalista encargado de paliar y compensar los
desequilibrios y los problemas que generan estas poliacuteticas707
Al- Educacioacuten
Luego de agotarse el modelo desarrollista de los 70s tambieacuten termina el Estado de
Bienestar ecuatoriano que en los antildeos 80s debido la crisis econoacutemica interna y externa
y a las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste afectaron el gasto en servicios sociales lo
rentables que les permite por lo menos subsistir Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 118 706 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 97 707 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 47
195
cual se expresa en la reduccioacuten de su financiamiento asiacute como en la cobertura y
administracioacuten En el caso de la educacioacuten la caiacuteda del gasto por habitante es de
alrededor del 4 por ciento anual708 la relacioacuten entre el gasto educativo y el PIB tuvo una
caiacuteda dramaacutetica del 51 del PIB en 1982 a 28 en 1991 y a 26 en 1992 709 Yla
relacioacuten de gasto estatal y presupuesto general fue de 299 en 1981 para 1991 fue de
183
Si bien algunos indicadores de resultado continuaron mejorando su evolucioacuten
obedecioacute a los efectos positivos del desarrollo institucional alcanzado en la fase
anterior710 Como por ejemplo el anterior fortalecimiento de la infraestructura
educativa y administrativa la cobertura educacional entre otras esto permitioacute que el
crecimiento de la matriculacioacuten en los niveles primario secundario y universitario se
encuentre alrededor del 5 por ciento711
Ejemplificando la disminucioacuten existente en los 80s en el nivel de instruccioacuten preescolar
y primario el sector puacuteblico invirtioacute [en los antildeos 70s] un promedio de US$ 136 por
alumno por antildeo en tanto que durante los antildeos 1980 esta inversioacuten fue de US$ 90
cada alumno secundario significoacute una inversioacuten puacuteblica de US$ 461 en los antildeos 1970 y
de US$ 234 en los antildeos 1980 A su vez cada estudiante universitario costoacute US$
1619 YUS$ 739 en los dos periacuteodos respectivamenteij
708 Durante el boom petrolero todos los indicadores de gasto presentados ascendieron a tasas elevadas superiores al 6 anual A partir de 1982 la tendencia se revierte observaacutendose una sostenida declinacioacuten que es particularmente grave en el caso de la educacioacuten en el cual la caiacuteda del gasto por habitante llega a casi e14 anual equivalente al 40 entre 1982 y 1995 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 87 709En 1991 la participacioacuten de la educacioacuten en el gasto puacuteblico total bajoacute al 15 En comparacioacuten con otros paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe este descenso ubicoacute al Ecuador muy por debajo del promedio regional (43) e incluso del promedio de los paiacuteses de menor desarrollo del continente (37) Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 77
710Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 31 711 a pesar de la fuerte restriccioacuten en el gasto puacuteblico los efectos de largo plazo de la inversioacuten de la deacutecada anterior
contribuyeron a que la educacioacuten no sufriera un deterioro inmediato [por ejemplo la] tasa neta de matricula aumentoacute del 62 al 86 en el nivel primario del 29 al 42 en el secundario y del 7 al 11 en el universitario En los tres casos durante la deacutecada de 1980 el crecimiento de la matriculacioacuten fue cercano al 5 por antildeo Pon ce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacutegs 77 y 65
712Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 79
196
Esto se comprueba al realizar un anaacutelisis de la asignacioacuten efectiva por parte del Estado
de su presupuesto en el que los gastos en educacioacuten han presentado una decreciente
participacioacuten en el total de egresos de dicho presupuesto Asiacute en 1980 la educacioacuten
recibiacutea alrededor del 299 por ciento del total de egresos en tanto que para 1991 este
sector recibioacute uacutenicamente el 183 por ciento713 Asiacute se ha registrado un decrecimiento
en los gastos reales en educacioacuten entre 1980 y 1991 que llegoacute a una tasa de crecimiento
promedio negativa de 19 por ciento anual Esta tendencia decreciente se mantiene en el
presupuesto codificado del Antildeo 1992 los gastos fiscales para educacioacuten alcanzaron el
valor relativo de 172 por ciento y en la proforma presupuestaria para 1993 se establece
una fraccioacuten de 171 por ciento Como se aprecia se continuacutea sacrificando el rubro
educacioacuten para satisfacer el compromiso adquirido con los organismos multilaterales de
equilibrar el deacuteficit fiscal lo cual puede traer complicaciones impredecibles en el futuro
en teacuterminos del deterioro de la capacitacioacuten y preparacioacuten del capital humano maacutes
todaviacutea si esta praacutectica se ha repetido en forma acumulativa en los uacuteltimos diez antildeoS7l4
El modelo y sistema educativo del Ecuador se implanta en 1962 inmerso en los inicios
del modelo de sustitucioacuten de importaciones cuyo objetivo principal era ampliar la
cobertura y estandarizar los curriacuteculos educativos con educandos que aprenderaacuten
destrezas y especializaciones que terminaraacuten en la formacioacuten de cuadros teacutecnicos para la
incipiente industrializacioacuten modelo propio de la industrializacioacuten masiva creadora de
bienes y servicios en masa para el consumo interno En este sentido puede tomarse
como logros a) la disminucioacuten del analfabetismo que si en 1950 la tasa era del 44 por
ciento para 1995 era del 11 y b) el acceso a la educacioacuten baacutesica en donde La mayoriacutea
713 Hay que sentildealar que de conformidad con una disposicioacuten constitucional el rubro destinado a la educacioacuten deberiacutea ser del orden de130 por ciento en el Presupuesto general del Estado 714 Acosta Alberto Pobreza y Polltica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 34
197
de los nintildeos y nintildeas ecuatorianos asisten a la escuela primaria Entre 1982 y 1995 la
matriacutecula primaria aumentoacute del 62 al 89 715
Asimismo Seguacuten el censo de 1982 el 37 por ciento de la PEA teniacutea bajos de
escolaridad por encontrarse en situacioacuten de analfabetismo o no haber superado el tercer
grado de educacioacuten primaria Este mismo indicador para 1990 se situoacute en el 22 por
ciento Si bien estos indicadores revelan una cierta evolucioacuten en el sistema educativo
ecuatoriano no se ha logrado auacuten eliminar el analfabetismo La escuela unidocente asiacute
como tampoco se ha conseguido generar una educacioacuten baacutesica exenta del caraacutecter
elitista ni tampoco se ha logrado un cuerpo de docentes con la preparacioacuten acadeacutemica
correspondiente En las escuelas rurales la situacioacuten es criacutetica pues a maacutes de no existir
mobiliarios ayudas didaacutecticas y equipos para los planteles los recursos econoacutemicos
para este fin son escasos716 Otro problema serio es el de la pertinencia Se mantiene
un modelo con contenidos organizacioacuten y meacutetodos de instruccioacuten planteados hace
30 antildeos Es un modelo homogeneizante y riacutegido en su estructura que no reconoce las
diversidades regionales eacutetnicas culturales y sociales y lo que tiene repercusiones
graves para el desarrollo del paiacutes es un modelo con conceptos y praacutecticas pedagoacutegicas
anticuadas que no estimulan la creatividad y el pensamiento criacutetico y que no son
sensibles a las tendencias actuales en la investigacioacuten la tecnologiacutea y las formas de
expresioacuten y comunicacioacutenti Y esto significa que en los antildeos 80s no se ha
acomodado la educacioacuten a las nuevas condiciones externas
715 A pesar de este enorme progreso la ampliacioacuten de la cobertura de la educacioacuten preprimaria secundaria y superior han sido limitadas Por otra parte todos los niveles educacionales han reproducido las desigualdades sociales que caracterizan a la sociedad ecuatoriana los habitantes de campo los pobres y los grupos indiacutegenas se encuentran visiblemente rezagados en sus niveles educativos Asimismo a pesar del progreso cuantitativo en general la calidad del sistema educativo deja mucho que desear Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 82 716 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33
198
A2- Seguridad social
En lo que tiene que ver con la seguridad social al inicio de los antildeos noventa eacutesta acusa
todaviacutea grandes insuficiencias La cobertura real del sistema oficial pasoacute de 71 por
ciento en 1980 a 88 por ciento en 1990 y la poblacioacuten econoacutemicamente activa de 212
a 26 por ciento Lo cual demuestra que con respecto a la poblacioacuten ocupada la cobertura
llega a la mitad de los trabajadores asalariados Y esta limitada cobertura sigue siendo
uno de los problemas maacutes cruciales manteniendo un retraso apreciable con otros paiacuteses
de la regioacuten Pero lo que es maacutes grave es un sistema inoperante frente a las condiciones
de pobreza y desempleo que prevalece en el Ecuador 718 Con una cobertura
limitadai
Adicionalmente como resultado del deterioro creciente de la atencioacuten de la salud la
oferta de servicios meacutedicos del seguro social no ha podido solventar con eficacia el
progresivo aumento de la demandaEl resto de servicios del IESS tambieacuten demuestra
un marcado deterioro y es a todas luces insuficientes Por ejemplo las pensiones han
sufrido el impacto de la crisis un jubilado que en 1975 recibiacutea 25000 mensuales
percibiacutea un equivalente a 1000 doacutelares en 1989 recibioacute 41 000 sucres osea unos 62
doacutelares El desfinanciamiento de los seguros de enfermedad y maternidad es
permanente se arrastra un deacuteficit croacutenico Estas deficiencias se reflejan tambieacuten en
una marcada caiacuteda de los ingresos de la seguridad social frente al PIB al haber pasado
717 Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 84 7I8 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37 719 Se trata de una cobertura que apenas abarca una fraccioacuten del sector moderno de la economiacutea Los esfuerzos desplegados durante los antildeos ochenta para incorporar una mayor cantidad de trabajadores no han dado resultados esperados a pesar de que se integroacute a los trabajadores de la industria azucarera en 1980 a los campesinos organizados con la Ley de Seguro Social Campesino en 1081 a los artistas y choferes profesionales no dependientes en 1982 a los trabajadores autoacutenomos en 1984 a los profesionales abogados en 1985 a una cantidad apreciable de agricultores en 1986 con la Ley que crea el Seguro Social Obligatorio del Trabajador Agriacutecola la Afiliacioacuten Voluntaria y el Seguro Social marginal Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37
199
de 63 por ciento en 1980 a 36 por ciento en 1989 lo cual tambieacuten se manifiesta en los
egresos que cayeron de 40 a 21 por ciento en el mismo periacuteodo72o
A3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo (electricidad agua combustibles otros)
La cobertura eleacutectrica es uno de los servicios que maacutes ha progresado en el paiacutes Asiacute el
777 por ciento de las viviendas disponen de electricidad con una interesante
participacioacuten del aacuterea rural que alcanza el 538 por ciento y de la urbana con el 955 por
ciento 721
Tambieacuten cabe destacar que el gasto percaacutepita (en sucres de 1975) en Agua potable que
para 1980 estaba en el orden del 225 Ypara 1990 era de 644 sin embargo para los
antildeos 80s los problemas de servicios baacutesicos siguen presentes y maacutes acentuados en la
zona rural que urbana asiacute para fines de los 80s se encuentran bajos niveles de
cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado con un deacuteficit en la zona
urbana de 482 en agua y 377 en alcantarillado y en la zona rural el 50 por ciento
de la poblacioacuten en agua potable y el 88 por ciento en alcantarillado722
El deacuteficit en viviendas en 1980 era de 683 mil unidades para 1988 era de 980 mil
unidades y el de participacioacuten de los gastos en construccioacuten en el presupuesto
General del Estado en 1980 era el 67 para 1990 era de 39 Ypara 1991 era de 27723
1113- Conclusioacuten
Coherente con los intereses transnacionales en especial financieros724 la concepcioacuten
general del modelo econoacutemico y social que se ha implantado en Latinoameacuterica es
720 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 40 721 Empero hay que sentildealar que existe un elevado porcentaje de contrabando en el servicio de energia eleacutectrica en todos los niveles se han llegado a estimar en casi un 25 por ciento del consumo total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 42 722 En base a Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste y polltica social en los antildeos 80s Obra citada Paacuteg 47 Y89 723 En base a Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadros No 236 724 Sin embargo la creciente aceptacioacuten del modelo (neoclaacutesico) del FMI y del Banco Mundial-articulado ahora a un proyecto de funcionamiento global de la sociedad- tiene que ser asociada al fenoacutemeno de transnacionalizacioacuten financiera cuya resultante maacutes gravosa -la deuda externa- en este caso del Ecuador- ha venido mediatizando los conceptos de
200
B Las Poliacuteticas GlobalesBl- Poliacutetica de Precios y Remuneraciones
Bol- Poliacutetica Fiscal y Financiera
B3- Poliacutetica Monetaria y Crediticia
B4- Poliacutetica Cambiaria y Arancelaria
H2A La Poliacutetica socialA- Principales poliacuteticas sociales
A l- Educacioacuten
Aol- Seguridad SocialA3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo
(electricidad agua combustibles otros)
1113- Conclusioacuten
BIBLIOGRAFIacuteA
170178182187
195199
200
200
205
divisas En Junio de 1983 CEPE convoca a licitacioacuten especial internacional para los
contratos de prestacioacuten de servicios para la exploracioacuten y explotacioacuten de
hidrocarburos615 Poliacutetica de apertura al capital extranjero que es seguida por los
sucesivos gobiernos
B- Poliacuteticas Globales
B1- Poliacutetica global de Precios Remuneraciones y Empleo616
Desde inicios de los antildeos 80s de manera oficial se propicia la elevacioacuten de bienes y
servicios baacutesicos el retiro de subsidios estatales y el incremento de varios impuestos
El incremento de precios se inicia con el reacutegimen del presidente Roldoacutes que en 1981
empieza a elevar los precios de los combustibles Cabe destacar la inflacioacuten moderada
para fines de 1981 del orden del 17 por ciento anual
En el reacutegimen del presidente Hurtado (1981-1984) vuelve a elevar los precios de los
comhustiblesl y varias veces ademaacutes aumenta las tarifas de los servicios puacuteblicos y
empieza a desmantelar el sistema de subsidios a mercanciacuteas de consumo popular como
es el caso del trigo Se aumentaron las tarifas de los impuestos a la cerveza ya los
cigarrillos y se expidioacute la ley que grava a los consumos selectivosY entre otros
Por otro lado se establecen precios maacuteximos y miacutenimos a varios productos
agropecuarios poliacutetica que a la vez que pretende sustentar los precios a los productores
permite elevarlos como el caso de la leche
Las medidas de poliacutetica econoacutemica adoptadas dieron lugar a un repunte inflacionario
agravado por las inusitadas inundaciones (fenoacutemeno del nintildeo) que afectaron casi la
615 SANDOVAL Fabiaacuten El Desarrollo Petrolero en el Ecuador Cuadernos NUEV A 9 Petroacuteleo lo que hay que Saber Quito j 987 Paacuteg 30 616 En el original de la clasificacioacuten realizada por OConnor no se encuentra el empleo el mismo que ha sido aumentado por el autor iexcl17 Gasolina diesel keacuterex entre otros 618 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 18
170
totalidad de la produccioacuten agriacutecola interna y exportable del paiacutes 619 Al finalizar 1984 se
termina con una int1acioacuten de alrededor del 25 por ciento
El presidente Febres Cordero (1984-88) desde el inicio de su gestioacuten determina una
poliacutetica de precios reales62o esto es precios de mercado (incluida las que provienen
de empresas puacuteblicas) por tanto eliminan el control para la mayoriacutea de productos
1 6)1 d l d 622 Ios nreci d 18 dagropecuanos natura es ~ e In ustna Iza os e Incrementa os precios e pro uctos
agriacutecolas que estaban congelados ademaacutes incrementa el precio de los derivados del
petroacuteleo (varias veces) de los servicios puacuteblicos (tarifas eleacutectricas agua potable
teleacutefonos transporte) se incrementaron los impuestos a cigarrillos y licores y se
elevaron las tasas de aeropuerto y pagos por emisioacuten de pasaportes623 entre otros
El crecimiento de los precios empujados por las poliacuteticas liberales se agrava en eacuteste
periacuteodo por el crecimiento de la oferta monetaria que financiaba el deacuteficit del sector
puacuteblico con emisioacuten inorgaacutenica del Banco Centra1624y el incremento del gasto puacuteblico
que creoacute un mayor deacuteficit fiscal en particular desde 1986 al 1988625 sumadas al
problema econoacutemico causado por el terremoto de 1987 que rompe el oleoducto
619 A mas de las causas estructurales existieron problemas de orden externo e interno que repercutieron en el repunte inflacionario La crisis de la deuda externa desniveles en la balanza de pagos el reacutegimen de lluvias que en 1982 ocasionoacute que se inunde una vasta aacuterea de tierras cultivadas de productos de exportacioacuten (que ocasionoacute una peacuterdida de 1500 millones de doacutelares 60 por ciento del valor total de las exportaciones en 1980) fueron fenoacutemenos que coadyuvaron para la crisis econoacutemica Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 22 620 En el aacuterea de la poliacutetica de precios igualmente en agosto de 1985 se optoacute por reducir la lista de productos sujetos a control de un total de 45 a 5 y con ello por una poliacutetica de precios reales determinados por el mercado No se generoacute una expansioacuten de la produccioacuten sino una aceleracioacuten del proceso inflacionario Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14 621 Como el azuacutecar procesada la sal la harina de trigo el arroz entre otros 622 Aceite comestible leche algunas bebidas entre otros 623 Viteri Galo Las Politicas de Ajuste Obra citada Paacuteg 49 624 Los problemas maacutes importantes en la elevacioacuten de los salarios se producen por el lado del financiamiento para los empleados y trabajadores del sector puacuteblico consolidado en donde se manifiestan diversas rigideces salariales y de contratacioacuten Frente a las cuales las uacutenicas viacuteas para obtener un financiamiento adecuado han sido aumentar el precio de los combustibles devaluar la moneda o la creacioacuten de nuevos impuestos mientras que por el lado del gasto se han registrado una reduccioacuten de aquellos montos destinados a subsidiar los artiacuteculos de primera necesidad o los gastos sociales en general Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 24 625 Con respecto a las cuentas del sector puacuteblico no financiero se aprecioacute un deacuteficit que superoacute el 16 por ciento del PIB lo que significoacute una brecha de maacutes de 490 mil millones de sucres El problema se acentuoacute debido al acelerado gasto iniciado en 1984 hasta 1988 En estas circunstancias el gasto puacuteblico crecioacute en el 315 por ciento frente a un proceso inflacionario acumulado del 220 por ciento El uso interno e ilegal del creacutedito del Banco Central para cubrir las obligaciones generadas por esta poliacutetica dispendiosa de los recursos puacuteblicos acentuoacute el deacuteficit cuya permanencia comprometiacutea seriamente la estabilidad econoacutemica futura del paiacutes Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 52
171
ecuatoriano y permite un decrecimiento del PIB del orden de menos 6 por ciento626
haraacute que repunte la inflacioacuten que al terminar 1988 se encuentre en alrededor del 86 por
ciento una de las maacutes altas de los antildeos 80s
Con el presidente Rodrigo Borja al inicio de su mandato (1988) se duplica el precio de
los combustibles (posteriormente se los incrementa mensualmente) se elevan las tarifas
eleacutectricas (varias veces) del servicio telefoacutenico se eliminan algunos subsidios (como al
trigo y algunas medicinas) y se incrementa el impuesto a los cigarrillos Ademaacutes realizoacute
un mayor control del gasto puacuteblico tanto de capital como corriente y si al inicio
restituye el control de precios de algunos productos (16) de la canasta baacutesica para 1990
con el discurso de incentivar la produccioacuten se elimina el control de precios de la mayor
parte de productos sujetos a control estatal
En este periacuteodo se logra disminuir la velocidad inflacionaria y son varias las razones
que se encuentran en la baja relativa entre las que se destacan fenoacutemenos internos y
externos
Entre los fenoacutemenos internos se encuentran el crecimiento de la economiacutea expresados
en el incremento de las exportaciones y de la inversioacuten en particular entre los antildeos 1990
y 199] 627 la forzosa contraccioacuten de la demanda sobre la base de poliacuteticas econoacutemicas
626 El sector real tambieacuten sufrioacute el impacto de los choques externos El PIB real se desaceleroacute en 1986 al crecer 31 por ciento mientras que en 1987 cayoacute en 6 por ciento como consecuencia de la baja en la produccioacuten de petroacuteleo antes anotada El resto de actividades tambieacuten bajaron aunque levemente su nivel de actividad pues crecieron 33 y 23 por ciento respectivamente en 1986 y 1987 tasas que son menores que el 35 por ciento registrado en 1985 Jaacutecorne Luis El Tortuoso camino de la Estabilizacioacuten en el Ecuador Obra citada Paacuteg 24 Y25 627 En el sector real la actividad econoacutemica mostroacute una clara recuperacioacuten puesto que el PIB crecioacute en 3 y 5 por ciento en esos dos antildeos El motor principal de este crecimiento fueron las exportaciones por un lado las de petroacuteleo cuyos precios subieron marcadamente en particular en 1990 y por otro las de banano y camaroacuten quc aumentaron significativamente Las ventas de banano casi duplicaron mientras que las de camaroacuten se incrementaron en 50 por ciento entre 1989 y 1991 Maacutes allaacute de las condiciones externas favorables esta respuesta de las exportaciones fue favorecida tambieacuten por la depreciacioacuten real del tipo de cambio observada desde 1987 en adelante por los incentivos extracambiarios otorgados a partir de 1989 como fue la compra anticipada de las divisas de exportacioacuten y la marcada disminucioacuten de los salarios miacutenimos reales que continuaron cayendo en 1990 y 1991 Un elemento adicional que habriacutea favorecido la recuperacioacuten de la economiacutea ecuatoriana particularmente en 1991 es el incremento de la inversioacuten que subioacute de 118 a 127 por ciento del PIB Dos factores determinantes en este resultado fueron el establecimiento de la zona de libre comercio entre los paises andinos con excepcioacuten de Peruacute y la reforma arancelaria adoptada por el Ecuador entre 1990 y 1992 Estos eventos habriacutean incentivado la formacioacuten de capital manufacturero en un esfuerzo por mejorar la competitividad del sector Jaacutecome Luis El Tortuoso Camino de la Estabilizacioacuten Obra citada Paacuteg 35 Y36
172
de restriccioacuten del gasto puacuteblico decrecimiento del salario real628 y disminucioacuten del
deacuteficit fiscal629
En cuanto a los fenoacutemenos externos se encuentra en la disminucioacuten de los
desequilibrios del sector externo y en particular al incremento de los precios del
petroacuteleo a causa de la guerra Iraacuten-Kuwait que eleva los precios del petroacuteleo hasta 29
doacutelares por barril y provoca la mejora de las finanzas puacuteblicas
Sin embargo estas circunstancias internas y externas favorables no fueron suficientes
como para lograr controlar la inflacioacuten sino soacutelo su desaceleracioacuten pues para 1992
finaliza en d orden del 60 por ciento agudizaacutendose los problemas econoacutemico-sociales
del paiacutes y en cuyo proceso se beneficiaron las empresas rnonopoacutelicasT y
oligopoacutelicasr por su capacidad productiva comercial y financiera para subir los
precios de las mercanciacuteas y expandir mercados a la vez que van quebrando las
pequentildeas empresas industriales y artesanales afectadas en su capacidad productiva 632
628 en este gobierno a pesar de que logroacute controlar algunas variables macro desbocadas a partir de los excesos liberacionistas del febrescorderato las dificultades econoacutemicas de las masas se agudizaron y la inflacioacuten no fue controlada Los niveles de miseria indigencia desnutricioacuten y desocupacioacuten alcanzaron el mayor grado de deterioro desde 1982 Vale destacar que de un anaacutelisis de la evolucioacuten de los salarios desde enero de 1980 ajulio de 1993 se concluye que laquoel gobierno que maacutes ha comprimido las remuneraciones reales ha sido el del Dr Rodrigo Borjagt (Maya 199383) Tomado de Acosta Alberto Breve Historia Econoacutemica del Ecuador Obra citada Paacuteg 153 Con Borja El desempleo abierto aumentoacute en 1988 a 13 mientras que los salarios miacutenimos cayeron dramaacuteticamente 55 en 1987 y 127 Y21 1 en los dos antildeos siguientes Thoumi Francisco y MeriJee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 77 629 La inflacioacuten se estancoacute en alrededor del 50 por ciento anual en los antildeos 90 y 91 a pesar de la significativa disminucioacuten del deacuteficit fiscal (de 39 por ciento del PIB en 1989 a 134 por ciento del PIB incluyendo el cuasifiscal en 1990 y 1991 respectivamente) Asiacute tambieacuten el desequilibrio en el sector externo cayoacute de 53 a 16 por ciento del PIB y 4 por ciento del PIB en esos antildeos Jaacutecome Luis El Tortuoso camino del Ajuste Obra citada Paacuteg 33 Y 34 6JO Adicionalmente las grandes empresas el capital monopolista puede dentro de ciertos liacutemites elevar los precios de sus productos y contrarrestar asiacute cualquier elevacioacuten de sus costos de produccioacuten Esta accioacuten es precisamente la que origina el proceso inflacionario que vive el paiacutes Moneada Joseacute Capitalismo Burguesiacutea y crisis en el Ecuador Obra citada Paacuteg 101 Y 102 6J I Por otro lado como lo demuestran algunos estudios (Fierro 1991) el mercado ecuatoriano tiene como caracteriacutestica su naturaleza oligopoacutelica Casi no existe rama productiva donde un buen porcentaje de la produccioacuten y ventas no esteacuten controlados por un pequentildeo grupo de empresas Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 101 632 En una economiacutea deprimida y sometida a ajustes este fenoacutemeno da lugar a que las empresas oligopoacutelicas reaccionen con la elevacioacuten de sus precios como forma de compensar su baja en sus ventas La continuacioacuten de este proceso dependeraacute del tipo de bien de que se trate es decir si es un producto esencial sustitutivo o de lujo En todo caso lo que provoca es un deterioro mayor de los niveles de produccioacuten (Valenzuela Feijoacuteo) Sin embargo dado que este comportamiento de los precios no es posible que se mantenga en el largo plazo estas empresas empiezan a luchar por expandir sus mercados con lo que la quiebra de unidades de produccioacuten se vuelve un objetivo y la mayor centralizacioacuten econoacutemica un hecho Esto evidentemente afecta sobre todo a la pequentildea industria a la artesaniacutea y a los campesinos agriacutecolas quienes al no tener una condicioacuten de oligopolio se ven obligados a salir del mercado cambiar de insumos y tecnologiacuteayo reducir sus utilidades Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 101
]73
Asiacute entre Jl981 y 1990 la reestructuracioacuten de precios dio lugar a que la inflacioacuten
general acumulada llegara al 2131 La vigente para alimentos se ubicase en el
3014 y la poliacutetica implementada permitioacute un incremento de apenas el 8869 en
los ingresos de los trabajadores en condicioacuten de dependencia laboral Desde este punto
de vista los ajustes han buscado redefinir la distribucioacuten del ingreso y para ello el
control del incremento salarial ha sido un punto nodal633
Se debe hacer notar que las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste afectan
conscientemente los salarios reales que a fines de la deacutecada se reducen al 40 de su
valor al inicio de los ochenta agudizando [de este modo] la concentracioacuten de la
634 nqueza
Por otro lado [se produjo] la reduccioacuten real de los recursos disponibles para satisfacer
las demandas sociales Otro indicador que habla sobre el proceso de pauperizacioacuten en el
que se han visto envueltos los asalariados es el decreciente porcentaje de participacioacuten
de las remuneraciones en el PIB [que entre 1980 a 1989 cae del 33 al 15 por ciento]
situacioacuten que refleja los elevados niveles de concentracioacuten de la renta asiacute como tambieacuten
el elevado grado de expansioacuten de la informalidad ecuatoriana y una mayor presencia de
la tributacioacuten en la distribucioacuten funcional del ingreso 635
lnflacioacuten636 y desvalorizacioacuten de los salarios son indicadores regresivos centrales en el
nuevo modelo esto hizo que aumente el excedente bruto de explotacioacuten del sector
productivo como se aprecioacute anteriormente y vuelve a destacarse en este graacutefico
6J3 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 634 En cuanto al efecto que produce el incremento de los salarios en el empleo y en las poliacuteticas rnacroeconoacutemicasse puede decir en forma categoacuterica que las modificaciones salariales desde el antildeo ] 980 al 1992 no han tenido un gran efecto inflacionario en cl Ecuador como muchas veces se pretende manipular por parte de los sectores empresariales Los salarios en la praacutectica siempre se han ajustado en una menor proporcioacuten al ritmo de la inflacioacuten Estudios del CONADE estiman que un incremento del 10 por ciento en los salarios produce apenas un aumento entre el 05 y l por ciento en la inflacioacuten Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 24 m Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 5 636 A pesar de que en teoriacutea uno de los pilares fundamentales que exige el nuevo modelo es bajar la inflacioacuten para alcanzar el crecimiento y recuperacioacuten econoacutemica
174
Graacuteficos 9
EVOLUCION DEL SMV REAL PARTICIPACION DE UTILIDADES (iacutendices de crecimiento) ( de remuneracioacuten a factores)
120
20
o ----------------------+----_-__-r------lt
78 80 82 84 86 88 90
Fuente En base de Racines Franciscor Elaboracioacuten el autor
Por otro lado se agudizan los problemas econoacutemico-sociales de la poblacioacuten
ecuatoriana cuando a la ves que se aceleran los precios y caen los salarios reales se
di 1d 1 638 b 1 639 las mi liacute 1 dagu Izan e esemp ea y su emp ea pues as mismas po iticas particu armente e
estabilizacioacuten contraen la demanda agregada -particularmente consumo e inversioacuten
puacuteblica y privada- para detener los precios en alza A eacutesta recesioacuten productivat se
suma la caiacuteda de los sectores de la construccion y de los servicios como el comercio
que se diferencian de los antildeos 70s porque obteniacutean tasas de crecimiento positivo y
637 De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 102 Y 104 m hubo un fuertc crecimiento del desempleo urbano y se observoacute un repunte en la pobreza urbana Maacutes trabajadores se concentraron en el sector informal clasificados como trabajadores por cuenta propia alcanzando maacutes del 60 de la fuerza de trabajo y absorbiendo dos tercios del ingreso factorial Jaacutecome Luis y otros Ora citada Paacuteg 3 639 bull las cuentas nacionales (Banco Central del Ecuador 1990) muestran que entre 1980 y 1989 los sueldos y salarios cayeron de 33~iexcl a 15 del PTBmientras que la remuneracioacuten al capital se mantuvo bastante estable alrededor de 14 del PIB Durante este periacuteodo el ingreso generado por el sector hogares aumentoacute notablemente dc 42 a 961 del PIB reflejando principalmente un gran crecimiento de la economiacutea informal y el debilitamiento de la clase media del sector formal Thourni Francisco y Merilce Grindle La Poliacutetica de la Economia del Ajuste Obra citada Paacuteg 16 040 A estos componentes reces ivos se suma el hecho de que la estructura productiva del paiacutes tiene como componente predominante su dependencia de bienes de capital importados lo cual niega la posibilidad de incrementar un mayor nuacutemero de mano de obra en los procesos de produccioacuten sin resolver el cuello de botella externo Ademaacutes por existir un pobre eslabonamiento productivo entre los distintos subsectores los auges coyunturales que experimentan determinadas industrias o actividades agriacutecolas se transmiten parcialmente al resto de la economiacutea dificultando auacuten maacutes la tarea de promover el empleo Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 15 Mi Por uacuteltimo si se observa el crecimiento real del sector de la construccioacuten asiacute como tambieacuten la participacioacuten que este sector ha tenido en la generacioacuten del Producto Interno bruto entre 1980 y 1991 se obtiene que ha decrecido En el primer caso el decrecimiento ha sido durante estos doce antildeos de ---25 por ciento anual en promedio en tanto quc la participacioacuten porcentual de este sector ha decrecido en 35 puntos entre 1980 y 1991 al pasar de 74 a 39 por ciento respectivamente Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 43
175
captaban gran parte del mercado laboral ahora lo maacutes importante es la austeridad fiscal
que baacutesicamente es la disminucioacuten del gasto puacuteblico 642
A pesar de la alta subutilizacioacuten estructural del trabajo las tasas de desempleo abierto
se mantuvieron en niveles moderados en el Ecuador De hecho se ubicaban en un 44
porciento en 1974 Ysubieron al 69 porciento en 1982643 Como explicacioacuten se
adelantoacute el comportamiento de los trabajadores desempleados pobres en el contexto de
la falta de proteccioacuten social De hecho como los trabajadores desempleados no pueden
permitirse un largo periacuteodo para buscar un nuevo trabajo se inventan un trabajo de
baja productividad en el sector informal para sobrevivir 644645
Lo mismo ocurre a lo largo de los antildeos 80s al finalizar 1990 de una poblacioacuten
econoacutemicamente activa de 33 millones de personas el 15 por ciento eran desocupados
y el 50 por ciento se hallaban subocupadosT Su crecimiento se aprecia en el siguiente
graacutefico
642 Un hecho que ilustra muy bien esta situacioacuten es la paulatina contraccioacuten de los gastos fiscales destinados a generar puestos de trabajo que en teacuterminos relativos frente al PIB en ninguacuten momento han superado el 006 por ciento (1981) de laEroduccioacuten total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 19
J Veacutease INEC Censos de Poblacioacuten (1974 y 1982) INEM-OIT Encuesta Nacional Urbana sobre Empleo Desempleo y Subempleo
644 Veacutease Gustavo Maacuterquez El Problema del Empleo en el Ecuador Interpretacioacuten y Polfticas (Documento presentado en el Seminario para el Anaacutelisis de la Encuesta de Hogares y el Disentildeo de Pollticas de Empleo Quito INEM-OIT-ILDlS enero de 1989) 645 Larrea Carlos Tesis Obra citada Capitulo VI3 Cuadros Paacuteg 5 646 Vos que caracteriza el auge ecuatoriano como una experiencia de crecimiento con subempleo estructural concluye En efecto el caraacutecter recesivo de la economia significoacute un incremento constante del desempleo abierto de acuerdo a cifras de PREALC eacuteste se elevoacute de 57 por ciento en 1980 al 144 por ciento en 1989 lo que situacutea al Ecuador en el grupo de paises con mayor desempleo abierto en Ameacuterica Latina Al fenoacutemeno anterior debe agregarse la infonnalizacioacuten de segmentos importantes de la economiacutea ecuatoriana como se infiere de la evolucioacuten de la subocupacioacuten del 419 por ciento al inicio de la deacutecada al 50 por ciento a finales de la misma lo que por otra parte significa que el 357 por ciento de la poblacioacuten se halla incorporada productivamente a la economiacutea Larrea Carlos Obra citada
176
Graacuteficos 1O
DESEMPLEO ABIERTO EN TASAS DE SUBEMPLEO PORCENTAJES 1980- 1991 1975-1990
iexcl --shy --- --shy
I 16 00 I 14
12 ro
10 40
8 D 6 4
2)
2 10
o o 78
ILshy
82 84 88 00 92
---- 1970
-------shy
1975
--shy - -shy - - - - ---shy
Fuente En base de Acosta Alberto Elaboracioacuten el autor
A grosso modo se pueden distinguir en este periacuteodo tres cambios sustanciales en el
empleo a) expansioacuten raacutepida del sector informal b) incremento en las tasas de
participacioacuten en el mercado laboral en especial femenino como estrategia de
subsistencia y e) recuperacioacuten deacute la absorcioacuten de la mano de obra en el sector agriacutecola
y manufactureror en particular por la escasez de capita1649
En cuanto al empleo del sector puacuteblico contradictoriamente al discurso mantenido por
los gobernantes se incrementoacute el nuacutemero de empleados gubernamentales que entre 1980
a 1992 ascendioacute en alrededor del 106 por ciento65o
647 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg Cuadro 218 648 Se manifiesta que se puedenidentificar dos efectosprincipales de la enfermedadholandesasobre el empleoen los80s la peacuterdidade la expansioacuten potencial directae indirecta de empleopor la deficiencia de enlaces internos y sus efectos contrarios sobre la manufactura de pequentildeaescalay las actividadesartesanales y por otro lado la creacioacutende menos puestos de trabajo por el hechode que la sobreexpansioacuten de la manufactura fue intensivaen el uso de capital 649 La informacioacuten disponiblesobre el empleoindicatres cambios sustanciales una expansioacuten raacutepidadel sector informal un incremento en las tasas de participacioacuten en el mercadolaboral especialmente entre las mujerescomo estrategiade subsistencia para compensar la disminucioacuten de los salarios y una leve recuperacioacuten de la absorcioacutende mano de obra tanto en la agriculturacomo en la manufactura aparentemente un efectode la escasezactualde capitalAunque las tasas de desempleo abiertose mantienen en nivelescontrolables el subempleoafectoacute maacutes de la mitadde la fuerza laboral urbana y soacutelo un terciode los nuevos puestosde trabajocreadoscada antildeo corresponden al sector formal De acuerdoa las tasas nacionales de crecimiento demograacutefico y otros indicadores el deteriorode las condicionesde vida en el campo es dramaacutetico El reciente levantamiento de un poderosomovimiento indiacutegena [en 1990] confirmala situacioacuten problemaacutetica Adicionalmente a la crisis estructural de la agricultura los habitantes del campo perdieronla mayorparte de los ingresos salariales que antes ganabanen la construccioacuten y otras actividadesurbanas Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap 1 Paacuteg 30 650 bullbull ha representado un mayorgastocorriente en el presupuestodel Estadoy de algunasentidades puacuteblicas en desmedro de losgastosde capital Asiacute en 1980existiacuteanunos206000empleados puacuteblicos en el antildeo 1992este cifrahabriacutea crecidoa unas 425000 personas lo cual representariacutea un incremento de 1063 por ciento Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 19
177
Cabe destacar que para inicios de los 90s se aprecia importantes reformas a las
relaciones laborales para incrementar el empleo es el caso de las maquilas y trabajos
compartidosf Reformas sustanciales que apuntan a la flexibilizacioacuten laboral
En conclusioacuten Inflacioacuten desvalorizacioacuten de los salarios incremento del desempleo y
subempleo son centrales en el nuevo modelo en ciernes y para ello es necesario la
participacioacuten negativa del Estado -desde el punto de vista de las mayoriacuteas- con sus
poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste 652
B2- Poliacutetica global Fiscal y Financiera
A inicios de los antildeos 80s se aprecia la falta de divisas debido a la interrupcioacuten de los
creacuteditos externos y su disminucioacuten por las ventas del petroacuteleo y la necesidad de parte de
la poliacutetica dominante de pagar la deuda externa con altos intereses estos fenoacutemenos
sumados a la necesidad de ingresos fiscales inaugura un proceso de creacioacuten yo
aumento de impuestos retiro de subsidios y alza de Bienes y servicios en los cuales el
Estado incrementa sus ingresos 653 electricidad agua potable teleacutefonos y los derivados
del petroacuteleo en especial la gasolinaf
Se aplica austeridad fiscal para equilibrar las finanzas puacuteblicas y se daraacute eacutenfasis de los
programas respectivos ya que por definicioacuten los programas y praacutecticas de
Estabilizacioacuten y Ajuste proponen la aplicacioacuten de significativas restricciones al gasto
6S1 El agente vital del crecimiento econoacutemico es el sector exportador donde una parte de sus ingresos iriacutea al sector industrial Sin embargo como se conoce que el sector exportador no se encuentra en capacidad de absorber grandes cantidades de recursos humanos y que la industria tampoco se ha caracterizado por este proceso el gobierno contempla la implantacioacuten de maquilas y de mecanismos de trabajo compartido como nuevos elementos de captacioacuten de mano de obra que al constituir uacutenicamente paliativos al desempleo tampoco pueden implicar una mejora sustancial de ingresos salariales Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 114 6S2 Con todo esto podemos afirmar que en lo referente a los intereses de los sectores populares los requisitos cualitativos exigidos al Estado lo convierten en un instrumento de control de la movilizacioacuten social y de la participacioacuten que los trabajadores podriacutean tener respecto del ingreso nacional Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 100 6SJ La Reforma Fiscal empieza en los inicios de los antildeos 80s (1981) con la modificacioacuten de Jos precios de los combustibles dictada por el presidente Roldoacutes posteriormente se consolida con Hurtado quien financia el presupuesto del Estado con la eliminacioacuten de los subsidios y controles de precios En este periacuteodo arrancoacute el proceso de elevacioacuten de precios y tarifas de los bienes y servicios puacuteblicos caracterizado por eacutepocas de gradualismo o shocks y auacuten por coyunturales retrocesos en teacuterminos reales ACOSTA Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano En Revista Nueva Sociedad No 161 Mayo-junio del 1999 Paacuteg 63 Y 64
178
puacuteblico (corriente y de capital) pues son considerados como uno de los fenoacutemenos
fundamentales que afectan a la inflacioacuten655bull Pero a pesar de que los niveles de deacuteficit
del Presupuesto del Estado con relacioacuten al PIB se han reducido paulatinamente en el
transcurso de los antildeos 80s la inflacioacuten siempre fue en alza incluso en 1985 que se
aprecia un superaacutevit de 198 por ciento Este fenoacutemeno --coacutemo muchos otros-
contraviene a lo expuesto en la teoriacutea neoliberal como se aprecia en este graacutefico
RELACIuumlN ENTRE el deacuteficit o Superaacutevit del Presupuesto General del Estado con el
PIB Yla Inflacioacuten como se aprecia en el siguente graacutefico
Graacutefico 11
100
80
Ul 6041
E c 41 40 U o Q 20
o
-23
Antildeos --+--IPC (fin de ano )
___Deacuteficit o aiperaacuteviacutet
Fuente en base a la informacioacuten proporcionada de J aacutecorne Luis para el lPC en El Tortuoso Camino a la Estabilizacioacuten Obra citada Paacuteg 18 Yen Crisis Ajuste y Politica Social en los antildeos 80s de Marchan Camelia (ccordinador) Obra citada Paacuteg 28 Elaboracioacuten el autor
La reduccioacuten del deacuteficit fiscal no soacutelo que no contuvo el ritmo inflacionario en alza
sino que ademaacutes fue un elemento esencial en el nuevo modelo para la recesioacuten
productiva que se vive en la deacutecada yen el retiro del Estado en las actividades
654 Asiacute entre 1981 y 1990 La modificacioacuten en la estructura de ingresos y gastos del Estado llevoacute a que el precio de la gasolina alcanzara una variacioacuten del 2400 en relacioacuten a 1981 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 655 En el caso ecuatoriano Los programas de [estabilizacioacuten y] ajuste proponen y aplican draacutesticas restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos puesto que los recortes se sustentan en la necesidad de frenar el proceso inflacionario Las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores sociales destinatarios de esos recursos no contribuyen al producto y que por ende tal gasto es inflacionario Marchaacuten Camelia (coordinador) Crisis Ajuste y Poliacutetica Social Obra citada Paacuteg 29
179
econoacutemicas y sociales como una actitud estructuralT es asiacute que en todos los antildeos 80s
Con excepcioacuten de los antildeos 1987 y 1988 prevalecieron la austeridad fiscal y la
reduccioacuten del gasto puacuteblico 657 y este fenoacutemeno sucede desde los primeros antildeos de los
antildeos 80s como se aprecia en el siguiente cuadro que para resaltar los niveles de
ingresos y gastos se asocia con los antildeos 70s
Tabla 12
PORCENTAJES DE CRECIMIENTO ANUAL DE INGRESOS Y EGRESOS PUBLICOS PER CAPITA 1972-1986
ITEM Porcentaje () de Crecimiento Anual 1972-1982 1982-1986
Ingresos puacuteblicos 40 16 Gasto puacuteblico corriente 68 -28 Gasto puacuteblico de capital 70 -73 Total gasto puacuteblico 68 -41
Nota Las tasas de crecimiento fueron calculadas sobre la base de datos originales en sucres de 1975 utilizando regresiones exponenciales
658 Elaboracioacuten Carlos Larrea
Cabe destacar que la austeridad fiscal era para el interior del paiacutes porque los montos
que se obteniacutean por conceptos de ingresos se iban en buena parte al exterior por
concepto de pago al servicio de la deuda externa agravaacutendose la situacioacuten fiscal interna
Esto significa que Los crecientes montos requeridos por el servicio de la deuda
concentran el grueso de los egresos fiscales y se cubrieron incrementando la deuda
interna e imprimiendo dinero o sea provocando casi planificadamente la inflacioacuten al
tiempo que se eliminaban los subsidios y se introduciacutean nuevos gravaacutemenes tributarios
De manera que al contrario de las interpretaciones ortodoxas la crisis fiscal provino de
la crisis de la deuda Y la presioacuten sobre las cuentas fiscales se mantiene por la
persistencia del peso de eacutesta Entonces la inflacioacuten fue maacutes que resultado o
656 Tanto los ingresos como los gastos permitieron que el consumo y la inversioacuten del gobierno redujesen continuamente su participacioacuten en el PIE y que la brecha fiscal en 1981-1985 y 1986-1990 tendiese hacia una condicioacuten de superaacutevit Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 95 657 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 85 658 Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap IVZ Paacutegs 8 y 9
180
----------------------------------------------------------------
consecuencia de los deacuteficit fiscales un medio para financiar los reajustes empezando
por el servicio de la deuda externa y como viacutea para facilitar una mayor concentracioacuten
de la riqueza659 66o Como se aprecia en la siguiente tabla
Tabla 13
ESTRUCTURA PORCENTUAL DE LOS EGRESOS DEL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO POR SECTOR
SECTORES 1970 1980 1990
Servicios generales 200 198 183 Servicios sociales 231 395 281 Educacioacuten 193 317 170 Bienestar social y trabajo 06 10 33 Salud 32 60 42 Agua Potable y saneam ambiental 00 07 35 Gastos productivos y demaacutes 372 236 203
Servicio de la deuda puacuteblica 197 172 333 Interna 90 53 66 Externa 107 118 266
TOTAL 100 100 100
Fuente y elaboracioacuten Marchaacuten Comelio 661
En estos antildeos se destaca la Reforma Fiscal realizada por el gobierno de Borja con la
aplicacioacuten del proceso de reformas estructurales en el campo impositivo iniciado a fines
de 1988 con la puesta en marcha de la Reforma Tributaria contenida en la Ley 56 de
Reacutegimen Tributario Interno de 20 de diciembre de 1989 que al ampliar la base
tributaria eliminar exoneraciones y unificar tarifas impositivas simplificoacute el sistema
existente a tres grandes grupos de impuestos a la renta al valor agregado y a los
consumos especiales 662
659 El Estado asumioacute entre 1983 y 1984 la deuda externa contratada libremente por agentes econoacutemicos privados nacionales y extranjeros en condiciones muy costosas para la economiacutea nacional Esta ltxsucretizacioacutenraquogt a la cual se sumoacute a compra de cuentas especiales en divisas han exacerbado el proceso inflacionario y constituyen enormes subsidios al gran capital nacional y extranjero 660 Acosta Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano Obra citada Paacuteg 66 661 Crisis Ajuste y Poliacutetica en Marchaacuten Comelio (coordinador) Obra citada Paacuteg 5 La negrilla en el rubro servicio de la deuda puacuteblica es del autor 662 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 En teacutermino de reforma fiscal hay que relevar el aporte del gobierno de Borja que procesoacute una significativa transformacioacuten la cual lamentablemente fue desvirtuada
181
Otra poliacutetica econoacutemica que se toma a o largo de los antildeos 80s para precautelar la
situacioacuten financiara del Estado es la modificacioacuten del tipo de cambio esto es se
devaluacutea la moneda para que los ingresos en doacutelares obtenidos por el Estado -por
ejemplo del petroacuteleo- se transformen en maacutes sucres en desmedro de la mayoriacutea de la
poblacioacuten por su efecto en el alza de los precios
B3- Poliacutetica global Monetaria y Crediticia
Durante todo el periacuteodo del auge petrolero prevalecioacute un sistema de tasas de intereacutes
controladas Se mantuvieron praacutecticamente iguales desde comienzos de los antildeos 1970
hasta 1981 Sin embargo durante la mayor parte de estos antildeos la inflacioacuten era superior
a la tasa maacutexima para preacutestamos no-preferenciales dando como resultado tasas de
intereacutes reales negativas Los creacuteditos para la manufactura y agricultura se otorgaron
hasta con tasas de intereacutes preferenciales auacuten maacutes bajas y su costo real era negativo
durante todo el periacuteodo 663
En los antildeos 80s cuando se retira la ayuda del Estado para impulsar la produccioacuten
interna particularmente manufacturera y agriacutecola porque las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales asiacute lo exigen y cuando lo importante es la produccioacuten para
exportacioacuten y las actividades ligadas a ella se elevan las tasas de intereacutes paulatinamente
y sin conflictos socialesf la misma que pretende dinamizar el mercado de capitales
con el fin de que sirva de fuente de financiamiento de inversiones para el nuevo modelo
en ciernes Por la misma razoacuten desde el inicio (con Osvaldo Hurtado) se dan mayores
facilidades para la inversioacuten extranjera directa 665
por una serie de exenciones impuestas por los mismo grupos dominantes Acosta Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano Obra citada Paacuteg 64 663 Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap V Cuadros Paacuteg 6 664 Mientras que la liberalizacioacuten de las tasas de intereacutes y del tipo de cambio fue adoptada raacutepidamente debido a sus efectos favorables para la burguesiacutea agroexportadora otras medidas complementarias - tales como la eliminacioacuten de los subsidios para petroacuteleo energiacutea y trigo el control del gasto puacuteblico yel desmantelamiento de una fuerte proteccioacuten de la industria - resultaron conflictivas Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap 1 Paacuteg 17 665 Para obtener mayores excedentes [en la empresa privada] las poliacuteticas de ajuste permitieron una disminucioacuten del salario real y un incremento de los precios en tanto que para el logro de fuentes de financiamiento se elevaron las tasas
182
En el reacutegimen del gobierno de Hurtado no fue suficiente elevar las tasas de intereacutes para
incrementar el ahorro ni crear nuevos instrumentos de captacioacuten de ahorros como son
las poacutelizas de acumulacioacuten ya que se tomaron medidas contrarias a este objetivo como
la depreciacioacuten constante de nuestra moneda llegoacute un momento en que Con una tasa
de devaluacioacuten preanunciada de 40 y niveles de intereacutes de 20 se volvioacute rentable
endeudarse en sucres y comprar doacutelares promoviendo por consiguiente la fuga de
capitales 666 Para fines de su administracioacuten (1984) el ahorro privado cayoacute auacuten maacutes
al 48 del PIB el nivel maacutes bajo registrado 667
La poliacutetica monetaria de Hurtado ha sido calificada de expansiva fenoacutemeno que
presionaba en el incremento del tipo de cambio y para regular la liquidez en la
economiacutea desde el inicio668 se toma medidas claacutesicas de poliacutetica monetaria como la
subida o bajada del encaje bancario
Con Febres Cordero Se empezoacute tambieacuten un programa de liberalizacioacuten del mercado de
capitales encaminado a aumentar el ahorro interno se le permitioacute al sistema financiero
emitir certificados de depoacutesito con tasas de intereacutes de mercado y la Junta Monetaria
pasoacute reglamentos que permitieron hacer preacutestamos a largo plazo a tasas de intereacutes
ajustables la estructura de tasas de intereacutes se simplificoacute quedando solamente 4 tasas y
todas las tasas se subieron a niveles superiores a la inflacioacuten proyectada 669
de intereacutes y se concedieron mayores ventaja a la inversioacuten extranjera Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 100 666 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 53 Por otro lado el bajo nivel de las tasas de intereacutes agudizoacute la salida de capitales al exterior durante la mayor parte del periodo 1983shy1984 dado que la rentabilidad interna era inferior a la suma de la tasa de intereacutes externa maacutes la expectativa de depreciacioacuten que en gran parte estaba determinada por la regla de ajuste diario de la tasa de cambio oficial En este marco de polltica econoacutemica se revirtioacute la tendencia de apreciacioacuten del tipo de cambio real experimentada hasta los primeros antildeos de los ochenta Jaacutecome Luis El Tortuoso camino de la Estabilizacioacuten en el Ecuador Obra citada Paacuteg 19 667 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 45 668 Para todo el periacuteodo 1980-1984 la base monetaria (H) significoacute el 728 del incremento del circulante teniendo como porcentaje maacutes bajo en la serie (4977) aqueacutel que corresponde a 19833 y como punto maacutes alto (9506) el de 1984 cuando la variacioacuten del circulante se debioacute al cambio en la base monetaria dentro de la cual el factor maacutes i portante fue el incremento del creacutedito interno del Banco Central Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 394 669 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 54
183
Ademaacutes las Reformas a la legislacioacuten bancaria y monetaria dieron a las autoridades
monetarias mayor libertad para establecer poliacuteticas financieras y crediticias 670 Para
1985 se propone consolidar a las instituciones financieras y Se dispone el tipo de
intereacutes flotante para todo el sistema financiero con el objetivo de acrecentar la captacioacuten
de ahorros impedir la fuga de capitales y mejorar la asignacioacuten de recursos al interior
del aparato productivo Es decir sobre la base de tasas de intereacutes flotantes el sistema
financiero orienta al aparato productivo hacia actividades maacutes rentables 671
la liberalizacioacuten del mercado de capitales pareciacutea haber empezado a producir
resultados pues el ahorro financiero habiacutea aumentado de entre 5 y 6 del PIB durante
1980-1984 a 10 4 en 1985 y el ahorro privado estaba recuperaacutendose 672
Para agosto de 1986 se liberaliza maacutes la economiacutea al dejar flotar (liberar) las tasas de
intereacutes y permitir que eacutestas sean impuestas por las fuerzas del mercado al tomar esta
decisioacuten de flotacioacuten el resultado fue desastroso porque se elevoacute apreciablemente el
costo del dinero y produjo extraordinarias ganancias para el sector financiero Si
bien el mayor rendimiento del dinero se tradujo en un incremento del ahorro financiero
no se logroacute un aumento de la inversioacuten productiva La economiacutea se orientoacute hacia el
financierismo y la especulacioacuten Y la flotacioacuten de las tasas de intereacutes resultoacute en una
presioacuten para una mayor inflacioacuten 673
Para 1987 las reformas liberalizantes de Febres Cordero toman un giro de 180 grados al
permitir una poliacutetica monetaria expansiva En presencia de creciente deacuteficit fiscal
Febres Cordero aumentoacute salarios gubernamentales y congeloacute los ajustes mensuales en
las tarifas de los servicios puacuteblicos El incremento en el gasto financiado con creacutedito
670 Citado por Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 57 671 Racines Francisco y otros Ajustes estructurales Obra citada Paacuteg 91 672 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 58 673 Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
184
del Banco Central aumentoacute draacutesticamente la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal e hizo
insostenibles las reformas hechas a principios del periacuteodo presidencial 674
La poliacutetica monetaria del reacutegimen es similar al gobierno anterior en el sentido de que es
expansiva en especial en los dos uacuteltimos antildeos de su gestioacuten (1986-1988) y que en
general toma medidas claacutesicas de control de la liquidez esto es subida y bajada de
encajes bancarios y tasas de intereacutes restriccioacuten del creacutedito del Banco Central entre
675 otras
Con Rodrigo Borja y a diferencia de los anteriores gobiernos La poliacutetica monetaria fue
contractiva Empezando en agosto de 1988 el Banco Central hizo cumplir los requisitos
de encaje limitoacute el creacutedito a los sectores puacuteblico y privado y establecioacute depoacutesitos previos
a las importaciones en sucres equivalentes a 100 del valor de las importaciones
pagaderos al solicitar las divisas necesarias Esta medida que aumentoacute el costo de las
importaciones y congeloacute recursos financieros fue tomada principalmente para controlar la
oferta monetaria Poco despueacutes de implantada esta medida los depoacutesitos llegaban a 150
millones sin embargo esta poliacutetica se modificoacute a finales de 1989 con la disminucioacuten del
porcentaje de depoacutesitos requeridos 676
En el mismo mes se liga las tasas de intereacutes activas a las pasivas para el siguiente antildeo
se flexibilizoacute maacutes a traveacutes de la incorporacioacuten de las tasas de intereacutes de mercado que
se pagaban en poacutelizas de acumulacioacuten a la foacutermula que permitiacutea a cada banco fijar sus
de i 677tasas activas e mteres
674 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 675 En 1986 Para reducir la oferta monetaria se incrementoacute el porcentaje de encaje bancario del 24 al 27 mientras que el porcentaje que regiacutea para los depoacutesitos de ahorro y plazo se redujo del 10 al 5 y se incorporaron las poacutelizas de acumulacioacuten al sistema de encaje legal que fue fijado entre el 3 y el 5 dependiendo del plazo [Para 1987] Paralelamente al incremento de los encajes bancarios se elevaron las tasas de intereacutes activas de los bancos y las financieras al 23 Se ve claramente que el Banco Central restringioacute de manera especial los creacuteditos a los bancos y al sector privado provocando contracciones de gran volumen pero compensando a la maacutes estas restricciones mediante la ampliacioacuten liberal del creacutedito al Gobierno Central Morillo Jaime Economiacutea del Ecuador Obra citada Paacuteg 408 Y410 676 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 72 677 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Obra citada Paacuteg 61
185
Finalmente se obtiene un cierto eacutexito cuantitativo pues El ahorro fmanciero crecioacute en el
49 por ciento entre diciembre de 1988 y diciembre de 1989 mientras que la captacioacuten de
depoacutesitos a traveacutes de poacutelizas de acumulacioacuten lo hizo en el 65 por ciento en igual
periacuteodo 678
Para fines de los antildeos 80s para incrementar los recursos financieros para inversioacuten se
eleva las tasas de intereacutes incluidas las que cobraba el Banco Central en sus relaciones con
el sector puacuteblico Ademaacutes con el fin de controlar la liquidez en la economiacutea se extiende
-yen algunos casos se eleva- el encaje miacutenimo a todo sector financiero que reciba dinero
del puacuteblico nacional o extranjero esto es no solo a los bancos sino a compantildeiacuteas como las
de Tarjetas de Creacutedito y de Leasing Al finalizar el mencionado periacuteodo las tasas de
intereacutes activas se mantuvieron por encima de la inflacioacuten
Haciendo una relacioacuten histoacuterica con los antildeos 70s el creacutedito a todos los sectores ha
disminuido apreciablemente En teacuterminos reales el creacutedito bruto otorgado a la
manufactura maacutes que triplicoacute entre 1972 y 1982 La tabla contiene las tasas anuales de
crecimiento del creacutedito por sectores y periacuteodos Las cifras permiten ver la prioridad
otorgada a la manufactura durante los antildeos del auge petrolero El creacutedito a la industria
experimentoacute uno de los crecimientos maacutes raacutepidos de los diferentes sectores y abarcoacute la
parte maacutes grande de los creacuteditos preferenciales entregados por el Estado679 Como se
aprecia en la siguiente tabla
678 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 65
186
Tabla 14
TASAS ANUALES DE CRECIMIENTO DEL CREDITO BRUTO POR SECTORES Y PERIODOS 1972-1989
SECTOR 1972-1982 1982-1989 Agricultura 79 - 23 Manufactura 140 - 05 Comercio 51 - 17 Otros (incl pesca) 163 41
Total 88 - 02
Nota Las tasas de crecimiento fueron calculadas sobre la base de datos con Sucres constantes de 1975 utilizando regresiones exponenciales
bull 1Elaboracioacuten Car os Larrea680
B4- Poliacutetica global Cambiaria y Arancelaria
Por maacutes de una deacutecada se mantuvo estable el tipo de cambio oficial a razoacuten de 25
sucres por doacutelar este valor se mantuvo hasta mayo de 1982 que es cuando se realiza la
primera devaluacioacuten desde 1970681 con el objetivo de incentivar a las exportacionesY
limitar las importaciones -equilibrio del sector externo- y arreglar las cuentas fiscales
La presioacuten ejercida en la disminucioacuten en el ingreso de doacutelares y la mayor demanda de
ellos se observa en el incremento de la cotizacioacuten del doacutelar del mercado libre que hace
que en 1981 el Banco Central venda parte de sus reservas internacionales para mantener
el tipo de cambio libre683 si en enero de 1981 se encontraba a razoacuten de 287 sucres
para Mayo de 1982 se ubica en 448 sucres por doacutelar
679 Veacutease para un anaacutelisis detallado sobre las pollticas crediticias durante el auge De La Torre Macroeconomic Aspects ofa Petroleum Boom capiacutetulo 4 680 Larrea Carlos Obra citada 681 en Mayo [deI982] Hurtado decretoacute una devaluacioacuten de 3200 la primera desde 1970 Las promesas de la presidencia de Roldoacutes y las metas del plan quinquenal fueron reemplazadas por frecuentes menciones a los precios declinantes del petroacuteleo y al creciente servicio de la deuda externa y los deacuteficit fiscales Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 39 682 Como medida de apoyo se aumentoacute el capital del Fondo de Promocioacuten de Exportaciones (FOPEX) destinado a incentivar la produccioacuten exportable Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 14 683 bullbull el Banco Central del Ecuador vendioacute parte de sus reservas internacionales en 1981 (230 millones de doacutelares) con el compromiso de mantener la cotizacioacuten del mercado libre de cambios Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg II
187
Para 1983 se devaluacutea la moneda y se establece un sistema de minidevaluaciones
ademaacutes se instaura un curioso tercer mercado de cambios llamado libre de
intervencioacuten en el que aplicaban a importaciones y exportaciones especiacuteficast
En la poliacutetica arancelaria desde el inicio de su gestioacuten en 1982 el gobierno de Hurtado
fija una nueva estructura arancelaria con el objeto de regular el consumo de bienes
no indispensables y suntuarios [Para 1983] Se prohibieron las importaciones de
artiacuteculos suntuarios y se suspendieron las de bienes de capital por un monto de 600
millones de doacutelares anuales [para 1984] se levantoacute la prohibicioacuten a una lista de bienes
de importacioacuten que representaba el 75 por ciento del valor de las importaciones que
habiacutean sido prohibidas 685
Para septiembre de 1984 con el cambio de gobierno de Hurtado a Febres Cordero se
terminan las minidevaluaciones y se establece el tipo de cambio oficial del doacutelar en
6650 sucres por doacutelar 686 Existiacutea un segundo tipo de cambio libre [de intervencioacuten] del
Banco central que se encontraba en 995 sucres por doacutelar 687 Y un tercer mercado
cambiario denominado mercado libre688
684 Grandes inundaciones a finales de 1982 y durante el primer semestre de 1983 agravaron los problemas econoacutemicos del gobierno El efecto de este fenoacutemeno sobre el paiacutes fue muy grave especialmente porque la produccioacuten agricola cayoacute precipitadamente en Febrero y Marzo de 1983 se anuncioacute un nuevo paquete de medidas La tasa de cambio oficial se devaluoacute un 273 y se establecioacute para ella un sistema de minidevaluaciones [devaluaciones diarias] Ademaacutes se establecioacute una tercera tasa de cambio para el curiosamente llamado mercado libre de intervencioacuten Esta tasa seguiacutea de cerca de la del mercado paralelo y se aplicaba a una serie de importaciones y exportaciones formalizando de hecho un sistema oficial de tasas de cambio muacuteltiple que se mantuvo durante casi 18 meses hasta el4 de septiembre de 1984 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Polltica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 42 685 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 12 18 y 23 686 Mediante regulacioacuten 187 de septiembre de 1984 se establecioacute el tipo oficial de compra del doacutelar en 6650 SI el Banco Central comprariacutea el valor FOB de las exportaciones petroleras y lo venderiacutea para cubrir el valor FOB de las mercaderiacuteas clasificadas en el segmento especial de la Lista 1 el servicio de la deuda externa del sector puacuteblico y privado los pagos para la repatriacioacuten de capital y las utilidades de inversiones extranjeras Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 398 687 Junto con la derogacioacuten de las disposiciones que implantaron el reacutegimen de minidevaluaciones diarias del sucre en marzo de 1983 se establecieron tres mercados cambiarios Para el primero se fijoacute el tipo de cambio en 6650 sucres por doacutelar que se aplicaba a las exportaciones de petroacuteleo y a las importaciones de productos agriacutecolas alimentos medicinas carburantes enviacuteo de utilidades y trasferencias de capitales Al segundo mercado denominado libre de intervencioacuten cuyo tipo de cambio era controlado por el Banco Central se transfirieron la mayor parte de las transacciones de comercio exterior efectuadas por el sector puacuteblico y gran parte de las importaciones privadas En teacuterminos lugar se mantuvo la existencia de un mercado libre con un tipo de cambio determinado por la oferta y demanda de divisas el cual era utilizado para el resto de las actividades de comercio exterior Ademaacutes la fijacioacuten del nuevo tipo de cambio libre del Banco Central a 9750 sucres con relacioacuten al tipo de cambio oficial (fijado en 6650 sucres) generoacute un beneficio adicional a los exportadores de 31 sucres por doacutelar lo que significoacute aproximadamente 10000 millones de sucres Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacutegs 28 29 Y32 688
188
En noviembre de 1985 las tasas de cambio oficial y libre intervencioacuten se unificaron y
en enero de 1986 el gobierno continuoacute instrumentando su programa reformista al devaluar
de 96 a 110 sucres la tasa de cambio del mercado intervenido y transfiriendo todas las
transacciones comerciales y de deuda externa a este mercado Estas medidas se tomaron
con el fin de diversificar exportaciones y restringir importaciones La tasa de cambio
oficial se mantuvo solamente como un instrumento contable dentro del Banco Central
Estos cambios dejaron solamente dos mercados de divisas ~on el libre limitado al
turismo contrabando y algunos movimientos de capitales Tambieacuten se empezoacute un
proceso para reducir aranceles que culminoacute en un nuevo arancel en febrero de 1986 que
aunque teniacutea un nivel maacuteximo relativamente alto (98) habiacutea disminuido
sustancialmente y con ello el nivel de proteccioacuten efectiva 689
El tipo de cambio sin intervencioacuten del Estado es considerado clave para el modelo
neoliberal para agosto de 1986 se deja a las fuerzas del mercado la fijacioacuten del tipo de
cambi0690 con el objetivo de que baje el doacutelar y con esto disminuya la inflacioacuten se
incremente las exportaciones y se mantenga las reservas internacionales pero en aparente
contradiccioacuten a la teoriacutea resultoacute todo lo contrario 691 y ademaacutes se incrementoacute la
importacioacuten de bines suntuarios
689 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 56 690 Asiacute el II de Agostode 1986se introdujeron nuevoscambiosdraacutesticos tales que Swettun mes maacutes tardese refirioacute a ellosen la siguienteforma El reacutegimen en el poderde un solo tajo ha destruido 56 antildeos de praacutecticalegalfinancieray monetaria en el Ecuador En esencia bajo el nuevosistemala tasa de cambioseraacute determinadapor el mercado(es decir que se ha establecido la flotacioacuten totaldel sucre)Los controles administrativos de las tasas de intereacutespara los ahorradores se han eliminado aunque las autoridades han negociado con la banca un entendimiento para fijar las tasas en un nivel preestablecido Se ha permitido que otrastasas floten incluyendo la tasa de redescuento en el banco central Estas medidas tuvieron dos objetivosprincipales darlea los exportadores sentildealesclarasde que el gobiernoqueriacutea promovery diversificar lasexportaciones y aumentarel ahorro interno Las medidas tambieacutenfueron tomadaspara controlaruna corridaen contradel sucrey crecientes sobrefacturacioacuten de importaciones y subfacturacioacuten de importaciones Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politiacuteca de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 62 691 A partirde agostode 1986el programa de ajusteasumioacutenuevasformasque liberalizaron auacuten maacutes a la economiacutea ecuatoriana En efectose eliminoacutela obligacioacuten que teniacutean los exportadores de vendersus divisasal Banco Central mientras simultaacuteneamente se dejabaen manosde las fuerzas del mercadola determinacioacuten del valor del doacutelar Estas medidas tuvieron un resultado desastroso por un lado el doacutelar subioacutedesmesuradamente y los banqueros y exportadores hicieron pinguumlesganancias a costadel aumento de la inflacioacuten por otro las exportaciones no aumentaron y maacutes bien la libreutilizacioacuten del doacutelardeterminoacute el incremento de las importaciones de bienessuntuarios y la caiacuteda de las reservas internacionales Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
189
Para enero de 1988 se suspende la flotacioacuten del doacutelar manejado por el sector privado y
en Marzo de 1988 hasta el sistema de tasa de cambio libre considerado como la
piedra cardinal de las reformas neoliberales tuvo que ser eliminado siendo reemplazado
por un sistema de tasa de cambio muacuteltiple con tres tasas llamado flotacioacuten controlada
(ver LAER 311388) Eventualmente en completa retirada el gobierno habiacutea retomado a
un sistema de tasa de cambio fija y empezoacute a imponer restricciones a las
importaciones 692
El 30 de agosto de 1988 despueacutes de asumir la presidencia el gobierno de Rodrigo
Borja dispone al Banco Central reasumir el control sobre la asignacioacuten de divisas se
restablece -y termina su mandato con- el sistema dual de cambios que son el mercado
de intervencioacuten del Banco Central y el mercado libre y devaluacutea la moneda El tipo de
cambio del mercado de intervencioacuten se devaluoacute un 56 [acercaacutendose a la cotizacioacuten del
mercado libre] y se establecioacute un sistema de minidevaluaciones programadas con una
tasa de inflacioacuten esperada del 30 Con este mecanismo se estableciacutea el tipo de cambio
como referencia para guiar las expectativas inflacionarias El tipo de cambio oficial que
no se habiacutea modificado desde noviembre de 1985 y que era utilizado para el servicio de
la deuda externa fue incrementado de 95 a 390 sucres por doacutelar 693
Posteriormente se continuacutea con una poliacutetica cambiaria que mantenga el fomento a las
exportaciones y el abastecimiento de bienes y servicios con importaciones esto hizo
que se utilice una poliacutetica de tipo de cambio real esto es con devaluaciones sucesivas
En suma si la cotizacioacuten del doacutelar en el mercado libre en 1981 era de 3076 para 1991
fueacute del orden de los 1103 sucres por doacutelar 694 Soacutelo entre 1981 y 1990 La
692 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 693 En el mercado de intervencioacuten se debiacutean efectuar todas las transacciones en divisas de bienes servicios y capitales del sector puacuteblico y las ventas de divisas correspondientes a la remisioacuten de utilidades y la repatriacioacuten de capitales de la inversioacuten extranjera ingresada al Banco Central hasta el11 de agosto de 1986 Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 421 Y422 694 En base a Acosta Alberto Pobreza y poliacutetica social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadro No 2 J9
190
bull flexibilizacioacuten del tipo de cambio permitioacute que la cotizacioacuten del doacutelar se incrementara en
2764695
En el aacutembito arancelario se destaca La implementacioacuten de la Reforma Arancelaria [en
1990 la misma que] contemploacute la reduccioacuten de las tarifas a niveles que oscilaban entre 5
el 60 por ciento para todas las importaciones (excepto para vehiacuteculos) y la eliminacioacuten del
cobro de los recargos arancelarios de la lista n 696 Para 1991 se expide un nuevo
arancel en donde las tarifas oscilaban entre 5 yel 35 por ciento excepto para vehiacuteculos
que fueacute del 40 por ciento
1124 La Poliacutetica social
A- Principales poliacuteticas sociales
En los antildeos 70s como parte de la poliacutetica social el Estado ecuatoriano invertiacutea en obras
puacuteblicas e impulsaba la inversioacuten privada por este concepto la relacioacuten inversioacutenIPIB
permanece superior al 20 por ciento Por otro lado se subsidiaba bienes y servicios a la
vez que expandiacutea la cobertura socia1697 Sin embargo no se habiacutea logrado bienestar para
la mayoriacutea de la poblacioacuten y esto sugeriacutea al nuevo gobernante de los 80s aplicar con
mayor eacutenfasis poliacuteticas sociales las mismas que estaban en el contenido del Plan de
Desarrollo 1980-1984 en donde existe preocupacioacuten por el empleo por los servicios
baacutesicos entre otros motivaciones que quedaron en el papel por las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales internas y externas
Pero para inicios de los antildeos 80s como es sabido comienzan a cerrarse los creacuteditos
externos a subir las tasas de intereacutes intemacionalest y a bajar los precios del petroacuteleo
por lo que tambieacuten empieza a acabarse el estilo de desarrollo en donde el Estado era el
695 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 696 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 697 La bonanza petrolera y el creacutedito externo tambieacuten financiaron una expansioacuten sin precedentes del sector puacuteblico en particular del aparato administrativo grandes obras de infraestructura subsidios a bienes y servicios baacutesicos asiacute como una expansioacuten de los servicios sociales (educacioacuten y salud) En general se puede decir que se generaron los siacutentomas tiacutepicos de la enfermedad holandesa Poliacuteticas Macroeconoacutemicas Distribucioacuten y Pobreza en el Ecuador Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 1
191
bull Benefactor conocido generalmente como el Estado de Bienestar ecuatoriano La
merma de la cantidad de fondos disponibles en el Estado se agudiza con el conflicto
beacutelico con el Peruacute en 1981 y con las inundaciones de 1982-83
En estos momentos criticas -corno siempre- se empieza a descuidar a los sectores maacutes
deacutebiles y marginados (ancianos mujeres y nintildeos) que en el caso ecuatoriano constituyen
la mayoriacutea de la poblacioacuten mismos que al disminuir el ritmo y monto de gasto fiscal en
el aacuterea social ven deteriorase sus condiciones de vida Se considera que el gasto social
es el rubro maacutes afectado con las medidas de Estabilizacioacuten y Ajuste estructural de los
80s
Ademaacutes a partir de 1982 el Estado se vio obligado retroceder posiciones en cuanto a
sus poliacuteticas de cobertura social para destinar mayores recursos al servicio de la deuda
extema699 Esto se evidencia cuando se compara el monto destinado en el Presupuesto
Anual del Estado en relacioacuten con el PIB al gasto social y el monto destinado a la deuda
extemaOO como se aprecia en los siguientes graacuteficos en donde la relacioacuten porcentual
entre Gasto Social y PIB en 1981 era de 65 para 1990 era de 39 y la Relacioacuten entre
Gasto Social y el presupuesto del Estado era en 1981 el 375 para 1990 fue de
28170 Como se aprecia en los siguientes graacuteficos
698 Las altas tasas de intereacutes vigentes en los Estados Unidos que llegaron [en 1981] hasta el 21 provocaron un flujo importante de divisas al exterior Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 362 699 El deterioro de las asignaciones a los sectores sociales se explica en especial por el aumento del servicio de la deuda externa Entre 1980 y 1990 estos valores casi se triplican al pasar de un 183 por ciento a 37 por ciento del PIB respectivamente Este porcentaje es el maacutes elevado de todo el periacuteodo analizado Es preciso destacar que el servicio de la deuda puacuteblica en especial de la deuda externa se ha convertido en el rubro maacutes grande de los presupuestos de los uacuteltimos antildeos y esta situacioacuten al parecer se presentaraacute con mayor fuerza en 1993 cuando el monto destinado a la deuda estaacute cuantificado en 384 por ciento Una vez maacutes el servicio de la deuda superaraacute ampliamente el monto de los recursos destinados a fines sociales educacioacuten y cultura bienestar social y trabajo salud y desarrollo comunal [agua potable saneamiento ambiental vivienda] Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 9 700 A partir del inicio de los programas de ajuste en 1982 se aprecia una tendencia decreciente en la asignacioacuten de recursos destinados en el Presupuesto general del Estado al gasto social en relacioacuten con el PIB Pero esta tendencia presenta una caiacuteda auacuten maacutes aguda durante el gobierno de Borja Cevallos en le cual esta relacioacuten ha descendido por primera vez en el periacuteodo a menos del4 por ciento En 1992 esta relacioacuten habriacutea decrecido maacutes a un 3 por ciento Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33 y 32 701 En base de Acosta Alberto En Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del Ajuste Obra citada Cuadro 223 y 224
192
Graacuteficos 12
GRAFICOS DE RELACIONES PORCENTUALES ENTRE GASTOS EN SERVICIOS SOCIALES Y DEUDA EXTERNA CON RELACION AL PIB Y AL
PRESUPUESTO DEL ESTADO
-+-Gastos sociaacuteesAB
- itshy - Gastos dada ecIamAB
1004 1007 193gt Antildeos
Porcentajes de Gastos en Servicios sociales
de deuda externa con relacioacuten al PlB7
6
gSS4 e B3 52a
1 O 1---------+---------shy
1978 1001
Relaciones porcentuales de Gasto social y deuda externa con el
Presu uesto del Estado45
40
35
30
E 25 shye ~ 20
~ 15
10
5
O 1978 1981 1984 1987 1990
Anos
Fuente Banco Central boletiacuten de Cuentas nacionales No 14 1981-1990 (junio de 1991) y Presupuestos Generales del Estado Elaboracioacuten de las Tablas Acosta AlbertoY Elaboracioacuten graacutefica el autor
Como se manifestoacute anteriormente las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste de los antildeos
80s hace contraer conscientemente la economiacutea con el objetivo de estabilizar variables
macroeconoacutemicas y cumplir compromisos con los organismos internacionales al
interior del paiacutes la preocupacioacuten es por equilibrar la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal 703 y en el
exterior la balanza de pagos especialmente para lograr obtener un monto que asegure
la acumulacioacuten y el pago de la deuda externa en un marco de apertura econoacutemica como
se aprecioacute en la reduccioacuten paulatina de los aranceles en la promocioacuten de las
exportaciones entre otras
El resultado ya lo sabemos por el lado social existe un deterioro de los componentes del
desarrollo social y por el lado econoacutemico las variables macroeconoacutemicas no se
702 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social Obra citada Cuadros Nos 223 y 224 703 Este comportamiento se expliacuteca por una serie de factores entre los cuales se destacan los programas de estabilizacioacuten y las mismas poliacuteticas de ajuste que proponen y aplican draacutestica restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos pues la intencioacuten uacuteltima de tales recortes es evitar una disparada inflacionaria por el lado de la demanda Por otro lado las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores beneficiarios de los proyectos sociales no contribuyen al producto y por ende los gastos en estos rubros son inflacionarios Igualmente la situacioacuten se agrava cuando se considera el alto componente del gasto corriente que los caracteriza por su condicioacuten de sectores de servicios en los que el peso de la mano de obra es elevado Por uacuteltimo la capacidad de negociacioacuten es mucho menor como por ejemplo frente a los grupos que se representan en los rubros de duda externa o defensa nacional Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 32
193
estabilizaron esto hace que que el nuacutemero de pobres creciera en el decenio de los
80 a una tasa promedio anual maacutes raacutepida que la registrada en la deacutecada de los 70 38
por ciento Vs 19 por ciento respectivamente Este panorama ha determinado que el
Ecuador sea uno de los paiacuteses de Ameacuterica Latina con mayores iacutendices de pobreza Y la
agudizacioacuten de este fenoacutemeno se perfila tanto en el aacutembito urbano como rural Asiacute
mientras el 40 por ciento de la poblacioacuten urbana vive por debajo de la pobreza absoluta
el 65 por ciento de la poblacioacuten rural estaacute por debajo de ese liacutemite de acuerdo a la
informacioacuten proporcionada por UNICEF para el periacuteodo 1980-1988 704
La preocupacioacuten estatal estaraacute centralizada por el estiacutemulo a las exportaciones y por
tanto hacia el bienestar de un pequentildeiacutesimo grupo de personas a ellas ligadas y al no
poseer recursos posteriormente el gobierno se desliga y con fuerza de sus
responsabilidades sociales esto es de su redistribucioacuten econoacutemica esto hace que se
permita el surguimiento de organizaciones no gubernamentales (ONOs) para que suplan
con sus programas y acciones anteriormente estatales y las realicen con criterios
empresariales de eficiencia beneficio entre otros asiacute empieza el Estado ecuatoriano
con el discurso y praacutectica de la descentralizacioacuten evitando hacerse cargo de maacutes
burocracia aunque su financiamiento parta de sus propias actividades y por supuesto de
deuda externa 705
De ahiacute que a partir de 1985 la poliacutetica social se orientase en dos direcciones una
eminentemente beneacutefica y otra de promocioacuten empresarial individualizadora En el
primer caso el gobierno elaboroacute un cuadro de pobreza por sectores (campesinos
704 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 45 705 Esta actitud y los riesgosque conllevala aplicacioacuten del modelohan llevadoal Estado a disentildearun nuevo estilode poliacuteticasocialSiacute consideramosel comportamiento estataly la dinaacutemicade las exportaciones la mayoriacuteade la poblacioacuten ecuatorianarepresenta un obstaacuteculoiacutensalvable [un estorbo] para su desenvolvimiacuteento dada la imposibilidad de hacerla desaparecer La solucioacutenque se presentaes el permitiral Estado la atencioacutende los sectorespauperizados y que el restode la poblacioacuten encuentre sus propiosmediosde subsistencia Con este objetivose promueve la transformacioacuten o surgimiento de ONGsque contemplenmeacutetodosy sistemasde gestioacuten institucional y sobre todo que introduzcan criteriosde eficiencia en todas sus actividades Finalmente como el objetivofundamental de estos proyectosno se centraen el impulsode un proceso de acumulacioacuten de estos sectores la mayoriacuteade losbeneficiarios comienzaa desarrollaractividadespoco
194
bull indiacutegenas pobladores) y por zonas geograacuteficas (parroquias y cantones) con el fin de
aplicar poliacuteticas sociales con beneficio restringido En el segundo se creoacute el fondo de
promocioacuten a las microempresas familiares se establecieron relaciones con uumlNOs para
desarrollar programas en sectores urbanos y rurales (CARE-MAO) y recientemente se
ha entrado en un proceso de reestructuracioacuten de los programas educativos La
caracteriacutestica de estos nuevos programas es que si bien toman como punto de partida a
las propias organizaciones creadas en los antildeos 60 y 70 en lo que se refiere a la
localizacioacuten de la poblacioacuten beneficiaria la participacioacuten es concebida principalmente
en forma individual Sin embargo lo que se desea destacar en este punto son tres
aspectos de la nueva poliacutetica social 1) existen auacuten flujos de recursos monetarios y no
monetarios desde el Estado hacia los sectores populares 2) el espiacuteritu que conllevan
estas poliacuteticas tiende a debilitar el sentido organizativo de los sectores urbanos y rurales
y 3) la promocioacuten empresarial orientada hacia los estratos populares no se plantea como
objetivo la creacioacuten de un proceso de acumulacioacuten al interior de los sectores
beneficiados sino el desarrollo de mecanismos de subsistenciar
Es maacutes no se avizora una respuesta estructural a los problemas sociales sino que se
quiere que la poliacutetica social sea apenas un elemento puntual casi soacutelo un apeacutendice
inmediatista y casi siempre paternalista encargado de paliar y compensar los
desequilibrios y los problemas que generan estas poliacuteticas707
Al- Educacioacuten
Luego de agotarse el modelo desarrollista de los 70s tambieacuten termina el Estado de
Bienestar ecuatoriano que en los antildeos 80s debido la crisis econoacutemica interna y externa
y a las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste afectaron el gasto en servicios sociales lo
rentables que les permite por lo menos subsistir Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 118 706 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 97 707 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 47
195
cual se expresa en la reduccioacuten de su financiamiento asiacute como en la cobertura y
administracioacuten En el caso de la educacioacuten la caiacuteda del gasto por habitante es de
alrededor del 4 por ciento anual708 la relacioacuten entre el gasto educativo y el PIB tuvo una
caiacuteda dramaacutetica del 51 del PIB en 1982 a 28 en 1991 y a 26 en 1992 709 Yla
relacioacuten de gasto estatal y presupuesto general fue de 299 en 1981 para 1991 fue de
183
Si bien algunos indicadores de resultado continuaron mejorando su evolucioacuten
obedecioacute a los efectos positivos del desarrollo institucional alcanzado en la fase
anterior710 Como por ejemplo el anterior fortalecimiento de la infraestructura
educativa y administrativa la cobertura educacional entre otras esto permitioacute que el
crecimiento de la matriculacioacuten en los niveles primario secundario y universitario se
encuentre alrededor del 5 por ciento711
Ejemplificando la disminucioacuten existente en los 80s en el nivel de instruccioacuten preescolar
y primario el sector puacuteblico invirtioacute [en los antildeos 70s] un promedio de US$ 136 por
alumno por antildeo en tanto que durante los antildeos 1980 esta inversioacuten fue de US$ 90
cada alumno secundario significoacute una inversioacuten puacuteblica de US$ 461 en los antildeos 1970 y
de US$ 234 en los antildeos 1980 A su vez cada estudiante universitario costoacute US$
1619 YUS$ 739 en los dos periacuteodos respectivamenteij
708 Durante el boom petrolero todos los indicadores de gasto presentados ascendieron a tasas elevadas superiores al 6 anual A partir de 1982 la tendencia se revierte observaacutendose una sostenida declinacioacuten que es particularmente grave en el caso de la educacioacuten en el cual la caiacuteda del gasto por habitante llega a casi e14 anual equivalente al 40 entre 1982 y 1995 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 87 709En 1991 la participacioacuten de la educacioacuten en el gasto puacuteblico total bajoacute al 15 En comparacioacuten con otros paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe este descenso ubicoacute al Ecuador muy por debajo del promedio regional (43) e incluso del promedio de los paiacuteses de menor desarrollo del continente (37) Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 77
710Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 31 711 a pesar de la fuerte restriccioacuten en el gasto puacuteblico los efectos de largo plazo de la inversioacuten de la deacutecada anterior
contribuyeron a que la educacioacuten no sufriera un deterioro inmediato [por ejemplo la] tasa neta de matricula aumentoacute del 62 al 86 en el nivel primario del 29 al 42 en el secundario y del 7 al 11 en el universitario En los tres casos durante la deacutecada de 1980 el crecimiento de la matriculacioacuten fue cercano al 5 por antildeo Pon ce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacutegs 77 y 65
712Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 79
196
Esto se comprueba al realizar un anaacutelisis de la asignacioacuten efectiva por parte del Estado
de su presupuesto en el que los gastos en educacioacuten han presentado una decreciente
participacioacuten en el total de egresos de dicho presupuesto Asiacute en 1980 la educacioacuten
recibiacutea alrededor del 299 por ciento del total de egresos en tanto que para 1991 este
sector recibioacute uacutenicamente el 183 por ciento713 Asiacute se ha registrado un decrecimiento
en los gastos reales en educacioacuten entre 1980 y 1991 que llegoacute a una tasa de crecimiento
promedio negativa de 19 por ciento anual Esta tendencia decreciente se mantiene en el
presupuesto codificado del Antildeo 1992 los gastos fiscales para educacioacuten alcanzaron el
valor relativo de 172 por ciento y en la proforma presupuestaria para 1993 se establece
una fraccioacuten de 171 por ciento Como se aprecia se continuacutea sacrificando el rubro
educacioacuten para satisfacer el compromiso adquirido con los organismos multilaterales de
equilibrar el deacuteficit fiscal lo cual puede traer complicaciones impredecibles en el futuro
en teacuterminos del deterioro de la capacitacioacuten y preparacioacuten del capital humano maacutes
todaviacutea si esta praacutectica se ha repetido en forma acumulativa en los uacuteltimos diez antildeoS7l4
El modelo y sistema educativo del Ecuador se implanta en 1962 inmerso en los inicios
del modelo de sustitucioacuten de importaciones cuyo objetivo principal era ampliar la
cobertura y estandarizar los curriacuteculos educativos con educandos que aprenderaacuten
destrezas y especializaciones que terminaraacuten en la formacioacuten de cuadros teacutecnicos para la
incipiente industrializacioacuten modelo propio de la industrializacioacuten masiva creadora de
bienes y servicios en masa para el consumo interno En este sentido puede tomarse
como logros a) la disminucioacuten del analfabetismo que si en 1950 la tasa era del 44 por
ciento para 1995 era del 11 y b) el acceso a la educacioacuten baacutesica en donde La mayoriacutea
713 Hay que sentildealar que de conformidad con una disposicioacuten constitucional el rubro destinado a la educacioacuten deberiacutea ser del orden de130 por ciento en el Presupuesto general del Estado 714 Acosta Alberto Pobreza y Polltica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 34
197
de los nintildeos y nintildeas ecuatorianos asisten a la escuela primaria Entre 1982 y 1995 la
matriacutecula primaria aumentoacute del 62 al 89 715
Asimismo Seguacuten el censo de 1982 el 37 por ciento de la PEA teniacutea bajos de
escolaridad por encontrarse en situacioacuten de analfabetismo o no haber superado el tercer
grado de educacioacuten primaria Este mismo indicador para 1990 se situoacute en el 22 por
ciento Si bien estos indicadores revelan una cierta evolucioacuten en el sistema educativo
ecuatoriano no se ha logrado auacuten eliminar el analfabetismo La escuela unidocente asiacute
como tampoco se ha conseguido generar una educacioacuten baacutesica exenta del caraacutecter
elitista ni tampoco se ha logrado un cuerpo de docentes con la preparacioacuten acadeacutemica
correspondiente En las escuelas rurales la situacioacuten es criacutetica pues a maacutes de no existir
mobiliarios ayudas didaacutecticas y equipos para los planteles los recursos econoacutemicos
para este fin son escasos716 Otro problema serio es el de la pertinencia Se mantiene
un modelo con contenidos organizacioacuten y meacutetodos de instruccioacuten planteados hace
30 antildeos Es un modelo homogeneizante y riacutegido en su estructura que no reconoce las
diversidades regionales eacutetnicas culturales y sociales y lo que tiene repercusiones
graves para el desarrollo del paiacutes es un modelo con conceptos y praacutecticas pedagoacutegicas
anticuadas que no estimulan la creatividad y el pensamiento criacutetico y que no son
sensibles a las tendencias actuales en la investigacioacuten la tecnologiacutea y las formas de
expresioacuten y comunicacioacutenti Y esto significa que en los antildeos 80s no se ha
acomodado la educacioacuten a las nuevas condiciones externas
715 A pesar de este enorme progreso la ampliacioacuten de la cobertura de la educacioacuten preprimaria secundaria y superior han sido limitadas Por otra parte todos los niveles educacionales han reproducido las desigualdades sociales que caracterizan a la sociedad ecuatoriana los habitantes de campo los pobres y los grupos indiacutegenas se encuentran visiblemente rezagados en sus niveles educativos Asimismo a pesar del progreso cuantitativo en general la calidad del sistema educativo deja mucho que desear Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 82 716 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33
198
A2- Seguridad social
En lo que tiene que ver con la seguridad social al inicio de los antildeos noventa eacutesta acusa
todaviacutea grandes insuficiencias La cobertura real del sistema oficial pasoacute de 71 por
ciento en 1980 a 88 por ciento en 1990 y la poblacioacuten econoacutemicamente activa de 212
a 26 por ciento Lo cual demuestra que con respecto a la poblacioacuten ocupada la cobertura
llega a la mitad de los trabajadores asalariados Y esta limitada cobertura sigue siendo
uno de los problemas maacutes cruciales manteniendo un retraso apreciable con otros paiacuteses
de la regioacuten Pero lo que es maacutes grave es un sistema inoperante frente a las condiciones
de pobreza y desempleo que prevalece en el Ecuador 718 Con una cobertura
limitadai
Adicionalmente como resultado del deterioro creciente de la atencioacuten de la salud la
oferta de servicios meacutedicos del seguro social no ha podido solventar con eficacia el
progresivo aumento de la demandaEl resto de servicios del IESS tambieacuten demuestra
un marcado deterioro y es a todas luces insuficientes Por ejemplo las pensiones han
sufrido el impacto de la crisis un jubilado que en 1975 recibiacutea 25000 mensuales
percibiacutea un equivalente a 1000 doacutelares en 1989 recibioacute 41 000 sucres osea unos 62
doacutelares El desfinanciamiento de los seguros de enfermedad y maternidad es
permanente se arrastra un deacuteficit croacutenico Estas deficiencias se reflejan tambieacuten en
una marcada caiacuteda de los ingresos de la seguridad social frente al PIB al haber pasado
717 Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 84 7I8 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37 719 Se trata de una cobertura que apenas abarca una fraccioacuten del sector moderno de la economiacutea Los esfuerzos desplegados durante los antildeos ochenta para incorporar una mayor cantidad de trabajadores no han dado resultados esperados a pesar de que se integroacute a los trabajadores de la industria azucarera en 1980 a los campesinos organizados con la Ley de Seguro Social Campesino en 1081 a los artistas y choferes profesionales no dependientes en 1982 a los trabajadores autoacutenomos en 1984 a los profesionales abogados en 1985 a una cantidad apreciable de agricultores en 1986 con la Ley que crea el Seguro Social Obligatorio del Trabajador Agriacutecola la Afiliacioacuten Voluntaria y el Seguro Social marginal Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37
199
de 63 por ciento en 1980 a 36 por ciento en 1989 lo cual tambieacuten se manifiesta en los
egresos que cayeron de 40 a 21 por ciento en el mismo periacuteodo72o
A3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo (electricidad agua combustibles otros)
La cobertura eleacutectrica es uno de los servicios que maacutes ha progresado en el paiacutes Asiacute el
777 por ciento de las viviendas disponen de electricidad con una interesante
participacioacuten del aacuterea rural que alcanza el 538 por ciento y de la urbana con el 955 por
ciento 721
Tambieacuten cabe destacar que el gasto percaacutepita (en sucres de 1975) en Agua potable que
para 1980 estaba en el orden del 225 Ypara 1990 era de 644 sin embargo para los
antildeos 80s los problemas de servicios baacutesicos siguen presentes y maacutes acentuados en la
zona rural que urbana asiacute para fines de los 80s se encuentran bajos niveles de
cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado con un deacuteficit en la zona
urbana de 482 en agua y 377 en alcantarillado y en la zona rural el 50 por ciento
de la poblacioacuten en agua potable y el 88 por ciento en alcantarillado722
El deacuteficit en viviendas en 1980 era de 683 mil unidades para 1988 era de 980 mil
unidades y el de participacioacuten de los gastos en construccioacuten en el presupuesto
General del Estado en 1980 era el 67 para 1990 era de 39 Ypara 1991 era de 27723
1113- Conclusioacuten
Coherente con los intereses transnacionales en especial financieros724 la concepcioacuten
general del modelo econoacutemico y social que se ha implantado en Latinoameacuterica es
720 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 40 721 Empero hay que sentildealar que existe un elevado porcentaje de contrabando en el servicio de energia eleacutectrica en todos los niveles se han llegado a estimar en casi un 25 por ciento del consumo total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 42 722 En base a Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste y polltica social en los antildeos 80s Obra citada Paacuteg 47 Y89 723 En base a Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadros No 236 724 Sin embargo la creciente aceptacioacuten del modelo (neoclaacutesico) del FMI y del Banco Mundial-articulado ahora a un proyecto de funcionamiento global de la sociedad- tiene que ser asociada al fenoacutemeno de transnacionalizacioacuten financiera cuya resultante maacutes gravosa -la deuda externa- en este caso del Ecuador- ha venido mediatizando los conceptos de
200
divisas En Junio de 1983 CEPE convoca a licitacioacuten especial internacional para los
contratos de prestacioacuten de servicios para la exploracioacuten y explotacioacuten de
hidrocarburos615 Poliacutetica de apertura al capital extranjero que es seguida por los
sucesivos gobiernos
B- Poliacuteticas Globales
B1- Poliacutetica global de Precios Remuneraciones y Empleo616
Desde inicios de los antildeos 80s de manera oficial se propicia la elevacioacuten de bienes y
servicios baacutesicos el retiro de subsidios estatales y el incremento de varios impuestos
El incremento de precios se inicia con el reacutegimen del presidente Roldoacutes que en 1981
empieza a elevar los precios de los combustibles Cabe destacar la inflacioacuten moderada
para fines de 1981 del orden del 17 por ciento anual
En el reacutegimen del presidente Hurtado (1981-1984) vuelve a elevar los precios de los
comhustiblesl y varias veces ademaacutes aumenta las tarifas de los servicios puacuteblicos y
empieza a desmantelar el sistema de subsidios a mercanciacuteas de consumo popular como
es el caso del trigo Se aumentaron las tarifas de los impuestos a la cerveza ya los
cigarrillos y se expidioacute la ley que grava a los consumos selectivosY entre otros
Por otro lado se establecen precios maacuteximos y miacutenimos a varios productos
agropecuarios poliacutetica que a la vez que pretende sustentar los precios a los productores
permite elevarlos como el caso de la leche
Las medidas de poliacutetica econoacutemica adoptadas dieron lugar a un repunte inflacionario
agravado por las inusitadas inundaciones (fenoacutemeno del nintildeo) que afectaron casi la
615 SANDOVAL Fabiaacuten El Desarrollo Petrolero en el Ecuador Cuadernos NUEV A 9 Petroacuteleo lo que hay que Saber Quito j 987 Paacuteg 30 616 En el original de la clasificacioacuten realizada por OConnor no se encuentra el empleo el mismo que ha sido aumentado por el autor iexcl17 Gasolina diesel keacuterex entre otros 618 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 18
170
totalidad de la produccioacuten agriacutecola interna y exportable del paiacutes 619 Al finalizar 1984 se
termina con una int1acioacuten de alrededor del 25 por ciento
El presidente Febres Cordero (1984-88) desde el inicio de su gestioacuten determina una
poliacutetica de precios reales62o esto es precios de mercado (incluida las que provienen
de empresas puacuteblicas) por tanto eliminan el control para la mayoriacutea de productos
1 6)1 d l d 622 Ios nreci d 18 dagropecuanos natura es ~ e In ustna Iza os e Incrementa os precios e pro uctos
agriacutecolas que estaban congelados ademaacutes incrementa el precio de los derivados del
petroacuteleo (varias veces) de los servicios puacuteblicos (tarifas eleacutectricas agua potable
teleacutefonos transporte) se incrementaron los impuestos a cigarrillos y licores y se
elevaron las tasas de aeropuerto y pagos por emisioacuten de pasaportes623 entre otros
El crecimiento de los precios empujados por las poliacuteticas liberales se agrava en eacuteste
periacuteodo por el crecimiento de la oferta monetaria que financiaba el deacuteficit del sector
puacuteblico con emisioacuten inorgaacutenica del Banco Centra1624y el incremento del gasto puacuteblico
que creoacute un mayor deacuteficit fiscal en particular desde 1986 al 1988625 sumadas al
problema econoacutemico causado por el terremoto de 1987 que rompe el oleoducto
619 A mas de las causas estructurales existieron problemas de orden externo e interno que repercutieron en el repunte inflacionario La crisis de la deuda externa desniveles en la balanza de pagos el reacutegimen de lluvias que en 1982 ocasionoacute que se inunde una vasta aacuterea de tierras cultivadas de productos de exportacioacuten (que ocasionoacute una peacuterdida de 1500 millones de doacutelares 60 por ciento del valor total de las exportaciones en 1980) fueron fenoacutemenos que coadyuvaron para la crisis econoacutemica Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 22 620 En el aacuterea de la poliacutetica de precios igualmente en agosto de 1985 se optoacute por reducir la lista de productos sujetos a control de un total de 45 a 5 y con ello por una poliacutetica de precios reales determinados por el mercado No se generoacute una expansioacuten de la produccioacuten sino una aceleracioacuten del proceso inflacionario Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14 621 Como el azuacutecar procesada la sal la harina de trigo el arroz entre otros 622 Aceite comestible leche algunas bebidas entre otros 623 Viteri Galo Las Politicas de Ajuste Obra citada Paacuteg 49 624 Los problemas maacutes importantes en la elevacioacuten de los salarios se producen por el lado del financiamiento para los empleados y trabajadores del sector puacuteblico consolidado en donde se manifiestan diversas rigideces salariales y de contratacioacuten Frente a las cuales las uacutenicas viacuteas para obtener un financiamiento adecuado han sido aumentar el precio de los combustibles devaluar la moneda o la creacioacuten de nuevos impuestos mientras que por el lado del gasto se han registrado una reduccioacuten de aquellos montos destinados a subsidiar los artiacuteculos de primera necesidad o los gastos sociales en general Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 24 625 Con respecto a las cuentas del sector puacuteblico no financiero se aprecioacute un deacuteficit que superoacute el 16 por ciento del PIB lo que significoacute una brecha de maacutes de 490 mil millones de sucres El problema se acentuoacute debido al acelerado gasto iniciado en 1984 hasta 1988 En estas circunstancias el gasto puacuteblico crecioacute en el 315 por ciento frente a un proceso inflacionario acumulado del 220 por ciento El uso interno e ilegal del creacutedito del Banco Central para cubrir las obligaciones generadas por esta poliacutetica dispendiosa de los recursos puacuteblicos acentuoacute el deacuteficit cuya permanencia comprometiacutea seriamente la estabilidad econoacutemica futura del paiacutes Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 52
171
ecuatoriano y permite un decrecimiento del PIB del orden de menos 6 por ciento626
haraacute que repunte la inflacioacuten que al terminar 1988 se encuentre en alrededor del 86 por
ciento una de las maacutes altas de los antildeos 80s
Con el presidente Rodrigo Borja al inicio de su mandato (1988) se duplica el precio de
los combustibles (posteriormente se los incrementa mensualmente) se elevan las tarifas
eleacutectricas (varias veces) del servicio telefoacutenico se eliminan algunos subsidios (como al
trigo y algunas medicinas) y se incrementa el impuesto a los cigarrillos Ademaacutes realizoacute
un mayor control del gasto puacuteblico tanto de capital como corriente y si al inicio
restituye el control de precios de algunos productos (16) de la canasta baacutesica para 1990
con el discurso de incentivar la produccioacuten se elimina el control de precios de la mayor
parte de productos sujetos a control estatal
En este periacuteodo se logra disminuir la velocidad inflacionaria y son varias las razones
que se encuentran en la baja relativa entre las que se destacan fenoacutemenos internos y
externos
Entre los fenoacutemenos internos se encuentran el crecimiento de la economiacutea expresados
en el incremento de las exportaciones y de la inversioacuten en particular entre los antildeos 1990
y 199] 627 la forzosa contraccioacuten de la demanda sobre la base de poliacuteticas econoacutemicas
626 El sector real tambieacuten sufrioacute el impacto de los choques externos El PIB real se desaceleroacute en 1986 al crecer 31 por ciento mientras que en 1987 cayoacute en 6 por ciento como consecuencia de la baja en la produccioacuten de petroacuteleo antes anotada El resto de actividades tambieacuten bajaron aunque levemente su nivel de actividad pues crecieron 33 y 23 por ciento respectivamente en 1986 y 1987 tasas que son menores que el 35 por ciento registrado en 1985 Jaacutecorne Luis El Tortuoso camino de la Estabilizacioacuten en el Ecuador Obra citada Paacuteg 24 Y25 627 En el sector real la actividad econoacutemica mostroacute una clara recuperacioacuten puesto que el PIB crecioacute en 3 y 5 por ciento en esos dos antildeos El motor principal de este crecimiento fueron las exportaciones por un lado las de petroacuteleo cuyos precios subieron marcadamente en particular en 1990 y por otro las de banano y camaroacuten quc aumentaron significativamente Las ventas de banano casi duplicaron mientras que las de camaroacuten se incrementaron en 50 por ciento entre 1989 y 1991 Maacutes allaacute de las condiciones externas favorables esta respuesta de las exportaciones fue favorecida tambieacuten por la depreciacioacuten real del tipo de cambio observada desde 1987 en adelante por los incentivos extracambiarios otorgados a partir de 1989 como fue la compra anticipada de las divisas de exportacioacuten y la marcada disminucioacuten de los salarios miacutenimos reales que continuaron cayendo en 1990 y 1991 Un elemento adicional que habriacutea favorecido la recuperacioacuten de la economiacutea ecuatoriana particularmente en 1991 es el incremento de la inversioacuten que subioacute de 118 a 127 por ciento del PIB Dos factores determinantes en este resultado fueron el establecimiento de la zona de libre comercio entre los paises andinos con excepcioacuten de Peruacute y la reforma arancelaria adoptada por el Ecuador entre 1990 y 1992 Estos eventos habriacutean incentivado la formacioacuten de capital manufacturero en un esfuerzo por mejorar la competitividad del sector Jaacutecome Luis El Tortuoso Camino de la Estabilizacioacuten Obra citada Paacuteg 35 Y36
172
de restriccioacuten del gasto puacuteblico decrecimiento del salario real628 y disminucioacuten del
deacuteficit fiscal629
En cuanto a los fenoacutemenos externos se encuentra en la disminucioacuten de los
desequilibrios del sector externo y en particular al incremento de los precios del
petroacuteleo a causa de la guerra Iraacuten-Kuwait que eleva los precios del petroacuteleo hasta 29
doacutelares por barril y provoca la mejora de las finanzas puacuteblicas
Sin embargo estas circunstancias internas y externas favorables no fueron suficientes
como para lograr controlar la inflacioacuten sino soacutelo su desaceleracioacuten pues para 1992
finaliza en d orden del 60 por ciento agudizaacutendose los problemas econoacutemico-sociales
del paiacutes y en cuyo proceso se beneficiaron las empresas rnonopoacutelicasT y
oligopoacutelicasr por su capacidad productiva comercial y financiera para subir los
precios de las mercanciacuteas y expandir mercados a la vez que van quebrando las
pequentildeas empresas industriales y artesanales afectadas en su capacidad productiva 632
628 en este gobierno a pesar de que logroacute controlar algunas variables macro desbocadas a partir de los excesos liberacionistas del febrescorderato las dificultades econoacutemicas de las masas se agudizaron y la inflacioacuten no fue controlada Los niveles de miseria indigencia desnutricioacuten y desocupacioacuten alcanzaron el mayor grado de deterioro desde 1982 Vale destacar que de un anaacutelisis de la evolucioacuten de los salarios desde enero de 1980 ajulio de 1993 se concluye que laquoel gobierno que maacutes ha comprimido las remuneraciones reales ha sido el del Dr Rodrigo Borjagt (Maya 199383) Tomado de Acosta Alberto Breve Historia Econoacutemica del Ecuador Obra citada Paacuteg 153 Con Borja El desempleo abierto aumentoacute en 1988 a 13 mientras que los salarios miacutenimos cayeron dramaacuteticamente 55 en 1987 y 127 Y21 1 en los dos antildeos siguientes Thoumi Francisco y MeriJee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 77 629 La inflacioacuten se estancoacute en alrededor del 50 por ciento anual en los antildeos 90 y 91 a pesar de la significativa disminucioacuten del deacuteficit fiscal (de 39 por ciento del PIB en 1989 a 134 por ciento del PIB incluyendo el cuasifiscal en 1990 y 1991 respectivamente) Asiacute tambieacuten el desequilibrio en el sector externo cayoacute de 53 a 16 por ciento del PIB y 4 por ciento del PIB en esos antildeos Jaacutecome Luis El Tortuoso camino del Ajuste Obra citada Paacuteg 33 Y 34 6JO Adicionalmente las grandes empresas el capital monopolista puede dentro de ciertos liacutemites elevar los precios de sus productos y contrarrestar asiacute cualquier elevacioacuten de sus costos de produccioacuten Esta accioacuten es precisamente la que origina el proceso inflacionario que vive el paiacutes Moneada Joseacute Capitalismo Burguesiacutea y crisis en el Ecuador Obra citada Paacuteg 101 Y 102 6J I Por otro lado como lo demuestran algunos estudios (Fierro 1991) el mercado ecuatoriano tiene como caracteriacutestica su naturaleza oligopoacutelica Casi no existe rama productiva donde un buen porcentaje de la produccioacuten y ventas no esteacuten controlados por un pequentildeo grupo de empresas Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 101 632 En una economiacutea deprimida y sometida a ajustes este fenoacutemeno da lugar a que las empresas oligopoacutelicas reaccionen con la elevacioacuten de sus precios como forma de compensar su baja en sus ventas La continuacioacuten de este proceso dependeraacute del tipo de bien de que se trate es decir si es un producto esencial sustitutivo o de lujo En todo caso lo que provoca es un deterioro mayor de los niveles de produccioacuten (Valenzuela Feijoacuteo) Sin embargo dado que este comportamiento de los precios no es posible que se mantenga en el largo plazo estas empresas empiezan a luchar por expandir sus mercados con lo que la quiebra de unidades de produccioacuten se vuelve un objetivo y la mayor centralizacioacuten econoacutemica un hecho Esto evidentemente afecta sobre todo a la pequentildea industria a la artesaniacutea y a los campesinos agriacutecolas quienes al no tener una condicioacuten de oligopolio se ven obligados a salir del mercado cambiar de insumos y tecnologiacuteayo reducir sus utilidades Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 101
]73
Asiacute entre Jl981 y 1990 la reestructuracioacuten de precios dio lugar a que la inflacioacuten
general acumulada llegara al 2131 La vigente para alimentos se ubicase en el
3014 y la poliacutetica implementada permitioacute un incremento de apenas el 8869 en
los ingresos de los trabajadores en condicioacuten de dependencia laboral Desde este punto
de vista los ajustes han buscado redefinir la distribucioacuten del ingreso y para ello el
control del incremento salarial ha sido un punto nodal633
Se debe hacer notar que las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste afectan
conscientemente los salarios reales que a fines de la deacutecada se reducen al 40 de su
valor al inicio de los ochenta agudizando [de este modo] la concentracioacuten de la
634 nqueza
Por otro lado [se produjo] la reduccioacuten real de los recursos disponibles para satisfacer
las demandas sociales Otro indicador que habla sobre el proceso de pauperizacioacuten en el
que se han visto envueltos los asalariados es el decreciente porcentaje de participacioacuten
de las remuneraciones en el PIB [que entre 1980 a 1989 cae del 33 al 15 por ciento]
situacioacuten que refleja los elevados niveles de concentracioacuten de la renta asiacute como tambieacuten
el elevado grado de expansioacuten de la informalidad ecuatoriana y una mayor presencia de
la tributacioacuten en la distribucioacuten funcional del ingreso 635
lnflacioacuten636 y desvalorizacioacuten de los salarios son indicadores regresivos centrales en el
nuevo modelo esto hizo que aumente el excedente bruto de explotacioacuten del sector
productivo como se aprecioacute anteriormente y vuelve a destacarse en este graacutefico
6J3 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 634 En cuanto al efecto que produce el incremento de los salarios en el empleo y en las poliacuteticas rnacroeconoacutemicasse puede decir en forma categoacuterica que las modificaciones salariales desde el antildeo ] 980 al 1992 no han tenido un gran efecto inflacionario en cl Ecuador como muchas veces se pretende manipular por parte de los sectores empresariales Los salarios en la praacutectica siempre se han ajustado en una menor proporcioacuten al ritmo de la inflacioacuten Estudios del CONADE estiman que un incremento del 10 por ciento en los salarios produce apenas un aumento entre el 05 y l por ciento en la inflacioacuten Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 24 m Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 5 636 A pesar de que en teoriacutea uno de los pilares fundamentales que exige el nuevo modelo es bajar la inflacioacuten para alcanzar el crecimiento y recuperacioacuten econoacutemica
174
Graacuteficos 9
EVOLUCION DEL SMV REAL PARTICIPACION DE UTILIDADES (iacutendices de crecimiento) ( de remuneracioacuten a factores)
120
20
o ----------------------+----_-__-r------lt
78 80 82 84 86 88 90
Fuente En base de Racines Franciscor Elaboracioacuten el autor
Por otro lado se agudizan los problemas econoacutemico-sociales de la poblacioacuten
ecuatoriana cuando a la ves que se aceleran los precios y caen los salarios reales se
di 1d 1 638 b 1 639 las mi liacute 1 dagu Izan e esemp ea y su emp ea pues as mismas po iticas particu armente e
estabilizacioacuten contraen la demanda agregada -particularmente consumo e inversioacuten
puacuteblica y privada- para detener los precios en alza A eacutesta recesioacuten productivat se
suma la caiacuteda de los sectores de la construccion y de los servicios como el comercio
que se diferencian de los antildeos 70s porque obteniacutean tasas de crecimiento positivo y
637 De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 102 Y 104 m hubo un fuertc crecimiento del desempleo urbano y se observoacute un repunte en la pobreza urbana Maacutes trabajadores se concentraron en el sector informal clasificados como trabajadores por cuenta propia alcanzando maacutes del 60 de la fuerza de trabajo y absorbiendo dos tercios del ingreso factorial Jaacutecome Luis y otros Ora citada Paacuteg 3 639 bull las cuentas nacionales (Banco Central del Ecuador 1990) muestran que entre 1980 y 1989 los sueldos y salarios cayeron de 33~iexcl a 15 del PTBmientras que la remuneracioacuten al capital se mantuvo bastante estable alrededor de 14 del PIB Durante este periacuteodo el ingreso generado por el sector hogares aumentoacute notablemente dc 42 a 961 del PIB reflejando principalmente un gran crecimiento de la economiacutea informal y el debilitamiento de la clase media del sector formal Thourni Francisco y Merilce Grindle La Poliacutetica de la Economia del Ajuste Obra citada Paacuteg 16 040 A estos componentes reces ivos se suma el hecho de que la estructura productiva del paiacutes tiene como componente predominante su dependencia de bienes de capital importados lo cual niega la posibilidad de incrementar un mayor nuacutemero de mano de obra en los procesos de produccioacuten sin resolver el cuello de botella externo Ademaacutes por existir un pobre eslabonamiento productivo entre los distintos subsectores los auges coyunturales que experimentan determinadas industrias o actividades agriacutecolas se transmiten parcialmente al resto de la economiacutea dificultando auacuten maacutes la tarea de promover el empleo Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 15 Mi Por uacuteltimo si se observa el crecimiento real del sector de la construccioacuten asiacute como tambieacuten la participacioacuten que este sector ha tenido en la generacioacuten del Producto Interno bruto entre 1980 y 1991 se obtiene que ha decrecido En el primer caso el decrecimiento ha sido durante estos doce antildeos de ---25 por ciento anual en promedio en tanto quc la participacioacuten porcentual de este sector ha decrecido en 35 puntos entre 1980 y 1991 al pasar de 74 a 39 por ciento respectivamente Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 43
175
captaban gran parte del mercado laboral ahora lo maacutes importante es la austeridad fiscal
que baacutesicamente es la disminucioacuten del gasto puacuteblico 642
A pesar de la alta subutilizacioacuten estructural del trabajo las tasas de desempleo abierto
se mantuvieron en niveles moderados en el Ecuador De hecho se ubicaban en un 44
porciento en 1974 Ysubieron al 69 porciento en 1982643 Como explicacioacuten se
adelantoacute el comportamiento de los trabajadores desempleados pobres en el contexto de
la falta de proteccioacuten social De hecho como los trabajadores desempleados no pueden
permitirse un largo periacuteodo para buscar un nuevo trabajo se inventan un trabajo de
baja productividad en el sector informal para sobrevivir 644645
Lo mismo ocurre a lo largo de los antildeos 80s al finalizar 1990 de una poblacioacuten
econoacutemicamente activa de 33 millones de personas el 15 por ciento eran desocupados
y el 50 por ciento se hallaban subocupadosT Su crecimiento se aprecia en el siguiente
graacutefico
642 Un hecho que ilustra muy bien esta situacioacuten es la paulatina contraccioacuten de los gastos fiscales destinados a generar puestos de trabajo que en teacuterminos relativos frente al PIB en ninguacuten momento han superado el 006 por ciento (1981) de laEroduccioacuten total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 19
J Veacutease INEC Censos de Poblacioacuten (1974 y 1982) INEM-OIT Encuesta Nacional Urbana sobre Empleo Desempleo y Subempleo
644 Veacutease Gustavo Maacuterquez El Problema del Empleo en el Ecuador Interpretacioacuten y Polfticas (Documento presentado en el Seminario para el Anaacutelisis de la Encuesta de Hogares y el Disentildeo de Pollticas de Empleo Quito INEM-OIT-ILDlS enero de 1989) 645 Larrea Carlos Tesis Obra citada Capitulo VI3 Cuadros Paacuteg 5 646 Vos que caracteriza el auge ecuatoriano como una experiencia de crecimiento con subempleo estructural concluye En efecto el caraacutecter recesivo de la economia significoacute un incremento constante del desempleo abierto de acuerdo a cifras de PREALC eacuteste se elevoacute de 57 por ciento en 1980 al 144 por ciento en 1989 lo que situacutea al Ecuador en el grupo de paises con mayor desempleo abierto en Ameacuterica Latina Al fenoacutemeno anterior debe agregarse la infonnalizacioacuten de segmentos importantes de la economiacutea ecuatoriana como se infiere de la evolucioacuten de la subocupacioacuten del 419 por ciento al inicio de la deacutecada al 50 por ciento a finales de la misma lo que por otra parte significa que el 357 por ciento de la poblacioacuten se halla incorporada productivamente a la economiacutea Larrea Carlos Obra citada
176
Graacuteficos 1O
DESEMPLEO ABIERTO EN TASAS DE SUBEMPLEO PORCENTAJES 1980- 1991 1975-1990
iexcl --shy --- --shy
I 16 00 I 14
12 ro
10 40
8 D 6 4
2)
2 10
o o 78
ILshy
82 84 88 00 92
---- 1970
-------shy
1975
--shy - -shy - - - - ---shy
Fuente En base de Acosta Alberto Elaboracioacuten el autor
A grosso modo se pueden distinguir en este periacuteodo tres cambios sustanciales en el
empleo a) expansioacuten raacutepida del sector informal b) incremento en las tasas de
participacioacuten en el mercado laboral en especial femenino como estrategia de
subsistencia y e) recuperacioacuten deacute la absorcioacuten de la mano de obra en el sector agriacutecola
y manufactureror en particular por la escasez de capita1649
En cuanto al empleo del sector puacuteblico contradictoriamente al discurso mantenido por
los gobernantes se incrementoacute el nuacutemero de empleados gubernamentales que entre 1980
a 1992 ascendioacute en alrededor del 106 por ciento65o
647 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg Cuadro 218 648 Se manifiesta que se puedenidentificar dos efectosprincipales de la enfermedadholandesasobre el empleoen los80s la peacuterdidade la expansioacuten potencial directae indirecta de empleopor la deficiencia de enlaces internos y sus efectos contrarios sobre la manufactura de pequentildeaescalay las actividadesartesanales y por otro lado la creacioacutende menos puestos de trabajo por el hechode que la sobreexpansioacuten de la manufactura fue intensivaen el uso de capital 649 La informacioacuten disponiblesobre el empleoindicatres cambios sustanciales una expansioacuten raacutepidadel sector informal un incremento en las tasas de participacioacuten en el mercadolaboral especialmente entre las mujerescomo estrategiade subsistencia para compensar la disminucioacuten de los salarios y una leve recuperacioacuten de la absorcioacutende mano de obra tanto en la agriculturacomo en la manufactura aparentemente un efectode la escasezactualde capitalAunque las tasas de desempleo abiertose mantienen en nivelescontrolables el subempleoafectoacute maacutes de la mitadde la fuerza laboral urbana y soacutelo un terciode los nuevos puestosde trabajocreadoscada antildeo corresponden al sector formal De acuerdoa las tasas nacionales de crecimiento demograacutefico y otros indicadores el deteriorode las condicionesde vida en el campo es dramaacutetico El reciente levantamiento de un poderosomovimiento indiacutegena [en 1990] confirmala situacioacuten problemaacutetica Adicionalmente a la crisis estructural de la agricultura los habitantes del campo perdieronla mayorparte de los ingresos salariales que antes ganabanen la construccioacuten y otras actividadesurbanas Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap 1 Paacuteg 30 650 bullbull ha representado un mayorgastocorriente en el presupuestodel Estadoy de algunasentidades puacuteblicas en desmedro de losgastosde capital Asiacute en 1980existiacuteanunos206000empleados puacuteblicos en el antildeo 1992este cifrahabriacutea crecidoa unas 425000 personas lo cual representariacutea un incremento de 1063 por ciento Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 19
177
Cabe destacar que para inicios de los 90s se aprecia importantes reformas a las
relaciones laborales para incrementar el empleo es el caso de las maquilas y trabajos
compartidosf Reformas sustanciales que apuntan a la flexibilizacioacuten laboral
En conclusioacuten Inflacioacuten desvalorizacioacuten de los salarios incremento del desempleo y
subempleo son centrales en el nuevo modelo en ciernes y para ello es necesario la
participacioacuten negativa del Estado -desde el punto de vista de las mayoriacuteas- con sus
poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste 652
B2- Poliacutetica global Fiscal y Financiera
A inicios de los antildeos 80s se aprecia la falta de divisas debido a la interrupcioacuten de los
creacuteditos externos y su disminucioacuten por las ventas del petroacuteleo y la necesidad de parte de
la poliacutetica dominante de pagar la deuda externa con altos intereses estos fenoacutemenos
sumados a la necesidad de ingresos fiscales inaugura un proceso de creacioacuten yo
aumento de impuestos retiro de subsidios y alza de Bienes y servicios en los cuales el
Estado incrementa sus ingresos 653 electricidad agua potable teleacutefonos y los derivados
del petroacuteleo en especial la gasolinaf
Se aplica austeridad fiscal para equilibrar las finanzas puacuteblicas y se daraacute eacutenfasis de los
programas respectivos ya que por definicioacuten los programas y praacutecticas de
Estabilizacioacuten y Ajuste proponen la aplicacioacuten de significativas restricciones al gasto
6S1 El agente vital del crecimiento econoacutemico es el sector exportador donde una parte de sus ingresos iriacutea al sector industrial Sin embargo como se conoce que el sector exportador no se encuentra en capacidad de absorber grandes cantidades de recursos humanos y que la industria tampoco se ha caracterizado por este proceso el gobierno contempla la implantacioacuten de maquilas y de mecanismos de trabajo compartido como nuevos elementos de captacioacuten de mano de obra que al constituir uacutenicamente paliativos al desempleo tampoco pueden implicar una mejora sustancial de ingresos salariales Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 114 6S2 Con todo esto podemos afirmar que en lo referente a los intereses de los sectores populares los requisitos cualitativos exigidos al Estado lo convierten en un instrumento de control de la movilizacioacuten social y de la participacioacuten que los trabajadores podriacutean tener respecto del ingreso nacional Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 100 6SJ La Reforma Fiscal empieza en los inicios de los antildeos 80s (1981) con la modificacioacuten de Jos precios de los combustibles dictada por el presidente Roldoacutes posteriormente se consolida con Hurtado quien financia el presupuesto del Estado con la eliminacioacuten de los subsidios y controles de precios En este periacuteodo arrancoacute el proceso de elevacioacuten de precios y tarifas de los bienes y servicios puacuteblicos caracterizado por eacutepocas de gradualismo o shocks y auacuten por coyunturales retrocesos en teacuterminos reales ACOSTA Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano En Revista Nueva Sociedad No 161 Mayo-junio del 1999 Paacuteg 63 Y 64
178
puacuteblico (corriente y de capital) pues son considerados como uno de los fenoacutemenos
fundamentales que afectan a la inflacioacuten655bull Pero a pesar de que los niveles de deacuteficit
del Presupuesto del Estado con relacioacuten al PIB se han reducido paulatinamente en el
transcurso de los antildeos 80s la inflacioacuten siempre fue en alza incluso en 1985 que se
aprecia un superaacutevit de 198 por ciento Este fenoacutemeno --coacutemo muchos otros-
contraviene a lo expuesto en la teoriacutea neoliberal como se aprecia en este graacutefico
RELACIuumlN ENTRE el deacuteficit o Superaacutevit del Presupuesto General del Estado con el
PIB Yla Inflacioacuten como se aprecia en el siguente graacutefico
Graacutefico 11
100
80
Ul 6041
E c 41 40 U o Q 20
o
-23
Antildeos --+--IPC (fin de ano )
___Deacuteficit o aiperaacuteviacutet
Fuente en base a la informacioacuten proporcionada de J aacutecorne Luis para el lPC en El Tortuoso Camino a la Estabilizacioacuten Obra citada Paacuteg 18 Yen Crisis Ajuste y Politica Social en los antildeos 80s de Marchan Camelia (ccordinador) Obra citada Paacuteg 28 Elaboracioacuten el autor
La reduccioacuten del deacuteficit fiscal no soacutelo que no contuvo el ritmo inflacionario en alza
sino que ademaacutes fue un elemento esencial en el nuevo modelo para la recesioacuten
productiva que se vive en la deacutecada yen el retiro del Estado en las actividades
654 Asiacute entre 1981 y 1990 La modificacioacuten en la estructura de ingresos y gastos del Estado llevoacute a que el precio de la gasolina alcanzara una variacioacuten del 2400 en relacioacuten a 1981 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 655 En el caso ecuatoriano Los programas de [estabilizacioacuten y] ajuste proponen y aplican draacutesticas restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos puesto que los recortes se sustentan en la necesidad de frenar el proceso inflacionario Las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores sociales destinatarios de esos recursos no contribuyen al producto y que por ende tal gasto es inflacionario Marchaacuten Camelia (coordinador) Crisis Ajuste y Poliacutetica Social Obra citada Paacuteg 29
179
econoacutemicas y sociales como una actitud estructuralT es asiacute que en todos los antildeos 80s
Con excepcioacuten de los antildeos 1987 y 1988 prevalecieron la austeridad fiscal y la
reduccioacuten del gasto puacuteblico 657 y este fenoacutemeno sucede desde los primeros antildeos de los
antildeos 80s como se aprecia en el siguiente cuadro que para resaltar los niveles de
ingresos y gastos se asocia con los antildeos 70s
Tabla 12
PORCENTAJES DE CRECIMIENTO ANUAL DE INGRESOS Y EGRESOS PUBLICOS PER CAPITA 1972-1986
ITEM Porcentaje () de Crecimiento Anual 1972-1982 1982-1986
Ingresos puacuteblicos 40 16 Gasto puacuteblico corriente 68 -28 Gasto puacuteblico de capital 70 -73 Total gasto puacuteblico 68 -41
Nota Las tasas de crecimiento fueron calculadas sobre la base de datos originales en sucres de 1975 utilizando regresiones exponenciales
658 Elaboracioacuten Carlos Larrea
Cabe destacar que la austeridad fiscal era para el interior del paiacutes porque los montos
que se obteniacutean por conceptos de ingresos se iban en buena parte al exterior por
concepto de pago al servicio de la deuda externa agravaacutendose la situacioacuten fiscal interna
Esto significa que Los crecientes montos requeridos por el servicio de la deuda
concentran el grueso de los egresos fiscales y se cubrieron incrementando la deuda
interna e imprimiendo dinero o sea provocando casi planificadamente la inflacioacuten al
tiempo que se eliminaban los subsidios y se introduciacutean nuevos gravaacutemenes tributarios
De manera que al contrario de las interpretaciones ortodoxas la crisis fiscal provino de
la crisis de la deuda Y la presioacuten sobre las cuentas fiscales se mantiene por la
persistencia del peso de eacutesta Entonces la inflacioacuten fue maacutes que resultado o
656 Tanto los ingresos como los gastos permitieron que el consumo y la inversioacuten del gobierno redujesen continuamente su participacioacuten en el PIE y que la brecha fiscal en 1981-1985 y 1986-1990 tendiese hacia una condicioacuten de superaacutevit Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 95 657 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 85 658 Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap IVZ Paacutegs 8 y 9
180
----------------------------------------------------------------
consecuencia de los deacuteficit fiscales un medio para financiar los reajustes empezando
por el servicio de la deuda externa y como viacutea para facilitar una mayor concentracioacuten
de la riqueza659 66o Como se aprecia en la siguiente tabla
Tabla 13
ESTRUCTURA PORCENTUAL DE LOS EGRESOS DEL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO POR SECTOR
SECTORES 1970 1980 1990
Servicios generales 200 198 183 Servicios sociales 231 395 281 Educacioacuten 193 317 170 Bienestar social y trabajo 06 10 33 Salud 32 60 42 Agua Potable y saneam ambiental 00 07 35 Gastos productivos y demaacutes 372 236 203
Servicio de la deuda puacuteblica 197 172 333 Interna 90 53 66 Externa 107 118 266
TOTAL 100 100 100
Fuente y elaboracioacuten Marchaacuten Comelio 661
En estos antildeos se destaca la Reforma Fiscal realizada por el gobierno de Borja con la
aplicacioacuten del proceso de reformas estructurales en el campo impositivo iniciado a fines
de 1988 con la puesta en marcha de la Reforma Tributaria contenida en la Ley 56 de
Reacutegimen Tributario Interno de 20 de diciembre de 1989 que al ampliar la base
tributaria eliminar exoneraciones y unificar tarifas impositivas simplificoacute el sistema
existente a tres grandes grupos de impuestos a la renta al valor agregado y a los
consumos especiales 662
659 El Estado asumioacute entre 1983 y 1984 la deuda externa contratada libremente por agentes econoacutemicos privados nacionales y extranjeros en condiciones muy costosas para la economiacutea nacional Esta ltxsucretizacioacutenraquogt a la cual se sumoacute a compra de cuentas especiales en divisas han exacerbado el proceso inflacionario y constituyen enormes subsidios al gran capital nacional y extranjero 660 Acosta Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano Obra citada Paacuteg 66 661 Crisis Ajuste y Poliacutetica en Marchaacuten Comelio (coordinador) Obra citada Paacuteg 5 La negrilla en el rubro servicio de la deuda puacuteblica es del autor 662 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 En teacutermino de reforma fiscal hay que relevar el aporte del gobierno de Borja que procesoacute una significativa transformacioacuten la cual lamentablemente fue desvirtuada
181
Otra poliacutetica econoacutemica que se toma a o largo de los antildeos 80s para precautelar la
situacioacuten financiara del Estado es la modificacioacuten del tipo de cambio esto es se
devaluacutea la moneda para que los ingresos en doacutelares obtenidos por el Estado -por
ejemplo del petroacuteleo- se transformen en maacutes sucres en desmedro de la mayoriacutea de la
poblacioacuten por su efecto en el alza de los precios
B3- Poliacutetica global Monetaria y Crediticia
Durante todo el periacuteodo del auge petrolero prevalecioacute un sistema de tasas de intereacutes
controladas Se mantuvieron praacutecticamente iguales desde comienzos de los antildeos 1970
hasta 1981 Sin embargo durante la mayor parte de estos antildeos la inflacioacuten era superior
a la tasa maacutexima para preacutestamos no-preferenciales dando como resultado tasas de
intereacutes reales negativas Los creacuteditos para la manufactura y agricultura se otorgaron
hasta con tasas de intereacutes preferenciales auacuten maacutes bajas y su costo real era negativo
durante todo el periacuteodo 663
En los antildeos 80s cuando se retira la ayuda del Estado para impulsar la produccioacuten
interna particularmente manufacturera y agriacutecola porque las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales asiacute lo exigen y cuando lo importante es la produccioacuten para
exportacioacuten y las actividades ligadas a ella se elevan las tasas de intereacutes paulatinamente
y sin conflictos socialesf la misma que pretende dinamizar el mercado de capitales
con el fin de que sirva de fuente de financiamiento de inversiones para el nuevo modelo
en ciernes Por la misma razoacuten desde el inicio (con Osvaldo Hurtado) se dan mayores
facilidades para la inversioacuten extranjera directa 665
por una serie de exenciones impuestas por los mismo grupos dominantes Acosta Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano Obra citada Paacuteg 64 663 Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap V Cuadros Paacuteg 6 664 Mientras que la liberalizacioacuten de las tasas de intereacutes y del tipo de cambio fue adoptada raacutepidamente debido a sus efectos favorables para la burguesiacutea agroexportadora otras medidas complementarias - tales como la eliminacioacuten de los subsidios para petroacuteleo energiacutea y trigo el control del gasto puacuteblico yel desmantelamiento de una fuerte proteccioacuten de la industria - resultaron conflictivas Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap 1 Paacuteg 17 665 Para obtener mayores excedentes [en la empresa privada] las poliacuteticas de ajuste permitieron una disminucioacuten del salario real y un incremento de los precios en tanto que para el logro de fuentes de financiamiento se elevaron las tasas
182
En el reacutegimen del gobierno de Hurtado no fue suficiente elevar las tasas de intereacutes para
incrementar el ahorro ni crear nuevos instrumentos de captacioacuten de ahorros como son
las poacutelizas de acumulacioacuten ya que se tomaron medidas contrarias a este objetivo como
la depreciacioacuten constante de nuestra moneda llegoacute un momento en que Con una tasa
de devaluacioacuten preanunciada de 40 y niveles de intereacutes de 20 se volvioacute rentable
endeudarse en sucres y comprar doacutelares promoviendo por consiguiente la fuga de
capitales 666 Para fines de su administracioacuten (1984) el ahorro privado cayoacute auacuten maacutes
al 48 del PIB el nivel maacutes bajo registrado 667
La poliacutetica monetaria de Hurtado ha sido calificada de expansiva fenoacutemeno que
presionaba en el incremento del tipo de cambio y para regular la liquidez en la
economiacutea desde el inicio668 se toma medidas claacutesicas de poliacutetica monetaria como la
subida o bajada del encaje bancario
Con Febres Cordero Se empezoacute tambieacuten un programa de liberalizacioacuten del mercado de
capitales encaminado a aumentar el ahorro interno se le permitioacute al sistema financiero
emitir certificados de depoacutesito con tasas de intereacutes de mercado y la Junta Monetaria
pasoacute reglamentos que permitieron hacer preacutestamos a largo plazo a tasas de intereacutes
ajustables la estructura de tasas de intereacutes se simplificoacute quedando solamente 4 tasas y
todas las tasas se subieron a niveles superiores a la inflacioacuten proyectada 669
de intereacutes y se concedieron mayores ventaja a la inversioacuten extranjera Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 100 666 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 53 Por otro lado el bajo nivel de las tasas de intereacutes agudizoacute la salida de capitales al exterior durante la mayor parte del periodo 1983shy1984 dado que la rentabilidad interna era inferior a la suma de la tasa de intereacutes externa maacutes la expectativa de depreciacioacuten que en gran parte estaba determinada por la regla de ajuste diario de la tasa de cambio oficial En este marco de polltica econoacutemica se revirtioacute la tendencia de apreciacioacuten del tipo de cambio real experimentada hasta los primeros antildeos de los ochenta Jaacutecome Luis El Tortuoso camino de la Estabilizacioacuten en el Ecuador Obra citada Paacuteg 19 667 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 45 668 Para todo el periacuteodo 1980-1984 la base monetaria (H) significoacute el 728 del incremento del circulante teniendo como porcentaje maacutes bajo en la serie (4977) aqueacutel que corresponde a 19833 y como punto maacutes alto (9506) el de 1984 cuando la variacioacuten del circulante se debioacute al cambio en la base monetaria dentro de la cual el factor maacutes i portante fue el incremento del creacutedito interno del Banco Central Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 394 669 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 54
183
Ademaacutes las Reformas a la legislacioacuten bancaria y monetaria dieron a las autoridades
monetarias mayor libertad para establecer poliacuteticas financieras y crediticias 670 Para
1985 se propone consolidar a las instituciones financieras y Se dispone el tipo de
intereacutes flotante para todo el sistema financiero con el objetivo de acrecentar la captacioacuten
de ahorros impedir la fuga de capitales y mejorar la asignacioacuten de recursos al interior
del aparato productivo Es decir sobre la base de tasas de intereacutes flotantes el sistema
financiero orienta al aparato productivo hacia actividades maacutes rentables 671
la liberalizacioacuten del mercado de capitales pareciacutea haber empezado a producir
resultados pues el ahorro financiero habiacutea aumentado de entre 5 y 6 del PIB durante
1980-1984 a 10 4 en 1985 y el ahorro privado estaba recuperaacutendose 672
Para agosto de 1986 se liberaliza maacutes la economiacutea al dejar flotar (liberar) las tasas de
intereacutes y permitir que eacutestas sean impuestas por las fuerzas del mercado al tomar esta
decisioacuten de flotacioacuten el resultado fue desastroso porque se elevoacute apreciablemente el
costo del dinero y produjo extraordinarias ganancias para el sector financiero Si
bien el mayor rendimiento del dinero se tradujo en un incremento del ahorro financiero
no se logroacute un aumento de la inversioacuten productiva La economiacutea se orientoacute hacia el
financierismo y la especulacioacuten Y la flotacioacuten de las tasas de intereacutes resultoacute en una
presioacuten para una mayor inflacioacuten 673
Para 1987 las reformas liberalizantes de Febres Cordero toman un giro de 180 grados al
permitir una poliacutetica monetaria expansiva En presencia de creciente deacuteficit fiscal
Febres Cordero aumentoacute salarios gubernamentales y congeloacute los ajustes mensuales en
las tarifas de los servicios puacuteblicos El incremento en el gasto financiado con creacutedito
670 Citado por Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 57 671 Racines Francisco y otros Ajustes estructurales Obra citada Paacuteg 91 672 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 58 673 Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
184
del Banco Central aumentoacute draacutesticamente la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal e hizo
insostenibles las reformas hechas a principios del periacuteodo presidencial 674
La poliacutetica monetaria del reacutegimen es similar al gobierno anterior en el sentido de que es
expansiva en especial en los dos uacuteltimos antildeos de su gestioacuten (1986-1988) y que en
general toma medidas claacutesicas de control de la liquidez esto es subida y bajada de
encajes bancarios y tasas de intereacutes restriccioacuten del creacutedito del Banco Central entre
675 otras
Con Rodrigo Borja y a diferencia de los anteriores gobiernos La poliacutetica monetaria fue
contractiva Empezando en agosto de 1988 el Banco Central hizo cumplir los requisitos
de encaje limitoacute el creacutedito a los sectores puacuteblico y privado y establecioacute depoacutesitos previos
a las importaciones en sucres equivalentes a 100 del valor de las importaciones
pagaderos al solicitar las divisas necesarias Esta medida que aumentoacute el costo de las
importaciones y congeloacute recursos financieros fue tomada principalmente para controlar la
oferta monetaria Poco despueacutes de implantada esta medida los depoacutesitos llegaban a 150
millones sin embargo esta poliacutetica se modificoacute a finales de 1989 con la disminucioacuten del
porcentaje de depoacutesitos requeridos 676
En el mismo mes se liga las tasas de intereacutes activas a las pasivas para el siguiente antildeo
se flexibilizoacute maacutes a traveacutes de la incorporacioacuten de las tasas de intereacutes de mercado que
se pagaban en poacutelizas de acumulacioacuten a la foacutermula que permitiacutea a cada banco fijar sus
de i 677tasas activas e mteres
674 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 675 En 1986 Para reducir la oferta monetaria se incrementoacute el porcentaje de encaje bancario del 24 al 27 mientras que el porcentaje que regiacutea para los depoacutesitos de ahorro y plazo se redujo del 10 al 5 y se incorporaron las poacutelizas de acumulacioacuten al sistema de encaje legal que fue fijado entre el 3 y el 5 dependiendo del plazo [Para 1987] Paralelamente al incremento de los encajes bancarios se elevaron las tasas de intereacutes activas de los bancos y las financieras al 23 Se ve claramente que el Banco Central restringioacute de manera especial los creacuteditos a los bancos y al sector privado provocando contracciones de gran volumen pero compensando a la maacutes estas restricciones mediante la ampliacioacuten liberal del creacutedito al Gobierno Central Morillo Jaime Economiacutea del Ecuador Obra citada Paacuteg 408 Y410 676 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 72 677 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Obra citada Paacuteg 61
185
Finalmente se obtiene un cierto eacutexito cuantitativo pues El ahorro fmanciero crecioacute en el
49 por ciento entre diciembre de 1988 y diciembre de 1989 mientras que la captacioacuten de
depoacutesitos a traveacutes de poacutelizas de acumulacioacuten lo hizo en el 65 por ciento en igual
periacuteodo 678
Para fines de los antildeos 80s para incrementar los recursos financieros para inversioacuten se
eleva las tasas de intereacutes incluidas las que cobraba el Banco Central en sus relaciones con
el sector puacuteblico Ademaacutes con el fin de controlar la liquidez en la economiacutea se extiende
-yen algunos casos se eleva- el encaje miacutenimo a todo sector financiero que reciba dinero
del puacuteblico nacional o extranjero esto es no solo a los bancos sino a compantildeiacuteas como las
de Tarjetas de Creacutedito y de Leasing Al finalizar el mencionado periacuteodo las tasas de
intereacutes activas se mantuvieron por encima de la inflacioacuten
Haciendo una relacioacuten histoacuterica con los antildeos 70s el creacutedito a todos los sectores ha
disminuido apreciablemente En teacuterminos reales el creacutedito bruto otorgado a la
manufactura maacutes que triplicoacute entre 1972 y 1982 La tabla contiene las tasas anuales de
crecimiento del creacutedito por sectores y periacuteodos Las cifras permiten ver la prioridad
otorgada a la manufactura durante los antildeos del auge petrolero El creacutedito a la industria
experimentoacute uno de los crecimientos maacutes raacutepidos de los diferentes sectores y abarcoacute la
parte maacutes grande de los creacuteditos preferenciales entregados por el Estado679 Como se
aprecia en la siguiente tabla
678 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 65
186
Tabla 14
TASAS ANUALES DE CRECIMIENTO DEL CREDITO BRUTO POR SECTORES Y PERIODOS 1972-1989
SECTOR 1972-1982 1982-1989 Agricultura 79 - 23 Manufactura 140 - 05 Comercio 51 - 17 Otros (incl pesca) 163 41
Total 88 - 02
Nota Las tasas de crecimiento fueron calculadas sobre la base de datos con Sucres constantes de 1975 utilizando regresiones exponenciales
bull 1Elaboracioacuten Car os Larrea680
B4- Poliacutetica global Cambiaria y Arancelaria
Por maacutes de una deacutecada se mantuvo estable el tipo de cambio oficial a razoacuten de 25
sucres por doacutelar este valor se mantuvo hasta mayo de 1982 que es cuando se realiza la
primera devaluacioacuten desde 1970681 con el objetivo de incentivar a las exportacionesY
limitar las importaciones -equilibrio del sector externo- y arreglar las cuentas fiscales
La presioacuten ejercida en la disminucioacuten en el ingreso de doacutelares y la mayor demanda de
ellos se observa en el incremento de la cotizacioacuten del doacutelar del mercado libre que hace
que en 1981 el Banco Central venda parte de sus reservas internacionales para mantener
el tipo de cambio libre683 si en enero de 1981 se encontraba a razoacuten de 287 sucres
para Mayo de 1982 se ubica en 448 sucres por doacutelar
679 Veacutease para un anaacutelisis detallado sobre las pollticas crediticias durante el auge De La Torre Macroeconomic Aspects ofa Petroleum Boom capiacutetulo 4 680 Larrea Carlos Obra citada 681 en Mayo [deI982] Hurtado decretoacute una devaluacioacuten de 3200 la primera desde 1970 Las promesas de la presidencia de Roldoacutes y las metas del plan quinquenal fueron reemplazadas por frecuentes menciones a los precios declinantes del petroacuteleo y al creciente servicio de la deuda externa y los deacuteficit fiscales Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 39 682 Como medida de apoyo se aumentoacute el capital del Fondo de Promocioacuten de Exportaciones (FOPEX) destinado a incentivar la produccioacuten exportable Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 14 683 bullbull el Banco Central del Ecuador vendioacute parte de sus reservas internacionales en 1981 (230 millones de doacutelares) con el compromiso de mantener la cotizacioacuten del mercado libre de cambios Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg II
187
Para 1983 se devaluacutea la moneda y se establece un sistema de minidevaluaciones
ademaacutes se instaura un curioso tercer mercado de cambios llamado libre de
intervencioacuten en el que aplicaban a importaciones y exportaciones especiacuteficast
En la poliacutetica arancelaria desde el inicio de su gestioacuten en 1982 el gobierno de Hurtado
fija una nueva estructura arancelaria con el objeto de regular el consumo de bienes
no indispensables y suntuarios [Para 1983] Se prohibieron las importaciones de
artiacuteculos suntuarios y se suspendieron las de bienes de capital por un monto de 600
millones de doacutelares anuales [para 1984] se levantoacute la prohibicioacuten a una lista de bienes
de importacioacuten que representaba el 75 por ciento del valor de las importaciones que
habiacutean sido prohibidas 685
Para septiembre de 1984 con el cambio de gobierno de Hurtado a Febres Cordero se
terminan las minidevaluaciones y se establece el tipo de cambio oficial del doacutelar en
6650 sucres por doacutelar 686 Existiacutea un segundo tipo de cambio libre [de intervencioacuten] del
Banco central que se encontraba en 995 sucres por doacutelar 687 Y un tercer mercado
cambiario denominado mercado libre688
684 Grandes inundaciones a finales de 1982 y durante el primer semestre de 1983 agravaron los problemas econoacutemicos del gobierno El efecto de este fenoacutemeno sobre el paiacutes fue muy grave especialmente porque la produccioacuten agricola cayoacute precipitadamente en Febrero y Marzo de 1983 se anuncioacute un nuevo paquete de medidas La tasa de cambio oficial se devaluoacute un 273 y se establecioacute para ella un sistema de minidevaluaciones [devaluaciones diarias] Ademaacutes se establecioacute una tercera tasa de cambio para el curiosamente llamado mercado libre de intervencioacuten Esta tasa seguiacutea de cerca de la del mercado paralelo y se aplicaba a una serie de importaciones y exportaciones formalizando de hecho un sistema oficial de tasas de cambio muacuteltiple que se mantuvo durante casi 18 meses hasta el4 de septiembre de 1984 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Polltica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 42 685 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 12 18 y 23 686 Mediante regulacioacuten 187 de septiembre de 1984 se establecioacute el tipo oficial de compra del doacutelar en 6650 SI el Banco Central comprariacutea el valor FOB de las exportaciones petroleras y lo venderiacutea para cubrir el valor FOB de las mercaderiacuteas clasificadas en el segmento especial de la Lista 1 el servicio de la deuda externa del sector puacuteblico y privado los pagos para la repatriacioacuten de capital y las utilidades de inversiones extranjeras Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 398 687 Junto con la derogacioacuten de las disposiciones que implantaron el reacutegimen de minidevaluaciones diarias del sucre en marzo de 1983 se establecieron tres mercados cambiarios Para el primero se fijoacute el tipo de cambio en 6650 sucres por doacutelar que se aplicaba a las exportaciones de petroacuteleo y a las importaciones de productos agriacutecolas alimentos medicinas carburantes enviacuteo de utilidades y trasferencias de capitales Al segundo mercado denominado libre de intervencioacuten cuyo tipo de cambio era controlado por el Banco Central se transfirieron la mayor parte de las transacciones de comercio exterior efectuadas por el sector puacuteblico y gran parte de las importaciones privadas En teacuterminos lugar se mantuvo la existencia de un mercado libre con un tipo de cambio determinado por la oferta y demanda de divisas el cual era utilizado para el resto de las actividades de comercio exterior Ademaacutes la fijacioacuten del nuevo tipo de cambio libre del Banco Central a 9750 sucres con relacioacuten al tipo de cambio oficial (fijado en 6650 sucres) generoacute un beneficio adicional a los exportadores de 31 sucres por doacutelar lo que significoacute aproximadamente 10000 millones de sucres Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacutegs 28 29 Y32 688
188
En noviembre de 1985 las tasas de cambio oficial y libre intervencioacuten se unificaron y
en enero de 1986 el gobierno continuoacute instrumentando su programa reformista al devaluar
de 96 a 110 sucres la tasa de cambio del mercado intervenido y transfiriendo todas las
transacciones comerciales y de deuda externa a este mercado Estas medidas se tomaron
con el fin de diversificar exportaciones y restringir importaciones La tasa de cambio
oficial se mantuvo solamente como un instrumento contable dentro del Banco Central
Estos cambios dejaron solamente dos mercados de divisas ~on el libre limitado al
turismo contrabando y algunos movimientos de capitales Tambieacuten se empezoacute un
proceso para reducir aranceles que culminoacute en un nuevo arancel en febrero de 1986 que
aunque teniacutea un nivel maacuteximo relativamente alto (98) habiacutea disminuido
sustancialmente y con ello el nivel de proteccioacuten efectiva 689
El tipo de cambio sin intervencioacuten del Estado es considerado clave para el modelo
neoliberal para agosto de 1986 se deja a las fuerzas del mercado la fijacioacuten del tipo de
cambi0690 con el objetivo de que baje el doacutelar y con esto disminuya la inflacioacuten se
incremente las exportaciones y se mantenga las reservas internacionales pero en aparente
contradiccioacuten a la teoriacutea resultoacute todo lo contrario 691 y ademaacutes se incrementoacute la
importacioacuten de bines suntuarios
689 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 56 690 Asiacute el II de Agostode 1986se introdujeron nuevoscambiosdraacutesticos tales que Swettun mes maacutes tardese refirioacute a ellosen la siguienteforma El reacutegimen en el poderde un solo tajo ha destruido 56 antildeos de praacutecticalegalfinancieray monetaria en el Ecuador En esencia bajo el nuevosistemala tasa de cambioseraacute determinadapor el mercado(es decir que se ha establecido la flotacioacuten totaldel sucre)Los controles administrativos de las tasas de intereacutespara los ahorradores se han eliminado aunque las autoridades han negociado con la banca un entendimiento para fijar las tasas en un nivel preestablecido Se ha permitido que otrastasas floten incluyendo la tasa de redescuento en el banco central Estas medidas tuvieron dos objetivosprincipales darlea los exportadores sentildealesclarasde que el gobiernoqueriacutea promovery diversificar lasexportaciones y aumentarel ahorro interno Las medidas tambieacutenfueron tomadaspara controlaruna corridaen contradel sucrey crecientes sobrefacturacioacuten de importaciones y subfacturacioacuten de importaciones Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politiacuteca de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 62 691 A partirde agostode 1986el programa de ajusteasumioacutenuevasformasque liberalizaron auacuten maacutes a la economiacutea ecuatoriana En efectose eliminoacutela obligacioacuten que teniacutean los exportadores de vendersus divisasal Banco Central mientras simultaacuteneamente se dejabaen manosde las fuerzas del mercadola determinacioacuten del valor del doacutelar Estas medidas tuvieron un resultado desastroso por un lado el doacutelar subioacutedesmesuradamente y los banqueros y exportadores hicieron pinguumlesganancias a costadel aumento de la inflacioacuten por otro las exportaciones no aumentaron y maacutes bien la libreutilizacioacuten del doacutelardeterminoacute el incremento de las importaciones de bienessuntuarios y la caiacuteda de las reservas internacionales Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
189
Para enero de 1988 se suspende la flotacioacuten del doacutelar manejado por el sector privado y
en Marzo de 1988 hasta el sistema de tasa de cambio libre considerado como la
piedra cardinal de las reformas neoliberales tuvo que ser eliminado siendo reemplazado
por un sistema de tasa de cambio muacuteltiple con tres tasas llamado flotacioacuten controlada
(ver LAER 311388) Eventualmente en completa retirada el gobierno habiacutea retomado a
un sistema de tasa de cambio fija y empezoacute a imponer restricciones a las
importaciones 692
El 30 de agosto de 1988 despueacutes de asumir la presidencia el gobierno de Rodrigo
Borja dispone al Banco Central reasumir el control sobre la asignacioacuten de divisas se
restablece -y termina su mandato con- el sistema dual de cambios que son el mercado
de intervencioacuten del Banco Central y el mercado libre y devaluacutea la moneda El tipo de
cambio del mercado de intervencioacuten se devaluoacute un 56 [acercaacutendose a la cotizacioacuten del
mercado libre] y se establecioacute un sistema de minidevaluaciones programadas con una
tasa de inflacioacuten esperada del 30 Con este mecanismo se estableciacutea el tipo de cambio
como referencia para guiar las expectativas inflacionarias El tipo de cambio oficial que
no se habiacutea modificado desde noviembre de 1985 y que era utilizado para el servicio de
la deuda externa fue incrementado de 95 a 390 sucres por doacutelar 693
Posteriormente se continuacutea con una poliacutetica cambiaria que mantenga el fomento a las
exportaciones y el abastecimiento de bienes y servicios con importaciones esto hizo
que se utilice una poliacutetica de tipo de cambio real esto es con devaluaciones sucesivas
En suma si la cotizacioacuten del doacutelar en el mercado libre en 1981 era de 3076 para 1991
fueacute del orden de los 1103 sucres por doacutelar 694 Soacutelo entre 1981 y 1990 La
692 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 693 En el mercado de intervencioacuten se debiacutean efectuar todas las transacciones en divisas de bienes servicios y capitales del sector puacuteblico y las ventas de divisas correspondientes a la remisioacuten de utilidades y la repatriacioacuten de capitales de la inversioacuten extranjera ingresada al Banco Central hasta el11 de agosto de 1986 Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 421 Y422 694 En base a Acosta Alberto Pobreza y poliacutetica social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadro No 2 J9
190
bull flexibilizacioacuten del tipo de cambio permitioacute que la cotizacioacuten del doacutelar se incrementara en
2764695
En el aacutembito arancelario se destaca La implementacioacuten de la Reforma Arancelaria [en
1990 la misma que] contemploacute la reduccioacuten de las tarifas a niveles que oscilaban entre 5
el 60 por ciento para todas las importaciones (excepto para vehiacuteculos) y la eliminacioacuten del
cobro de los recargos arancelarios de la lista n 696 Para 1991 se expide un nuevo
arancel en donde las tarifas oscilaban entre 5 yel 35 por ciento excepto para vehiacuteculos
que fueacute del 40 por ciento
1124 La Poliacutetica social
A- Principales poliacuteticas sociales
En los antildeos 70s como parte de la poliacutetica social el Estado ecuatoriano invertiacutea en obras
puacuteblicas e impulsaba la inversioacuten privada por este concepto la relacioacuten inversioacutenIPIB
permanece superior al 20 por ciento Por otro lado se subsidiaba bienes y servicios a la
vez que expandiacutea la cobertura socia1697 Sin embargo no se habiacutea logrado bienestar para
la mayoriacutea de la poblacioacuten y esto sugeriacutea al nuevo gobernante de los 80s aplicar con
mayor eacutenfasis poliacuteticas sociales las mismas que estaban en el contenido del Plan de
Desarrollo 1980-1984 en donde existe preocupacioacuten por el empleo por los servicios
baacutesicos entre otros motivaciones que quedaron en el papel por las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales internas y externas
Pero para inicios de los antildeos 80s como es sabido comienzan a cerrarse los creacuteditos
externos a subir las tasas de intereacutes intemacionalest y a bajar los precios del petroacuteleo
por lo que tambieacuten empieza a acabarse el estilo de desarrollo en donde el Estado era el
695 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 696 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 697 La bonanza petrolera y el creacutedito externo tambieacuten financiaron una expansioacuten sin precedentes del sector puacuteblico en particular del aparato administrativo grandes obras de infraestructura subsidios a bienes y servicios baacutesicos asiacute como una expansioacuten de los servicios sociales (educacioacuten y salud) En general se puede decir que se generaron los siacutentomas tiacutepicos de la enfermedad holandesa Poliacuteticas Macroeconoacutemicas Distribucioacuten y Pobreza en el Ecuador Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 1
191
bull Benefactor conocido generalmente como el Estado de Bienestar ecuatoriano La
merma de la cantidad de fondos disponibles en el Estado se agudiza con el conflicto
beacutelico con el Peruacute en 1981 y con las inundaciones de 1982-83
En estos momentos criticas -corno siempre- se empieza a descuidar a los sectores maacutes
deacutebiles y marginados (ancianos mujeres y nintildeos) que en el caso ecuatoriano constituyen
la mayoriacutea de la poblacioacuten mismos que al disminuir el ritmo y monto de gasto fiscal en
el aacuterea social ven deteriorase sus condiciones de vida Se considera que el gasto social
es el rubro maacutes afectado con las medidas de Estabilizacioacuten y Ajuste estructural de los
80s
Ademaacutes a partir de 1982 el Estado se vio obligado retroceder posiciones en cuanto a
sus poliacuteticas de cobertura social para destinar mayores recursos al servicio de la deuda
extema699 Esto se evidencia cuando se compara el monto destinado en el Presupuesto
Anual del Estado en relacioacuten con el PIB al gasto social y el monto destinado a la deuda
extemaOO como se aprecia en los siguientes graacuteficos en donde la relacioacuten porcentual
entre Gasto Social y PIB en 1981 era de 65 para 1990 era de 39 y la Relacioacuten entre
Gasto Social y el presupuesto del Estado era en 1981 el 375 para 1990 fue de
28170 Como se aprecia en los siguientes graacuteficos
698 Las altas tasas de intereacutes vigentes en los Estados Unidos que llegaron [en 1981] hasta el 21 provocaron un flujo importante de divisas al exterior Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 362 699 El deterioro de las asignaciones a los sectores sociales se explica en especial por el aumento del servicio de la deuda externa Entre 1980 y 1990 estos valores casi se triplican al pasar de un 183 por ciento a 37 por ciento del PIB respectivamente Este porcentaje es el maacutes elevado de todo el periacuteodo analizado Es preciso destacar que el servicio de la deuda puacuteblica en especial de la deuda externa se ha convertido en el rubro maacutes grande de los presupuestos de los uacuteltimos antildeos y esta situacioacuten al parecer se presentaraacute con mayor fuerza en 1993 cuando el monto destinado a la deuda estaacute cuantificado en 384 por ciento Una vez maacutes el servicio de la deuda superaraacute ampliamente el monto de los recursos destinados a fines sociales educacioacuten y cultura bienestar social y trabajo salud y desarrollo comunal [agua potable saneamiento ambiental vivienda] Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 9 700 A partir del inicio de los programas de ajuste en 1982 se aprecia una tendencia decreciente en la asignacioacuten de recursos destinados en el Presupuesto general del Estado al gasto social en relacioacuten con el PIB Pero esta tendencia presenta una caiacuteda auacuten maacutes aguda durante el gobierno de Borja Cevallos en le cual esta relacioacuten ha descendido por primera vez en el periacuteodo a menos del4 por ciento En 1992 esta relacioacuten habriacutea decrecido maacutes a un 3 por ciento Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33 y 32 701 En base de Acosta Alberto En Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del Ajuste Obra citada Cuadro 223 y 224
192
Graacuteficos 12
GRAFICOS DE RELACIONES PORCENTUALES ENTRE GASTOS EN SERVICIOS SOCIALES Y DEUDA EXTERNA CON RELACION AL PIB Y AL
PRESUPUESTO DEL ESTADO
-+-Gastos sociaacuteesAB
- itshy - Gastos dada ecIamAB
1004 1007 193gt Antildeos
Porcentajes de Gastos en Servicios sociales
de deuda externa con relacioacuten al PlB7
6
gSS4 e B3 52a
1 O 1---------+---------shy
1978 1001
Relaciones porcentuales de Gasto social y deuda externa con el
Presu uesto del Estado45
40
35
30
E 25 shye ~ 20
~ 15
10
5
O 1978 1981 1984 1987 1990
Anos
Fuente Banco Central boletiacuten de Cuentas nacionales No 14 1981-1990 (junio de 1991) y Presupuestos Generales del Estado Elaboracioacuten de las Tablas Acosta AlbertoY Elaboracioacuten graacutefica el autor
Como se manifestoacute anteriormente las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste de los antildeos
80s hace contraer conscientemente la economiacutea con el objetivo de estabilizar variables
macroeconoacutemicas y cumplir compromisos con los organismos internacionales al
interior del paiacutes la preocupacioacuten es por equilibrar la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal 703 y en el
exterior la balanza de pagos especialmente para lograr obtener un monto que asegure
la acumulacioacuten y el pago de la deuda externa en un marco de apertura econoacutemica como
se aprecioacute en la reduccioacuten paulatina de los aranceles en la promocioacuten de las
exportaciones entre otras
El resultado ya lo sabemos por el lado social existe un deterioro de los componentes del
desarrollo social y por el lado econoacutemico las variables macroeconoacutemicas no se
702 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social Obra citada Cuadros Nos 223 y 224 703 Este comportamiento se expliacuteca por una serie de factores entre los cuales se destacan los programas de estabilizacioacuten y las mismas poliacuteticas de ajuste que proponen y aplican draacutestica restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos pues la intencioacuten uacuteltima de tales recortes es evitar una disparada inflacionaria por el lado de la demanda Por otro lado las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores beneficiarios de los proyectos sociales no contribuyen al producto y por ende los gastos en estos rubros son inflacionarios Igualmente la situacioacuten se agrava cuando se considera el alto componente del gasto corriente que los caracteriza por su condicioacuten de sectores de servicios en los que el peso de la mano de obra es elevado Por uacuteltimo la capacidad de negociacioacuten es mucho menor como por ejemplo frente a los grupos que se representan en los rubros de duda externa o defensa nacional Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 32
193
estabilizaron esto hace que que el nuacutemero de pobres creciera en el decenio de los
80 a una tasa promedio anual maacutes raacutepida que la registrada en la deacutecada de los 70 38
por ciento Vs 19 por ciento respectivamente Este panorama ha determinado que el
Ecuador sea uno de los paiacuteses de Ameacuterica Latina con mayores iacutendices de pobreza Y la
agudizacioacuten de este fenoacutemeno se perfila tanto en el aacutembito urbano como rural Asiacute
mientras el 40 por ciento de la poblacioacuten urbana vive por debajo de la pobreza absoluta
el 65 por ciento de la poblacioacuten rural estaacute por debajo de ese liacutemite de acuerdo a la
informacioacuten proporcionada por UNICEF para el periacuteodo 1980-1988 704
La preocupacioacuten estatal estaraacute centralizada por el estiacutemulo a las exportaciones y por
tanto hacia el bienestar de un pequentildeiacutesimo grupo de personas a ellas ligadas y al no
poseer recursos posteriormente el gobierno se desliga y con fuerza de sus
responsabilidades sociales esto es de su redistribucioacuten econoacutemica esto hace que se
permita el surguimiento de organizaciones no gubernamentales (ONOs) para que suplan
con sus programas y acciones anteriormente estatales y las realicen con criterios
empresariales de eficiencia beneficio entre otros asiacute empieza el Estado ecuatoriano
con el discurso y praacutectica de la descentralizacioacuten evitando hacerse cargo de maacutes
burocracia aunque su financiamiento parta de sus propias actividades y por supuesto de
deuda externa 705
De ahiacute que a partir de 1985 la poliacutetica social se orientase en dos direcciones una
eminentemente beneacutefica y otra de promocioacuten empresarial individualizadora En el
primer caso el gobierno elaboroacute un cuadro de pobreza por sectores (campesinos
704 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 45 705 Esta actitud y los riesgosque conllevala aplicacioacuten del modelohan llevadoal Estado a disentildearun nuevo estilode poliacuteticasocialSiacute consideramosel comportamiento estataly la dinaacutemicade las exportaciones la mayoriacuteade la poblacioacuten ecuatorianarepresenta un obstaacuteculoiacutensalvable [un estorbo] para su desenvolvimiacuteento dada la imposibilidad de hacerla desaparecer La solucioacutenque se presentaes el permitiral Estado la atencioacutende los sectorespauperizados y que el restode la poblacioacuten encuentre sus propiosmediosde subsistencia Con este objetivose promueve la transformacioacuten o surgimiento de ONGsque contemplenmeacutetodosy sistemasde gestioacuten institucional y sobre todo que introduzcan criteriosde eficiencia en todas sus actividades Finalmente como el objetivofundamental de estos proyectosno se centraen el impulsode un proceso de acumulacioacuten de estos sectores la mayoriacuteade losbeneficiarios comienzaa desarrollaractividadespoco
194
bull indiacutegenas pobladores) y por zonas geograacuteficas (parroquias y cantones) con el fin de
aplicar poliacuteticas sociales con beneficio restringido En el segundo se creoacute el fondo de
promocioacuten a las microempresas familiares se establecieron relaciones con uumlNOs para
desarrollar programas en sectores urbanos y rurales (CARE-MAO) y recientemente se
ha entrado en un proceso de reestructuracioacuten de los programas educativos La
caracteriacutestica de estos nuevos programas es que si bien toman como punto de partida a
las propias organizaciones creadas en los antildeos 60 y 70 en lo que se refiere a la
localizacioacuten de la poblacioacuten beneficiaria la participacioacuten es concebida principalmente
en forma individual Sin embargo lo que se desea destacar en este punto son tres
aspectos de la nueva poliacutetica social 1) existen auacuten flujos de recursos monetarios y no
monetarios desde el Estado hacia los sectores populares 2) el espiacuteritu que conllevan
estas poliacuteticas tiende a debilitar el sentido organizativo de los sectores urbanos y rurales
y 3) la promocioacuten empresarial orientada hacia los estratos populares no se plantea como
objetivo la creacioacuten de un proceso de acumulacioacuten al interior de los sectores
beneficiados sino el desarrollo de mecanismos de subsistenciar
Es maacutes no se avizora una respuesta estructural a los problemas sociales sino que se
quiere que la poliacutetica social sea apenas un elemento puntual casi soacutelo un apeacutendice
inmediatista y casi siempre paternalista encargado de paliar y compensar los
desequilibrios y los problemas que generan estas poliacuteticas707
Al- Educacioacuten
Luego de agotarse el modelo desarrollista de los 70s tambieacuten termina el Estado de
Bienestar ecuatoriano que en los antildeos 80s debido la crisis econoacutemica interna y externa
y a las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste afectaron el gasto en servicios sociales lo
rentables que les permite por lo menos subsistir Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 118 706 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 97 707 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 47
195
cual se expresa en la reduccioacuten de su financiamiento asiacute como en la cobertura y
administracioacuten En el caso de la educacioacuten la caiacuteda del gasto por habitante es de
alrededor del 4 por ciento anual708 la relacioacuten entre el gasto educativo y el PIB tuvo una
caiacuteda dramaacutetica del 51 del PIB en 1982 a 28 en 1991 y a 26 en 1992 709 Yla
relacioacuten de gasto estatal y presupuesto general fue de 299 en 1981 para 1991 fue de
183
Si bien algunos indicadores de resultado continuaron mejorando su evolucioacuten
obedecioacute a los efectos positivos del desarrollo institucional alcanzado en la fase
anterior710 Como por ejemplo el anterior fortalecimiento de la infraestructura
educativa y administrativa la cobertura educacional entre otras esto permitioacute que el
crecimiento de la matriculacioacuten en los niveles primario secundario y universitario se
encuentre alrededor del 5 por ciento711
Ejemplificando la disminucioacuten existente en los 80s en el nivel de instruccioacuten preescolar
y primario el sector puacuteblico invirtioacute [en los antildeos 70s] un promedio de US$ 136 por
alumno por antildeo en tanto que durante los antildeos 1980 esta inversioacuten fue de US$ 90
cada alumno secundario significoacute una inversioacuten puacuteblica de US$ 461 en los antildeos 1970 y
de US$ 234 en los antildeos 1980 A su vez cada estudiante universitario costoacute US$
1619 YUS$ 739 en los dos periacuteodos respectivamenteij
708 Durante el boom petrolero todos los indicadores de gasto presentados ascendieron a tasas elevadas superiores al 6 anual A partir de 1982 la tendencia se revierte observaacutendose una sostenida declinacioacuten que es particularmente grave en el caso de la educacioacuten en el cual la caiacuteda del gasto por habitante llega a casi e14 anual equivalente al 40 entre 1982 y 1995 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 87 709En 1991 la participacioacuten de la educacioacuten en el gasto puacuteblico total bajoacute al 15 En comparacioacuten con otros paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe este descenso ubicoacute al Ecuador muy por debajo del promedio regional (43) e incluso del promedio de los paiacuteses de menor desarrollo del continente (37) Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 77
710Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 31 711 a pesar de la fuerte restriccioacuten en el gasto puacuteblico los efectos de largo plazo de la inversioacuten de la deacutecada anterior
contribuyeron a que la educacioacuten no sufriera un deterioro inmediato [por ejemplo la] tasa neta de matricula aumentoacute del 62 al 86 en el nivel primario del 29 al 42 en el secundario y del 7 al 11 en el universitario En los tres casos durante la deacutecada de 1980 el crecimiento de la matriculacioacuten fue cercano al 5 por antildeo Pon ce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacutegs 77 y 65
712Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 79
196
Esto se comprueba al realizar un anaacutelisis de la asignacioacuten efectiva por parte del Estado
de su presupuesto en el que los gastos en educacioacuten han presentado una decreciente
participacioacuten en el total de egresos de dicho presupuesto Asiacute en 1980 la educacioacuten
recibiacutea alrededor del 299 por ciento del total de egresos en tanto que para 1991 este
sector recibioacute uacutenicamente el 183 por ciento713 Asiacute se ha registrado un decrecimiento
en los gastos reales en educacioacuten entre 1980 y 1991 que llegoacute a una tasa de crecimiento
promedio negativa de 19 por ciento anual Esta tendencia decreciente se mantiene en el
presupuesto codificado del Antildeo 1992 los gastos fiscales para educacioacuten alcanzaron el
valor relativo de 172 por ciento y en la proforma presupuestaria para 1993 se establece
una fraccioacuten de 171 por ciento Como se aprecia se continuacutea sacrificando el rubro
educacioacuten para satisfacer el compromiso adquirido con los organismos multilaterales de
equilibrar el deacuteficit fiscal lo cual puede traer complicaciones impredecibles en el futuro
en teacuterminos del deterioro de la capacitacioacuten y preparacioacuten del capital humano maacutes
todaviacutea si esta praacutectica se ha repetido en forma acumulativa en los uacuteltimos diez antildeoS7l4
El modelo y sistema educativo del Ecuador se implanta en 1962 inmerso en los inicios
del modelo de sustitucioacuten de importaciones cuyo objetivo principal era ampliar la
cobertura y estandarizar los curriacuteculos educativos con educandos que aprenderaacuten
destrezas y especializaciones que terminaraacuten en la formacioacuten de cuadros teacutecnicos para la
incipiente industrializacioacuten modelo propio de la industrializacioacuten masiva creadora de
bienes y servicios en masa para el consumo interno En este sentido puede tomarse
como logros a) la disminucioacuten del analfabetismo que si en 1950 la tasa era del 44 por
ciento para 1995 era del 11 y b) el acceso a la educacioacuten baacutesica en donde La mayoriacutea
713 Hay que sentildealar que de conformidad con una disposicioacuten constitucional el rubro destinado a la educacioacuten deberiacutea ser del orden de130 por ciento en el Presupuesto general del Estado 714 Acosta Alberto Pobreza y Polltica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 34
197
de los nintildeos y nintildeas ecuatorianos asisten a la escuela primaria Entre 1982 y 1995 la
matriacutecula primaria aumentoacute del 62 al 89 715
Asimismo Seguacuten el censo de 1982 el 37 por ciento de la PEA teniacutea bajos de
escolaridad por encontrarse en situacioacuten de analfabetismo o no haber superado el tercer
grado de educacioacuten primaria Este mismo indicador para 1990 se situoacute en el 22 por
ciento Si bien estos indicadores revelan una cierta evolucioacuten en el sistema educativo
ecuatoriano no se ha logrado auacuten eliminar el analfabetismo La escuela unidocente asiacute
como tampoco se ha conseguido generar una educacioacuten baacutesica exenta del caraacutecter
elitista ni tampoco se ha logrado un cuerpo de docentes con la preparacioacuten acadeacutemica
correspondiente En las escuelas rurales la situacioacuten es criacutetica pues a maacutes de no existir
mobiliarios ayudas didaacutecticas y equipos para los planteles los recursos econoacutemicos
para este fin son escasos716 Otro problema serio es el de la pertinencia Se mantiene
un modelo con contenidos organizacioacuten y meacutetodos de instruccioacuten planteados hace
30 antildeos Es un modelo homogeneizante y riacutegido en su estructura que no reconoce las
diversidades regionales eacutetnicas culturales y sociales y lo que tiene repercusiones
graves para el desarrollo del paiacutes es un modelo con conceptos y praacutecticas pedagoacutegicas
anticuadas que no estimulan la creatividad y el pensamiento criacutetico y que no son
sensibles a las tendencias actuales en la investigacioacuten la tecnologiacutea y las formas de
expresioacuten y comunicacioacutenti Y esto significa que en los antildeos 80s no se ha
acomodado la educacioacuten a las nuevas condiciones externas
715 A pesar de este enorme progreso la ampliacioacuten de la cobertura de la educacioacuten preprimaria secundaria y superior han sido limitadas Por otra parte todos los niveles educacionales han reproducido las desigualdades sociales que caracterizan a la sociedad ecuatoriana los habitantes de campo los pobres y los grupos indiacutegenas se encuentran visiblemente rezagados en sus niveles educativos Asimismo a pesar del progreso cuantitativo en general la calidad del sistema educativo deja mucho que desear Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 82 716 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33
198
A2- Seguridad social
En lo que tiene que ver con la seguridad social al inicio de los antildeos noventa eacutesta acusa
todaviacutea grandes insuficiencias La cobertura real del sistema oficial pasoacute de 71 por
ciento en 1980 a 88 por ciento en 1990 y la poblacioacuten econoacutemicamente activa de 212
a 26 por ciento Lo cual demuestra que con respecto a la poblacioacuten ocupada la cobertura
llega a la mitad de los trabajadores asalariados Y esta limitada cobertura sigue siendo
uno de los problemas maacutes cruciales manteniendo un retraso apreciable con otros paiacuteses
de la regioacuten Pero lo que es maacutes grave es un sistema inoperante frente a las condiciones
de pobreza y desempleo que prevalece en el Ecuador 718 Con una cobertura
limitadai
Adicionalmente como resultado del deterioro creciente de la atencioacuten de la salud la
oferta de servicios meacutedicos del seguro social no ha podido solventar con eficacia el
progresivo aumento de la demandaEl resto de servicios del IESS tambieacuten demuestra
un marcado deterioro y es a todas luces insuficientes Por ejemplo las pensiones han
sufrido el impacto de la crisis un jubilado que en 1975 recibiacutea 25000 mensuales
percibiacutea un equivalente a 1000 doacutelares en 1989 recibioacute 41 000 sucres osea unos 62
doacutelares El desfinanciamiento de los seguros de enfermedad y maternidad es
permanente se arrastra un deacuteficit croacutenico Estas deficiencias se reflejan tambieacuten en
una marcada caiacuteda de los ingresos de la seguridad social frente al PIB al haber pasado
717 Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 84 7I8 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37 719 Se trata de una cobertura que apenas abarca una fraccioacuten del sector moderno de la economiacutea Los esfuerzos desplegados durante los antildeos ochenta para incorporar una mayor cantidad de trabajadores no han dado resultados esperados a pesar de que se integroacute a los trabajadores de la industria azucarera en 1980 a los campesinos organizados con la Ley de Seguro Social Campesino en 1081 a los artistas y choferes profesionales no dependientes en 1982 a los trabajadores autoacutenomos en 1984 a los profesionales abogados en 1985 a una cantidad apreciable de agricultores en 1986 con la Ley que crea el Seguro Social Obligatorio del Trabajador Agriacutecola la Afiliacioacuten Voluntaria y el Seguro Social marginal Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37
199
de 63 por ciento en 1980 a 36 por ciento en 1989 lo cual tambieacuten se manifiesta en los
egresos que cayeron de 40 a 21 por ciento en el mismo periacuteodo72o
A3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo (electricidad agua combustibles otros)
La cobertura eleacutectrica es uno de los servicios que maacutes ha progresado en el paiacutes Asiacute el
777 por ciento de las viviendas disponen de electricidad con una interesante
participacioacuten del aacuterea rural que alcanza el 538 por ciento y de la urbana con el 955 por
ciento 721
Tambieacuten cabe destacar que el gasto percaacutepita (en sucres de 1975) en Agua potable que
para 1980 estaba en el orden del 225 Ypara 1990 era de 644 sin embargo para los
antildeos 80s los problemas de servicios baacutesicos siguen presentes y maacutes acentuados en la
zona rural que urbana asiacute para fines de los 80s se encuentran bajos niveles de
cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado con un deacuteficit en la zona
urbana de 482 en agua y 377 en alcantarillado y en la zona rural el 50 por ciento
de la poblacioacuten en agua potable y el 88 por ciento en alcantarillado722
El deacuteficit en viviendas en 1980 era de 683 mil unidades para 1988 era de 980 mil
unidades y el de participacioacuten de los gastos en construccioacuten en el presupuesto
General del Estado en 1980 era el 67 para 1990 era de 39 Ypara 1991 era de 27723
1113- Conclusioacuten
Coherente con los intereses transnacionales en especial financieros724 la concepcioacuten
general del modelo econoacutemico y social que se ha implantado en Latinoameacuterica es
720 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 40 721 Empero hay que sentildealar que existe un elevado porcentaje de contrabando en el servicio de energia eleacutectrica en todos los niveles se han llegado a estimar en casi un 25 por ciento del consumo total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 42 722 En base a Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste y polltica social en los antildeos 80s Obra citada Paacuteg 47 Y89 723 En base a Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadros No 236 724 Sin embargo la creciente aceptacioacuten del modelo (neoclaacutesico) del FMI y del Banco Mundial-articulado ahora a un proyecto de funcionamiento global de la sociedad- tiene que ser asociada al fenoacutemeno de transnacionalizacioacuten financiera cuya resultante maacutes gravosa -la deuda externa- en este caso del Ecuador- ha venido mediatizando los conceptos de
200
totalidad de la produccioacuten agriacutecola interna y exportable del paiacutes 619 Al finalizar 1984 se
termina con una int1acioacuten de alrededor del 25 por ciento
El presidente Febres Cordero (1984-88) desde el inicio de su gestioacuten determina una
poliacutetica de precios reales62o esto es precios de mercado (incluida las que provienen
de empresas puacuteblicas) por tanto eliminan el control para la mayoriacutea de productos
1 6)1 d l d 622 Ios nreci d 18 dagropecuanos natura es ~ e In ustna Iza os e Incrementa os precios e pro uctos
agriacutecolas que estaban congelados ademaacutes incrementa el precio de los derivados del
petroacuteleo (varias veces) de los servicios puacuteblicos (tarifas eleacutectricas agua potable
teleacutefonos transporte) se incrementaron los impuestos a cigarrillos y licores y se
elevaron las tasas de aeropuerto y pagos por emisioacuten de pasaportes623 entre otros
El crecimiento de los precios empujados por las poliacuteticas liberales se agrava en eacuteste
periacuteodo por el crecimiento de la oferta monetaria que financiaba el deacuteficit del sector
puacuteblico con emisioacuten inorgaacutenica del Banco Centra1624y el incremento del gasto puacuteblico
que creoacute un mayor deacuteficit fiscal en particular desde 1986 al 1988625 sumadas al
problema econoacutemico causado por el terremoto de 1987 que rompe el oleoducto
619 A mas de las causas estructurales existieron problemas de orden externo e interno que repercutieron en el repunte inflacionario La crisis de la deuda externa desniveles en la balanza de pagos el reacutegimen de lluvias que en 1982 ocasionoacute que se inunde una vasta aacuterea de tierras cultivadas de productos de exportacioacuten (que ocasionoacute una peacuterdida de 1500 millones de doacutelares 60 por ciento del valor total de las exportaciones en 1980) fueron fenoacutemenos que coadyuvaron para la crisis econoacutemica Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 22 620 En el aacuterea de la poliacutetica de precios igualmente en agosto de 1985 se optoacute por reducir la lista de productos sujetos a control de un total de 45 a 5 y con ello por una poliacutetica de precios reales determinados por el mercado No se generoacute una expansioacuten de la produccioacuten sino una aceleracioacuten del proceso inflacionario Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14 621 Como el azuacutecar procesada la sal la harina de trigo el arroz entre otros 622 Aceite comestible leche algunas bebidas entre otros 623 Viteri Galo Las Politicas de Ajuste Obra citada Paacuteg 49 624 Los problemas maacutes importantes en la elevacioacuten de los salarios se producen por el lado del financiamiento para los empleados y trabajadores del sector puacuteblico consolidado en donde se manifiestan diversas rigideces salariales y de contratacioacuten Frente a las cuales las uacutenicas viacuteas para obtener un financiamiento adecuado han sido aumentar el precio de los combustibles devaluar la moneda o la creacioacuten de nuevos impuestos mientras que por el lado del gasto se han registrado una reduccioacuten de aquellos montos destinados a subsidiar los artiacuteculos de primera necesidad o los gastos sociales en general Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 24 625 Con respecto a las cuentas del sector puacuteblico no financiero se aprecioacute un deacuteficit que superoacute el 16 por ciento del PIB lo que significoacute una brecha de maacutes de 490 mil millones de sucres El problema se acentuoacute debido al acelerado gasto iniciado en 1984 hasta 1988 En estas circunstancias el gasto puacuteblico crecioacute en el 315 por ciento frente a un proceso inflacionario acumulado del 220 por ciento El uso interno e ilegal del creacutedito del Banco Central para cubrir las obligaciones generadas por esta poliacutetica dispendiosa de los recursos puacuteblicos acentuoacute el deacuteficit cuya permanencia comprometiacutea seriamente la estabilidad econoacutemica futura del paiacutes Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 52
171
ecuatoriano y permite un decrecimiento del PIB del orden de menos 6 por ciento626
haraacute que repunte la inflacioacuten que al terminar 1988 se encuentre en alrededor del 86 por
ciento una de las maacutes altas de los antildeos 80s
Con el presidente Rodrigo Borja al inicio de su mandato (1988) se duplica el precio de
los combustibles (posteriormente se los incrementa mensualmente) se elevan las tarifas
eleacutectricas (varias veces) del servicio telefoacutenico se eliminan algunos subsidios (como al
trigo y algunas medicinas) y se incrementa el impuesto a los cigarrillos Ademaacutes realizoacute
un mayor control del gasto puacuteblico tanto de capital como corriente y si al inicio
restituye el control de precios de algunos productos (16) de la canasta baacutesica para 1990
con el discurso de incentivar la produccioacuten se elimina el control de precios de la mayor
parte de productos sujetos a control estatal
En este periacuteodo se logra disminuir la velocidad inflacionaria y son varias las razones
que se encuentran en la baja relativa entre las que se destacan fenoacutemenos internos y
externos
Entre los fenoacutemenos internos se encuentran el crecimiento de la economiacutea expresados
en el incremento de las exportaciones y de la inversioacuten en particular entre los antildeos 1990
y 199] 627 la forzosa contraccioacuten de la demanda sobre la base de poliacuteticas econoacutemicas
626 El sector real tambieacuten sufrioacute el impacto de los choques externos El PIB real se desaceleroacute en 1986 al crecer 31 por ciento mientras que en 1987 cayoacute en 6 por ciento como consecuencia de la baja en la produccioacuten de petroacuteleo antes anotada El resto de actividades tambieacuten bajaron aunque levemente su nivel de actividad pues crecieron 33 y 23 por ciento respectivamente en 1986 y 1987 tasas que son menores que el 35 por ciento registrado en 1985 Jaacutecorne Luis El Tortuoso camino de la Estabilizacioacuten en el Ecuador Obra citada Paacuteg 24 Y25 627 En el sector real la actividad econoacutemica mostroacute una clara recuperacioacuten puesto que el PIB crecioacute en 3 y 5 por ciento en esos dos antildeos El motor principal de este crecimiento fueron las exportaciones por un lado las de petroacuteleo cuyos precios subieron marcadamente en particular en 1990 y por otro las de banano y camaroacuten quc aumentaron significativamente Las ventas de banano casi duplicaron mientras que las de camaroacuten se incrementaron en 50 por ciento entre 1989 y 1991 Maacutes allaacute de las condiciones externas favorables esta respuesta de las exportaciones fue favorecida tambieacuten por la depreciacioacuten real del tipo de cambio observada desde 1987 en adelante por los incentivos extracambiarios otorgados a partir de 1989 como fue la compra anticipada de las divisas de exportacioacuten y la marcada disminucioacuten de los salarios miacutenimos reales que continuaron cayendo en 1990 y 1991 Un elemento adicional que habriacutea favorecido la recuperacioacuten de la economiacutea ecuatoriana particularmente en 1991 es el incremento de la inversioacuten que subioacute de 118 a 127 por ciento del PIB Dos factores determinantes en este resultado fueron el establecimiento de la zona de libre comercio entre los paises andinos con excepcioacuten de Peruacute y la reforma arancelaria adoptada por el Ecuador entre 1990 y 1992 Estos eventos habriacutean incentivado la formacioacuten de capital manufacturero en un esfuerzo por mejorar la competitividad del sector Jaacutecome Luis El Tortuoso Camino de la Estabilizacioacuten Obra citada Paacuteg 35 Y36
172
de restriccioacuten del gasto puacuteblico decrecimiento del salario real628 y disminucioacuten del
deacuteficit fiscal629
En cuanto a los fenoacutemenos externos se encuentra en la disminucioacuten de los
desequilibrios del sector externo y en particular al incremento de los precios del
petroacuteleo a causa de la guerra Iraacuten-Kuwait que eleva los precios del petroacuteleo hasta 29
doacutelares por barril y provoca la mejora de las finanzas puacuteblicas
Sin embargo estas circunstancias internas y externas favorables no fueron suficientes
como para lograr controlar la inflacioacuten sino soacutelo su desaceleracioacuten pues para 1992
finaliza en d orden del 60 por ciento agudizaacutendose los problemas econoacutemico-sociales
del paiacutes y en cuyo proceso se beneficiaron las empresas rnonopoacutelicasT y
oligopoacutelicasr por su capacidad productiva comercial y financiera para subir los
precios de las mercanciacuteas y expandir mercados a la vez que van quebrando las
pequentildeas empresas industriales y artesanales afectadas en su capacidad productiva 632
628 en este gobierno a pesar de que logroacute controlar algunas variables macro desbocadas a partir de los excesos liberacionistas del febrescorderato las dificultades econoacutemicas de las masas se agudizaron y la inflacioacuten no fue controlada Los niveles de miseria indigencia desnutricioacuten y desocupacioacuten alcanzaron el mayor grado de deterioro desde 1982 Vale destacar que de un anaacutelisis de la evolucioacuten de los salarios desde enero de 1980 ajulio de 1993 se concluye que laquoel gobierno que maacutes ha comprimido las remuneraciones reales ha sido el del Dr Rodrigo Borjagt (Maya 199383) Tomado de Acosta Alberto Breve Historia Econoacutemica del Ecuador Obra citada Paacuteg 153 Con Borja El desempleo abierto aumentoacute en 1988 a 13 mientras que los salarios miacutenimos cayeron dramaacuteticamente 55 en 1987 y 127 Y21 1 en los dos antildeos siguientes Thoumi Francisco y MeriJee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 77 629 La inflacioacuten se estancoacute en alrededor del 50 por ciento anual en los antildeos 90 y 91 a pesar de la significativa disminucioacuten del deacuteficit fiscal (de 39 por ciento del PIB en 1989 a 134 por ciento del PIB incluyendo el cuasifiscal en 1990 y 1991 respectivamente) Asiacute tambieacuten el desequilibrio en el sector externo cayoacute de 53 a 16 por ciento del PIB y 4 por ciento del PIB en esos antildeos Jaacutecome Luis El Tortuoso camino del Ajuste Obra citada Paacuteg 33 Y 34 6JO Adicionalmente las grandes empresas el capital monopolista puede dentro de ciertos liacutemites elevar los precios de sus productos y contrarrestar asiacute cualquier elevacioacuten de sus costos de produccioacuten Esta accioacuten es precisamente la que origina el proceso inflacionario que vive el paiacutes Moneada Joseacute Capitalismo Burguesiacutea y crisis en el Ecuador Obra citada Paacuteg 101 Y 102 6J I Por otro lado como lo demuestran algunos estudios (Fierro 1991) el mercado ecuatoriano tiene como caracteriacutestica su naturaleza oligopoacutelica Casi no existe rama productiva donde un buen porcentaje de la produccioacuten y ventas no esteacuten controlados por un pequentildeo grupo de empresas Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 101 632 En una economiacutea deprimida y sometida a ajustes este fenoacutemeno da lugar a que las empresas oligopoacutelicas reaccionen con la elevacioacuten de sus precios como forma de compensar su baja en sus ventas La continuacioacuten de este proceso dependeraacute del tipo de bien de que se trate es decir si es un producto esencial sustitutivo o de lujo En todo caso lo que provoca es un deterioro mayor de los niveles de produccioacuten (Valenzuela Feijoacuteo) Sin embargo dado que este comportamiento de los precios no es posible que se mantenga en el largo plazo estas empresas empiezan a luchar por expandir sus mercados con lo que la quiebra de unidades de produccioacuten se vuelve un objetivo y la mayor centralizacioacuten econoacutemica un hecho Esto evidentemente afecta sobre todo a la pequentildea industria a la artesaniacutea y a los campesinos agriacutecolas quienes al no tener una condicioacuten de oligopolio se ven obligados a salir del mercado cambiar de insumos y tecnologiacuteayo reducir sus utilidades Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 101
]73
Asiacute entre Jl981 y 1990 la reestructuracioacuten de precios dio lugar a que la inflacioacuten
general acumulada llegara al 2131 La vigente para alimentos se ubicase en el
3014 y la poliacutetica implementada permitioacute un incremento de apenas el 8869 en
los ingresos de los trabajadores en condicioacuten de dependencia laboral Desde este punto
de vista los ajustes han buscado redefinir la distribucioacuten del ingreso y para ello el
control del incremento salarial ha sido un punto nodal633
Se debe hacer notar que las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste afectan
conscientemente los salarios reales que a fines de la deacutecada se reducen al 40 de su
valor al inicio de los ochenta agudizando [de este modo] la concentracioacuten de la
634 nqueza
Por otro lado [se produjo] la reduccioacuten real de los recursos disponibles para satisfacer
las demandas sociales Otro indicador que habla sobre el proceso de pauperizacioacuten en el
que se han visto envueltos los asalariados es el decreciente porcentaje de participacioacuten
de las remuneraciones en el PIB [que entre 1980 a 1989 cae del 33 al 15 por ciento]
situacioacuten que refleja los elevados niveles de concentracioacuten de la renta asiacute como tambieacuten
el elevado grado de expansioacuten de la informalidad ecuatoriana y una mayor presencia de
la tributacioacuten en la distribucioacuten funcional del ingreso 635
lnflacioacuten636 y desvalorizacioacuten de los salarios son indicadores regresivos centrales en el
nuevo modelo esto hizo que aumente el excedente bruto de explotacioacuten del sector
productivo como se aprecioacute anteriormente y vuelve a destacarse en este graacutefico
6J3 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 634 En cuanto al efecto que produce el incremento de los salarios en el empleo y en las poliacuteticas rnacroeconoacutemicasse puede decir en forma categoacuterica que las modificaciones salariales desde el antildeo ] 980 al 1992 no han tenido un gran efecto inflacionario en cl Ecuador como muchas veces se pretende manipular por parte de los sectores empresariales Los salarios en la praacutectica siempre se han ajustado en una menor proporcioacuten al ritmo de la inflacioacuten Estudios del CONADE estiman que un incremento del 10 por ciento en los salarios produce apenas un aumento entre el 05 y l por ciento en la inflacioacuten Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 24 m Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 5 636 A pesar de que en teoriacutea uno de los pilares fundamentales que exige el nuevo modelo es bajar la inflacioacuten para alcanzar el crecimiento y recuperacioacuten econoacutemica
174
Graacuteficos 9
EVOLUCION DEL SMV REAL PARTICIPACION DE UTILIDADES (iacutendices de crecimiento) ( de remuneracioacuten a factores)
120
20
o ----------------------+----_-__-r------lt
78 80 82 84 86 88 90
Fuente En base de Racines Franciscor Elaboracioacuten el autor
Por otro lado se agudizan los problemas econoacutemico-sociales de la poblacioacuten
ecuatoriana cuando a la ves que se aceleran los precios y caen los salarios reales se
di 1d 1 638 b 1 639 las mi liacute 1 dagu Izan e esemp ea y su emp ea pues as mismas po iticas particu armente e
estabilizacioacuten contraen la demanda agregada -particularmente consumo e inversioacuten
puacuteblica y privada- para detener los precios en alza A eacutesta recesioacuten productivat se
suma la caiacuteda de los sectores de la construccion y de los servicios como el comercio
que se diferencian de los antildeos 70s porque obteniacutean tasas de crecimiento positivo y
637 De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 102 Y 104 m hubo un fuertc crecimiento del desempleo urbano y se observoacute un repunte en la pobreza urbana Maacutes trabajadores se concentraron en el sector informal clasificados como trabajadores por cuenta propia alcanzando maacutes del 60 de la fuerza de trabajo y absorbiendo dos tercios del ingreso factorial Jaacutecome Luis y otros Ora citada Paacuteg 3 639 bull las cuentas nacionales (Banco Central del Ecuador 1990) muestran que entre 1980 y 1989 los sueldos y salarios cayeron de 33~iexcl a 15 del PTBmientras que la remuneracioacuten al capital se mantuvo bastante estable alrededor de 14 del PIB Durante este periacuteodo el ingreso generado por el sector hogares aumentoacute notablemente dc 42 a 961 del PIB reflejando principalmente un gran crecimiento de la economiacutea informal y el debilitamiento de la clase media del sector formal Thourni Francisco y Merilce Grindle La Poliacutetica de la Economia del Ajuste Obra citada Paacuteg 16 040 A estos componentes reces ivos se suma el hecho de que la estructura productiva del paiacutes tiene como componente predominante su dependencia de bienes de capital importados lo cual niega la posibilidad de incrementar un mayor nuacutemero de mano de obra en los procesos de produccioacuten sin resolver el cuello de botella externo Ademaacutes por existir un pobre eslabonamiento productivo entre los distintos subsectores los auges coyunturales que experimentan determinadas industrias o actividades agriacutecolas se transmiten parcialmente al resto de la economiacutea dificultando auacuten maacutes la tarea de promover el empleo Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 15 Mi Por uacuteltimo si se observa el crecimiento real del sector de la construccioacuten asiacute como tambieacuten la participacioacuten que este sector ha tenido en la generacioacuten del Producto Interno bruto entre 1980 y 1991 se obtiene que ha decrecido En el primer caso el decrecimiento ha sido durante estos doce antildeos de ---25 por ciento anual en promedio en tanto quc la participacioacuten porcentual de este sector ha decrecido en 35 puntos entre 1980 y 1991 al pasar de 74 a 39 por ciento respectivamente Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 43
175
captaban gran parte del mercado laboral ahora lo maacutes importante es la austeridad fiscal
que baacutesicamente es la disminucioacuten del gasto puacuteblico 642
A pesar de la alta subutilizacioacuten estructural del trabajo las tasas de desempleo abierto
se mantuvieron en niveles moderados en el Ecuador De hecho se ubicaban en un 44
porciento en 1974 Ysubieron al 69 porciento en 1982643 Como explicacioacuten se
adelantoacute el comportamiento de los trabajadores desempleados pobres en el contexto de
la falta de proteccioacuten social De hecho como los trabajadores desempleados no pueden
permitirse un largo periacuteodo para buscar un nuevo trabajo se inventan un trabajo de
baja productividad en el sector informal para sobrevivir 644645
Lo mismo ocurre a lo largo de los antildeos 80s al finalizar 1990 de una poblacioacuten
econoacutemicamente activa de 33 millones de personas el 15 por ciento eran desocupados
y el 50 por ciento se hallaban subocupadosT Su crecimiento se aprecia en el siguiente
graacutefico
642 Un hecho que ilustra muy bien esta situacioacuten es la paulatina contraccioacuten de los gastos fiscales destinados a generar puestos de trabajo que en teacuterminos relativos frente al PIB en ninguacuten momento han superado el 006 por ciento (1981) de laEroduccioacuten total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 19
J Veacutease INEC Censos de Poblacioacuten (1974 y 1982) INEM-OIT Encuesta Nacional Urbana sobre Empleo Desempleo y Subempleo
644 Veacutease Gustavo Maacuterquez El Problema del Empleo en el Ecuador Interpretacioacuten y Polfticas (Documento presentado en el Seminario para el Anaacutelisis de la Encuesta de Hogares y el Disentildeo de Pollticas de Empleo Quito INEM-OIT-ILDlS enero de 1989) 645 Larrea Carlos Tesis Obra citada Capitulo VI3 Cuadros Paacuteg 5 646 Vos que caracteriza el auge ecuatoriano como una experiencia de crecimiento con subempleo estructural concluye En efecto el caraacutecter recesivo de la economia significoacute un incremento constante del desempleo abierto de acuerdo a cifras de PREALC eacuteste se elevoacute de 57 por ciento en 1980 al 144 por ciento en 1989 lo que situacutea al Ecuador en el grupo de paises con mayor desempleo abierto en Ameacuterica Latina Al fenoacutemeno anterior debe agregarse la infonnalizacioacuten de segmentos importantes de la economiacutea ecuatoriana como se infiere de la evolucioacuten de la subocupacioacuten del 419 por ciento al inicio de la deacutecada al 50 por ciento a finales de la misma lo que por otra parte significa que el 357 por ciento de la poblacioacuten se halla incorporada productivamente a la economiacutea Larrea Carlos Obra citada
176
Graacuteficos 1O
DESEMPLEO ABIERTO EN TASAS DE SUBEMPLEO PORCENTAJES 1980- 1991 1975-1990
iexcl --shy --- --shy
I 16 00 I 14
12 ro
10 40
8 D 6 4
2)
2 10
o o 78
ILshy
82 84 88 00 92
---- 1970
-------shy
1975
--shy - -shy - - - - ---shy
Fuente En base de Acosta Alberto Elaboracioacuten el autor
A grosso modo se pueden distinguir en este periacuteodo tres cambios sustanciales en el
empleo a) expansioacuten raacutepida del sector informal b) incremento en las tasas de
participacioacuten en el mercado laboral en especial femenino como estrategia de
subsistencia y e) recuperacioacuten deacute la absorcioacuten de la mano de obra en el sector agriacutecola
y manufactureror en particular por la escasez de capita1649
En cuanto al empleo del sector puacuteblico contradictoriamente al discurso mantenido por
los gobernantes se incrementoacute el nuacutemero de empleados gubernamentales que entre 1980
a 1992 ascendioacute en alrededor del 106 por ciento65o
647 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg Cuadro 218 648 Se manifiesta que se puedenidentificar dos efectosprincipales de la enfermedadholandesasobre el empleoen los80s la peacuterdidade la expansioacuten potencial directae indirecta de empleopor la deficiencia de enlaces internos y sus efectos contrarios sobre la manufactura de pequentildeaescalay las actividadesartesanales y por otro lado la creacioacutende menos puestos de trabajo por el hechode que la sobreexpansioacuten de la manufactura fue intensivaen el uso de capital 649 La informacioacuten disponiblesobre el empleoindicatres cambios sustanciales una expansioacuten raacutepidadel sector informal un incremento en las tasas de participacioacuten en el mercadolaboral especialmente entre las mujerescomo estrategiade subsistencia para compensar la disminucioacuten de los salarios y una leve recuperacioacuten de la absorcioacutende mano de obra tanto en la agriculturacomo en la manufactura aparentemente un efectode la escasezactualde capitalAunque las tasas de desempleo abiertose mantienen en nivelescontrolables el subempleoafectoacute maacutes de la mitadde la fuerza laboral urbana y soacutelo un terciode los nuevos puestosde trabajocreadoscada antildeo corresponden al sector formal De acuerdoa las tasas nacionales de crecimiento demograacutefico y otros indicadores el deteriorode las condicionesde vida en el campo es dramaacutetico El reciente levantamiento de un poderosomovimiento indiacutegena [en 1990] confirmala situacioacuten problemaacutetica Adicionalmente a la crisis estructural de la agricultura los habitantes del campo perdieronla mayorparte de los ingresos salariales que antes ganabanen la construccioacuten y otras actividadesurbanas Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap 1 Paacuteg 30 650 bullbull ha representado un mayorgastocorriente en el presupuestodel Estadoy de algunasentidades puacuteblicas en desmedro de losgastosde capital Asiacute en 1980existiacuteanunos206000empleados puacuteblicos en el antildeo 1992este cifrahabriacutea crecidoa unas 425000 personas lo cual representariacutea un incremento de 1063 por ciento Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 19
177
Cabe destacar que para inicios de los 90s se aprecia importantes reformas a las
relaciones laborales para incrementar el empleo es el caso de las maquilas y trabajos
compartidosf Reformas sustanciales que apuntan a la flexibilizacioacuten laboral
En conclusioacuten Inflacioacuten desvalorizacioacuten de los salarios incremento del desempleo y
subempleo son centrales en el nuevo modelo en ciernes y para ello es necesario la
participacioacuten negativa del Estado -desde el punto de vista de las mayoriacuteas- con sus
poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste 652
B2- Poliacutetica global Fiscal y Financiera
A inicios de los antildeos 80s se aprecia la falta de divisas debido a la interrupcioacuten de los
creacuteditos externos y su disminucioacuten por las ventas del petroacuteleo y la necesidad de parte de
la poliacutetica dominante de pagar la deuda externa con altos intereses estos fenoacutemenos
sumados a la necesidad de ingresos fiscales inaugura un proceso de creacioacuten yo
aumento de impuestos retiro de subsidios y alza de Bienes y servicios en los cuales el
Estado incrementa sus ingresos 653 electricidad agua potable teleacutefonos y los derivados
del petroacuteleo en especial la gasolinaf
Se aplica austeridad fiscal para equilibrar las finanzas puacuteblicas y se daraacute eacutenfasis de los
programas respectivos ya que por definicioacuten los programas y praacutecticas de
Estabilizacioacuten y Ajuste proponen la aplicacioacuten de significativas restricciones al gasto
6S1 El agente vital del crecimiento econoacutemico es el sector exportador donde una parte de sus ingresos iriacutea al sector industrial Sin embargo como se conoce que el sector exportador no se encuentra en capacidad de absorber grandes cantidades de recursos humanos y que la industria tampoco se ha caracterizado por este proceso el gobierno contempla la implantacioacuten de maquilas y de mecanismos de trabajo compartido como nuevos elementos de captacioacuten de mano de obra que al constituir uacutenicamente paliativos al desempleo tampoco pueden implicar una mejora sustancial de ingresos salariales Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 114 6S2 Con todo esto podemos afirmar que en lo referente a los intereses de los sectores populares los requisitos cualitativos exigidos al Estado lo convierten en un instrumento de control de la movilizacioacuten social y de la participacioacuten que los trabajadores podriacutean tener respecto del ingreso nacional Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 100 6SJ La Reforma Fiscal empieza en los inicios de los antildeos 80s (1981) con la modificacioacuten de Jos precios de los combustibles dictada por el presidente Roldoacutes posteriormente se consolida con Hurtado quien financia el presupuesto del Estado con la eliminacioacuten de los subsidios y controles de precios En este periacuteodo arrancoacute el proceso de elevacioacuten de precios y tarifas de los bienes y servicios puacuteblicos caracterizado por eacutepocas de gradualismo o shocks y auacuten por coyunturales retrocesos en teacuterminos reales ACOSTA Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano En Revista Nueva Sociedad No 161 Mayo-junio del 1999 Paacuteg 63 Y 64
178
puacuteblico (corriente y de capital) pues son considerados como uno de los fenoacutemenos
fundamentales que afectan a la inflacioacuten655bull Pero a pesar de que los niveles de deacuteficit
del Presupuesto del Estado con relacioacuten al PIB se han reducido paulatinamente en el
transcurso de los antildeos 80s la inflacioacuten siempre fue en alza incluso en 1985 que se
aprecia un superaacutevit de 198 por ciento Este fenoacutemeno --coacutemo muchos otros-
contraviene a lo expuesto en la teoriacutea neoliberal como se aprecia en este graacutefico
RELACIuumlN ENTRE el deacuteficit o Superaacutevit del Presupuesto General del Estado con el
PIB Yla Inflacioacuten como se aprecia en el siguente graacutefico
Graacutefico 11
100
80
Ul 6041
E c 41 40 U o Q 20
o
-23
Antildeos --+--IPC (fin de ano )
___Deacuteficit o aiperaacuteviacutet
Fuente en base a la informacioacuten proporcionada de J aacutecorne Luis para el lPC en El Tortuoso Camino a la Estabilizacioacuten Obra citada Paacuteg 18 Yen Crisis Ajuste y Politica Social en los antildeos 80s de Marchan Camelia (ccordinador) Obra citada Paacuteg 28 Elaboracioacuten el autor
La reduccioacuten del deacuteficit fiscal no soacutelo que no contuvo el ritmo inflacionario en alza
sino que ademaacutes fue un elemento esencial en el nuevo modelo para la recesioacuten
productiva que se vive en la deacutecada yen el retiro del Estado en las actividades
654 Asiacute entre 1981 y 1990 La modificacioacuten en la estructura de ingresos y gastos del Estado llevoacute a que el precio de la gasolina alcanzara una variacioacuten del 2400 en relacioacuten a 1981 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 655 En el caso ecuatoriano Los programas de [estabilizacioacuten y] ajuste proponen y aplican draacutesticas restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos puesto que los recortes se sustentan en la necesidad de frenar el proceso inflacionario Las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores sociales destinatarios de esos recursos no contribuyen al producto y que por ende tal gasto es inflacionario Marchaacuten Camelia (coordinador) Crisis Ajuste y Poliacutetica Social Obra citada Paacuteg 29
179
econoacutemicas y sociales como una actitud estructuralT es asiacute que en todos los antildeos 80s
Con excepcioacuten de los antildeos 1987 y 1988 prevalecieron la austeridad fiscal y la
reduccioacuten del gasto puacuteblico 657 y este fenoacutemeno sucede desde los primeros antildeos de los
antildeos 80s como se aprecia en el siguiente cuadro que para resaltar los niveles de
ingresos y gastos se asocia con los antildeos 70s
Tabla 12
PORCENTAJES DE CRECIMIENTO ANUAL DE INGRESOS Y EGRESOS PUBLICOS PER CAPITA 1972-1986
ITEM Porcentaje () de Crecimiento Anual 1972-1982 1982-1986
Ingresos puacuteblicos 40 16 Gasto puacuteblico corriente 68 -28 Gasto puacuteblico de capital 70 -73 Total gasto puacuteblico 68 -41
Nota Las tasas de crecimiento fueron calculadas sobre la base de datos originales en sucres de 1975 utilizando regresiones exponenciales
658 Elaboracioacuten Carlos Larrea
Cabe destacar que la austeridad fiscal era para el interior del paiacutes porque los montos
que se obteniacutean por conceptos de ingresos se iban en buena parte al exterior por
concepto de pago al servicio de la deuda externa agravaacutendose la situacioacuten fiscal interna
Esto significa que Los crecientes montos requeridos por el servicio de la deuda
concentran el grueso de los egresos fiscales y se cubrieron incrementando la deuda
interna e imprimiendo dinero o sea provocando casi planificadamente la inflacioacuten al
tiempo que se eliminaban los subsidios y se introduciacutean nuevos gravaacutemenes tributarios
De manera que al contrario de las interpretaciones ortodoxas la crisis fiscal provino de
la crisis de la deuda Y la presioacuten sobre las cuentas fiscales se mantiene por la
persistencia del peso de eacutesta Entonces la inflacioacuten fue maacutes que resultado o
656 Tanto los ingresos como los gastos permitieron que el consumo y la inversioacuten del gobierno redujesen continuamente su participacioacuten en el PIE y que la brecha fiscal en 1981-1985 y 1986-1990 tendiese hacia una condicioacuten de superaacutevit Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 95 657 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 85 658 Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap IVZ Paacutegs 8 y 9
180
----------------------------------------------------------------
consecuencia de los deacuteficit fiscales un medio para financiar los reajustes empezando
por el servicio de la deuda externa y como viacutea para facilitar una mayor concentracioacuten
de la riqueza659 66o Como se aprecia en la siguiente tabla
Tabla 13
ESTRUCTURA PORCENTUAL DE LOS EGRESOS DEL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO POR SECTOR
SECTORES 1970 1980 1990
Servicios generales 200 198 183 Servicios sociales 231 395 281 Educacioacuten 193 317 170 Bienestar social y trabajo 06 10 33 Salud 32 60 42 Agua Potable y saneam ambiental 00 07 35 Gastos productivos y demaacutes 372 236 203
Servicio de la deuda puacuteblica 197 172 333 Interna 90 53 66 Externa 107 118 266
TOTAL 100 100 100
Fuente y elaboracioacuten Marchaacuten Comelio 661
En estos antildeos se destaca la Reforma Fiscal realizada por el gobierno de Borja con la
aplicacioacuten del proceso de reformas estructurales en el campo impositivo iniciado a fines
de 1988 con la puesta en marcha de la Reforma Tributaria contenida en la Ley 56 de
Reacutegimen Tributario Interno de 20 de diciembre de 1989 que al ampliar la base
tributaria eliminar exoneraciones y unificar tarifas impositivas simplificoacute el sistema
existente a tres grandes grupos de impuestos a la renta al valor agregado y a los
consumos especiales 662
659 El Estado asumioacute entre 1983 y 1984 la deuda externa contratada libremente por agentes econoacutemicos privados nacionales y extranjeros en condiciones muy costosas para la economiacutea nacional Esta ltxsucretizacioacutenraquogt a la cual se sumoacute a compra de cuentas especiales en divisas han exacerbado el proceso inflacionario y constituyen enormes subsidios al gran capital nacional y extranjero 660 Acosta Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano Obra citada Paacuteg 66 661 Crisis Ajuste y Poliacutetica en Marchaacuten Comelio (coordinador) Obra citada Paacuteg 5 La negrilla en el rubro servicio de la deuda puacuteblica es del autor 662 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 En teacutermino de reforma fiscal hay que relevar el aporte del gobierno de Borja que procesoacute una significativa transformacioacuten la cual lamentablemente fue desvirtuada
181
Otra poliacutetica econoacutemica que se toma a o largo de los antildeos 80s para precautelar la
situacioacuten financiara del Estado es la modificacioacuten del tipo de cambio esto es se
devaluacutea la moneda para que los ingresos en doacutelares obtenidos por el Estado -por
ejemplo del petroacuteleo- se transformen en maacutes sucres en desmedro de la mayoriacutea de la
poblacioacuten por su efecto en el alza de los precios
B3- Poliacutetica global Monetaria y Crediticia
Durante todo el periacuteodo del auge petrolero prevalecioacute un sistema de tasas de intereacutes
controladas Se mantuvieron praacutecticamente iguales desde comienzos de los antildeos 1970
hasta 1981 Sin embargo durante la mayor parte de estos antildeos la inflacioacuten era superior
a la tasa maacutexima para preacutestamos no-preferenciales dando como resultado tasas de
intereacutes reales negativas Los creacuteditos para la manufactura y agricultura se otorgaron
hasta con tasas de intereacutes preferenciales auacuten maacutes bajas y su costo real era negativo
durante todo el periacuteodo 663
En los antildeos 80s cuando se retira la ayuda del Estado para impulsar la produccioacuten
interna particularmente manufacturera y agriacutecola porque las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales asiacute lo exigen y cuando lo importante es la produccioacuten para
exportacioacuten y las actividades ligadas a ella se elevan las tasas de intereacutes paulatinamente
y sin conflictos socialesf la misma que pretende dinamizar el mercado de capitales
con el fin de que sirva de fuente de financiamiento de inversiones para el nuevo modelo
en ciernes Por la misma razoacuten desde el inicio (con Osvaldo Hurtado) se dan mayores
facilidades para la inversioacuten extranjera directa 665
por una serie de exenciones impuestas por los mismo grupos dominantes Acosta Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano Obra citada Paacuteg 64 663 Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap V Cuadros Paacuteg 6 664 Mientras que la liberalizacioacuten de las tasas de intereacutes y del tipo de cambio fue adoptada raacutepidamente debido a sus efectos favorables para la burguesiacutea agroexportadora otras medidas complementarias - tales como la eliminacioacuten de los subsidios para petroacuteleo energiacutea y trigo el control del gasto puacuteblico yel desmantelamiento de una fuerte proteccioacuten de la industria - resultaron conflictivas Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap 1 Paacuteg 17 665 Para obtener mayores excedentes [en la empresa privada] las poliacuteticas de ajuste permitieron una disminucioacuten del salario real y un incremento de los precios en tanto que para el logro de fuentes de financiamiento se elevaron las tasas
182
En el reacutegimen del gobierno de Hurtado no fue suficiente elevar las tasas de intereacutes para
incrementar el ahorro ni crear nuevos instrumentos de captacioacuten de ahorros como son
las poacutelizas de acumulacioacuten ya que se tomaron medidas contrarias a este objetivo como
la depreciacioacuten constante de nuestra moneda llegoacute un momento en que Con una tasa
de devaluacioacuten preanunciada de 40 y niveles de intereacutes de 20 se volvioacute rentable
endeudarse en sucres y comprar doacutelares promoviendo por consiguiente la fuga de
capitales 666 Para fines de su administracioacuten (1984) el ahorro privado cayoacute auacuten maacutes
al 48 del PIB el nivel maacutes bajo registrado 667
La poliacutetica monetaria de Hurtado ha sido calificada de expansiva fenoacutemeno que
presionaba en el incremento del tipo de cambio y para regular la liquidez en la
economiacutea desde el inicio668 se toma medidas claacutesicas de poliacutetica monetaria como la
subida o bajada del encaje bancario
Con Febres Cordero Se empezoacute tambieacuten un programa de liberalizacioacuten del mercado de
capitales encaminado a aumentar el ahorro interno se le permitioacute al sistema financiero
emitir certificados de depoacutesito con tasas de intereacutes de mercado y la Junta Monetaria
pasoacute reglamentos que permitieron hacer preacutestamos a largo plazo a tasas de intereacutes
ajustables la estructura de tasas de intereacutes se simplificoacute quedando solamente 4 tasas y
todas las tasas se subieron a niveles superiores a la inflacioacuten proyectada 669
de intereacutes y se concedieron mayores ventaja a la inversioacuten extranjera Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 100 666 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 53 Por otro lado el bajo nivel de las tasas de intereacutes agudizoacute la salida de capitales al exterior durante la mayor parte del periodo 1983shy1984 dado que la rentabilidad interna era inferior a la suma de la tasa de intereacutes externa maacutes la expectativa de depreciacioacuten que en gran parte estaba determinada por la regla de ajuste diario de la tasa de cambio oficial En este marco de polltica econoacutemica se revirtioacute la tendencia de apreciacioacuten del tipo de cambio real experimentada hasta los primeros antildeos de los ochenta Jaacutecome Luis El Tortuoso camino de la Estabilizacioacuten en el Ecuador Obra citada Paacuteg 19 667 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 45 668 Para todo el periacuteodo 1980-1984 la base monetaria (H) significoacute el 728 del incremento del circulante teniendo como porcentaje maacutes bajo en la serie (4977) aqueacutel que corresponde a 19833 y como punto maacutes alto (9506) el de 1984 cuando la variacioacuten del circulante se debioacute al cambio en la base monetaria dentro de la cual el factor maacutes i portante fue el incremento del creacutedito interno del Banco Central Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 394 669 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 54
183
Ademaacutes las Reformas a la legislacioacuten bancaria y monetaria dieron a las autoridades
monetarias mayor libertad para establecer poliacuteticas financieras y crediticias 670 Para
1985 se propone consolidar a las instituciones financieras y Se dispone el tipo de
intereacutes flotante para todo el sistema financiero con el objetivo de acrecentar la captacioacuten
de ahorros impedir la fuga de capitales y mejorar la asignacioacuten de recursos al interior
del aparato productivo Es decir sobre la base de tasas de intereacutes flotantes el sistema
financiero orienta al aparato productivo hacia actividades maacutes rentables 671
la liberalizacioacuten del mercado de capitales pareciacutea haber empezado a producir
resultados pues el ahorro financiero habiacutea aumentado de entre 5 y 6 del PIB durante
1980-1984 a 10 4 en 1985 y el ahorro privado estaba recuperaacutendose 672
Para agosto de 1986 se liberaliza maacutes la economiacutea al dejar flotar (liberar) las tasas de
intereacutes y permitir que eacutestas sean impuestas por las fuerzas del mercado al tomar esta
decisioacuten de flotacioacuten el resultado fue desastroso porque se elevoacute apreciablemente el
costo del dinero y produjo extraordinarias ganancias para el sector financiero Si
bien el mayor rendimiento del dinero se tradujo en un incremento del ahorro financiero
no se logroacute un aumento de la inversioacuten productiva La economiacutea se orientoacute hacia el
financierismo y la especulacioacuten Y la flotacioacuten de las tasas de intereacutes resultoacute en una
presioacuten para una mayor inflacioacuten 673
Para 1987 las reformas liberalizantes de Febres Cordero toman un giro de 180 grados al
permitir una poliacutetica monetaria expansiva En presencia de creciente deacuteficit fiscal
Febres Cordero aumentoacute salarios gubernamentales y congeloacute los ajustes mensuales en
las tarifas de los servicios puacuteblicos El incremento en el gasto financiado con creacutedito
670 Citado por Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 57 671 Racines Francisco y otros Ajustes estructurales Obra citada Paacuteg 91 672 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 58 673 Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
184
del Banco Central aumentoacute draacutesticamente la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal e hizo
insostenibles las reformas hechas a principios del periacuteodo presidencial 674
La poliacutetica monetaria del reacutegimen es similar al gobierno anterior en el sentido de que es
expansiva en especial en los dos uacuteltimos antildeos de su gestioacuten (1986-1988) y que en
general toma medidas claacutesicas de control de la liquidez esto es subida y bajada de
encajes bancarios y tasas de intereacutes restriccioacuten del creacutedito del Banco Central entre
675 otras
Con Rodrigo Borja y a diferencia de los anteriores gobiernos La poliacutetica monetaria fue
contractiva Empezando en agosto de 1988 el Banco Central hizo cumplir los requisitos
de encaje limitoacute el creacutedito a los sectores puacuteblico y privado y establecioacute depoacutesitos previos
a las importaciones en sucres equivalentes a 100 del valor de las importaciones
pagaderos al solicitar las divisas necesarias Esta medida que aumentoacute el costo de las
importaciones y congeloacute recursos financieros fue tomada principalmente para controlar la
oferta monetaria Poco despueacutes de implantada esta medida los depoacutesitos llegaban a 150
millones sin embargo esta poliacutetica se modificoacute a finales de 1989 con la disminucioacuten del
porcentaje de depoacutesitos requeridos 676
En el mismo mes se liga las tasas de intereacutes activas a las pasivas para el siguiente antildeo
se flexibilizoacute maacutes a traveacutes de la incorporacioacuten de las tasas de intereacutes de mercado que
se pagaban en poacutelizas de acumulacioacuten a la foacutermula que permitiacutea a cada banco fijar sus
de i 677tasas activas e mteres
674 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 675 En 1986 Para reducir la oferta monetaria se incrementoacute el porcentaje de encaje bancario del 24 al 27 mientras que el porcentaje que regiacutea para los depoacutesitos de ahorro y plazo se redujo del 10 al 5 y se incorporaron las poacutelizas de acumulacioacuten al sistema de encaje legal que fue fijado entre el 3 y el 5 dependiendo del plazo [Para 1987] Paralelamente al incremento de los encajes bancarios se elevaron las tasas de intereacutes activas de los bancos y las financieras al 23 Se ve claramente que el Banco Central restringioacute de manera especial los creacuteditos a los bancos y al sector privado provocando contracciones de gran volumen pero compensando a la maacutes estas restricciones mediante la ampliacioacuten liberal del creacutedito al Gobierno Central Morillo Jaime Economiacutea del Ecuador Obra citada Paacuteg 408 Y410 676 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 72 677 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Obra citada Paacuteg 61
185
Finalmente se obtiene un cierto eacutexito cuantitativo pues El ahorro fmanciero crecioacute en el
49 por ciento entre diciembre de 1988 y diciembre de 1989 mientras que la captacioacuten de
depoacutesitos a traveacutes de poacutelizas de acumulacioacuten lo hizo en el 65 por ciento en igual
periacuteodo 678
Para fines de los antildeos 80s para incrementar los recursos financieros para inversioacuten se
eleva las tasas de intereacutes incluidas las que cobraba el Banco Central en sus relaciones con
el sector puacuteblico Ademaacutes con el fin de controlar la liquidez en la economiacutea se extiende
-yen algunos casos se eleva- el encaje miacutenimo a todo sector financiero que reciba dinero
del puacuteblico nacional o extranjero esto es no solo a los bancos sino a compantildeiacuteas como las
de Tarjetas de Creacutedito y de Leasing Al finalizar el mencionado periacuteodo las tasas de
intereacutes activas se mantuvieron por encima de la inflacioacuten
Haciendo una relacioacuten histoacuterica con los antildeos 70s el creacutedito a todos los sectores ha
disminuido apreciablemente En teacuterminos reales el creacutedito bruto otorgado a la
manufactura maacutes que triplicoacute entre 1972 y 1982 La tabla contiene las tasas anuales de
crecimiento del creacutedito por sectores y periacuteodos Las cifras permiten ver la prioridad
otorgada a la manufactura durante los antildeos del auge petrolero El creacutedito a la industria
experimentoacute uno de los crecimientos maacutes raacutepidos de los diferentes sectores y abarcoacute la
parte maacutes grande de los creacuteditos preferenciales entregados por el Estado679 Como se
aprecia en la siguiente tabla
678 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 65
186
Tabla 14
TASAS ANUALES DE CRECIMIENTO DEL CREDITO BRUTO POR SECTORES Y PERIODOS 1972-1989
SECTOR 1972-1982 1982-1989 Agricultura 79 - 23 Manufactura 140 - 05 Comercio 51 - 17 Otros (incl pesca) 163 41
Total 88 - 02
Nota Las tasas de crecimiento fueron calculadas sobre la base de datos con Sucres constantes de 1975 utilizando regresiones exponenciales
bull 1Elaboracioacuten Car os Larrea680
B4- Poliacutetica global Cambiaria y Arancelaria
Por maacutes de una deacutecada se mantuvo estable el tipo de cambio oficial a razoacuten de 25
sucres por doacutelar este valor se mantuvo hasta mayo de 1982 que es cuando se realiza la
primera devaluacioacuten desde 1970681 con el objetivo de incentivar a las exportacionesY
limitar las importaciones -equilibrio del sector externo- y arreglar las cuentas fiscales
La presioacuten ejercida en la disminucioacuten en el ingreso de doacutelares y la mayor demanda de
ellos se observa en el incremento de la cotizacioacuten del doacutelar del mercado libre que hace
que en 1981 el Banco Central venda parte de sus reservas internacionales para mantener
el tipo de cambio libre683 si en enero de 1981 se encontraba a razoacuten de 287 sucres
para Mayo de 1982 se ubica en 448 sucres por doacutelar
679 Veacutease para un anaacutelisis detallado sobre las pollticas crediticias durante el auge De La Torre Macroeconomic Aspects ofa Petroleum Boom capiacutetulo 4 680 Larrea Carlos Obra citada 681 en Mayo [deI982] Hurtado decretoacute una devaluacioacuten de 3200 la primera desde 1970 Las promesas de la presidencia de Roldoacutes y las metas del plan quinquenal fueron reemplazadas por frecuentes menciones a los precios declinantes del petroacuteleo y al creciente servicio de la deuda externa y los deacuteficit fiscales Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 39 682 Como medida de apoyo se aumentoacute el capital del Fondo de Promocioacuten de Exportaciones (FOPEX) destinado a incentivar la produccioacuten exportable Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 14 683 bullbull el Banco Central del Ecuador vendioacute parte de sus reservas internacionales en 1981 (230 millones de doacutelares) con el compromiso de mantener la cotizacioacuten del mercado libre de cambios Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg II
187
Para 1983 se devaluacutea la moneda y se establece un sistema de minidevaluaciones
ademaacutes se instaura un curioso tercer mercado de cambios llamado libre de
intervencioacuten en el que aplicaban a importaciones y exportaciones especiacuteficast
En la poliacutetica arancelaria desde el inicio de su gestioacuten en 1982 el gobierno de Hurtado
fija una nueva estructura arancelaria con el objeto de regular el consumo de bienes
no indispensables y suntuarios [Para 1983] Se prohibieron las importaciones de
artiacuteculos suntuarios y se suspendieron las de bienes de capital por un monto de 600
millones de doacutelares anuales [para 1984] se levantoacute la prohibicioacuten a una lista de bienes
de importacioacuten que representaba el 75 por ciento del valor de las importaciones que
habiacutean sido prohibidas 685
Para septiembre de 1984 con el cambio de gobierno de Hurtado a Febres Cordero se
terminan las minidevaluaciones y se establece el tipo de cambio oficial del doacutelar en
6650 sucres por doacutelar 686 Existiacutea un segundo tipo de cambio libre [de intervencioacuten] del
Banco central que se encontraba en 995 sucres por doacutelar 687 Y un tercer mercado
cambiario denominado mercado libre688
684 Grandes inundaciones a finales de 1982 y durante el primer semestre de 1983 agravaron los problemas econoacutemicos del gobierno El efecto de este fenoacutemeno sobre el paiacutes fue muy grave especialmente porque la produccioacuten agricola cayoacute precipitadamente en Febrero y Marzo de 1983 se anuncioacute un nuevo paquete de medidas La tasa de cambio oficial se devaluoacute un 273 y se establecioacute para ella un sistema de minidevaluaciones [devaluaciones diarias] Ademaacutes se establecioacute una tercera tasa de cambio para el curiosamente llamado mercado libre de intervencioacuten Esta tasa seguiacutea de cerca de la del mercado paralelo y se aplicaba a una serie de importaciones y exportaciones formalizando de hecho un sistema oficial de tasas de cambio muacuteltiple que se mantuvo durante casi 18 meses hasta el4 de septiembre de 1984 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Polltica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 42 685 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 12 18 y 23 686 Mediante regulacioacuten 187 de septiembre de 1984 se establecioacute el tipo oficial de compra del doacutelar en 6650 SI el Banco Central comprariacutea el valor FOB de las exportaciones petroleras y lo venderiacutea para cubrir el valor FOB de las mercaderiacuteas clasificadas en el segmento especial de la Lista 1 el servicio de la deuda externa del sector puacuteblico y privado los pagos para la repatriacioacuten de capital y las utilidades de inversiones extranjeras Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 398 687 Junto con la derogacioacuten de las disposiciones que implantaron el reacutegimen de minidevaluaciones diarias del sucre en marzo de 1983 se establecieron tres mercados cambiarios Para el primero se fijoacute el tipo de cambio en 6650 sucres por doacutelar que se aplicaba a las exportaciones de petroacuteleo y a las importaciones de productos agriacutecolas alimentos medicinas carburantes enviacuteo de utilidades y trasferencias de capitales Al segundo mercado denominado libre de intervencioacuten cuyo tipo de cambio era controlado por el Banco Central se transfirieron la mayor parte de las transacciones de comercio exterior efectuadas por el sector puacuteblico y gran parte de las importaciones privadas En teacuterminos lugar se mantuvo la existencia de un mercado libre con un tipo de cambio determinado por la oferta y demanda de divisas el cual era utilizado para el resto de las actividades de comercio exterior Ademaacutes la fijacioacuten del nuevo tipo de cambio libre del Banco Central a 9750 sucres con relacioacuten al tipo de cambio oficial (fijado en 6650 sucres) generoacute un beneficio adicional a los exportadores de 31 sucres por doacutelar lo que significoacute aproximadamente 10000 millones de sucres Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacutegs 28 29 Y32 688
188
En noviembre de 1985 las tasas de cambio oficial y libre intervencioacuten se unificaron y
en enero de 1986 el gobierno continuoacute instrumentando su programa reformista al devaluar
de 96 a 110 sucres la tasa de cambio del mercado intervenido y transfiriendo todas las
transacciones comerciales y de deuda externa a este mercado Estas medidas se tomaron
con el fin de diversificar exportaciones y restringir importaciones La tasa de cambio
oficial se mantuvo solamente como un instrumento contable dentro del Banco Central
Estos cambios dejaron solamente dos mercados de divisas ~on el libre limitado al
turismo contrabando y algunos movimientos de capitales Tambieacuten se empezoacute un
proceso para reducir aranceles que culminoacute en un nuevo arancel en febrero de 1986 que
aunque teniacutea un nivel maacuteximo relativamente alto (98) habiacutea disminuido
sustancialmente y con ello el nivel de proteccioacuten efectiva 689
El tipo de cambio sin intervencioacuten del Estado es considerado clave para el modelo
neoliberal para agosto de 1986 se deja a las fuerzas del mercado la fijacioacuten del tipo de
cambi0690 con el objetivo de que baje el doacutelar y con esto disminuya la inflacioacuten se
incremente las exportaciones y se mantenga las reservas internacionales pero en aparente
contradiccioacuten a la teoriacutea resultoacute todo lo contrario 691 y ademaacutes se incrementoacute la
importacioacuten de bines suntuarios
689 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 56 690 Asiacute el II de Agostode 1986se introdujeron nuevoscambiosdraacutesticos tales que Swettun mes maacutes tardese refirioacute a ellosen la siguienteforma El reacutegimen en el poderde un solo tajo ha destruido 56 antildeos de praacutecticalegalfinancieray monetaria en el Ecuador En esencia bajo el nuevosistemala tasa de cambioseraacute determinadapor el mercado(es decir que se ha establecido la flotacioacuten totaldel sucre)Los controles administrativos de las tasas de intereacutespara los ahorradores se han eliminado aunque las autoridades han negociado con la banca un entendimiento para fijar las tasas en un nivel preestablecido Se ha permitido que otrastasas floten incluyendo la tasa de redescuento en el banco central Estas medidas tuvieron dos objetivosprincipales darlea los exportadores sentildealesclarasde que el gobiernoqueriacutea promovery diversificar lasexportaciones y aumentarel ahorro interno Las medidas tambieacutenfueron tomadaspara controlaruna corridaen contradel sucrey crecientes sobrefacturacioacuten de importaciones y subfacturacioacuten de importaciones Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politiacuteca de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 62 691 A partirde agostode 1986el programa de ajusteasumioacutenuevasformasque liberalizaron auacuten maacutes a la economiacutea ecuatoriana En efectose eliminoacutela obligacioacuten que teniacutean los exportadores de vendersus divisasal Banco Central mientras simultaacuteneamente se dejabaen manosde las fuerzas del mercadola determinacioacuten del valor del doacutelar Estas medidas tuvieron un resultado desastroso por un lado el doacutelar subioacutedesmesuradamente y los banqueros y exportadores hicieron pinguumlesganancias a costadel aumento de la inflacioacuten por otro las exportaciones no aumentaron y maacutes bien la libreutilizacioacuten del doacutelardeterminoacute el incremento de las importaciones de bienessuntuarios y la caiacuteda de las reservas internacionales Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
189
Para enero de 1988 se suspende la flotacioacuten del doacutelar manejado por el sector privado y
en Marzo de 1988 hasta el sistema de tasa de cambio libre considerado como la
piedra cardinal de las reformas neoliberales tuvo que ser eliminado siendo reemplazado
por un sistema de tasa de cambio muacuteltiple con tres tasas llamado flotacioacuten controlada
(ver LAER 311388) Eventualmente en completa retirada el gobierno habiacutea retomado a
un sistema de tasa de cambio fija y empezoacute a imponer restricciones a las
importaciones 692
El 30 de agosto de 1988 despueacutes de asumir la presidencia el gobierno de Rodrigo
Borja dispone al Banco Central reasumir el control sobre la asignacioacuten de divisas se
restablece -y termina su mandato con- el sistema dual de cambios que son el mercado
de intervencioacuten del Banco Central y el mercado libre y devaluacutea la moneda El tipo de
cambio del mercado de intervencioacuten se devaluoacute un 56 [acercaacutendose a la cotizacioacuten del
mercado libre] y se establecioacute un sistema de minidevaluaciones programadas con una
tasa de inflacioacuten esperada del 30 Con este mecanismo se estableciacutea el tipo de cambio
como referencia para guiar las expectativas inflacionarias El tipo de cambio oficial que
no se habiacutea modificado desde noviembre de 1985 y que era utilizado para el servicio de
la deuda externa fue incrementado de 95 a 390 sucres por doacutelar 693
Posteriormente se continuacutea con una poliacutetica cambiaria que mantenga el fomento a las
exportaciones y el abastecimiento de bienes y servicios con importaciones esto hizo
que se utilice una poliacutetica de tipo de cambio real esto es con devaluaciones sucesivas
En suma si la cotizacioacuten del doacutelar en el mercado libre en 1981 era de 3076 para 1991
fueacute del orden de los 1103 sucres por doacutelar 694 Soacutelo entre 1981 y 1990 La
692 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 693 En el mercado de intervencioacuten se debiacutean efectuar todas las transacciones en divisas de bienes servicios y capitales del sector puacuteblico y las ventas de divisas correspondientes a la remisioacuten de utilidades y la repatriacioacuten de capitales de la inversioacuten extranjera ingresada al Banco Central hasta el11 de agosto de 1986 Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 421 Y422 694 En base a Acosta Alberto Pobreza y poliacutetica social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadro No 2 J9
190
bull flexibilizacioacuten del tipo de cambio permitioacute que la cotizacioacuten del doacutelar se incrementara en
2764695
En el aacutembito arancelario se destaca La implementacioacuten de la Reforma Arancelaria [en
1990 la misma que] contemploacute la reduccioacuten de las tarifas a niveles que oscilaban entre 5
el 60 por ciento para todas las importaciones (excepto para vehiacuteculos) y la eliminacioacuten del
cobro de los recargos arancelarios de la lista n 696 Para 1991 se expide un nuevo
arancel en donde las tarifas oscilaban entre 5 yel 35 por ciento excepto para vehiacuteculos
que fueacute del 40 por ciento
1124 La Poliacutetica social
A- Principales poliacuteticas sociales
En los antildeos 70s como parte de la poliacutetica social el Estado ecuatoriano invertiacutea en obras
puacuteblicas e impulsaba la inversioacuten privada por este concepto la relacioacuten inversioacutenIPIB
permanece superior al 20 por ciento Por otro lado se subsidiaba bienes y servicios a la
vez que expandiacutea la cobertura socia1697 Sin embargo no se habiacutea logrado bienestar para
la mayoriacutea de la poblacioacuten y esto sugeriacutea al nuevo gobernante de los 80s aplicar con
mayor eacutenfasis poliacuteticas sociales las mismas que estaban en el contenido del Plan de
Desarrollo 1980-1984 en donde existe preocupacioacuten por el empleo por los servicios
baacutesicos entre otros motivaciones que quedaron en el papel por las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales internas y externas
Pero para inicios de los antildeos 80s como es sabido comienzan a cerrarse los creacuteditos
externos a subir las tasas de intereacutes intemacionalest y a bajar los precios del petroacuteleo
por lo que tambieacuten empieza a acabarse el estilo de desarrollo en donde el Estado era el
695 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 696 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 697 La bonanza petrolera y el creacutedito externo tambieacuten financiaron una expansioacuten sin precedentes del sector puacuteblico en particular del aparato administrativo grandes obras de infraestructura subsidios a bienes y servicios baacutesicos asiacute como una expansioacuten de los servicios sociales (educacioacuten y salud) En general se puede decir que se generaron los siacutentomas tiacutepicos de la enfermedad holandesa Poliacuteticas Macroeconoacutemicas Distribucioacuten y Pobreza en el Ecuador Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 1
191
bull Benefactor conocido generalmente como el Estado de Bienestar ecuatoriano La
merma de la cantidad de fondos disponibles en el Estado se agudiza con el conflicto
beacutelico con el Peruacute en 1981 y con las inundaciones de 1982-83
En estos momentos criticas -corno siempre- se empieza a descuidar a los sectores maacutes
deacutebiles y marginados (ancianos mujeres y nintildeos) que en el caso ecuatoriano constituyen
la mayoriacutea de la poblacioacuten mismos que al disminuir el ritmo y monto de gasto fiscal en
el aacuterea social ven deteriorase sus condiciones de vida Se considera que el gasto social
es el rubro maacutes afectado con las medidas de Estabilizacioacuten y Ajuste estructural de los
80s
Ademaacutes a partir de 1982 el Estado se vio obligado retroceder posiciones en cuanto a
sus poliacuteticas de cobertura social para destinar mayores recursos al servicio de la deuda
extema699 Esto se evidencia cuando se compara el monto destinado en el Presupuesto
Anual del Estado en relacioacuten con el PIB al gasto social y el monto destinado a la deuda
extemaOO como se aprecia en los siguientes graacuteficos en donde la relacioacuten porcentual
entre Gasto Social y PIB en 1981 era de 65 para 1990 era de 39 y la Relacioacuten entre
Gasto Social y el presupuesto del Estado era en 1981 el 375 para 1990 fue de
28170 Como se aprecia en los siguientes graacuteficos
698 Las altas tasas de intereacutes vigentes en los Estados Unidos que llegaron [en 1981] hasta el 21 provocaron un flujo importante de divisas al exterior Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 362 699 El deterioro de las asignaciones a los sectores sociales se explica en especial por el aumento del servicio de la deuda externa Entre 1980 y 1990 estos valores casi se triplican al pasar de un 183 por ciento a 37 por ciento del PIB respectivamente Este porcentaje es el maacutes elevado de todo el periacuteodo analizado Es preciso destacar que el servicio de la deuda puacuteblica en especial de la deuda externa se ha convertido en el rubro maacutes grande de los presupuestos de los uacuteltimos antildeos y esta situacioacuten al parecer se presentaraacute con mayor fuerza en 1993 cuando el monto destinado a la deuda estaacute cuantificado en 384 por ciento Una vez maacutes el servicio de la deuda superaraacute ampliamente el monto de los recursos destinados a fines sociales educacioacuten y cultura bienestar social y trabajo salud y desarrollo comunal [agua potable saneamiento ambiental vivienda] Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 9 700 A partir del inicio de los programas de ajuste en 1982 se aprecia una tendencia decreciente en la asignacioacuten de recursos destinados en el Presupuesto general del Estado al gasto social en relacioacuten con el PIB Pero esta tendencia presenta una caiacuteda auacuten maacutes aguda durante el gobierno de Borja Cevallos en le cual esta relacioacuten ha descendido por primera vez en el periacuteodo a menos del4 por ciento En 1992 esta relacioacuten habriacutea decrecido maacutes a un 3 por ciento Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33 y 32 701 En base de Acosta Alberto En Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del Ajuste Obra citada Cuadro 223 y 224
192
Graacuteficos 12
GRAFICOS DE RELACIONES PORCENTUALES ENTRE GASTOS EN SERVICIOS SOCIALES Y DEUDA EXTERNA CON RELACION AL PIB Y AL
PRESUPUESTO DEL ESTADO
-+-Gastos sociaacuteesAB
- itshy - Gastos dada ecIamAB
1004 1007 193gt Antildeos
Porcentajes de Gastos en Servicios sociales
de deuda externa con relacioacuten al PlB7
6
gSS4 e B3 52a
1 O 1---------+---------shy
1978 1001
Relaciones porcentuales de Gasto social y deuda externa con el
Presu uesto del Estado45
40
35
30
E 25 shye ~ 20
~ 15
10
5
O 1978 1981 1984 1987 1990
Anos
Fuente Banco Central boletiacuten de Cuentas nacionales No 14 1981-1990 (junio de 1991) y Presupuestos Generales del Estado Elaboracioacuten de las Tablas Acosta AlbertoY Elaboracioacuten graacutefica el autor
Como se manifestoacute anteriormente las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste de los antildeos
80s hace contraer conscientemente la economiacutea con el objetivo de estabilizar variables
macroeconoacutemicas y cumplir compromisos con los organismos internacionales al
interior del paiacutes la preocupacioacuten es por equilibrar la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal 703 y en el
exterior la balanza de pagos especialmente para lograr obtener un monto que asegure
la acumulacioacuten y el pago de la deuda externa en un marco de apertura econoacutemica como
se aprecioacute en la reduccioacuten paulatina de los aranceles en la promocioacuten de las
exportaciones entre otras
El resultado ya lo sabemos por el lado social existe un deterioro de los componentes del
desarrollo social y por el lado econoacutemico las variables macroeconoacutemicas no se
702 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social Obra citada Cuadros Nos 223 y 224 703 Este comportamiento se expliacuteca por una serie de factores entre los cuales se destacan los programas de estabilizacioacuten y las mismas poliacuteticas de ajuste que proponen y aplican draacutestica restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos pues la intencioacuten uacuteltima de tales recortes es evitar una disparada inflacionaria por el lado de la demanda Por otro lado las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores beneficiarios de los proyectos sociales no contribuyen al producto y por ende los gastos en estos rubros son inflacionarios Igualmente la situacioacuten se agrava cuando se considera el alto componente del gasto corriente que los caracteriza por su condicioacuten de sectores de servicios en los que el peso de la mano de obra es elevado Por uacuteltimo la capacidad de negociacioacuten es mucho menor como por ejemplo frente a los grupos que se representan en los rubros de duda externa o defensa nacional Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 32
193
estabilizaron esto hace que que el nuacutemero de pobres creciera en el decenio de los
80 a una tasa promedio anual maacutes raacutepida que la registrada en la deacutecada de los 70 38
por ciento Vs 19 por ciento respectivamente Este panorama ha determinado que el
Ecuador sea uno de los paiacuteses de Ameacuterica Latina con mayores iacutendices de pobreza Y la
agudizacioacuten de este fenoacutemeno se perfila tanto en el aacutembito urbano como rural Asiacute
mientras el 40 por ciento de la poblacioacuten urbana vive por debajo de la pobreza absoluta
el 65 por ciento de la poblacioacuten rural estaacute por debajo de ese liacutemite de acuerdo a la
informacioacuten proporcionada por UNICEF para el periacuteodo 1980-1988 704
La preocupacioacuten estatal estaraacute centralizada por el estiacutemulo a las exportaciones y por
tanto hacia el bienestar de un pequentildeiacutesimo grupo de personas a ellas ligadas y al no
poseer recursos posteriormente el gobierno se desliga y con fuerza de sus
responsabilidades sociales esto es de su redistribucioacuten econoacutemica esto hace que se
permita el surguimiento de organizaciones no gubernamentales (ONOs) para que suplan
con sus programas y acciones anteriormente estatales y las realicen con criterios
empresariales de eficiencia beneficio entre otros asiacute empieza el Estado ecuatoriano
con el discurso y praacutectica de la descentralizacioacuten evitando hacerse cargo de maacutes
burocracia aunque su financiamiento parta de sus propias actividades y por supuesto de
deuda externa 705
De ahiacute que a partir de 1985 la poliacutetica social se orientase en dos direcciones una
eminentemente beneacutefica y otra de promocioacuten empresarial individualizadora En el
primer caso el gobierno elaboroacute un cuadro de pobreza por sectores (campesinos
704 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 45 705 Esta actitud y los riesgosque conllevala aplicacioacuten del modelohan llevadoal Estado a disentildearun nuevo estilode poliacuteticasocialSiacute consideramosel comportamiento estataly la dinaacutemicade las exportaciones la mayoriacuteade la poblacioacuten ecuatorianarepresenta un obstaacuteculoiacutensalvable [un estorbo] para su desenvolvimiacuteento dada la imposibilidad de hacerla desaparecer La solucioacutenque se presentaes el permitiral Estado la atencioacutende los sectorespauperizados y que el restode la poblacioacuten encuentre sus propiosmediosde subsistencia Con este objetivose promueve la transformacioacuten o surgimiento de ONGsque contemplenmeacutetodosy sistemasde gestioacuten institucional y sobre todo que introduzcan criteriosde eficiencia en todas sus actividades Finalmente como el objetivofundamental de estos proyectosno se centraen el impulsode un proceso de acumulacioacuten de estos sectores la mayoriacuteade losbeneficiarios comienzaa desarrollaractividadespoco
194
bull indiacutegenas pobladores) y por zonas geograacuteficas (parroquias y cantones) con el fin de
aplicar poliacuteticas sociales con beneficio restringido En el segundo se creoacute el fondo de
promocioacuten a las microempresas familiares se establecieron relaciones con uumlNOs para
desarrollar programas en sectores urbanos y rurales (CARE-MAO) y recientemente se
ha entrado en un proceso de reestructuracioacuten de los programas educativos La
caracteriacutestica de estos nuevos programas es que si bien toman como punto de partida a
las propias organizaciones creadas en los antildeos 60 y 70 en lo que se refiere a la
localizacioacuten de la poblacioacuten beneficiaria la participacioacuten es concebida principalmente
en forma individual Sin embargo lo que se desea destacar en este punto son tres
aspectos de la nueva poliacutetica social 1) existen auacuten flujos de recursos monetarios y no
monetarios desde el Estado hacia los sectores populares 2) el espiacuteritu que conllevan
estas poliacuteticas tiende a debilitar el sentido organizativo de los sectores urbanos y rurales
y 3) la promocioacuten empresarial orientada hacia los estratos populares no se plantea como
objetivo la creacioacuten de un proceso de acumulacioacuten al interior de los sectores
beneficiados sino el desarrollo de mecanismos de subsistenciar
Es maacutes no se avizora una respuesta estructural a los problemas sociales sino que se
quiere que la poliacutetica social sea apenas un elemento puntual casi soacutelo un apeacutendice
inmediatista y casi siempre paternalista encargado de paliar y compensar los
desequilibrios y los problemas que generan estas poliacuteticas707
Al- Educacioacuten
Luego de agotarse el modelo desarrollista de los 70s tambieacuten termina el Estado de
Bienestar ecuatoriano que en los antildeos 80s debido la crisis econoacutemica interna y externa
y a las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste afectaron el gasto en servicios sociales lo
rentables que les permite por lo menos subsistir Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 118 706 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 97 707 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 47
195
cual se expresa en la reduccioacuten de su financiamiento asiacute como en la cobertura y
administracioacuten En el caso de la educacioacuten la caiacuteda del gasto por habitante es de
alrededor del 4 por ciento anual708 la relacioacuten entre el gasto educativo y el PIB tuvo una
caiacuteda dramaacutetica del 51 del PIB en 1982 a 28 en 1991 y a 26 en 1992 709 Yla
relacioacuten de gasto estatal y presupuesto general fue de 299 en 1981 para 1991 fue de
183
Si bien algunos indicadores de resultado continuaron mejorando su evolucioacuten
obedecioacute a los efectos positivos del desarrollo institucional alcanzado en la fase
anterior710 Como por ejemplo el anterior fortalecimiento de la infraestructura
educativa y administrativa la cobertura educacional entre otras esto permitioacute que el
crecimiento de la matriculacioacuten en los niveles primario secundario y universitario se
encuentre alrededor del 5 por ciento711
Ejemplificando la disminucioacuten existente en los 80s en el nivel de instruccioacuten preescolar
y primario el sector puacuteblico invirtioacute [en los antildeos 70s] un promedio de US$ 136 por
alumno por antildeo en tanto que durante los antildeos 1980 esta inversioacuten fue de US$ 90
cada alumno secundario significoacute una inversioacuten puacuteblica de US$ 461 en los antildeos 1970 y
de US$ 234 en los antildeos 1980 A su vez cada estudiante universitario costoacute US$
1619 YUS$ 739 en los dos periacuteodos respectivamenteij
708 Durante el boom petrolero todos los indicadores de gasto presentados ascendieron a tasas elevadas superiores al 6 anual A partir de 1982 la tendencia se revierte observaacutendose una sostenida declinacioacuten que es particularmente grave en el caso de la educacioacuten en el cual la caiacuteda del gasto por habitante llega a casi e14 anual equivalente al 40 entre 1982 y 1995 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 87 709En 1991 la participacioacuten de la educacioacuten en el gasto puacuteblico total bajoacute al 15 En comparacioacuten con otros paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe este descenso ubicoacute al Ecuador muy por debajo del promedio regional (43) e incluso del promedio de los paiacuteses de menor desarrollo del continente (37) Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 77
710Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 31 711 a pesar de la fuerte restriccioacuten en el gasto puacuteblico los efectos de largo plazo de la inversioacuten de la deacutecada anterior
contribuyeron a que la educacioacuten no sufriera un deterioro inmediato [por ejemplo la] tasa neta de matricula aumentoacute del 62 al 86 en el nivel primario del 29 al 42 en el secundario y del 7 al 11 en el universitario En los tres casos durante la deacutecada de 1980 el crecimiento de la matriculacioacuten fue cercano al 5 por antildeo Pon ce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacutegs 77 y 65
712Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 79
196
Esto se comprueba al realizar un anaacutelisis de la asignacioacuten efectiva por parte del Estado
de su presupuesto en el que los gastos en educacioacuten han presentado una decreciente
participacioacuten en el total de egresos de dicho presupuesto Asiacute en 1980 la educacioacuten
recibiacutea alrededor del 299 por ciento del total de egresos en tanto que para 1991 este
sector recibioacute uacutenicamente el 183 por ciento713 Asiacute se ha registrado un decrecimiento
en los gastos reales en educacioacuten entre 1980 y 1991 que llegoacute a una tasa de crecimiento
promedio negativa de 19 por ciento anual Esta tendencia decreciente se mantiene en el
presupuesto codificado del Antildeo 1992 los gastos fiscales para educacioacuten alcanzaron el
valor relativo de 172 por ciento y en la proforma presupuestaria para 1993 se establece
una fraccioacuten de 171 por ciento Como se aprecia se continuacutea sacrificando el rubro
educacioacuten para satisfacer el compromiso adquirido con los organismos multilaterales de
equilibrar el deacuteficit fiscal lo cual puede traer complicaciones impredecibles en el futuro
en teacuterminos del deterioro de la capacitacioacuten y preparacioacuten del capital humano maacutes
todaviacutea si esta praacutectica se ha repetido en forma acumulativa en los uacuteltimos diez antildeoS7l4
El modelo y sistema educativo del Ecuador se implanta en 1962 inmerso en los inicios
del modelo de sustitucioacuten de importaciones cuyo objetivo principal era ampliar la
cobertura y estandarizar los curriacuteculos educativos con educandos que aprenderaacuten
destrezas y especializaciones que terminaraacuten en la formacioacuten de cuadros teacutecnicos para la
incipiente industrializacioacuten modelo propio de la industrializacioacuten masiva creadora de
bienes y servicios en masa para el consumo interno En este sentido puede tomarse
como logros a) la disminucioacuten del analfabetismo que si en 1950 la tasa era del 44 por
ciento para 1995 era del 11 y b) el acceso a la educacioacuten baacutesica en donde La mayoriacutea
713 Hay que sentildealar que de conformidad con una disposicioacuten constitucional el rubro destinado a la educacioacuten deberiacutea ser del orden de130 por ciento en el Presupuesto general del Estado 714 Acosta Alberto Pobreza y Polltica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 34
197
de los nintildeos y nintildeas ecuatorianos asisten a la escuela primaria Entre 1982 y 1995 la
matriacutecula primaria aumentoacute del 62 al 89 715
Asimismo Seguacuten el censo de 1982 el 37 por ciento de la PEA teniacutea bajos de
escolaridad por encontrarse en situacioacuten de analfabetismo o no haber superado el tercer
grado de educacioacuten primaria Este mismo indicador para 1990 se situoacute en el 22 por
ciento Si bien estos indicadores revelan una cierta evolucioacuten en el sistema educativo
ecuatoriano no se ha logrado auacuten eliminar el analfabetismo La escuela unidocente asiacute
como tampoco se ha conseguido generar una educacioacuten baacutesica exenta del caraacutecter
elitista ni tampoco se ha logrado un cuerpo de docentes con la preparacioacuten acadeacutemica
correspondiente En las escuelas rurales la situacioacuten es criacutetica pues a maacutes de no existir
mobiliarios ayudas didaacutecticas y equipos para los planteles los recursos econoacutemicos
para este fin son escasos716 Otro problema serio es el de la pertinencia Se mantiene
un modelo con contenidos organizacioacuten y meacutetodos de instruccioacuten planteados hace
30 antildeos Es un modelo homogeneizante y riacutegido en su estructura que no reconoce las
diversidades regionales eacutetnicas culturales y sociales y lo que tiene repercusiones
graves para el desarrollo del paiacutes es un modelo con conceptos y praacutecticas pedagoacutegicas
anticuadas que no estimulan la creatividad y el pensamiento criacutetico y que no son
sensibles a las tendencias actuales en la investigacioacuten la tecnologiacutea y las formas de
expresioacuten y comunicacioacutenti Y esto significa que en los antildeos 80s no se ha
acomodado la educacioacuten a las nuevas condiciones externas
715 A pesar de este enorme progreso la ampliacioacuten de la cobertura de la educacioacuten preprimaria secundaria y superior han sido limitadas Por otra parte todos los niveles educacionales han reproducido las desigualdades sociales que caracterizan a la sociedad ecuatoriana los habitantes de campo los pobres y los grupos indiacutegenas se encuentran visiblemente rezagados en sus niveles educativos Asimismo a pesar del progreso cuantitativo en general la calidad del sistema educativo deja mucho que desear Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 82 716 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33
198
A2- Seguridad social
En lo que tiene que ver con la seguridad social al inicio de los antildeos noventa eacutesta acusa
todaviacutea grandes insuficiencias La cobertura real del sistema oficial pasoacute de 71 por
ciento en 1980 a 88 por ciento en 1990 y la poblacioacuten econoacutemicamente activa de 212
a 26 por ciento Lo cual demuestra que con respecto a la poblacioacuten ocupada la cobertura
llega a la mitad de los trabajadores asalariados Y esta limitada cobertura sigue siendo
uno de los problemas maacutes cruciales manteniendo un retraso apreciable con otros paiacuteses
de la regioacuten Pero lo que es maacutes grave es un sistema inoperante frente a las condiciones
de pobreza y desempleo que prevalece en el Ecuador 718 Con una cobertura
limitadai
Adicionalmente como resultado del deterioro creciente de la atencioacuten de la salud la
oferta de servicios meacutedicos del seguro social no ha podido solventar con eficacia el
progresivo aumento de la demandaEl resto de servicios del IESS tambieacuten demuestra
un marcado deterioro y es a todas luces insuficientes Por ejemplo las pensiones han
sufrido el impacto de la crisis un jubilado que en 1975 recibiacutea 25000 mensuales
percibiacutea un equivalente a 1000 doacutelares en 1989 recibioacute 41 000 sucres osea unos 62
doacutelares El desfinanciamiento de los seguros de enfermedad y maternidad es
permanente se arrastra un deacuteficit croacutenico Estas deficiencias se reflejan tambieacuten en
una marcada caiacuteda de los ingresos de la seguridad social frente al PIB al haber pasado
717 Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 84 7I8 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37 719 Se trata de una cobertura que apenas abarca una fraccioacuten del sector moderno de la economiacutea Los esfuerzos desplegados durante los antildeos ochenta para incorporar una mayor cantidad de trabajadores no han dado resultados esperados a pesar de que se integroacute a los trabajadores de la industria azucarera en 1980 a los campesinos organizados con la Ley de Seguro Social Campesino en 1081 a los artistas y choferes profesionales no dependientes en 1982 a los trabajadores autoacutenomos en 1984 a los profesionales abogados en 1985 a una cantidad apreciable de agricultores en 1986 con la Ley que crea el Seguro Social Obligatorio del Trabajador Agriacutecola la Afiliacioacuten Voluntaria y el Seguro Social marginal Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37
199
de 63 por ciento en 1980 a 36 por ciento en 1989 lo cual tambieacuten se manifiesta en los
egresos que cayeron de 40 a 21 por ciento en el mismo periacuteodo72o
A3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo (electricidad agua combustibles otros)
La cobertura eleacutectrica es uno de los servicios que maacutes ha progresado en el paiacutes Asiacute el
777 por ciento de las viviendas disponen de electricidad con una interesante
participacioacuten del aacuterea rural que alcanza el 538 por ciento y de la urbana con el 955 por
ciento 721
Tambieacuten cabe destacar que el gasto percaacutepita (en sucres de 1975) en Agua potable que
para 1980 estaba en el orden del 225 Ypara 1990 era de 644 sin embargo para los
antildeos 80s los problemas de servicios baacutesicos siguen presentes y maacutes acentuados en la
zona rural que urbana asiacute para fines de los 80s se encuentran bajos niveles de
cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado con un deacuteficit en la zona
urbana de 482 en agua y 377 en alcantarillado y en la zona rural el 50 por ciento
de la poblacioacuten en agua potable y el 88 por ciento en alcantarillado722
El deacuteficit en viviendas en 1980 era de 683 mil unidades para 1988 era de 980 mil
unidades y el de participacioacuten de los gastos en construccioacuten en el presupuesto
General del Estado en 1980 era el 67 para 1990 era de 39 Ypara 1991 era de 27723
1113- Conclusioacuten
Coherente con los intereses transnacionales en especial financieros724 la concepcioacuten
general del modelo econoacutemico y social que se ha implantado en Latinoameacuterica es
720 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 40 721 Empero hay que sentildealar que existe un elevado porcentaje de contrabando en el servicio de energia eleacutectrica en todos los niveles se han llegado a estimar en casi un 25 por ciento del consumo total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 42 722 En base a Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste y polltica social en los antildeos 80s Obra citada Paacuteg 47 Y89 723 En base a Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadros No 236 724 Sin embargo la creciente aceptacioacuten del modelo (neoclaacutesico) del FMI y del Banco Mundial-articulado ahora a un proyecto de funcionamiento global de la sociedad- tiene que ser asociada al fenoacutemeno de transnacionalizacioacuten financiera cuya resultante maacutes gravosa -la deuda externa- en este caso del Ecuador- ha venido mediatizando los conceptos de
200
ecuatoriano y permite un decrecimiento del PIB del orden de menos 6 por ciento626
haraacute que repunte la inflacioacuten que al terminar 1988 se encuentre en alrededor del 86 por
ciento una de las maacutes altas de los antildeos 80s
Con el presidente Rodrigo Borja al inicio de su mandato (1988) se duplica el precio de
los combustibles (posteriormente se los incrementa mensualmente) se elevan las tarifas
eleacutectricas (varias veces) del servicio telefoacutenico se eliminan algunos subsidios (como al
trigo y algunas medicinas) y se incrementa el impuesto a los cigarrillos Ademaacutes realizoacute
un mayor control del gasto puacuteblico tanto de capital como corriente y si al inicio
restituye el control de precios de algunos productos (16) de la canasta baacutesica para 1990
con el discurso de incentivar la produccioacuten se elimina el control de precios de la mayor
parte de productos sujetos a control estatal
En este periacuteodo se logra disminuir la velocidad inflacionaria y son varias las razones
que se encuentran en la baja relativa entre las que se destacan fenoacutemenos internos y
externos
Entre los fenoacutemenos internos se encuentran el crecimiento de la economiacutea expresados
en el incremento de las exportaciones y de la inversioacuten en particular entre los antildeos 1990
y 199] 627 la forzosa contraccioacuten de la demanda sobre la base de poliacuteticas econoacutemicas
626 El sector real tambieacuten sufrioacute el impacto de los choques externos El PIB real se desaceleroacute en 1986 al crecer 31 por ciento mientras que en 1987 cayoacute en 6 por ciento como consecuencia de la baja en la produccioacuten de petroacuteleo antes anotada El resto de actividades tambieacuten bajaron aunque levemente su nivel de actividad pues crecieron 33 y 23 por ciento respectivamente en 1986 y 1987 tasas que son menores que el 35 por ciento registrado en 1985 Jaacutecorne Luis El Tortuoso camino de la Estabilizacioacuten en el Ecuador Obra citada Paacuteg 24 Y25 627 En el sector real la actividad econoacutemica mostroacute una clara recuperacioacuten puesto que el PIB crecioacute en 3 y 5 por ciento en esos dos antildeos El motor principal de este crecimiento fueron las exportaciones por un lado las de petroacuteleo cuyos precios subieron marcadamente en particular en 1990 y por otro las de banano y camaroacuten quc aumentaron significativamente Las ventas de banano casi duplicaron mientras que las de camaroacuten se incrementaron en 50 por ciento entre 1989 y 1991 Maacutes allaacute de las condiciones externas favorables esta respuesta de las exportaciones fue favorecida tambieacuten por la depreciacioacuten real del tipo de cambio observada desde 1987 en adelante por los incentivos extracambiarios otorgados a partir de 1989 como fue la compra anticipada de las divisas de exportacioacuten y la marcada disminucioacuten de los salarios miacutenimos reales que continuaron cayendo en 1990 y 1991 Un elemento adicional que habriacutea favorecido la recuperacioacuten de la economiacutea ecuatoriana particularmente en 1991 es el incremento de la inversioacuten que subioacute de 118 a 127 por ciento del PIB Dos factores determinantes en este resultado fueron el establecimiento de la zona de libre comercio entre los paises andinos con excepcioacuten de Peruacute y la reforma arancelaria adoptada por el Ecuador entre 1990 y 1992 Estos eventos habriacutean incentivado la formacioacuten de capital manufacturero en un esfuerzo por mejorar la competitividad del sector Jaacutecome Luis El Tortuoso Camino de la Estabilizacioacuten Obra citada Paacuteg 35 Y36
172
de restriccioacuten del gasto puacuteblico decrecimiento del salario real628 y disminucioacuten del
deacuteficit fiscal629
En cuanto a los fenoacutemenos externos se encuentra en la disminucioacuten de los
desequilibrios del sector externo y en particular al incremento de los precios del
petroacuteleo a causa de la guerra Iraacuten-Kuwait que eleva los precios del petroacuteleo hasta 29
doacutelares por barril y provoca la mejora de las finanzas puacuteblicas
Sin embargo estas circunstancias internas y externas favorables no fueron suficientes
como para lograr controlar la inflacioacuten sino soacutelo su desaceleracioacuten pues para 1992
finaliza en d orden del 60 por ciento agudizaacutendose los problemas econoacutemico-sociales
del paiacutes y en cuyo proceso se beneficiaron las empresas rnonopoacutelicasT y
oligopoacutelicasr por su capacidad productiva comercial y financiera para subir los
precios de las mercanciacuteas y expandir mercados a la vez que van quebrando las
pequentildeas empresas industriales y artesanales afectadas en su capacidad productiva 632
628 en este gobierno a pesar de que logroacute controlar algunas variables macro desbocadas a partir de los excesos liberacionistas del febrescorderato las dificultades econoacutemicas de las masas se agudizaron y la inflacioacuten no fue controlada Los niveles de miseria indigencia desnutricioacuten y desocupacioacuten alcanzaron el mayor grado de deterioro desde 1982 Vale destacar que de un anaacutelisis de la evolucioacuten de los salarios desde enero de 1980 ajulio de 1993 se concluye que laquoel gobierno que maacutes ha comprimido las remuneraciones reales ha sido el del Dr Rodrigo Borjagt (Maya 199383) Tomado de Acosta Alberto Breve Historia Econoacutemica del Ecuador Obra citada Paacuteg 153 Con Borja El desempleo abierto aumentoacute en 1988 a 13 mientras que los salarios miacutenimos cayeron dramaacuteticamente 55 en 1987 y 127 Y21 1 en los dos antildeos siguientes Thoumi Francisco y MeriJee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 77 629 La inflacioacuten se estancoacute en alrededor del 50 por ciento anual en los antildeos 90 y 91 a pesar de la significativa disminucioacuten del deacuteficit fiscal (de 39 por ciento del PIB en 1989 a 134 por ciento del PIB incluyendo el cuasifiscal en 1990 y 1991 respectivamente) Asiacute tambieacuten el desequilibrio en el sector externo cayoacute de 53 a 16 por ciento del PIB y 4 por ciento del PIB en esos antildeos Jaacutecome Luis El Tortuoso camino del Ajuste Obra citada Paacuteg 33 Y 34 6JO Adicionalmente las grandes empresas el capital monopolista puede dentro de ciertos liacutemites elevar los precios de sus productos y contrarrestar asiacute cualquier elevacioacuten de sus costos de produccioacuten Esta accioacuten es precisamente la que origina el proceso inflacionario que vive el paiacutes Moneada Joseacute Capitalismo Burguesiacutea y crisis en el Ecuador Obra citada Paacuteg 101 Y 102 6J I Por otro lado como lo demuestran algunos estudios (Fierro 1991) el mercado ecuatoriano tiene como caracteriacutestica su naturaleza oligopoacutelica Casi no existe rama productiva donde un buen porcentaje de la produccioacuten y ventas no esteacuten controlados por un pequentildeo grupo de empresas Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 101 632 En una economiacutea deprimida y sometida a ajustes este fenoacutemeno da lugar a que las empresas oligopoacutelicas reaccionen con la elevacioacuten de sus precios como forma de compensar su baja en sus ventas La continuacioacuten de este proceso dependeraacute del tipo de bien de que se trate es decir si es un producto esencial sustitutivo o de lujo En todo caso lo que provoca es un deterioro mayor de los niveles de produccioacuten (Valenzuela Feijoacuteo) Sin embargo dado que este comportamiento de los precios no es posible que se mantenga en el largo plazo estas empresas empiezan a luchar por expandir sus mercados con lo que la quiebra de unidades de produccioacuten se vuelve un objetivo y la mayor centralizacioacuten econoacutemica un hecho Esto evidentemente afecta sobre todo a la pequentildea industria a la artesaniacutea y a los campesinos agriacutecolas quienes al no tener una condicioacuten de oligopolio se ven obligados a salir del mercado cambiar de insumos y tecnologiacuteayo reducir sus utilidades Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 101
]73
Asiacute entre Jl981 y 1990 la reestructuracioacuten de precios dio lugar a que la inflacioacuten
general acumulada llegara al 2131 La vigente para alimentos se ubicase en el
3014 y la poliacutetica implementada permitioacute un incremento de apenas el 8869 en
los ingresos de los trabajadores en condicioacuten de dependencia laboral Desde este punto
de vista los ajustes han buscado redefinir la distribucioacuten del ingreso y para ello el
control del incremento salarial ha sido un punto nodal633
Se debe hacer notar que las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste afectan
conscientemente los salarios reales que a fines de la deacutecada se reducen al 40 de su
valor al inicio de los ochenta agudizando [de este modo] la concentracioacuten de la
634 nqueza
Por otro lado [se produjo] la reduccioacuten real de los recursos disponibles para satisfacer
las demandas sociales Otro indicador que habla sobre el proceso de pauperizacioacuten en el
que se han visto envueltos los asalariados es el decreciente porcentaje de participacioacuten
de las remuneraciones en el PIB [que entre 1980 a 1989 cae del 33 al 15 por ciento]
situacioacuten que refleja los elevados niveles de concentracioacuten de la renta asiacute como tambieacuten
el elevado grado de expansioacuten de la informalidad ecuatoriana y una mayor presencia de
la tributacioacuten en la distribucioacuten funcional del ingreso 635
lnflacioacuten636 y desvalorizacioacuten de los salarios son indicadores regresivos centrales en el
nuevo modelo esto hizo que aumente el excedente bruto de explotacioacuten del sector
productivo como se aprecioacute anteriormente y vuelve a destacarse en este graacutefico
6J3 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 634 En cuanto al efecto que produce el incremento de los salarios en el empleo y en las poliacuteticas rnacroeconoacutemicasse puede decir en forma categoacuterica que las modificaciones salariales desde el antildeo ] 980 al 1992 no han tenido un gran efecto inflacionario en cl Ecuador como muchas veces se pretende manipular por parte de los sectores empresariales Los salarios en la praacutectica siempre se han ajustado en una menor proporcioacuten al ritmo de la inflacioacuten Estudios del CONADE estiman que un incremento del 10 por ciento en los salarios produce apenas un aumento entre el 05 y l por ciento en la inflacioacuten Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 24 m Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 5 636 A pesar de que en teoriacutea uno de los pilares fundamentales que exige el nuevo modelo es bajar la inflacioacuten para alcanzar el crecimiento y recuperacioacuten econoacutemica
174
Graacuteficos 9
EVOLUCION DEL SMV REAL PARTICIPACION DE UTILIDADES (iacutendices de crecimiento) ( de remuneracioacuten a factores)
120
20
o ----------------------+----_-__-r------lt
78 80 82 84 86 88 90
Fuente En base de Racines Franciscor Elaboracioacuten el autor
Por otro lado se agudizan los problemas econoacutemico-sociales de la poblacioacuten
ecuatoriana cuando a la ves que se aceleran los precios y caen los salarios reales se
di 1d 1 638 b 1 639 las mi liacute 1 dagu Izan e esemp ea y su emp ea pues as mismas po iticas particu armente e
estabilizacioacuten contraen la demanda agregada -particularmente consumo e inversioacuten
puacuteblica y privada- para detener los precios en alza A eacutesta recesioacuten productivat se
suma la caiacuteda de los sectores de la construccion y de los servicios como el comercio
que se diferencian de los antildeos 70s porque obteniacutean tasas de crecimiento positivo y
637 De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 102 Y 104 m hubo un fuertc crecimiento del desempleo urbano y se observoacute un repunte en la pobreza urbana Maacutes trabajadores se concentraron en el sector informal clasificados como trabajadores por cuenta propia alcanzando maacutes del 60 de la fuerza de trabajo y absorbiendo dos tercios del ingreso factorial Jaacutecome Luis y otros Ora citada Paacuteg 3 639 bull las cuentas nacionales (Banco Central del Ecuador 1990) muestran que entre 1980 y 1989 los sueldos y salarios cayeron de 33~iexcl a 15 del PTBmientras que la remuneracioacuten al capital se mantuvo bastante estable alrededor de 14 del PIB Durante este periacuteodo el ingreso generado por el sector hogares aumentoacute notablemente dc 42 a 961 del PIB reflejando principalmente un gran crecimiento de la economiacutea informal y el debilitamiento de la clase media del sector formal Thourni Francisco y Merilce Grindle La Poliacutetica de la Economia del Ajuste Obra citada Paacuteg 16 040 A estos componentes reces ivos se suma el hecho de que la estructura productiva del paiacutes tiene como componente predominante su dependencia de bienes de capital importados lo cual niega la posibilidad de incrementar un mayor nuacutemero de mano de obra en los procesos de produccioacuten sin resolver el cuello de botella externo Ademaacutes por existir un pobre eslabonamiento productivo entre los distintos subsectores los auges coyunturales que experimentan determinadas industrias o actividades agriacutecolas se transmiten parcialmente al resto de la economiacutea dificultando auacuten maacutes la tarea de promover el empleo Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 15 Mi Por uacuteltimo si se observa el crecimiento real del sector de la construccioacuten asiacute como tambieacuten la participacioacuten que este sector ha tenido en la generacioacuten del Producto Interno bruto entre 1980 y 1991 se obtiene que ha decrecido En el primer caso el decrecimiento ha sido durante estos doce antildeos de ---25 por ciento anual en promedio en tanto quc la participacioacuten porcentual de este sector ha decrecido en 35 puntos entre 1980 y 1991 al pasar de 74 a 39 por ciento respectivamente Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 43
175
captaban gran parte del mercado laboral ahora lo maacutes importante es la austeridad fiscal
que baacutesicamente es la disminucioacuten del gasto puacuteblico 642
A pesar de la alta subutilizacioacuten estructural del trabajo las tasas de desempleo abierto
se mantuvieron en niveles moderados en el Ecuador De hecho se ubicaban en un 44
porciento en 1974 Ysubieron al 69 porciento en 1982643 Como explicacioacuten se
adelantoacute el comportamiento de los trabajadores desempleados pobres en el contexto de
la falta de proteccioacuten social De hecho como los trabajadores desempleados no pueden
permitirse un largo periacuteodo para buscar un nuevo trabajo se inventan un trabajo de
baja productividad en el sector informal para sobrevivir 644645
Lo mismo ocurre a lo largo de los antildeos 80s al finalizar 1990 de una poblacioacuten
econoacutemicamente activa de 33 millones de personas el 15 por ciento eran desocupados
y el 50 por ciento se hallaban subocupadosT Su crecimiento se aprecia en el siguiente
graacutefico
642 Un hecho que ilustra muy bien esta situacioacuten es la paulatina contraccioacuten de los gastos fiscales destinados a generar puestos de trabajo que en teacuterminos relativos frente al PIB en ninguacuten momento han superado el 006 por ciento (1981) de laEroduccioacuten total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 19
J Veacutease INEC Censos de Poblacioacuten (1974 y 1982) INEM-OIT Encuesta Nacional Urbana sobre Empleo Desempleo y Subempleo
644 Veacutease Gustavo Maacuterquez El Problema del Empleo en el Ecuador Interpretacioacuten y Polfticas (Documento presentado en el Seminario para el Anaacutelisis de la Encuesta de Hogares y el Disentildeo de Pollticas de Empleo Quito INEM-OIT-ILDlS enero de 1989) 645 Larrea Carlos Tesis Obra citada Capitulo VI3 Cuadros Paacuteg 5 646 Vos que caracteriza el auge ecuatoriano como una experiencia de crecimiento con subempleo estructural concluye En efecto el caraacutecter recesivo de la economia significoacute un incremento constante del desempleo abierto de acuerdo a cifras de PREALC eacuteste se elevoacute de 57 por ciento en 1980 al 144 por ciento en 1989 lo que situacutea al Ecuador en el grupo de paises con mayor desempleo abierto en Ameacuterica Latina Al fenoacutemeno anterior debe agregarse la infonnalizacioacuten de segmentos importantes de la economiacutea ecuatoriana como se infiere de la evolucioacuten de la subocupacioacuten del 419 por ciento al inicio de la deacutecada al 50 por ciento a finales de la misma lo que por otra parte significa que el 357 por ciento de la poblacioacuten se halla incorporada productivamente a la economiacutea Larrea Carlos Obra citada
176
Graacuteficos 1O
DESEMPLEO ABIERTO EN TASAS DE SUBEMPLEO PORCENTAJES 1980- 1991 1975-1990
iexcl --shy --- --shy
I 16 00 I 14
12 ro
10 40
8 D 6 4
2)
2 10
o o 78
ILshy
82 84 88 00 92
---- 1970
-------shy
1975
--shy - -shy - - - - ---shy
Fuente En base de Acosta Alberto Elaboracioacuten el autor
A grosso modo se pueden distinguir en este periacuteodo tres cambios sustanciales en el
empleo a) expansioacuten raacutepida del sector informal b) incremento en las tasas de
participacioacuten en el mercado laboral en especial femenino como estrategia de
subsistencia y e) recuperacioacuten deacute la absorcioacuten de la mano de obra en el sector agriacutecola
y manufactureror en particular por la escasez de capita1649
En cuanto al empleo del sector puacuteblico contradictoriamente al discurso mantenido por
los gobernantes se incrementoacute el nuacutemero de empleados gubernamentales que entre 1980
a 1992 ascendioacute en alrededor del 106 por ciento65o
647 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg Cuadro 218 648 Se manifiesta que se puedenidentificar dos efectosprincipales de la enfermedadholandesasobre el empleoen los80s la peacuterdidade la expansioacuten potencial directae indirecta de empleopor la deficiencia de enlaces internos y sus efectos contrarios sobre la manufactura de pequentildeaescalay las actividadesartesanales y por otro lado la creacioacutende menos puestos de trabajo por el hechode que la sobreexpansioacuten de la manufactura fue intensivaen el uso de capital 649 La informacioacuten disponiblesobre el empleoindicatres cambios sustanciales una expansioacuten raacutepidadel sector informal un incremento en las tasas de participacioacuten en el mercadolaboral especialmente entre las mujerescomo estrategiade subsistencia para compensar la disminucioacuten de los salarios y una leve recuperacioacuten de la absorcioacutende mano de obra tanto en la agriculturacomo en la manufactura aparentemente un efectode la escasezactualde capitalAunque las tasas de desempleo abiertose mantienen en nivelescontrolables el subempleoafectoacute maacutes de la mitadde la fuerza laboral urbana y soacutelo un terciode los nuevos puestosde trabajocreadoscada antildeo corresponden al sector formal De acuerdoa las tasas nacionales de crecimiento demograacutefico y otros indicadores el deteriorode las condicionesde vida en el campo es dramaacutetico El reciente levantamiento de un poderosomovimiento indiacutegena [en 1990] confirmala situacioacuten problemaacutetica Adicionalmente a la crisis estructural de la agricultura los habitantes del campo perdieronla mayorparte de los ingresos salariales que antes ganabanen la construccioacuten y otras actividadesurbanas Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap 1 Paacuteg 30 650 bullbull ha representado un mayorgastocorriente en el presupuestodel Estadoy de algunasentidades puacuteblicas en desmedro de losgastosde capital Asiacute en 1980existiacuteanunos206000empleados puacuteblicos en el antildeo 1992este cifrahabriacutea crecidoa unas 425000 personas lo cual representariacutea un incremento de 1063 por ciento Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 19
177
Cabe destacar que para inicios de los 90s se aprecia importantes reformas a las
relaciones laborales para incrementar el empleo es el caso de las maquilas y trabajos
compartidosf Reformas sustanciales que apuntan a la flexibilizacioacuten laboral
En conclusioacuten Inflacioacuten desvalorizacioacuten de los salarios incremento del desempleo y
subempleo son centrales en el nuevo modelo en ciernes y para ello es necesario la
participacioacuten negativa del Estado -desde el punto de vista de las mayoriacuteas- con sus
poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste 652
B2- Poliacutetica global Fiscal y Financiera
A inicios de los antildeos 80s se aprecia la falta de divisas debido a la interrupcioacuten de los
creacuteditos externos y su disminucioacuten por las ventas del petroacuteleo y la necesidad de parte de
la poliacutetica dominante de pagar la deuda externa con altos intereses estos fenoacutemenos
sumados a la necesidad de ingresos fiscales inaugura un proceso de creacioacuten yo
aumento de impuestos retiro de subsidios y alza de Bienes y servicios en los cuales el
Estado incrementa sus ingresos 653 electricidad agua potable teleacutefonos y los derivados
del petroacuteleo en especial la gasolinaf
Se aplica austeridad fiscal para equilibrar las finanzas puacuteblicas y se daraacute eacutenfasis de los
programas respectivos ya que por definicioacuten los programas y praacutecticas de
Estabilizacioacuten y Ajuste proponen la aplicacioacuten de significativas restricciones al gasto
6S1 El agente vital del crecimiento econoacutemico es el sector exportador donde una parte de sus ingresos iriacutea al sector industrial Sin embargo como se conoce que el sector exportador no se encuentra en capacidad de absorber grandes cantidades de recursos humanos y que la industria tampoco se ha caracterizado por este proceso el gobierno contempla la implantacioacuten de maquilas y de mecanismos de trabajo compartido como nuevos elementos de captacioacuten de mano de obra que al constituir uacutenicamente paliativos al desempleo tampoco pueden implicar una mejora sustancial de ingresos salariales Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 114 6S2 Con todo esto podemos afirmar que en lo referente a los intereses de los sectores populares los requisitos cualitativos exigidos al Estado lo convierten en un instrumento de control de la movilizacioacuten social y de la participacioacuten que los trabajadores podriacutean tener respecto del ingreso nacional Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 100 6SJ La Reforma Fiscal empieza en los inicios de los antildeos 80s (1981) con la modificacioacuten de Jos precios de los combustibles dictada por el presidente Roldoacutes posteriormente se consolida con Hurtado quien financia el presupuesto del Estado con la eliminacioacuten de los subsidios y controles de precios En este periacuteodo arrancoacute el proceso de elevacioacuten de precios y tarifas de los bienes y servicios puacuteblicos caracterizado por eacutepocas de gradualismo o shocks y auacuten por coyunturales retrocesos en teacuterminos reales ACOSTA Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano En Revista Nueva Sociedad No 161 Mayo-junio del 1999 Paacuteg 63 Y 64
178
puacuteblico (corriente y de capital) pues son considerados como uno de los fenoacutemenos
fundamentales que afectan a la inflacioacuten655bull Pero a pesar de que los niveles de deacuteficit
del Presupuesto del Estado con relacioacuten al PIB se han reducido paulatinamente en el
transcurso de los antildeos 80s la inflacioacuten siempre fue en alza incluso en 1985 que se
aprecia un superaacutevit de 198 por ciento Este fenoacutemeno --coacutemo muchos otros-
contraviene a lo expuesto en la teoriacutea neoliberal como se aprecia en este graacutefico
RELACIuumlN ENTRE el deacuteficit o Superaacutevit del Presupuesto General del Estado con el
PIB Yla Inflacioacuten como se aprecia en el siguente graacutefico
Graacutefico 11
100
80
Ul 6041
E c 41 40 U o Q 20
o
-23
Antildeos --+--IPC (fin de ano )
___Deacuteficit o aiperaacuteviacutet
Fuente en base a la informacioacuten proporcionada de J aacutecorne Luis para el lPC en El Tortuoso Camino a la Estabilizacioacuten Obra citada Paacuteg 18 Yen Crisis Ajuste y Politica Social en los antildeos 80s de Marchan Camelia (ccordinador) Obra citada Paacuteg 28 Elaboracioacuten el autor
La reduccioacuten del deacuteficit fiscal no soacutelo que no contuvo el ritmo inflacionario en alza
sino que ademaacutes fue un elemento esencial en el nuevo modelo para la recesioacuten
productiva que se vive en la deacutecada yen el retiro del Estado en las actividades
654 Asiacute entre 1981 y 1990 La modificacioacuten en la estructura de ingresos y gastos del Estado llevoacute a que el precio de la gasolina alcanzara una variacioacuten del 2400 en relacioacuten a 1981 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 655 En el caso ecuatoriano Los programas de [estabilizacioacuten y] ajuste proponen y aplican draacutesticas restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos puesto que los recortes se sustentan en la necesidad de frenar el proceso inflacionario Las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores sociales destinatarios de esos recursos no contribuyen al producto y que por ende tal gasto es inflacionario Marchaacuten Camelia (coordinador) Crisis Ajuste y Poliacutetica Social Obra citada Paacuteg 29
179
econoacutemicas y sociales como una actitud estructuralT es asiacute que en todos los antildeos 80s
Con excepcioacuten de los antildeos 1987 y 1988 prevalecieron la austeridad fiscal y la
reduccioacuten del gasto puacuteblico 657 y este fenoacutemeno sucede desde los primeros antildeos de los
antildeos 80s como se aprecia en el siguiente cuadro que para resaltar los niveles de
ingresos y gastos se asocia con los antildeos 70s
Tabla 12
PORCENTAJES DE CRECIMIENTO ANUAL DE INGRESOS Y EGRESOS PUBLICOS PER CAPITA 1972-1986
ITEM Porcentaje () de Crecimiento Anual 1972-1982 1982-1986
Ingresos puacuteblicos 40 16 Gasto puacuteblico corriente 68 -28 Gasto puacuteblico de capital 70 -73 Total gasto puacuteblico 68 -41
Nota Las tasas de crecimiento fueron calculadas sobre la base de datos originales en sucres de 1975 utilizando regresiones exponenciales
658 Elaboracioacuten Carlos Larrea
Cabe destacar que la austeridad fiscal era para el interior del paiacutes porque los montos
que se obteniacutean por conceptos de ingresos se iban en buena parte al exterior por
concepto de pago al servicio de la deuda externa agravaacutendose la situacioacuten fiscal interna
Esto significa que Los crecientes montos requeridos por el servicio de la deuda
concentran el grueso de los egresos fiscales y se cubrieron incrementando la deuda
interna e imprimiendo dinero o sea provocando casi planificadamente la inflacioacuten al
tiempo que se eliminaban los subsidios y se introduciacutean nuevos gravaacutemenes tributarios
De manera que al contrario de las interpretaciones ortodoxas la crisis fiscal provino de
la crisis de la deuda Y la presioacuten sobre las cuentas fiscales se mantiene por la
persistencia del peso de eacutesta Entonces la inflacioacuten fue maacutes que resultado o
656 Tanto los ingresos como los gastos permitieron que el consumo y la inversioacuten del gobierno redujesen continuamente su participacioacuten en el PIE y que la brecha fiscal en 1981-1985 y 1986-1990 tendiese hacia una condicioacuten de superaacutevit Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 95 657 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 85 658 Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap IVZ Paacutegs 8 y 9
180
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consecuencia de los deacuteficit fiscales un medio para financiar los reajustes empezando
por el servicio de la deuda externa y como viacutea para facilitar una mayor concentracioacuten
de la riqueza659 66o Como se aprecia en la siguiente tabla
Tabla 13
ESTRUCTURA PORCENTUAL DE LOS EGRESOS DEL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO POR SECTOR
SECTORES 1970 1980 1990
Servicios generales 200 198 183 Servicios sociales 231 395 281 Educacioacuten 193 317 170 Bienestar social y trabajo 06 10 33 Salud 32 60 42 Agua Potable y saneam ambiental 00 07 35 Gastos productivos y demaacutes 372 236 203
Servicio de la deuda puacuteblica 197 172 333 Interna 90 53 66 Externa 107 118 266
TOTAL 100 100 100
Fuente y elaboracioacuten Marchaacuten Comelio 661
En estos antildeos se destaca la Reforma Fiscal realizada por el gobierno de Borja con la
aplicacioacuten del proceso de reformas estructurales en el campo impositivo iniciado a fines
de 1988 con la puesta en marcha de la Reforma Tributaria contenida en la Ley 56 de
Reacutegimen Tributario Interno de 20 de diciembre de 1989 que al ampliar la base
tributaria eliminar exoneraciones y unificar tarifas impositivas simplificoacute el sistema
existente a tres grandes grupos de impuestos a la renta al valor agregado y a los
consumos especiales 662
659 El Estado asumioacute entre 1983 y 1984 la deuda externa contratada libremente por agentes econoacutemicos privados nacionales y extranjeros en condiciones muy costosas para la economiacutea nacional Esta ltxsucretizacioacutenraquogt a la cual se sumoacute a compra de cuentas especiales en divisas han exacerbado el proceso inflacionario y constituyen enormes subsidios al gran capital nacional y extranjero 660 Acosta Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano Obra citada Paacuteg 66 661 Crisis Ajuste y Poliacutetica en Marchaacuten Comelio (coordinador) Obra citada Paacuteg 5 La negrilla en el rubro servicio de la deuda puacuteblica es del autor 662 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 En teacutermino de reforma fiscal hay que relevar el aporte del gobierno de Borja que procesoacute una significativa transformacioacuten la cual lamentablemente fue desvirtuada
181
Otra poliacutetica econoacutemica que se toma a o largo de los antildeos 80s para precautelar la
situacioacuten financiara del Estado es la modificacioacuten del tipo de cambio esto es se
devaluacutea la moneda para que los ingresos en doacutelares obtenidos por el Estado -por
ejemplo del petroacuteleo- se transformen en maacutes sucres en desmedro de la mayoriacutea de la
poblacioacuten por su efecto en el alza de los precios
B3- Poliacutetica global Monetaria y Crediticia
Durante todo el periacuteodo del auge petrolero prevalecioacute un sistema de tasas de intereacutes
controladas Se mantuvieron praacutecticamente iguales desde comienzos de los antildeos 1970
hasta 1981 Sin embargo durante la mayor parte de estos antildeos la inflacioacuten era superior
a la tasa maacutexima para preacutestamos no-preferenciales dando como resultado tasas de
intereacutes reales negativas Los creacuteditos para la manufactura y agricultura se otorgaron
hasta con tasas de intereacutes preferenciales auacuten maacutes bajas y su costo real era negativo
durante todo el periacuteodo 663
En los antildeos 80s cuando se retira la ayuda del Estado para impulsar la produccioacuten
interna particularmente manufacturera y agriacutecola porque las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales asiacute lo exigen y cuando lo importante es la produccioacuten para
exportacioacuten y las actividades ligadas a ella se elevan las tasas de intereacutes paulatinamente
y sin conflictos socialesf la misma que pretende dinamizar el mercado de capitales
con el fin de que sirva de fuente de financiamiento de inversiones para el nuevo modelo
en ciernes Por la misma razoacuten desde el inicio (con Osvaldo Hurtado) se dan mayores
facilidades para la inversioacuten extranjera directa 665
por una serie de exenciones impuestas por los mismo grupos dominantes Acosta Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano Obra citada Paacuteg 64 663 Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap V Cuadros Paacuteg 6 664 Mientras que la liberalizacioacuten de las tasas de intereacutes y del tipo de cambio fue adoptada raacutepidamente debido a sus efectos favorables para la burguesiacutea agroexportadora otras medidas complementarias - tales como la eliminacioacuten de los subsidios para petroacuteleo energiacutea y trigo el control del gasto puacuteblico yel desmantelamiento de una fuerte proteccioacuten de la industria - resultaron conflictivas Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap 1 Paacuteg 17 665 Para obtener mayores excedentes [en la empresa privada] las poliacuteticas de ajuste permitieron una disminucioacuten del salario real y un incremento de los precios en tanto que para el logro de fuentes de financiamiento se elevaron las tasas
182
En el reacutegimen del gobierno de Hurtado no fue suficiente elevar las tasas de intereacutes para
incrementar el ahorro ni crear nuevos instrumentos de captacioacuten de ahorros como son
las poacutelizas de acumulacioacuten ya que se tomaron medidas contrarias a este objetivo como
la depreciacioacuten constante de nuestra moneda llegoacute un momento en que Con una tasa
de devaluacioacuten preanunciada de 40 y niveles de intereacutes de 20 se volvioacute rentable
endeudarse en sucres y comprar doacutelares promoviendo por consiguiente la fuga de
capitales 666 Para fines de su administracioacuten (1984) el ahorro privado cayoacute auacuten maacutes
al 48 del PIB el nivel maacutes bajo registrado 667
La poliacutetica monetaria de Hurtado ha sido calificada de expansiva fenoacutemeno que
presionaba en el incremento del tipo de cambio y para regular la liquidez en la
economiacutea desde el inicio668 se toma medidas claacutesicas de poliacutetica monetaria como la
subida o bajada del encaje bancario
Con Febres Cordero Se empezoacute tambieacuten un programa de liberalizacioacuten del mercado de
capitales encaminado a aumentar el ahorro interno se le permitioacute al sistema financiero
emitir certificados de depoacutesito con tasas de intereacutes de mercado y la Junta Monetaria
pasoacute reglamentos que permitieron hacer preacutestamos a largo plazo a tasas de intereacutes
ajustables la estructura de tasas de intereacutes se simplificoacute quedando solamente 4 tasas y
todas las tasas se subieron a niveles superiores a la inflacioacuten proyectada 669
de intereacutes y se concedieron mayores ventaja a la inversioacuten extranjera Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 100 666 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 53 Por otro lado el bajo nivel de las tasas de intereacutes agudizoacute la salida de capitales al exterior durante la mayor parte del periodo 1983shy1984 dado que la rentabilidad interna era inferior a la suma de la tasa de intereacutes externa maacutes la expectativa de depreciacioacuten que en gran parte estaba determinada por la regla de ajuste diario de la tasa de cambio oficial En este marco de polltica econoacutemica se revirtioacute la tendencia de apreciacioacuten del tipo de cambio real experimentada hasta los primeros antildeos de los ochenta Jaacutecome Luis El Tortuoso camino de la Estabilizacioacuten en el Ecuador Obra citada Paacuteg 19 667 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 45 668 Para todo el periacuteodo 1980-1984 la base monetaria (H) significoacute el 728 del incremento del circulante teniendo como porcentaje maacutes bajo en la serie (4977) aqueacutel que corresponde a 19833 y como punto maacutes alto (9506) el de 1984 cuando la variacioacuten del circulante se debioacute al cambio en la base monetaria dentro de la cual el factor maacutes i portante fue el incremento del creacutedito interno del Banco Central Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 394 669 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 54
183
Ademaacutes las Reformas a la legislacioacuten bancaria y monetaria dieron a las autoridades
monetarias mayor libertad para establecer poliacuteticas financieras y crediticias 670 Para
1985 se propone consolidar a las instituciones financieras y Se dispone el tipo de
intereacutes flotante para todo el sistema financiero con el objetivo de acrecentar la captacioacuten
de ahorros impedir la fuga de capitales y mejorar la asignacioacuten de recursos al interior
del aparato productivo Es decir sobre la base de tasas de intereacutes flotantes el sistema
financiero orienta al aparato productivo hacia actividades maacutes rentables 671
la liberalizacioacuten del mercado de capitales pareciacutea haber empezado a producir
resultados pues el ahorro financiero habiacutea aumentado de entre 5 y 6 del PIB durante
1980-1984 a 10 4 en 1985 y el ahorro privado estaba recuperaacutendose 672
Para agosto de 1986 se liberaliza maacutes la economiacutea al dejar flotar (liberar) las tasas de
intereacutes y permitir que eacutestas sean impuestas por las fuerzas del mercado al tomar esta
decisioacuten de flotacioacuten el resultado fue desastroso porque se elevoacute apreciablemente el
costo del dinero y produjo extraordinarias ganancias para el sector financiero Si
bien el mayor rendimiento del dinero se tradujo en un incremento del ahorro financiero
no se logroacute un aumento de la inversioacuten productiva La economiacutea se orientoacute hacia el
financierismo y la especulacioacuten Y la flotacioacuten de las tasas de intereacutes resultoacute en una
presioacuten para una mayor inflacioacuten 673
Para 1987 las reformas liberalizantes de Febres Cordero toman un giro de 180 grados al
permitir una poliacutetica monetaria expansiva En presencia de creciente deacuteficit fiscal
Febres Cordero aumentoacute salarios gubernamentales y congeloacute los ajustes mensuales en
las tarifas de los servicios puacuteblicos El incremento en el gasto financiado con creacutedito
670 Citado por Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 57 671 Racines Francisco y otros Ajustes estructurales Obra citada Paacuteg 91 672 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 58 673 Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
184
del Banco Central aumentoacute draacutesticamente la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal e hizo
insostenibles las reformas hechas a principios del periacuteodo presidencial 674
La poliacutetica monetaria del reacutegimen es similar al gobierno anterior en el sentido de que es
expansiva en especial en los dos uacuteltimos antildeos de su gestioacuten (1986-1988) y que en
general toma medidas claacutesicas de control de la liquidez esto es subida y bajada de
encajes bancarios y tasas de intereacutes restriccioacuten del creacutedito del Banco Central entre
675 otras
Con Rodrigo Borja y a diferencia de los anteriores gobiernos La poliacutetica monetaria fue
contractiva Empezando en agosto de 1988 el Banco Central hizo cumplir los requisitos
de encaje limitoacute el creacutedito a los sectores puacuteblico y privado y establecioacute depoacutesitos previos
a las importaciones en sucres equivalentes a 100 del valor de las importaciones
pagaderos al solicitar las divisas necesarias Esta medida que aumentoacute el costo de las
importaciones y congeloacute recursos financieros fue tomada principalmente para controlar la
oferta monetaria Poco despueacutes de implantada esta medida los depoacutesitos llegaban a 150
millones sin embargo esta poliacutetica se modificoacute a finales de 1989 con la disminucioacuten del
porcentaje de depoacutesitos requeridos 676
En el mismo mes se liga las tasas de intereacutes activas a las pasivas para el siguiente antildeo
se flexibilizoacute maacutes a traveacutes de la incorporacioacuten de las tasas de intereacutes de mercado que
se pagaban en poacutelizas de acumulacioacuten a la foacutermula que permitiacutea a cada banco fijar sus
de i 677tasas activas e mteres
674 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 675 En 1986 Para reducir la oferta monetaria se incrementoacute el porcentaje de encaje bancario del 24 al 27 mientras que el porcentaje que regiacutea para los depoacutesitos de ahorro y plazo se redujo del 10 al 5 y se incorporaron las poacutelizas de acumulacioacuten al sistema de encaje legal que fue fijado entre el 3 y el 5 dependiendo del plazo [Para 1987] Paralelamente al incremento de los encajes bancarios se elevaron las tasas de intereacutes activas de los bancos y las financieras al 23 Se ve claramente que el Banco Central restringioacute de manera especial los creacuteditos a los bancos y al sector privado provocando contracciones de gran volumen pero compensando a la maacutes estas restricciones mediante la ampliacioacuten liberal del creacutedito al Gobierno Central Morillo Jaime Economiacutea del Ecuador Obra citada Paacuteg 408 Y410 676 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 72 677 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Obra citada Paacuteg 61
185
Finalmente se obtiene un cierto eacutexito cuantitativo pues El ahorro fmanciero crecioacute en el
49 por ciento entre diciembre de 1988 y diciembre de 1989 mientras que la captacioacuten de
depoacutesitos a traveacutes de poacutelizas de acumulacioacuten lo hizo en el 65 por ciento en igual
periacuteodo 678
Para fines de los antildeos 80s para incrementar los recursos financieros para inversioacuten se
eleva las tasas de intereacutes incluidas las que cobraba el Banco Central en sus relaciones con
el sector puacuteblico Ademaacutes con el fin de controlar la liquidez en la economiacutea se extiende
-yen algunos casos se eleva- el encaje miacutenimo a todo sector financiero que reciba dinero
del puacuteblico nacional o extranjero esto es no solo a los bancos sino a compantildeiacuteas como las
de Tarjetas de Creacutedito y de Leasing Al finalizar el mencionado periacuteodo las tasas de
intereacutes activas se mantuvieron por encima de la inflacioacuten
Haciendo una relacioacuten histoacuterica con los antildeos 70s el creacutedito a todos los sectores ha
disminuido apreciablemente En teacuterminos reales el creacutedito bruto otorgado a la
manufactura maacutes que triplicoacute entre 1972 y 1982 La tabla contiene las tasas anuales de
crecimiento del creacutedito por sectores y periacuteodos Las cifras permiten ver la prioridad
otorgada a la manufactura durante los antildeos del auge petrolero El creacutedito a la industria
experimentoacute uno de los crecimientos maacutes raacutepidos de los diferentes sectores y abarcoacute la
parte maacutes grande de los creacuteditos preferenciales entregados por el Estado679 Como se
aprecia en la siguiente tabla
678 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 65
186
Tabla 14
TASAS ANUALES DE CRECIMIENTO DEL CREDITO BRUTO POR SECTORES Y PERIODOS 1972-1989
SECTOR 1972-1982 1982-1989 Agricultura 79 - 23 Manufactura 140 - 05 Comercio 51 - 17 Otros (incl pesca) 163 41
Total 88 - 02
Nota Las tasas de crecimiento fueron calculadas sobre la base de datos con Sucres constantes de 1975 utilizando regresiones exponenciales
bull 1Elaboracioacuten Car os Larrea680
B4- Poliacutetica global Cambiaria y Arancelaria
Por maacutes de una deacutecada se mantuvo estable el tipo de cambio oficial a razoacuten de 25
sucres por doacutelar este valor se mantuvo hasta mayo de 1982 que es cuando se realiza la
primera devaluacioacuten desde 1970681 con el objetivo de incentivar a las exportacionesY
limitar las importaciones -equilibrio del sector externo- y arreglar las cuentas fiscales
La presioacuten ejercida en la disminucioacuten en el ingreso de doacutelares y la mayor demanda de
ellos se observa en el incremento de la cotizacioacuten del doacutelar del mercado libre que hace
que en 1981 el Banco Central venda parte de sus reservas internacionales para mantener
el tipo de cambio libre683 si en enero de 1981 se encontraba a razoacuten de 287 sucres
para Mayo de 1982 se ubica en 448 sucres por doacutelar
679 Veacutease para un anaacutelisis detallado sobre las pollticas crediticias durante el auge De La Torre Macroeconomic Aspects ofa Petroleum Boom capiacutetulo 4 680 Larrea Carlos Obra citada 681 en Mayo [deI982] Hurtado decretoacute una devaluacioacuten de 3200 la primera desde 1970 Las promesas de la presidencia de Roldoacutes y las metas del plan quinquenal fueron reemplazadas por frecuentes menciones a los precios declinantes del petroacuteleo y al creciente servicio de la deuda externa y los deacuteficit fiscales Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 39 682 Como medida de apoyo se aumentoacute el capital del Fondo de Promocioacuten de Exportaciones (FOPEX) destinado a incentivar la produccioacuten exportable Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 14 683 bullbull el Banco Central del Ecuador vendioacute parte de sus reservas internacionales en 1981 (230 millones de doacutelares) con el compromiso de mantener la cotizacioacuten del mercado libre de cambios Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg II
187
Para 1983 se devaluacutea la moneda y se establece un sistema de minidevaluaciones
ademaacutes se instaura un curioso tercer mercado de cambios llamado libre de
intervencioacuten en el que aplicaban a importaciones y exportaciones especiacuteficast
En la poliacutetica arancelaria desde el inicio de su gestioacuten en 1982 el gobierno de Hurtado
fija una nueva estructura arancelaria con el objeto de regular el consumo de bienes
no indispensables y suntuarios [Para 1983] Se prohibieron las importaciones de
artiacuteculos suntuarios y se suspendieron las de bienes de capital por un monto de 600
millones de doacutelares anuales [para 1984] se levantoacute la prohibicioacuten a una lista de bienes
de importacioacuten que representaba el 75 por ciento del valor de las importaciones que
habiacutean sido prohibidas 685
Para septiembre de 1984 con el cambio de gobierno de Hurtado a Febres Cordero se
terminan las minidevaluaciones y se establece el tipo de cambio oficial del doacutelar en
6650 sucres por doacutelar 686 Existiacutea un segundo tipo de cambio libre [de intervencioacuten] del
Banco central que se encontraba en 995 sucres por doacutelar 687 Y un tercer mercado
cambiario denominado mercado libre688
684 Grandes inundaciones a finales de 1982 y durante el primer semestre de 1983 agravaron los problemas econoacutemicos del gobierno El efecto de este fenoacutemeno sobre el paiacutes fue muy grave especialmente porque la produccioacuten agricola cayoacute precipitadamente en Febrero y Marzo de 1983 se anuncioacute un nuevo paquete de medidas La tasa de cambio oficial se devaluoacute un 273 y se establecioacute para ella un sistema de minidevaluaciones [devaluaciones diarias] Ademaacutes se establecioacute una tercera tasa de cambio para el curiosamente llamado mercado libre de intervencioacuten Esta tasa seguiacutea de cerca de la del mercado paralelo y se aplicaba a una serie de importaciones y exportaciones formalizando de hecho un sistema oficial de tasas de cambio muacuteltiple que se mantuvo durante casi 18 meses hasta el4 de septiembre de 1984 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Polltica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 42 685 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 12 18 y 23 686 Mediante regulacioacuten 187 de septiembre de 1984 se establecioacute el tipo oficial de compra del doacutelar en 6650 SI el Banco Central comprariacutea el valor FOB de las exportaciones petroleras y lo venderiacutea para cubrir el valor FOB de las mercaderiacuteas clasificadas en el segmento especial de la Lista 1 el servicio de la deuda externa del sector puacuteblico y privado los pagos para la repatriacioacuten de capital y las utilidades de inversiones extranjeras Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 398 687 Junto con la derogacioacuten de las disposiciones que implantaron el reacutegimen de minidevaluaciones diarias del sucre en marzo de 1983 se establecieron tres mercados cambiarios Para el primero se fijoacute el tipo de cambio en 6650 sucres por doacutelar que se aplicaba a las exportaciones de petroacuteleo y a las importaciones de productos agriacutecolas alimentos medicinas carburantes enviacuteo de utilidades y trasferencias de capitales Al segundo mercado denominado libre de intervencioacuten cuyo tipo de cambio era controlado por el Banco Central se transfirieron la mayor parte de las transacciones de comercio exterior efectuadas por el sector puacuteblico y gran parte de las importaciones privadas En teacuterminos lugar se mantuvo la existencia de un mercado libre con un tipo de cambio determinado por la oferta y demanda de divisas el cual era utilizado para el resto de las actividades de comercio exterior Ademaacutes la fijacioacuten del nuevo tipo de cambio libre del Banco Central a 9750 sucres con relacioacuten al tipo de cambio oficial (fijado en 6650 sucres) generoacute un beneficio adicional a los exportadores de 31 sucres por doacutelar lo que significoacute aproximadamente 10000 millones de sucres Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacutegs 28 29 Y32 688
188
En noviembre de 1985 las tasas de cambio oficial y libre intervencioacuten se unificaron y
en enero de 1986 el gobierno continuoacute instrumentando su programa reformista al devaluar
de 96 a 110 sucres la tasa de cambio del mercado intervenido y transfiriendo todas las
transacciones comerciales y de deuda externa a este mercado Estas medidas se tomaron
con el fin de diversificar exportaciones y restringir importaciones La tasa de cambio
oficial se mantuvo solamente como un instrumento contable dentro del Banco Central
Estos cambios dejaron solamente dos mercados de divisas ~on el libre limitado al
turismo contrabando y algunos movimientos de capitales Tambieacuten se empezoacute un
proceso para reducir aranceles que culminoacute en un nuevo arancel en febrero de 1986 que
aunque teniacutea un nivel maacuteximo relativamente alto (98) habiacutea disminuido
sustancialmente y con ello el nivel de proteccioacuten efectiva 689
El tipo de cambio sin intervencioacuten del Estado es considerado clave para el modelo
neoliberal para agosto de 1986 se deja a las fuerzas del mercado la fijacioacuten del tipo de
cambi0690 con el objetivo de que baje el doacutelar y con esto disminuya la inflacioacuten se
incremente las exportaciones y se mantenga las reservas internacionales pero en aparente
contradiccioacuten a la teoriacutea resultoacute todo lo contrario 691 y ademaacutes se incrementoacute la
importacioacuten de bines suntuarios
689 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 56 690 Asiacute el II de Agostode 1986se introdujeron nuevoscambiosdraacutesticos tales que Swettun mes maacutes tardese refirioacute a ellosen la siguienteforma El reacutegimen en el poderde un solo tajo ha destruido 56 antildeos de praacutecticalegalfinancieray monetaria en el Ecuador En esencia bajo el nuevosistemala tasa de cambioseraacute determinadapor el mercado(es decir que se ha establecido la flotacioacuten totaldel sucre)Los controles administrativos de las tasas de intereacutespara los ahorradores se han eliminado aunque las autoridades han negociado con la banca un entendimiento para fijar las tasas en un nivel preestablecido Se ha permitido que otrastasas floten incluyendo la tasa de redescuento en el banco central Estas medidas tuvieron dos objetivosprincipales darlea los exportadores sentildealesclarasde que el gobiernoqueriacutea promovery diversificar lasexportaciones y aumentarel ahorro interno Las medidas tambieacutenfueron tomadaspara controlaruna corridaen contradel sucrey crecientes sobrefacturacioacuten de importaciones y subfacturacioacuten de importaciones Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politiacuteca de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 62 691 A partirde agostode 1986el programa de ajusteasumioacutenuevasformasque liberalizaron auacuten maacutes a la economiacutea ecuatoriana En efectose eliminoacutela obligacioacuten que teniacutean los exportadores de vendersus divisasal Banco Central mientras simultaacuteneamente se dejabaen manosde las fuerzas del mercadola determinacioacuten del valor del doacutelar Estas medidas tuvieron un resultado desastroso por un lado el doacutelar subioacutedesmesuradamente y los banqueros y exportadores hicieron pinguumlesganancias a costadel aumento de la inflacioacuten por otro las exportaciones no aumentaron y maacutes bien la libreutilizacioacuten del doacutelardeterminoacute el incremento de las importaciones de bienessuntuarios y la caiacuteda de las reservas internacionales Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
189
Para enero de 1988 se suspende la flotacioacuten del doacutelar manejado por el sector privado y
en Marzo de 1988 hasta el sistema de tasa de cambio libre considerado como la
piedra cardinal de las reformas neoliberales tuvo que ser eliminado siendo reemplazado
por un sistema de tasa de cambio muacuteltiple con tres tasas llamado flotacioacuten controlada
(ver LAER 311388) Eventualmente en completa retirada el gobierno habiacutea retomado a
un sistema de tasa de cambio fija y empezoacute a imponer restricciones a las
importaciones 692
El 30 de agosto de 1988 despueacutes de asumir la presidencia el gobierno de Rodrigo
Borja dispone al Banco Central reasumir el control sobre la asignacioacuten de divisas se
restablece -y termina su mandato con- el sistema dual de cambios que son el mercado
de intervencioacuten del Banco Central y el mercado libre y devaluacutea la moneda El tipo de
cambio del mercado de intervencioacuten se devaluoacute un 56 [acercaacutendose a la cotizacioacuten del
mercado libre] y se establecioacute un sistema de minidevaluaciones programadas con una
tasa de inflacioacuten esperada del 30 Con este mecanismo se estableciacutea el tipo de cambio
como referencia para guiar las expectativas inflacionarias El tipo de cambio oficial que
no se habiacutea modificado desde noviembre de 1985 y que era utilizado para el servicio de
la deuda externa fue incrementado de 95 a 390 sucres por doacutelar 693
Posteriormente se continuacutea con una poliacutetica cambiaria que mantenga el fomento a las
exportaciones y el abastecimiento de bienes y servicios con importaciones esto hizo
que se utilice una poliacutetica de tipo de cambio real esto es con devaluaciones sucesivas
En suma si la cotizacioacuten del doacutelar en el mercado libre en 1981 era de 3076 para 1991
fueacute del orden de los 1103 sucres por doacutelar 694 Soacutelo entre 1981 y 1990 La
692 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 693 En el mercado de intervencioacuten se debiacutean efectuar todas las transacciones en divisas de bienes servicios y capitales del sector puacuteblico y las ventas de divisas correspondientes a la remisioacuten de utilidades y la repatriacioacuten de capitales de la inversioacuten extranjera ingresada al Banco Central hasta el11 de agosto de 1986 Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 421 Y422 694 En base a Acosta Alberto Pobreza y poliacutetica social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadro No 2 J9
190
bull flexibilizacioacuten del tipo de cambio permitioacute que la cotizacioacuten del doacutelar se incrementara en
2764695
En el aacutembito arancelario se destaca La implementacioacuten de la Reforma Arancelaria [en
1990 la misma que] contemploacute la reduccioacuten de las tarifas a niveles que oscilaban entre 5
el 60 por ciento para todas las importaciones (excepto para vehiacuteculos) y la eliminacioacuten del
cobro de los recargos arancelarios de la lista n 696 Para 1991 se expide un nuevo
arancel en donde las tarifas oscilaban entre 5 yel 35 por ciento excepto para vehiacuteculos
que fueacute del 40 por ciento
1124 La Poliacutetica social
A- Principales poliacuteticas sociales
En los antildeos 70s como parte de la poliacutetica social el Estado ecuatoriano invertiacutea en obras
puacuteblicas e impulsaba la inversioacuten privada por este concepto la relacioacuten inversioacutenIPIB
permanece superior al 20 por ciento Por otro lado se subsidiaba bienes y servicios a la
vez que expandiacutea la cobertura socia1697 Sin embargo no se habiacutea logrado bienestar para
la mayoriacutea de la poblacioacuten y esto sugeriacutea al nuevo gobernante de los 80s aplicar con
mayor eacutenfasis poliacuteticas sociales las mismas que estaban en el contenido del Plan de
Desarrollo 1980-1984 en donde existe preocupacioacuten por el empleo por los servicios
baacutesicos entre otros motivaciones que quedaron en el papel por las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales internas y externas
Pero para inicios de los antildeos 80s como es sabido comienzan a cerrarse los creacuteditos
externos a subir las tasas de intereacutes intemacionalest y a bajar los precios del petroacuteleo
por lo que tambieacuten empieza a acabarse el estilo de desarrollo en donde el Estado era el
695 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 696 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 697 La bonanza petrolera y el creacutedito externo tambieacuten financiaron una expansioacuten sin precedentes del sector puacuteblico en particular del aparato administrativo grandes obras de infraestructura subsidios a bienes y servicios baacutesicos asiacute como una expansioacuten de los servicios sociales (educacioacuten y salud) En general se puede decir que se generaron los siacutentomas tiacutepicos de la enfermedad holandesa Poliacuteticas Macroeconoacutemicas Distribucioacuten y Pobreza en el Ecuador Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 1
191
bull Benefactor conocido generalmente como el Estado de Bienestar ecuatoriano La
merma de la cantidad de fondos disponibles en el Estado se agudiza con el conflicto
beacutelico con el Peruacute en 1981 y con las inundaciones de 1982-83
En estos momentos criticas -corno siempre- se empieza a descuidar a los sectores maacutes
deacutebiles y marginados (ancianos mujeres y nintildeos) que en el caso ecuatoriano constituyen
la mayoriacutea de la poblacioacuten mismos que al disminuir el ritmo y monto de gasto fiscal en
el aacuterea social ven deteriorase sus condiciones de vida Se considera que el gasto social
es el rubro maacutes afectado con las medidas de Estabilizacioacuten y Ajuste estructural de los
80s
Ademaacutes a partir de 1982 el Estado se vio obligado retroceder posiciones en cuanto a
sus poliacuteticas de cobertura social para destinar mayores recursos al servicio de la deuda
extema699 Esto se evidencia cuando se compara el monto destinado en el Presupuesto
Anual del Estado en relacioacuten con el PIB al gasto social y el monto destinado a la deuda
extemaOO como se aprecia en los siguientes graacuteficos en donde la relacioacuten porcentual
entre Gasto Social y PIB en 1981 era de 65 para 1990 era de 39 y la Relacioacuten entre
Gasto Social y el presupuesto del Estado era en 1981 el 375 para 1990 fue de
28170 Como se aprecia en los siguientes graacuteficos
698 Las altas tasas de intereacutes vigentes en los Estados Unidos que llegaron [en 1981] hasta el 21 provocaron un flujo importante de divisas al exterior Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 362 699 El deterioro de las asignaciones a los sectores sociales se explica en especial por el aumento del servicio de la deuda externa Entre 1980 y 1990 estos valores casi se triplican al pasar de un 183 por ciento a 37 por ciento del PIB respectivamente Este porcentaje es el maacutes elevado de todo el periacuteodo analizado Es preciso destacar que el servicio de la deuda puacuteblica en especial de la deuda externa se ha convertido en el rubro maacutes grande de los presupuestos de los uacuteltimos antildeos y esta situacioacuten al parecer se presentaraacute con mayor fuerza en 1993 cuando el monto destinado a la deuda estaacute cuantificado en 384 por ciento Una vez maacutes el servicio de la deuda superaraacute ampliamente el monto de los recursos destinados a fines sociales educacioacuten y cultura bienestar social y trabajo salud y desarrollo comunal [agua potable saneamiento ambiental vivienda] Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 9 700 A partir del inicio de los programas de ajuste en 1982 se aprecia una tendencia decreciente en la asignacioacuten de recursos destinados en el Presupuesto general del Estado al gasto social en relacioacuten con el PIB Pero esta tendencia presenta una caiacuteda auacuten maacutes aguda durante el gobierno de Borja Cevallos en le cual esta relacioacuten ha descendido por primera vez en el periacuteodo a menos del4 por ciento En 1992 esta relacioacuten habriacutea decrecido maacutes a un 3 por ciento Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33 y 32 701 En base de Acosta Alberto En Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del Ajuste Obra citada Cuadro 223 y 224
192
Graacuteficos 12
GRAFICOS DE RELACIONES PORCENTUALES ENTRE GASTOS EN SERVICIOS SOCIALES Y DEUDA EXTERNA CON RELACION AL PIB Y AL
PRESUPUESTO DEL ESTADO
-+-Gastos sociaacuteesAB
- itshy - Gastos dada ecIamAB
1004 1007 193gt Antildeos
Porcentajes de Gastos en Servicios sociales
de deuda externa con relacioacuten al PlB7
6
gSS4 e B3 52a
1 O 1---------+---------shy
1978 1001
Relaciones porcentuales de Gasto social y deuda externa con el
Presu uesto del Estado45
40
35
30
E 25 shye ~ 20
~ 15
10
5
O 1978 1981 1984 1987 1990
Anos
Fuente Banco Central boletiacuten de Cuentas nacionales No 14 1981-1990 (junio de 1991) y Presupuestos Generales del Estado Elaboracioacuten de las Tablas Acosta AlbertoY Elaboracioacuten graacutefica el autor
Como se manifestoacute anteriormente las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste de los antildeos
80s hace contraer conscientemente la economiacutea con el objetivo de estabilizar variables
macroeconoacutemicas y cumplir compromisos con los organismos internacionales al
interior del paiacutes la preocupacioacuten es por equilibrar la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal 703 y en el
exterior la balanza de pagos especialmente para lograr obtener un monto que asegure
la acumulacioacuten y el pago de la deuda externa en un marco de apertura econoacutemica como
se aprecioacute en la reduccioacuten paulatina de los aranceles en la promocioacuten de las
exportaciones entre otras
El resultado ya lo sabemos por el lado social existe un deterioro de los componentes del
desarrollo social y por el lado econoacutemico las variables macroeconoacutemicas no se
702 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social Obra citada Cuadros Nos 223 y 224 703 Este comportamiento se expliacuteca por una serie de factores entre los cuales se destacan los programas de estabilizacioacuten y las mismas poliacuteticas de ajuste que proponen y aplican draacutestica restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos pues la intencioacuten uacuteltima de tales recortes es evitar una disparada inflacionaria por el lado de la demanda Por otro lado las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores beneficiarios de los proyectos sociales no contribuyen al producto y por ende los gastos en estos rubros son inflacionarios Igualmente la situacioacuten se agrava cuando se considera el alto componente del gasto corriente que los caracteriza por su condicioacuten de sectores de servicios en los que el peso de la mano de obra es elevado Por uacuteltimo la capacidad de negociacioacuten es mucho menor como por ejemplo frente a los grupos que se representan en los rubros de duda externa o defensa nacional Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 32
193
estabilizaron esto hace que que el nuacutemero de pobres creciera en el decenio de los
80 a una tasa promedio anual maacutes raacutepida que la registrada en la deacutecada de los 70 38
por ciento Vs 19 por ciento respectivamente Este panorama ha determinado que el
Ecuador sea uno de los paiacuteses de Ameacuterica Latina con mayores iacutendices de pobreza Y la
agudizacioacuten de este fenoacutemeno se perfila tanto en el aacutembito urbano como rural Asiacute
mientras el 40 por ciento de la poblacioacuten urbana vive por debajo de la pobreza absoluta
el 65 por ciento de la poblacioacuten rural estaacute por debajo de ese liacutemite de acuerdo a la
informacioacuten proporcionada por UNICEF para el periacuteodo 1980-1988 704
La preocupacioacuten estatal estaraacute centralizada por el estiacutemulo a las exportaciones y por
tanto hacia el bienestar de un pequentildeiacutesimo grupo de personas a ellas ligadas y al no
poseer recursos posteriormente el gobierno se desliga y con fuerza de sus
responsabilidades sociales esto es de su redistribucioacuten econoacutemica esto hace que se
permita el surguimiento de organizaciones no gubernamentales (ONOs) para que suplan
con sus programas y acciones anteriormente estatales y las realicen con criterios
empresariales de eficiencia beneficio entre otros asiacute empieza el Estado ecuatoriano
con el discurso y praacutectica de la descentralizacioacuten evitando hacerse cargo de maacutes
burocracia aunque su financiamiento parta de sus propias actividades y por supuesto de
deuda externa 705
De ahiacute que a partir de 1985 la poliacutetica social se orientase en dos direcciones una
eminentemente beneacutefica y otra de promocioacuten empresarial individualizadora En el
primer caso el gobierno elaboroacute un cuadro de pobreza por sectores (campesinos
704 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 45 705 Esta actitud y los riesgosque conllevala aplicacioacuten del modelohan llevadoal Estado a disentildearun nuevo estilode poliacuteticasocialSiacute consideramosel comportamiento estataly la dinaacutemicade las exportaciones la mayoriacuteade la poblacioacuten ecuatorianarepresenta un obstaacuteculoiacutensalvable [un estorbo] para su desenvolvimiacuteento dada la imposibilidad de hacerla desaparecer La solucioacutenque se presentaes el permitiral Estado la atencioacutende los sectorespauperizados y que el restode la poblacioacuten encuentre sus propiosmediosde subsistencia Con este objetivose promueve la transformacioacuten o surgimiento de ONGsque contemplenmeacutetodosy sistemasde gestioacuten institucional y sobre todo que introduzcan criteriosde eficiencia en todas sus actividades Finalmente como el objetivofundamental de estos proyectosno se centraen el impulsode un proceso de acumulacioacuten de estos sectores la mayoriacuteade losbeneficiarios comienzaa desarrollaractividadespoco
194
bull indiacutegenas pobladores) y por zonas geograacuteficas (parroquias y cantones) con el fin de
aplicar poliacuteticas sociales con beneficio restringido En el segundo se creoacute el fondo de
promocioacuten a las microempresas familiares se establecieron relaciones con uumlNOs para
desarrollar programas en sectores urbanos y rurales (CARE-MAO) y recientemente se
ha entrado en un proceso de reestructuracioacuten de los programas educativos La
caracteriacutestica de estos nuevos programas es que si bien toman como punto de partida a
las propias organizaciones creadas en los antildeos 60 y 70 en lo que se refiere a la
localizacioacuten de la poblacioacuten beneficiaria la participacioacuten es concebida principalmente
en forma individual Sin embargo lo que se desea destacar en este punto son tres
aspectos de la nueva poliacutetica social 1) existen auacuten flujos de recursos monetarios y no
monetarios desde el Estado hacia los sectores populares 2) el espiacuteritu que conllevan
estas poliacuteticas tiende a debilitar el sentido organizativo de los sectores urbanos y rurales
y 3) la promocioacuten empresarial orientada hacia los estratos populares no se plantea como
objetivo la creacioacuten de un proceso de acumulacioacuten al interior de los sectores
beneficiados sino el desarrollo de mecanismos de subsistenciar
Es maacutes no se avizora una respuesta estructural a los problemas sociales sino que se
quiere que la poliacutetica social sea apenas un elemento puntual casi soacutelo un apeacutendice
inmediatista y casi siempre paternalista encargado de paliar y compensar los
desequilibrios y los problemas que generan estas poliacuteticas707
Al- Educacioacuten
Luego de agotarse el modelo desarrollista de los 70s tambieacuten termina el Estado de
Bienestar ecuatoriano que en los antildeos 80s debido la crisis econoacutemica interna y externa
y a las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste afectaron el gasto en servicios sociales lo
rentables que les permite por lo menos subsistir Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 118 706 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 97 707 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 47
195
cual se expresa en la reduccioacuten de su financiamiento asiacute como en la cobertura y
administracioacuten En el caso de la educacioacuten la caiacuteda del gasto por habitante es de
alrededor del 4 por ciento anual708 la relacioacuten entre el gasto educativo y el PIB tuvo una
caiacuteda dramaacutetica del 51 del PIB en 1982 a 28 en 1991 y a 26 en 1992 709 Yla
relacioacuten de gasto estatal y presupuesto general fue de 299 en 1981 para 1991 fue de
183
Si bien algunos indicadores de resultado continuaron mejorando su evolucioacuten
obedecioacute a los efectos positivos del desarrollo institucional alcanzado en la fase
anterior710 Como por ejemplo el anterior fortalecimiento de la infraestructura
educativa y administrativa la cobertura educacional entre otras esto permitioacute que el
crecimiento de la matriculacioacuten en los niveles primario secundario y universitario se
encuentre alrededor del 5 por ciento711
Ejemplificando la disminucioacuten existente en los 80s en el nivel de instruccioacuten preescolar
y primario el sector puacuteblico invirtioacute [en los antildeos 70s] un promedio de US$ 136 por
alumno por antildeo en tanto que durante los antildeos 1980 esta inversioacuten fue de US$ 90
cada alumno secundario significoacute una inversioacuten puacuteblica de US$ 461 en los antildeos 1970 y
de US$ 234 en los antildeos 1980 A su vez cada estudiante universitario costoacute US$
1619 YUS$ 739 en los dos periacuteodos respectivamenteij
708 Durante el boom petrolero todos los indicadores de gasto presentados ascendieron a tasas elevadas superiores al 6 anual A partir de 1982 la tendencia se revierte observaacutendose una sostenida declinacioacuten que es particularmente grave en el caso de la educacioacuten en el cual la caiacuteda del gasto por habitante llega a casi e14 anual equivalente al 40 entre 1982 y 1995 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 87 709En 1991 la participacioacuten de la educacioacuten en el gasto puacuteblico total bajoacute al 15 En comparacioacuten con otros paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe este descenso ubicoacute al Ecuador muy por debajo del promedio regional (43) e incluso del promedio de los paiacuteses de menor desarrollo del continente (37) Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 77
710Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 31 711 a pesar de la fuerte restriccioacuten en el gasto puacuteblico los efectos de largo plazo de la inversioacuten de la deacutecada anterior
contribuyeron a que la educacioacuten no sufriera un deterioro inmediato [por ejemplo la] tasa neta de matricula aumentoacute del 62 al 86 en el nivel primario del 29 al 42 en el secundario y del 7 al 11 en el universitario En los tres casos durante la deacutecada de 1980 el crecimiento de la matriculacioacuten fue cercano al 5 por antildeo Pon ce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacutegs 77 y 65
712Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 79
196
Esto se comprueba al realizar un anaacutelisis de la asignacioacuten efectiva por parte del Estado
de su presupuesto en el que los gastos en educacioacuten han presentado una decreciente
participacioacuten en el total de egresos de dicho presupuesto Asiacute en 1980 la educacioacuten
recibiacutea alrededor del 299 por ciento del total de egresos en tanto que para 1991 este
sector recibioacute uacutenicamente el 183 por ciento713 Asiacute se ha registrado un decrecimiento
en los gastos reales en educacioacuten entre 1980 y 1991 que llegoacute a una tasa de crecimiento
promedio negativa de 19 por ciento anual Esta tendencia decreciente se mantiene en el
presupuesto codificado del Antildeo 1992 los gastos fiscales para educacioacuten alcanzaron el
valor relativo de 172 por ciento y en la proforma presupuestaria para 1993 se establece
una fraccioacuten de 171 por ciento Como se aprecia se continuacutea sacrificando el rubro
educacioacuten para satisfacer el compromiso adquirido con los organismos multilaterales de
equilibrar el deacuteficit fiscal lo cual puede traer complicaciones impredecibles en el futuro
en teacuterminos del deterioro de la capacitacioacuten y preparacioacuten del capital humano maacutes
todaviacutea si esta praacutectica se ha repetido en forma acumulativa en los uacuteltimos diez antildeoS7l4
El modelo y sistema educativo del Ecuador se implanta en 1962 inmerso en los inicios
del modelo de sustitucioacuten de importaciones cuyo objetivo principal era ampliar la
cobertura y estandarizar los curriacuteculos educativos con educandos que aprenderaacuten
destrezas y especializaciones que terminaraacuten en la formacioacuten de cuadros teacutecnicos para la
incipiente industrializacioacuten modelo propio de la industrializacioacuten masiva creadora de
bienes y servicios en masa para el consumo interno En este sentido puede tomarse
como logros a) la disminucioacuten del analfabetismo que si en 1950 la tasa era del 44 por
ciento para 1995 era del 11 y b) el acceso a la educacioacuten baacutesica en donde La mayoriacutea
713 Hay que sentildealar que de conformidad con una disposicioacuten constitucional el rubro destinado a la educacioacuten deberiacutea ser del orden de130 por ciento en el Presupuesto general del Estado 714 Acosta Alberto Pobreza y Polltica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 34
197
de los nintildeos y nintildeas ecuatorianos asisten a la escuela primaria Entre 1982 y 1995 la
matriacutecula primaria aumentoacute del 62 al 89 715
Asimismo Seguacuten el censo de 1982 el 37 por ciento de la PEA teniacutea bajos de
escolaridad por encontrarse en situacioacuten de analfabetismo o no haber superado el tercer
grado de educacioacuten primaria Este mismo indicador para 1990 se situoacute en el 22 por
ciento Si bien estos indicadores revelan una cierta evolucioacuten en el sistema educativo
ecuatoriano no se ha logrado auacuten eliminar el analfabetismo La escuela unidocente asiacute
como tampoco se ha conseguido generar una educacioacuten baacutesica exenta del caraacutecter
elitista ni tampoco se ha logrado un cuerpo de docentes con la preparacioacuten acadeacutemica
correspondiente En las escuelas rurales la situacioacuten es criacutetica pues a maacutes de no existir
mobiliarios ayudas didaacutecticas y equipos para los planteles los recursos econoacutemicos
para este fin son escasos716 Otro problema serio es el de la pertinencia Se mantiene
un modelo con contenidos organizacioacuten y meacutetodos de instruccioacuten planteados hace
30 antildeos Es un modelo homogeneizante y riacutegido en su estructura que no reconoce las
diversidades regionales eacutetnicas culturales y sociales y lo que tiene repercusiones
graves para el desarrollo del paiacutes es un modelo con conceptos y praacutecticas pedagoacutegicas
anticuadas que no estimulan la creatividad y el pensamiento criacutetico y que no son
sensibles a las tendencias actuales en la investigacioacuten la tecnologiacutea y las formas de
expresioacuten y comunicacioacutenti Y esto significa que en los antildeos 80s no se ha
acomodado la educacioacuten a las nuevas condiciones externas
715 A pesar de este enorme progreso la ampliacioacuten de la cobertura de la educacioacuten preprimaria secundaria y superior han sido limitadas Por otra parte todos los niveles educacionales han reproducido las desigualdades sociales que caracterizan a la sociedad ecuatoriana los habitantes de campo los pobres y los grupos indiacutegenas se encuentran visiblemente rezagados en sus niveles educativos Asimismo a pesar del progreso cuantitativo en general la calidad del sistema educativo deja mucho que desear Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 82 716 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33
198
A2- Seguridad social
En lo que tiene que ver con la seguridad social al inicio de los antildeos noventa eacutesta acusa
todaviacutea grandes insuficiencias La cobertura real del sistema oficial pasoacute de 71 por
ciento en 1980 a 88 por ciento en 1990 y la poblacioacuten econoacutemicamente activa de 212
a 26 por ciento Lo cual demuestra que con respecto a la poblacioacuten ocupada la cobertura
llega a la mitad de los trabajadores asalariados Y esta limitada cobertura sigue siendo
uno de los problemas maacutes cruciales manteniendo un retraso apreciable con otros paiacuteses
de la regioacuten Pero lo que es maacutes grave es un sistema inoperante frente a las condiciones
de pobreza y desempleo que prevalece en el Ecuador 718 Con una cobertura
limitadai
Adicionalmente como resultado del deterioro creciente de la atencioacuten de la salud la
oferta de servicios meacutedicos del seguro social no ha podido solventar con eficacia el
progresivo aumento de la demandaEl resto de servicios del IESS tambieacuten demuestra
un marcado deterioro y es a todas luces insuficientes Por ejemplo las pensiones han
sufrido el impacto de la crisis un jubilado que en 1975 recibiacutea 25000 mensuales
percibiacutea un equivalente a 1000 doacutelares en 1989 recibioacute 41 000 sucres osea unos 62
doacutelares El desfinanciamiento de los seguros de enfermedad y maternidad es
permanente se arrastra un deacuteficit croacutenico Estas deficiencias se reflejan tambieacuten en
una marcada caiacuteda de los ingresos de la seguridad social frente al PIB al haber pasado
717 Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 84 7I8 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37 719 Se trata de una cobertura que apenas abarca una fraccioacuten del sector moderno de la economiacutea Los esfuerzos desplegados durante los antildeos ochenta para incorporar una mayor cantidad de trabajadores no han dado resultados esperados a pesar de que se integroacute a los trabajadores de la industria azucarera en 1980 a los campesinos organizados con la Ley de Seguro Social Campesino en 1081 a los artistas y choferes profesionales no dependientes en 1982 a los trabajadores autoacutenomos en 1984 a los profesionales abogados en 1985 a una cantidad apreciable de agricultores en 1986 con la Ley que crea el Seguro Social Obligatorio del Trabajador Agriacutecola la Afiliacioacuten Voluntaria y el Seguro Social marginal Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37
199
de 63 por ciento en 1980 a 36 por ciento en 1989 lo cual tambieacuten se manifiesta en los
egresos que cayeron de 40 a 21 por ciento en el mismo periacuteodo72o
A3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo (electricidad agua combustibles otros)
La cobertura eleacutectrica es uno de los servicios que maacutes ha progresado en el paiacutes Asiacute el
777 por ciento de las viviendas disponen de electricidad con una interesante
participacioacuten del aacuterea rural que alcanza el 538 por ciento y de la urbana con el 955 por
ciento 721
Tambieacuten cabe destacar que el gasto percaacutepita (en sucres de 1975) en Agua potable que
para 1980 estaba en el orden del 225 Ypara 1990 era de 644 sin embargo para los
antildeos 80s los problemas de servicios baacutesicos siguen presentes y maacutes acentuados en la
zona rural que urbana asiacute para fines de los 80s se encuentran bajos niveles de
cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado con un deacuteficit en la zona
urbana de 482 en agua y 377 en alcantarillado y en la zona rural el 50 por ciento
de la poblacioacuten en agua potable y el 88 por ciento en alcantarillado722
El deacuteficit en viviendas en 1980 era de 683 mil unidades para 1988 era de 980 mil
unidades y el de participacioacuten de los gastos en construccioacuten en el presupuesto
General del Estado en 1980 era el 67 para 1990 era de 39 Ypara 1991 era de 27723
1113- Conclusioacuten
Coherente con los intereses transnacionales en especial financieros724 la concepcioacuten
general del modelo econoacutemico y social que se ha implantado en Latinoameacuterica es
720 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 40 721 Empero hay que sentildealar que existe un elevado porcentaje de contrabando en el servicio de energia eleacutectrica en todos los niveles se han llegado a estimar en casi un 25 por ciento del consumo total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 42 722 En base a Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste y polltica social en los antildeos 80s Obra citada Paacuteg 47 Y89 723 En base a Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadros No 236 724 Sin embargo la creciente aceptacioacuten del modelo (neoclaacutesico) del FMI y del Banco Mundial-articulado ahora a un proyecto de funcionamiento global de la sociedad- tiene que ser asociada al fenoacutemeno de transnacionalizacioacuten financiera cuya resultante maacutes gravosa -la deuda externa- en este caso del Ecuador- ha venido mediatizando los conceptos de
200
de restriccioacuten del gasto puacuteblico decrecimiento del salario real628 y disminucioacuten del
deacuteficit fiscal629
En cuanto a los fenoacutemenos externos se encuentra en la disminucioacuten de los
desequilibrios del sector externo y en particular al incremento de los precios del
petroacuteleo a causa de la guerra Iraacuten-Kuwait que eleva los precios del petroacuteleo hasta 29
doacutelares por barril y provoca la mejora de las finanzas puacuteblicas
Sin embargo estas circunstancias internas y externas favorables no fueron suficientes
como para lograr controlar la inflacioacuten sino soacutelo su desaceleracioacuten pues para 1992
finaliza en d orden del 60 por ciento agudizaacutendose los problemas econoacutemico-sociales
del paiacutes y en cuyo proceso se beneficiaron las empresas rnonopoacutelicasT y
oligopoacutelicasr por su capacidad productiva comercial y financiera para subir los
precios de las mercanciacuteas y expandir mercados a la vez que van quebrando las
pequentildeas empresas industriales y artesanales afectadas en su capacidad productiva 632
628 en este gobierno a pesar de que logroacute controlar algunas variables macro desbocadas a partir de los excesos liberacionistas del febrescorderato las dificultades econoacutemicas de las masas se agudizaron y la inflacioacuten no fue controlada Los niveles de miseria indigencia desnutricioacuten y desocupacioacuten alcanzaron el mayor grado de deterioro desde 1982 Vale destacar que de un anaacutelisis de la evolucioacuten de los salarios desde enero de 1980 ajulio de 1993 se concluye que laquoel gobierno que maacutes ha comprimido las remuneraciones reales ha sido el del Dr Rodrigo Borjagt (Maya 199383) Tomado de Acosta Alberto Breve Historia Econoacutemica del Ecuador Obra citada Paacuteg 153 Con Borja El desempleo abierto aumentoacute en 1988 a 13 mientras que los salarios miacutenimos cayeron dramaacuteticamente 55 en 1987 y 127 Y21 1 en los dos antildeos siguientes Thoumi Francisco y MeriJee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 77 629 La inflacioacuten se estancoacute en alrededor del 50 por ciento anual en los antildeos 90 y 91 a pesar de la significativa disminucioacuten del deacuteficit fiscal (de 39 por ciento del PIB en 1989 a 134 por ciento del PIB incluyendo el cuasifiscal en 1990 y 1991 respectivamente) Asiacute tambieacuten el desequilibrio en el sector externo cayoacute de 53 a 16 por ciento del PIB y 4 por ciento del PIB en esos antildeos Jaacutecome Luis El Tortuoso camino del Ajuste Obra citada Paacuteg 33 Y 34 6JO Adicionalmente las grandes empresas el capital monopolista puede dentro de ciertos liacutemites elevar los precios de sus productos y contrarrestar asiacute cualquier elevacioacuten de sus costos de produccioacuten Esta accioacuten es precisamente la que origina el proceso inflacionario que vive el paiacutes Moneada Joseacute Capitalismo Burguesiacutea y crisis en el Ecuador Obra citada Paacuteg 101 Y 102 6J I Por otro lado como lo demuestran algunos estudios (Fierro 1991) el mercado ecuatoriano tiene como caracteriacutestica su naturaleza oligopoacutelica Casi no existe rama productiva donde un buen porcentaje de la produccioacuten y ventas no esteacuten controlados por un pequentildeo grupo de empresas Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 101 632 En una economiacutea deprimida y sometida a ajustes este fenoacutemeno da lugar a que las empresas oligopoacutelicas reaccionen con la elevacioacuten de sus precios como forma de compensar su baja en sus ventas La continuacioacuten de este proceso dependeraacute del tipo de bien de que se trate es decir si es un producto esencial sustitutivo o de lujo En todo caso lo que provoca es un deterioro mayor de los niveles de produccioacuten (Valenzuela Feijoacuteo) Sin embargo dado que este comportamiento de los precios no es posible que se mantenga en el largo plazo estas empresas empiezan a luchar por expandir sus mercados con lo que la quiebra de unidades de produccioacuten se vuelve un objetivo y la mayor centralizacioacuten econoacutemica un hecho Esto evidentemente afecta sobre todo a la pequentildea industria a la artesaniacutea y a los campesinos agriacutecolas quienes al no tener una condicioacuten de oligopolio se ven obligados a salir del mercado cambiar de insumos y tecnologiacuteayo reducir sus utilidades Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 101
]73
Asiacute entre Jl981 y 1990 la reestructuracioacuten de precios dio lugar a que la inflacioacuten
general acumulada llegara al 2131 La vigente para alimentos se ubicase en el
3014 y la poliacutetica implementada permitioacute un incremento de apenas el 8869 en
los ingresos de los trabajadores en condicioacuten de dependencia laboral Desde este punto
de vista los ajustes han buscado redefinir la distribucioacuten del ingreso y para ello el
control del incremento salarial ha sido un punto nodal633
Se debe hacer notar que las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste afectan
conscientemente los salarios reales que a fines de la deacutecada se reducen al 40 de su
valor al inicio de los ochenta agudizando [de este modo] la concentracioacuten de la
634 nqueza
Por otro lado [se produjo] la reduccioacuten real de los recursos disponibles para satisfacer
las demandas sociales Otro indicador que habla sobre el proceso de pauperizacioacuten en el
que se han visto envueltos los asalariados es el decreciente porcentaje de participacioacuten
de las remuneraciones en el PIB [que entre 1980 a 1989 cae del 33 al 15 por ciento]
situacioacuten que refleja los elevados niveles de concentracioacuten de la renta asiacute como tambieacuten
el elevado grado de expansioacuten de la informalidad ecuatoriana y una mayor presencia de
la tributacioacuten en la distribucioacuten funcional del ingreso 635
lnflacioacuten636 y desvalorizacioacuten de los salarios son indicadores regresivos centrales en el
nuevo modelo esto hizo que aumente el excedente bruto de explotacioacuten del sector
productivo como se aprecioacute anteriormente y vuelve a destacarse en este graacutefico
6J3 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 634 En cuanto al efecto que produce el incremento de los salarios en el empleo y en las poliacuteticas rnacroeconoacutemicasse puede decir en forma categoacuterica que las modificaciones salariales desde el antildeo ] 980 al 1992 no han tenido un gran efecto inflacionario en cl Ecuador como muchas veces se pretende manipular por parte de los sectores empresariales Los salarios en la praacutectica siempre se han ajustado en una menor proporcioacuten al ritmo de la inflacioacuten Estudios del CONADE estiman que un incremento del 10 por ciento en los salarios produce apenas un aumento entre el 05 y l por ciento en la inflacioacuten Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 24 m Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 5 636 A pesar de que en teoriacutea uno de los pilares fundamentales que exige el nuevo modelo es bajar la inflacioacuten para alcanzar el crecimiento y recuperacioacuten econoacutemica
174
Graacuteficos 9
EVOLUCION DEL SMV REAL PARTICIPACION DE UTILIDADES (iacutendices de crecimiento) ( de remuneracioacuten a factores)
120
20
o ----------------------+----_-__-r------lt
78 80 82 84 86 88 90
Fuente En base de Racines Franciscor Elaboracioacuten el autor
Por otro lado se agudizan los problemas econoacutemico-sociales de la poblacioacuten
ecuatoriana cuando a la ves que se aceleran los precios y caen los salarios reales se
di 1d 1 638 b 1 639 las mi liacute 1 dagu Izan e esemp ea y su emp ea pues as mismas po iticas particu armente e
estabilizacioacuten contraen la demanda agregada -particularmente consumo e inversioacuten
puacuteblica y privada- para detener los precios en alza A eacutesta recesioacuten productivat se
suma la caiacuteda de los sectores de la construccion y de los servicios como el comercio
que se diferencian de los antildeos 70s porque obteniacutean tasas de crecimiento positivo y
637 De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 102 Y 104 m hubo un fuertc crecimiento del desempleo urbano y se observoacute un repunte en la pobreza urbana Maacutes trabajadores se concentraron en el sector informal clasificados como trabajadores por cuenta propia alcanzando maacutes del 60 de la fuerza de trabajo y absorbiendo dos tercios del ingreso factorial Jaacutecome Luis y otros Ora citada Paacuteg 3 639 bull las cuentas nacionales (Banco Central del Ecuador 1990) muestran que entre 1980 y 1989 los sueldos y salarios cayeron de 33~iexcl a 15 del PTBmientras que la remuneracioacuten al capital se mantuvo bastante estable alrededor de 14 del PIB Durante este periacuteodo el ingreso generado por el sector hogares aumentoacute notablemente dc 42 a 961 del PIB reflejando principalmente un gran crecimiento de la economiacutea informal y el debilitamiento de la clase media del sector formal Thourni Francisco y Merilce Grindle La Poliacutetica de la Economia del Ajuste Obra citada Paacuteg 16 040 A estos componentes reces ivos se suma el hecho de que la estructura productiva del paiacutes tiene como componente predominante su dependencia de bienes de capital importados lo cual niega la posibilidad de incrementar un mayor nuacutemero de mano de obra en los procesos de produccioacuten sin resolver el cuello de botella externo Ademaacutes por existir un pobre eslabonamiento productivo entre los distintos subsectores los auges coyunturales que experimentan determinadas industrias o actividades agriacutecolas se transmiten parcialmente al resto de la economiacutea dificultando auacuten maacutes la tarea de promover el empleo Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 15 Mi Por uacuteltimo si se observa el crecimiento real del sector de la construccioacuten asiacute como tambieacuten la participacioacuten que este sector ha tenido en la generacioacuten del Producto Interno bruto entre 1980 y 1991 se obtiene que ha decrecido En el primer caso el decrecimiento ha sido durante estos doce antildeos de ---25 por ciento anual en promedio en tanto quc la participacioacuten porcentual de este sector ha decrecido en 35 puntos entre 1980 y 1991 al pasar de 74 a 39 por ciento respectivamente Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 43
175
captaban gran parte del mercado laboral ahora lo maacutes importante es la austeridad fiscal
que baacutesicamente es la disminucioacuten del gasto puacuteblico 642
A pesar de la alta subutilizacioacuten estructural del trabajo las tasas de desempleo abierto
se mantuvieron en niveles moderados en el Ecuador De hecho se ubicaban en un 44
porciento en 1974 Ysubieron al 69 porciento en 1982643 Como explicacioacuten se
adelantoacute el comportamiento de los trabajadores desempleados pobres en el contexto de
la falta de proteccioacuten social De hecho como los trabajadores desempleados no pueden
permitirse un largo periacuteodo para buscar un nuevo trabajo se inventan un trabajo de
baja productividad en el sector informal para sobrevivir 644645
Lo mismo ocurre a lo largo de los antildeos 80s al finalizar 1990 de una poblacioacuten
econoacutemicamente activa de 33 millones de personas el 15 por ciento eran desocupados
y el 50 por ciento se hallaban subocupadosT Su crecimiento se aprecia en el siguiente
graacutefico
642 Un hecho que ilustra muy bien esta situacioacuten es la paulatina contraccioacuten de los gastos fiscales destinados a generar puestos de trabajo que en teacuterminos relativos frente al PIB en ninguacuten momento han superado el 006 por ciento (1981) de laEroduccioacuten total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 19
J Veacutease INEC Censos de Poblacioacuten (1974 y 1982) INEM-OIT Encuesta Nacional Urbana sobre Empleo Desempleo y Subempleo
644 Veacutease Gustavo Maacuterquez El Problema del Empleo en el Ecuador Interpretacioacuten y Polfticas (Documento presentado en el Seminario para el Anaacutelisis de la Encuesta de Hogares y el Disentildeo de Pollticas de Empleo Quito INEM-OIT-ILDlS enero de 1989) 645 Larrea Carlos Tesis Obra citada Capitulo VI3 Cuadros Paacuteg 5 646 Vos que caracteriza el auge ecuatoriano como una experiencia de crecimiento con subempleo estructural concluye En efecto el caraacutecter recesivo de la economia significoacute un incremento constante del desempleo abierto de acuerdo a cifras de PREALC eacuteste se elevoacute de 57 por ciento en 1980 al 144 por ciento en 1989 lo que situacutea al Ecuador en el grupo de paises con mayor desempleo abierto en Ameacuterica Latina Al fenoacutemeno anterior debe agregarse la infonnalizacioacuten de segmentos importantes de la economiacutea ecuatoriana como se infiere de la evolucioacuten de la subocupacioacuten del 419 por ciento al inicio de la deacutecada al 50 por ciento a finales de la misma lo que por otra parte significa que el 357 por ciento de la poblacioacuten se halla incorporada productivamente a la economiacutea Larrea Carlos Obra citada
176
Graacuteficos 1O
DESEMPLEO ABIERTO EN TASAS DE SUBEMPLEO PORCENTAJES 1980- 1991 1975-1990
iexcl --shy --- --shy
I 16 00 I 14
12 ro
10 40
8 D 6 4
2)
2 10
o o 78
ILshy
82 84 88 00 92
---- 1970
-------shy
1975
--shy - -shy - - - - ---shy
Fuente En base de Acosta Alberto Elaboracioacuten el autor
A grosso modo se pueden distinguir en este periacuteodo tres cambios sustanciales en el
empleo a) expansioacuten raacutepida del sector informal b) incremento en las tasas de
participacioacuten en el mercado laboral en especial femenino como estrategia de
subsistencia y e) recuperacioacuten deacute la absorcioacuten de la mano de obra en el sector agriacutecola
y manufactureror en particular por la escasez de capita1649
En cuanto al empleo del sector puacuteblico contradictoriamente al discurso mantenido por
los gobernantes se incrementoacute el nuacutemero de empleados gubernamentales que entre 1980
a 1992 ascendioacute en alrededor del 106 por ciento65o
647 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg Cuadro 218 648 Se manifiesta que se puedenidentificar dos efectosprincipales de la enfermedadholandesasobre el empleoen los80s la peacuterdidade la expansioacuten potencial directae indirecta de empleopor la deficiencia de enlaces internos y sus efectos contrarios sobre la manufactura de pequentildeaescalay las actividadesartesanales y por otro lado la creacioacutende menos puestos de trabajo por el hechode que la sobreexpansioacuten de la manufactura fue intensivaen el uso de capital 649 La informacioacuten disponiblesobre el empleoindicatres cambios sustanciales una expansioacuten raacutepidadel sector informal un incremento en las tasas de participacioacuten en el mercadolaboral especialmente entre las mujerescomo estrategiade subsistencia para compensar la disminucioacuten de los salarios y una leve recuperacioacuten de la absorcioacutende mano de obra tanto en la agriculturacomo en la manufactura aparentemente un efectode la escasezactualde capitalAunque las tasas de desempleo abiertose mantienen en nivelescontrolables el subempleoafectoacute maacutes de la mitadde la fuerza laboral urbana y soacutelo un terciode los nuevos puestosde trabajocreadoscada antildeo corresponden al sector formal De acuerdoa las tasas nacionales de crecimiento demograacutefico y otros indicadores el deteriorode las condicionesde vida en el campo es dramaacutetico El reciente levantamiento de un poderosomovimiento indiacutegena [en 1990] confirmala situacioacuten problemaacutetica Adicionalmente a la crisis estructural de la agricultura los habitantes del campo perdieronla mayorparte de los ingresos salariales que antes ganabanen la construccioacuten y otras actividadesurbanas Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap 1 Paacuteg 30 650 bullbull ha representado un mayorgastocorriente en el presupuestodel Estadoy de algunasentidades puacuteblicas en desmedro de losgastosde capital Asiacute en 1980existiacuteanunos206000empleados puacuteblicos en el antildeo 1992este cifrahabriacutea crecidoa unas 425000 personas lo cual representariacutea un incremento de 1063 por ciento Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 19
177
Cabe destacar que para inicios de los 90s se aprecia importantes reformas a las
relaciones laborales para incrementar el empleo es el caso de las maquilas y trabajos
compartidosf Reformas sustanciales que apuntan a la flexibilizacioacuten laboral
En conclusioacuten Inflacioacuten desvalorizacioacuten de los salarios incremento del desempleo y
subempleo son centrales en el nuevo modelo en ciernes y para ello es necesario la
participacioacuten negativa del Estado -desde el punto de vista de las mayoriacuteas- con sus
poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste 652
B2- Poliacutetica global Fiscal y Financiera
A inicios de los antildeos 80s se aprecia la falta de divisas debido a la interrupcioacuten de los
creacuteditos externos y su disminucioacuten por las ventas del petroacuteleo y la necesidad de parte de
la poliacutetica dominante de pagar la deuda externa con altos intereses estos fenoacutemenos
sumados a la necesidad de ingresos fiscales inaugura un proceso de creacioacuten yo
aumento de impuestos retiro de subsidios y alza de Bienes y servicios en los cuales el
Estado incrementa sus ingresos 653 electricidad agua potable teleacutefonos y los derivados
del petroacuteleo en especial la gasolinaf
Se aplica austeridad fiscal para equilibrar las finanzas puacuteblicas y se daraacute eacutenfasis de los
programas respectivos ya que por definicioacuten los programas y praacutecticas de
Estabilizacioacuten y Ajuste proponen la aplicacioacuten de significativas restricciones al gasto
6S1 El agente vital del crecimiento econoacutemico es el sector exportador donde una parte de sus ingresos iriacutea al sector industrial Sin embargo como se conoce que el sector exportador no se encuentra en capacidad de absorber grandes cantidades de recursos humanos y que la industria tampoco se ha caracterizado por este proceso el gobierno contempla la implantacioacuten de maquilas y de mecanismos de trabajo compartido como nuevos elementos de captacioacuten de mano de obra que al constituir uacutenicamente paliativos al desempleo tampoco pueden implicar una mejora sustancial de ingresos salariales Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 114 6S2 Con todo esto podemos afirmar que en lo referente a los intereses de los sectores populares los requisitos cualitativos exigidos al Estado lo convierten en un instrumento de control de la movilizacioacuten social y de la participacioacuten que los trabajadores podriacutean tener respecto del ingreso nacional Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 100 6SJ La Reforma Fiscal empieza en los inicios de los antildeos 80s (1981) con la modificacioacuten de Jos precios de los combustibles dictada por el presidente Roldoacutes posteriormente se consolida con Hurtado quien financia el presupuesto del Estado con la eliminacioacuten de los subsidios y controles de precios En este periacuteodo arrancoacute el proceso de elevacioacuten de precios y tarifas de los bienes y servicios puacuteblicos caracterizado por eacutepocas de gradualismo o shocks y auacuten por coyunturales retrocesos en teacuterminos reales ACOSTA Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano En Revista Nueva Sociedad No 161 Mayo-junio del 1999 Paacuteg 63 Y 64
178
puacuteblico (corriente y de capital) pues son considerados como uno de los fenoacutemenos
fundamentales que afectan a la inflacioacuten655bull Pero a pesar de que los niveles de deacuteficit
del Presupuesto del Estado con relacioacuten al PIB se han reducido paulatinamente en el
transcurso de los antildeos 80s la inflacioacuten siempre fue en alza incluso en 1985 que se
aprecia un superaacutevit de 198 por ciento Este fenoacutemeno --coacutemo muchos otros-
contraviene a lo expuesto en la teoriacutea neoliberal como se aprecia en este graacutefico
RELACIuumlN ENTRE el deacuteficit o Superaacutevit del Presupuesto General del Estado con el
PIB Yla Inflacioacuten como se aprecia en el siguente graacutefico
Graacutefico 11
100
80
Ul 6041
E c 41 40 U o Q 20
o
-23
Antildeos --+--IPC (fin de ano )
___Deacuteficit o aiperaacuteviacutet
Fuente en base a la informacioacuten proporcionada de J aacutecorne Luis para el lPC en El Tortuoso Camino a la Estabilizacioacuten Obra citada Paacuteg 18 Yen Crisis Ajuste y Politica Social en los antildeos 80s de Marchan Camelia (ccordinador) Obra citada Paacuteg 28 Elaboracioacuten el autor
La reduccioacuten del deacuteficit fiscal no soacutelo que no contuvo el ritmo inflacionario en alza
sino que ademaacutes fue un elemento esencial en el nuevo modelo para la recesioacuten
productiva que se vive en la deacutecada yen el retiro del Estado en las actividades
654 Asiacute entre 1981 y 1990 La modificacioacuten en la estructura de ingresos y gastos del Estado llevoacute a que el precio de la gasolina alcanzara una variacioacuten del 2400 en relacioacuten a 1981 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 655 En el caso ecuatoriano Los programas de [estabilizacioacuten y] ajuste proponen y aplican draacutesticas restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos puesto que los recortes se sustentan en la necesidad de frenar el proceso inflacionario Las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores sociales destinatarios de esos recursos no contribuyen al producto y que por ende tal gasto es inflacionario Marchaacuten Camelia (coordinador) Crisis Ajuste y Poliacutetica Social Obra citada Paacuteg 29
179
econoacutemicas y sociales como una actitud estructuralT es asiacute que en todos los antildeos 80s
Con excepcioacuten de los antildeos 1987 y 1988 prevalecieron la austeridad fiscal y la
reduccioacuten del gasto puacuteblico 657 y este fenoacutemeno sucede desde los primeros antildeos de los
antildeos 80s como se aprecia en el siguiente cuadro que para resaltar los niveles de
ingresos y gastos se asocia con los antildeos 70s
Tabla 12
PORCENTAJES DE CRECIMIENTO ANUAL DE INGRESOS Y EGRESOS PUBLICOS PER CAPITA 1972-1986
ITEM Porcentaje () de Crecimiento Anual 1972-1982 1982-1986
Ingresos puacuteblicos 40 16 Gasto puacuteblico corriente 68 -28 Gasto puacuteblico de capital 70 -73 Total gasto puacuteblico 68 -41
Nota Las tasas de crecimiento fueron calculadas sobre la base de datos originales en sucres de 1975 utilizando regresiones exponenciales
658 Elaboracioacuten Carlos Larrea
Cabe destacar que la austeridad fiscal era para el interior del paiacutes porque los montos
que se obteniacutean por conceptos de ingresos se iban en buena parte al exterior por
concepto de pago al servicio de la deuda externa agravaacutendose la situacioacuten fiscal interna
Esto significa que Los crecientes montos requeridos por el servicio de la deuda
concentran el grueso de los egresos fiscales y se cubrieron incrementando la deuda
interna e imprimiendo dinero o sea provocando casi planificadamente la inflacioacuten al
tiempo que se eliminaban los subsidios y se introduciacutean nuevos gravaacutemenes tributarios
De manera que al contrario de las interpretaciones ortodoxas la crisis fiscal provino de
la crisis de la deuda Y la presioacuten sobre las cuentas fiscales se mantiene por la
persistencia del peso de eacutesta Entonces la inflacioacuten fue maacutes que resultado o
656 Tanto los ingresos como los gastos permitieron que el consumo y la inversioacuten del gobierno redujesen continuamente su participacioacuten en el PIE y que la brecha fiscal en 1981-1985 y 1986-1990 tendiese hacia una condicioacuten de superaacutevit Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 95 657 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 85 658 Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap IVZ Paacutegs 8 y 9
180
----------------------------------------------------------------
consecuencia de los deacuteficit fiscales un medio para financiar los reajustes empezando
por el servicio de la deuda externa y como viacutea para facilitar una mayor concentracioacuten
de la riqueza659 66o Como se aprecia en la siguiente tabla
Tabla 13
ESTRUCTURA PORCENTUAL DE LOS EGRESOS DEL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO POR SECTOR
SECTORES 1970 1980 1990
Servicios generales 200 198 183 Servicios sociales 231 395 281 Educacioacuten 193 317 170 Bienestar social y trabajo 06 10 33 Salud 32 60 42 Agua Potable y saneam ambiental 00 07 35 Gastos productivos y demaacutes 372 236 203
Servicio de la deuda puacuteblica 197 172 333 Interna 90 53 66 Externa 107 118 266
TOTAL 100 100 100
Fuente y elaboracioacuten Marchaacuten Comelio 661
En estos antildeos se destaca la Reforma Fiscal realizada por el gobierno de Borja con la
aplicacioacuten del proceso de reformas estructurales en el campo impositivo iniciado a fines
de 1988 con la puesta en marcha de la Reforma Tributaria contenida en la Ley 56 de
Reacutegimen Tributario Interno de 20 de diciembre de 1989 que al ampliar la base
tributaria eliminar exoneraciones y unificar tarifas impositivas simplificoacute el sistema
existente a tres grandes grupos de impuestos a la renta al valor agregado y a los
consumos especiales 662
659 El Estado asumioacute entre 1983 y 1984 la deuda externa contratada libremente por agentes econoacutemicos privados nacionales y extranjeros en condiciones muy costosas para la economiacutea nacional Esta ltxsucretizacioacutenraquogt a la cual se sumoacute a compra de cuentas especiales en divisas han exacerbado el proceso inflacionario y constituyen enormes subsidios al gran capital nacional y extranjero 660 Acosta Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano Obra citada Paacuteg 66 661 Crisis Ajuste y Poliacutetica en Marchaacuten Comelio (coordinador) Obra citada Paacuteg 5 La negrilla en el rubro servicio de la deuda puacuteblica es del autor 662 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 En teacutermino de reforma fiscal hay que relevar el aporte del gobierno de Borja que procesoacute una significativa transformacioacuten la cual lamentablemente fue desvirtuada
181
Otra poliacutetica econoacutemica que se toma a o largo de los antildeos 80s para precautelar la
situacioacuten financiara del Estado es la modificacioacuten del tipo de cambio esto es se
devaluacutea la moneda para que los ingresos en doacutelares obtenidos por el Estado -por
ejemplo del petroacuteleo- se transformen en maacutes sucres en desmedro de la mayoriacutea de la
poblacioacuten por su efecto en el alza de los precios
B3- Poliacutetica global Monetaria y Crediticia
Durante todo el periacuteodo del auge petrolero prevalecioacute un sistema de tasas de intereacutes
controladas Se mantuvieron praacutecticamente iguales desde comienzos de los antildeos 1970
hasta 1981 Sin embargo durante la mayor parte de estos antildeos la inflacioacuten era superior
a la tasa maacutexima para preacutestamos no-preferenciales dando como resultado tasas de
intereacutes reales negativas Los creacuteditos para la manufactura y agricultura se otorgaron
hasta con tasas de intereacutes preferenciales auacuten maacutes bajas y su costo real era negativo
durante todo el periacuteodo 663
En los antildeos 80s cuando se retira la ayuda del Estado para impulsar la produccioacuten
interna particularmente manufacturera y agriacutecola porque las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales asiacute lo exigen y cuando lo importante es la produccioacuten para
exportacioacuten y las actividades ligadas a ella se elevan las tasas de intereacutes paulatinamente
y sin conflictos socialesf la misma que pretende dinamizar el mercado de capitales
con el fin de que sirva de fuente de financiamiento de inversiones para el nuevo modelo
en ciernes Por la misma razoacuten desde el inicio (con Osvaldo Hurtado) se dan mayores
facilidades para la inversioacuten extranjera directa 665
por una serie de exenciones impuestas por los mismo grupos dominantes Acosta Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano Obra citada Paacuteg 64 663 Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap V Cuadros Paacuteg 6 664 Mientras que la liberalizacioacuten de las tasas de intereacutes y del tipo de cambio fue adoptada raacutepidamente debido a sus efectos favorables para la burguesiacutea agroexportadora otras medidas complementarias - tales como la eliminacioacuten de los subsidios para petroacuteleo energiacutea y trigo el control del gasto puacuteblico yel desmantelamiento de una fuerte proteccioacuten de la industria - resultaron conflictivas Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap 1 Paacuteg 17 665 Para obtener mayores excedentes [en la empresa privada] las poliacuteticas de ajuste permitieron una disminucioacuten del salario real y un incremento de los precios en tanto que para el logro de fuentes de financiamiento se elevaron las tasas
182
En el reacutegimen del gobierno de Hurtado no fue suficiente elevar las tasas de intereacutes para
incrementar el ahorro ni crear nuevos instrumentos de captacioacuten de ahorros como son
las poacutelizas de acumulacioacuten ya que se tomaron medidas contrarias a este objetivo como
la depreciacioacuten constante de nuestra moneda llegoacute un momento en que Con una tasa
de devaluacioacuten preanunciada de 40 y niveles de intereacutes de 20 se volvioacute rentable
endeudarse en sucres y comprar doacutelares promoviendo por consiguiente la fuga de
capitales 666 Para fines de su administracioacuten (1984) el ahorro privado cayoacute auacuten maacutes
al 48 del PIB el nivel maacutes bajo registrado 667
La poliacutetica monetaria de Hurtado ha sido calificada de expansiva fenoacutemeno que
presionaba en el incremento del tipo de cambio y para regular la liquidez en la
economiacutea desde el inicio668 se toma medidas claacutesicas de poliacutetica monetaria como la
subida o bajada del encaje bancario
Con Febres Cordero Se empezoacute tambieacuten un programa de liberalizacioacuten del mercado de
capitales encaminado a aumentar el ahorro interno se le permitioacute al sistema financiero
emitir certificados de depoacutesito con tasas de intereacutes de mercado y la Junta Monetaria
pasoacute reglamentos que permitieron hacer preacutestamos a largo plazo a tasas de intereacutes
ajustables la estructura de tasas de intereacutes se simplificoacute quedando solamente 4 tasas y
todas las tasas se subieron a niveles superiores a la inflacioacuten proyectada 669
de intereacutes y se concedieron mayores ventaja a la inversioacuten extranjera Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 100 666 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 53 Por otro lado el bajo nivel de las tasas de intereacutes agudizoacute la salida de capitales al exterior durante la mayor parte del periodo 1983shy1984 dado que la rentabilidad interna era inferior a la suma de la tasa de intereacutes externa maacutes la expectativa de depreciacioacuten que en gran parte estaba determinada por la regla de ajuste diario de la tasa de cambio oficial En este marco de polltica econoacutemica se revirtioacute la tendencia de apreciacioacuten del tipo de cambio real experimentada hasta los primeros antildeos de los ochenta Jaacutecome Luis El Tortuoso camino de la Estabilizacioacuten en el Ecuador Obra citada Paacuteg 19 667 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 45 668 Para todo el periacuteodo 1980-1984 la base monetaria (H) significoacute el 728 del incremento del circulante teniendo como porcentaje maacutes bajo en la serie (4977) aqueacutel que corresponde a 19833 y como punto maacutes alto (9506) el de 1984 cuando la variacioacuten del circulante se debioacute al cambio en la base monetaria dentro de la cual el factor maacutes i portante fue el incremento del creacutedito interno del Banco Central Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 394 669 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 54
183
Ademaacutes las Reformas a la legislacioacuten bancaria y monetaria dieron a las autoridades
monetarias mayor libertad para establecer poliacuteticas financieras y crediticias 670 Para
1985 se propone consolidar a las instituciones financieras y Se dispone el tipo de
intereacutes flotante para todo el sistema financiero con el objetivo de acrecentar la captacioacuten
de ahorros impedir la fuga de capitales y mejorar la asignacioacuten de recursos al interior
del aparato productivo Es decir sobre la base de tasas de intereacutes flotantes el sistema
financiero orienta al aparato productivo hacia actividades maacutes rentables 671
la liberalizacioacuten del mercado de capitales pareciacutea haber empezado a producir
resultados pues el ahorro financiero habiacutea aumentado de entre 5 y 6 del PIB durante
1980-1984 a 10 4 en 1985 y el ahorro privado estaba recuperaacutendose 672
Para agosto de 1986 se liberaliza maacutes la economiacutea al dejar flotar (liberar) las tasas de
intereacutes y permitir que eacutestas sean impuestas por las fuerzas del mercado al tomar esta
decisioacuten de flotacioacuten el resultado fue desastroso porque se elevoacute apreciablemente el
costo del dinero y produjo extraordinarias ganancias para el sector financiero Si
bien el mayor rendimiento del dinero se tradujo en un incremento del ahorro financiero
no se logroacute un aumento de la inversioacuten productiva La economiacutea se orientoacute hacia el
financierismo y la especulacioacuten Y la flotacioacuten de las tasas de intereacutes resultoacute en una
presioacuten para una mayor inflacioacuten 673
Para 1987 las reformas liberalizantes de Febres Cordero toman un giro de 180 grados al
permitir una poliacutetica monetaria expansiva En presencia de creciente deacuteficit fiscal
Febres Cordero aumentoacute salarios gubernamentales y congeloacute los ajustes mensuales en
las tarifas de los servicios puacuteblicos El incremento en el gasto financiado con creacutedito
670 Citado por Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 57 671 Racines Francisco y otros Ajustes estructurales Obra citada Paacuteg 91 672 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 58 673 Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
184
del Banco Central aumentoacute draacutesticamente la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal e hizo
insostenibles las reformas hechas a principios del periacuteodo presidencial 674
La poliacutetica monetaria del reacutegimen es similar al gobierno anterior en el sentido de que es
expansiva en especial en los dos uacuteltimos antildeos de su gestioacuten (1986-1988) y que en
general toma medidas claacutesicas de control de la liquidez esto es subida y bajada de
encajes bancarios y tasas de intereacutes restriccioacuten del creacutedito del Banco Central entre
675 otras
Con Rodrigo Borja y a diferencia de los anteriores gobiernos La poliacutetica monetaria fue
contractiva Empezando en agosto de 1988 el Banco Central hizo cumplir los requisitos
de encaje limitoacute el creacutedito a los sectores puacuteblico y privado y establecioacute depoacutesitos previos
a las importaciones en sucres equivalentes a 100 del valor de las importaciones
pagaderos al solicitar las divisas necesarias Esta medida que aumentoacute el costo de las
importaciones y congeloacute recursos financieros fue tomada principalmente para controlar la
oferta monetaria Poco despueacutes de implantada esta medida los depoacutesitos llegaban a 150
millones sin embargo esta poliacutetica se modificoacute a finales de 1989 con la disminucioacuten del
porcentaje de depoacutesitos requeridos 676
En el mismo mes se liga las tasas de intereacutes activas a las pasivas para el siguiente antildeo
se flexibilizoacute maacutes a traveacutes de la incorporacioacuten de las tasas de intereacutes de mercado que
se pagaban en poacutelizas de acumulacioacuten a la foacutermula que permitiacutea a cada banco fijar sus
de i 677tasas activas e mteres
674 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 675 En 1986 Para reducir la oferta monetaria se incrementoacute el porcentaje de encaje bancario del 24 al 27 mientras que el porcentaje que regiacutea para los depoacutesitos de ahorro y plazo se redujo del 10 al 5 y se incorporaron las poacutelizas de acumulacioacuten al sistema de encaje legal que fue fijado entre el 3 y el 5 dependiendo del plazo [Para 1987] Paralelamente al incremento de los encajes bancarios se elevaron las tasas de intereacutes activas de los bancos y las financieras al 23 Se ve claramente que el Banco Central restringioacute de manera especial los creacuteditos a los bancos y al sector privado provocando contracciones de gran volumen pero compensando a la maacutes estas restricciones mediante la ampliacioacuten liberal del creacutedito al Gobierno Central Morillo Jaime Economiacutea del Ecuador Obra citada Paacuteg 408 Y410 676 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 72 677 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Obra citada Paacuteg 61
185
Finalmente se obtiene un cierto eacutexito cuantitativo pues El ahorro fmanciero crecioacute en el
49 por ciento entre diciembre de 1988 y diciembre de 1989 mientras que la captacioacuten de
depoacutesitos a traveacutes de poacutelizas de acumulacioacuten lo hizo en el 65 por ciento en igual
periacuteodo 678
Para fines de los antildeos 80s para incrementar los recursos financieros para inversioacuten se
eleva las tasas de intereacutes incluidas las que cobraba el Banco Central en sus relaciones con
el sector puacuteblico Ademaacutes con el fin de controlar la liquidez en la economiacutea se extiende
-yen algunos casos se eleva- el encaje miacutenimo a todo sector financiero que reciba dinero
del puacuteblico nacional o extranjero esto es no solo a los bancos sino a compantildeiacuteas como las
de Tarjetas de Creacutedito y de Leasing Al finalizar el mencionado periacuteodo las tasas de
intereacutes activas se mantuvieron por encima de la inflacioacuten
Haciendo una relacioacuten histoacuterica con los antildeos 70s el creacutedito a todos los sectores ha
disminuido apreciablemente En teacuterminos reales el creacutedito bruto otorgado a la
manufactura maacutes que triplicoacute entre 1972 y 1982 La tabla contiene las tasas anuales de
crecimiento del creacutedito por sectores y periacuteodos Las cifras permiten ver la prioridad
otorgada a la manufactura durante los antildeos del auge petrolero El creacutedito a la industria
experimentoacute uno de los crecimientos maacutes raacutepidos de los diferentes sectores y abarcoacute la
parte maacutes grande de los creacuteditos preferenciales entregados por el Estado679 Como se
aprecia en la siguiente tabla
678 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 65
186
Tabla 14
TASAS ANUALES DE CRECIMIENTO DEL CREDITO BRUTO POR SECTORES Y PERIODOS 1972-1989
SECTOR 1972-1982 1982-1989 Agricultura 79 - 23 Manufactura 140 - 05 Comercio 51 - 17 Otros (incl pesca) 163 41
Total 88 - 02
Nota Las tasas de crecimiento fueron calculadas sobre la base de datos con Sucres constantes de 1975 utilizando regresiones exponenciales
bull 1Elaboracioacuten Car os Larrea680
B4- Poliacutetica global Cambiaria y Arancelaria
Por maacutes de una deacutecada se mantuvo estable el tipo de cambio oficial a razoacuten de 25
sucres por doacutelar este valor se mantuvo hasta mayo de 1982 que es cuando se realiza la
primera devaluacioacuten desde 1970681 con el objetivo de incentivar a las exportacionesY
limitar las importaciones -equilibrio del sector externo- y arreglar las cuentas fiscales
La presioacuten ejercida en la disminucioacuten en el ingreso de doacutelares y la mayor demanda de
ellos se observa en el incremento de la cotizacioacuten del doacutelar del mercado libre que hace
que en 1981 el Banco Central venda parte de sus reservas internacionales para mantener
el tipo de cambio libre683 si en enero de 1981 se encontraba a razoacuten de 287 sucres
para Mayo de 1982 se ubica en 448 sucres por doacutelar
679 Veacutease para un anaacutelisis detallado sobre las pollticas crediticias durante el auge De La Torre Macroeconomic Aspects ofa Petroleum Boom capiacutetulo 4 680 Larrea Carlos Obra citada 681 en Mayo [deI982] Hurtado decretoacute una devaluacioacuten de 3200 la primera desde 1970 Las promesas de la presidencia de Roldoacutes y las metas del plan quinquenal fueron reemplazadas por frecuentes menciones a los precios declinantes del petroacuteleo y al creciente servicio de la deuda externa y los deacuteficit fiscales Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 39 682 Como medida de apoyo se aumentoacute el capital del Fondo de Promocioacuten de Exportaciones (FOPEX) destinado a incentivar la produccioacuten exportable Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 14 683 bullbull el Banco Central del Ecuador vendioacute parte de sus reservas internacionales en 1981 (230 millones de doacutelares) con el compromiso de mantener la cotizacioacuten del mercado libre de cambios Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg II
187
Para 1983 se devaluacutea la moneda y se establece un sistema de minidevaluaciones
ademaacutes se instaura un curioso tercer mercado de cambios llamado libre de
intervencioacuten en el que aplicaban a importaciones y exportaciones especiacuteficast
En la poliacutetica arancelaria desde el inicio de su gestioacuten en 1982 el gobierno de Hurtado
fija una nueva estructura arancelaria con el objeto de regular el consumo de bienes
no indispensables y suntuarios [Para 1983] Se prohibieron las importaciones de
artiacuteculos suntuarios y se suspendieron las de bienes de capital por un monto de 600
millones de doacutelares anuales [para 1984] se levantoacute la prohibicioacuten a una lista de bienes
de importacioacuten que representaba el 75 por ciento del valor de las importaciones que
habiacutean sido prohibidas 685
Para septiembre de 1984 con el cambio de gobierno de Hurtado a Febres Cordero se
terminan las minidevaluaciones y se establece el tipo de cambio oficial del doacutelar en
6650 sucres por doacutelar 686 Existiacutea un segundo tipo de cambio libre [de intervencioacuten] del
Banco central que se encontraba en 995 sucres por doacutelar 687 Y un tercer mercado
cambiario denominado mercado libre688
684 Grandes inundaciones a finales de 1982 y durante el primer semestre de 1983 agravaron los problemas econoacutemicos del gobierno El efecto de este fenoacutemeno sobre el paiacutes fue muy grave especialmente porque la produccioacuten agricola cayoacute precipitadamente en Febrero y Marzo de 1983 se anuncioacute un nuevo paquete de medidas La tasa de cambio oficial se devaluoacute un 273 y se establecioacute para ella un sistema de minidevaluaciones [devaluaciones diarias] Ademaacutes se establecioacute una tercera tasa de cambio para el curiosamente llamado mercado libre de intervencioacuten Esta tasa seguiacutea de cerca de la del mercado paralelo y se aplicaba a una serie de importaciones y exportaciones formalizando de hecho un sistema oficial de tasas de cambio muacuteltiple que se mantuvo durante casi 18 meses hasta el4 de septiembre de 1984 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Polltica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 42 685 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 12 18 y 23 686 Mediante regulacioacuten 187 de septiembre de 1984 se establecioacute el tipo oficial de compra del doacutelar en 6650 SI el Banco Central comprariacutea el valor FOB de las exportaciones petroleras y lo venderiacutea para cubrir el valor FOB de las mercaderiacuteas clasificadas en el segmento especial de la Lista 1 el servicio de la deuda externa del sector puacuteblico y privado los pagos para la repatriacioacuten de capital y las utilidades de inversiones extranjeras Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 398 687 Junto con la derogacioacuten de las disposiciones que implantaron el reacutegimen de minidevaluaciones diarias del sucre en marzo de 1983 se establecieron tres mercados cambiarios Para el primero se fijoacute el tipo de cambio en 6650 sucres por doacutelar que se aplicaba a las exportaciones de petroacuteleo y a las importaciones de productos agriacutecolas alimentos medicinas carburantes enviacuteo de utilidades y trasferencias de capitales Al segundo mercado denominado libre de intervencioacuten cuyo tipo de cambio era controlado por el Banco Central se transfirieron la mayor parte de las transacciones de comercio exterior efectuadas por el sector puacuteblico y gran parte de las importaciones privadas En teacuterminos lugar se mantuvo la existencia de un mercado libre con un tipo de cambio determinado por la oferta y demanda de divisas el cual era utilizado para el resto de las actividades de comercio exterior Ademaacutes la fijacioacuten del nuevo tipo de cambio libre del Banco Central a 9750 sucres con relacioacuten al tipo de cambio oficial (fijado en 6650 sucres) generoacute un beneficio adicional a los exportadores de 31 sucres por doacutelar lo que significoacute aproximadamente 10000 millones de sucres Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacutegs 28 29 Y32 688
188
En noviembre de 1985 las tasas de cambio oficial y libre intervencioacuten se unificaron y
en enero de 1986 el gobierno continuoacute instrumentando su programa reformista al devaluar
de 96 a 110 sucres la tasa de cambio del mercado intervenido y transfiriendo todas las
transacciones comerciales y de deuda externa a este mercado Estas medidas se tomaron
con el fin de diversificar exportaciones y restringir importaciones La tasa de cambio
oficial se mantuvo solamente como un instrumento contable dentro del Banco Central
Estos cambios dejaron solamente dos mercados de divisas ~on el libre limitado al
turismo contrabando y algunos movimientos de capitales Tambieacuten se empezoacute un
proceso para reducir aranceles que culminoacute en un nuevo arancel en febrero de 1986 que
aunque teniacutea un nivel maacuteximo relativamente alto (98) habiacutea disminuido
sustancialmente y con ello el nivel de proteccioacuten efectiva 689
El tipo de cambio sin intervencioacuten del Estado es considerado clave para el modelo
neoliberal para agosto de 1986 se deja a las fuerzas del mercado la fijacioacuten del tipo de
cambi0690 con el objetivo de que baje el doacutelar y con esto disminuya la inflacioacuten se
incremente las exportaciones y se mantenga las reservas internacionales pero en aparente
contradiccioacuten a la teoriacutea resultoacute todo lo contrario 691 y ademaacutes se incrementoacute la
importacioacuten de bines suntuarios
689 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 56 690 Asiacute el II de Agostode 1986se introdujeron nuevoscambiosdraacutesticos tales que Swettun mes maacutes tardese refirioacute a ellosen la siguienteforma El reacutegimen en el poderde un solo tajo ha destruido 56 antildeos de praacutecticalegalfinancieray monetaria en el Ecuador En esencia bajo el nuevosistemala tasa de cambioseraacute determinadapor el mercado(es decir que se ha establecido la flotacioacuten totaldel sucre)Los controles administrativos de las tasas de intereacutespara los ahorradores se han eliminado aunque las autoridades han negociado con la banca un entendimiento para fijar las tasas en un nivel preestablecido Se ha permitido que otrastasas floten incluyendo la tasa de redescuento en el banco central Estas medidas tuvieron dos objetivosprincipales darlea los exportadores sentildealesclarasde que el gobiernoqueriacutea promovery diversificar lasexportaciones y aumentarel ahorro interno Las medidas tambieacutenfueron tomadaspara controlaruna corridaen contradel sucrey crecientes sobrefacturacioacuten de importaciones y subfacturacioacuten de importaciones Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politiacuteca de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 62 691 A partirde agostode 1986el programa de ajusteasumioacutenuevasformasque liberalizaron auacuten maacutes a la economiacutea ecuatoriana En efectose eliminoacutela obligacioacuten que teniacutean los exportadores de vendersus divisasal Banco Central mientras simultaacuteneamente se dejabaen manosde las fuerzas del mercadola determinacioacuten del valor del doacutelar Estas medidas tuvieron un resultado desastroso por un lado el doacutelar subioacutedesmesuradamente y los banqueros y exportadores hicieron pinguumlesganancias a costadel aumento de la inflacioacuten por otro las exportaciones no aumentaron y maacutes bien la libreutilizacioacuten del doacutelardeterminoacute el incremento de las importaciones de bienessuntuarios y la caiacuteda de las reservas internacionales Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
189
Para enero de 1988 se suspende la flotacioacuten del doacutelar manejado por el sector privado y
en Marzo de 1988 hasta el sistema de tasa de cambio libre considerado como la
piedra cardinal de las reformas neoliberales tuvo que ser eliminado siendo reemplazado
por un sistema de tasa de cambio muacuteltiple con tres tasas llamado flotacioacuten controlada
(ver LAER 311388) Eventualmente en completa retirada el gobierno habiacutea retomado a
un sistema de tasa de cambio fija y empezoacute a imponer restricciones a las
importaciones 692
El 30 de agosto de 1988 despueacutes de asumir la presidencia el gobierno de Rodrigo
Borja dispone al Banco Central reasumir el control sobre la asignacioacuten de divisas se
restablece -y termina su mandato con- el sistema dual de cambios que son el mercado
de intervencioacuten del Banco Central y el mercado libre y devaluacutea la moneda El tipo de
cambio del mercado de intervencioacuten se devaluoacute un 56 [acercaacutendose a la cotizacioacuten del
mercado libre] y se establecioacute un sistema de minidevaluaciones programadas con una
tasa de inflacioacuten esperada del 30 Con este mecanismo se estableciacutea el tipo de cambio
como referencia para guiar las expectativas inflacionarias El tipo de cambio oficial que
no se habiacutea modificado desde noviembre de 1985 y que era utilizado para el servicio de
la deuda externa fue incrementado de 95 a 390 sucres por doacutelar 693
Posteriormente se continuacutea con una poliacutetica cambiaria que mantenga el fomento a las
exportaciones y el abastecimiento de bienes y servicios con importaciones esto hizo
que se utilice una poliacutetica de tipo de cambio real esto es con devaluaciones sucesivas
En suma si la cotizacioacuten del doacutelar en el mercado libre en 1981 era de 3076 para 1991
fueacute del orden de los 1103 sucres por doacutelar 694 Soacutelo entre 1981 y 1990 La
692 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 693 En el mercado de intervencioacuten se debiacutean efectuar todas las transacciones en divisas de bienes servicios y capitales del sector puacuteblico y las ventas de divisas correspondientes a la remisioacuten de utilidades y la repatriacioacuten de capitales de la inversioacuten extranjera ingresada al Banco Central hasta el11 de agosto de 1986 Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 421 Y422 694 En base a Acosta Alberto Pobreza y poliacutetica social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadro No 2 J9
190
bull flexibilizacioacuten del tipo de cambio permitioacute que la cotizacioacuten del doacutelar se incrementara en
2764695
En el aacutembito arancelario se destaca La implementacioacuten de la Reforma Arancelaria [en
1990 la misma que] contemploacute la reduccioacuten de las tarifas a niveles que oscilaban entre 5
el 60 por ciento para todas las importaciones (excepto para vehiacuteculos) y la eliminacioacuten del
cobro de los recargos arancelarios de la lista n 696 Para 1991 se expide un nuevo
arancel en donde las tarifas oscilaban entre 5 yel 35 por ciento excepto para vehiacuteculos
que fueacute del 40 por ciento
1124 La Poliacutetica social
A- Principales poliacuteticas sociales
En los antildeos 70s como parte de la poliacutetica social el Estado ecuatoriano invertiacutea en obras
puacuteblicas e impulsaba la inversioacuten privada por este concepto la relacioacuten inversioacutenIPIB
permanece superior al 20 por ciento Por otro lado se subsidiaba bienes y servicios a la
vez que expandiacutea la cobertura socia1697 Sin embargo no se habiacutea logrado bienestar para
la mayoriacutea de la poblacioacuten y esto sugeriacutea al nuevo gobernante de los 80s aplicar con
mayor eacutenfasis poliacuteticas sociales las mismas que estaban en el contenido del Plan de
Desarrollo 1980-1984 en donde existe preocupacioacuten por el empleo por los servicios
baacutesicos entre otros motivaciones que quedaron en el papel por las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales internas y externas
Pero para inicios de los antildeos 80s como es sabido comienzan a cerrarse los creacuteditos
externos a subir las tasas de intereacutes intemacionalest y a bajar los precios del petroacuteleo
por lo que tambieacuten empieza a acabarse el estilo de desarrollo en donde el Estado era el
695 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 696 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 697 La bonanza petrolera y el creacutedito externo tambieacuten financiaron una expansioacuten sin precedentes del sector puacuteblico en particular del aparato administrativo grandes obras de infraestructura subsidios a bienes y servicios baacutesicos asiacute como una expansioacuten de los servicios sociales (educacioacuten y salud) En general se puede decir que se generaron los siacutentomas tiacutepicos de la enfermedad holandesa Poliacuteticas Macroeconoacutemicas Distribucioacuten y Pobreza en el Ecuador Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 1
191
bull Benefactor conocido generalmente como el Estado de Bienestar ecuatoriano La
merma de la cantidad de fondos disponibles en el Estado se agudiza con el conflicto
beacutelico con el Peruacute en 1981 y con las inundaciones de 1982-83
En estos momentos criticas -corno siempre- se empieza a descuidar a los sectores maacutes
deacutebiles y marginados (ancianos mujeres y nintildeos) que en el caso ecuatoriano constituyen
la mayoriacutea de la poblacioacuten mismos que al disminuir el ritmo y monto de gasto fiscal en
el aacuterea social ven deteriorase sus condiciones de vida Se considera que el gasto social
es el rubro maacutes afectado con las medidas de Estabilizacioacuten y Ajuste estructural de los
80s
Ademaacutes a partir de 1982 el Estado se vio obligado retroceder posiciones en cuanto a
sus poliacuteticas de cobertura social para destinar mayores recursos al servicio de la deuda
extema699 Esto se evidencia cuando se compara el monto destinado en el Presupuesto
Anual del Estado en relacioacuten con el PIB al gasto social y el monto destinado a la deuda
extemaOO como se aprecia en los siguientes graacuteficos en donde la relacioacuten porcentual
entre Gasto Social y PIB en 1981 era de 65 para 1990 era de 39 y la Relacioacuten entre
Gasto Social y el presupuesto del Estado era en 1981 el 375 para 1990 fue de
28170 Como se aprecia en los siguientes graacuteficos
698 Las altas tasas de intereacutes vigentes en los Estados Unidos que llegaron [en 1981] hasta el 21 provocaron un flujo importante de divisas al exterior Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 362 699 El deterioro de las asignaciones a los sectores sociales se explica en especial por el aumento del servicio de la deuda externa Entre 1980 y 1990 estos valores casi se triplican al pasar de un 183 por ciento a 37 por ciento del PIB respectivamente Este porcentaje es el maacutes elevado de todo el periacuteodo analizado Es preciso destacar que el servicio de la deuda puacuteblica en especial de la deuda externa se ha convertido en el rubro maacutes grande de los presupuestos de los uacuteltimos antildeos y esta situacioacuten al parecer se presentaraacute con mayor fuerza en 1993 cuando el monto destinado a la deuda estaacute cuantificado en 384 por ciento Una vez maacutes el servicio de la deuda superaraacute ampliamente el monto de los recursos destinados a fines sociales educacioacuten y cultura bienestar social y trabajo salud y desarrollo comunal [agua potable saneamiento ambiental vivienda] Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 9 700 A partir del inicio de los programas de ajuste en 1982 se aprecia una tendencia decreciente en la asignacioacuten de recursos destinados en el Presupuesto general del Estado al gasto social en relacioacuten con el PIB Pero esta tendencia presenta una caiacuteda auacuten maacutes aguda durante el gobierno de Borja Cevallos en le cual esta relacioacuten ha descendido por primera vez en el periacuteodo a menos del4 por ciento En 1992 esta relacioacuten habriacutea decrecido maacutes a un 3 por ciento Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33 y 32 701 En base de Acosta Alberto En Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del Ajuste Obra citada Cuadro 223 y 224
192
Graacuteficos 12
GRAFICOS DE RELACIONES PORCENTUALES ENTRE GASTOS EN SERVICIOS SOCIALES Y DEUDA EXTERNA CON RELACION AL PIB Y AL
PRESUPUESTO DEL ESTADO
-+-Gastos sociaacuteesAB
- itshy - Gastos dada ecIamAB
1004 1007 193gt Antildeos
Porcentajes de Gastos en Servicios sociales
de deuda externa con relacioacuten al PlB7
6
gSS4 e B3 52a
1 O 1---------+---------shy
1978 1001
Relaciones porcentuales de Gasto social y deuda externa con el
Presu uesto del Estado45
40
35
30
E 25 shye ~ 20
~ 15
10
5
O 1978 1981 1984 1987 1990
Anos
Fuente Banco Central boletiacuten de Cuentas nacionales No 14 1981-1990 (junio de 1991) y Presupuestos Generales del Estado Elaboracioacuten de las Tablas Acosta AlbertoY Elaboracioacuten graacutefica el autor
Como se manifestoacute anteriormente las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste de los antildeos
80s hace contraer conscientemente la economiacutea con el objetivo de estabilizar variables
macroeconoacutemicas y cumplir compromisos con los organismos internacionales al
interior del paiacutes la preocupacioacuten es por equilibrar la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal 703 y en el
exterior la balanza de pagos especialmente para lograr obtener un monto que asegure
la acumulacioacuten y el pago de la deuda externa en un marco de apertura econoacutemica como
se aprecioacute en la reduccioacuten paulatina de los aranceles en la promocioacuten de las
exportaciones entre otras
El resultado ya lo sabemos por el lado social existe un deterioro de los componentes del
desarrollo social y por el lado econoacutemico las variables macroeconoacutemicas no se
702 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social Obra citada Cuadros Nos 223 y 224 703 Este comportamiento se expliacuteca por una serie de factores entre los cuales se destacan los programas de estabilizacioacuten y las mismas poliacuteticas de ajuste que proponen y aplican draacutestica restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos pues la intencioacuten uacuteltima de tales recortes es evitar una disparada inflacionaria por el lado de la demanda Por otro lado las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores beneficiarios de los proyectos sociales no contribuyen al producto y por ende los gastos en estos rubros son inflacionarios Igualmente la situacioacuten se agrava cuando se considera el alto componente del gasto corriente que los caracteriza por su condicioacuten de sectores de servicios en los que el peso de la mano de obra es elevado Por uacuteltimo la capacidad de negociacioacuten es mucho menor como por ejemplo frente a los grupos que se representan en los rubros de duda externa o defensa nacional Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 32
193
estabilizaron esto hace que que el nuacutemero de pobres creciera en el decenio de los
80 a una tasa promedio anual maacutes raacutepida que la registrada en la deacutecada de los 70 38
por ciento Vs 19 por ciento respectivamente Este panorama ha determinado que el
Ecuador sea uno de los paiacuteses de Ameacuterica Latina con mayores iacutendices de pobreza Y la
agudizacioacuten de este fenoacutemeno se perfila tanto en el aacutembito urbano como rural Asiacute
mientras el 40 por ciento de la poblacioacuten urbana vive por debajo de la pobreza absoluta
el 65 por ciento de la poblacioacuten rural estaacute por debajo de ese liacutemite de acuerdo a la
informacioacuten proporcionada por UNICEF para el periacuteodo 1980-1988 704
La preocupacioacuten estatal estaraacute centralizada por el estiacutemulo a las exportaciones y por
tanto hacia el bienestar de un pequentildeiacutesimo grupo de personas a ellas ligadas y al no
poseer recursos posteriormente el gobierno se desliga y con fuerza de sus
responsabilidades sociales esto es de su redistribucioacuten econoacutemica esto hace que se
permita el surguimiento de organizaciones no gubernamentales (ONOs) para que suplan
con sus programas y acciones anteriormente estatales y las realicen con criterios
empresariales de eficiencia beneficio entre otros asiacute empieza el Estado ecuatoriano
con el discurso y praacutectica de la descentralizacioacuten evitando hacerse cargo de maacutes
burocracia aunque su financiamiento parta de sus propias actividades y por supuesto de
deuda externa 705
De ahiacute que a partir de 1985 la poliacutetica social se orientase en dos direcciones una
eminentemente beneacutefica y otra de promocioacuten empresarial individualizadora En el
primer caso el gobierno elaboroacute un cuadro de pobreza por sectores (campesinos
704 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 45 705 Esta actitud y los riesgosque conllevala aplicacioacuten del modelohan llevadoal Estado a disentildearun nuevo estilode poliacuteticasocialSiacute consideramosel comportamiento estataly la dinaacutemicade las exportaciones la mayoriacuteade la poblacioacuten ecuatorianarepresenta un obstaacuteculoiacutensalvable [un estorbo] para su desenvolvimiacuteento dada la imposibilidad de hacerla desaparecer La solucioacutenque se presentaes el permitiral Estado la atencioacutende los sectorespauperizados y que el restode la poblacioacuten encuentre sus propiosmediosde subsistencia Con este objetivose promueve la transformacioacuten o surgimiento de ONGsque contemplenmeacutetodosy sistemasde gestioacuten institucional y sobre todo que introduzcan criteriosde eficiencia en todas sus actividades Finalmente como el objetivofundamental de estos proyectosno se centraen el impulsode un proceso de acumulacioacuten de estos sectores la mayoriacuteade losbeneficiarios comienzaa desarrollaractividadespoco
194
bull indiacutegenas pobladores) y por zonas geograacuteficas (parroquias y cantones) con el fin de
aplicar poliacuteticas sociales con beneficio restringido En el segundo se creoacute el fondo de
promocioacuten a las microempresas familiares se establecieron relaciones con uumlNOs para
desarrollar programas en sectores urbanos y rurales (CARE-MAO) y recientemente se
ha entrado en un proceso de reestructuracioacuten de los programas educativos La
caracteriacutestica de estos nuevos programas es que si bien toman como punto de partida a
las propias organizaciones creadas en los antildeos 60 y 70 en lo que se refiere a la
localizacioacuten de la poblacioacuten beneficiaria la participacioacuten es concebida principalmente
en forma individual Sin embargo lo que se desea destacar en este punto son tres
aspectos de la nueva poliacutetica social 1) existen auacuten flujos de recursos monetarios y no
monetarios desde el Estado hacia los sectores populares 2) el espiacuteritu que conllevan
estas poliacuteticas tiende a debilitar el sentido organizativo de los sectores urbanos y rurales
y 3) la promocioacuten empresarial orientada hacia los estratos populares no se plantea como
objetivo la creacioacuten de un proceso de acumulacioacuten al interior de los sectores
beneficiados sino el desarrollo de mecanismos de subsistenciar
Es maacutes no se avizora una respuesta estructural a los problemas sociales sino que se
quiere que la poliacutetica social sea apenas un elemento puntual casi soacutelo un apeacutendice
inmediatista y casi siempre paternalista encargado de paliar y compensar los
desequilibrios y los problemas que generan estas poliacuteticas707
Al- Educacioacuten
Luego de agotarse el modelo desarrollista de los 70s tambieacuten termina el Estado de
Bienestar ecuatoriano que en los antildeos 80s debido la crisis econoacutemica interna y externa
y a las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste afectaron el gasto en servicios sociales lo
rentables que les permite por lo menos subsistir Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 118 706 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 97 707 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 47
195
cual se expresa en la reduccioacuten de su financiamiento asiacute como en la cobertura y
administracioacuten En el caso de la educacioacuten la caiacuteda del gasto por habitante es de
alrededor del 4 por ciento anual708 la relacioacuten entre el gasto educativo y el PIB tuvo una
caiacuteda dramaacutetica del 51 del PIB en 1982 a 28 en 1991 y a 26 en 1992 709 Yla
relacioacuten de gasto estatal y presupuesto general fue de 299 en 1981 para 1991 fue de
183
Si bien algunos indicadores de resultado continuaron mejorando su evolucioacuten
obedecioacute a los efectos positivos del desarrollo institucional alcanzado en la fase
anterior710 Como por ejemplo el anterior fortalecimiento de la infraestructura
educativa y administrativa la cobertura educacional entre otras esto permitioacute que el
crecimiento de la matriculacioacuten en los niveles primario secundario y universitario se
encuentre alrededor del 5 por ciento711
Ejemplificando la disminucioacuten existente en los 80s en el nivel de instruccioacuten preescolar
y primario el sector puacuteblico invirtioacute [en los antildeos 70s] un promedio de US$ 136 por
alumno por antildeo en tanto que durante los antildeos 1980 esta inversioacuten fue de US$ 90
cada alumno secundario significoacute una inversioacuten puacuteblica de US$ 461 en los antildeos 1970 y
de US$ 234 en los antildeos 1980 A su vez cada estudiante universitario costoacute US$
1619 YUS$ 739 en los dos periacuteodos respectivamenteij
708 Durante el boom petrolero todos los indicadores de gasto presentados ascendieron a tasas elevadas superiores al 6 anual A partir de 1982 la tendencia se revierte observaacutendose una sostenida declinacioacuten que es particularmente grave en el caso de la educacioacuten en el cual la caiacuteda del gasto por habitante llega a casi e14 anual equivalente al 40 entre 1982 y 1995 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 87 709En 1991 la participacioacuten de la educacioacuten en el gasto puacuteblico total bajoacute al 15 En comparacioacuten con otros paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe este descenso ubicoacute al Ecuador muy por debajo del promedio regional (43) e incluso del promedio de los paiacuteses de menor desarrollo del continente (37) Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 77
710Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 31 711 a pesar de la fuerte restriccioacuten en el gasto puacuteblico los efectos de largo plazo de la inversioacuten de la deacutecada anterior
contribuyeron a que la educacioacuten no sufriera un deterioro inmediato [por ejemplo la] tasa neta de matricula aumentoacute del 62 al 86 en el nivel primario del 29 al 42 en el secundario y del 7 al 11 en el universitario En los tres casos durante la deacutecada de 1980 el crecimiento de la matriculacioacuten fue cercano al 5 por antildeo Pon ce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacutegs 77 y 65
712Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 79
196
Esto se comprueba al realizar un anaacutelisis de la asignacioacuten efectiva por parte del Estado
de su presupuesto en el que los gastos en educacioacuten han presentado una decreciente
participacioacuten en el total de egresos de dicho presupuesto Asiacute en 1980 la educacioacuten
recibiacutea alrededor del 299 por ciento del total de egresos en tanto que para 1991 este
sector recibioacute uacutenicamente el 183 por ciento713 Asiacute se ha registrado un decrecimiento
en los gastos reales en educacioacuten entre 1980 y 1991 que llegoacute a una tasa de crecimiento
promedio negativa de 19 por ciento anual Esta tendencia decreciente se mantiene en el
presupuesto codificado del Antildeo 1992 los gastos fiscales para educacioacuten alcanzaron el
valor relativo de 172 por ciento y en la proforma presupuestaria para 1993 se establece
una fraccioacuten de 171 por ciento Como se aprecia se continuacutea sacrificando el rubro
educacioacuten para satisfacer el compromiso adquirido con los organismos multilaterales de
equilibrar el deacuteficit fiscal lo cual puede traer complicaciones impredecibles en el futuro
en teacuterminos del deterioro de la capacitacioacuten y preparacioacuten del capital humano maacutes
todaviacutea si esta praacutectica se ha repetido en forma acumulativa en los uacuteltimos diez antildeoS7l4
El modelo y sistema educativo del Ecuador se implanta en 1962 inmerso en los inicios
del modelo de sustitucioacuten de importaciones cuyo objetivo principal era ampliar la
cobertura y estandarizar los curriacuteculos educativos con educandos que aprenderaacuten
destrezas y especializaciones que terminaraacuten en la formacioacuten de cuadros teacutecnicos para la
incipiente industrializacioacuten modelo propio de la industrializacioacuten masiva creadora de
bienes y servicios en masa para el consumo interno En este sentido puede tomarse
como logros a) la disminucioacuten del analfabetismo que si en 1950 la tasa era del 44 por
ciento para 1995 era del 11 y b) el acceso a la educacioacuten baacutesica en donde La mayoriacutea
713 Hay que sentildealar que de conformidad con una disposicioacuten constitucional el rubro destinado a la educacioacuten deberiacutea ser del orden de130 por ciento en el Presupuesto general del Estado 714 Acosta Alberto Pobreza y Polltica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 34
197
de los nintildeos y nintildeas ecuatorianos asisten a la escuela primaria Entre 1982 y 1995 la
matriacutecula primaria aumentoacute del 62 al 89 715
Asimismo Seguacuten el censo de 1982 el 37 por ciento de la PEA teniacutea bajos de
escolaridad por encontrarse en situacioacuten de analfabetismo o no haber superado el tercer
grado de educacioacuten primaria Este mismo indicador para 1990 se situoacute en el 22 por
ciento Si bien estos indicadores revelan una cierta evolucioacuten en el sistema educativo
ecuatoriano no se ha logrado auacuten eliminar el analfabetismo La escuela unidocente asiacute
como tampoco se ha conseguido generar una educacioacuten baacutesica exenta del caraacutecter
elitista ni tampoco se ha logrado un cuerpo de docentes con la preparacioacuten acadeacutemica
correspondiente En las escuelas rurales la situacioacuten es criacutetica pues a maacutes de no existir
mobiliarios ayudas didaacutecticas y equipos para los planteles los recursos econoacutemicos
para este fin son escasos716 Otro problema serio es el de la pertinencia Se mantiene
un modelo con contenidos organizacioacuten y meacutetodos de instruccioacuten planteados hace
30 antildeos Es un modelo homogeneizante y riacutegido en su estructura que no reconoce las
diversidades regionales eacutetnicas culturales y sociales y lo que tiene repercusiones
graves para el desarrollo del paiacutes es un modelo con conceptos y praacutecticas pedagoacutegicas
anticuadas que no estimulan la creatividad y el pensamiento criacutetico y que no son
sensibles a las tendencias actuales en la investigacioacuten la tecnologiacutea y las formas de
expresioacuten y comunicacioacutenti Y esto significa que en los antildeos 80s no se ha
acomodado la educacioacuten a las nuevas condiciones externas
715 A pesar de este enorme progreso la ampliacioacuten de la cobertura de la educacioacuten preprimaria secundaria y superior han sido limitadas Por otra parte todos los niveles educacionales han reproducido las desigualdades sociales que caracterizan a la sociedad ecuatoriana los habitantes de campo los pobres y los grupos indiacutegenas se encuentran visiblemente rezagados en sus niveles educativos Asimismo a pesar del progreso cuantitativo en general la calidad del sistema educativo deja mucho que desear Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 82 716 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33
198
A2- Seguridad social
En lo que tiene que ver con la seguridad social al inicio de los antildeos noventa eacutesta acusa
todaviacutea grandes insuficiencias La cobertura real del sistema oficial pasoacute de 71 por
ciento en 1980 a 88 por ciento en 1990 y la poblacioacuten econoacutemicamente activa de 212
a 26 por ciento Lo cual demuestra que con respecto a la poblacioacuten ocupada la cobertura
llega a la mitad de los trabajadores asalariados Y esta limitada cobertura sigue siendo
uno de los problemas maacutes cruciales manteniendo un retraso apreciable con otros paiacuteses
de la regioacuten Pero lo que es maacutes grave es un sistema inoperante frente a las condiciones
de pobreza y desempleo que prevalece en el Ecuador 718 Con una cobertura
limitadai
Adicionalmente como resultado del deterioro creciente de la atencioacuten de la salud la
oferta de servicios meacutedicos del seguro social no ha podido solventar con eficacia el
progresivo aumento de la demandaEl resto de servicios del IESS tambieacuten demuestra
un marcado deterioro y es a todas luces insuficientes Por ejemplo las pensiones han
sufrido el impacto de la crisis un jubilado que en 1975 recibiacutea 25000 mensuales
percibiacutea un equivalente a 1000 doacutelares en 1989 recibioacute 41 000 sucres osea unos 62
doacutelares El desfinanciamiento de los seguros de enfermedad y maternidad es
permanente se arrastra un deacuteficit croacutenico Estas deficiencias se reflejan tambieacuten en
una marcada caiacuteda de los ingresos de la seguridad social frente al PIB al haber pasado
717 Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 84 7I8 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37 719 Se trata de una cobertura que apenas abarca una fraccioacuten del sector moderno de la economiacutea Los esfuerzos desplegados durante los antildeos ochenta para incorporar una mayor cantidad de trabajadores no han dado resultados esperados a pesar de que se integroacute a los trabajadores de la industria azucarera en 1980 a los campesinos organizados con la Ley de Seguro Social Campesino en 1081 a los artistas y choferes profesionales no dependientes en 1982 a los trabajadores autoacutenomos en 1984 a los profesionales abogados en 1985 a una cantidad apreciable de agricultores en 1986 con la Ley que crea el Seguro Social Obligatorio del Trabajador Agriacutecola la Afiliacioacuten Voluntaria y el Seguro Social marginal Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37
199
de 63 por ciento en 1980 a 36 por ciento en 1989 lo cual tambieacuten se manifiesta en los
egresos que cayeron de 40 a 21 por ciento en el mismo periacuteodo72o
A3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo (electricidad agua combustibles otros)
La cobertura eleacutectrica es uno de los servicios que maacutes ha progresado en el paiacutes Asiacute el
777 por ciento de las viviendas disponen de electricidad con una interesante
participacioacuten del aacuterea rural que alcanza el 538 por ciento y de la urbana con el 955 por
ciento 721
Tambieacuten cabe destacar que el gasto percaacutepita (en sucres de 1975) en Agua potable que
para 1980 estaba en el orden del 225 Ypara 1990 era de 644 sin embargo para los
antildeos 80s los problemas de servicios baacutesicos siguen presentes y maacutes acentuados en la
zona rural que urbana asiacute para fines de los 80s se encuentran bajos niveles de
cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado con un deacuteficit en la zona
urbana de 482 en agua y 377 en alcantarillado y en la zona rural el 50 por ciento
de la poblacioacuten en agua potable y el 88 por ciento en alcantarillado722
El deacuteficit en viviendas en 1980 era de 683 mil unidades para 1988 era de 980 mil
unidades y el de participacioacuten de los gastos en construccioacuten en el presupuesto
General del Estado en 1980 era el 67 para 1990 era de 39 Ypara 1991 era de 27723
1113- Conclusioacuten
Coherente con los intereses transnacionales en especial financieros724 la concepcioacuten
general del modelo econoacutemico y social que se ha implantado en Latinoameacuterica es
720 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 40 721 Empero hay que sentildealar que existe un elevado porcentaje de contrabando en el servicio de energia eleacutectrica en todos los niveles se han llegado a estimar en casi un 25 por ciento del consumo total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 42 722 En base a Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste y polltica social en los antildeos 80s Obra citada Paacuteg 47 Y89 723 En base a Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadros No 236 724 Sin embargo la creciente aceptacioacuten del modelo (neoclaacutesico) del FMI y del Banco Mundial-articulado ahora a un proyecto de funcionamiento global de la sociedad- tiene que ser asociada al fenoacutemeno de transnacionalizacioacuten financiera cuya resultante maacutes gravosa -la deuda externa- en este caso del Ecuador- ha venido mediatizando los conceptos de
200
Asiacute entre Jl981 y 1990 la reestructuracioacuten de precios dio lugar a que la inflacioacuten
general acumulada llegara al 2131 La vigente para alimentos se ubicase en el
3014 y la poliacutetica implementada permitioacute un incremento de apenas el 8869 en
los ingresos de los trabajadores en condicioacuten de dependencia laboral Desde este punto
de vista los ajustes han buscado redefinir la distribucioacuten del ingreso y para ello el
control del incremento salarial ha sido un punto nodal633
Se debe hacer notar que las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste afectan
conscientemente los salarios reales que a fines de la deacutecada se reducen al 40 de su
valor al inicio de los ochenta agudizando [de este modo] la concentracioacuten de la
634 nqueza
Por otro lado [se produjo] la reduccioacuten real de los recursos disponibles para satisfacer
las demandas sociales Otro indicador que habla sobre el proceso de pauperizacioacuten en el
que se han visto envueltos los asalariados es el decreciente porcentaje de participacioacuten
de las remuneraciones en el PIB [que entre 1980 a 1989 cae del 33 al 15 por ciento]
situacioacuten que refleja los elevados niveles de concentracioacuten de la renta asiacute como tambieacuten
el elevado grado de expansioacuten de la informalidad ecuatoriana y una mayor presencia de
la tributacioacuten en la distribucioacuten funcional del ingreso 635
lnflacioacuten636 y desvalorizacioacuten de los salarios son indicadores regresivos centrales en el
nuevo modelo esto hizo que aumente el excedente bruto de explotacioacuten del sector
productivo como se aprecioacute anteriormente y vuelve a destacarse en este graacutefico
6J3 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 634 En cuanto al efecto que produce el incremento de los salarios en el empleo y en las poliacuteticas rnacroeconoacutemicasse puede decir en forma categoacuterica que las modificaciones salariales desde el antildeo ] 980 al 1992 no han tenido un gran efecto inflacionario en cl Ecuador como muchas veces se pretende manipular por parte de los sectores empresariales Los salarios en la praacutectica siempre se han ajustado en una menor proporcioacuten al ritmo de la inflacioacuten Estudios del CONADE estiman que un incremento del 10 por ciento en los salarios produce apenas un aumento entre el 05 y l por ciento en la inflacioacuten Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 24 m Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 5 636 A pesar de que en teoriacutea uno de los pilares fundamentales que exige el nuevo modelo es bajar la inflacioacuten para alcanzar el crecimiento y recuperacioacuten econoacutemica
174
Graacuteficos 9
EVOLUCION DEL SMV REAL PARTICIPACION DE UTILIDADES (iacutendices de crecimiento) ( de remuneracioacuten a factores)
120
20
o ----------------------+----_-__-r------lt
78 80 82 84 86 88 90
Fuente En base de Racines Franciscor Elaboracioacuten el autor
Por otro lado se agudizan los problemas econoacutemico-sociales de la poblacioacuten
ecuatoriana cuando a la ves que se aceleran los precios y caen los salarios reales se
di 1d 1 638 b 1 639 las mi liacute 1 dagu Izan e esemp ea y su emp ea pues as mismas po iticas particu armente e
estabilizacioacuten contraen la demanda agregada -particularmente consumo e inversioacuten
puacuteblica y privada- para detener los precios en alza A eacutesta recesioacuten productivat se
suma la caiacuteda de los sectores de la construccion y de los servicios como el comercio
que se diferencian de los antildeos 70s porque obteniacutean tasas de crecimiento positivo y
637 De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 102 Y 104 m hubo un fuertc crecimiento del desempleo urbano y se observoacute un repunte en la pobreza urbana Maacutes trabajadores se concentraron en el sector informal clasificados como trabajadores por cuenta propia alcanzando maacutes del 60 de la fuerza de trabajo y absorbiendo dos tercios del ingreso factorial Jaacutecome Luis y otros Ora citada Paacuteg 3 639 bull las cuentas nacionales (Banco Central del Ecuador 1990) muestran que entre 1980 y 1989 los sueldos y salarios cayeron de 33~iexcl a 15 del PTBmientras que la remuneracioacuten al capital se mantuvo bastante estable alrededor de 14 del PIB Durante este periacuteodo el ingreso generado por el sector hogares aumentoacute notablemente dc 42 a 961 del PIB reflejando principalmente un gran crecimiento de la economiacutea informal y el debilitamiento de la clase media del sector formal Thourni Francisco y Merilce Grindle La Poliacutetica de la Economia del Ajuste Obra citada Paacuteg 16 040 A estos componentes reces ivos se suma el hecho de que la estructura productiva del paiacutes tiene como componente predominante su dependencia de bienes de capital importados lo cual niega la posibilidad de incrementar un mayor nuacutemero de mano de obra en los procesos de produccioacuten sin resolver el cuello de botella externo Ademaacutes por existir un pobre eslabonamiento productivo entre los distintos subsectores los auges coyunturales que experimentan determinadas industrias o actividades agriacutecolas se transmiten parcialmente al resto de la economiacutea dificultando auacuten maacutes la tarea de promover el empleo Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 15 Mi Por uacuteltimo si se observa el crecimiento real del sector de la construccioacuten asiacute como tambieacuten la participacioacuten que este sector ha tenido en la generacioacuten del Producto Interno bruto entre 1980 y 1991 se obtiene que ha decrecido En el primer caso el decrecimiento ha sido durante estos doce antildeos de ---25 por ciento anual en promedio en tanto quc la participacioacuten porcentual de este sector ha decrecido en 35 puntos entre 1980 y 1991 al pasar de 74 a 39 por ciento respectivamente Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 43
175
captaban gran parte del mercado laboral ahora lo maacutes importante es la austeridad fiscal
que baacutesicamente es la disminucioacuten del gasto puacuteblico 642
A pesar de la alta subutilizacioacuten estructural del trabajo las tasas de desempleo abierto
se mantuvieron en niveles moderados en el Ecuador De hecho se ubicaban en un 44
porciento en 1974 Ysubieron al 69 porciento en 1982643 Como explicacioacuten se
adelantoacute el comportamiento de los trabajadores desempleados pobres en el contexto de
la falta de proteccioacuten social De hecho como los trabajadores desempleados no pueden
permitirse un largo periacuteodo para buscar un nuevo trabajo se inventan un trabajo de
baja productividad en el sector informal para sobrevivir 644645
Lo mismo ocurre a lo largo de los antildeos 80s al finalizar 1990 de una poblacioacuten
econoacutemicamente activa de 33 millones de personas el 15 por ciento eran desocupados
y el 50 por ciento se hallaban subocupadosT Su crecimiento se aprecia en el siguiente
graacutefico
642 Un hecho que ilustra muy bien esta situacioacuten es la paulatina contraccioacuten de los gastos fiscales destinados a generar puestos de trabajo que en teacuterminos relativos frente al PIB en ninguacuten momento han superado el 006 por ciento (1981) de laEroduccioacuten total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 19
J Veacutease INEC Censos de Poblacioacuten (1974 y 1982) INEM-OIT Encuesta Nacional Urbana sobre Empleo Desempleo y Subempleo
644 Veacutease Gustavo Maacuterquez El Problema del Empleo en el Ecuador Interpretacioacuten y Polfticas (Documento presentado en el Seminario para el Anaacutelisis de la Encuesta de Hogares y el Disentildeo de Pollticas de Empleo Quito INEM-OIT-ILDlS enero de 1989) 645 Larrea Carlos Tesis Obra citada Capitulo VI3 Cuadros Paacuteg 5 646 Vos que caracteriza el auge ecuatoriano como una experiencia de crecimiento con subempleo estructural concluye En efecto el caraacutecter recesivo de la economia significoacute un incremento constante del desempleo abierto de acuerdo a cifras de PREALC eacuteste se elevoacute de 57 por ciento en 1980 al 144 por ciento en 1989 lo que situacutea al Ecuador en el grupo de paises con mayor desempleo abierto en Ameacuterica Latina Al fenoacutemeno anterior debe agregarse la infonnalizacioacuten de segmentos importantes de la economiacutea ecuatoriana como se infiere de la evolucioacuten de la subocupacioacuten del 419 por ciento al inicio de la deacutecada al 50 por ciento a finales de la misma lo que por otra parte significa que el 357 por ciento de la poblacioacuten se halla incorporada productivamente a la economiacutea Larrea Carlos Obra citada
176
Graacuteficos 1O
DESEMPLEO ABIERTO EN TASAS DE SUBEMPLEO PORCENTAJES 1980- 1991 1975-1990
iexcl --shy --- --shy
I 16 00 I 14
12 ro
10 40
8 D 6 4
2)
2 10
o o 78
ILshy
82 84 88 00 92
---- 1970
-------shy
1975
--shy - -shy - - - - ---shy
Fuente En base de Acosta Alberto Elaboracioacuten el autor
A grosso modo se pueden distinguir en este periacuteodo tres cambios sustanciales en el
empleo a) expansioacuten raacutepida del sector informal b) incremento en las tasas de
participacioacuten en el mercado laboral en especial femenino como estrategia de
subsistencia y e) recuperacioacuten deacute la absorcioacuten de la mano de obra en el sector agriacutecola
y manufactureror en particular por la escasez de capita1649
En cuanto al empleo del sector puacuteblico contradictoriamente al discurso mantenido por
los gobernantes se incrementoacute el nuacutemero de empleados gubernamentales que entre 1980
a 1992 ascendioacute en alrededor del 106 por ciento65o
647 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg Cuadro 218 648 Se manifiesta que se puedenidentificar dos efectosprincipales de la enfermedadholandesasobre el empleoen los80s la peacuterdidade la expansioacuten potencial directae indirecta de empleopor la deficiencia de enlaces internos y sus efectos contrarios sobre la manufactura de pequentildeaescalay las actividadesartesanales y por otro lado la creacioacutende menos puestos de trabajo por el hechode que la sobreexpansioacuten de la manufactura fue intensivaen el uso de capital 649 La informacioacuten disponiblesobre el empleoindicatres cambios sustanciales una expansioacuten raacutepidadel sector informal un incremento en las tasas de participacioacuten en el mercadolaboral especialmente entre las mujerescomo estrategiade subsistencia para compensar la disminucioacuten de los salarios y una leve recuperacioacuten de la absorcioacutende mano de obra tanto en la agriculturacomo en la manufactura aparentemente un efectode la escasezactualde capitalAunque las tasas de desempleo abiertose mantienen en nivelescontrolables el subempleoafectoacute maacutes de la mitadde la fuerza laboral urbana y soacutelo un terciode los nuevos puestosde trabajocreadoscada antildeo corresponden al sector formal De acuerdoa las tasas nacionales de crecimiento demograacutefico y otros indicadores el deteriorode las condicionesde vida en el campo es dramaacutetico El reciente levantamiento de un poderosomovimiento indiacutegena [en 1990] confirmala situacioacuten problemaacutetica Adicionalmente a la crisis estructural de la agricultura los habitantes del campo perdieronla mayorparte de los ingresos salariales que antes ganabanen la construccioacuten y otras actividadesurbanas Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap 1 Paacuteg 30 650 bullbull ha representado un mayorgastocorriente en el presupuestodel Estadoy de algunasentidades puacuteblicas en desmedro de losgastosde capital Asiacute en 1980existiacuteanunos206000empleados puacuteblicos en el antildeo 1992este cifrahabriacutea crecidoa unas 425000 personas lo cual representariacutea un incremento de 1063 por ciento Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 19
177
Cabe destacar que para inicios de los 90s se aprecia importantes reformas a las
relaciones laborales para incrementar el empleo es el caso de las maquilas y trabajos
compartidosf Reformas sustanciales que apuntan a la flexibilizacioacuten laboral
En conclusioacuten Inflacioacuten desvalorizacioacuten de los salarios incremento del desempleo y
subempleo son centrales en el nuevo modelo en ciernes y para ello es necesario la
participacioacuten negativa del Estado -desde el punto de vista de las mayoriacuteas- con sus
poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste 652
B2- Poliacutetica global Fiscal y Financiera
A inicios de los antildeos 80s se aprecia la falta de divisas debido a la interrupcioacuten de los
creacuteditos externos y su disminucioacuten por las ventas del petroacuteleo y la necesidad de parte de
la poliacutetica dominante de pagar la deuda externa con altos intereses estos fenoacutemenos
sumados a la necesidad de ingresos fiscales inaugura un proceso de creacioacuten yo
aumento de impuestos retiro de subsidios y alza de Bienes y servicios en los cuales el
Estado incrementa sus ingresos 653 electricidad agua potable teleacutefonos y los derivados
del petroacuteleo en especial la gasolinaf
Se aplica austeridad fiscal para equilibrar las finanzas puacuteblicas y se daraacute eacutenfasis de los
programas respectivos ya que por definicioacuten los programas y praacutecticas de
Estabilizacioacuten y Ajuste proponen la aplicacioacuten de significativas restricciones al gasto
6S1 El agente vital del crecimiento econoacutemico es el sector exportador donde una parte de sus ingresos iriacutea al sector industrial Sin embargo como se conoce que el sector exportador no se encuentra en capacidad de absorber grandes cantidades de recursos humanos y que la industria tampoco se ha caracterizado por este proceso el gobierno contempla la implantacioacuten de maquilas y de mecanismos de trabajo compartido como nuevos elementos de captacioacuten de mano de obra que al constituir uacutenicamente paliativos al desempleo tampoco pueden implicar una mejora sustancial de ingresos salariales Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 114 6S2 Con todo esto podemos afirmar que en lo referente a los intereses de los sectores populares los requisitos cualitativos exigidos al Estado lo convierten en un instrumento de control de la movilizacioacuten social y de la participacioacuten que los trabajadores podriacutean tener respecto del ingreso nacional Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 100 6SJ La Reforma Fiscal empieza en los inicios de los antildeos 80s (1981) con la modificacioacuten de Jos precios de los combustibles dictada por el presidente Roldoacutes posteriormente se consolida con Hurtado quien financia el presupuesto del Estado con la eliminacioacuten de los subsidios y controles de precios En este periacuteodo arrancoacute el proceso de elevacioacuten de precios y tarifas de los bienes y servicios puacuteblicos caracterizado por eacutepocas de gradualismo o shocks y auacuten por coyunturales retrocesos en teacuterminos reales ACOSTA Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano En Revista Nueva Sociedad No 161 Mayo-junio del 1999 Paacuteg 63 Y 64
178
puacuteblico (corriente y de capital) pues son considerados como uno de los fenoacutemenos
fundamentales que afectan a la inflacioacuten655bull Pero a pesar de que los niveles de deacuteficit
del Presupuesto del Estado con relacioacuten al PIB se han reducido paulatinamente en el
transcurso de los antildeos 80s la inflacioacuten siempre fue en alza incluso en 1985 que se
aprecia un superaacutevit de 198 por ciento Este fenoacutemeno --coacutemo muchos otros-
contraviene a lo expuesto en la teoriacutea neoliberal como se aprecia en este graacutefico
RELACIuumlN ENTRE el deacuteficit o Superaacutevit del Presupuesto General del Estado con el
PIB Yla Inflacioacuten como se aprecia en el siguente graacutefico
Graacutefico 11
100
80
Ul 6041
E c 41 40 U o Q 20
o
-23
Antildeos --+--IPC (fin de ano )
___Deacuteficit o aiperaacuteviacutet
Fuente en base a la informacioacuten proporcionada de J aacutecorne Luis para el lPC en El Tortuoso Camino a la Estabilizacioacuten Obra citada Paacuteg 18 Yen Crisis Ajuste y Politica Social en los antildeos 80s de Marchan Camelia (ccordinador) Obra citada Paacuteg 28 Elaboracioacuten el autor
La reduccioacuten del deacuteficit fiscal no soacutelo que no contuvo el ritmo inflacionario en alza
sino que ademaacutes fue un elemento esencial en el nuevo modelo para la recesioacuten
productiva que se vive en la deacutecada yen el retiro del Estado en las actividades
654 Asiacute entre 1981 y 1990 La modificacioacuten en la estructura de ingresos y gastos del Estado llevoacute a que el precio de la gasolina alcanzara una variacioacuten del 2400 en relacioacuten a 1981 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 655 En el caso ecuatoriano Los programas de [estabilizacioacuten y] ajuste proponen y aplican draacutesticas restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos puesto que los recortes se sustentan en la necesidad de frenar el proceso inflacionario Las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores sociales destinatarios de esos recursos no contribuyen al producto y que por ende tal gasto es inflacionario Marchaacuten Camelia (coordinador) Crisis Ajuste y Poliacutetica Social Obra citada Paacuteg 29
179
econoacutemicas y sociales como una actitud estructuralT es asiacute que en todos los antildeos 80s
Con excepcioacuten de los antildeos 1987 y 1988 prevalecieron la austeridad fiscal y la
reduccioacuten del gasto puacuteblico 657 y este fenoacutemeno sucede desde los primeros antildeos de los
antildeos 80s como se aprecia en el siguiente cuadro que para resaltar los niveles de
ingresos y gastos se asocia con los antildeos 70s
Tabla 12
PORCENTAJES DE CRECIMIENTO ANUAL DE INGRESOS Y EGRESOS PUBLICOS PER CAPITA 1972-1986
ITEM Porcentaje () de Crecimiento Anual 1972-1982 1982-1986
Ingresos puacuteblicos 40 16 Gasto puacuteblico corriente 68 -28 Gasto puacuteblico de capital 70 -73 Total gasto puacuteblico 68 -41
Nota Las tasas de crecimiento fueron calculadas sobre la base de datos originales en sucres de 1975 utilizando regresiones exponenciales
658 Elaboracioacuten Carlos Larrea
Cabe destacar que la austeridad fiscal era para el interior del paiacutes porque los montos
que se obteniacutean por conceptos de ingresos se iban en buena parte al exterior por
concepto de pago al servicio de la deuda externa agravaacutendose la situacioacuten fiscal interna
Esto significa que Los crecientes montos requeridos por el servicio de la deuda
concentran el grueso de los egresos fiscales y se cubrieron incrementando la deuda
interna e imprimiendo dinero o sea provocando casi planificadamente la inflacioacuten al
tiempo que se eliminaban los subsidios y se introduciacutean nuevos gravaacutemenes tributarios
De manera que al contrario de las interpretaciones ortodoxas la crisis fiscal provino de
la crisis de la deuda Y la presioacuten sobre las cuentas fiscales se mantiene por la
persistencia del peso de eacutesta Entonces la inflacioacuten fue maacutes que resultado o
656 Tanto los ingresos como los gastos permitieron que el consumo y la inversioacuten del gobierno redujesen continuamente su participacioacuten en el PIE y que la brecha fiscal en 1981-1985 y 1986-1990 tendiese hacia una condicioacuten de superaacutevit Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 95 657 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 85 658 Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap IVZ Paacutegs 8 y 9
180
----------------------------------------------------------------
consecuencia de los deacuteficit fiscales un medio para financiar los reajustes empezando
por el servicio de la deuda externa y como viacutea para facilitar una mayor concentracioacuten
de la riqueza659 66o Como se aprecia en la siguiente tabla
Tabla 13
ESTRUCTURA PORCENTUAL DE LOS EGRESOS DEL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO POR SECTOR
SECTORES 1970 1980 1990
Servicios generales 200 198 183 Servicios sociales 231 395 281 Educacioacuten 193 317 170 Bienestar social y trabajo 06 10 33 Salud 32 60 42 Agua Potable y saneam ambiental 00 07 35 Gastos productivos y demaacutes 372 236 203
Servicio de la deuda puacuteblica 197 172 333 Interna 90 53 66 Externa 107 118 266
TOTAL 100 100 100
Fuente y elaboracioacuten Marchaacuten Comelio 661
En estos antildeos se destaca la Reforma Fiscal realizada por el gobierno de Borja con la
aplicacioacuten del proceso de reformas estructurales en el campo impositivo iniciado a fines
de 1988 con la puesta en marcha de la Reforma Tributaria contenida en la Ley 56 de
Reacutegimen Tributario Interno de 20 de diciembre de 1989 que al ampliar la base
tributaria eliminar exoneraciones y unificar tarifas impositivas simplificoacute el sistema
existente a tres grandes grupos de impuestos a la renta al valor agregado y a los
consumos especiales 662
659 El Estado asumioacute entre 1983 y 1984 la deuda externa contratada libremente por agentes econoacutemicos privados nacionales y extranjeros en condiciones muy costosas para la economiacutea nacional Esta ltxsucretizacioacutenraquogt a la cual se sumoacute a compra de cuentas especiales en divisas han exacerbado el proceso inflacionario y constituyen enormes subsidios al gran capital nacional y extranjero 660 Acosta Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano Obra citada Paacuteg 66 661 Crisis Ajuste y Poliacutetica en Marchaacuten Comelio (coordinador) Obra citada Paacuteg 5 La negrilla en el rubro servicio de la deuda puacuteblica es del autor 662 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 En teacutermino de reforma fiscal hay que relevar el aporte del gobierno de Borja que procesoacute una significativa transformacioacuten la cual lamentablemente fue desvirtuada
181
Otra poliacutetica econoacutemica que se toma a o largo de los antildeos 80s para precautelar la
situacioacuten financiara del Estado es la modificacioacuten del tipo de cambio esto es se
devaluacutea la moneda para que los ingresos en doacutelares obtenidos por el Estado -por
ejemplo del petroacuteleo- se transformen en maacutes sucres en desmedro de la mayoriacutea de la
poblacioacuten por su efecto en el alza de los precios
B3- Poliacutetica global Monetaria y Crediticia
Durante todo el periacuteodo del auge petrolero prevalecioacute un sistema de tasas de intereacutes
controladas Se mantuvieron praacutecticamente iguales desde comienzos de los antildeos 1970
hasta 1981 Sin embargo durante la mayor parte de estos antildeos la inflacioacuten era superior
a la tasa maacutexima para preacutestamos no-preferenciales dando como resultado tasas de
intereacutes reales negativas Los creacuteditos para la manufactura y agricultura se otorgaron
hasta con tasas de intereacutes preferenciales auacuten maacutes bajas y su costo real era negativo
durante todo el periacuteodo 663
En los antildeos 80s cuando se retira la ayuda del Estado para impulsar la produccioacuten
interna particularmente manufacturera y agriacutecola porque las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales asiacute lo exigen y cuando lo importante es la produccioacuten para
exportacioacuten y las actividades ligadas a ella se elevan las tasas de intereacutes paulatinamente
y sin conflictos socialesf la misma que pretende dinamizar el mercado de capitales
con el fin de que sirva de fuente de financiamiento de inversiones para el nuevo modelo
en ciernes Por la misma razoacuten desde el inicio (con Osvaldo Hurtado) se dan mayores
facilidades para la inversioacuten extranjera directa 665
por una serie de exenciones impuestas por los mismo grupos dominantes Acosta Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano Obra citada Paacuteg 64 663 Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap V Cuadros Paacuteg 6 664 Mientras que la liberalizacioacuten de las tasas de intereacutes y del tipo de cambio fue adoptada raacutepidamente debido a sus efectos favorables para la burguesiacutea agroexportadora otras medidas complementarias - tales como la eliminacioacuten de los subsidios para petroacuteleo energiacutea y trigo el control del gasto puacuteblico yel desmantelamiento de una fuerte proteccioacuten de la industria - resultaron conflictivas Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap 1 Paacuteg 17 665 Para obtener mayores excedentes [en la empresa privada] las poliacuteticas de ajuste permitieron una disminucioacuten del salario real y un incremento de los precios en tanto que para el logro de fuentes de financiamiento se elevaron las tasas
182
En el reacutegimen del gobierno de Hurtado no fue suficiente elevar las tasas de intereacutes para
incrementar el ahorro ni crear nuevos instrumentos de captacioacuten de ahorros como son
las poacutelizas de acumulacioacuten ya que se tomaron medidas contrarias a este objetivo como
la depreciacioacuten constante de nuestra moneda llegoacute un momento en que Con una tasa
de devaluacioacuten preanunciada de 40 y niveles de intereacutes de 20 se volvioacute rentable
endeudarse en sucres y comprar doacutelares promoviendo por consiguiente la fuga de
capitales 666 Para fines de su administracioacuten (1984) el ahorro privado cayoacute auacuten maacutes
al 48 del PIB el nivel maacutes bajo registrado 667
La poliacutetica monetaria de Hurtado ha sido calificada de expansiva fenoacutemeno que
presionaba en el incremento del tipo de cambio y para regular la liquidez en la
economiacutea desde el inicio668 se toma medidas claacutesicas de poliacutetica monetaria como la
subida o bajada del encaje bancario
Con Febres Cordero Se empezoacute tambieacuten un programa de liberalizacioacuten del mercado de
capitales encaminado a aumentar el ahorro interno se le permitioacute al sistema financiero
emitir certificados de depoacutesito con tasas de intereacutes de mercado y la Junta Monetaria
pasoacute reglamentos que permitieron hacer preacutestamos a largo plazo a tasas de intereacutes
ajustables la estructura de tasas de intereacutes se simplificoacute quedando solamente 4 tasas y
todas las tasas se subieron a niveles superiores a la inflacioacuten proyectada 669
de intereacutes y se concedieron mayores ventaja a la inversioacuten extranjera Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 100 666 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 53 Por otro lado el bajo nivel de las tasas de intereacutes agudizoacute la salida de capitales al exterior durante la mayor parte del periodo 1983shy1984 dado que la rentabilidad interna era inferior a la suma de la tasa de intereacutes externa maacutes la expectativa de depreciacioacuten que en gran parte estaba determinada por la regla de ajuste diario de la tasa de cambio oficial En este marco de polltica econoacutemica se revirtioacute la tendencia de apreciacioacuten del tipo de cambio real experimentada hasta los primeros antildeos de los ochenta Jaacutecome Luis El Tortuoso camino de la Estabilizacioacuten en el Ecuador Obra citada Paacuteg 19 667 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 45 668 Para todo el periacuteodo 1980-1984 la base monetaria (H) significoacute el 728 del incremento del circulante teniendo como porcentaje maacutes bajo en la serie (4977) aqueacutel que corresponde a 19833 y como punto maacutes alto (9506) el de 1984 cuando la variacioacuten del circulante se debioacute al cambio en la base monetaria dentro de la cual el factor maacutes i portante fue el incremento del creacutedito interno del Banco Central Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 394 669 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 54
183
Ademaacutes las Reformas a la legislacioacuten bancaria y monetaria dieron a las autoridades
monetarias mayor libertad para establecer poliacuteticas financieras y crediticias 670 Para
1985 se propone consolidar a las instituciones financieras y Se dispone el tipo de
intereacutes flotante para todo el sistema financiero con el objetivo de acrecentar la captacioacuten
de ahorros impedir la fuga de capitales y mejorar la asignacioacuten de recursos al interior
del aparato productivo Es decir sobre la base de tasas de intereacutes flotantes el sistema
financiero orienta al aparato productivo hacia actividades maacutes rentables 671
la liberalizacioacuten del mercado de capitales pareciacutea haber empezado a producir
resultados pues el ahorro financiero habiacutea aumentado de entre 5 y 6 del PIB durante
1980-1984 a 10 4 en 1985 y el ahorro privado estaba recuperaacutendose 672
Para agosto de 1986 se liberaliza maacutes la economiacutea al dejar flotar (liberar) las tasas de
intereacutes y permitir que eacutestas sean impuestas por las fuerzas del mercado al tomar esta
decisioacuten de flotacioacuten el resultado fue desastroso porque se elevoacute apreciablemente el
costo del dinero y produjo extraordinarias ganancias para el sector financiero Si
bien el mayor rendimiento del dinero se tradujo en un incremento del ahorro financiero
no se logroacute un aumento de la inversioacuten productiva La economiacutea se orientoacute hacia el
financierismo y la especulacioacuten Y la flotacioacuten de las tasas de intereacutes resultoacute en una
presioacuten para una mayor inflacioacuten 673
Para 1987 las reformas liberalizantes de Febres Cordero toman un giro de 180 grados al
permitir una poliacutetica monetaria expansiva En presencia de creciente deacuteficit fiscal
Febres Cordero aumentoacute salarios gubernamentales y congeloacute los ajustes mensuales en
las tarifas de los servicios puacuteblicos El incremento en el gasto financiado con creacutedito
670 Citado por Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 57 671 Racines Francisco y otros Ajustes estructurales Obra citada Paacuteg 91 672 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 58 673 Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
184
del Banco Central aumentoacute draacutesticamente la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal e hizo
insostenibles las reformas hechas a principios del periacuteodo presidencial 674
La poliacutetica monetaria del reacutegimen es similar al gobierno anterior en el sentido de que es
expansiva en especial en los dos uacuteltimos antildeos de su gestioacuten (1986-1988) y que en
general toma medidas claacutesicas de control de la liquidez esto es subida y bajada de
encajes bancarios y tasas de intereacutes restriccioacuten del creacutedito del Banco Central entre
675 otras
Con Rodrigo Borja y a diferencia de los anteriores gobiernos La poliacutetica monetaria fue
contractiva Empezando en agosto de 1988 el Banco Central hizo cumplir los requisitos
de encaje limitoacute el creacutedito a los sectores puacuteblico y privado y establecioacute depoacutesitos previos
a las importaciones en sucres equivalentes a 100 del valor de las importaciones
pagaderos al solicitar las divisas necesarias Esta medida que aumentoacute el costo de las
importaciones y congeloacute recursos financieros fue tomada principalmente para controlar la
oferta monetaria Poco despueacutes de implantada esta medida los depoacutesitos llegaban a 150
millones sin embargo esta poliacutetica se modificoacute a finales de 1989 con la disminucioacuten del
porcentaje de depoacutesitos requeridos 676
En el mismo mes se liga las tasas de intereacutes activas a las pasivas para el siguiente antildeo
se flexibilizoacute maacutes a traveacutes de la incorporacioacuten de las tasas de intereacutes de mercado que
se pagaban en poacutelizas de acumulacioacuten a la foacutermula que permitiacutea a cada banco fijar sus
de i 677tasas activas e mteres
674 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 675 En 1986 Para reducir la oferta monetaria se incrementoacute el porcentaje de encaje bancario del 24 al 27 mientras que el porcentaje que regiacutea para los depoacutesitos de ahorro y plazo se redujo del 10 al 5 y se incorporaron las poacutelizas de acumulacioacuten al sistema de encaje legal que fue fijado entre el 3 y el 5 dependiendo del plazo [Para 1987] Paralelamente al incremento de los encajes bancarios se elevaron las tasas de intereacutes activas de los bancos y las financieras al 23 Se ve claramente que el Banco Central restringioacute de manera especial los creacuteditos a los bancos y al sector privado provocando contracciones de gran volumen pero compensando a la maacutes estas restricciones mediante la ampliacioacuten liberal del creacutedito al Gobierno Central Morillo Jaime Economiacutea del Ecuador Obra citada Paacuteg 408 Y410 676 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 72 677 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Obra citada Paacuteg 61
185
Finalmente se obtiene un cierto eacutexito cuantitativo pues El ahorro fmanciero crecioacute en el
49 por ciento entre diciembre de 1988 y diciembre de 1989 mientras que la captacioacuten de
depoacutesitos a traveacutes de poacutelizas de acumulacioacuten lo hizo en el 65 por ciento en igual
periacuteodo 678
Para fines de los antildeos 80s para incrementar los recursos financieros para inversioacuten se
eleva las tasas de intereacutes incluidas las que cobraba el Banco Central en sus relaciones con
el sector puacuteblico Ademaacutes con el fin de controlar la liquidez en la economiacutea se extiende
-yen algunos casos se eleva- el encaje miacutenimo a todo sector financiero que reciba dinero
del puacuteblico nacional o extranjero esto es no solo a los bancos sino a compantildeiacuteas como las
de Tarjetas de Creacutedito y de Leasing Al finalizar el mencionado periacuteodo las tasas de
intereacutes activas se mantuvieron por encima de la inflacioacuten
Haciendo una relacioacuten histoacuterica con los antildeos 70s el creacutedito a todos los sectores ha
disminuido apreciablemente En teacuterminos reales el creacutedito bruto otorgado a la
manufactura maacutes que triplicoacute entre 1972 y 1982 La tabla contiene las tasas anuales de
crecimiento del creacutedito por sectores y periacuteodos Las cifras permiten ver la prioridad
otorgada a la manufactura durante los antildeos del auge petrolero El creacutedito a la industria
experimentoacute uno de los crecimientos maacutes raacutepidos de los diferentes sectores y abarcoacute la
parte maacutes grande de los creacuteditos preferenciales entregados por el Estado679 Como se
aprecia en la siguiente tabla
678 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 65
186
Tabla 14
TASAS ANUALES DE CRECIMIENTO DEL CREDITO BRUTO POR SECTORES Y PERIODOS 1972-1989
SECTOR 1972-1982 1982-1989 Agricultura 79 - 23 Manufactura 140 - 05 Comercio 51 - 17 Otros (incl pesca) 163 41
Total 88 - 02
Nota Las tasas de crecimiento fueron calculadas sobre la base de datos con Sucres constantes de 1975 utilizando regresiones exponenciales
bull 1Elaboracioacuten Car os Larrea680
B4- Poliacutetica global Cambiaria y Arancelaria
Por maacutes de una deacutecada se mantuvo estable el tipo de cambio oficial a razoacuten de 25
sucres por doacutelar este valor se mantuvo hasta mayo de 1982 que es cuando se realiza la
primera devaluacioacuten desde 1970681 con el objetivo de incentivar a las exportacionesY
limitar las importaciones -equilibrio del sector externo- y arreglar las cuentas fiscales
La presioacuten ejercida en la disminucioacuten en el ingreso de doacutelares y la mayor demanda de
ellos se observa en el incremento de la cotizacioacuten del doacutelar del mercado libre que hace
que en 1981 el Banco Central venda parte de sus reservas internacionales para mantener
el tipo de cambio libre683 si en enero de 1981 se encontraba a razoacuten de 287 sucres
para Mayo de 1982 se ubica en 448 sucres por doacutelar
679 Veacutease para un anaacutelisis detallado sobre las pollticas crediticias durante el auge De La Torre Macroeconomic Aspects ofa Petroleum Boom capiacutetulo 4 680 Larrea Carlos Obra citada 681 en Mayo [deI982] Hurtado decretoacute una devaluacioacuten de 3200 la primera desde 1970 Las promesas de la presidencia de Roldoacutes y las metas del plan quinquenal fueron reemplazadas por frecuentes menciones a los precios declinantes del petroacuteleo y al creciente servicio de la deuda externa y los deacuteficit fiscales Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 39 682 Como medida de apoyo se aumentoacute el capital del Fondo de Promocioacuten de Exportaciones (FOPEX) destinado a incentivar la produccioacuten exportable Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 14 683 bullbull el Banco Central del Ecuador vendioacute parte de sus reservas internacionales en 1981 (230 millones de doacutelares) con el compromiso de mantener la cotizacioacuten del mercado libre de cambios Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg II
187
Para 1983 se devaluacutea la moneda y se establece un sistema de minidevaluaciones
ademaacutes se instaura un curioso tercer mercado de cambios llamado libre de
intervencioacuten en el que aplicaban a importaciones y exportaciones especiacuteficast
En la poliacutetica arancelaria desde el inicio de su gestioacuten en 1982 el gobierno de Hurtado
fija una nueva estructura arancelaria con el objeto de regular el consumo de bienes
no indispensables y suntuarios [Para 1983] Se prohibieron las importaciones de
artiacuteculos suntuarios y se suspendieron las de bienes de capital por un monto de 600
millones de doacutelares anuales [para 1984] se levantoacute la prohibicioacuten a una lista de bienes
de importacioacuten que representaba el 75 por ciento del valor de las importaciones que
habiacutean sido prohibidas 685
Para septiembre de 1984 con el cambio de gobierno de Hurtado a Febres Cordero se
terminan las minidevaluaciones y se establece el tipo de cambio oficial del doacutelar en
6650 sucres por doacutelar 686 Existiacutea un segundo tipo de cambio libre [de intervencioacuten] del
Banco central que se encontraba en 995 sucres por doacutelar 687 Y un tercer mercado
cambiario denominado mercado libre688
684 Grandes inundaciones a finales de 1982 y durante el primer semestre de 1983 agravaron los problemas econoacutemicos del gobierno El efecto de este fenoacutemeno sobre el paiacutes fue muy grave especialmente porque la produccioacuten agricola cayoacute precipitadamente en Febrero y Marzo de 1983 se anuncioacute un nuevo paquete de medidas La tasa de cambio oficial se devaluoacute un 273 y se establecioacute para ella un sistema de minidevaluaciones [devaluaciones diarias] Ademaacutes se establecioacute una tercera tasa de cambio para el curiosamente llamado mercado libre de intervencioacuten Esta tasa seguiacutea de cerca de la del mercado paralelo y se aplicaba a una serie de importaciones y exportaciones formalizando de hecho un sistema oficial de tasas de cambio muacuteltiple que se mantuvo durante casi 18 meses hasta el4 de septiembre de 1984 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Polltica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 42 685 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 12 18 y 23 686 Mediante regulacioacuten 187 de septiembre de 1984 se establecioacute el tipo oficial de compra del doacutelar en 6650 SI el Banco Central comprariacutea el valor FOB de las exportaciones petroleras y lo venderiacutea para cubrir el valor FOB de las mercaderiacuteas clasificadas en el segmento especial de la Lista 1 el servicio de la deuda externa del sector puacuteblico y privado los pagos para la repatriacioacuten de capital y las utilidades de inversiones extranjeras Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 398 687 Junto con la derogacioacuten de las disposiciones que implantaron el reacutegimen de minidevaluaciones diarias del sucre en marzo de 1983 se establecieron tres mercados cambiarios Para el primero se fijoacute el tipo de cambio en 6650 sucres por doacutelar que se aplicaba a las exportaciones de petroacuteleo y a las importaciones de productos agriacutecolas alimentos medicinas carburantes enviacuteo de utilidades y trasferencias de capitales Al segundo mercado denominado libre de intervencioacuten cuyo tipo de cambio era controlado por el Banco Central se transfirieron la mayor parte de las transacciones de comercio exterior efectuadas por el sector puacuteblico y gran parte de las importaciones privadas En teacuterminos lugar se mantuvo la existencia de un mercado libre con un tipo de cambio determinado por la oferta y demanda de divisas el cual era utilizado para el resto de las actividades de comercio exterior Ademaacutes la fijacioacuten del nuevo tipo de cambio libre del Banco Central a 9750 sucres con relacioacuten al tipo de cambio oficial (fijado en 6650 sucres) generoacute un beneficio adicional a los exportadores de 31 sucres por doacutelar lo que significoacute aproximadamente 10000 millones de sucres Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacutegs 28 29 Y32 688
188
En noviembre de 1985 las tasas de cambio oficial y libre intervencioacuten se unificaron y
en enero de 1986 el gobierno continuoacute instrumentando su programa reformista al devaluar
de 96 a 110 sucres la tasa de cambio del mercado intervenido y transfiriendo todas las
transacciones comerciales y de deuda externa a este mercado Estas medidas se tomaron
con el fin de diversificar exportaciones y restringir importaciones La tasa de cambio
oficial se mantuvo solamente como un instrumento contable dentro del Banco Central
Estos cambios dejaron solamente dos mercados de divisas ~on el libre limitado al
turismo contrabando y algunos movimientos de capitales Tambieacuten se empezoacute un
proceso para reducir aranceles que culminoacute en un nuevo arancel en febrero de 1986 que
aunque teniacutea un nivel maacuteximo relativamente alto (98) habiacutea disminuido
sustancialmente y con ello el nivel de proteccioacuten efectiva 689
El tipo de cambio sin intervencioacuten del Estado es considerado clave para el modelo
neoliberal para agosto de 1986 se deja a las fuerzas del mercado la fijacioacuten del tipo de
cambi0690 con el objetivo de que baje el doacutelar y con esto disminuya la inflacioacuten se
incremente las exportaciones y se mantenga las reservas internacionales pero en aparente
contradiccioacuten a la teoriacutea resultoacute todo lo contrario 691 y ademaacutes se incrementoacute la
importacioacuten de bines suntuarios
689 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 56 690 Asiacute el II de Agostode 1986se introdujeron nuevoscambiosdraacutesticos tales que Swettun mes maacutes tardese refirioacute a ellosen la siguienteforma El reacutegimen en el poderde un solo tajo ha destruido 56 antildeos de praacutecticalegalfinancieray monetaria en el Ecuador En esencia bajo el nuevosistemala tasa de cambioseraacute determinadapor el mercado(es decir que se ha establecido la flotacioacuten totaldel sucre)Los controles administrativos de las tasas de intereacutespara los ahorradores se han eliminado aunque las autoridades han negociado con la banca un entendimiento para fijar las tasas en un nivel preestablecido Se ha permitido que otrastasas floten incluyendo la tasa de redescuento en el banco central Estas medidas tuvieron dos objetivosprincipales darlea los exportadores sentildealesclarasde que el gobiernoqueriacutea promovery diversificar lasexportaciones y aumentarel ahorro interno Las medidas tambieacutenfueron tomadaspara controlaruna corridaen contradel sucrey crecientes sobrefacturacioacuten de importaciones y subfacturacioacuten de importaciones Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politiacuteca de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 62 691 A partirde agostode 1986el programa de ajusteasumioacutenuevasformasque liberalizaron auacuten maacutes a la economiacutea ecuatoriana En efectose eliminoacutela obligacioacuten que teniacutean los exportadores de vendersus divisasal Banco Central mientras simultaacuteneamente se dejabaen manosde las fuerzas del mercadola determinacioacuten del valor del doacutelar Estas medidas tuvieron un resultado desastroso por un lado el doacutelar subioacutedesmesuradamente y los banqueros y exportadores hicieron pinguumlesganancias a costadel aumento de la inflacioacuten por otro las exportaciones no aumentaron y maacutes bien la libreutilizacioacuten del doacutelardeterminoacute el incremento de las importaciones de bienessuntuarios y la caiacuteda de las reservas internacionales Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
189
Para enero de 1988 se suspende la flotacioacuten del doacutelar manejado por el sector privado y
en Marzo de 1988 hasta el sistema de tasa de cambio libre considerado como la
piedra cardinal de las reformas neoliberales tuvo que ser eliminado siendo reemplazado
por un sistema de tasa de cambio muacuteltiple con tres tasas llamado flotacioacuten controlada
(ver LAER 311388) Eventualmente en completa retirada el gobierno habiacutea retomado a
un sistema de tasa de cambio fija y empezoacute a imponer restricciones a las
importaciones 692
El 30 de agosto de 1988 despueacutes de asumir la presidencia el gobierno de Rodrigo
Borja dispone al Banco Central reasumir el control sobre la asignacioacuten de divisas se
restablece -y termina su mandato con- el sistema dual de cambios que son el mercado
de intervencioacuten del Banco Central y el mercado libre y devaluacutea la moneda El tipo de
cambio del mercado de intervencioacuten se devaluoacute un 56 [acercaacutendose a la cotizacioacuten del
mercado libre] y se establecioacute un sistema de minidevaluaciones programadas con una
tasa de inflacioacuten esperada del 30 Con este mecanismo se estableciacutea el tipo de cambio
como referencia para guiar las expectativas inflacionarias El tipo de cambio oficial que
no se habiacutea modificado desde noviembre de 1985 y que era utilizado para el servicio de
la deuda externa fue incrementado de 95 a 390 sucres por doacutelar 693
Posteriormente se continuacutea con una poliacutetica cambiaria que mantenga el fomento a las
exportaciones y el abastecimiento de bienes y servicios con importaciones esto hizo
que se utilice una poliacutetica de tipo de cambio real esto es con devaluaciones sucesivas
En suma si la cotizacioacuten del doacutelar en el mercado libre en 1981 era de 3076 para 1991
fueacute del orden de los 1103 sucres por doacutelar 694 Soacutelo entre 1981 y 1990 La
692 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 693 En el mercado de intervencioacuten se debiacutean efectuar todas las transacciones en divisas de bienes servicios y capitales del sector puacuteblico y las ventas de divisas correspondientes a la remisioacuten de utilidades y la repatriacioacuten de capitales de la inversioacuten extranjera ingresada al Banco Central hasta el11 de agosto de 1986 Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 421 Y422 694 En base a Acosta Alberto Pobreza y poliacutetica social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadro No 2 J9
190
bull flexibilizacioacuten del tipo de cambio permitioacute que la cotizacioacuten del doacutelar se incrementara en
2764695
En el aacutembito arancelario se destaca La implementacioacuten de la Reforma Arancelaria [en
1990 la misma que] contemploacute la reduccioacuten de las tarifas a niveles que oscilaban entre 5
el 60 por ciento para todas las importaciones (excepto para vehiacuteculos) y la eliminacioacuten del
cobro de los recargos arancelarios de la lista n 696 Para 1991 se expide un nuevo
arancel en donde las tarifas oscilaban entre 5 yel 35 por ciento excepto para vehiacuteculos
que fueacute del 40 por ciento
1124 La Poliacutetica social
A- Principales poliacuteticas sociales
En los antildeos 70s como parte de la poliacutetica social el Estado ecuatoriano invertiacutea en obras
puacuteblicas e impulsaba la inversioacuten privada por este concepto la relacioacuten inversioacutenIPIB
permanece superior al 20 por ciento Por otro lado se subsidiaba bienes y servicios a la
vez que expandiacutea la cobertura socia1697 Sin embargo no se habiacutea logrado bienestar para
la mayoriacutea de la poblacioacuten y esto sugeriacutea al nuevo gobernante de los 80s aplicar con
mayor eacutenfasis poliacuteticas sociales las mismas que estaban en el contenido del Plan de
Desarrollo 1980-1984 en donde existe preocupacioacuten por el empleo por los servicios
baacutesicos entre otros motivaciones que quedaron en el papel por las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales internas y externas
Pero para inicios de los antildeos 80s como es sabido comienzan a cerrarse los creacuteditos
externos a subir las tasas de intereacutes intemacionalest y a bajar los precios del petroacuteleo
por lo que tambieacuten empieza a acabarse el estilo de desarrollo en donde el Estado era el
695 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 696 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 697 La bonanza petrolera y el creacutedito externo tambieacuten financiaron una expansioacuten sin precedentes del sector puacuteblico en particular del aparato administrativo grandes obras de infraestructura subsidios a bienes y servicios baacutesicos asiacute como una expansioacuten de los servicios sociales (educacioacuten y salud) En general se puede decir que se generaron los siacutentomas tiacutepicos de la enfermedad holandesa Poliacuteticas Macroeconoacutemicas Distribucioacuten y Pobreza en el Ecuador Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 1
191
bull Benefactor conocido generalmente como el Estado de Bienestar ecuatoriano La
merma de la cantidad de fondos disponibles en el Estado se agudiza con el conflicto
beacutelico con el Peruacute en 1981 y con las inundaciones de 1982-83
En estos momentos criticas -corno siempre- se empieza a descuidar a los sectores maacutes
deacutebiles y marginados (ancianos mujeres y nintildeos) que en el caso ecuatoriano constituyen
la mayoriacutea de la poblacioacuten mismos que al disminuir el ritmo y monto de gasto fiscal en
el aacuterea social ven deteriorase sus condiciones de vida Se considera que el gasto social
es el rubro maacutes afectado con las medidas de Estabilizacioacuten y Ajuste estructural de los
80s
Ademaacutes a partir de 1982 el Estado se vio obligado retroceder posiciones en cuanto a
sus poliacuteticas de cobertura social para destinar mayores recursos al servicio de la deuda
extema699 Esto se evidencia cuando se compara el monto destinado en el Presupuesto
Anual del Estado en relacioacuten con el PIB al gasto social y el monto destinado a la deuda
extemaOO como se aprecia en los siguientes graacuteficos en donde la relacioacuten porcentual
entre Gasto Social y PIB en 1981 era de 65 para 1990 era de 39 y la Relacioacuten entre
Gasto Social y el presupuesto del Estado era en 1981 el 375 para 1990 fue de
28170 Como se aprecia en los siguientes graacuteficos
698 Las altas tasas de intereacutes vigentes en los Estados Unidos que llegaron [en 1981] hasta el 21 provocaron un flujo importante de divisas al exterior Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 362 699 El deterioro de las asignaciones a los sectores sociales se explica en especial por el aumento del servicio de la deuda externa Entre 1980 y 1990 estos valores casi se triplican al pasar de un 183 por ciento a 37 por ciento del PIB respectivamente Este porcentaje es el maacutes elevado de todo el periacuteodo analizado Es preciso destacar que el servicio de la deuda puacuteblica en especial de la deuda externa se ha convertido en el rubro maacutes grande de los presupuestos de los uacuteltimos antildeos y esta situacioacuten al parecer se presentaraacute con mayor fuerza en 1993 cuando el monto destinado a la deuda estaacute cuantificado en 384 por ciento Una vez maacutes el servicio de la deuda superaraacute ampliamente el monto de los recursos destinados a fines sociales educacioacuten y cultura bienestar social y trabajo salud y desarrollo comunal [agua potable saneamiento ambiental vivienda] Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 9 700 A partir del inicio de los programas de ajuste en 1982 se aprecia una tendencia decreciente en la asignacioacuten de recursos destinados en el Presupuesto general del Estado al gasto social en relacioacuten con el PIB Pero esta tendencia presenta una caiacuteda auacuten maacutes aguda durante el gobierno de Borja Cevallos en le cual esta relacioacuten ha descendido por primera vez en el periacuteodo a menos del4 por ciento En 1992 esta relacioacuten habriacutea decrecido maacutes a un 3 por ciento Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33 y 32 701 En base de Acosta Alberto En Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del Ajuste Obra citada Cuadro 223 y 224
192
Graacuteficos 12
GRAFICOS DE RELACIONES PORCENTUALES ENTRE GASTOS EN SERVICIOS SOCIALES Y DEUDA EXTERNA CON RELACION AL PIB Y AL
PRESUPUESTO DEL ESTADO
-+-Gastos sociaacuteesAB
- itshy - Gastos dada ecIamAB
1004 1007 193gt Antildeos
Porcentajes de Gastos en Servicios sociales
de deuda externa con relacioacuten al PlB7
6
gSS4 e B3 52a
1 O 1---------+---------shy
1978 1001
Relaciones porcentuales de Gasto social y deuda externa con el
Presu uesto del Estado45
40
35
30
E 25 shye ~ 20
~ 15
10
5
O 1978 1981 1984 1987 1990
Anos
Fuente Banco Central boletiacuten de Cuentas nacionales No 14 1981-1990 (junio de 1991) y Presupuestos Generales del Estado Elaboracioacuten de las Tablas Acosta AlbertoY Elaboracioacuten graacutefica el autor
Como se manifestoacute anteriormente las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste de los antildeos
80s hace contraer conscientemente la economiacutea con el objetivo de estabilizar variables
macroeconoacutemicas y cumplir compromisos con los organismos internacionales al
interior del paiacutes la preocupacioacuten es por equilibrar la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal 703 y en el
exterior la balanza de pagos especialmente para lograr obtener un monto que asegure
la acumulacioacuten y el pago de la deuda externa en un marco de apertura econoacutemica como
se aprecioacute en la reduccioacuten paulatina de los aranceles en la promocioacuten de las
exportaciones entre otras
El resultado ya lo sabemos por el lado social existe un deterioro de los componentes del
desarrollo social y por el lado econoacutemico las variables macroeconoacutemicas no se
702 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social Obra citada Cuadros Nos 223 y 224 703 Este comportamiento se expliacuteca por una serie de factores entre los cuales se destacan los programas de estabilizacioacuten y las mismas poliacuteticas de ajuste que proponen y aplican draacutestica restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos pues la intencioacuten uacuteltima de tales recortes es evitar una disparada inflacionaria por el lado de la demanda Por otro lado las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores beneficiarios de los proyectos sociales no contribuyen al producto y por ende los gastos en estos rubros son inflacionarios Igualmente la situacioacuten se agrava cuando se considera el alto componente del gasto corriente que los caracteriza por su condicioacuten de sectores de servicios en los que el peso de la mano de obra es elevado Por uacuteltimo la capacidad de negociacioacuten es mucho menor como por ejemplo frente a los grupos que se representan en los rubros de duda externa o defensa nacional Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 32
193
estabilizaron esto hace que que el nuacutemero de pobres creciera en el decenio de los
80 a una tasa promedio anual maacutes raacutepida que la registrada en la deacutecada de los 70 38
por ciento Vs 19 por ciento respectivamente Este panorama ha determinado que el
Ecuador sea uno de los paiacuteses de Ameacuterica Latina con mayores iacutendices de pobreza Y la
agudizacioacuten de este fenoacutemeno se perfila tanto en el aacutembito urbano como rural Asiacute
mientras el 40 por ciento de la poblacioacuten urbana vive por debajo de la pobreza absoluta
el 65 por ciento de la poblacioacuten rural estaacute por debajo de ese liacutemite de acuerdo a la
informacioacuten proporcionada por UNICEF para el periacuteodo 1980-1988 704
La preocupacioacuten estatal estaraacute centralizada por el estiacutemulo a las exportaciones y por
tanto hacia el bienestar de un pequentildeiacutesimo grupo de personas a ellas ligadas y al no
poseer recursos posteriormente el gobierno se desliga y con fuerza de sus
responsabilidades sociales esto es de su redistribucioacuten econoacutemica esto hace que se
permita el surguimiento de organizaciones no gubernamentales (ONOs) para que suplan
con sus programas y acciones anteriormente estatales y las realicen con criterios
empresariales de eficiencia beneficio entre otros asiacute empieza el Estado ecuatoriano
con el discurso y praacutectica de la descentralizacioacuten evitando hacerse cargo de maacutes
burocracia aunque su financiamiento parta de sus propias actividades y por supuesto de
deuda externa 705
De ahiacute que a partir de 1985 la poliacutetica social se orientase en dos direcciones una
eminentemente beneacutefica y otra de promocioacuten empresarial individualizadora En el
primer caso el gobierno elaboroacute un cuadro de pobreza por sectores (campesinos
704 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 45 705 Esta actitud y los riesgosque conllevala aplicacioacuten del modelohan llevadoal Estado a disentildearun nuevo estilode poliacuteticasocialSiacute consideramosel comportamiento estataly la dinaacutemicade las exportaciones la mayoriacuteade la poblacioacuten ecuatorianarepresenta un obstaacuteculoiacutensalvable [un estorbo] para su desenvolvimiacuteento dada la imposibilidad de hacerla desaparecer La solucioacutenque se presentaes el permitiral Estado la atencioacutende los sectorespauperizados y que el restode la poblacioacuten encuentre sus propiosmediosde subsistencia Con este objetivose promueve la transformacioacuten o surgimiento de ONGsque contemplenmeacutetodosy sistemasde gestioacuten institucional y sobre todo que introduzcan criteriosde eficiencia en todas sus actividades Finalmente como el objetivofundamental de estos proyectosno se centraen el impulsode un proceso de acumulacioacuten de estos sectores la mayoriacuteade losbeneficiarios comienzaa desarrollaractividadespoco
194
bull indiacutegenas pobladores) y por zonas geograacuteficas (parroquias y cantones) con el fin de
aplicar poliacuteticas sociales con beneficio restringido En el segundo se creoacute el fondo de
promocioacuten a las microempresas familiares se establecieron relaciones con uumlNOs para
desarrollar programas en sectores urbanos y rurales (CARE-MAO) y recientemente se
ha entrado en un proceso de reestructuracioacuten de los programas educativos La
caracteriacutestica de estos nuevos programas es que si bien toman como punto de partida a
las propias organizaciones creadas en los antildeos 60 y 70 en lo que se refiere a la
localizacioacuten de la poblacioacuten beneficiaria la participacioacuten es concebida principalmente
en forma individual Sin embargo lo que se desea destacar en este punto son tres
aspectos de la nueva poliacutetica social 1) existen auacuten flujos de recursos monetarios y no
monetarios desde el Estado hacia los sectores populares 2) el espiacuteritu que conllevan
estas poliacuteticas tiende a debilitar el sentido organizativo de los sectores urbanos y rurales
y 3) la promocioacuten empresarial orientada hacia los estratos populares no se plantea como
objetivo la creacioacuten de un proceso de acumulacioacuten al interior de los sectores
beneficiados sino el desarrollo de mecanismos de subsistenciar
Es maacutes no se avizora una respuesta estructural a los problemas sociales sino que se
quiere que la poliacutetica social sea apenas un elemento puntual casi soacutelo un apeacutendice
inmediatista y casi siempre paternalista encargado de paliar y compensar los
desequilibrios y los problemas que generan estas poliacuteticas707
Al- Educacioacuten
Luego de agotarse el modelo desarrollista de los 70s tambieacuten termina el Estado de
Bienestar ecuatoriano que en los antildeos 80s debido la crisis econoacutemica interna y externa
y a las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste afectaron el gasto en servicios sociales lo
rentables que les permite por lo menos subsistir Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 118 706 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 97 707 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 47
195
cual se expresa en la reduccioacuten de su financiamiento asiacute como en la cobertura y
administracioacuten En el caso de la educacioacuten la caiacuteda del gasto por habitante es de
alrededor del 4 por ciento anual708 la relacioacuten entre el gasto educativo y el PIB tuvo una
caiacuteda dramaacutetica del 51 del PIB en 1982 a 28 en 1991 y a 26 en 1992 709 Yla
relacioacuten de gasto estatal y presupuesto general fue de 299 en 1981 para 1991 fue de
183
Si bien algunos indicadores de resultado continuaron mejorando su evolucioacuten
obedecioacute a los efectos positivos del desarrollo institucional alcanzado en la fase
anterior710 Como por ejemplo el anterior fortalecimiento de la infraestructura
educativa y administrativa la cobertura educacional entre otras esto permitioacute que el
crecimiento de la matriculacioacuten en los niveles primario secundario y universitario se
encuentre alrededor del 5 por ciento711
Ejemplificando la disminucioacuten existente en los 80s en el nivel de instruccioacuten preescolar
y primario el sector puacuteblico invirtioacute [en los antildeos 70s] un promedio de US$ 136 por
alumno por antildeo en tanto que durante los antildeos 1980 esta inversioacuten fue de US$ 90
cada alumno secundario significoacute una inversioacuten puacuteblica de US$ 461 en los antildeos 1970 y
de US$ 234 en los antildeos 1980 A su vez cada estudiante universitario costoacute US$
1619 YUS$ 739 en los dos periacuteodos respectivamenteij
708 Durante el boom petrolero todos los indicadores de gasto presentados ascendieron a tasas elevadas superiores al 6 anual A partir de 1982 la tendencia se revierte observaacutendose una sostenida declinacioacuten que es particularmente grave en el caso de la educacioacuten en el cual la caiacuteda del gasto por habitante llega a casi e14 anual equivalente al 40 entre 1982 y 1995 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 87 709En 1991 la participacioacuten de la educacioacuten en el gasto puacuteblico total bajoacute al 15 En comparacioacuten con otros paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe este descenso ubicoacute al Ecuador muy por debajo del promedio regional (43) e incluso del promedio de los paiacuteses de menor desarrollo del continente (37) Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 77
710Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 31 711 a pesar de la fuerte restriccioacuten en el gasto puacuteblico los efectos de largo plazo de la inversioacuten de la deacutecada anterior
contribuyeron a que la educacioacuten no sufriera un deterioro inmediato [por ejemplo la] tasa neta de matricula aumentoacute del 62 al 86 en el nivel primario del 29 al 42 en el secundario y del 7 al 11 en el universitario En los tres casos durante la deacutecada de 1980 el crecimiento de la matriculacioacuten fue cercano al 5 por antildeo Pon ce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacutegs 77 y 65
712Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 79
196
Esto se comprueba al realizar un anaacutelisis de la asignacioacuten efectiva por parte del Estado
de su presupuesto en el que los gastos en educacioacuten han presentado una decreciente
participacioacuten en el total de egresos de dicho presupuesto Asiacute en 1980 la educacioacuten
recibiacutea alrededor del 299 por ciento del total de egresos en tanto que para 1991 este
sector recibioacute uacutenicamente el 183 por ciento713 Asiacute se ha registrado un decrecimiento
en los gastos reales en educacioacuten entre 1980 y 1991 que llegoacute a una tasa de crecimiento
promedio negativa de 19 por ciento anual Esta tendencia decreciente se mantiene en el
presupuesto codificado del Antildeo 1992 los gastos fiscales para educacioacuten alcanzaron el
valor relativo de 172 por ciento y en la proforma presupuestaria para 1993 se establece
una fraccioacuten de 171 por ciento Como se aprecia se continuacutea sacrificando el rubro
educacioacuten para satisfacer el compromiso adquirido con los organismos multilaterales de
equilibrar el deacuteficit fiscal lo cual puede traer complicaciones impredecibles en el futuro
en teacuterminos del deterioro de la capacitacioacuten y preparacioacuten del capital humano maacutes
todaviacutea si esta praacutectica se ha repetido en forma acumulativa en los uacuteltimos diez antildeoS7l4
El modelo y sistema educativo del Ecuador se implanta en 1962 inmerso en los inicios
del modelo de sustitucioacuten de importaciones cuyo objetivo principal era ampliar la
cobertura y estandarizar los curriacuteculos educativos con educandos que aprenderaacuten
destrezas y especializaciones que terminaraacuten en la formacioacuten de cuadros teacutecnicos para la
incipiente industrializacioacuten modelo propio de la industrializacioacuten masiva creadora de
bienes y servicios en masa para el consumo interno En este sentido puede tomarse
como logros a) la disminucioacuten del analfabetismo que si en 1950 la tasa era del 44 por
ciento para 1995 era del 11 y b) el acceso a la educacioacuten baacutesica en donde La mayoriacutea
713 Hay que sentildealar que de conformidad con una disposicioacuten constitucional el rubro destinado a la educacioacuten deberiacutea ser del orden de130 por ciento en el Presupuesto general del Estado 714 Acosta Alberto Pobreza y Polltica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 34
197
de los nintildeos y nintildeas ecuatorianos asisten a la escuela primaria Entre 1982 y 1995 la
matriacutecula primaria aumentoacute del 62 al 89 715
Asimismo Seguacuten el censo de 1982 el 37 por ciento de la PEA teniacutea bajos de
escolaridad por encontrarse en situacioacuten de analfabetismo o no haber superado el tercer
grado de educacioacuten primaria Este mismo indicador para 1990 se situoacute en el 22 por
ciento Si bien estos indicadores revelan una cierta evolucioacuten en el sistema educativo
ecuatoriano no se ha logrado auacuten eliminar el analfabetismo La escuela unidocente asiacute
como tampoco se ha conseguido generar una educacioacuten baacutesica exenta del caraacutecter
elitista ni tampoco se ha logrado un cuerpo de docentes con la preparacioacuten acadeacutemica
correspondiente En las escuelas rurales la situacioacuten es criacutetica pues a maacutes de no existir
mobiliarios ayudas didaacutecticas y equipos para los planteles los recursos econoacutemicos
para este fin son escasos716 Otro problema serio es el de la pertinencia Se mantiene
un modelo con contenidos organizacioacuten y meacutetodos de instruccioacuten planteados hace
30 antildeos Es un modelo homogeneizante y riacutegido en su estructura que no reconoce las
diversidades regionales eacutetnicas culturales y sociales y lo que tiene repercusiones
graves para el desarrollo del paiacutes es un modelo con conceptos y praacutecticas pedagoacutegicas
anticuadas que no estimulan la creatividad y el pensamiento criacutetico y que no son
sensibles a las tendencias actuales en la investigacioacuten la tecnologiacutea y las formas de
expresioacuten y comunicacioacutenti Y esto significa que en los antildeos 80s no se ha
acomodado la educacioacuten a las nuevas condiciones externas
715 A pesar de este enorme progreso la ampliacioacuten de la cobertura de la educacioacuten preprimaria secundaria y superior han sido limitadas Por otra parte todos los niveles educacionales han reproducido las desigualdades sociales que caracterizan a la sociedad ecuatoriana los habitantes de campo los pobres y los grupos indiacutegenas se encuentran visiblemente rezagados en sus niveles educativos Asimismo a pesar del progreso cuantitativo en general la calidad del sistema educativo deja mucho que desear Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 82 716 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33
198
A2- Seguridad social
En lo que tiene que ver con la seguridad social al inicio de los antildeos noventa eacutesta acusa
todaviacutea grandes insuficiencias La cobertura real del sistema oficial pasoacute de 71 por
ciento en 1980 a 88 por ciento en 1990 y la poblacioacuten econoacutemicamente activa de 212
a 26 por ciento Lo cual demuestra que con respecto a la poblacioacuten ocupada la cobertura
llega a la mitad de los trabajadores asalariados Y esta limitada cobertura sigue siendo
uno de los problemas maacutes cruciales manteniendo un retraso apreciable con otros paiacuteses
de la regioacuten Pero lo que es maacutes grave es un sistema inoperante frente a las condiciones
de pobreza y desempleo que prevalece en el Ecuador 718 Con una cobertura
limitadai
Adicionalmente como resultado del deterioro creciente de la atencioacuten de la salud la
oferta de servicios meacutedicos del seguro social no ha podido solventar con eficacia el
progresivo aumento de la demandaEl resto de servicios del IESS tambieacuten demuestra
un marcado deterioro y es a todas luces insuficientes Por ejemplo las pensiones han
sufrido el impacto de la crisis un jubilado que en 1975 recibiacutea 25000 mensuales
percibiacutea un equivalente a 1000 doacutelares en 1989 recibioacute 41 000 sucres osea unos 62
doacutelares El desfinanciamiento de los seguros de enfermedad y maternidad es
permanente se arrastra un deacuteficit croacutenico Estas deficiencias se reflejan tambieacuten en
una marcada caiacuteda de los ingresos de la seguridad social frente al PIB al haber pasado
717 Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 84 7I8 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37 719 Se trata de una cobertura que apenas abarca una fraccioacuten del sector moderno de la economiacutea Los esfuerzos desplegados durante los antildeos ochenta para incorporar una mayor cantidad de trabajadores no han dado resultados esperados a pesar de que se integroacute a los trabajadores de la industria azucarera en 1980 a los campesinos organizados con la Ley de Seguro Social Campesino en 1081 a los artistas y choferes profesionales no dependientes en 1982 a los trabajadores autoacutenomos en 1984 a los profesionales abogados en 1985 a una cantidad apreciable de agricultores en 1986 con la Ley que crea el Seguro Social Obligatorio del Trabajador Agriacutecola la Afiliacioacuten Voluntaria y el Seguro Social marginal Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37
199
de 63 por ciento en 1980 a 36 por ciento en 1989 lo cual tambieacuten se manifiesta en los
egresos que cayeron de 40 a 21 por ciento en el mismo periacuteodo72o
A3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo (electricidad agua combustibles otros)
La cobertura eleacutectrica es uno de los servicios que maacutes ha progresado en el paiacutes Asiacute el
777 por ciento de las viviendas disponen de electricidad con una interesante
participacioacuten del aacuterea rural que alcanza el 538 por ciento y de la urbana con el 955 por
ciento 721
Tambieacuten cabe destacar que el gasto percaacutepita (en sucres de 1975) en Agua potable que
para 1980 estaba en el orden del 225 Ypara 1990 era de 644 sin embargo para los
antildeos 80s los problemas de servicios baacutesicos siguen presentes y maacutes acentuados en la
zona rural que urbana asiacute para fines de los 80s se encuentran bajos niveles de
cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado con un deacuteficit en la zona
urbana de 482 en agua y 377 en alcantarillado y en la zona rural el 50 por ciento
de la poblacioacuten en agua potable y el 88 por ciento en alcantarillado722
El deacuteficit en viviendas en 1980 era de 683 mil unidades para 1988 era de 980 mil
unidades y el de participacioacuten de los gastos en construccioacuten en el presupuesto
General del Estado en 1980 era el 67 para 1990 era de 39 Ypara 1991 era de 27723
1113- Conclusioacuten
Coherente con los intereses transnacionales en especial financieros724 la concepcioacuten
general del modelo econoacutemico y social que se ha implantado en Latinoameacuterica es
720 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 40 721 Empero hay que sentildealar que existe un elevado porcentaje de contrabando en el servicio de energia eleacutectrica en todos los niveles se han llegado a estimar en casi un 25 por ciento del consumo total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 42 722 En base a Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste y polltica social en los antildeos 80s Obra citada Paacuteg 47 Y89 723 En base a Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadros No 236 724 Sin embargo la creciente aceptacioacuten del modelo (neoclaacutesico) del FMI y del Banco Mundial-articulado ahora a un proyecto de funcionamiento global de la sociedad- tiene que ser asociada al fenoacutemeno de transnacionalizacioacuten financiera cuya resultante maacutes gravosa -la deuda externa- en este caso del Ecuador- ha venido mediatizando los conceptos de
200
Graacuteficos 9
EVOLUCION DEL SMV REAL PARTICIPACION DE UTILIDADES (iacutendices de crecimiento) ( de remuneracioacuten a factores)
120
20
o ----------------------+----_-__-r------lt
78 80 82 84 86 88 90
Fuente En base de Racines Franciscor Elaboracioacuten el autor
Por otro lado se agudizan los problemas econoacutemico-sociales de la poblacioacuten
ecuatoriana cuando a la ves que se aceleran los precios y caen los salarios reales se
di 1d 1 638 b 1 639 las mi liacute 1 dagu Izan e esemp ea y su emp ea pues as mismas po iticas particu armente e
estabilizacioacuten contraen la demanda agregada -particularmente consumo e inversioacuten
puacuteblica y privada- para detener los precios en alza A eacutesta recesioacuten productivat se
suma la caiacuteda de los sectores de la construccion y de los servicios como el comercio
que se diferencian de los antildeos 70s porque obteniacutean tasas de crecimiento positivo y
637 De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 102 Y 104 m hubo un fuertc crecimiento del desempleo urbano y se observoacute un repunte en la pobreza urbana Maacutes trabajadores se concentraron en el sector informal clasificados como trabajadores por cuenta propia alcanzando maacutes del 60 de la fuerza de trabajo y absorbiendo dos tercios del ingreso factorial Jaacutecome Luis y otros Ora citada Paacuteg 3 639 bull las cuentas nacionales (Banco Central del Ecuador 1990) muestran que entre 1980 y 1989 los sueldos y salarios cayeron de 33~iexcl a 15 del PTBmientras que la remuneracioacuten al capital se mantuvo bastante estable alrededor de 14 del PIB Durante este periacuteodo el ingreso generado por el sector hogares aumentoacute notablemente dc 42 a 961 del PIB reflejando principalmente un gran crecimiento de la economiacutea informal y el debilitamiento de la clase media del sector formal Thourni Francisco y Merilce Grindle La Poliacutetica de la Economia del Ajuste Obra citada Paacuteg 16 040 A estos componentes reces ivos se suma el hecho de que la estructura productiva del paiacutes tiene como componente predominante su dependencia de bienes de capital importados lo cual niega la posibilidad de incrementar un mayor nuacutemero de mano de obra en los procesos de produccioacuten sin resolver el cuello de botella externo Ademaacutes por existir un pobre eslabonamiento productivo entre los distintos subsectores los auges coyunturales que experimentan determinadas industrias o actividades agriacutecolas se transmiten parcialmente al resto de la economiacutea dificultando auacuten maacutes la tarea de promover el empleo Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 15 Mi Por uacuteltimo si se observa el crecimiento real del sector de la construccioacuten asiacute como tambieacuten la participacioacuten que este sector ha tenido en la generacioacuten del Producto Interno bruto entre 1980 y 1991 se obtiene que ha decrecido En el primer caso el decrecimiento ha sido durante estos doce antildeos de ---25 por ciento anual en promedio en tanto quc la participacioacuten porcentual de este sector ha decrecido en 35 puntos entre 1980 y 1991 al pasar de 74 a 39 por ciento respectivamente Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 43
175
captaban gran parte del mercado laboral ahora lo maacutes importante es la austeridad fiscal
que baacutesicamente es la disminucioacuten del gasto puacuteblico 642
A pesar de la alta subutilizacioacuten estructural del trabajo las tasas de desempleo abierto
se mantuvieron en niveles moderados en el Ecuador De hecho se ubicaban en un 44
porciento en 1974 Ysubieron al 69 porciento en 1982643 Como explicacioacuten se
adelantoacute el comportamiento de los trabajadores desempleados pobres en el contexto de
la falta de proteccioacuten social De hecho como los trabajadores desempleados no pueden
permitirse un largo periacuteodo para buscar un nuevo trabajo se inventan un trabajo de
baja productividad en el sector informal para sobrevivir 644645
Lo mismo ocurre a lo largo de los antildeos 80s al finalizar 1990 de una poblacioacuten
econoacutemicamente activa de 33 millones de personas el 15 por ciento eran desocupados
y el 50 por ciento se hallaban subocupadosT Su crecimiento se aprecia en el siguiente
graacutefico
642 Un hecho que ilustra muy bien esta situacioacuten es la paulatina contraccioacuten de los gastos fiscales destinados a generar puestos de trabajo que en teacuterminos relativos frente al PIB en ninguacuten momento han superado el 006 por ciento (1981) de laEroduccioacuten total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 19
J Veacutease INEC Censos de Poblacioacuten (1974 y 1982) INEM-OIT Encuesta Nacional Urbana sobre Empleo Desempleo y Subempleo
644 Veacutease Gustavo Maacuterquez El Problema del Empleo en el Ecuador Interpretacioacuten y Polfticas (Documento presentado en el Seminario para el Anaacutelisis de la Encuesta de Hogares y el Disentildeo de Pollticas de Empleo Quito INEM-OIT-ILDlS enero de 1989) 645 Larrea Carlos Tesis Obra citada Capitulo VI3 Cuadros Paacuteg 5 646 Vos que caracteriza el auge ecuatoriano como una experiencia de crecimiento con subempleo estructural concluye En efecto el caraacutecter recesivo de la economia significoacute un incremento constante del desempleo abierto de acuerdo a cifras de PREALC eacuteste se elevoacute de 57 por ciento en 1980 al 144 por ciento en 1989 lo que situacutea al Ecuador en el grupo de paises con mayor desempleo abierto en Ameacuterica Latina Al fenoacutemeno anterior debe agregarse la infonnalizacioacuten de segmentos importantes de la economiacutea ecuatoriana como se infiere de la evolucioacuten de la subocupacioacuten del 419 por ciento al inicio de la deacutecada al 50 por ciento a finales de la misma lo que por otra parte significa que el 357 por ciento de la poblacioacuten se halla incorporada productivamente a la economiacutea Larrea Carlos Obra citada
176
Graacuteficos 1O
DESEMPLEO ABIERTO EN TASAS DE SUBEMPLEO PORCENTAJES 1980- 1991 1975-1990
iexcl --shy --- --shy
I 16 00 I 14
12 ro
10 40
8 D 6 4
2)
2 10
o o 78
ILshy
82 84 88 00 92
---- 1970
-------shy
1975
--shy - -shy - - - - ---shy
Fuente En base de Acosta Alberto Elaboracioacuten el autor
A grosso modo se pueden distinguir en este periacuteodo tres cambios sustanciales en el
empleo a) expansioacuten raacutepida del sector informal b) incremento en las tasas de
participacioacuten en el mercado laboral en especial femenino como estrategia de
subsistencia y e) recuperacioacuten deacute la absorcioacuten de la mano de obra en el sector agriacutecola
y manufactureror en particular por la escasez de capita1649
En cuanto al empleo del sector puacuteblico contradictoriamente al discurso mantenido por
los gobernantes se incrementoacute el nuacutemero de empleados gubernamentales que entre 1980
a 1992 ascendioacute en alrededor del 106 por ciento65o
647 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg Cuadro 218 648 Se manifiesta que se puedenidentificar dos efectosprincipales de la enfermedadholandesasobre el empleoen los80s la peacuterdidade la expansioacuten potencial directae indirecta de empleopor la deficiencia de enlaces internos y sus efectos contrarios sobre la manufactura de pequentildeaescalay las actividadesartesanales y por otro lado la creacioacutende menos puestos de trabajo por el hechode que la sobreexpansioacuten de la manufactura fue intensivaen el uso de capital 649 La informacioacuten disponiblesobre el empleoindicatres cambios sustanciales una expansioacuten raacutepidadel sector informal un incremento en las tasas de participacioacuten en el mercadolaboral especialmente entre las mujerescomo estrategiade subsistencia para compensar la disminucioacuten de los salarios y una leve recuperacioacuten de la absorcioacutende mano de obra tanto en la agriculturacomo en la manufactura aparentemente un efectode la escasezactualde capitalAunque las tasas de desempleo abiertose mantienen en nivelescontrolables el subempleoafectoacute maacutes de la mitadde la fuerza laboral urbana y soacutelo un terciode los nuevos puestosde trabajocreadoscada antildeo corresponden al sector formal De acuerdoa las tasas nacionales de crecimiento demograacutefico y otros indicadores el deteriorode las condicionesde vida en el campo es dramaacutetico El reciente levantamiento de un poderosomovimiento indiacutegena [en 1990] confirmala situacioacuten problemaacutetica Adicionalmente a la crisis estructural de la agricultura los habitantes del campo perdieronla mayorparte de los ingresos salariales que antes ganabanen la construccioacuten y otras actividadesurbanas Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap 1 Paacuteg 30 650 bullbull ha representado un mayorgastocorriente en el presupuestodel Estadoy de algunasentidades puacuteblicas en desmedro de losgastosde capital Asiacute en 1980existiacuteanunos206000empleados puacuteblicos en el antildeo 1992este cifrahabriacutea crecidoa unas 425000 personas lo cual representariacutea un incremento de 1063 por ciento Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 19
177
Cabe destacar que para inicios de los 90s se aprecia importantes reformas a las
relaciones laborales para incrementar el empleo es el caso de las maquilas y trabajos
compartidosf Reformas sustanciales que apuntan a la flexibilizacioacuten laboral
En conclusioacuten Inflacioacuten desvalorizacioacuten de los salarios incremento del desempleo y
subempleo son centrales en el nuevo modelo en ciernes y para ello es necesario la
participacioacuten negativa del Estado -desde el punto de vista de las mayoriacuteas- con sus
poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste 652
B2- Poliacutetica global Fiscal y Financiera
A inicios de los antildeos 80s se aprecia la falta de divisas debido a la interrupcioacuten de los
creacuteditos externos y su disminucioacuten por las ventas del petroacuteleo y la necesidad de parte de
la poliacutetica dominante de pagar la deuda externa con altos intereses estos fenoacutemenos
sumados a la necesidad de ingresos fiscales inaugura un proceso de creacioacuten yo
aumento de impuestos retiro de subsidios y alza de Bienes y servicios en los cuales el
Estado incrementa sus ingresos 653 electricidad agua potable teleacutefonos y los derivados
del petroacuteleo en especial la gasolinaf
Se aplica austeridad fiscal para equilibrar las finanzas puacuteblicas y se daraacute eacutenfasis de los
programas respectivos ya que por definicioacuten los programas y praacutecticas de
Estabilizacioacuten y Ajuste proponen la aplicacioacuten de significativas restricciones al gasto
6S1 El agente vital del crecimiento econoacutemico es el sector exportador donde una parte de sus ingresos iriacutea al sector industrial Sin embargo como se conoce que el sector exportador no se encuentra en capacidad de absorber grandes cantidades de recursos humanos y que la industria tampoco se ha caracterizado por este proceso el gobierno contempla la implantacioacuten de maquilas y de mecanismos de trabajo compartido como nuevos elementos de captacioacuten de mano de obra que al constituir uacutenicamente paliativos al desempleo tampoco pueden implicar una mejora sustancial de ingresos salariales Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 114 6S2 Con todo esto podemos afirmar que en lo referente a los intereses de los sectores populares los requisitos cualitativos exigidos al Estado lo convierten en un instrumento de control de la movilizacioacuten social y de la participacioacuten que los trabajadores podriacutean tener respecto del ingreso nacional Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 100 6SJ La Reforma Fiscal empieza en los inicios de los antildeos 80s (1981) con la modificacioacuten de Jos precios de los combustibles dictada por el presidente Roldoacutes posteriormente se consolida con Hurtado quien financia el presupuesto del Estado con la eliminacioacuten de los subsidios y controles de precios En este periacuteodo arrancoacute el proceso de elevacioacuten de precios y tarifas de los bienes y servicios puacuteblicos caracterizado por eacutepocas de gradualismo o shocks y auacuten por coyunturales retrocesos en teacuterminos reales ACOSTA Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano En Revista Nueva Sociedad No 161 Mayo-junio del 1999 Paacuteg 63 Y 64
178
puacuteblico (corriente y de capital) pues son considerados como uno de los fenoacutemenos
fundamentales que afectan a la inflacioacuten655bull Pero a pesar de que los niveles de deacuteficit
del Presupuesto del Estado con relacioacuten al PIB se han reducido paulatinamente en el
transcurso de los antildeos 80s la inflacioacuten siempre fue en alza incluso en 1985 que se
aprecia un superaacutevit de 198 por ciento Este fenoacutemeno --coacutemo muchos otros-
contraviene a lo expuesto en la teoriacutea neoliberal como se aprecia en este graacutefico
RELACIuumlN ENTRE el deacuteficit o Superaacutevit del Presupuesto General del Estado con el
PIB Yla Inflacioacuten como se aprecia en el siguente graacutefico
Graacutefico 11
100
80
Ul 6041
E c 41 40 U o Q 20
o
-23
Antildeos --+--IPC (fin de ano )
___Deacuteficit o aiperaacuteviacutet
Fuente en base a la informacioacuten proporcionada de J aacutecorne Luis para el lPC en El Tortuoso Camino a la Estabilizacioacuten Obra citada Paacuteg 18 Yen Crisis Ajuste y Politica Social en los antildeos 80s de Marchan Camelia (ccordinador) Obra citada Paacuteg 28 Elaboracioacuten el autor
La reduccioacuten del deacuteficit fiscal no soacutelo que no contuvo el ritmo inflacionario en alza
sino que ademaacutes fue un elemento esencial en el nuevo modelo para la recesioacuten
productiva que se vive en la deacutecada yen el retiro del Estado en las actividades
654 Asiacute entre 1981 y 1990 La modificacioacuten en la estructura de ingresos y gastos del Estado llevoacute a que el precio de la gasolina alcanzara una variacioacuten del 2400 en relacioacuten a 1981 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 655 En el caso ecuatoriano Los programas de [estabilizacioacuten y] ajuste proponen y aplican draacutesticas restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos puesto que los recortes se sustentan en la necesidad de frenar el proceso inflacionario Las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores sociales destinatarios de esos recursos no contribuyen al producto y que por ende tal gasto es inflacionario Marchaacuten Camelia (coordinador) Crisis Ajuste y Poliacutetica Social Obra citada Paacuteg 29
179
econoacutemicas y sociales como una actitud estructuralT es asiacute que en todos los antildeos 80s
Con excepcioacuten de los antildeos 1987 y 1988 prevalecieron la austeridad fiscal y la
reduccioacuten del gasto puacuteblico 657 y este fenoacutemeno sucede desde los primeros antildeos de los
antildeos 80s como se aprecia en el siguiente cuadro que para resaltar los niveles de
ingresos y gastos se asocia con los antildeos 70s
Tabla 12
PORCENTAJES DE CRECIMIENTO ANUAL DE INGRESOS Y EGRESOS PUBLICOS PER CAPITA 1972-1986
ITEM Porcentaje () de Crecimiento Anual 1972-1982 1982-1986
Ingresos puacuteblicos 40 16 Gasto puacuteblico corriente 68 -28 Gasto puacuteblico de capital 70 -73 Total gasto puacuteblico 68 -41
Nota Las tasas de crecimiento fueron calculadas sobre la base de datos originales en sucres de 1975 utilizando regresiones exponenciales
658 Elaboracioacuten Carlos Larrea
Cabe destacar que la austeridad fiscal era para el interior del paiacutes porque los montos
que se obteniacutean por conceptos de ingresos se iban en buena parte al exterior por
concepto de pago al servicio de la deuda externa agravaacutendose la situacioacuten fiscal interna
Esto significa que Los crecientes montos requeridos por el servicio de la deuda
concentran el grueso de los egresos fiscales y se cubrieron incrementando la deuda
interna e imprimiendo dinero o sea provocando casi planificadamente la inflacioacuten al
tiempo que se eliminaban los subsidios y se introduciacutean nuevos gravaacutemenes tributarios
De manera que al contrario de las interpretaciones ortodoxas la crisis fiscal provino de
la crisis de la deuda Y la presioacuten sobre las cuentas fiscales se mantiene por la
persistencia del peso de eacutesta Entonces la inflacioacuten fue maacutes que resultado o
656 Tanto los ingresos como los gastos permitieron que el consumo y la inversioacuten del gobierno redujesen continuamente su participacioacuten en el PIE y que la brecha fiscal en 1981-1985 y 1986-1990 tendiese hacia una condicioacuten de superaacutevit Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 95 657 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 85 658 Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap IVZ Paacutegs 8 y 9
180
----------------------------------------------------------------
consecuencia de los deacuteficit fiscales un medio para financiar los reajustes empezando
por el servicio de la deuda externa y como viacutea para facilitar una mayor concentracioacuten
de la riqueza659 66o Como se aprecia en la siguiente tabla
Tabla 13
ESTRUCTURA PORCENTUAL DE LOS EGRESOS DEL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO POR SECTOR
SECTORES 1970 1980 1990
Servicios generales 200 198 183 Servicios sociales 231 395 281 Educacioacuten 193 317 170 Bienestar social y trabajo 06 10 33 Salud 32 60 42 Agua Potable y saneam ambiental 00 07 35 Gastos productivos y demaacutes 372 236 203
Servicio de la deuda puacuteblica 197 172 333 Interna 90 53 66 Externa 107 118 266
TOTAL 100 100 100
Fuente y elaboracioacuten Marchaacuten Comelio 661
En estos antildeos se destaca la Reforma Fiscal realizada por el gobierno de Borja con la
aplicacioacuten del proceso de reformas estructurales en el campo impositivo iniciado a fines
de 1988 con la puesta en marcha de la Reforma Tributaria contenida en la Ley 56 de
Reacutegimen Tributario Interno de 20 de diciembre de 1989 que al ampliar la base
tributaria eliminar exoneraciones y unificar tarifas impositivas simplificoacute el sistema
existente a tres grandes grupos de impuestos a la renta al valor agregado y a los
consumos especiales 662
659 El Estado asumioacute entre 1983 y 1984 la deuda externa contratada libremente por agentes econoacutemicos privados nacionales y extranjeros en condiciones muy costosas para la economiacutea nacional Esta ltxsucretizacioacutenraquogt a la cual se sumoacute a compra de cuentas especiales en divisas han exacerbado el proceso inflacionario y constituyen enormes subsidios al gran capital nacional y extranjero 660 Acosta Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano Obra citada Paacuteg 66 661 Crisis Ajuste y Poliacutetica en Marchaacuten Comelio (coordinador) Obra citada Paacuteg 5 La negrilla en el rubro servicio de la deuda puacuteblica es del autor 662 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 En teacutermino de reforma fiscal hay que relevar el aporte del gobierno de Borja que procesoacute una significativa transformacioacuten la cual lamentablemente fue desvirtuada
181
Otra poliacutetica econoacutemica que se toma a o largo de los antildeos 80s para precautelar la
situacioacuten financiara del Estado es la modificacioacuten del tipo de cambio esto es se
devaluacutea la moneda para que los ingresos en doacutelares obtenidos por el Estado -por
ejemplo del petroacuteleo- se transformen en maacutes sucres en desmedro de la mayoriacutea de la
poblacioacuten por su efecto en el alza de los precios
B3- Poliacutetica global Monetaria y Crediticia
Durante todo el periacuteodo del auge petrolero prevalecioacute un sistema de tasas de intereacutes
controladas Se mantuvieron praacutecticamente iguales desde comienzos de los antildeos 1970
hasta 1981 Sin embargo durante la mayor parte de estos antildeos la inflacioacuten era superior
a la tasa maacutexima para preacutestamos no-preferenciales dando como resultado tasas de
intereacutes reales negativas Los creacuteditos para la manufactura y agricultura se otorgaron
hasta con tasas de intereacutes preferenciales auacuten maacutes bajas y su costo real era negativo
durante todo el periacuteodo 663
En los antildeos 80s cuando se retira la ayuda del Estado para impulsar la produccioacuten
interna particularmente manufacturera y agriacutecola porque las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales asiacute lo exigen y cuando lo importante es la produccioacuten para
exportacioacuten y las actividades ligadas a ella se elevan las tasas de intereacutes paulatinamente
y sin conflictos socialesf la misma que pretende dinamizar el mercado de capitales
con el fin de que sirva de fuente de financiamiento de inversiones para el nuevo modelo
en ciernes Por la misma razoacuten desde el inicio (con Osvaldo Hurtado) se dan mayores
facilidades para la inversioacuten extranjera directa 665
por una serie de exenciones impuestas por los mismo grupos dominantes Acosta Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano Obra citada Paacuteg 64 663 Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap V Cuadros Paacuteg 6 664 Mientras que la liberalizacioacuten de las tasas de intereacutes y del tipo de cambio fue adoptada raacutepidamente debido a sus efectos favorables para la burguesiacutea agroexportadora otras medidas complementarias - tales como la eliminacioacuten de los subsidios para petroacuteleo energiacutea y trigo el control del gasto puacuteblico yel desmantelamiento de una fuerte proteccioacuten de la industria - resultaron conflictivas Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap 1 Paacuteg 17 665 Para obtener mayores excedentes [en la empresa privada] las poliacuteticas de ajuste permitieron una disminucioacuten del salario real y un incremento de los precios en tanto que para el logro de fuentes de financiamiento se elevaron las tasas
182
En el reacutegimen del gobierno de Hurtado no fue suficiente elevar las tasas de intereacutes para
incrementar el ahorro ni crear nuevos instrumentos de captacioacuten de ahorros como son
las poacutelizas de acumulacioacuten ya que se tomaron medidas contrarias a este objetivo como
la depreciacioacuten constante de nuestra moneda llegoacute un momento en que Con una tasa
de devaluacioacuten preanunciada de 40 y niveles de intereacutes de 20 se volvioacute rentable
endeudarse en sucres y comprar doacutelares promoviendo por consiguiente la fuga de
capitales 666 Para fines de su administracioacuten (1984) el ahorro privado cayoacute auacuten maacutes
al 48 del PIB el nivel maacutes bajo registrado 667
La poliacutetica monetaria de Hurtado ha sido calificada de expansiva fenoacutemeno que
presionaba en el incremento del tipo de cambio y para regular la liquidez en la
economiacutea desde el inicio668 se toma medidas claacutesicas de poliacutetica monetaria como la
subida o bajada del encaje bancario
Con Febres Cordero Se empezoacute tambieacuten un programa de liberalizacioacuten del mercado de
capitales encaminado a aumentar el ahorro interno se le permitioacute al sistema financiero
emitir certificados de depoacutesito con tasas de intereacutes de mercado y la Junta Monetaria
pasoacute reglamentos que permitieron hacer preacutestamos a largo plazo a tasas de intereacutes
ajustables la estructura de tasas de intereacutes se simplificoacute quedando solamente 4 tasas y
todas las tasas se subieron a niveles superiores a la inflacioacuten proyectada 669
de intereacutes y se concedieron mayores ventaja a la inversioacuten extranjera Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 100 666 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 53 Por otro lado el bajo nivel de las tasas de intereacutes agudizoacute la salida de capitales al exterior durante la mayor parte del periodo 1983shy1984 dado que la rentabilidad interna era inferior a la suma de la tasa de intereacutes externa maacutes la expectativa de depreciacioacuten que en gran parte estaba determinada por la regla de ajuste diario de la tasa de cambio oficial En este marco de polltica econoacutemica se revirtioacute la tendencia de apreciacioacuten del tipo de cambio real experimentada hasta los primeros antildeos de los ochenta Jaacutecome Luis El Tortuoso camino de la Estabilizacioacuten en el Ecuador Obra citada Paacuteg 19 667 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 45 668 Para todo el periacuteodo 1980-1984 la base monetaria (H) significoacute el 728 del incremento del circulante teniendo como porcentaje maacutes bajo en la serie (4977) aqueacutel que corresponde a 19833 y como punto maacutes alto (9506) el de 1984 cuando la variacioacuten del circulante se debioacute al cambio en la base monetaria dentro de la cual el factor maacutes i portante fue el incremento del creacutedito interno del Banco Central Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 394 669 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 54
183
Ademaacutes las Reformas a la legislacioacuten bancaria y monetaria dieron a las autoridades
monetarias mayor libertad para establecer poliacuteticas financieras y crediticias 670 Para
1985 se propone consolidar a las instituciones financieras y Se dispone el tipo de
intereacutes flotante para todo el sistema financiero con el objetivo de acrecentar la captacioacuten
de ahorros impedir la fuga de capitales y mejorar la asignacioacuten de recursos al interior
del aparato productivo Es decir sobre la base de tasas de intereacutes flotantes el sistema
financiero orienta al aparato productivo hacia actividades maacutes rentables 671
la liberalizacioacuten del mercado de capitales pareciacutea haber empezado a producir
resultados pues el ahorro financiero habiacutea aumentado de entre 5 y 6 del PIB durante
1980-1984 a 10 4 en 1985 y el ahorro privado estaba recuperaacutendose 672
Para agosto de 1986 se liberaliza maacutes la economiacutea al dejar flotar (liberar) las tasas de
intereacutes y permitir que eacutestas sean impuestas por las fuerzas del mercado al tomar esta
decisioacuten de flotacioacuten el resultado fue desastroso porque se elevoacute apreciablemente el
costo del dinero y produjo extraordinarias ganancias para el sector financiero Si
bien el mayor rendimiento del dinero se tradujo en un incremento del ahorro financiero
no se logroacute un aumento de la inversioacuten productiva La economiacutea se orientoacute hacia el
financierismo y la especulacioacuten Y la flotacioacuten de las tasas de intereacutes resultoacute en una
presioacuten para una mayor inflacioacuten 673
Para 1987 las reformas liberalizantes de Febres Cordero toman un giro de 180 grados al
permitir una poliacutetica monetaria expansiva En presencia de creciente deacuteficit fiscal
Febres Cordero aumentoacute salarios gubernamentales y congeloacute los ajustes mensuales en
las tarifas de los servicios puacuteblicos El incremento en el gasto financiado con creacutedito
670 Citado por Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 57 671 Racines Francisco y otros Ajustes estructurales Obra citada Paacuteg 91 672 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 58 673 Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
184
del Banco Central aumentoacute draacutesticamente la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal e hizo
insostenibles las reformas hechas a principios del periacuteodo presidencial 674
La poliacutetica monetaria del reacutegimen es similar al gobierno anterior en el sentido de que es
expansiva en especial en los dos uacuteltimos antildeos de su gestioacuten (1986-1988) y que en
general toma medidas claacutesicas de control de la liquidez esto es subida y bajada de
encajes bancarios y tasas de intereacutes restriccioacuten del creacutedito del Banco Central entre
675 otras
Con Rodrigo Borja y a diferencia de los anteriores gobiernos La poliacutetica monetaria fue
contractiva Empezando en agosto de 1988 el Banco Central hizo cumplir los requisitos
de encaje limitoacute el creacutedito a los sectores puacuteblico y privado y establecioacute depoacutesitos previos
a las importaciones en sucres equivalentes a 100 del valor de las importaciones
pagaderos al solicitar las divisas necesarias Esta medida que aumentoacute el costo de las
importaciones y congeloacute recursos financieros fue tomada principalmente para controlar la
oferta monetaria Poco despueacutes de implantada esta medida los depoacutesitos llegaban a 150
millones sin embargo esta poliacutetica se modificoacute a finales de 1989 con la disminucioacuten del
porcentaje de depoacutesitos requeridos 676
En el mismo mes se liga las tasas de intereacutes activas a las pasivas para el siguiente antildeo
se flexibilizoacute maacutes a traveacutes de la incorporacioacuten de las tasas de intereacutes de mercado que
se pagaban en poacutelizas de acumulacioacuten a la foacutermula que permitiacutea a cada banco fijar sus
de i 677tasas activas e mteres
674 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 675 En 1986 Para reducir la oferta monetaria se incrementoacute el porcentaje de encaje bancario del 24 al 27 mientras que el porcentaje que regiacutea para los depoacutesitos de ahorro y plazo se redujo del 10 al 5 y se incorporaron las poacutelizas de acumulacioacuten al sistema de encaje legal que fue fijado entre el 3 y el 5 dependiendo del plazo [Para 1987] Paralelamente al incremento de los encajes bancarios se elevaron las tasas de intereacutes activas de los bancos y las financieras al 23 Se ve claramente que el Banco Central restringioacute de manera especial los creacuteditos a los bancos y al sector privado provocando contracciones de gran volumen pero compensando a la maacutes estas restricciones mediante la ampliacioacuten liberal del creacutedito al Gobierno Central Morillo Jaime Economiacutea del Ecuador Obra citada Paacuteg 408 Y410 676 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 72 677 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Obra citada Paacuteg 61
185
Finalmente se obtiene un cierto eacutexito cuantitativo pues El ahorro fmanciero crecioacute en el
49 por ciento entre diciembre de 1988 y diciembre de 1989 mientras que la captacioacuten de
depoacutesitos a traveacutes de poacutelizas de acumulacioacuten lo hizo en el 65 por ciento en igual
periacuteodo 678
Para fines de los antildeos 80s para incrementar los recursos financieros para inversioacuten se
eleva las tasas de intereacutes incluidas las que cobraba el Banco Central en sus relaciones con
el sector puacuteblico Ademaacutes con el fin de controlar la liquidez en la economiacutea se extiende
-yen algunos casos se eleva- el encaje miacutenimo a todo sector financiero que reciba dinero
del puacuteblico nacional o extranjero esto es no solo a los bancos sino a compantildeiacuteas como las
de Tarjetas de Creacutedito y de Leasing Al finalizar el mencionado periacuteodo las tasas de
intereacutes activas se mantuvieron por encima de la inflacioacuten
Haciendo una relacioacuten histoacuterica con los antildeos 70s el creacutedito a todos los sectores ha
disminuido apreciablemente En teacuterminos reales el creacutedito bruto otorgado a la
manufactura maacutes que triplicoacute entre 1972 y 1982 La tabla contiene las tasas anuales de
crecimiento del creacutedito por sectores y periacuteodos Las cifras permiten ver la prioridad
otorgada a la manufactura durante los antildeos del auge petrolero El creacutedito a la industria
experimentoacute uno de los crecimientos maacutes raacutepidos de los diferentes sectores y abarcoacute la
parte maacutes grande de los creacuteditos preferenciales entregados por el Estado679 Como se
aprecia en la siguiente tabla
678 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 65
186
Tabla 14
TASAS ANUALES DE CRECIMIENTO DEL CREDITO BRUTO POR SECTORES Y PERIODOS 1972-1989
SECTOR 1972-1982 1982-1989 Agricultura 79 - 23 Manufactura 140 - 05 Comercio 51 - 17 Otros (incl pesca) 163 41
Total 88 - 02
Nota Las tasas de crecimiento fueron calculadas sobre la base de datos con Sucres constantes de 1975 utilizando regresiones exponenciales
bull 1Elaboracioacuten Car os Larrea680
B4- Poliacutetica global Cambiaria y Arancelaria
Por maacutes de una deacutecada se mantuvo estable el tipo de cambio oficial a razoacuten de 25
sucres por doacutelar este valor se mantuvo hasta mayo de 1982 que es cuando se realiza la
primera devaluacioacuten desde 1970681 con el objetivo de incentivar a las exportacionesY
limitar las importaciones -equilibrio del sector externo- y arreglar las cuentas fiscales
La presioacuten ejercida en la disminucioacuten en el ingreso de doacutelares y la mayor demanda de
ellos se observa en el incremento de la cotizacioacuten del doacutelar del mercado libre que hace
que en 1981 el Banco Central venda parte de sus reservas internacionales para mantener
el tipo de cambio libre683 si en enero de 1981 se encontraba a razoacuten de 287 sucres
para Mayo de 1982 se ubica en 448 sucres por doacutelar
679 Veacutease para un anaacutelisis detallado sobre las pollticas crediticias durante el auge De La Torre Macroeconomic Aspects ofa Petroleum Boom capiacutetulo 4 680 Larrea Carlos Obra citada 681 en Mayo [deI982] Hurtado decretoacute una devaluacioacuten de 3200 la primera desde 1970 Las promesas de la presidencia de Roldoacutes y las metas del plan quinquenal fueron reemplazadas por frecuentes menciones a los precios declinantes del petroacuteleo y al creciente servicio de la deuda externa y los deacuteficit fiscales Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 39 682 Como medida de apoyo se aumentoacute el capital del Fondo de Promocioacuten de Exportaciones (FOPEX) destinado a incentivar la produccioacuten exportable Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 14 683 bullbull el Banco Central del Ecuador vendioacute parte de sus reservas internacionales en 1981 (230 millones de doacutelares) con el compromiso de mantener la cotizacioacuten del mercado libre de cambios Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg II
187
Para 1983 se devaluacutea la moneda y se establece un sistema de minidevaluaciones
ademaacutes se instaura un curioso tercer mercado de cambios llamado libre de
intervencioacuten en el que aplicaban a importaciones y exportaciones especiacuteficast
En la poliacutetica arancelaria desde el inicio de su gestioacuten en 1982 el gobierno de Hurtado
fija una nueva estructura arancelaria con el objeto de regular el consumo de bienes
no indispensables y suntuarios [Para 1983] Se prohibieron las importaciones de
artiacuteculos suntuarios y se suspendieron las de bienes de capital por un monto de 600
millones de doacutelares anuales [para 1984] se levantoacute la prohibicioacuten a una lista de bienes
de importacioacuten que representaba el 75 por ciento del valor de las importaciones que
habiacutean sido prohibidas 685
Para septiembre de 1984 con el cambio de gobierno de Hurtado a Febres Cordero se
terminan las minidevaluaciones y se establece el tipo de cambio oficial del doacutelar en
6650 sucres por doacutelar 686 Existiacutea un segundo tipo de cambio libre [de intervencioacuten] del
Banco central que se encontraba en 995 sucres por doacutelar 687 Y un tercer mercado
cambiario denominado mercado libre688
684 Grandes inundaciones a finales de 1982 y durante el primer semestre de 1983 agravaron los problemas econoacutemicos del gobierno El efecto de este fenoacutemeno sobre el paiacutes fue muy grave especialmente porque la produccioacuten agricola cayoacute precipitadamente en Febrero y Marzo de 1983 se anuncioacute un nuevo paquete de medidas La tasa de cambio oficial se devaluoacute un 273 y se establecioacute para ella un sistema de minidevaluaciones [devaluaciones diarias] Ademaacutes se establecioacute una tercera tasa de cambio para el curiosamente llamado mercado libre de intervencioacuten Esta tasa seguiacutea de cerca de la del mercado paralelo y se aplicaba a una serie de importaciones y exportaciones formalizando de hecho un sistema oficial de tasas de cambio muacuteltiple que se mantuvo durante casi 18 meses hasta el4 de septiembre de 1984 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Polltica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 42 685 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 12 18 y 23 686 Mediante regulacioacuten 187 de septiembre de 1984 se establecioacute el tipo oficial de compra del doacutelar en 6650 SI el Banco Central comprariacutea el valor FOB de las exportaciones petroleras y lo venderiacutea para cubrir el valor FOB de las mercaderiacuteas clasificadas en el segmento especial de la Lista 1 el servicio de la deuda externa del sector puacuteblico y privado los pagos para la repatriacioacuten de capital y las utilidades de inversiones extranjeras Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 398 687 Junto con la derogacioacuten de las disposiciones que implantaron el reacutegimen de minidevaluaciones diarias del sucre en marzo de 1983 se establecieron tres mercados cambiarios Para el primero se fijoacute el tipo de cambio en 6650 sucres por doacutelar que se aplicaba a las exportaciones de petroacuteleo y a las importaciones de productos agriacutecolas alimentos medicinas carburantes enviacuteo de utilidades y trasferencias de capitales Al segundo mercado denominado libre de intervencioacuten cuyo tipo de cambio era controlado por el Banco Central se transfirieron la mayor parte de las transacciones de comercio exterior efectuadas por el sector puacuteblico y gran parte de las importaciones privadas En teacuterminos lugar se mantuvo la existencia de un mercado libre con un tipo de cambio determinado por la oferta y demanda de divisas el cual era utilizado para el resto de las actividades de comercio exterior Ademaacutes la fijacioacuten del nuevo tipo de cambio libre del Banco Central a 9750 sucres con relacioacuten al tipo de cambio oficial (fijado en 6650 sucres) generoacute un beneficio adicional a los exportadores de 31 sucres por doacutelar lo que significoacute aproximadamente 10000 millones de sucres Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacutegs 28 29 Y32 688
188
En noviembre de 1985 las tasas de cambio oficial y libre intervencioacuten se unificaron y
en enero de 1986 el gobierno continuoacute instrumentando su programa reformista al devaluar
de 96 a 110 sucres la tasa de cambio del mercado intervenido y transfiriendo todas las
transacciones comerciales y de deuda externa a este mercado Estas medidas se tomaron
con el fin de diversificar exportaciones y restringir importaciones La tasa de cambio
oficial se mantuvo solamente como un instrumento contable dentro del Banco Central
Estos cambios dejaron solamente dos mercados de divisas ~on el libre limitado al
turismo contrabando y algunos movimientos de capitales Tambieacuten se empezoacute un
proceso para reducir aranceles que culminoacute en un nuevo arancel en febrero de 1986 que
aunque teniacutea un nivel maacuteximo relativamente alto (98) habiacutea disminuido
sustancialmente y con ello el nivel de proteccioacuten efectiva 689
El tipo de cambio sin intervencioacuten del Estado es considerado clave para el modelo
neoliberal para agosto de 1986 se deja a las fuerzas del mercado la fijacioacuten del tipo de
cambi0690 con el objetivo de que baje el doacutelar y con esto disminuya la inflacioacuten se
incremente las exportaciones y se mantenga las reservas internacionales pero en aparente
contradiccioacuten a la teoriacutea resultoacute todo lo contrario 691 y ademaacutes se incrementoacute la
importacioacuten de bines suntuarios
689 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 56 690 Asiacute el II de Agostode 1986se introdujeron nuevoscambiosdraacutesticos tales que Swettun mes maacutes tardese refirioacute a ellosen la siguienteforma El reacutegimen en el poderde un solo tajo ha destruido 56 antildeos de praacutecticalegalfinancieray monetaria en el Ecuador En esencia bajo el nuevosistemala tasa de cambioseraacute determinadapor el mercado(es decir que se ha establecido la flotacioacuten totaldel sucre)Los controles administrativos de las tasas de intereacutespara los ahorradores se han eliminado aunque las autoridades han negociado con la banca un entendimiento para fijar las tasas en un nivel preestablecido Se ha permitido que otrastasas floten incluyendo la tasa de redescuento en el banco central Estas medidas tuvieron dos objetivosprincipales darlea los exportadores sentildealesclarasde que el gobiernoqueriacutea promovery diversificar lasexportaciones y aumentarel ahorro interno Las medidas tambieacutenfueron tomadaspara controlaruna corridaen contradel sucrey crecientes sobrefacturacioacuten de importaciones y subfacturacioacuten de importaciones Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politiacuteca de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 62 691 A partirde agostode 1986el programa de ajusteasumioacutenuevasformasque liberalizaron auacuten maacutes a la economiacutea ecuatoriana En efectose eliminoacutela obligacioacuten que teniacutean los exportadores de vendersus divisasal Banco Central mientras simultaacuteneamente se dejabaen manosde las fuerzas del mercadola determinacioacuten del valor del doacutelar Estas medidas tuvieron un resultado desastroso por un lado el doacutelar subioacutedesmesuradamente y los banqueros y exportadores hicieron pinguumlesganancias a costadel aumento de la inflacioacuten por otro las exportaciones no aumentaron y maacutes bien la libreutilizacioacuten del doacutelardeterminoacute el incremento de las importaciones de bienessuntuarios y la caiacuteda de las reservas internacionales Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
189
Para enero de 1988 se suspende la flotacioacuten del doacutelar manejado por el sector privado y
en Marzo de 1988 hasta el sistema de tasa de cambio libre considerado como la
piedra cardinal de las reformas neoliberales tuvo que ser eliminado siendo reemplazado
por un sistema de tasa de cambio muacuteltiple con tres tasas llamado flotacioacuten controlada
(ver LAER 311388) Eventualmente en completa retirada el gobierno habiacutea retomado a
un sistema de tasa de cambio fija y empezoacute a imponer restricciones a las
importaciones 692
El 30 de agosto de 1988 despueacutes de asumir la presidencia el gobierno de Rodrigo
Borja dispone al Banco Central reasumir el control sobre la asignacioacuten de divisas se
restablece -y termina su mandato con- el sistema dual de cambios que son el mercado
de intervencioacuten del Banco Central y el mercado libre y devaluacutea la moneda El tipo de
cambio del mercado de intervencioacuten se devaluoacute un 56 [acercaacutendose a la cotizacioacuten del
mercado libre] y se establecioacute un sistema de minidevaluaciones programadas con una
tasa de inflacioacuten esperada del 30 Con este mecanismo se estableciacutea el tipo de cambio
como referencia para guiar las expectativas inflacionarias El tipo de cambio oficial que
no se habiacutea modificado desde noviembre de 1985 y que era utilizado para el servicio de
la deuda externa fue incrementado de 95 a 390 sucres por doacutelar 693
Posteriormente se continuacutea con una poliacutetica cambiaria que mantenga el fomento a las
exportaciones y el abastecimiento de bienes y servicios con importaciones esto hizo
que se utilice una poliacutetica de tipo de cambio real esto es con devaluaciones sucesivas
En suma si la cotizacioacuten del doacutelar en el mercado libre en 1981 era de 3076 para 1991
fueacute del orden de los 1103 sucres por doacutelar 694 Soacutelo entre 1981 y 1990 La
692 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 693 En el mercado de intervencioacuten se debiacutean efectuar todas las transacciones en divisas de bienes servicios y capitales del sector puacuteblico y las ventas de divisas correspondientes a la remisioacuten de utilidades y la repatriacioacuten de capitales de la inversioacuten extranjera ingresada al Banco Central hasta el11 de agosto de 1986 Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 421 Y422 694 En base a Acosta Alberto Pobreza y poliacutetica social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadro No 2 J9
190
bull flexibilizacioacuten del tipo de cambio permitioacute que la cotizacioacuten del doacutelar se incrementara en
2764695
En el aacutembito arancelario se destaca La implementacioacuten de la Reforma Arancelaria [en
1990 la misma que] contemploacute la reduccioacuten de las tarifas a niveles que oscilaban entre 5
el 60 por ciento para todas las importaciones (excepto para vehiacuteculos) y la eliminacioacuten del
cobro de los recargos arancelarios de la lista n 696 Para 1991 se expide un nuevo
arancel en donde las tarifas oscilaban entre 5 yel 35 por ciento excepto para vehiacuteculos
que fueacute del 40 por ciento
1124 La Poliacutetica social
A- Principales poliacuteticas sociales
En los antildeos 70s como parte de la poliacutetica social el Estado ecuatoriano invertiacutea en obras
puacuteblicas e impulsaba la inversioacuten privada por este concepto la relacioacuten inversioacutenIPIB
permanece superior al 20 por ciento Por otro lado se subsidiaba bienes y servicios a la
vez que expandiacutea la cobertura socia1697 Sin embargo no se habiacutea logrado bienestar para
la mayoriacutea de la poblacioacuten y esto sugeriacutea al nuevo gobernante de los 80s aplicar con
mayor eacutenfasis poliacuteticas sociales las mismas que estaban en el contenido del Plan de
Desarrollo 1980-1984 en donde existe preocupacioacuten por el empleo por los servicios
baacutesicos entre otros motivaciones que quedaron en el papel por las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales internas y externas
Pero para inicios de los antildeos 80s como es sabido comienzan a cerrarse los creacuteditos
externos a subir las tasas de intereacutes intemacionalest y a bajar los precios del petroacuteleo
por lo que tambieacuten empieza a acabarse el estilo de desarrollo en donde el Estado era el
695 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 696 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 697 La bonanza petrolera y el creacutedito externo tambieacuten financiaron una expansioacuten sin precedentes del sector puacuteblico en particular del aparato administrativo grandes obras de infraestructura subsidios a bienes y servicios baacutesicos asiacute como una expansioacuten de los servicios sociales (educacioacuten y salud) En general se puede decir que se generaron los siacutentomas tiacutepicos de la enfermedad holandesa Poliacuteticas Macroeconoacutemicas Distribucioacuten y Pobreza en el Ecuador Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 1
191
bull Benefactor conocido generalmente como el Estado de Bienestar ecuatoriano La
merma de la cantidad de fondos disponibles en el Estado se agudiza con el conflicto
beacutelico con el Peruacute en 1981 y con las inundaciones de 1982-83
En estos momentos criticas -corno siempre- se empieza a descuidar a los sectores maacutes
deacutebiles y marginados (ancianos mujeres y nintildeos) que en el caso ecuatoriano constituyen
la mayoriacutea de la poblacioacuten mismos que al disminuir el ritmo y monto de gasto fiscal en
el aacuterea social ven deteriorase sus condiciones de vida Se considera que el gasto social
es el rubro maacutes afectado con las medidas de Estabilizacioacuten y Ajuste estructural de los
80s
Ademaacutes a partir de 1982 el Estado se vio obligado retroceder posiciones en cuanto a
sus poliacuteticas de cobertura social para destinar mayores recursos al servicio de la deuda
extema699 Esto se evidencia cuando se compara el monto destinado en el Presupuesto
Anual del Estado en relacioacuten con el PIB al gasto social y el monto destinado a la deuda
extemaOO como se aprecia en los siguientes graacuteficos en donde la relacioacuten porcentual
entre Gasto Social y PIB en 1981 era de 65 para 1990 era de 39 y la Relacioacuten entre
Gasto Social y el presupuesto del Estado era en 1981 el 375 para 1990 fue de
28170 Como se aprecia en los siguientes graacuteficos
698 Las altas tasas de intereacutes vigentes en los Estados Unidos que llegaron [en 1981] hasta el 21 provocaron un flujo importante de divisas al exterior Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 362 699 El deterioro de las asignaciones a los sectores sociales se explica en especial por el aumento del servicio de la deuda externa Entre 1980 y 1990 estos valores casi se triplican al pasar de un 183 por ciento a 37 por ciento del PIB respectivamente Este porcentaje es el maacutes elevado de todo el periacuteodo analizado Es preciso destacar que el servicio de la deuda puacuteblica en especial de la deuda externa se ha convertido en el rubro maacutes grande de los presupuestos de los uacuteltimos antildeos y esta situacioacuten al parecer se presentaraacute con mayor fuerza en 1993 cuando el monto destinado a la deuda estaacute cuantificado en 384 por ciento Una vez maacutes el servicio de la deuda superaraacute ampliamente el monto de los recursos destinados a fines sociales educacioacuten y cultura bienestar social y trabajo salud y desarrollo comunal [agua potable saneamiento ambiental vivienda] Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 9 700 A partir del inicio de los programas de ajuste en 1982 se aprecia una tendencia decreciente en la asignacioacuten de recursos destinados en el Presupuesto general del Estado al gasto social en relacioacuten con el PIB Pero esta tendencia presenta una caiacuteda auacuten maacutes aguda durante el gobierno de Borja Cevallos en le cual esta relacioacuten ha descendido por primera vez en el periacuteodo a menos del4 por ciento En 1992 esta relacioacuten habriacutea decrecido maacutes a un 3 por ciento Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33 y 32 701 En base de Acosta Alberto En Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del Ajuste Obra citada Cuadro 223 y 224
192
Graacuteficos 12
GRAFICOS DE RELACIONES PORCENTUALES ENTRE GASTOS EN SERVICIOS SOCIALES Y DEUDA EXTERNA CON RELACION AL PIB Y AL
PRESUPUESTO DEL ESTADO
-+-Gastos sociaacuteesAB
- itshy - Gastos dada ecIamAB
1004 1007 193gt Antildeos
Porcentajes de Gastos en Servicios sociales
de deuda externa con relacioacuten al PlB7
6
gSS4 e B3 52a
1 O 1---------+---------shy
1978 1001
Relaciones porcentuales de Gasto social y deuda externa con el
Presu uesto del Estado45
40
35
30
E 25 shye ~ 20
~ 15
10
5
O 1978 1981 1984 1987 1990
Anos
Fuente Banco Central boletiacuten de Cuentas nacionales No 14 1981-1990 (junio de 1991) y Presupuestos Generales del Estado Elaboracioacuten de las Tablas Acosta AlbertoY Elaboracioacuten graacutefica el autor
Como se manifestoacute anteriormente las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste de los antildeos
80s hace contraer conscientemente la economiacutea con el objetivo de estabilizar variables
macroeconoacutemicas y cumplir compromisos con los organismos internacionales al
interior del paiacutes la preocupacioacuten es por equilibrar la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal 703 y en el
exterior la balanza de pagos especialmente para lograr obtener un monto que asegure
la acumulacioacuten y el pago de la deuda externa en un marco de apertura econoacutemica como
se aprecioacute en la reduccioacuten paulatina de los aranceles en la promocioacuten de las
exportaciones entre otras
El resultado ya lo sabemos por el lado social existe un deterioro de los componentes del
desarrollo social y por el lado econoacutemico las variables macroeconoacutemicas no se
702 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social Obra citada Cuadros Nos 223 y 224 703 Este comportamiento se expliacuteca por una serie de factores entre los cuales se destacan los programas de estabilizacioacuten y las mismas poliacuteticas de ajuste que proponen y aplican draacutestica restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos pues la intencioacuten uacuteltima de tales recortes es evitar una disparada inflacionaria por el lado de la demanda Por otro lado las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores beneficiarios de los proyectos sociales no contribuyen al producto y por ende los gastos en estos rubros son inflacionarios Igualmente la situacioacuten se agrava cuando se considera el alto componente del gasto corriente que los caracteriza por su condicioacuten de sectores de servicios en los que el peso de la mano de obra es elevado Por uacuteltimo la capacidad de negociacioacuten es mucho menor como por ejemplo frente a los grupos que se representan en los rubros de duda externa o defensa nacional Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 32
193
estabilizaron esto hace que que el nuacutemero de pobres creciera en el decenio de los
80 a una tasa promedio anual maacutes raacutepida que la registrada en la deacutecada de los 70 38
por ciento Vs 19 por ciento respectivamente Este panorama ha determinado que el
Ecuador sea uno de los paiacuteses de Ameacuterica Latina con mayores iacutendices de pobreza Y la
agudizacioacuten de este fenoacutemeno se perfila tanto en el aacutembito urbano como rural Asiacute
mientras el 40 por ciento de la poblacioacuten urbana vive por debajo de la pobreza absoluta
el 65 por ciento de la poblacioacuten rural estaacute por debajo de ese liacutemite de acuerdo a la
informacioacuten proporcionada por UNICEF para el periacuteodo 1980-1988 704
La preocupacioacuten estatal estaraacute centralizada por el estiacutemulo a las exportaciones y por
tanto hacia el bienestar de un pequentildeiacutesimo grupo de personas a ellas ligadas y al no
poseer recursos posteriormente el gobierno se desliga y con fuerza de sus
responsabilidades sociales esto es de su redistribucioacuten econoacutemica esto hace que se
permita el surguimiento de organizaciones no gubernamentales (ONOs) para que suplan
con sus programas y acciones anteriormente estatales y las realicen con criterios
empresariales de eficiencia beneficio entre otros asiacute empieza el Estado ecuatoriano
con el discurso y praacutectica de la descentralizacioacuten evitando hacerse cargo de maacutes
burocracia aunque su financiamiento parta de sus propias actividades y por supuesto de
deuda externa 705
De ahiacute que a partir de 1985 la poliacutetica social se orientase en dos direcciones una
eminentemente beneacutefica y otra de promocioacuten empresarial individualizadora En el
primer caso el gobierno elaboroacute un cuadro de pobreza por sectores (campesinos
704 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 45 705 Esta actitud y los riesgosque conllevala aplicacioacuten del modelohan llevadoal Estado a disentildearun nuevo estilode poliacuteticasocialSiacute consideramosel comportamiento estataly la dinaacutemicade las exportaciones la mayoriacuteade la poblacioacuten ecuatorianarepresenta un obstaacuteculoiacutensalvable [un estorbo] para su desenvolvimiacuteento dada la imposibilidad de hacerla desaparecer La solucioacutenque se presentaes el permitiral Estado la atencioacutende los sectorespauperizados y que el restode la poblacioacuten encuentre sus propiosmediosde subsistencia Con este objetivose promueve la transformacioacuten o surgimiento de ONGsque contemplenmeacutetodosy sistemasde gestioacuten institucional y sobre todo que introduzcan criteriosde eficiencia en todas sus actividades Finalmente como el objetivofundamental de estos proyectosno se centraen el impulsode un proceso de acumulacioacuten de estos sectores la mayoriacuteade losbeneficiarios comienzaa desarrollaractividadespoco
194
bull indiacutegenas pobladores) y por zonas geograacuteficas (parroquias y cantones) con el fin de
aplicar poliacuteticas sociales con beneficio restringido En el segundo se creoacute el fondo de
promocioacuten a las microempresas familiares se establecieron relaciones con uumlNOs para
desarrollar programas en sectores urbanos y rurales (CARE-MAO) y recientemente se
ha entrado en un proceso de reestructuracioacuten de los programas educativos La
caracteriacutestica de estos nuevos programas es que si bien toman como punto de partida a
las propias organizaciones creadas en los antildeos 60 y 70 en lo que se refiere a la
localizacioacuten de la poblacioacuten beneficiaria la participacioacuten es concebida principalmente
en forma individual Sin embargo lo que se desea destacar en este punto son tres
aspectos de la nueva poliacutetica social 1) existen auacuten flujos de recursos monetarios y no
monetarios desde el Estado hacia los sectores populares 2) el espiacuteritu que conllevan
estas poliacuteticas tiende a debilitar el sentido organizativo de los sectores urbanos y rurales
y 3) la promocioacuten empresarial orientada hacia los estratos populares no se plantea como
objetivo la creacioacuten de un proceso de acumulacioacuten al interior de los sectores
beneficiados sino el desarrollo de mecanismos de subsistenciar
Es maacutes no se avizora una respuesta estructural a los problemas sociales sino que se
quiere que la poliacutetica social sea apenas un elemento puntual casi soacutelo un apeacutendice
inmediatista y casi siempre paternalista encargado de paliar y compensar los
desequilibrios y los problemas que generan estas poliacuteticas707
Al- Educacioacuten
Luego de agotarse el modelo desarrollista de los 70s tambieacuten termina el Estado de
Bienestar ecuatoriano que en los antildeos 80s debido la crisis econoacutemica interna y externa
y a las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste afectaron el gasto en servicios sociales lo
rentables que les permite por lo menos subsistir Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 118 706 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 97 707 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 47
195
cual se expresa en la reduccioacuten de su financiamiento asiacute como en la cobertura y
administracioacuten En el caso de la educacioacuten la caiacuteda del gasto por habitante es de
alrededor del 4 por ciento anual708 la relacioacuten entre el gasto educativo y el PIB tuvo una
caiacuteda dramaacutetica del 51 del PIB en 1982 a 28 en 1991 y a 26 en 1992 709 Yla
relacioacuten de gasto estatal y presupuesto general fue de 299 en 1981 para 1991 fue de
183
Si bien algunos indicadores de resultado continuaron mejorando su evolucioacuten
obedecioacute a los efectos positivos del desarrollo institucional alcanzado en la fase
anterior710 Como por ejemplo el anterior fortalecimiento de la infraestructura
educativa y administrativa la cobertura educacional entre otras esto permitioacute que el
crecimiento de la matriculacioacuten en los niveles primario secundario y universitario se
encuentre alrededor del 5 por ciento711
Ejemplificando la disminucioacuten existente en los 80s en el nivel de instruccioacuten preescolar
y primario el sector puacuteblico invirtioacute [en los antildeos 70s] un promedio de US$ 136 por
alumno por antildeo en tanto que durante los antildeos 1980 esta inversioacuten fue de US$ 90
cada alumno secundario significoacute una inversioacuten puacuteblica de US$ 461 en los antildeos 1970 y
de US$ 234 en los antildeos 1980 A su vez cada estudiante universitario costoacute US$
1619 YUS$ 739 en los dos periacuteodos respectivamenteij
708 Durante el boom petrolero todos los indicadores de gasto presentados ascendieron a tasas elevadas superiores al 6 anual A partir de 1982 la tendencia se revierte observaacutendose una sostenida declinacioacuten que es particularmente grave en el caso de la educacioacuten en el cual la caiacuteda del gasto por habitante llega a casi e14 anual equivalente al 40 entre 1982 y 1995 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 87 709En 1991 la participacioacuten de la educacioacuten en el gasto puacuteblico total bajoacute al 15 En comparacioacuten con otros paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe este descenso ubicoacute al Ecuador muy por debajo del promedio regional (43) e incluso del promedio de los paiacuteses de menor desarrollo del continente (37) Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 77
710Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 31 711 a pesar de la fuerte restriccioacuten en el gasto puacuteblico los efectos de largo plazo de la inversioacuten de la deacutecada anterior
contribuyeron a que la educacioacuten no sufriera un deterioro inmediato [por ejemplo la] tasa neta de matricula aumentoacute del 62 al 86 en el nivel primario del 29 al 42 en el secundario y del 7 al 11 en el universitario En los tres casos durante la deacutecada de 1980 el crecimiento de la matriculacioacuten fue cercano al 5 por antildeo Pon ce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacutegs 77 y 65
712Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 79
196
Esto se comprueba al realizar un anaacutelisis de la asignacioacuten efectiva por parte del Estado
de su presupuesto en el que los gastos en educacioacuten han presentado una decreciente
participacioacuten en el total de egresos de dicho presupuesto Asiacute en 1980 la educacioacuten
recibiacutea alrededor del 299 por ciento del total de egresos en tanto que para 1991 este
sector recibioacute uacutenicamente el 183 por ciento713 Asiacute se ha registrado un decrecimiento
en los gastos reales en educacioacuten entre 1980 y 1991 que llegoacute a una tasa de crecimiento
promedio negativa de 19 por ciento anual Esta tendencia decreciente se mantiene en el
presupuesto codificado del Antildeo 1992 los gastos fiscales para educacioacuten alcanzaron el
valor relativo de 172 por ciento y en la proforma presupuestaria para 1993 se establece
una fraccioacuten de 171 por ciento Como se aprecia se continuacutea sacrificando el rubro
educacioacuten para satisfacer el compromiso adquirido con los organismos multilaterales de
equilibrar el deacuteficit fiscal lo cual puede traer complicaciones impredecibles en el futuro
en teacuterminos del deterioro de la capacitacioacuten y preparacioacuten del capital humano maacutes
todaviacutea si esta praacutectica se ha repetido en forma acumulativa en los uacuteltimos diez antildeoS7l4
El modelo y sistema educativo del Ecuador se implanta en 1962 inmerso en los inicios
del modelo de sustitucioacuten de importaciones cuyo objetivo principal era ampliar la
cobertura y estandarizar los curriacuteculos educativos con educandos que aprenderaacuten
destrezas y especializaciones que terminaraacuten en la formacioacuten de cuadros teacutecnicos para la
incipiente industrializacioacuten modelo propio de la industrializacioacuten masiva creadora de
bienes y servicios en masa para el consumo interno En este sentido puede tomarse
como logros a) la disminucioacuten del analfabetismo que si en 1950 la tasa era del 44 por
ciento para 1995 era del 11 y b) el acceso a la educacioacuten baacutesica en donde La mayoriacutea
713 Hay que sentildealar que de conformidad con una disposicioacuten constitucional el rubro destinado a la educacioacuten deberiacutea ser del orden de130 por ciento en el Presupuesto general del Estado 714 Acosta Alberto Pobreza y Polltica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 34
197
de los nintildeos y nintildeas ecuatorianos asisten a la escuela primaria Entre 1982 y 1995 la
matriacutecula primaria aumentoacute del 62 al 89 715
Asimismo Seguacuten el censo de 1982 el 37 por ciento de la PEA teniacutea bajos de
escolaridad por encontrarse en situacioacuten de analfabetismo o no haber superado el tercer
grado de educacioacuten primaria Este mismo indicador para 1990 se situoacute en el 22 por
ciento Si bien estos indicadores revelan una cierta evolucioacuten en el sistema educativo
ecuatoriano no se ha logrado auacuten eliminar el analfabetismo La escuela unidocente asiacute
como tampoco se ha conseguido generar una educacioacuten baacutesica exenta del caraacutecter
elitista ni tampoco se ha logrado un cuerpo de docentes con la preparacioacuten acadeacutemica
correspondiente En las escuelas rurales la situacioacuten es criacutetica pues a maacutes de no existir
mobiliarios ayudas didaacutecticas y equipos para los planteles los recursos econoacutemicos
para este fin son escasos716 Otro problema serio es el de la pertinencia Se mantiene
un modelo con contenidos organizacioacuten y meacutetodos de instruccioacuten planteados hace
30 antildeos Es un modelo homogeneizante y riacutegido en su estructura que no reconoce las
diversidades regionales eacutetnicas culturales y sociales y lo que tiene repercusiones
graves para el desarrollo del paiacutes es un modelo con conceptos y praacutecticas pedagoacutegicas
anticuadas que no estimulan la creatividad y el pensamiento criacutetico y que no son
sensibles a las tendencias actuales en la investigacioacuten la tecnologiacutea y las formas de
expresioacuten y comunicacioacutenti Y esto significa que en los antildeos 80s no se ha
acomodado la educacioacuten a las nuevas condiciones externas
715 A pesar de este enorme progreso la ampliacioacuten de la cobertura de la educacioacuten preprimaria secundaria y superior han sido limitadas Por otra parte todos los niveles educacionales han reproducido las desigualdades sociales que caracterizan a la sociedad ecuatoriana los habitantes de campo los pobres y los grupos indiacutegenas se encuentran visiblemente rezagados en sus niveles educativos Asimismo a pesar del progreso cuantitativo en general la calidad del sistema educativo deja mucho que desear Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 82 716 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33
198
A2- Seguridad social
En lo que tiene que ver con la seguridad social al inicio de los antildeos noventa eacutesta acusa
todaviacutea grandes insuficiencias La cobertura real del sistema oficial pasoacute de 71 por
ciento en 1980 a 88 por ciento en 1990 y la poblacioacuten econoacutemicamente activa de 212
a 26 por ciento Lo cual demuestra que con respecto a la poblacioacuten ocupada la cobertura
llega a la mitad de los trabajadores asalariados Y esta limitada cobertura sigue siendo
uno de los problemas maacutes cruciales manteniendo un retraso apreciable con otros paiacuteses
de la regioacuten Pero lo que es maacutes grave es un sistema inoperante frente a las condiciones
de pobreza y desempleo que prevalece en el Ecuador 718 Con una cobertura
limitadai
Adicionalmente como resultado del deterioro creciente de la atencioacuten de la salud la
oferta de servicios meacutedicos del seguro social no ha podido solventar con eficacia el
progresivo aumento de la demandaEl resto de servicios del IESS tambieacuten demuestra
un marcado deterioro y es a todas luces insuficientes Por ejemplo las pensiones han
sufrido el impacto de la crisis un jubilado que en 1975 recibiacutea 25000 mensuales
percibiacutea un equivalente a 1000 doacutelares en 1989 recibioacute 41 000 sucres osea unos 62
doacutelares El desfinanciamiento de los seguros de enfermedad y maternidad es
permanente se arrastra un deacuteficit croacutenico Estas deficiencias se reflejan tambieacuten en
una marcada caiacuteda de los ingresos de la seguridad social frente al PIB al haber pasado
717 Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 84 7I8 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37 719 Se trata de una cobertura que apenas abarca una fraccioacuten del sector moderno de la economiacutea Los esfuerzos desplegados durante los antildeos ochenta para incorporar una mayor cantidad de trabajadores no han dado resultados esperados a pesar de que se integroacute a los trabajadores de la industria azucarera en 1980 a los campesinos organizados con la Ley de Seguro Social Campesino en 1081 a los artistas y choferes profesionales no dependientes en 1982 a los trabajadores autoacutenomos en 1984 a los profesionales abogados en 1985 a una cantidad apreciable de agricultores en 1986 con la Ley que crea el Seguro Social Obligatorio del Trabajador Agriacutecola la Afiliacioacuten Voluntaria y el Seguro Social marginal Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37
199
de 63 por ciento en 1980 a 36 por ciento en 1989 lo cual tambieacuten se manifiesta en los
egresos que cayeron de 40 a 21 por ciento en el mismo periacuteodo72o
A3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo (electricidad agua combustibles otros)
La cobertura eleacutectrica es uno de los servicios que maacutes ha progresado en el paiacutes Asiacute el
777 por ciento de las viviendas disponen de electricidad con una interesante
participacioacuten del aacuterea rural que alcanza el 538 por ciento y de la urbana con el 955 por
ciento 721
Tambieacuten cabe destacar que el gasto percaacutepita (en sucres de 1975) en Agua potable que
para 1980 estaba en el orden del 225 Ypara 1990 era de 644 sin embargo para los
antildeos 80s los problemas de servicios baacutesicos siguen presentes y maacutes acentuados en la
zona rural que urbana asiacute para fines de los 80s se encuentran bajos niveles de
cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado con un deacuteficit en la zona
urbana de 482 en agua y 377 en alcantarillado y en la zona rural el 50 por ciento
de la poblacioacuten en agua potable y el 88 por ciento en alcantarillado722
El deacuteficit en viviendas en 1980 era de 683 mil unidades para 1988 era de 980 mil
unidades y el de participacioacuten de los gastos en construccioacuten en el presupuesto
General del Estado en 1980 era el 67 para 1990 era de 39 Ypara 1991 era de 27723
1113- Conclusioacuten
Coherente con los intereses transnacionales en especial financieros724 la concepcioacuten
general del modelo econoacutemico y social que se ha implantado en Latinoameacuterica es
720 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 40 721 Empero hay que sentildealar que existe un elevado porcentaje de contrabando en el servicio de energia eleacutectrica en todos los niveles se han llegado a estimar en casi un 25 por ciento del consumo total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 42 722 En base a Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste y polltica social en los antildeos 80s Obra citada Paacuteg 47 Y89 723 En base a Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadros No 236 724 Sin embargo la creciente aceptacioacuten del modelo (neoclaacutesico) del FMI y del Banco Mundial-articulado ahora a un proyecto de funcionamiento global de la sociedad- tiene que ser asociada al fenoacutemeno de transnacionalizacioacuten financiera cuya resultante maacutes gravosa -la deuda externa- en este caso del Ecuador- ha venido mediatizando los conceptos de
200
captaban gran parte del mercado laboral ahora lo maacutes importante es la austeridad fiscal
que baacutesicamente es la disminucioacuten del gasto puacuteblico 642
A pesar de la alta subutilizacioacuten estructural del trabajo las tasas de desempleo abierto
se mantuvieron en niveles moderados en el Ecuador De hecho se ubicaban en un 44
porciento en 1974 Ysubieron al 69 porciento en 1982643 Como explicacioacuten se
adelantoacute el comportamiento de los trabajadores desempleados pobres en el contexto de
la falta de proteccioacuten social De hecho como los trabajadores desempleados no pueden
permitirse un largo periacuteodo para buscar un nuevo trabajo se inventan un trabajo de
baja productividad en el sector informal para sobrevivir 644645
Lo mismo ocurre a lo largo de los antildeos 80s al finalizar 1990 de una poblacioacuten
econoacutemicamente activa de 33 millones de personas el 15 por ciento eran desocupados
y el 50 por ciento se hallaban subocupadosT Su crecimiento se aprecia en el siguiente
graacutefico
642 Un hecho que ilustra muy bien esta situacioacuten es la paulatina contraccioacuten de los gastos fiscales destinados a generar puestos de trabajo que en teacuterminos relativos frente al PIB en ninguacuten momento han superado el 006 por ciento (1981) de laEroduccioacuten total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 19
J Veacutease INEC Censos de Poblacioacuten (1974 y 1982) INEM-OIT Encuesta Nacional Urbana sobre Empleo Desempleo y Subempleo
644 Veacutease Gustavo Maacuterquez El Problema del Empleo en el Ecuador Interpretacioacuten y Polfticas (Documento presentado en el Seminario para el Anaacutelisis de la Encuesta de Hogares y el Disentildeo de Pollticas de Empleo Quito INEM-OIT-ILDlS enero de 1989) 645 Larrea Carlos Tesis Obra citada Capitulo VI3 Cuadros Paacuteg 5 646 Vos que caracteriza el auge ecuatoriano como una experiencia de crecimiento con subempleo estructural concluye En efecto el caraacutecter recesivo de la economia significoacute un incremento constante del desempleo abierto de acuerdo a cifras de PREALC eacuteste se elevoacute de 57 por ciento en 1980 al 144 por ciento en 1989 lo que situacutea al Ecuador en el grupo de paises con mayor desempleo abierto en Ameacuterica Latina Al fenoacutemeno anterior debe agregarse la infonnalizacioacuten de segmentos importantes de la economiacutea ecuatoriana como se infiere de la evolucioacuten de la subocupacioacuten del 419 por ciento al inicio de la deacutecada al 50 por ciento a finales de la misma lo que por otra parte significa que el 357 por ciento de la poblacioacuten se halla incorporada productivamente a la economiacutea Larrea Carlos Obra citada
176
Graacuteficos 1O
DESEMPLEO ABIERTO EN TASAS DE SUBEMPLEO PORCENTAJES 1980- 1991 1975-1990
iexcl --shy --- --shy
I 16 00 I 14
12 ro
10 40
8 D 6 4
2)
2 10
o o 78
ILshy
82 84 88 00 92
---- 1970
-------shy
1975
--shy - -shy - - - - ---shy
Fuente En base de Acosta Alberto Elaboracioacuten el autor
A grosso modo se pueden distinguir en este periacuteodo tres cambios sustanciales en el
empleo a) expansioacuten raacutepida del sector informal b) incremento en las tasas de
participacioacuten en el mercado laboral en especial femenino como estrategia de
subsistencia y e) recuperacioacuten deacute la absorcioacuten de la mano de obra en el sector agriacutecola
y manufactureror en particular por la escasez de capita1649
En cuanto al empleo del sector puacuteblico contradictoriamente al discurso mantenido por
los gobernantes se incrementoacute el nuacutemero de empleados gubernamentales que entre 1980
a 1992 ascendioacute en alrededor del 106 por ciento65o
647 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg Cuadro 218 648 Se manifiesta que se puedenidentificar dos efectosprincipales de la enfermedadholandesasobre el empleoen los80s la peacuterdidade la expansioacuten potencial directae indirecta de empleopor la deficiencia de enlaces internos y sus efectos contrarios sobre la manufactura de pequentildeaescalay las actividadesartesanales y por otro lado la creacioacutende menos puestos de trabajo por el hechode que la sobreexpansioacuten de la manufactura fue intensivaen el uso de capital 649 La informacioacuten disponiblesobre el empleoindicatres cambios sustanciales una expansioacuten raacutepidadel sector informal un incremento en las tasas de participacioacuten en el mercadolaboral especialmente entre las mujerescomo estrategiade subsistencia para compensar la disminucioacuten de los salarios y una leve recuperacioacuten de la absorcioacutende mano de obra tanto en la agriculturacomo en la manufactura aparentemente un efectode la escasezactualde capitalAunque las tasas de desempleo abiertose mantienen en nivelescontrolables el subempleoafectoacute maacutes de la mitadde la fuerza laboral urbana y soacutelo un terciode los nuevos puestosde trabajocreadoscada antildeo corresponden al sector formal De acuerdoa las tasas nacionales de crecimiento demograacutefico y otros indicadores el deteriorode las condicionesde vida en el campo es dramaacutetico El reciente levantamiento de un poderosomovimiento indiacutegena [en 1990] confirmala situacioacuten problemaacutetica Adicionalmente a la crisis estructural de la agricultura los habitantes del campo perdieronla mayorparte de los ingresos salariales que antes ganabanen la construccioacuten y otras actividadesurbanas Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap 1 Paacuteg 30 650 bullbull ha representado un mayorgastocorriente en el presupuestodel Estadoy de algunasentidades puacuteblicas en desmedro de losgastosde capital Asiacute en 1980existiacuteanunos206000empleados puacuteblicos en el antildeo 1992este cifrahabriacutea crecidoa unas 425000 personas lo cual representariacutea un incremento de 1063 por ciento Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 19
177
Cabe destacar que para inicios de los 90s se aprecia importantes reformas a las
relaciones laborales para incrementar el empleo es el caso de las maquilas y trabajos
compartidosf Reformas sustanciales que apuntan a la flexibilizacioacuten laboral
En conclusioacuten Inflacioacuten desvalorizacioacuten de los salarios incremento del desempleo y
subempleo son centrales en el nuevo modelo en ciernes y para ello es necesario la
participacioacuten negativa del Estado -desde el punto de vista de las mayoriacuteas- con sus
poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste 652
B2- Poliacutetica global Fiscal y Financiera
A inicios de los antildeos 80s se aprecia la falta de divisas debido a la interrupcioacuten de los
creacuteditos externos y su disminucioacuten por las ventas del petroacuteleo y la necesidad de parte de
la poliacutetica dominante de pagar la deuda externa con altos intereses estos fenoacutemenos
sumados a la necesidad de ingresos fiscales inaugura un proceso de creacioacuten yo
aumento de impuestos retiro de subsidios y alza de Bienes y servicios en los cuales el
Estado incrementa sus ingresos 653 electricidad agua potable teleacutefonos y los derivados
del petroacuteleo en especial la gasolinaf
Se aplica austeridad fiscal para equilibrar las finanzas puacuteblicas y se daraacute eacutenfasis de los
programas respectivos ya que por definicioacuten los programas y praacutecticas de
Estabilizacioacuten y Ajuste proponen la aplicacioacuten de significativas restricciones al gasto
6S1 El agente vital del crecimiento econoacutemico es el sector exportador donde una parte de sus ingresos iriacutea al sector industrial Sin embargo como se conoce que el sector exportador no se encuentra en capacidad de absorber grandes cantidades de recursos humanos y que la industria tampoco se ha caracterizado por este proceso el gobierno contempla la implantacioacuten de maquilas y de mecanismos de trabajo compartido como nuevos elementos de captacioacuten de mano de obra que al constituir uacutenicamente paliativos al desempleo tampoco pueden implicar una mejora sustancial de ingresos salariales Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 114 6S2 Con todo esto podemos afirmar que en lo referente a los intereses de los sectores populares los requisitos cualitativos exigidos al Estado lo convierten en un instrumento de control de la movilizacioacuten social y de la participacioacuten que los trabajadores podriacutean tener respecto del ingreso nacional Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 100 6SJ La Reforma Fiscal empieza en los inicios de los antildeos 80s (1981) con la modificacioacuten de Jos precios de los combustibles dictada por el presidente Roldoacutes posteriormente se consolida con Hurtado quien financia el presupuesto del Estado con la eliminacioacuten de los subsidios y controles de precios En este periacuteodo arrancoacute el proceso de elevacioacuten de precios y tarifas de los bienes y servicios puacuteblicos caracterizado por eacutepocas de gradualismo o shocks y auacuten por coyunturales retrocesos en teacuterminos reales ACOSTA Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano En Revista Nueva Sociedad No 161 Mayo-junio del 1999 Paacuteg 63 Y 64
178
puacuteblico (corriente y de capital) pues son considerados como uno de los fenoacutemenos
fundamentales que afectan a la inflacioacuten655bull Pero a pesar de que los niveles de deacuteficit
del Presupuesto del Estado con relacioacuten al PIB se han reducido paulatinamente en el
transcurso de los antildeos 80s la inflacioacuten siempre fue en alza incluso en 1985 que se
aprecia un superaacutevit de 198 por ciento Este fenoacutemeno --coacutemo muchos otros-
contraviene a lo expuesto en la teoriacutea neoliberal como se aprecia en este graacutefico
RELACIuumlN ENTRE el deacuteficit o Superaacutevit del Presupuesto General del Estado con el
PIB Yla Inflacioacuten como se aprecia en el siguente graacutefico
Graacutefico 11
100
80
Ul 6041
E c 41 40 U o Q 20
o
-23
Antildeos --+--IPC (fin de ano )
___Deacuteficit o aiperaacuteviacutet
Fuente en base a la informacioacuten proporcionada de J aacutecorne Luis para el lPC en El Tortuoso Camino a la Estabilizacioacuten Obra citada Paacuteg 18 Yen Crisis Ajuste y Politica Social en los antildeos 80s de Marchan Camelia (ccordinador) Obra citada Paacuteg 28 Elaboracioacuten el autor
La reduccioacuten del deacuteficit fiscal no soacutelo que no contuvo el ritmo inflacionario en alza
sino que ademaacutes fue un elemento esencial en el nuevo modelo para la recesioacuten
productiva que se vive en la deacutecada yen el retiro del Estado en las actividades
654 Asiacute entre 1981 y 1990 La modificacioacuten en la estructura de ingresos y gastos del Estado llevoacute a que el precio de la gasolina alcanzara una variacioacuten del 2400 en relacioacuten a 1981 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 655 En el caso ecuatoriano Los programas de [estabilizacioacuten y] ajuste proponen y aplican draacutesticas restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos puesto que los recortes se sustentan en la necesidad de frenar el proceso inflacionario Las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores sociales destinatarios de esos recursos no contribuyen al producto y que por ende tal gasto es inflacionario Marchaacuten Camelia (coordinador) Crisis Ajuste y Poliacutetica Social Obra citada Paacuteg 29
179
econoacutemicas y sociales como una actitud estructuralT es asiacute que en todos los antildeos 80s
Con excepcioacuten de los antildeos 1987 y 1988 prevalecieron la austeridad fiscal y la
reduccioacuten del gasto puacuteblico 657 y este fenoacutemeno sucede desde los primeros antildeos de los
antildeos 80s como se aprecia en el siguiente cuadro que para resaltar los niveles de
ingresos y gastos se asocia con los antildeos 70s
Tabla 12
PORCENTAJES DE CRECIMIENTO ANUAL DE INGRESOS Y EGRESOS PUBLICOS PER CAPITA 1972-1986
ITEM Porcentaje () de Crecimiento Anual 1972-1982 1982-1986
Ingresos puacuteblicos 40 16 Gasto puacuteblico corriente 68 -28 Gasto puacuteblico de capital 70 -73 Total gasto puacuteblico 68 -41
Nota Las tasas de crecimiento fueron calculadas sobre la base de datos originales en sucres de 1975 utilizando regresiones exponenciales
658 Elaboracioacuten Carlos Larrea
Cabe destacar que la austeridad fiscal era para el interior del paiacutes porque los montos
que se obteniacutean por conceptos de ingresos se iban en buena parte al exterior por
concepto de pago al servicio de la deuda externa agravaacutendose la situacioacuten fiscal interna
Esto significa que Los crecientes montos requeridos por el servicio de la deuda
concentran el grueso de los egresos fiscales y se cubrieron incrementando la deuda
interna e imprimiendo dinero o sea provocando casi planificadamente la inflacioacuten al
tiempo que se eliminaban los subsidios y se introduciacutean nuevos gravaacutemenes tributarios
De manera que al contrario de las interpretaciones ortodoxas la crisis fiscal provino de
la crisis de la deuda Y la presioacuten sobre las cuentas fiscales se mantiene por la
persistencia del peso de eacutesta Entonces la inflacioacuten fue maacutes que resultado o
656 Tanto los ingresos como los gastos permitieron que el consumo y la inversioacuten del gobierno redujesen continuamente su participacioacuten en el PIE y que la brecha fiscal en 1981-1985 y 1986-1990 tendiese hacia una condicioacuten de superaacutevit Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 95 657 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 85 658 Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap IVZ Paacutegs 8 y 9
180
----------------------------------------------------------------
consecuencia de los deacuteficit fiscales un medio para financiar los reajustes empezando
por el servicio de la deuda externa y como viacutea para facilitar una mayor concentracioacuten
de la riqueza659 66o Como se aprecia en la siguiente tabla
Tabla 13
ESTRUCTURA PORCENTUAL DE LOS EGRESOS DEL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO POR SECTOR
SECTORES 1970 1980 1990
Servicios generales 200 198 183 Servicios sociales 231 395 281 Educacioacuten 193 317 170 Bienestar social y trabajo 06 10 33 Salud 32 60 42 Agua Potable y saneam ambiental 00 07 35 Gastos productivos y demaacutes 372 236 203
Servicio de la deuda puacuteblica 197 172 333 Interna 90 53 66 Externa 107 118 266
TOTAL 100 100 100
Fuente y elaboracioacuten Marchaacuten Comelio 661
En estos antildeos se destaca la Reforma Fiscal realizada por el gobierno de Borja con la
aplicacioacuten del proceso de reformas estructurales en el campo impositivo iniciado a fines
de 1988 con la puesta en marcha de la Reforma Tributaria contenida en la Ley 56 de
Reacutegimen Tributario Interno de 20 de diciembre de 1989 que al ampliar la base
tributaria eliminar exoneraciones y unificar tarifas impositivas simplificoacute el sistema
existente a tres grandes grupos de impuestos a la renta al valor agregado y a los
consumos especiales 662
659 El Estado asumioacute entre 1983 y 1984 la deuda externa contratada libremente por agentes econoacutemicos privados nacionales y extranjeros en condiciones muy costosas para la economiacutea nacional Esta ltxsucretizacioacutenraquogt a la cual se sumoacute a compra de cuentas especiales en divisas han exacerbado el proceso inflacionario y constituyen enormes subsidios al gran capital nacional y extranjero 660 Acosta Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano Obra citada Paacuteg 66 661 Crisis Ajuste y Poliacutetica en Marchaacuten Comelio (coordinador) Obra citada Paacuteg 5 La negrilla en el rubro servicio de la deuda puacuteblica es del autor 662 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 En teacutermino de reforma fiscal hay que relevar el aporte del gobierno de Borja que procesoacute una significativa transformacioacuten la cual lamentablemente fue desvirtuada
181
Otra poliacutetica econoacutemica que se toma a o largo de los antildeos 80s para precautelar la
situacioacuten financiara del Estado es la modificacioacuten del tipo de cambio esto es se
devaluacutea la moneda para que los ingresos en doacutelares obtenidos por el Estado -por
ejemplo del petroacuteleo- se transformen en maacutes sucres en desmedro de la mayoriacutea de la
poblacioacuten por su efecto en el alza de los precios
B3- Poliacutetica global Monetaria y Crediticia
Durante todo el periacuteodo del auge petrolero prevalecioacute un sistema de tasas de intereacutes
controladas Se mantuvieron praacutecticamente iguales desde comienzos de los antildeos 1970
hasta 1981 Sin embargo durante la mayor parte de estos antildeos la inflacioacuten era superior
a la tasa maacutexima para preacutestamos no-preferenciales dando como resultado tasas de
intereacutes reales negativas Los creacuteditos para la manufactura y agricultura se otorgaron
hasta con tasas de intereacutes preferenciales auacuten maacutes bajas y su costo real era negativo
durante todo el periacuteodo 663
En los antildeos 80s cuando se retira la ayuda del Estado para impulsar la produccioacuten
interna particularmente manufacturera y agriacutecola porque las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales asiacute lo exigen y cuando lo importante es la produccioacuten para
exportacioacuten y las actividades ligadas a ella se elevan las tasas de intereacutes paulatinamente
y sin conflictos socialesf la misma que pretende dinamizar el mercado de capitales
con el fin de que sirva de fuente de financiamiento de inversiones para el nuevo modelo
en ciernes Por la misma razoacuten desde el inicio (con Osvaldo Hurtado) se dan mayores
facilidades para la inversioacuten extranjera directa 665
por una serie de exenciones impuestas por los mismo grupos dominantes Acosta Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano Obra citada Paacuteg 64 663 Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap V Cuadros Paacuteg 6 664 Mientras que la liberalizacioacuten de las tasas de intereacutes y del tipo de cambio fue adoptada raacutepidamente debido a sus efectos favorables para la burguesiacutea agroexportadora otras medidas complementarias - tales como la eliminacioacuten de los subsidios para petroacuteleo energiacutea y trigo el control del gasto puacuteblico yel desmantelamiento de una fuerte proteccioacuten de la industria - resultaron conflictivas Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap 1 Paacuteg 17 665 Para obtener mayores excedentes [en la empresa privada] las poliacuteticas de ajuste permitieron una disminucioacuten del salario real y un incremento de los precios en tanto que para el logro de fuentes de financiamiento se elevaron las tasas
182
En el reacutegimen del gobierno de Hurtado no fue suficiente elevar las tasas de intereacutes para
incrementar el ahorro ni crear nuevos instrumentos de captacioacuten de ahorros como son
las poacutelizas de acumulacioacuten ya que se tomaron medidas contrarias a este objetivo como
la depreciacioacuten constante de nuestra moneda llegoacute un momento en que Con una tasa
de devaluacioacuten preanunciada de 40 y niveles de intereacutes de 20 se volvioacute rentable
endeudarse en sucres y comprar doacutelares promoviendo por consiguiente la fuga de
capitales 666 Para fines de su administracioacuten (1984) el ahorro privado cayoacute auacuten maacutes
al 48 del PIB el nivel maacutes bajo registrado 667
La poliacutetica monetaria de Hurtado ha sido calificada de expansiva fenoacutemeno que
presionaba en el incremento del tipo de cambio y para regular la liquidez en la
economiacutea desde el inicio668 se toma medidas claacutesicas de poliacutetica monetaria como la
subida o bajada del encaje bancario
Con Febres Cordero Se empezoacute tambieacuten un programa de liberalizacioacuten del mercado de
capitales encaminado a aumentar el ahorro interno se le permitioacute al sistema financiero
emitir certificados de depoacutesito con tasas de intereacutes de mercado y la Junta Monetaria
pasoacute reglamentos que permitieron hacer preacutestamos a largo plazo a tasas de intereacutes
ajustables la estructura de tasas de intereacutes se simplificoacute quedando solamente 4 tasas y
todas las tasas se subieron a niveles superiores a la inflacioacuten proyectada 669
de intereacutes y se concedieron mayores ventaja a la inversioacuten extranjera Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 100 666 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 53 Por otro lado el bajo nivel de las tasas de intereacutes agudizoacute la salida de capitales al exterior durante la mayor parte del periodo 1983shy1984 dado que la rentabilidad interna era inferior a la suma de la tasa de intereacutes externa maacutes la expectativa de depreciacioacuten que en gran parte estaba determinada por la regla de ajuste diario de la tasa de cambio oficial En este marco de polltica econoacutemica se revirtioacute la tendencia de apreciacioacuten del tipo de cambio real experimentada hasta los primeros antildeos de los ochenta Jaacutecome Luis El Tortuoso camino de la Estabilizacioacuten en el Ecuador Obra citada Paacuteg 19 667 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 45 668 Para todo el periacuteodo 1980-1984 la base monetaria (H) significoacute el 728 del incremento del circulante teniendo como porcentaje maacutes bajo en la serie (4977) aqueacutel que corresponde a 19833 y como punto maacutes alto (9506) el de 1984 cuando la variacioacuten del circulante se debioacute al cambio en la base monetaria dentro de la cual el factor maacutes i portante fue el incremento del creacutedito interno del Banco Central Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 394 669 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 54
183
Ademaacutes las Reformas a la legislacioacuten bancaria y monetaria dieron a las autoridades
monetarias mayor libertad para establecer poliacuteticas financieras y crediticias 670 Para
1985 se propone consolidar a las instituciones financieras y Se dispone el tipo de
intereacutes flotante para todo el sistema financiero con el objetivo de acrecentar la captacioacuten
de ahorros impedir la fuga de capitales y mejorar la asignacioacuten de recursos al interior
del aparato productivo Es decir sobre la base de tasas de intereacutes flotantes el sistema
financiero orienta al aparato productivo hacia actividades maacutes rentables 671
la liberalizacioacuten del mercado de capitales pareciacutea haber empezado a producir
resultados pues el ahorro financiero habiacutea aumentado de entre 5 y 6 del PIB durante
1980-1984 a 10 4 en 1985 y el ahorro privado estaba recuperaacutendose 672
Para agosto de 1986 se liberaliza maacutes la economiacutea al dejar flotar (liberar) las tasas de
intereacutes y permitir que eacutestas sean impuestas por las fuerzas del mercado al tomar esta
decisioacuten de flotacioacuten el resultado fue desastroso porque se elevoacute apreciablemente el
costo del dinero y produjo extraordinarias ganancias para el sector financiero Si
bien el mayor rendimiento del dinero se tradujo en un incremento del ahorro financiero
no se logroacute un aumento de la inversioacuten productiva La economiacutea se orientoacute hacia el
financierismo y la especulacioacuten Y la flotacioacuten de las tasas de intereacutes resultoacute en una
presioacuten para una mayor inflacioacuten 673
Para 1987 las reformas liberalizantes de Febres Cordero toman un giro de 180 grados al
permitir una poliacutetica monetaria expansiva En presencia de creciente deacuteficit fiscal
Febres Cordero aumentoacute salarios gubernamentales y congeloacute los ajustes mensuales en
las tarifas de los servicios puacuteblicos El incremento en el gasto financiado con creacutedito
670 Citado por Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 57 671 Racines Francisco y otros Ajustes estructurales Obra citada Paacuteg 91 672 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 58 673 Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
184
del Banco Central aumentoacute draacutesticamente la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal e hizo
insostenibles las reformas hechas a principios del periacuteodo presidencial 674
La poliacutetica monetaria del reacutegimen es similar al gobierno anterior en el sentido de que es
expansiva en especial en los dos uacuteltimos antildeos de su gestioacuten (1986-1988) y que en
general toma medidas claacutesicas de control de la liquidez esto es subida y bajada de
encajes bancarios y tasas de intereacutes restriccioacuten del creacutedito del Banco Central entre
675 otras
Con Rodrigo Borja y a diferencia de los anteriores gobiernos La poliacutetica monetaria fue
contractiva Empezando en agosto de 1988 el Banco Central hizo cumplir los requisitos
de encaje limitoacute el creacutedito a los sectores puacuteblico y privado y establecioacute depoacutesitos previos
a las importaciones en sucres equivalentes a 100 del valor de las importaciones
pagaderos al solicitar las divisas necesarias Esta medida que aumentoacute el costo de las
importaciones y congeloacute recursos financieros fue tomada principalmente para controlar la
oferta monetaria Poco despueacutes de implantada esta medida los depoacutesitos llegaban a 150
millones sin embargo esta poliacutetica se modificoacute a finales de 1989 con la disminucioacuten del
porcentaje de depoacutesitos requeridos 676
En el mismo mes se liga las tasas de intereacutes activas a las pasivas para el siguiente antildeo
se flexibilizoacute maacutes a traveacutes de la incorporacioacuten de las tasas de intereacutes de mercado que
se pagaban en poacutelizas de acumulacioacuten a la foacutermula que permitiacutea a cada banco fijar sus
de i 677tasas activas e mteres
674 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 675 En 1986 Para reducir la oferta monetaria se incrementoacute el porcentaje de encaje bancario del 24 al 27 mientras que el porcentaje que regiacutea para los depoacutesitos de ahorro y plazo se redujo del 10 al 5 y se incorporaron las poacutelizas de acumulacioacuten al sistema de encaje legal que fue fijado entre el 3 y el 5 dependiendo del plazo [Para 1987] Paralelamente al incremento de los encajes bancarios se elevaron las tasas de intereacutes activas de los bancos y las financieras al 23 Se ve claramente que el Banco Central restringioacute de manera especial los creacuteditos a los bancos y al sector privado provocando contracciones de gran volumen pero compensando a la maacutes estas restricciones mediante la ampliacioacuten liberal del creacutedito al Gobierno Central Morillo Jaime Economiacutea del Ecuador Obra citada Paacuteg 408 Y410 676 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 72 677 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Obra citada Paacuteg 61
185
Finalmente se obtiene un cierto eacutexito cuantitativo pues El ahorro fmanciero crecioacute en el
49 por ciento entre diciembre de 1988 y diciembre de 1989 mientras que la captacioacuten de
depoacutesitos a traveacutes de poacutelizas de acumulacioacuten lo hizo en el 65 por ciento en igual
periacuteodo 678
Para fines de los antildeos 80s para incrementar los recursos financieros para inversioacuten se
eleva las tasas de intereacutes incluidas las que cobraba el Banco Central en sus relaciones con
el sector puacuteblico Ademaacutes con el fin de controlar la liquidez en la economiacutea se extiende
-yen algunos casos se eleva- el encaje miacutenimo a todo sector financiero que reciba dinero
del puacuteblico nacional o extranjero esto es no solo a los bancos sino a compantildeiacuteas como las
de Tarjetas de Creacutedito y de Leasing Al finalizar el mencionado periacuteodo las tasas de
intereacutes activas se mantuvieron por encima de la inflacioacuten
Haciendo una relacioacuten histoacuterica con los antildeos 70s el creacutedito a todos los sectores ha
disminuido apreciablemente En teacuterminos reales el creacutedito bruto otorgado a la
manufactura maacutes que triplicoacute entre 1972 y 1982 La tabla contiene las tasas anuales de
crecimiento del creacutedito por sectores y periacuteodos Las cifras permiten ver la prioridad
otorgada a la manufactura durante los antildeos del auge petrolero El creacutedito a la industria
experimentoacute uno de los crecimientos maacutes raacutepidos de los diferentes sectores y abarcoacute la
parte maacutes grande de los creacuteditos preferenciales entregados por el Estado679 Como se
aprecia en la siguiente tabla
678 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 65
186
Tabla 14
TASAS ANUALES DE CRECIMIENTO DEL CREDITO BRUTO POR SECTORES Y PERIODOS 1972-1989
SECTOR 1972-1982 1982-1989 Agricultura 79 - 23 Manufactura 140 - 05 Comercio 51 - 17 Otros (incl pesca) 163 41
Total 88 - 02
Nota Las tasas de crecimiento fueron calculadas sobre la base de datos con Sucres constantes de 1975 utilizando regresiones exponenciales
bull 1Elaboracioacuten Car os Larrea680
B4- Poliacutetica global Cambiaria y Arancelaria
Por maacutes de una deacutecada se mantuvo estable el tipo de cambio oficial a razoacuten de 25
sucres por doacutelar este valor se mantuvo hasta mayo de 1982 que es cuando se realiza la
primera devaluacioacuten desde 1970681 con el objetivo de incentivar a las exportacionesY
limitar las importaciones -equilibrio del sector externo- y arreglar las cuentas fiscales
La presioacuten ejercida en la disminucioacuten en el ingreso de doacutelares y la mayor demanda de
ellos se observa en el incremento de la cotizacioacuten del doacutelar del mercado libre que hace
que en 1981 el Banco Central venda parte de sus reservas internacionales para mantener
el tipo de cambio libre683 si en enero de 1981 se encontraba a razoacuten de 287 sucres
para Mayo de 1982 se ubica en 448 sucres por doacutelar
679 Veacutease para un anaacutelisis detallado sobre las pollticas crediticias durante el auge De La Torre Macroeconomic Aspects ofa Petroleum Boom capiacutetulo 4 680 Larrea Carlos Obra citada 681 en Mayo [deI982] Hurtado decretoacute una devaluacioacuten de 3200 la primera desde 1970 Las promesas de la presidencia de Roldoacutes y las metas del plan quinquenal fueron reemplazadas por frecuentes menciones a los precios declinantes del petroacuteleo y al creciente servicio de la deuda externa y los deacuteficit fiscales Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 39 682 Como medida de apoyo se aumentoacute el capital del Fondo de Promocioacuten de Exportaciones (FOPEX) destinado a incentivar la produccioacuten exportable Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 14 683 bullbull el Banco Central del Ecuador vendioacute parte de sus reservas internacionales en 1981 (230 millones de doacutelares) con el compromiso de mantener la cotizacioacuten del mercado libre de cambios Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg II
187
Para 1983 se devaluacutea la moneda y se establece un sistema de minidevaluaciones
ademaacutes se instaura un curioso tercer mercado de cambios llamado libre de
intervencioacuten en el que aplicaban a importaciones y exportaciones especiacuteficast
En la poliacutetica arancelaria desde el inicio de su gestioacuten en 1982 el gobierno de Hurtado
fija una nueva estructura arancelaria con el objeto de regular el consumo de bienes
no indispensables y suntuarios [Para 1983] Se prohibieron las importaciones de
artiacuteculos suntuarios y se suspendieron las de bienes de capital por un monto de 600
millones de doacutelares anuales [para 1984] se levantoacute la prohibicioacuten a una lista de bienes
de importacioacuten que representaba el 75 por ciento del valor de las importaciones que
habiacutean sido prohibidas 685
Para septiembre de 1984 con el cambio de gobierno de Hurtado a Febres Cordero se
terminan las minidevaluaciones y se establece el tipo de cambio oficial del doacutelar en
6650 sucres por doacutelar 686 Existiacutea un segundo tipo de cambio libre [de intervencioacuten] del
Banco central que se encontraba en 995 sucres por doacutelar 687 Y un tercer mercado
cambiario denominado mercado libre688
684 Grandes inundaciones a finales de 1982 y durante el primer semestre de 1983 agravaron los problemas econoacutemicos del gobierno El efecto de este fenoacutemeno sobre el paiacutes fue muy grave especialmente porque la produccioacuten agricola cayoacute precipitadamente en Febrero y Marzo de 1983 se anuncioacute un nuevo paquete de medidas La tasa de cambio oficial se devaluoacute un 273 y se establecioacute para ella un sistema de minidevaluaciones [devaluaciones diarias] Ademaacutes se establecioacute una tercera tasa de cambio para el curiosamente llamado mercado libre de intervencioacuten Esta tasa seguiacutea de cerca de la del mercado paralelo y se aplicaba a una serie de importaciones y exportaciones formalizando de hecho un sistema oficial de tasas de cambio muacuteltiple que se mantuvo durante casi 18 meses hasta el4 de septiembre de 1984 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Polltica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 42 685 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 12 18 y 23 686 Mediante regulacioacuten 187 de septiembre de 1984 se establecioacute el tipo oficial de compra del doacutelar en 6650 SI el Banco Central comprariacutea el valor FOB de las exportaciones petroleras y lo venderiacutea para cubrir el valor FOB de las mercaderiacuteas clasificadas en el segmento especial de la Lista 1 el servicio de la deuda externa del sector puacuteblico y privado los pagos para la repatriacioacuten de capital y las utilidades de inversiones extranjeras Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 398 687 Junto con la derogacioacuten de las disposiciones que implantaron el reacutegimen de minidevaluaciones diarias del sucre en marzo de 1983 se establecieron tres mercados cambiarios Para el primero se fijoacute el tipo de cambio en 6650 sucres por doacutelar que se aplicaba a las exportaciones de petroacuteleo y a las importaciones de productos agriacutecolas alimentos medicinas carburantes enviacuteo de utilidades y trasferencias de capitales Al segundo mercado denominado libre de intervencioacuten cuyo tipo de cambio era controlado por el Banco Central se transfirieron la mayor parte de las transacciones de comercio exterior efectuadas por el sector puacuteblico y gran parte de las importaciones privadas En teacuterminos lugar se mantuvo la existencia de un mercado libre con un tipo de cambio determinado por la oferta y demanda de divisas el cual era utilizado para el resto de las actividades de comercio exterior Ademaacutes la fijacioacuten del nuevo tipo de cambio libre del Banco Central a 9750 sucres con relacioacuten al tipo de cambio oficial (fijado en 6650 sucres) generoacute un beneficio adicional a los exportadores de 31 sucres por doacutelar lo que significoacute aproximadamente 10000 millones de sucres Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacutegs 28 29 Y32 688
188
En noviembre de 1985 las tasas de cambio oficial y libre intervencioacuten se unificaron y
en enero de 1986 el gobierno continuoacute instrumentando su programa reformista al devaluar
de 96 a 110 sucres la tasa de cambio del mercado intervenido y transfiriendo todas las
transacciones comerciales y de deuda externa a este mercado Estas medidas se tomaron
con el fin de diversificar exportaciones y restringir importaciones La tasa de cambio
oficial se mantuvo solamente como un instrumento contable dentro del Banco Central
Estos cambios dejaron solamente dos mercados de divisas ~on el libre limitado al
turismo contrabando y algunos movimientos de capitales Tambieacuten se empezoacute un
proceso para reducir aranceles que culminoacute en un nuevo arancel en febrero de 1986 que
aunque teniacutea un nivel maacuteximo relativamente alto (98) habiacutea disminuido
sustancialmente y con ello el nivel de proteccioacuten efectiva 689
El tipo de cambio sin intervencioacuten del Estado es considerado clave para el modelo
neoliberal para agosto de 1986 se deja a las fuerzas del mercado la fijacioacuten del tipo de
cambi0690 con el objetivo de que baje el doacutelar y con esto disminuya la inflacioacuten se
incremente las exportaciones y se mantenga las reservas internacionales pero en aparente
contradiccioacuten a la teoriacutea resultoacute todo lo contrario 691 y ademaacutes se incrementoacute la
importacioacuten de bines suntuarios
689 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 56 690 Asiacute el II de Agostode 1986se introdujeron nuevoscambiosdraacutesticos tales que Swettun mes maacutes tardese refirioacute a ellosen la siguienteforma El reacutegimen en el poderde un solo tajo ha destruido 56 antildeos de praacutecticalegalfinancieray monetaria en el Ecuador En esencia bajo el nuevosistemala tasa de cambioseraacute determinadapor el mercado(es decir que se ha establecido la flotacioacuten totaldel sucre)Los controles administrativos de las tasas de intereacutespara los ahorradores se han eliminado aunque las autoridades han negociado con la banca un entendimiento para fijar las tasas en un nivel preestablecido Se ha permitido que otrastasas floten incluyendo la tasa de redescuento en el banco central Estas medidas tuvieron dos objetivosprincipales darlea los exportadores sentildealesclarasde que el gobiernoqueriacutea promovery diversificar lasexportaciones y aumentarel ahorro interno Las medidas tambieacutenfueron tomadaspara controlaruna corridaen contradel sucrey crecientes sobrefacturacioacuten de importaciones y subfacturacioacuten de importaciones Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politiacuteca de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 62 691 A partirde agostode 1986el programa de ajusteasumioacutenuevasformasque liberalizaron auacuten maacutes a la economiacutea ecuatoriana En efectose eliminoacutela obligacioacuten que teniacutean los exportadores de vendersus divisasal Banco Central mientras simultaacuteneamente se dejabaen manosde las fuerzas del mercadola determinacioacuten del valor del doacutelar Estas medidas tuvieron un resultado desastroso por un lado el doacutelar subioacutedesmesuradamente y los banqueros y exportadores hicieron pinguumlesganancias a costadel aumento de la inflacioacuten por otro las exportaciones no aumentaron y maacutes bien la libreutilizacioacuten del doacutelardeterminoacute el incremento de las importaciones de bienessuntuarios y la caiacuteda de las reservas internacionales Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
189
Para enero de 1988 se suspende la flotacioacuten del doacutelar manejado por el sector privado y
en Marzo de 1988 hasta el sistema de tasa de cambio libre considerado como la
piedra cardinal de las reformas neoliberales tuvo que ser eliminado siendo reemplazado
por un sistema de tasa de cambio muacuteltiple con tres tasas llamado flotacioacuten controlada
(ver LAER 311388) Eventualmente en completa retirada el gobierno habiacutea retomado a
un sistema de tasa de cambio fija y empezoacute a imponer restricciones a las
importaciones 692
El 30 de agosto de 1988 despueacutes de asumir la presidencia el gobierno de Rodrigo
Borja dispone al Banco Central reasumir el control sobre la asignacioacuten de divisas se
restablece -y termina su mandato con- el sistema dual de cambios que son el mercado
de intervencioacuten del Banco Central y el mercado libre y devaluacutea la moneda El tipo de
cambio del mercado de intervencioacuten se devaluoacute un 56 [acercaacutendose a la cotizacioacuten del
mercado libre] y se establecioacute un sistema de minidevaluaciones programadas con una
tasa de inflacioacuten esperada del 30 Con este mecanismo se estableciacutea el tipo de cambio
como referencia para guiar las expectativas inflacionarias El tipo de cambio oficial que
no se habiacutea modificado desde noviembre de 1985 y que era utilizado para el servicio de
la deuda externa fue incrementado de 95 a 390 sucres por doacutelar 693
Posteriormente se continuacutea con una poliacutetica cambiaria que mantenga el fomento a las
exportaciones y el abastecimiento de bienes y servicios con importaciones esto hizo
que se utilice una poliacutetica de tipo de cambio real esto es con devaluaciones sucesivas
En suma si la cotizacioacuten del doacutelar en el mercado libre en 1981 era de 3076 para 1991
fueacute del orden de los 1103 sucres por doacutelar 694 Soacutelo entre 1981 y 1990 La
692 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 693 En el mercado de intervencioacuten se debiacutean efectuar todas las transacciones en divisas de bienes servicios y capitales del sector puacuteblico y las ventas de divisas correspondientes a la remisioacuten de utilidades y la repatriacioacuten de capitales de la inversioacuten extranjera ingresada al Banco Central hasta el11 de agosto de 1986 Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 421 Y422 694 En base a Acosta Alberto Pobreza y poliacutetica social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadro No 2 J9
190
bull flexibilizacioacuten del tipo de cambio permitioacute que la cotizacioacuten del doacutelar se incrementara en
2764695
En el aacutembito arancelario se destaca La implementacioacuten de la Reforma Arancelaria [en
1990 la misma que] contemploacute la reduccioacuten de las tarifas a niveles que oscilaban entre 5
el 60 por ciento para todas las importaciones (excepto para vehiacuteculos) y la eliminacioacuten del
cobro de los recargos arancelarios de la lista n 696 Para 1991 se expide un nuevo
arancel en donde las tarifas oscilaban entre 5 yel 35 por ciento excepto para vehiacuteculos
que fueacute del 40 por ciento
1124 La Poliacutetica social
A- Principales poliacuteticas sociales
En los antildeos 70s como parte de la poliacutetica social el Estado ecuatoriano invertiacutea en obras
puacuteblicas e impulsaba la inversioacuten privada por este concepto la relacioacuten inversioacutenIPIB
permanece superior al 20 por ciento Por otro lado se subsidiaba bienes y servicios a la
vez que expandiacutea la cobertura socia1697 Sin embargo no se habiacutea logrado bienestar para
la mayoriacutea de la poblacioacuten y esto sugeriacutea al nuevo gobernante de los 80s aplicar con
mayor eacutenfasis poliacuteticas sociales las mismas que estaban en el contenido del Plan de
Desarrollo 1980-1984 en donde existe preocupacioacuten por el empleo por los servicios
baacutesicos entre otros motivaciones que quedaron en el papel por las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales internas y externas
Pero para inicios de los antildeos 80s como es sabido comienzan a cerrarse los creacuteditos
externos a subir las tasas de intereacutes intemacionalest y a bajar los precios del petroacuteleo
por lo que tambieacuten empieza a acabarse el estilo de desarrollo en donde el Estado era el
695 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 696 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 697 La bonanza petrolera y el creacutedito externo tambieacuten financiaron una expansioacuten sin precedentes del sector puacuteblico en particular del aparato administrativo grandes obras de infraestructura subsidios a bienes y servicios baacutesicos asiacute como una expansioacuten de los servicios sociales (educacioacuten y salud) En general se puede decir que se generaron los siacutentomas tiacutepicos de la enfermedad holandesa Poliacuteticas Macroeconoacutemicas Distribucioacuten y Pobreza en el Ecuador Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 1
191
bull Benefactor conocido generalmente como el Estado de Bienestar ecuatoriano La
merma de la cantidad de fondos disponibles en el Estado se agudiza con el conflicto
beacutelico con el Peruacute en 1981 y con las inundaciones de 1982-83
En estos momentos criticas -corno siempre- se empieza a descuidar a los sectores maacutes
deacutebiles y marginados (ancianos mujeres y nintildeos) que en el caso ecuatoriano constituyen
la mayoriacutea de la poblacioacuten mismos que al disminuir el ritmo y monto de gasto fiscal en
el aacuterea social ven deteriorase sus condiciones de vida Se considera que el gasto social
es el rubro maacutes afectado con las medidas de Estabilizacioacuten y Ajuste estructural de los
80s
Ademaacutes a partir de 1982 el Estado se vio obligado retroceder posiciones en cuanto a
sus poliacuteticas de cobertura social para destinar mayores recursos al servicio de la deuda
extema699 Esto se evidencia cuando se compara el monto destinado en el Presupuesto
Anual del Estado en relacioacuten con el PIB al gasto social y el monto destinado a la deuda
extemaOO como se aprecia en los siguientes graacuteficos en donde la relacioacuten porcentual
entre Gasto Social y PIB en 1981 era de 65 para 1990 era de 39 y la Relacioacuten entre
Gasto Social y el presupuesto del Estado era en 1981 el 375 para 1990 fue de
28170 Como se aprecia en los siguientes graacuteficos
698 Las altas tasas de intereacutes vigentes en los Estados Unidos que llegaron [en 1981] hasta el 21 provocaron un flujo importante de divisas al exterior Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 362 699 El deterioro de las asignaciones a los sectores sociales se explica en especial por el aumento del servicio de la deuda externa Entre 1980 y 1990 estos valores casi se triplican al pasar de un 183 por ciento a 37 por ciento del PIB respectivamente Este porcentaje es el maacutes elevado de todo el periacuteodo analizado Es preciso destacar que el servicio de la deuda puacuteblica en especial de la deuda externa se ha convertido en el rubro maacutes grande de los presupuestos de los uacuteltimos antildeos y esta situacioacuten al parecer se presentaraacute con mayor fuerza en 1993 cuando el monto destinado a la deuda estaacute cuantificado en 384 por ciento Una vez maacutes el servicio de la deuda superaraacute ampliamente el monto de los recursos destinados a fines sociales educacioacuten y cultura bienestar social y trabajo salud y desarrollo comunal [agua potable saneamiento ambiental vivienda] Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 9 700 A partir del inicio de los programas de ajuste en 1982 se aprecia una tendencia decreciente en la asignacioacuten de recursos destinados en el Presupuesto general del Estado al gasto social en relacioacuten con el PIB Pero esta tendencia presenta una caiacuteda auacuten maacutes aguda durante el gobierno de Borja Cevallos en le cual esta relacioacuten ha descendido por primera vez en el periacuteodo a menos del4 por ciento En 1992 esta relacioacuten habriacutea decrecido maacutes a un 3 por ciento Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33 y 32 701 En base de Acosta Alberto En Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del Ajuste Obra citada Cuadro 223 y 224
192
Graacuteficos 12
GRAFICOS DE RELACIONES PORCENTUALES ENTRE GASTOS EN SERVICIOS SOCIALES Y DEUDA EXTERNA CON RELACION AL PIB Y AL
PRESUPUESTO DEL ESTADO
-+-Gastos sociaacuteesAB
- itshy - Gastos dada ecIamAB
1004 1007 193gt Antildeos
Porcentajes de Gastos en Servicios sociales
de deuda externa con relacioacuten al PlB7
6
gSS4 e B3 52a
1 O 1---------+---------shy
1978 1001
Relaciones porcentuales de Gasto social y deuda externa con el
Presu uesto del Estado45
40
35
30
E 25 shye ~ 20
~ 15
10
5
O 1978 1981 1984 1987 1990
Anos
Fuente Banco Central boletiacuten de Cuentas nacionales No 14 1981-1990 (junio de 1991) y Presupuestos Generales del Estado Elaboracioacuten de las Tablas Acosta AlbertoY Elaboracioacuten graacutefica el autor
Como se manifestoacute anteriormente las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste de los antildeos
80s hace contraer conscientemente la economiacutea con el objetivo de estabilizar variables
macroeconoacutemicas y cumplir compromisos con los organismos internacionales al
interior del paiacutes la preocupacioacuten es por equilibrar la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal 703 y en el
exterior la balanza de pagos especialmente para lograr obtener un monto que asegure
la acumulacioacuten y el pago de la deuda externa en un marco de apertura econoacutemica como
se aprecioacute en la reduccioacuten paulatina de los aranceles en la promocioacuten de las
exportaciones entre otras
El resultado ya lo sabemos por el lado social existe un deterioro de los componentes del
desarrollo social y por el lado econoacutemico las variables macroeconoacutemicas no se
702 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social Obra citada Cuadros Nos 223 y 224 703 Este comportamiento se expliacuteca por una serie de factores entre los cuales se destacan los programas de estabilizacioacuten y las mismas poliacuteticas de ajuste que proponen y aplican draacutestica restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos pues la intencioacuten uacuteltima de tales recortes es evitar una disparada inflacionaria por el lado de la demanda Por otro lado las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores beneficiarios de los proyectos sociales no contribuyen al producto y por ende los gastos en estos rubros son inflacionarios Igualmente la situacioacuten se agrava cuando se considera el alto componente del gasto corriente que los caracteriza por su condicioacuten de sectores de servicios en los que el peso de la mano de obra es elevado Por uacuteltimo la capacidad de negociacioacuten es mucho menor como por ejemplo frente a los grupos que se representan en los rubros de duda externa o defensa nacional Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 32
193
estabilizaron esto hace que que el nuacutemero de pobres creciera en el decenio de los
80 a una tasa promedio anual maacutes raacutepida que la registrada en la deacutecada de los 70 38
por ciento Vs 19 por ciento respectivamente Este panorama ha determinado que el
Ecuador sea uno de los paiacuteses de Ameacuterica Latina con mayores iacutendices de pobreza Y la
agudizacioacuten de este fenoacutemeno se perfila tanto en el aacutembito urbano como rural Asiacute
mientras el 40 por ciento de la poblacioacuten urbana vive por debajo de la pobreza absoluta
el 65 por ciento de la poblacioacuten rural estaacute por debajo de ese liacutemite de acuerdo a la
informacioacuten proporcionada por UNICEF para el periacuteodo 1980-1988 704
La preocupacioacuten estatal estaraacute centralizada por el estiacutemulo a las exportaciones y por
tanto hacia el bienestar de un pequentildeiacutesimo grupo de personas a ellas ligadas y al no
poseer recursos posteriormente el gobierno se desliga y con fuerza de sus
responsabilidades sociales esto es de su redistribucioacuten econoacutemica esto hace que se
permita el surguimiento de organizaciones no gubernamentales (ONOs) para que suplan
con sus programas y acciones anteriormente estatales y las realicen con criterios
empresariales de eficiencia beneficio entre otros asiacute empieza el Estado ecuatoriano
con el discurso y praacutectica de la descentralizacioacuten evitando hacerse cargo de maacutes
burocracia aunque su financiamiento parta de sus propias actividades y por supuesto de
deuda externa 705
De ahiacute que a partir de 1985 la poliacutetica social se orientase en dos direcciones una
eminentemente beneacutefica y otra de promocioacuten empresarial individualizadora En el
primer caso el gobierno elaboroacute un cuadro de pobreza por sectores (campesinos
704 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 45 705 Esta actitud y los riesgosque conllevala aplicacioacuten del modelohan llevadoal Estado a disentildearun nuevo estilode poliacuteticasocialSiacute consideramosel comportamiento estataly la dinaacutemicade las exportaciones la mayoriacuteade la poblacioacuten ecuatorianarepresenta un obstaacuteculoiacutensalvable [un estorbo] para su desenvolvimiacuteento dada la imposibilidad de hacerla desaparecer La solucioacutenque se presentaes el permitiral Estado la atencioacutende los sectorespauperizados y que el restode la poblacioacuten encuentre sus propiosmediosde subsistencia Con este objetivose promueve la transformacioacuten o surgimiento de ONGsque contemplenmeacutetodosy sistemasde gestioacuten institucional y sobre todo que introduzcan criteriosde eficiencia en todas sus actividades Finalmente como el objetivofundamental de estos proyectosno se centraen el impulsode un proceso de acumulacioacuten de estos sectores la mayoriacuteade losbeneficiarios comienzaa desarrollaractividadespoco
194
bull indiacutegenas pobladores) y por zonas geograacuteficas (parroquias y cantones) con el fin de
aplicar poliacuteticas sociales con beneficio restringido En el segundo se creoacute el fondo de
promocioacuten a las microempresas familiares se establecieron relaciones con uumlNOs para
desarrollar programas en sectores urbanos y rurales (CARE-MAO) y recientemente se
ha entrado en un proceso de reestructuracioacuten de los programas educativos La
caracteriacutestica de estos nuevos programas es que si bien toman como punto de partida a
las propias organizaciones creadas en los antildeos 60 y 70 en lo que se refiere a la
localizacioacuten de la poblacioacuten beneficiaria la participacioacuten es concebida principalmente
en forma individual Sin embargo lo que se desea destacar en este punto son tres
aspectos de la nueva poliacutetica social 1) existen auacuten flujos de recursos monetarios y no
monetarios desde el Estado hacia los sectores populares 2) el espiacuteritu que conllevan
estas poliacuteticas tiende a debilitar el sentido organizativo de los sectores urbanos y rurales
y 3) la promocioacuten empresarial orientada hacia los estratos populares no se plantea como
objetivo la creacioacuten de un proceso de acumulacioacuten al interior de los sectores
beneficiados sino el desarrollo de mecanismos de subsistenciar
Es maacutes no se avizora una respuesta estructural a los problemas sociales sino que se
quiere que la poliacutetica social sea apenas un elemento puntual casi soacutelo un apeacutendice
inmediatista y casi siempre paternalista encargado de paliar y compensar los
desequilibrios y los problemas que generan estas poliacuteticas707
Al- Educacioacuten
Luego de agotarse el modelo desarrollista de los 70s tambieacuten termina el Estado de
Bienestar ecuatoriano que en los antildeos 80s debido la crisis econoacutemica interna y externa
y a las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste afectaron el gasto en servicios sociales lo
rentables que les permite por lo menos subsistir Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 118 706 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 97 707 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 47
195
cual se expresa en la reduccioacuten de su financiamiento asiacute como en la cobertura y
administracioacuten En el caso de la educacioacuten la caiacuteda del gasto por habitante es de
alrededor del 4 por ciento anual708 la relacioacuten entre el gasto educativo y el PIB tuvo una
caiacuteda dramaacutetica del 51 del PIB en 1982 a 28 en 1991 y a 26 en 1992 709 Yla
relacioacuten de gasto estatal y presupuesto general fue de 299 en 1981 para 1991 fue de
183
Si bien algunos indicadores de resultado continuaron mejorando su evolucioacuten
obedecioacute a los efectos positivos del desarrollo institucional alcanzado en la fase
anterior710 Como por ejemplo el anterior fortalecimiento de la infraestructura
educativa y administrativa la cobertura educacional entre otras esto permitioacute que el
crecimiento de la matriculacioacuten en los niveles primario secundario y universitario se
encuentre alrededor del 5 por ciento711
Ejemplificando la disminucioacuten existente en los 80s en el nivel de instruccioacuten preescolar
y primario el sector puacuteblico invirtioacute [en los antildeos 70s] un promedio de US$ 136 por
alumno por antildeo en tanto que durante los antildeos 1980 esta inversioacuten fue de US$ 90
cada alumno secundario significoacute una inversioacuten puacuteblica de US$ 461 en los antildeos 1970 y
de US$ 234 en los antildeos 1980 A su vez cada estudiante universitario costoacute US$
1619 YUS$ 739 en los dos periacuteodos respectivamenteij
708 Durante el boom petrolero todos los indicadores de gasto presentados ascendieron a tasas elevadas superiores al 6 anual A partir de 1982 la tendencia se revierte observaacutendose una sostenida declinacioacuten que es particularmente grave en el caso de la educacioacuten en el cual la caiacuteda del gasto por habitante llega a casi e14 anual equivalente al 40 entre 1982 y 1995 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 87 709En 1991 la participacioacuten de la educacioacuten en el gasto puacuteblico total bajoacute al 15 En comparacioacuten con otros paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe este descenso ubicoacute al Ecuador muy por debajo del promedio regional (43) e incluso del promedio de los paiacuteses de menor desarrollo del continente (37) Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 77
710Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 31 711 a pesar de la fuerte restriccioacuten en el gasto puacuteblico los efectos de largo plazo de la inversioacuten de la deacutecada anterior
contribuyeron a que la educacioacuten no sufriera un deterioro inmediato [por ejemplo la] tasa neta de matricula aumentoacute del 62 al 86 en el nivel primario del 29 al 42 en el secundario y del 7 al 11 en el universitario En los tres casos durante la deacutecada de 1980 el crecimiento de la matriculacioacuten fue cercano al 5 por antildeo Pon ce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacutegs 77 y 65
712Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 79
196
Esto se comprueba al realizar un anaacutelisis de la asignacioacuten efectiva por parte del Estado
de su presupuesto en el que los gastos en educacioacuten han presentado una decreciente
participacioacuten en el total de egresos de dicho presupuesto Asiacute en 1980 la educacioacuten
recibiacutea alrededor del 299 por ciento del total de egresos en tanto que para 1991 este
sector recibioacute uacutenicamente el 183 por ciento713 Asiacute se ha registrado un decrecimiento
en los gastos reales en educacioacuten entre 1980 y 1991 que llegoacute a una tasa de crecimiento
promedio negativa de 19 por ciento anual Esta tendencia decreciente se mantiene en el
presupuesto codificado del Antildeo 1992 los gastos fiscales para educacioacuten alcanzaron el
valor relativo de 172 por ciento y en la proforma presupuestaria para 1993 se establece
una fraccioacuten de 171 por ciento Como se aprecia se continuacutea sacrificando el rubro
educacioacuten para satisfacer el compromiso adquirido con los organismos multilaterales de
equilibrar el deacuteficit fiscal lo cual puede traer complicaciones impredecibles en el futuro
en teacuterminos del deterioro de la capacitacioacuten y preparacioacuten del capital humano maacutes
todaviacutea si esta praacutectica se ha repetido en forma acumulativa en los uacuteltimos diez antildeoS7l4
El modelo y sistema educativo del Ecuador se implanta en 1962 inmerso en los inicios
del modelo de sustitucioacuten de importaciones cuyo objetivo principal era ampliar la
cobertura y estandarizar los curriacuteculos educativos con educandos que aprenderaacuten
destrezas y especializaciones que terminaraacuten en la formacioacuten de cuadros teacutecnicos para la
incipiente industrializacioacuten modelo propio de la industrializacioacuten masiva creadora de
bienes y servicios en masa para el consumo interno En este sentido puede tomarse
como logros a) la disminucioacuten del analfabetismo que si en 1950 la tasa era del 44 por
ciento para 1995 era del 11 y b) el acceso a la educacioacuten baacutesica en donde La mayoriacutea
713 Hay que sentildealar que de conformidad con una disposicioacuten constitucional el rubro destinado a la educacioacuten deberiacutea ser del orden de130 por ciento en el Presupuesto general del Estado 714 Acosta Alberto Pobreza y Polltica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 34
197
de los nintildeos y nintildeas ecuatorianos asisten a la escuela primaria Entre 1982 y 1995 la
matriacutecula primaria aumentoacute del 62 al 89 715
Asimismo Seguacuten el censo de 1982 el 37 por ciento de la PEA teniacutea bajos de
escolaridad por encontrarse en situacioacuten de analfabetismo o no haber superado el tercer
grado de educacioacuten primaria Este mismo indicador para 1990 se situoacute en el 22 por
ciento Si bien estos indicadores revelan una cierta evolucioacuten en el sistema educativo
ecuatoriano no se ha logrado auacuten eliminar el analfabetismo La escuela unidocente asiacute
como tampoco se ha conseguido generar una educacioacuten baacutesica exenta del caraacutecter
elitista ni tampoco se ha logrado un cuerpo de docentes con la preparacioacuten acadeacutemica
correspondiente En las escuelas rurales la situacioacuten es criacutetica pues a maacutes de no existir
mobiliarios ayudas didaacutecticas y equipos para los planteles los recursos econoacutemicos
para este fin son escasos716 Otro problema serio es el de la pertinencia Se mantiene
un modelo con contenidos organizacioacuten y meacutetodos de instruccioacuten planteados hace
30 antildeos Es un modelo homogeneizante y riacutegido en su estructura que no reconoce las
diversidades regionales eacutetnicas culturales y sociales y lo que tiene repercusiones
graves para el desarrollo del paiacutes es un modelo con conceptos y praacutecticas pedagoacutegicas
anticuadas que no estimulan la creatividad y el pensamiento criacutetico y que no son
sensibles a las tendencias actuales en la investigacioacuten la tecnologiacutea y las formas de
expresioacuten y comunicacioacutenti Y esto significa que en los antildeos 80s no se ha
acomodado la educacioacuten a las nuevas condiciones externas
715 A pesar de este enorme progreso la ampliacioacuten de la cobertura de la educacioacuten preprimaria secundaria y superior han sido limitadas Por otra parte todos los niveles educacionales han reproducido las desigualdades sociales que caracterizan a la sociedad ecuatoriana los habitantes de campo los pobres y los grupos indiacutegenas se encuentran visiblemente rezagados en sus niveles educativos Asimismo a pesar del progreso cuantitativo en general la calidad del sistema educativo deja mucho que desear Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 82 716 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33
198
A2- Seguridad social
En lo que tiene que ver con la seguridad social al inicio de los antildeos noventa eacutesta acusa
todaviacutea grandes insuficiencias La cobertura real del sistema oficial pasoacute de 71 por
ciento en 1980 a 88 por ciento en 1990 y la poblacioacuten econoacutemicamente activa de 212
a 26 por ciento Lo cual demuestra que con respecto a la poblacioacuten ocupada la cobertura
llega a la mitad de los trabajadores asalariados Y esta limitada cobertura sigue siendo
uno de los problemas maacutes cruciales manteniendo un retraso apreciable con otros paiacuteses
de la regioacuten Pero lo que es maacutes grave es un sistema inoperante frente a las condiciones
de pobreza y desempleo que prevalece en el Ecuador 718 Con una cobertura
limitadai
Adicionalmente como resultado del deterioro creciente de la atencioacuten de la salud la
oferta de servicios meacutedicos del seguro social no ha podido solventar con eficacia el
progresivo aumento de la demandaEl resto de servicios del IESS tambieacuten demuestra
un marcado deterioro y es a todas luces insuficientes Por ejemplo las pensiones han
sufrido el impacto de la crisis un jubilado que en 1975 recibiacutea 25000 mensuales
percibiacutea un equivalente a 1000 doacutelares en 1989 recibioacute 41 000 sucres osea unos 62
doacutelares El desfinanciamiento de los seguros de enfermedad y maternidad es
permanente se arrastra un deacuteficit croacutenico Estas deficiencias se reflejan tambieacuten en
una marcada caiacuteda de los ingresos de la seguridad social frente al PIB al haber pasado
717 Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 84 7I8 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37 719 Se trata de una cobertura que apenas abarca una fraccioacuten del sector moderno de la economiacutea Los esfuerzos desplegados durante los antildeos ochenta para incorporar una mayor cantidad de trabajadores no han dado resultados esperados a pesar de que se integroacute a los trabajadores de la industria azucarera en 1980 a los campesinos organizados con la Ley de Seguro Social Campesino en 1081 a los artistas y choferes profesionales no dependientes en 1982 a los trabajadores autoacutenomos en 1984 a los profesionales abogados en 1985 a una cantidad apreciable de agricultores en 1986 con la Ley que crea el Seguro Social Obligatorio del Trabajador Agriacutecola la Afiliacioacuten Voluntaria y el Seguro Social marginal Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37
199
de 63 por ciento en 1980 a 36 por ciento en 1989 lo cual tambieacuten se manifiesta en los
egresos que cayeron de 40 a 21 por ciento en el mismo periacuteodo72o
A3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo (electricidad agua combustibles otros)
La cobertura eleacutectrica es uno de los servicios que maacutes ha progresado en el paiacutes Asiacute el
777 por ciento de las viviendas disponen de electricidad con una interesante
participacioacuten del aacuterea rural que alcanza el 538 por ciento y de la urbana con el 955 por
ciento 721
Tambieacuten cabe destacar que el gasto percaacutepita (en sucres de 1975) en Agua potable que
para 1980 estaba en el orden del 225 Ypara 1990 era de 644 sin embargo para los
antildeos 80s los problemas de servicios baacutesicos siguen presentes y maacutes acentuados en la
zona rural que urbana asiacute para fines de los 80s se encuentran bajos niveles de
cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado con un deacuteficit en la zona
urbana de 482 en agua y 377 en alcantarillado y en la zona rural el 50 por ciento
de la poblacioacuten en agua potable y el 88 por ciento en alcantarillado722
El deacuteficit en viviendas en 1980 era de 683 mil unidades para 1988 era de 980 mil
unidades y el de participacioacuten de los gastos en construccioacuten en el presupuesto
General del Estado en 1980 era el 67 para 1990 era de 39 Ypara 1991 era de 27723
1113- Conclusioacuten
Coherente con los intereses transnacionales en especial financieros724 la concepcioacuten
general del modelo econoacutemico y social que se ha implantado en Latinoameacuterica es
720 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 40 721 Empero hay que sentildealar que existe un elevado porcentaje de contrabando en el servicio de energia eleacutectrica en todos los niveles se han llegado a estimar en casi un 25 por ciento del consumo total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 42 722 En base a Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste y polltica social en los antildeos 80s Obra citada Paacuteg 47 Y89 723 En base a Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadros No 236 724 Sin embargo la creciente aceptacioacuten del modelo (neoclaacutesico) del FMI y del Banco Mundial-articulado ahora a un proyecto de funcionamiento global de la sociedad- tiene que ser asociada al fenoacutemeno de transnacionalizacioacuten financiera cuya resultante maacutes gravosa -la deuda externa- en este caso del Ecuador- ha venido mediatizando los conceptos de
200
Graacuteficos 1O
DESEMPLEO ABIERTO EN TASAS DE SUBEMPLEO PORCENTAJES 1980- 1991 1975-1990
iexcl --shy --- --shy
I 16 00 I 14
12 ro
10 40
8 D 6 4
2)
2 10
o o 78
ILshy
82 84 88 00 92
---- 1970
-------shy
1975
--shy - -shy - - - - ---shy
Fuente En base de Acosta Alberto Elaboracioacuten el autor
A grosso modo se pueden distinguir en este periacuteodo tres cambios sustanciales en el
empleo a) expansioacuten raacutepida del sector informal b) incremento en las tasas de
participacioacuten en el mercado laboral en especial femenino como estrategia de
subsistencia y e) recuperacioacuten deacute la absorcioacuten de la mano de obra en el sector agriacutecola
y manufactureror en particular por la escasez de capita1649
En cuanto al empleo del sector puacuteblico contradictoriamente al discurso mantenido por
los gobernantes se incrementoacute el nuacutemero de empleados gubernamentales que entre 1980
a 1992 ascendioacute en alrededor del 106 por ciento65o
647 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg Cuadro 218 648 Se manifiesta que se puedenidentificar dos efectosprincipales de la enfermedadholandesasobre el empleoen los80s la peacuterdidade la expansioacuten potencial directae indirecta de empleopor la deficiencia de enlaces internos y sus efectos contrarios sobre la manufactura de pequentildeaescalay las actividadesartesanales y por otro lado la creacioacutende menos puestos de trabajo por el hechode que la sobreexpansioacuten de la manufactura fue intensivaen el uso de capital 649 La informacioacuten disponiblesobre el empleoindicatres cambios sustanciales una expansioacuten raacutepidadel sector informal un incremento en las tasas de participacioacuten en el mercadolaboral especialmente entre las mujerescomo estrategiade subsistencia para compensar la disminucioacuten de los salarios y una leve recuperacioacuten de la absorcioacutende mano de obra tanto en la agriculturacomo en la manufactura aparentemente un efectode la escasezactualde capitalAunque las tasas de desempleo abiertose mantienen en nivelescontrolables el subempleoafectoacute maacutes de la mitadde la fuerza laboral urbana y soacutelo un terciode los nuevos puestosde trabajocreadoscada antildeo corresponden al sector formal De acuerdoa las tasas nacionales de crecimiento demograacutefico y otros indicadores el deteriorode las condicionesde vida en el campo es dramaacutetico El reciente levantamiento de un poderosomovimiento indiacutegena [en 1990] confirmala situacioacuten problemaacutetica Adicionalmente a la crisis estructural de la agricultura los habitantes del campo perdieronla mayorparte de los ingresos salariales que antes ganabanen la construccioacuten y otras actividadesurbanas Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap 1 Paacuteg 30 650 bullbull ha representado un mayorgastocorriente en el presupuestodel Estadoy de algunasentidades puacuteblicas en desmedro de losgastosde capital Asiacute en 1980existiacuteanunos206000empleados puacuteblicos en el antildeo 1992este cifrahabriacutea crecidoa unas 425000 personas lo cual representariacutea un incremento de 1063 por ciento Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 19
177
Cabe destacar que para inicios de los 90s se aprecia importantes reformas a las
relaciones laborales para incrementar el empleo es el caso de las maquilas y trabajos
compartidosf Reformas sustanciales que apuntan a la flexibilizacioacuten laboral
En conclusioacuten Inflacioacuten desvalorizacioacuten de los salarios incremento del desempleo y
subempleo son centrales en el nuevo modelo en ciernes y para ello es necesario la
participacioacuten negativa del Estado -desde el punto de vista de las mayoriacuteas- con sus
poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste 652
B2- Poliacutetica global Fiscal y Financiera
A inicios de los antildeos 80s se aprecia la falta de divisas debido a la interrupcioacuten de los
creacuteditos externos y su disminucioacuten por las ventas del petroacuteleo y la necesidad de parte de
la poliacutetica dominante de pagar la deuda externa con altos intereses estos fenoacutemenos
sumados a la necesidad de ingresos fiscales inaugura un proceso de creacioacuten yo
aumento de impuestos retiro de subsidios y alza de Bienes y servicios en los cuales el
Estado incrementa sus ingresos 653 electricidad agua potable teleacutefonos y los derivados
del petroacuteleo en especial la gasolinaf
Se aplica austeridad fiscal para equilibrar las finanzas puacuteblicas y se daraacute eacutenfasis de los
programas respectivos ya que por definicioacuten los programas y praacutecticas de
Estabilizacioacuten y Ajuste proponen la aplicacioacuten de significativas restricciones al gasto
6S1 El agente vital del crecimiento econoacutemico es el sector exportador donde una parte de sus ingresos iriacutea al sector industrial Sin embargo como se conoce que el sector exportador no se encuentra en capacidad de absorber grandes cantidades de recursos humanos y que la industria tampoco se ha caracterizado por este proceso el gobierno contempla la implantacioacuten de maquilas y de mecanismos de trabajo compartido como nuevos elementos de captacioacuten de mano de obra que al constituir uacutenicamente paliativos al desempleo tampoco pueden implicar una mejora sustancial de ingresos salariales Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 114 6S2 Con todo esto podemos afirmar que en lo referente a los intereses de los sectores populares los requisitos cualitativos exigidos al Estado lo convierten en un instrumento de control de la movilizacioacuten social y de la participacioacuten que los trabajadores podriacutean tener respecto del ingreso nacional Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 100 6SJ La Reforma Fiscal empieza en los inicios de los antildeos 80s (1981) con la modificacioacuten de Jos precios de los combustibles dictada por el presidente Roldoacutes posteriormente se consolida con Hurtado quien financia el presupuesto del Estado con la eliminacioacuten de los subsidios y controles de precios En este periacuteodo arrancoacute el proceso de elevacioacuten de precios y tarifas de los bienes y servicios puacuteblicos caracterizado por eacutepocas de gradualismo o shocks y auacuten por coyunturales retrocesos en teacuterminos reales ACOSTA Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano En Revista Nueva Sociedad No 161 Mayo-junio del 1999 Paacuteg 63 Y 64
178
puacuteblico (corriente y de capital) pues son considerados como uno de los fenoacutemenos
fundamentales que afectan a la inflacioacuten655bull Pero a pesar de que los niveles de deacuteficit
del Presupuesto del Estado con relacioacuten al PIB se han reducido paulatinamente en el
transcurso de los antildeos 80s la inflacioacuten siempre fue en alza incluso en 1985 que se
aprecia un superaacutevit de 198 por ciento Este fenoacutemeno --coacutemo muchos otros-
contraviene a lo expuesto en la teoriacutea neoliberal como se aprecia en este graacutefico
RELACIuumlN ENTRE el deacuteficit o Superaacutevit del Presupuesto General del Estado con el
PIB Yla Inflacioacuten como se aprecia en el siguente graacutefico
Graacutefico 11
100
80
Ul 6041
E c 41 40 U o Q 20
o
-23
Antildeos --+--IPC (fin de ano )
___Deacuteficit o aiperaacuteviacutet
Fuente en base a la informacioacuten proporcionada de J aacutecorne Luis para el lPC en El Tortuoso Camino a la Estabilizacioacuten Obra citada Paacuteg 18 Yen Crisis Ajuste y Politica Social en los antildeos 80s de Marchan Camelia (ccordinador) Obra citada Paacuteg 28 Elaboracioacuten el autor
La reduccioacuten del deacuteficit fiscal no soacutelo que no contuvo el ritmo inflacionario en alza
sino que ademaacutes fue un elemento esencial en el nuevo modelo para la recesioacuten
productiva que se vive en la deacutecada yen el retiro del Estado en las actividades
654 Asiacute entre 1981 y 1990 La modificacioacuten en la estructura de ingresos y gastos del Estado llevoacute a que el precio de la gasolina alcanzara una variacioacuten del 2400 en relacioacuten a 1981 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 655 En el caso ecuatoriano Los programas de [estabilizacioacuten y] ajuste proponen y aplican draacutesticas restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos puesto que los recortes se sustentan en la necesidad de frenar el proceso inflacionario Las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores sociales destinatarios de esos recursos no contribuyen al producto y que por ende tal gasto es inflacionario Marchaacuten Camelia (coordinador) Crisis Ajuste y Poliacutetica Social Obra citada Paacuteg 29
179
econoacutemicas y sociales como una actitud estructuralT es asiacute que en todos los antildeos 80s
Con excepcioacuten de los antildeos 1987 y 1988 prevalecieron la austeridad fiscal y la
reduccioacuten del gasto puacuteblico 657 y este fenoacutemeno sucede desde los primeros antildeos de los
antildeos 80s como se aprecia en el siguiente cuadro que para resaltar los niveles de
ingresos y gastos se asocia con los antildeos 70s
Tabla 12
PORCENTAJES DE CRECIMIENTO ANUAL DE INGRESOS Y EGRESOS PUBLICOS PER CAPITA 1972-1986
ITEM Porcentaje () de Crecimiento Anual 1972-1982 1982-1986
Ingresos puacuteblicos 40 16 Gasto puacuteblico corriente 68 -28 Gasto puacuteblico de capital 70 -73 Total gasto puacuteblico 68 -41
Nota Las tasas de crecimiento fueron calculadas sobre la base de datos originales en sucres de 1975 utilizando regresiones exponenciales
658 Elaboracioacuten Carlos Larrea
Cabe destacar que la austeridad fiscal era para el interior del paiacutes porque los montos
que se obteniacutean por conceptos de ingresos se iban en buena parte al exterior por
concepto de pago al servicio de la deuda externa agravaacutendose la situacioacuten fiscal interna
Esto significa que Los crecientes montos requeridos por el servicio de la deuda
concentran el grueso de los egresos fiscales y se cubrieron incrementando la deuda
interna e imprimiendo dinero o sea provocando casi planificadamente la inflacioacuten al
tiempo que se eliminaban los subsidios y se introduciacutean nuevos gravaacutemenes tributarios
De manera que al contrario de las interpretaciones ortodoxas la crisis fiscal provino de
la crisis de la deuda Y la presioacuten sobre las cuentas fiscales se mantiene por la
persistencia del peso de eacutesta Entonces la inflacioacuten fue maacutes que resultado o
656 Tanto los ingresos como los gastos permitieron que el consumo y la inversioacuten del gobierno redujesen continuamente su participacioacuten en el PIE y que la brecha fiscal en 1981-1985 y 1986-1990 tendiese hacia una condicioacuten de superaacutevit Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 95 657 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 85 658 Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap IVZ Paacutegs 8 y 9
180
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consecuencia de los deacuteficit fiscales un medio para financiar los reajustes empezando
por el servicio de la deuda externa y como viacutea para facilitar una mayor concentracioacuten
de la riqueza659 66o Como se aprecia en la siguiente tabla
Tabla 13
ESTRUCTURA PORCENTUAL DE LOS EGRESOS DEL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO POR SECTOR
SECTORES 1970 1980 1990
Servicios generales 200 198 183 Servicios sociales 231 395 281 Educacioacuten 193 317 170 Bienestar social y trabajo 06 10 33 Salud 32 60 42 Agua Potable y saneam ambiental 00 07 35 Gastos productivos y demaacutes 372 236 203
Servicio de la deuda puacuteblica 197 172 333 Interna 90 53 66 Externa 107 118 266
TOTAL 100 100 100
Fuente y elaboracioacuten Marchaacuten Comelio 661
En estos antildeos se destaca la Reforma Fiscal realizada por el gobierno de Borja con la
aplicacioacuten del proceso de reformas estructurales en el campo impositivo iniciado a fines
de 1988 con la puesta en marcha de la Reforma Tributaria contenida en la Ley 56 de
Reacutegimen Tributario Interno de 20 de diciembre de 1989 que al ampliar la base
tributaria eliminar exoneraciones y unificar tarifas impositivas simplificoacute el sistema
existente a tres grandes grupos de impuestos a la renta al valor agregado y a los
consumos especiales 662
659 El Estado asumioacute entre 1983 y 1984 la deuda externa contratada libremente por agentes econoacutemicos privados nacionales y extranjeros en condiciones muy costosas para la economiacutea nacional Esta ltxsucretizacioacutenraquogt a la cual se sumoacute a compra de cuentas especiales en divisas han exacerbado el proceso inflacionario y constituyen enormes subsidios al gran capital nacional y extranjero 660 Acosta Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano Obra citada Paacuteg 66 661 Crisis Ajuste y Poliacutetica en Marchaacuten Comelio (coordinador) Obra citada Paacuteg 5 La negrilla en el rubro servicio de la deuda puacuteblica es del autor 662 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 En teacutermino de reforma fiscal hay que relevar el aporte del gobierno de Borja que procesoacute una significativa transformacioacuten la cual lamentablemente fue desvirtuada
181
Otra poliacutetica econoacutemica que se toma a o largo de los antildeos 80s para precautelar la
situacioacuten financiara del Estado es la modificacioacuten del tipo de cambio esto es se
devaluacutea la moneda para que los ingresos en doacutelares obtenidos por el Estado -por
ejemplo del petroacuteleo- se transformen en maacutes sucres en desmedro de la mayoriacutea de la
poblacioacuten por su efecto en el alza de los precios
B3- Poliacutetica global Monetaria y Crediticia
Durante todo el periacuteodo del auge petrolero prevalecioacute un sistema de tasas de intereacutes
controladas Se mantuvieron praacutecticamente iguales desde comienzos de los antildeos 1970
hasta 1981 Sin embargo durante la mayor parte de estos antildeos la inflacioacuten era superior
a la tasa maacutexima para preacutestamos no-preferenciales dando como resultado tasas de
intereacutes reales negativas Los creacuteditos para la manufactura y agricultura se otorgaron
hasta con tasas de intereacutes preferenciales auacuten maacutes bajas y su costo real era negativo
durante todo el periacuteodo 663
En los antildeos 80s cuando se retira la ayuda del Estado para impulsar la produccioacuten
interna particularmente manufacturera y agriacutecola porque las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales asiacute lo exigen y cuando lo importante es la produccioacuten para
exportacioacuten y las actividades ligadas a ella se elevan las tasas de intereacutes paulatinamente
y sin conflictos socialesf la misma que pretende dinamizar el mercado de capitales
con el fin de que sirva de fuente de financiamiento de inversiones para el nuevo modelo
en ciernes Por la misma razoacuten desde el inicio (con Osvaldo Hurtado) se dan mayores
facilidades para la inversioacuten extranjera directa 665
por una serie de exenciones impuestas por los mismo grupos dominantes Acosta Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano Obra citada Paacuteg 64 663 Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap V Cuadros Paacuteg 6 664 Mientras que la liberalizacioacuten de las tasas de intereacutes y del tipo de cambio fue adoptada raacutepidamente debido a sus efectos favorables para la burguesiacutea agroexportadora otras medidas complementarias - tales como la eliminacioacuten de los subsidios para petroacuteleo energiacutea y trigo el control del gasto puacuteblico yel desmantelamiento de una fuerte proteccioacuten de la industria - resultaron conflictivas Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap 1 Paacuteg 17 665 Para obtener mayores excedentes [en la empresa privada] las poliacuteticas de ajuste permitieron una disminucioacuten del salario real y un incremento de los precios en tanto que para el logro de fuentes de financiamiento se elevaron las tasas
182
En el reacutegimen del gobierno de Hurtado no fue suficiente elevar las tasas de intereacutes para
incrementar el ahorro ni crear nuevos instrumentos de captacioacuten de ahorros como son
las poacutelizas de acumulacioacuten ya que se tomaron medidas contrarias a este objetivo como
la depreciacioacuten constante de nuestra moneda llegoacute un momento en que Con una tasa
de devaluacioacuten preanunciada de 40 y niveles de intereacutes de 20 se volvioacute rentable
endeudarse en sucres y comprar doacutelares promoviendo por consiguiente la fuga de
capitales 666 Para fines de su administracioacuten (1984) el ahorro privado cayoacute auacuten maacutes
al 48 del PIB el nivel maacutes bajo registrado 667
La poliacutetica monetaria de Hurtado ha sido calificada de expansiva fenoacutemeno que
presionaba en el incremento del tipo de cambio y para regular la liquidez en la
economiacutea desde el inicio668 se toma medidas claacutesicas de poliacutetica monetaria como la
subida o bajada del encaje bancario
Con Febres Cordero Se empezoacute tambieacuten un programa de liberalizacioacuten del mercado de
capitales encaminado a aumentar el ahorro interno se le permitioacute al sistema financiero
emitir certificados de depoacutesito con tasas de intereacutes de mercado y la Junta Monetaria
pasoacute reglamentos que permitieron hacer preacutestamos a largo plazo a tasas de intereacutes
ajustables la estructura de tasas de intereacutes se simplificoacute quedando solamente 4 tasas y
todas las tasas se subieron a niveles superiores a la inflacioacuten proyectada 669
de intereacutes y se concedieron mayores ventaja a la inversioacuten extranjera Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 100 666 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 53 Por otro lado el bajo nivel de las tasas de intereacutes agudizoacute la salida de capitales al exterior durante la mayor parte del periodo 1983shy1984 dado que la rentabilidad interna era inferior a la suma de la tasa de intereacutes externa maacutes la expectativa de depreciacioacuten que en gran parte estaba determinada por la regla de ajuste diario de la tasa de cambio oficial En este marco de polltica econoacutemica se revirtioacute la tendencia de apreciacioacuten del tipo de cambio real experimentada hasta los primeros antildeos de los ochenta Jaacutecome Luis El Tortuoso camino de la Estabilizacioacuten en el Ecuador Obra citada Paacuteg 19 667 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 45 668 Para todo el periacuteodo 1980-1984 la base monetaria (H) significoacute el 728 del incremento del circulante teniendo como porcentaje maacutes bajo en la serie (4977) aqueacutel que corresponde a 19833 y como punto maacutes alto (9506) el de 1984 cuando la variacioacuten del circulante se debioacute al cambio en la base monetaria dentro de la cual el factor maacutes i portante fue el incremento del creacutedito interno del Banco Central Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 394 669 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 54
183
Ademaacutes las Reformas a la legislacioacuten bancaria y monetaria dieron a las autoridades
monetarias mayor libertad para establecer poliacuteticas financieras y crediticias 670 Para
1985 se propone consolidar a las instituciones financieras y Se dispone el tipo de
intereacutes flotante para todo el sistema financiero con el objetivo de acrecentar la captacioacuten
de ahorros impedir la fuga de capitales y mejorar la asignacioacuten de recursos al interior
del aparato productivo Es decir sobre la base de tasas de intereacutes flotantes el sistema
financiero orienta al aparato productivo hacia actividades maacutes rentables 671
la liberalizacioacuten del mercado de capitales pareciacutea haber empezado a producir
resultados pues el ahorro financiero habiacutea aumentado de entre 5 y 6 del PIB durante
1980-1984 a 10 4 en 1985 y el ahorro privado estaba recuperaacutendose 672
Para agosto de 1986 se liberaliza maacutes la economiacutea al dejar flotar (liberar) las tasas de
intereacutes y permitir que eacutestas sean impuestas por las fuerzas del mercado al tomar esta
decisioacuten de flotacioacuten el resultado fue desastroso porque se elevoacute apreciablemente el
costo del dinero y produjo extraordinarias ganancias para el sector financiero Si
bien el mayor rendimiento del dinero se tradujo en un incremento del ahorro financiero
no se logroacute un aumento de la inversioacuten productiva La economiacutea se orientoacute hacia el
financierismo y la especulacioacuten Y la flotacioacuten de las tasas de intereacutes resultoacute en una
presioacuten para una mayor inflacioacuten 673
Para 1987 las reformas liberalizantes de Febres Cordero toman un giro de 180 grados al
permitir una poliacutetica monetaria expansiva En presencia de creciente deacuteficit fiscal
Febres Cordero aumentoacute salarios gubernamentales y congeloacute los ajustes mensuales en
las tarifas de los servicios puacuteblicos El incremento en el gasto financiado con creacutedito
670 Citado por Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 57 671 Racines Francisco y otros Ajustes estructurales Obra citada Paacuteg 91 672 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 58 673 Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
184
del Banco Central aumentoacute draacutesticamente la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal e hizo
insostenibles las reformas hechas a principios del periacuteodo presidencial 674
La poliacutetica monetaria del reacutegimen es similar al gobierno anterior en el sentido de que es
expansiva en especial en los dos uacuteltimos antildeos de su gestioacuten (1986-1988) y que en
general toma medidas claacutesicas de control de la liquidez esto es subida y bajada de
encajes bancarios y tasas de intereacutes restriccioacuten del creacutedito del Banco Central entre
675 otras
Con Rodrigo Borja y a diferencia de los anteriores gobiernos La poliacutetica monetaria fue
contractiva Empezando en agosto de 1988 el Banco Central hizo cumplir los requisitos
de encaje limitoacute el creacutedito a los sectores puacuteblico y privado y establecioacute depoacutesitos previos
a las importaciones en sucres equivalentes a 100 del valor de las importaciones
pagaderos al solicitar las divisas necesarias Esta medida que aumentoacute el costo de las
importaciones y congeloacute recursos financieros fue tomada principalmente para controlar la
oferta monetaria Poco despueacutes de implantada esta medida los depoacutesitos llegaban a 150
millones sin embargo esta poliacutetica se modificoacute a finales de 1989 con la disminucioacuten del
porcentaje de depoacutesitos requeridos 676
En el mismo mes se liga las tasas de intereacutes activas a las pasivas para el siguiente antildeo
se flexibilizoacute maacutes a traveacutes de la incorporacioacuten de las tasas de intereacutes de mercado que
se pagaban en poacutelizas de acumulacioacuten a la foacutermula que permitiacutea a cada banco fijar sus
de i 677tasas activas e mteres
674 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 675 En 1986 Para reducir la oferta monetaria se incrementoacute el porcentaje de encaje bancario del 24 al 27 mientras que el porcentaje que regiacutea para los depoacutesitos de ahorro y plazo se redujo del 10 al 5 y se incorporaron las poacutelizas de acumulacioacuten al sistema de encaje legal que fue fijado entre el 3 y el 5 dependiendo del plazo [Para 1987] Paralelamente al incremento de los encajes bancarios se elevaron las tasas de intereacutes activas de los bancos y las financieras al 23 Se ve claramente que el Banco Central restringioacute de manera especial los creacuteditos a los bancos y al sector privado provocando contracciones de gran volumen pero compensando a la maacutes estas restricciones mediante la ampliacioacuten liberal del creacutedito al Gobierno Central Morillo Jaime Economiacutea del Ecuador Obra citada Paacuteg 408 Y410 676 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 72 677 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Obra citada Paacuteg 61
185
Finalmente se obtiene un cierto eacutexito cuantitativo pues El ahorro fmanciero crecioacute en el
49 por ciento entre diciembre de 1988 y diciembre de 1989 mientras que la captacioacuten de
depoacutesitos a traveacutes de poacutelizas de acumulacioacuten lo hizo en el 65 por ciento en igual
periacuteodo 678
Para fines de los antildeos 80s para incrementar los recursos financieros para inversioacuten se
eleva las tasas de intereacutes incluidas las que cobraba el Banco Central en sus relaciones con
el sector puacuteblico Ademaacutes con el fin de controlar la liquidez en la economiacutea se extiende
-yen algunos casos se eleva- el encaje miacutenimo a todo sector financiero que reciba dinero
del puacuteblico nacional o extranjero esto es no solo a los bancos sino a compantildeiacuteas como las
de Tarjetas de Creacutedito y de Leasing Al finalizar el mencionado periacuteodo las tasas de
intereacutes activas se mantuvieron por encima de la inflacioacuten
Haciendo una relacioacuten histoacuterica con los antildeos 70s el creacutedito a todos los sectores ha
disminuido apreciablemente En teacuterminos reales el creacutedito bruto otorgado a la
manufactura maacutes que triplicoacute entre 1972 y 1982 La tabla contiene las tasas anuales de
crecimiento del creacutedito por sectores y periacuteodos Las cifras permiten ver la prioridad
otorgada a la manufactura durante los antildeos del auge petrolero El creacutedito a la industria
experimentoacute uno de los crecimientos maacutes raacutepidos de los diferentes sectores y abarcoacute la
parte maacutes grande de los creacuteditos preferenciales entregados por el Estado679 Como se
aprecia en la siguiente tabla
678 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 65
186
Tabla 14
TASAS ANUALES DE CRECIMIENTO DEL CREDITO BRUTO POR SECTORES Y PERIODOS 1972-1989
SECTOR 1972-1982 1982-1989 Agricultura 79 - 23 Manufactura 140 - 05 Comercio 51 - 17 Otros (incl pesca) 163 41
Total 88 - 02
Nota Las tasas de crecimiento fueron calculadas sobre la base de datos con Sucres constantes de 1975 utilizando regresiones exponenciales
bull 1Elaboracioacuten Car os Larrea680
B4- Poliacutetica global Cambiaria y Arancelaria
Por maacutes de una deacutecada se mantuvo estable el tipo de cambio oficial a razoacuten de 25
sucres por doacutelar este valor se mantuvo hasta mayo de 1982 que es cuando se realiza la
primera devaluacioacuten desde 1970681 con el objetivo de incentivar a las exportacionesY
limitar las importaciones -equilibrio del sector externo- y arreglar las cuentas fiscales
La presioacuten ejercida en la disminucioacuten en el ingreso de doacutelares y la mayor demanda de
ellos se observa en el incremento de la cotizacioacuten del doacutelar del mercado libre que hace
que en 1981 el Banco Central venda parte de sus reservas internacionales para mantener
el tipo de cambio libre683 si en enero de 1981 se encontraba a razoacuten de 287 sucres
para Mayo de 1982 se ubica en 448 sucres por doacutelar
679 Veacutease para un anaacutelisis detallado sobre las pollticas crediticias durante el auge De La Torre Macroeconomic Aspects ofa Petroleum Boom capiacutetulo 4 680 Larrea Carlos Obra citada 681 en Mayo [deI982] Hurtado decretoacute una devaluacioacuten de 3200 la primera desde 1970 Las promesas de la presidencia de Roldoacutes y las metas del plan quinquenal fueron reemplazadas por frecuentes menciones a los precios declinantes del petroacuteleo y al creciente servicio de la deuda externa y los deacuteficit fiscales Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 39 682 Como medida de apoyo se aumentoacute el capital del Fondo de Promocioacuten de Exportaciones (FOPEX) destinado a incentivar la produccioacuten exportable Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 14 683 bullbull el Banco Central del Ecuador vendioacute parte de sus reservas internacionales en 1981 (230 millones de doacutelares) con el compromiso de mantener la cotizacioacuten del mercado libre de cambios Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg II
187
Para 1983 se devaluacutea la moneda y se establece un sistema de minidevaluaciones
ademaacutes se instaura un curioso tercer mercado de cambios llamado libre de
intervencioacuten en el que aplicaban a importaciones y exportaciones especiacuteficast
En la poliacutetica arancelaria desde el inicio de su gestioacuten en 1982 el gobierno de Hurtado
fija una nueva estructura arancelaria con el objeto de regular el consumo de bienes
no indispensables y suntuarios [Para 1983] Se prohibieron las importaciones de
artiacuteculos suntuarios y se suspendieron las de bienes de capital por un monto de 600
millones de doacutelares anuales [para 1984] se levantoacute la prohibicioacuten a una lista de bienes
de importacioacuten que representaba el 75 por ciento del valor de las importaciones que
habiacutean sido prohibidas 685
Para septiembre de 1984 con el cambio de gobierno de Hurtado a Febres Cordero se
terminan las minidevaluaciones y se establece el tipo de cambio oficial del doacutelar en
6650 sucres por doacutelar 686 Existiacutea un segundo tipo de cambio libre [de intervencioacuten] del
Banco central que se encontraba en 995 sucres por doacutelar 687 Y un tercer mercado
cambiario denominado mercado libre688
684 Grandes inundaciones a finales de 1982 y durante el primer semestre de 1983 agravaron los problemas econoacutemicos del gobierno El efecto de este fenoacutemeno sobre el paiacutes fue muy grave especialmente porque la produccioacuten agricola cayoacute precipitadamente en Febrero y Marzo de 1983 se anuncioacute un nuevo paquete de medidas La tasa de cambio oficial se devaluoacute un 273 y se establecioacute para ella un sistema de minidevaluaciones [devaluaciones diarias] Ademaacutes se establecioacute una tercera tasa de cambio para el curiosamente llamado mercado libre de intervencioacuten Esta tasa seguiacutea de cerca de la del mercado paralelo y se aplicaba a una serie de importaciones y exportaciones formalizando de hecho un sistema oficial de tasas de cambio muacuteltiple que se mantuvo durante casi 18 meses hasta el4 de septiembre de 1984 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Polltica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 42 685 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 12 18 y 23 686 Mediante regulacioacuten 187 de septiembre de 1984 se establecioacute el tipo oficial de compra del doacutelar en 6650 SI el Banco Central comprariacutea el valor FOB de las exportaciones petroleras y lo venderiacutea para cubrir el valor FOB de las mercaderiacuteas clasificadas en el segmento especial de la Lista 1 el servicio de la deuda externa del sector puacuteblico y privado los pagos para la repatriacioacuten de capital y las utilidades de inversiones extranjeras Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 398 687 Junto con la derogacioacuten de las disposiciones que implantaron el reacutegimen de minidevaluaciones diarias del sucre en marzo de 1983 se establecieron tres mercados cambiarios Para el primero se fijoacute el tipo de cambio en 6650 sucres por doacutelar que se aplicaba a las exportaciones de petroacuteleo y a las importaciones de productos agriacutecolas alimentos medicinas carburantes enviacuteo de utilidades y trasferencias de capitales Al segundo mercado denominado libre de intervencioacuten cuyo tipo de cambio era controlado por el Banco Central se transfirieron la mayor parte de las transacciones de comercio exterior efectuadas por el sector puacuteblico y gran parte de las importaciones privadas En teacuterminos lugar se mantuvo la existencia de un mercado libre con un tipo de cambio determinado por la oferta y demanda de divisas el cual era utilizado para el resto de las actividades de comercio exterior Ademaacutes la fijacioacuten del nuevo tipo de cambio libre del Banco Central a 9750 sucres con relacioacuten al tipo de cambio oficial (fijado en 6650 sucres) generoacute un beneficio adicional a los exportadores de 31 sucres por doacutelar lo que significoacute aproximadamente 10000 millones de sucres Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacutegs 28 29 Y32 688
188
En noviembre de 1985 las tasas de cambio oficial y libre intervencioacuten se unificaron y
en enero de 1986 el gobierno continuoacute instrumentando su programa reformista al devaluar
de 96 a 110 sucres la tasa de cambio del mercado intervenido y transfiriendo todas las
transacciones comerciales y de deuda externa a este mercado Estas medidas se tomaron
con el fin de diversificar exportaciones y restringir importaciones La tasa de cambio
oficial se mantuvo solamente como un instrumento contable dentro del Banco Central
Estos cambios dejaron solamente dos mercados de divisas ~on el libre limitado al
turismo contrabando y algunos movimientos de capitales Tambieacuten se empezoacute un
proceso para reducir aranceles que culminoacute en un nuevo arancel en febrero de 1986 que
aunque teniacutea un nivel maacuteximo relativamente alto (98) habiacutea disminuido
sustancialmente y con ello el nivel de proteccioacuten efectiva 689
El tipo de cambio sin intervencioacuten del Estado es considerado clave para el modelo
neoliberal para agosto de 1986 se deja a las fuerzas del mercado la fijacioacuten del tipo de
cambi0690 con el objetivo de que baje el doacutelar y con esto disminuya la inflacioacuten se
incremente las exportaciones y se mantenga las reservas internacionales pero en aparente
contradiccioacuten a la teoriacutea resultoacute todo lo contrario 691 y ademaacutes se incrementoacute la
importacioacuten de bines suntuarios
689 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 56 690 Asiacute el II de Agostode 1986se introdujeron nuevoscambiosdraacutesticos tales que Swettun mes maacutes tardese refirioacute a ellosen la siguienteforma El reacutegimen en el poderde un solo tajo ha destruido 56 antildeos de praacutecticalegalfinancieray monetaria en el Ecuador En esencia bajo el nuevosistemala tasa de cambioseraacute determinadapor el mercado(es decir que se ha establecido la flotacioacuten totaldel sucre)Los controles administrativos de las tasas de intereacutespara los ahorradores se han eliminado aunque las autoridades han negociado con la banca un entendimiento para fijar las tasas en un nivel preestablecido Se ha permitido que otrastasas floten incluyendo la tasa de redescuento en el banco central Estas medidas tuvieron dos objetivosprincipales darlea los exportadores sentildealesclarasde que el gobiernoqueriacutea promovery diversificar lasexportaciones y aumentarel ahorro interno Las medidas tambieacutenfueron tomadaspara controlaruna corridaen contradel sucrey crecientes sobrefacturacioacuten de importaciones y subfacturacioacuten de importaciones Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politiacuteca de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 62 691 A partirde agostode 1986el programa de ajusteasumioacutenuevasformasque liberalizaron auacuten maacutes a la economiacutea ecuatoriana En efectose eliminoacutela obligacioacuten que teniacutean los exportadores de vendersus divisasal Banco Central mientras simultaacuteneamente se dejabaen manosde las fuerzas del mercadola determinacioacuten del valor del doacutelar Estas medidas tuvieron un resultado desastroso por un lado el doacutelar subioacutedesmesuradamente y los banqueros y exportadores hicieron pinguumlesganancias a costadel aumento de la inflacioacuten por otro las exportaciones no aumentaron y maacutes bien la libreutilizacioacuten del doacutelardeterminoacute el incremento de las importaciones de bienessuntuarios y la caiacuteda de las reservas internacionales Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
189
Para enero de 1988 se suspende la flotacioacuten del doacutelar manejado por el sector privado y
en Marzo de 1988 hasta el sistema de tasa de cambio libre considerado como la
piedra cardinal de las reformas neoliberales tuvo que ser eliminado siendo reemplazado
por un sistema de tasa de cambio muacuteltiple con tres tasas llamado flotacioacuten controlada
(ver LAER 311388) Eventualmente en completa retirada el gobierno habiacutea retomado a
un sistema de tasa de cambio fija y empezoacute a imponer restricciones a las
importaciones 692
El 30 de agosto de 1988 despueacutes de asumir la presidencia el gobierno de Rodrigo
Borja dispone al Banco Central reasumir el control sobre la asignacioacuten de divisas se
restablece -y termina su mandato con- el sistema dual de cambios que son el mercado
de intervencioacuten del Banco Central y el mercado libre y devaluacutea la moneda El tipo de
cambio del mercado de intervencioacuten se devaluoacute un 56 [acercaacutendose a la cotizacioacuten del
mercado libre] y se establecioacute un sistema de minidevaluaciones programadas con una
tasa de inflacioacuten esperada del 30 Con este mecanismo se estableciacutea el tipo de cambio
como referencia para guiar las expectativas inflacionarias El tipo de cambio oficial que
no se habiacutea modificado desde noviembre de 1985 y que era utilizado para el servicio de
la deuda externa fue incrementado de 95 a 390 sucres por doacutelar 693
Posteriormente se continuacutea con una poliacutetica cambiaria que mantenga el fomento a las
exportaciones y el abastecimiento de bienes y servicios con importaciones esto hizo
que se utilice una poliacutetica de tipo de cambio real esto es con devaluaciones sucesivas
En suma si la cotizacioacuten del doacutelar en el mercado libre en 1981 era de 3076 para 1991
fueacute del orden de los 1103 sucres por doacutelar 694 Soacutelo entre 1981 y 1990 La
692 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 693 En el mercado de intervencioacuten se debiacutean efectuar todas las transacciones en divisas de bienes servicios y capitales del sector puacuteblico y las ventas de divisas correspondientes a la remisioacuten de utilidades y la repatriacioacuten de capitales de la inversioacuten extranjera ingresada al Banco Central hasta el11 de agosto de 1986 Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 421 Y422 694 En base a Acosta Alberto Pobreza y poliacutetica social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadro No 2 J9
190
bull flexibilizacioacuten del tipo de cambio permitioacute que la cotizacioacuten del doacutelar se incrementara en
2764695
En el aacutembito arancelario se destaca La implementacioacuten de la Reforma Arancelaria [en
1990 la misma que] contemploacute la reduccioacuten de las tarifas a niveles que oscilaban entre 5
el 60 por ciento para todas las importaciones (excepto para vehiacuteculos) y la eliminacioacuten del
cobro de los recargos arancelarios de la lista n 696 Para 1991 se expide un nuevo
arancel en donde las tarifas oscilaban entre 5 yel 35 por ciento excepto para vehiacuteculos
que fueacute del 40 por ciento
1124 La Poliacutetica social
A- Principales poliacuteticas sociales
En los antildeos 70s como parte de la poliacutetica social el Estado ecuatoriano invertiacutea en obras
puacuteblicas e impulsaba la inversioacuten privada por este concepto la relacioacuten inversioacutenIPIB
permanece superior al 20 por ciento Por otro lado se subsidiaba bienes y servicios a la
vez que expandiacutea la cobertura socia1697 Sin embargo no se habiacutea logrado bienestar para
la mayoriacutea de la poblacioacuten y esto sugeriacutea al nuevo gobernante de los 80s aplicar con
mayor eacutenfasis poliacuteticas sociales las mismas que estaban en el contenido del Plan de
Desarrollo 1980-1984 en donde existe preocupacioacuten por el empleo por los servicios
baacutesicos entre otros motivaciones que quedaron en el papel por las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales internas y externas
Pero para inicios de los antildeos 80s como es sabido comienzan a cerrarse los creacuteditos
externos a subir las tasas de intereacutes intemacionalest y a bajar los precios del petroacuteleo
por lo que tambieacuten empieza a acabarse el estilo de desarrollo en donde el Estado era el
695 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 696 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 697 La bonanza petrolera y el creacutedito externo tambieacuten financiaron una expansioacuten sin precedentes del sector puacuteblico en particular del aparato administrativo grandes obras de infraestructura subsidios a bienes y servicios baacutesicos asiacute como una expansioacuten de los servicios sociales (educacioacuten y salud) En general se puede decir que se generaron los siacutentomas tiacutepicos de la enfermedad holandesa Poliacuteticas Macroeconoacutemicas Distribucioacuten y Pobreza en el Ecuador Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 1
191
bull Benefactor conocido generalmente como el Estado de Bienestar ecuatoriano La
merma de la cantidad de fondos disponibles en el Estado se agudiza con el conflicto
beacutelico con el Peruacute en 1981 y con las inundaciones de 1982-83
En estos momentos criticas -corno siempre- se empieza a descuidar a los sectores maacutes
deacutebiles y marginados (ancianos mujeres y nintildeos) que en el caso ecuatoriano constituyen
la mayoriacutea de la poblacioacuten mismos que al disminuir el ritmo y monto de gasto fiscal en
el aacuterea social ven deteriorase sus condiciones de vida Se considera que el gasto social
es el rubro maacutes afectado con las medidas de Estabilizacioacuten y Ajuste estructural de los
80s
Ademaacutes a partir de 1982 el Estado se vio obligado retroceder posiciones en cuanto a
sus poliacuteticas de cobertura social para destinar mayores recursos al servicio de la deuda
extema699 Esto se evidencia cuando se compara el monto destinado en el Presupuesto
Anual del Estado en relacioacuten con el PIB al gasto social y el monto destinado a la deuda
extemaOO como se aprecia en los siguientes graacuteficos en donde la relacioacuten porcentual
entre Gasto Social y PIB en 1981 era de 65 para 1990 era de 39 y la Relacioacuten entre
Gasto Social y el presupuesto del Estado era en 1981 el 375 para 1990 fue de
28170 Como se aprecia en los siguientes graacuteficos
698 Las altas tasas de intereacutes vigentes en los Estados Unidos que llegaron [en 1981] hasta el 21 provocaron un flujo importante de divisas al exterior Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 362 699 El deterioro de las asignaciones a los sectores sociales se explica en especial por el aumento del servicio de la deuda externa Entre 1980 y 1990 estos valores casi se triplican al pasar de un 183 por ciento a 37 por ciento del PIB respectivamente Este porcentaje es el maacutes elevado de todo el periacuteodo analizado Es preciso destacar que el servicio de la deuda puacuteblica en especial de la deuda externa se ha convertido en el rubro maacutes grande de los presupuestos de los uacuteltimos antildeos y esta situacioacuten al parecer se presentaraacute con mayor fuerza en 1993 cuando el monto destinado a la deuda estaacute cuantificado en 384 por ciento Una vez maacutes el servicio de la deuda superaraacute ampliamente el monto de los recursos destinados a fines sociales educacioacuten y cultura bienestar social y trabajo salud y desarrollo comunal [agua potable saneamiento ambiental vivienda] Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 9 700 A partir del inicio de los programas de ajuste en 1982 se aprecia una tendencia decreciente en la asignacioacuten de recursos destinados en el Presupuesto general del Estado al gasto social en relacioacuten con el PIB Pero esta tendencia presenta una caiacuteda auacuten maacutes aguda durante el gobierno de Borja Cevallos en le cual esta relacioacuten ha descendido por primera vez en el periacuteodo a menos del4 por ciento En 1992 esta relacioacuten habriacutea decrecido maacutes a un 3 por ciento Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33 y 32 701 En base de Acosta Alberto En Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del Ajuste Obra citada Cuadro 223 y 224
192
Graacuteficos 12
GRAFICOS DE RELACIONES PORCENTUALES ENTRE GASTOS EN SERVICIOS SOCIALES Y DEUDA EXTERNA CON RELACION AL PIB Y AL
PRESUPUESTO DEL ESTADO
-+-Gastos sociaacuteesAB
- itshy - Gastos dada ecIamAB
1004 1007 193gt Antildeos
Porcentajes de Gastos en Servicios sociales
de deuda externa con relacioacuten al PlB7
6
gSS4 e B3 52a
1 O 1---------+---------shy
1978 1001
Relaciones porcentuales de Gasto social y deuda externa con el
Presu uesto del Estado45
40
35
30
E 25 shye ~ 20
~ 15
10
5
O 1978 1981 1984 1987 1990
Anos
Fuente Banco Central boletiacuten de Cuentas nacionales No 14 1981-1990 (junio de 1991) y Presupuestos Generales del Estado Elaboracioacuten de las Tablas Acosta AlbertoY Elaboracioacuten graacutefica el autor
Como se manifestoacute anteriormente las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste de los antildeos
80s hace contraer conscientemente la economiacutea con el objetivo de estabilizar variables
macroeconoacutemicas y cumplir compromisos con los organismos internacionales al
interior del paiacutes la preocupacioacuten es por equilibrar la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal 703 y en el
exterior la balanza de pagos especialmente para lograr obtener un monto que asegure
la acumulacioacuten y el pago de la deuda externa en un marco de apertura econoacutemica como
se aprecioacute en la reduccioacuten paulatina de los aranceles en la promocioacuten de las
exportaciones entre otras
El resultado ya lo sabemos por el lado social existe un deterioro de los componentes del
desarrollo social y por el lado econoacutemico las variables macroeconoacutemicas no se
702 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social Obra citada Cuadros Nos 223 y 224 703 Este comportamiento se expliacuteca por una serie de factores entre los cuales se destacan los programas de estabilizacioacuten y las mismas poliacuteticas de ajuste que proponen y aplican draacutestica restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos pues la intencioacuten uacuteltima de tales recortes es evitar una disparada inflacionaria por el lado de la demanda Por otro lado las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores beneficiarios de los proyectos sociales no contribuyen al producto y por ende los gastos en estos rubros son inflacionarios Igualmente la situacioacuten se agrava cuando se considera el alto componente del gasto corriente que los caracteriza por su condicioacuten de sectores de servicios en los que el peso de la mano de obra es elevado Por uacuteltimo la capacidad de negociacioacuten es mucho menor como por ejemplo frente a los grupos que se representan en los rubros de duda externa o defensa nacional Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 32
193
estabilizaron esto hace que que el nuacutemero de pobres creciera en el decenio de los
80 a una tasa promedio anual maacutes raacutepida que la registrada en la deacutecada de los 70 38
por ciento Vs 19 por ciento respectivamente Este panorama ha determinado que el
Ecuador sea uno de los paiacuteses de Ameacuterica Latina con mayores iacutendices de pobreza Y la
agudizacioacuten de este fenoacutemeno se perfila tanto en el aacutembito urbano como rural Asiacute
mientras el 40 por ciento de la poblacioacuten urbana vive por debajo de la pobreza absoluta
el 65 por ciento de la poblacioacuten rural estaacute por debajo de ese liacutemite de acuerdo a la
informacioacuten proporcionada por UNICEF para el periacuteodo 1980-1988 704
La preocupacioacuten estatal estaraacute centralizada por el estiacutemulo a las exportaciones y por
tanto hacia el bienestar de un pequentildeiacutesimo grupo de personas a ellas ligadas y al no
poseer recursos posteriormente el gobierno se desliga y con fuerza de sus
responsabilidades sociales esto es de su redistribucioacuten econoacutemica esto hace que se
permita el surguimiento de organizaciones no gubernamentales (ONOs) para que suplan
con sus programas y acciones anteriormente estatales y las realicen con criterios
empresariales de eficiencia beneficio entre otros asiacute empieza el Estado ecuatoriano
con el discurso y praacutectica de la descentralizacioacuten evitando hacerse cargo de maacutes
burocracia aunque su financiamiento parta de sus propias actividades y por supuesto de
deuda externa 705
De ahiacute que a partir de 1985 la poliacutetica social se orientase en dos direcciones una
eminentemente beneacutefica y otra de promocioacuten empresarial individualizadora En el
primer caso el gobierno elaboroacute un cuadro de pobreza por sectores (campesinos
704 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 45 705 Esta actitud y los riesgosque conllevala aplicacioacuten del modelohan llevadoal Estado a disentildearun nuevo estilode poliacuteticasocialSiacute consideramosel comportamiento estataly la dinaacutemicade las exportaciones la mayoriacuteade la poblacioacuten ecuatorianarepresenta un obstaacuteculoiacutensalvable [un estorbo] para su desenvolvimiacuteento dada la imposibilidad de hacerla desaparecer La solucioacutenque se presentaes el permitiral Estado la atencioacutende los sectorespauperizados y que el restode la poblacioacuten encuentre sus propiosmediosde subsistencia Con este objetivose promueve la transformacioacuten o surgimiento de ONGsque contemplenmeacutetodosy sistemasde gestioacuten institucional y sobre todo que introduzcan criteriosde eficiencia en todas sus actividades Finalmente como el objetivofundamental de estos proyectosno se centraen el impulsode un proceso de acumulacioacuten de estos sectores la mayoriacuteade losbeneficiarios comienzaa desarrollaractividadespoco
194
bull indiacutegenas pobladores) y por zonas geograacuteficas (parroquias y cantones) con el fin de
aplicar poliacuteticas sociales con beneficio restringido En el segundo se creoacute el fondo de
promocioacuten a las microempresas familiares se establecieron relaciones con uumlNOs para
desarrollar programas en sectores urbanos y rurales (CARE-MAO) y recientemente se
ha entrado en un proceso de reestructuracioacuten de los programas educativos La
caracteriacutestica de estos nuevos programas es que si bien toman como punto de partida a
las propias organizaciones creadas en los antildeos 60 y 70 en lo que se refiere a la
localizacioacuten de la poblacioacuten beneficiaria la participacioacuten es concebida principalmente
en forma individual Sin embargo lo que se desea destacar en este punto son tres
aspectos de la nueva poliacutetica social 1) existen auacuten flujos de recursos monetarios y no
monetarios desde el Estado hacia los sectores populares 2) el espiacuteritu que conllevan
estas poliacuteticas tiende a debilitar el sentido organizativo de los sectores urbanos y rurales
y 3) la promocioacuten empresarial orientada hacia los estratos populares no se plantea como
objetivo la creacioacuten de un proceso de acumulacioacuten al interior de los sectores
beneficiados sino el desarrollo de mecanismos de subsistenciar
Es maacutes no se avizora una respuesta estructural a los problemas sociales sino que se
quiere que la poliacutetica social sea apenas un elemento puntual casi soacutelo un apeacutendice
inmediatista y casi siempre paternalista encargado de paliar y compensar los
desequilibrios y los problemas que generan estas poliacuteticas707
Al- Educacioacuten
Luego de agotarse el modelo desarrollista de los 70s tambieacuten termina el Estado de
Bienestar ecuatoriano que en los antildeos 80s debido la crisis econoacutemica interna y externa
y a las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste afectaron el gasto en servicios sociales lo
rentables que les permite por lo menos subsistir Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 118 706 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 97 707 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 47
195
cual se expresa en la reduccioacuten de su financiamiento asiacute como en la cobertura y
administracioacuten En el caso de la educacioacuten la caiacuteda del gasto por habitante es de
alrededor del 4 por ciento anual708 la relacioacuten entre el gasto educativo y el PIB tuvo una
caiacuteda dramaacutetica del 51 del PIB en 1982 a 28 en 1991 y a 26 en 1992 709 Yla
relacioacuten de gasto estatal y presupuesto general fue de 299 en 1981 para 1991 fue de
183
Si bien algunos indicadores de resultado continuaron mejorando su evolucioacuten
obedecioacute a los efectos positivos del desarrollo institucional alcanzado en la fase
anterior710 Como por ejemplo el anterior fortalecimiento de la infraestructura
educativa y administrativa la cobertura educacional entre otras esto permitioacute que el
crecimiento de la matriculacioacuten en los niveles primario secundario y universitario se
encuentre alrededor del 5 por ciento711
Ejemplificando la disminucioacuten existente en los 80s en el nivel de instruccioacuten preescolar
y primario el sector puacuteblico invirtioacute [en los antildeos 70s] un promedio de US$ 136 por
alumno por antildeo en tanto que durante los antildeos 1980 esta inversioacuten fue de US$ 90
cada alumno secundario significoacute una inversioacuten puacuteblica de US$ 461 en los antildeos 1970 y
de US$ 234 en los antildeos 1980 A su vez cada estudiante universitario costoacute US$
1619 YUS$ 739 en los dos periacuteodos respectivamenteij
708 Durante el boom petrolero todos los indicadores de gasto presentados ascendieron a tasas elevadas superiores al 6 anual A partir de 1982 la tendencia se revierte observaacutendose una sostenida declinacioacuten que es particularmente grave en el caso de la educacioacuten en el cual la caiacuteda del gasto por habitante llega a casi e14 anual equivalente al 40 entre 1982 y 1995 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 87 709En 1991 la participacioacuten de la educacioacuten en el gasto puacuteblico total bajoacute al 15 En comparacioacuten con otros paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe este descenso ubicoacute al Ecuador muy por debajo del promedio regional (43) e incluso del promedio de los paiacuteses de menor desarrollo del continente (37) Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 77
710Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 31 711 a pesar de la fuerte restriccioacuten en el gasto puacuteblico los efectos de largo plazo de la inversioacuten de la deacutecada anterior
contribuyeron a que la educacioacuten no sufriera un deterioro inmediato [por ejemplo la] tasa neta de matricula aumentoacute del 62 al 86 en el nivel primario del 29 al 42 en el secundario y del 7 al 11 en el universitario En los tres casos durante la deacutecada de 1980 el crecimiento de la matriculacioacuten fue cercano al 5 por antildeo Pon ce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacutegs 77 y 65
712Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 79
196
Esto se comprueba al realizar un anaacutelisis de la asignacioacuten efectiva por parte del Estado
de su presupuesto en el que los gastos en educacioacuten han presentado una decreciente
participacioacuten en el total de egresos de dicho presupuesto Asiacute en 1980 la educacioacuten
recibiacutea alrededor del 299 por ciento del total de egresos en tanto que para 1991 este
sector recibioacute uacutenicamente el 183 por ciento713 Asiacute se ha registrado un decrecimiento
en los gastos reales en educacioacuten entre 1980 y 1991 que llegoacute a una tasa de crecimiento
promedio negativa de 19 por ciento anual Esta tendencia decreciente se mantiene en el
presupuesto codificado del Antildeo 1992 los gastos fiscales para educacioacuten alcanzaron el
valor relativo de 172 por ciento y en la proforma presupuestaria para 1993 se establece
una fraccioacuten de 171 por ciento Como se aprecia se continuacutea sacrificando el rubro
educacioacuten para satisfacer el compromiso adquirido con los organismos multilaterales de
equilibrar el deacuteficit fiscal lo cual puede traer complicaciones impredecibles en el futuro
en teacuterminos del deterioro de la capacitacioacuten y preparacioacuten del capital humano maacutes
todaviacutea si esta praacutectica se ha repetido en forma acumulativa en los uacuteltimos diez antildeoS7l4
El modelo y sistema educativo del Ecuador se implanta en 1962 inmerso en los inicios
del modelo de sustitucioacuten de importaciones cuyo objetivo principal era ampliar la
cobertura y estandarizar los curriacuteculos educativos con educandos que aprenderaacuten
destrezas y especializaciones que terminaraacuten en la formacioacuten de cuadros teacutecnicos para la
incipiente industrializacioacuten modelo propio de la industrializacioacuten masiva creadora de
bienes y servicios en masa para el consumo interno En este sentido puede tomarse
como logros a) la disminucioacuten del analfabetismo que si en 1950 la tasa era del 44 por
ciento para 1995 era del 11 y b) el acceso a la educacioacuten baacutesica en donde La mayoriacutea
713 Hay que sentildealar que de conformidad con una disposicioacuten constitucional el rubro destinado a la educacioacuten deberiacutea ser del orden de130 por ciento en el Presupuesto general del Estado 714 Acosta Alberto Pobreza y Polltica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 34
197
de los nintildeos y nintildeas ecuatorianos asisten a la escuela primaria Entre 1982 y 1995 la
matriacutecula primaria aumentoacute del 62 al 89 715
Asimismo Seguacuten el censo de 1982 el 37 por ciento de la PEA teniacutea bajos de
escolaridad por encontrarse en situacioacuten de analfabetismo o no haber superado el tercer
grado de educacioacuten primaria Este mismo indicador para 1990 se situoacute en el 22 por
ciento Si bien estos indicadores revelan una cierta evolucioacuten en el sistema educativo
ecuatoriano no se ha logrado auacuten eliminar el analfabetismo La escuela unidocente asiacute
como tampoco se ha conseguido generar una educacioacuten baacutesica exenta del caraacutecter
elitista ni tampoco se ha logrado un cuerpo de docentes con la preparacioacuten acadeacutemica
correspondiente En las escuelas rurales la situacioacuten es criacutetica pues a maacutes de no existir
mobiliarios ayudas didaacutecticas y equipos para los planteles los recursos econoacutemicos
para este fin son escasos716 Otro problema serio es el de la pertinencia Se mantiene
un modelo con contenidos organizacioacuten y meacutetodos de instruccioacuten planteados hace
30 antildeos Es un modelo homogeneizante y riacutegido en su estructura que no reconoce las
diversidades regionales eacutetnicas culturales y sociales y lo que tiene repercusiones
graves para el desarrollo del paiacutes es un modelo con conceptos y praacutecticas pedagoacutegicas
anticuadas que no estimulan la creatividad y el pensamiento criacutetico y que no son
sensibles a las tendencias actuales en la investigacioacuten la tecnologiacutea y las formas de
expresioacuten y comunicacioacutenti Y esto significa que en los antildeos 80s no se ha
acomodado la educacioacuten a las nuevas condiciones externas
715 A pesar de este enorme progreso la ampliacioacuten de la cobertura de la educacioacuten preprimaria secundaria y superior han sido limitadas Por otra parte todos los niveles educacionales han reproducido las desigualdades sociales que caracterizan a la sociedad ecuatoriana los habitantes de campo los pobres y los grupos indiacutegenas se encuentran visiblemente rezagados en sus niveles educativos Asimismo a pesar del progreso cuantitativo en general la calidad del sistema educativo deja mucho que desear Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 82 716 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33
198
A2- Seguridad social
En lo que tiene que ver con la seguridad social al inicio de los antildeos noventa eacutesta acusa
todaviacutea grandes insuficiencias La cobertura real del sistema oficial pasoacute de 71 por
ciento en 1980 a 88 por ciento en 1990 y la poblacioacuten econoacutemicamente activa de 212
a 26 por ciento Lo cual demuestra que con respecto a la poblacioacuten ocupada la cobertura
llega a la mitad de los trabajadores asalariados Y esta limitada cobertura sigue siendo
uno de los problemas maacutes cruciales manteniendo un retraso apreciable con otros paiacuteses
de la regioacuten Pero lo que es maacutes grave es un sistema inoperante frente a las condiciones
de pobreza y desempleo que prevalece en el Ecuador 718 Con una cobertura
limitadai
Adicionalmente como resultado del deterioro creciente de la atencioacuten de la salud la
oferta de servicios meacutedicos del seguro social no ha podido solventar con eficacia el
progresivo aumento de la demandaEl resto de servicios del IESS tambieacuten demuestra
un marcado deterioro y es a todas luces insuficientes Por ejemplo las pensiones han
sufrido el impacto de la crisis un jubilado que en 1975 recibiacutea 25000 mensuales
percibiacutea un equivalente a 1000 doacutelares en 1989 recibioacute 41 000 sucres osea unos 62
doacutelares El desfinanciamiento de los seguros de enfermedad y maternidad es
permanente se arrastra un deacuteficit croacutenico Estas deficiencias se reflejan tambieacuten en
una marcada caiacuteda de los ingresos de la seguridad social frente al PIB al haber pasado
717 Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 84 7I8 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37 719 Se trata de una cobertura que apenas abarca una fraccioacuten del sector moderno de la economiacutea Los esfuerzos desplegados durante los antildeos ochenta para incorporar una mayor cantidad de trabajadores no han dado resultados esperados a pesar de que se integroacute a los trabajadores de la industria azucarera en 1980 a los campesinos organizados con la Ley de Seguro Social Campesino en 1081 a los artistas y choferes profesionales no dependientes en 1982 a los trabajadores autoacutenomos en 1984 a los profesionales abogados en 1985 a una cantidad apreciable de agricultores en 1986 con la Ley que crea el Seguro Social Obligatorio del Trabajador Agriacutecola la Afiliacioacuten Voluntaria y el Seguro Social marginal Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37
199
de 63 por ciento en 1980 a 36 por ciento en 1989 lo cual tambieacuten se manifiesta en los
egresos que cayeron de 40 a 21 por ciento en el mismo periacuteodo72o
A3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo (electricidad agua combustibles otros)
La cobertura eleacutectrica es uno de los servicios que maacutes ha progresado en el paiacutes Asiacute el
777 por ciento de las viviendas disponen de electricidad con una interesante
participacioacuten del aacuterea rural que alcanza el 538 por ciento y de la urbana con el 955 por
ciento 721
Tambieacuten cabe destacar que el gasto percaacutepita (en sucres de 1975) en Agua potable que
para 1980 estaba en el orden del 225 Ypara 1990 era de 644 sin embargo para los
antildeos 80s los problemas de servicios baacutesicos siguen presentes y maacutes acentuados en la
zona rural que urbana asiacute para fines de los 80s se encuentran bajos niveles de
cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado con un deacuteficit en la zona
urbana de 482 en agua y 377 en alcantarillado y en la zona rural el 50 por ciento
de la poblacioacuten en agua potable y el 88 por ciento en alcantarillado722
El deacuteficit en viviendas en 1980 era de 683 mil unidades para 1988 era de 980 mil
unidades y el de participacioacuten de los gastos en construccioacuten en el presupuesto
General del Estado en 1980 era el 67 para 1990 era de 39 Ypara 1991 era de 27723
1113- Conclusioacuten
Coherente con los intereses transnacionales en especial financieros724 la concepcioacuten
general del modelo econoacutemico y social que se ha implantado en Latinoameacuterica es
720 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 40 721 Empero hay que sentildealar que existe un elevado porcentaje de contrabando en el servicio de energia eleacutectrica en todos los niveles se han llegado a estimar en casi un 25 por ciento del consumo total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 42 722 En base a Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste y polltica social en los antildeos 80s Obra citada Paacuteg 47 Y89 723 En base a Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadros No 236 724 Sin embargo la creciente aceptacioacuten del modelo (neoclaacutesico) del FMI y del Banco Mundial-articulado ahora a un proyecto de funcionamiento global de la sociedad- tiene que ser asociada al fenoacutemeno de transnacionalizacioacuten financiera cuya resultante maacutes gravosa -la deuda externa- en este caso del Ecuador- ha venido mediatizando los conceptos de
200
Cabe destacar que para inicios de los 90s se aprecia importantes reformas a las
relaciones laborales para incrementar el empleo es el caso de las maquilas y trabajos
compartidosf Reformas sustanciales que apuntan a la flexibilizacioacuten laboral
En conclusioacuten Inflacioacuten desvalorizacioacuten de los salarios incremento del desempleo y
subempleo son centrales en el nuevo modelo en ciernes y para ello es necesario la
participacioacuten negativa del Estado -desde el punto de vista de las mayoriacuteas- con sus
poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste 652
B2- Poliacutetica global Fiscal y Financiera
A inicios de los antildeos 80s se aprecia la falta de divisas debido a la interrupcioacuten de los
creacuteditos externos y su disminucioacuten por las ventas del petroacuteleo y la necesidad de parte de
la poliacutetica dominante de pagar la deuda externa con altos intereses estos fenoacutemenos
sumados a la necesidad de ingresos fiscales inaugura un proceso de creacioacuten yo
aumento de impuestos retiro de subsidios y alza de Bienes y servicios en los cuales el
Estado incrementa sus ingresos 653 electricidad agua potable teleacutefonos y los derivados
del petroacuteleo en especial la gasolinaf
Se aplica austeridad fiscal para equilibrar las finanzas puacuteblicas y se daraacute eacutenfasis de los
programas respectivos ya que por definicioacuten los programas y praacutecticas de
Estabilizacioacuten y Ajuste proponen la aplicacioacuten de significativas restricciones al gasto
6S1 El agente vital del crecimiento econoacutemico es el sector exportador donde una parte de sus ingresos iriacutea al sector industrial Sin embargo como se conoce que el sector exportador no se encuentra en capacidad de absorber grandes cantidades de recursos humanos y que la industria tampoco se ha caracterizado por este proceso el gobierno contempla la implantacioacuten de maquilas y de mecanismos de trabajo compartido como nuevos elementos de captacioacuten de mano de obra que al constituir uacutenicamente paliativos al desempleo tampoco pueden implicar una mejora sustancial de ingresos salariales Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 114 6S2 Con todo esto podemos afirmar que en lo referente a los intereses de los sectores populares los requisitos cualitativos exigidos al Estado lo convierten en un instrumento de control de la movilizacioacuten social y de la participacioacuten que los trabajadores podriacutean tener respecto del ingreso nacional Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 100 6SJ La Reforma Fiscal empieza en los inicios de los antildeos 80s (1981) con la modificacioacuten de Jos precios de los combustibles dictada por el presidente Roldoacutes posteriormente se consolida con Hurtado quien financia el presupuesto del Estado con la eliminacioacuten de los subsidios y controles de precios En este periacuteodo arrancoacute el proceso de elevacioacuten de precios y tarifas de los bienes y servicios puacuteblicos caracterizado por eacutepocas de gradualismo o shocks y auacuten por coyunturales retrocesos en teacuterminos reales ACOSTA Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano En Revista Nueva Sociedad No 161 Mayo-junio del 1999 Paacuteg 63 Y 64
178
puacuteblico (corriente y de capital) pues son considerados como uno de los fenoacutemenos
fundamentales que afectan a la inflacioacuten655bull Pero a pesar de que los niveles de deacuteficit
del Presupuesto del Estado con relacioacuten al PIB se han reducido paulatinamente en el
transcurso de los antildeos 80s la inflacioacuten siempre fue en alza incluso en 1985 que se
aprecia un superaacutevit de 198 por ciento Este fenoacutemeno --coacutemo muchos otros-
contraviene a lo expuesto en la teoriacutea neoliberal como se aprecia en este graacutefico
RELACIuumlN ENTRE el deacuteficit o Superaacutevit del Presupuesto General del Estado con el
PIB Yla Inflacioacuten como se aprecia en el siguente graacutefico
Graacutefico 11
100
80
Ul 6041
E c 41 40 U o Q 20
o
-23
Antildeos --+--IPC (fin de ano )
___Deacuteficit o aiperaacuteviacutet
Fuente en base a la informacioacuten proporcionada de J aacutecorne Luis para el lPC en El Tortuoso Camino a la Estabilizacioacuten Obra citada Paacuteg 18 Yen Crisis Ajuste y Politica Social en los antildeos 80s de Marchan Camelia (ccordinador) Obra citada Paacuteg 28 Elaboracioacuten el autor
La reduccioacuten del deacuteficit fiscal no soacutelo que no contuvo el ritmo inflacionario en alza
sino que ademaacutes fue un elemento esencial en el nuevo modelo para la recesioacuten
productiva que se vive en la deacutecada yen el retiro del Estado en las actividades
654 Asiacute entre 1981 y 1990 La modificacioacuten en la estructura de ingresos y gastos del Estado llevoacute a que el precio de la gasolina alcanzara una variacioacuten del 2400 en relacioacuten a 1981 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 655 En el caso ecuatoriano Los programas de [estabilizacioacuten y] ajuste proponen y aplican draacutesticas restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos puesto que los recortes se sustentan en la necesidad de frenar el proceso inflacionario Las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores sociales destinatarios de esos recursos no contribuyen al producto y que por ende tal gasto es inflacionario Marchaacuten Camelia (coordinador) Crisis Ajuste y Poliacutetica Social Obra citada Paacuteg 29
179
econoacutemicas y sociales como una actitud estructuralT es asiacute que en todos los antildeos 80s
Con excepcioacuten de los antildeos 1987 y 1988 prevalecieron la austeridad fiscal y la
reduccioacuten del gasto puacuteblico 657 y este fenoacutemeno sucede desde los primeros antildeos de los
antildeos 80s como se aprecia en el siguiente cuadro que para resaltar los niveles de
ingresos y gastos se asocia con los antildeos 70s
Tabla 12
PORCENTAJES DE CRECIMIENTO ANUAL DE INGRESOS Y EGRESOS PUBLICOS PER CAPITA 1972-1986
ITEM Porcentaje () de Crecimiento Anual 1972-1982 1982-1986
Ingresos puacuteblicos 40 16 Gasto puacuteblico corriente 68 -28 Gasto puacuteblico de capital 70 -73 Total gasto puacuteblico 68 -41
Nota Las tasas de crecimiento fueron calculadas sobre la base de datos originales en sucres de 1975 utilizando regresiones exponenciales
658 Elaboracioacuten Carlos Larrea
Cabe destacar que la austeridad fiscal era para el interior del paiacutes porque los montos
que se obteniacutean por conceptos de ingresos se iban en buena parte al exterior por
concepto de pago al servicio de la deuda externa agravaacutendose la situacioacuten fiscal interna
Esto significa que Los crecientes montos requeridos por el servicio de la deuda
concentran el grueso de los egresos fiscales y se cubrieron incrementando la deuda
interna e imprimiendo dinero o sea provocando casi planificadamente la inflacioacuten al
tiempo que se eliminaban los subsidios y se introduciacutean nuevos gravaacutemenes tributarios
De manera que al contrario de las interpretaciones ortodoxas la crisis fiscal provino de
la crisis de la deuda Y la presioacuten sobre las cuentas fiscales se mantiene por la
persistencia del peso de eacutesta Entonces la inflacioacuten fue maacutes que resultado o
656 Tanto los ingresos como los gastos permitieron que el consumo y la inversioacuten del gobierno redujesen continuamente su participacioacuten en el PIE y que la brecha fiscal en 1981-1985 y 1986-1990 tendiese hacia una condicioacuten de superaacutevit Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 95 657 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 85 658 Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap IVZ Paacutegs 8 y 9
180
----------------------------------------------------------------
consecuencia de los deacuteficit fiscales un medio para financiar los reajustes empezando
por el servicio de la deuda externa y como viacutea para facilitar una mayor concentracioacuten
de la riqueza659 66o Como se aprecia en la siguiente tabla
Tabla 13
ESTRUCTURA PORCENTUAL DE LOS EGRESOS DEL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO POR SECTOR
SECTORES 1970 1980 1990
Servicios generales 200 198 183 Servicios sociales 231 395 281 Educacioacuten 193 317 170 Bienestar social y trabajo 06 10 33 Salud 32 60 42 Agua Potable y saneam ambiental 00 07 35 Gastos productivos y demaacutes 372 236 203
Servicio de la deuda puacuteblica 197 172 333 Interna 90 53 66 Externa 107 118 266
TOTAL 100 100 100
Fuente y elaboracioacuten Marchaacuten Comelio 661
En estos antildeos se destaca la Reforma Fiscal realizada por el gobierno de Borja con la
aplicacioacuten del proceso de reformas estructurales en el campo impositivo iniciado a fines
de 1988 con la puesta en marcha de la Reforma Tributaria contenida en la Ley 56 de
Reacutegimen Tributario Interno de 20 de diciembre de 1989 que al ampliar la base
tributaria eliminar exoneraciones y unificar tarifas impositivas simplificoacute el sistema
existente a tres grandes grupos de impuestos a la renta al valor agregado y a los
consumos especiales 662
659 El Estado asumioacute entre 1983 y 1984 la deuda externa contratada libremente por agentes econoacutemicos privados nacionales y extranjeros en condiciones muy costosas para la economiacutea nacional Esta ltxsucretizacioacutenraquogt a la cual se sumoacute a compra de cuentas especiales en divisas han exacerbado el proceso inflacionario y constituyen enormes subsidios al gran capital nacional y extranjero 660 Acosta Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano Obra citada Paacuteg 66 661 Crisis Ajuste y Poliacutetica en Marchaacuten Comelio (coordinador) Obra citada Paacuteg 5 La negrilla en el rubro servicio de la deuda puacuteblica es del autor 662 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 En teacutermino de reforma fiscal hay que relevar el aporte del gobierno de Borja que procesoacute una significativa transformacioacuten la cual lamentablemente fue desvirtuada
181
Otra poliacutetica econoacutemica que se toma a o largo de los antildeos 80s para precautelar la
situacioacuten financiara del Estado es la modificacioacuten del tipo de cambio esto es se
devaluacutea la moneda para que los ingresos en doacutelares obtenidos por el Estado -por
ejemplo del petroacuteleo- se transformen en maacutes sucres en desmedro de la mayoriacutea de la
poblacioacuten por su efecto en el alza de los precios
B3- Poliacutetica global Monetaria y Crediticia
Durante todo el periacuteodo del auge petrolero prevalecioacute un sistema de tasas de intereacutes
controladas Se mantuvieron praacutecticamente iguales desde comienzos de los antildeos 1970
hasta 1981 Sin embargo durante la mayor parte de estos antildeos la inflacioacuten era superior
a la tasa maacutexima para preacutestamos no-preferenciales dando como resultado tasas de
intereacutes reales negativas Los creacuteditos para la manufactura y agricultura se otorgaron
hasta con tasas de intereacutes preferenciales auacuten maacutes bajas y su costo real era negativo
durante todo el periacuteodo 663
En los antildeos 80s cuando se retira la ayuda del Estado para impulsar la produccioacuten
interna particularmente manufacturera y agriacutecola porque las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales asiacute lo exigen y cuando lo importante es la produccioacuten para
exportacioacuten y las actividades ligadas a ella se elevan las tasas de intereacutes paulatinamente
y sin conflictos socialesf la misma que pretende dinamizar el mercado de capitales
con el fin de que sirva de fuente de financiamiento de inversiones para el nuevo modelo
en ciernes Por la misma razoacuten desde el inicio (con Osvaldo Hurtado) se dan mayores
facilidades para la inversioacuten extranjera directa 665
por una serie de exenciones impuestas por los mismo grupos dominantes Acosta Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano Obra citada Paacuteg 64 663 Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap V Cuadros Paacuteg 6 664 Mientras que la liberalizacioacuten de las tasas de intereacutes y del tipo de cambio fue adoptada raacutepidamente debido a sus efectos favorables para la burguesiacutea agroexportadora otras medidas complementarias - tales como la eliminacioacuten de los subsidios para petroacuteleo energiacutea y trigo el control del gasto puacuteblico yel desmantelamiento de una fuerte proteccioacuten de la industria - resultaron conflictivas Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap 1 Paacuteg 17 665 Para obtener mayores excedentes [en la empresa privada] las poliacuteticas de ajuste permitieron una disminucioacuten del salario real y un incremento de los precios en tanto que para el logro de fuentes de financiamiento se elevaron las tasas
182
En el reacutegimen del gobierno de Hurtado no fue suficiente elevar las tasas de intereacutes para
incrementar el ahorro ni crear nuevos instrumentos de captacioacuten de ahorros como son
las poacutelizas de acumulacioacuten ya que se tomaron medidas contrarias a este objetivo como
la depreciacioacuten constante de nuestra moneda llegoacute un momento en que Con una tasa
de devaluacioacuten preanunciada de 40 y niveles de intereacutes de 20 se volvioacute rentable
endeudarse en sucres y comprar doacutelares promoviendo por consiguiente la fuga de
capitales 666 Para fines de su administracioacuten (1984) el ahorro privado cayoacute auacuten maacutes
al 48 del PIB el nivel maacutes bajo registrado 667
La poliacutetica monetaria de Hurtado ha sido calificada de expansiva fenoacutemeno que
presionaba en el incremento del tipo de cambio y para regular la liquidez en la
economiacutea desde el inicio668 se toma medidas claacutesicas de poliacutetica monetaria como la
subida o bajada del encaje bancario
Con Febres Cordero Se empezoacute tambieacuten un programa de liberalizacioacuten del mercado de
capitales encaminado a aumentar el ahorro interno se le permitioacute al sistema financiero
emitir certificados de depoacutesito con tasas de intereacutes de mercado y la Junta Monetaria
pasoacute reglamentos que permitieron hacer preacutestamos a largo plazo a tasas de intereacutes
ajustables la estructura de tasas de intereacutes se simplificoacute quedando solamente 4 tasas y
todas las tasas se subieron a niveles superiores a la inflacioacuten proyectada 669
de intereacutes y se concedieron mayores ventaja a la inversioacuten extranjera Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 100 666 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 53 Por otro lado el bajo nivel de las tasas de intereacutes agudizoacute la salida de capitales al exterior durante la mayor parte del periodo 1983shy1984 dado que la rentabilidad interna era inferior a la suma de la tasa de intereacutes externa maacutes la expectativa de depreciacioacuten que en gran parte estaba determinada por la regla de ajuste diario de la tasa de cambio oficial En este marco de polltica econoacutemica se revirtioacute la tendencia de apreciacioacuten del tipo de cambio real experimentada hasta los primeros antildeos de los ochenta Jaacutecome Luis El Tortuoso camino de la Estabilizacioacuten en el Ecuador Obra citada Paacuteg 19 667 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 45 668 Para todo el periacuteodo 1980-1984 la base monetaria (H) significoacute el 728 del incremento del circulante teniendo como porcentaje maacutes bajo en la serie (4977) aqueacutel que corresponde a 19833 y como punto maacutes alto (9506) el de 1984 cuando la variacioacuten del circulante se debioacute al cambio en la base monetaria dentro de la cual el factor maacutes i portante fue el incremento del creacutedito interno del Banco Central Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 394 669 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 54
183
Ademaacutes las Reformas a la legislacioacuten bancaria y monetaria dieron a las autoridades
monetarias mayor libertad para establecer poliacuteticas financieras y crediticias 670 Para
1985 se propone consolidar a las instituciones financieras y Se dispone el tipo de
intereacutes flotante para todo el sistema financiero con el objetivo de acrecentar la captacioacuten
de ahorros impedir la fuga de capitales y mejorar la asignacioacuten de recursos al interior
del aparato productivo Es decir sobre la base de tasas de intereacutes flotantes el sistema
financiero orienta al aparato productivo hacia actividades maacutes rentables 671
la liberalizacioacuten del mercado de capitales pareciacutea haber empezado a producir
resultados pues el ahorro financiero habiacutea aumentado de entre 5 y 6 del PIB durante
1980-1984 a 10 4 en 1985 y el ahorro privado estaba recuperaacutendose 672
Para agosto de 1986 se liberaliza maacutes la economiacutea al dejar flotar (liberar) las tasas de
intereacutes y permitir que eacutestas sean impuestas por las fuerzas del mercado al tomar esta
decisioacuten de flotacioacuten el resultado fue desastroso porque se elevoacute apreciablemente el
costo del dinero y produjo extraordinarias ganancias para el sector financiero Si
bien el mayor rendimiento del dinero se tradujo en un incremento del ahorro financiero
no se logroacute un aumento de la inversioacuten productiva La economiacutea se orientoacute hacia el
financierismo y la especulacioacuten Y la flotacioacuten de las tasas de intereacutes resultoacute en una
presioacuten para una mayor inflacioacuten 673
Para 1987 las reformas liberalizantes de Febres Cordero toman un giro de 180 grados al
permitir una poliacutetica monetaria expansiva En presencia de creciente deacuteficit fiscal
Febres Cordero aumentoacute salarios gubernamentales y congeloacute los ajustes mensuales en
las tarifas de los servicios puacuteblicos El incremento en el gasto financiado con creacutedito
670 Citado por Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 57 671 Racines Francisco y otros Ajustes estructurales Obra citada Paacuteg 91 672 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 58 673 Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
184
del Banco Central aumentoacute draacutesticamente la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal e hizo
insostenibles las reformas hechas a principios del periacuteodo presidencial 674
La poliacutetica monetaria del reacutegimen es similar al gobierno anterior en el sentido de que es
expansiva en especial en los dos uacuteltimos antildeos de su gestioacuten (1986-1988) y que en
general toma medidas claacutesicas de control de la liquidez esto es subida y bajada de
encajes bancarios y tasas de intereacutes restriccioacuten del creacutedito del Banco Central entre
675 otras
Con Rodrigo Borja y a diferencia de los anteriores gobiernos La poliacutetica monetaria fue
contractiva Empezando en agosto de 1988 el Banco Central hizo cumplir los requisitos
de encaje limitoacute el creacutedito a los sectores puacuteblico y privado y establecioacute depoacutesitos previos
a las importaciones en sucres equivalentes a 100 del valor de las importaciones
pagaderos al solicitar las divisas necesarias Esta medida que aumentoacute el costo de las
importaciones y congeloacute recursos financieros fue tomada principalmente para controlar la
oferta monetaria Poco despueacutes de implantada esta medida los depoacutesitos llegaban a 150
millones sin embargo esta poliacutetica se modificoacute a finales de 1989 con la disminucioacuten del
porcentaje de depoacutesitos requeridos 676
En el mismo mes se liga las tasas de intereacutes activas a las pasivas para el siguiente antildeo
se flexibilizoacute maacutes a traveacutes de la incorporacioacuten de las tasas de intereacutes de mercado que
se pagaban en poacutelizas de acumulacioacuten a la foacutermula que permitiacutea a cada banco fijar sus
de i 677tasas activas e mteres
674 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 675 En 1986 Para reducir la oferta monetaria se incrementoacute el porcentaje de encaje bancario del 24 al 27 mientras que el porcentaje que regiacutea para los depoacutesitos de ahorro y plazo se redujo del 10 al 5 y se incorporaron las poacutelizas de acumulacioacuten al sistema de encaje legal que fue fijado entre el 3 y el 5 dependiendo del plazo [Para 1987] Paralelamente al incremento de los encajes bancarios se elevaron las tasas de intereacutes activas de los bancos y las financieras al 23 Se ve claramente que el Banco Central restringioacute de manera especial los creacuteditos a los bancos y al sector privado provocando contracciones de gran volumen pero compensando a la maacutes estas restricciones mediante la ampliacioacuten liberal del creacutedito al Gobierno Central Morillo Jaime Economiacutea del Ecuador Obra citada Paacuteg 408 Y410 676 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 72 677 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Obra citada Paacuteg 61
185
Finalmente se obtiene un cierto eacutexito cuantitativo pues El ahorro fmanciero crecioacute en el
49 por ciento entre diciembre de 1988 y diciembre de 1989 mientras que la captacioacuten de
depoacutesitos a traveacutes de poacutelizas de acumulacioacuten lo hizo en el 65 por ciento en igual
periacuteodo 678
Para fines de los antildeos 80s para incrementar los recursos financieros para inversioacuten se
eleva las tasas de intereacutes incluidas las que cobraba el Banco Central en sus relaciones con
el sector puacuteblico Ademaacutes con el fin de controlar la liquidez en la economiacutea se extiende
-yen algunos casos se eleva- el encaje miacutenimo a todo sector financiero que reciba dinero
del puacuteblico nacional o extranjero esto es no solo a los bancos sino a compantildeiacuteas como las
de Tarjetas de Creacutedito y de Leasing Al finalizar el mencionado periacuteodo las tasas de
intereacutes activas se mantuvieron por encima de la inflacioacuten
Haciendo una relacioacuten histoacuterica con los antildeos 70s el creacutedito a todos los sectores ha
disminuido apreciablemente En teacuterminos reales el creacutedito bruto otorgado a la
manufactura maacutes que triplicoacute entre 1972 y 1982 La tabla contiene las tasas anuales de
crecimiento del creacutedito por sectores y periacuteodos Las cifras permiten ver la prioridad
otorgada a la manufactura durante los antildeos del auge petrolero El creacutedito a la industria
experimentoacute uno de los crecimientos maacutes raacutepidos de los diferentes sectores y abarcoacute la
parte maacutes grande de los creacuteditos preferenciales entregados por el Estado679 Como se
aprecia en la siguiente tabla
678 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 65
186
Tabla 14
TASAS ANUALES DE CRECIMIENTO DEL CREDITO BRUTO POR SECTORES Y PERIODOS 1972-1989
SECTOR 1972-1982 1982-1989 Agricultura 79 - 23 Manufactura 140 - 05 Comercio 51 - 17 Otros (incl pesca) 163 41
Total 88 - 02
Nota Las tasas de crecimiento fueron calculadas sobre la base de datos con Sucres constantes de 1975 utilizando regresiones exponenciales
bull 1Elaboracioacuten Car os Larrea680
B4- Poliacutetica global Cambiaria y Arancelaria
Por maacutes de una deacutecada se mantuvo estable el tipo de cambio oficial a razoacuten de 25
sucres por doacutelar este valor se mantuvo hasta mayo de 1982 que es cuando se realiza la
primera devaluacioacuten desde 1970681 con el objetivo de incentivar a las exportacionesY
limitar las importaciones -equilibrio del sector externo- y arreglar las cuentas fiscales
La presioacuten ejercida en la disminucioacuten en el ingreso de doacutelares y la mayor demanda de
ellos se observa en el incremento de la cotizacioacuten del doacutelar del mercado libre que hace
que en 1981 el Banco Central venda parte de sus reservas internacionales para mantener
el tipo de cambio libre683 si en enero de 1981 se encontraba a razoacuten de 287 sucres
para Mayo de 1982 se ubica en 448 sucres por doacutelar
679 Veacutease para un anaacutelisis detallado sobre las pollticas crediticias durante el auge De La Torre Macroeconomic Aspects ofa Petroleum Boom capiacutetulo 4 680 Larrea Carlos Obra citada 681 en Mayo [deI982] Hurtado decretoacute una devaluacioacuten de 3200 la primera desde 1970 Las promesas de la presidencia de Roldoacutes y las metas del plan quinquenal fueron reemplazadas por frecuentes menciones a los precios declinantes del petroacuteleo y al creciente servicio de la deuda externa y los deacuteficit fiscales Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 39 682 Como medida de apoyo se aumentoacute el capital del Fondo de Promocioacuten de Exportaciones (FOPEX) destinado a incentivar la produccioacuten exportable Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 14 683 bullbull el Banco Central del Ecuador vendioacute parte de sus reservas internacionales en 1981 (230 millones de doacutelares) con el compromiso de mantener la cotizacioacuten del mercado libre de cambios Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg II
187
Para 1983 se devaluacutea la moneda y se establece un sistema de minidevaluaciones
ademaacutes se instaura un curioso tercer mercado de cambios llamado libre de
intervencioacuten en el que aplicaban a importaciones y exportaciones especiacuteficast
En la poliacutetica arancelaria desde el inicio de su gestioacuten en 1982 el gobierno de Hurtado
fija una nueva estructura arancelaria con el objeto de regular el consumo de bienes
no indispensables y suntuarios [Para 1983] Se prohibieron las importaciones de
artiacuteculos suntuarios y se suspendieron las de bienes de capital por un monto de 600
millones de doacutelares anuales [para 1984] se levantoacute la prohibicioacuten a una lista de bienes
de importacioacuten que representaba el 75 por ciento del valor de las importaciones que
habiacutean sido prohibidas 685
Para septiembre de 1984 con el cambio de gobierno de Hurtado a Febres Cordero se
terminan las minidevaluaciones y se establece el tipo de cambio oficial del doacutelar en
6650 sucres por doacutelar 686 Existiacutea un segundo tipo de cambio libre [de intervencioacuten] del
Banco central que se encontraba en 995 sucres por doacutelar 687 Y un tercer mercado
cambiario denominado mercado libre688
684 Grandes inundaciones a finales de 1982 y durante el primer semestre de 1983 agravaron los problemas econoacutemicos del gobierno El efecto de este fenoacutemeno sobre el paiacutes fue muy grave especialmente porque la produccioacuten agricola cayoacute precipitadamente en Febrero y Marzo de 1983 se anuncioacute un nuevo paquete de medidas La tasa de cambio oficial se devaluoacute un 273 y se establecioacute para ella un sistema de minidevaluaciones [devaluaciones diarias] Ademaacutes se establecioacute una tercera tasa de cambio para el curiosamente llamado mercado libre de intervencioacuten Esta tasa seguiacutea de cerca de la del mercado paralelo y se aplicaba a una serie de importaciones y exportaciones formalizando de hecho un sistema oficial de tasas de cambio muacuteltiple que se mantuvo durante casi 18 meses hasta el4 de septiembre de 1984 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Polltica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 42 685 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 12 18 y 23 686 Mediante regulacioacuten 187 de septiembre de 1984 se establecioacute el tipo oficial de compra del doacutelar en 6650 SI el Banco Central comprariacutea el valor FOB de las exportaciones petroleras y lo venderiacutea para cubrir el valor FOB de las mercaderiacuteas clasificadas en el segmento especial de la Lista 1 el servicio de la deuda externa del sector puacuteblico y privado los pagos para la repatriacioacuten de capital y las utilidades de inversiones extranjeras Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 398 687 Junto con la derogacioacuten de las disposiciones que implantaron el reacutegimen de minidevaluaciones diarias del sucre en marzo de 1983 se establecieron tres mercados cambiarios Para el primero se fijoacute el tipo de cambio en 6650 sucres por doacutelar que se aplicaba a las exportaciones de petroacuteleo y a las importaciones de productos agriacutecolas alimentos medicinas carburantes enviacuteo de utilidades y trasferencias de capitales Al segundo mercado denominado libre de intervencioacuten cuyo tipo de cambio era controlado por el Banco Central se transfirieron la mayor parte de las transacciones de comercio exterior efectuadas por el sector puacuteblico y gran parte de las importaciones privadas En teacuterminos lugar se mantuvo la existencia de un mercado libre con un tipo de cambio determinado por la oferta y demanda de divisas el cual era utilizado para el resto de las actividades de comercio exterior Ademaacutes la fijacioacuten del nuevo tipo de cambio libre del Banco Central a 9750 sucres con relacioacuten al tipo de cambio oficial (fijado en 6650 sucres) generoacute un beneficio adicional a los exportadores de 31 sucres por doacutelar lo que significoacute aproximadamente 10000 millones de sucres Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacutegs 28 29 Y32 688
188
En noviembre de 1985 las tasas de cambio oficial y libre intervencioacuten se unificaron y
en enero de 1986 el gobierno continuoacute instrumentando su programa reformista al devaluar
de 96 a 110 sucres la tasa de cambio del mercado intervenido y transfiriendo todas las
transacciones comerciales y de deuda externa a este mercado Estas medidas se tomaron
con el fin de diversificar exportaciones y restringir importaciones La tasa de cambio
oficial se mantuvo solamente como un instrumento contable dentro del Banco Central
Estos cambios dejaron solamente dos mercados de divisas ~on el libre limitado al
turismo contrabando y algunos movimientos de capitales Tambieacuten se empezoacute un
proceso para reducir aranceles que culminoacute en un nuevo arancel en febrero de 1986 que
aunque teniacutea un nivel maacuteximo relativamente alto (98) habiacutea disminuido
sustancialmente y con ello el nivel de proteccioacuten efectiva 689
El tipo de cambio sin intervencioacuten del Estado es considerado clave para el modelo
neoliberal para agosto de 1986 se deja a las fuerzas del mercado la fijacioacuten del tipo de
cambi0690 con el objetivo de que baje el doacutelar y con esto disminuya la inflacioacuten se
incremente las exportaciones y se mantenga las reservas internacionales pero en aparente
contradiccioacuten a la teoriacutea resultoacute todo lo contrario 691 y ademaacutes se incrementoacute la
importacioacuten de bines suntuarios
689 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 56 690 Asiacute el II de Agostode 1986se introdujeron nuevoscambiosdraacutesticos tales que Swettun mes maacutes tardese refirioacute a ellosen la siguienteforma El reacutegimen en el poderde un solo tajo ha destruido 56 antildeos de praacutecticalegalfinancieray monetaria en el Ecuador En esencia bajo el nuevosistemala tasa de cambioseraacute determinadapor el mercado(es decir que se ha establecido la flotacioacuten totaldel sucre)Los controles administrativos de las tasas de intereacutespara los ahorradores se han eliminado aunque las autoridades han negociado con la banca un entendimiento para fijar las tasas en un nivel preestablecido Se ha permitido que otrastasas floten incluyendo la tasa de redescuento en el banco central Estas medidas tuvieron dos objetivosprincipales darlea los exportadores sentildealesclarasde que el gobiernoqueriacutea promovery diversificar lasexportaciones y aumentarel ahorro interno Las medidas tambieacutenfueron tomadaspara controlaruna corridaen contradel sucrey crecientes sobrefacturacioacuten de importaciones y subfacturacioacuten de importaciones Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politiacuteca de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 62 691 A partirde agostode 1986el programa de ajusteasumioacutenuevasformasque liberalizaron auacuten maacutes a la economiacutea ecuatoriana En efectose eliminoacutela obligacioacuten que teniacutean los exportadores de vendersus divisasal Banco Central mientras simultaacuteneamente se dejabaen manosde las fuerzas del mercadola determinacioacuten del valor del doacutelar Estas medidas tuvieron un resultado desastroso por un lado el doacutelar subioacutedesmesuradamente y los banqueros y exportadores hicieron pinguumlesganancias a costadel aumento de la inflacioacuten por otro las exportaciones no aumentaron y maacutes bien la libreutilizacioacuten del doacutelardeterminoacute el incremento de las importaciones de bienessuntuarios y la caiacuteda de las reservas internacionales Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
189
Para enero de 1988 se suspende la flotacioacuten del doacutelar manejado por el sector privado y
en Marzo de 1988 hasta el sistema de tasa de cambio libre considerado como la
piedra cardinal de las reformas neoliberales tuvo que ser eliminado siendo reemplazado
por un sistema de tasa de cambio muacuteltiple con tres tasas llamado flotacioacuten controlada
(ver LAER 311388) Eventualmente en completa retirada el gobierno habiacutea retomado a
un sistema de tasa de cambio fija y empezoacute a imponer restricciones a las
importaciones 692
El 30 de agosto de 1988 despueacutes de asumir la presidencia el gobierno de Rodrigo
Borja dispone al Banco Central reasumir el control sobre la asignacioacuten de divisas se
restablece -y termina su mandato con- el sistema dual de cambios que son el mercado
de intervencioacuten del Banco Central y el mercado libre y devaluacutea la moneda El tipo de
cambio del mercado de intervencioacuten se devaluoacute un 56 [acercaacutendose a la cotizacioacuten del
mercado libre] y se establecioacute un sistema de minidevaluaciones programadas con una
tasa de inflacioacuten esperada del 30 Con este mecanismo se estableciacutea el tipo de cambio
como referencia para guiar las expectativas inflacionarias El tipo de cambio oficial que
no se habiacutea modificado desde noviembre de 1985 y que era utilizado para el servicio de
la deuda externa fue incrementado de 95 a 390 sucres por doacutelar 693
Posteriormente se continuacutea con una poliacutetica cambiaria que mantenga el fomento a las
exportaciones y el abastecimiento de bienes y servicios con importaciones esto hizo
que se utilice una poliacutetica de tipo de cambio real esto es con devaluaciones sucesivas
En suma si la cotizacioacuten del doacutelar en el mercado libre en 1981 era de 3076 para 1991
fueacute del orden de los 1103 sucres por doacutelar 694 Soacutelo entre 1981 y 1990 La
692 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 693 En el mercado de intervencioacuten se debiacutean efectuar todas las transacciones en divisas de bienes servicios y capitales del sector puacuteblico y las ventas de divisas correspondientes a la remisioacuten de utilidades y la repatriacioacuten de capitales de la inversioacuten extranjera ingresada al Banco Central hasta el11 de agosto de 1986 Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 421 Y422 694 En base a Acosta Alberto Pobreza y poliacutetica social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadro No 2 J9
190
bull flexibilizacioacuten del tipo de cambio permitioacute que la cotizacioacuten del doacutelar se incrementara en
2764695
En el aacutembito arancelario se destaca La implementacioacuten de la Reforma Arancelaria [en
1990 la misma que] contemploacute la reduccioacuten de las tarifas a niveles que oscilaban entre 5
el 60 por ciento para todas las importaciones (excepto para vehiacuteculos) y la eliminacioacuten del
cobro de los recargos arancelarios de la lista n 696 Para 1991 se expide un nuevo
arancel en donde las tarifas oscilaban entre 5 yel 35 por ciento excepto para vehiacuteculos
que fueacute del 40 por ciento
1124 La Poliacutetica social
A- Principales poliacuteticas sociales
En los antildeos 70s como parte de la poliacutetica social el Estado ecuatoriano invertiacutea en obras
puacuteblicas e impulsaba la inversioacuten privada por este concepto la relacioacuten inversioacutenIPIB
permanece superior al 20 por ciento Por otro lado se subsidiaba bienes y servicios a la
vez que expandiacutea la cobertura socia1697 Sin embargo no se habiacutea logrado bienestar para
la mayoriacutea de la poblacioacuten y esto sugeriacutea al nuevo gobernante de los 80s aplicar con
mayor eacutenfasis poliacuteticas sociales las mismas que estaban en el contenido del Plan de
Desarrollo 1980-1984 en donde existe preocupacioacuten por el empleo por los servicios
baacutesicos entre otros motivaciones que quedaron en el papel por las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales internas y externas
Pero para inicios de los antildeos 80s como es sabido comienzan a cerrarse los creacuteditos
externos a subir las tasas de intereacutes intemacionalest y a bajar los precios del petroacuteleo
por lo que tambieacuten empieza a acabarse el estilo de desarrollo en donde el Estado era el
695 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 696 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 697 La bonanza petrolera y el creacutedito externo tambieacuten financiaron una expansioacuten sin precedentes del sector puacuteblico en particular del aparato administrativo grandes obras de infraestructura subsidios a bienes y servicios baacutesicos asiacute como una expansioacuten de los servicios sociales (educacioacuten y salud) En general se puede decir que se generaron los siacutentomas tiacutepicos de la enfermedad holandesa Poliacuteticas Macroeconoacutemicas Distribucioacuten y Pobreza en el Ecuador Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 1
191
bull Benefactor conocido generalmente como el Estado de Bienestar ecuatoriano La
merma de la cantidad de fondos disponibles en el Estado se agudiza con el conflicto
beacutelico con el Peruacute en 1981 y con las inundaciones de 1982-83
En estos momentos criticas -corno siempre- se empieza a descuidar a los sectores maacutes
deacutebiles y marginados (ancianos mujeres y nintildeos) que en el caso ecuatoriano constituyen
la mayoriacutea de la poblacioacuten mismos que al disminuir el ritmo y monto de gasto fiscal en
el aacuterea social ven deteriorase sus condiciones de vida Se considera que el gasto social
es el rubro maacutes afectado con las medidas de Estabilizacioacuten y Ajuste estructural de los
80s
Ademaacutes a partir de 1982 el Estado se vio obligado retroceder posiciones en cuanto a
sus poliacuteticas de cobertura social para destinar mayores recursos al servicio de la deuda
extema699 Esto se evidencia cuando se compara el monto destinado en el Presupuesto
Anual del Estado en relacioacuten con el PIB al gasto social y el monto destinado a la deuda
extemaOO como se aprecia en los siguientes graacuteficos en donde la relacioacuten porcentual
entre Gasto Social y PIB en 1981 era de 65 para 1990 era de 39 y la Relacioacuten entre
Gasto Social y el presupuesto del Estado era en 1981 el 375 para 1990 fue de
28170 Como se aprecia en los siguientes graacuteficos
698 Las altas tasas de intereacutes vigentes en los Estados Unidos que llegaron [en 1981] hasta el 21 provocaron un flujo importante de divisas al exterior Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 362 699 El deterioro de las asignaciones a los sectores sociales se explica en especial por el aumento del servicio de la deuda externa Entre 1980 y 1990 estos valores casi se triplican al pasar de un 183 por ciento a 37 por ciento del PIB respectivamente Este porcentaje es el maacutes elevado de todo el periacuteodo analizado Es preciso destacar que el servicio de la deuda puacuteblica en especial de la deuda externa se ha convertido en el rubro maacutes grande de los presupuestos de los uacuteltimos antildeos y esta situacioacuten al parecer se presentaraacute con mayor fuerza en 1993 cuando el monto destinado a la deuda estaacute cuantificado en 384 por ciento Una vez maacutes el servicio de la deuda superaraacute ampliamente el monto de los recursos destinados a fines sociales educacioacuten y cultura bienestar social y trabajo salud y desarrollo comunal [agua potable saneamiento ambiental vivienda] Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 9 700 A partir del inicio de los programas de ajuste en 1982 se aprecia una tendencia decreciente en la asignacioacuten de recursos destinados en el Presupuesto general del Estado al gasto social en relacioacuten con el PIB Pero esta tendencia presenta una caiacuteda auacuten maacutes aguda durante el gobierno de Borja Cevallos en le cual esta relacioacuten ha descendido por primera vez en el periacuteodo a menos del4 por ciento En 1992 esta relacioacuten habriacutea decrecido maacutes a un 3 por ciento Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33 y 32 701 En base de Acosta Alberto En Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del Ajuste Obra citada Cuadro 223 y 224
192
Graacuteficos 12
GRAFICOS DE RELACIONES PORCENTUALES ENTRE GASTOS EN SERVICIOS SOCIALES Y DEUDA EXTERNA CON RELACION AL PIB Y AL
PRESUPUESTO DEL ESTADO
-+-Gastos sociaacuteesAB
- itshy - Gastos dada ecIamAB
1004 1007 193gt Antildeos
Porcentajes de Gastos en Servicios sociales
de deuda externa con relacioacuten al PlB7
6
gSS4 e B3 52a
1 O 1---------+---------shy
1978 1001
Relaciones porcentuales de Gasto social y deuda externa con el
Presu uesto del Estado45
40
35
30
E 25 shye ~ 20
~ 15
10
5
O 1978 1981 1984 1987 1990
Anos
Fuente Banco Central boletiacuten de Cuentas nacionales No 14 1981-1990 (junio de 1991) y Presupuestos Generales del Estado Elaboracioacuten de las Tablas Acosta AlbertoY Elaboracioacuten graacutefica el autor
Como se manifestoacute anteriormente las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste de los antildeos
80s hace contraer conscientemente la economiacutea con el objetivo de estabilizar variables
macroeconoacutemicas y cumplir compromisos con los organismos internacionales al
interior del paiacutes la preocupacioacuten es por equilibrar la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal 703 y en el
exterior la balanza de pagos especialmente para lograr obtener un monto que asegure
la acumulacioacuten y el pago de la deuda externa en un marco de apertura econoacutemica como
se aprecioacute en la reduccioacuten paulatina de los aranceles en la promocioacuten de las
exportaciones entre otras
El resultado ya lo sabemos por el lado social existe un deterioro de los componentes del
desarrollo social y por el lado econoacutemico las variables macroeconoacutemicas no se
702 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social Obra citada Cuadros Nos 223 y 224 703 Este comportamiento se expliacuteca por una serie de factores entre los cuales se destacan los programas de estabilizacioacuten y las mismas poliacuteticas de ajuste que proponen y aplican draacutestica restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos pues la intencioacuten uacuteltima de tales recortes es evitar una disparada inflacionaria por el lado de la demanda Por otro lado las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores beneficiarios de los proyectos sociales no contribuyen al producto y por ende los gastos en estos rubros son inflacionarios Igualmente la situacioacuten se agrava cuando se considera el alto componente del gasto corriente que los caracteriza por su condicioacuten de sectores de servicios en los que el peso de la mano de obra es elevado Por uacuteltimo la capacidad de negociacioacuten es mucho menor como por ejemplo frente a los grupos que se representan en los rubros de duda externa o defensa nacional Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 32
193
estabilizaron esto hace que que el nuacutemero de pobres creciera en el decenio de los
80 a una tasa promedio anual maacutes raacutepida que la registrada en la deacutecada de los 70 38
por ciento Vs 19 por ciento respectivamente Este panorama ha determinado que el
Ecuador sea uno de los paiacuteses de Ameacuterica Latina con mayores iacutendices de pobreza Y la
agudizacioacuten de este fenoacutemeno se perfila tanto en el aacutembito urbano como rural Asiacute
mientras el 40 por ciento de la poblacioacuten urbana vive por debajo de la pobreza absoluta
el 65 por ciento de la poblacioacuten rural estaacute por debajo de ese liacutemite de acuerdo a la
informacioacuten proporcionada por UNICEF para el periacuteodo 1980-1988 704
La preocupacioacuten estatal estaraacute centralizada por el estiacutemulo a las exportaciones y por
tanto hacia el bienestar de un pequentildeiacutesimo grupo de personas a ellas ligadas y al no
poseer recursos posteriormente el gobierno se desliga y con fuerza de sus
responsabilidades sociales esto es de su redistribucioacuten econoacutemica esto hace que se
permita el surguimiento de organizaciones no gubernamentales (ONOs) para que suplan
con sus programas y acciones anteriormente estatales y las realicen con criterios
empresariales de eficiencia beneficio entre otros asiacute empieza el Estado ecuatoriano
con el discurso y praacutectica de la descentralizacioacuten evitando hacerse cargo de maacutes
burocracia aunque su financiamiento parta de sus propias actividades y por supuesto de
deuda externa 705
De ahiacute que a partir de 1985 la poliacutetica social se orientase en dos direcciones una
eminentemente beneacutefica y otra de promocioacuten empresarial individualizadora En el
primer caso el gobierno elaboroacute un cuadro de pobreza por sectores (campesinos
704 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 45 705 Esta actitud y los riesgosque conllevala aplicacioacuten del modelohan llevadoal Estado a disentildearun nuevo estilode poliacuteticasocialSiacute consideramosel comportamiento estataly la dinaacutemicade las exportaciones la mayoriacuteade la poblacioacuten ecuatorianarepresenta un obstaacuteculoiacutensalvable [un estorbo] para su desenvolvimiacuteento dada la imposibilidad de hacerla desaparecer La solucioacutenque se presentaes el permitiral Estado la atencioacutende los sectorespauperizados y que el restode la poblacioacuten encuentre sus propiosmediosde subsistencia Con este objetivose promueve la transformacioacuten o surgimiento de ONGsque contemplenmeacutetodosy sistemasde gestioacuten institucional y sobre todo que introduzcan criteriosde eficiencia en todas sus actividades Finalmente como el objetivofundamental de estos proyectosno se centraen el impulsode un proceso de acumulacioacuten de estos sectores la mayoriacuteade losbeneficiarios comienzaa desarrollaractividadespoco
194
bull indiacutegenas pobladores) y por zonas geograacuteficas (parroquias y cantones) con el fin de
aplicar poliacuteticas sociales con beneficio restringido En el segundo se creoacute el fondo de
promocioacuten a las microempresas familiares se establecieron relaciones con uumlNOs para
desarrollar programas en sectores urbanos y rurales (CARE-MAO) y recientemente se
ha entrado en un proceso de reestructuracioacuten de los programas educativos La
caracteriacutestica de estos nuevos programas es que si bien toman como punto de partida a
las propias organizaciones creadas en los antildeos 60 y 70 en lo que se refiere a la
localizacioacuten de la poblacioacuten beneficiaria la participacioacuten es concebida principalmente
en forma individual Sin embargo lo que se desea destacar en este punto son tres
aspectos de la nueva poliacutetica social 1) existen auacuten flujos de recursos monetarios y no
monetarios desde el Estado hacia los sectores populares 2) el espiacuteritu que conllevan
estas poliacuteticas tiende a debilitar el sentido organizativo de los sectores urbanos y rurales
y 3) la promocioacuten empresarial orientada hacia los estratos populares no se plantea como
objetivo la creacioacuten de un proceso de acumulacioacuten al interior de los sectores
beneficiados sino el desarrollo de mecanismos de subsistenciar
Es maacutes no se avizora una respuesta estructural a los problemas sociales sino que se
quiere que la poliacutetica social sea apenas un elemento puntual casi soacutelo un apeacutendice
inmediatista y casi siempre paternalista encargado de paliar y compensar los
desequilibrios y los problemas que generan estas poliacuteticas707
Al- Educacioacuten
Luego de agotarse el modelo desarrollista de los 70s tambieacuten termina el Estado de
Bienestar ecuatoriano que en los antildeos 80s debido la crisis econoacutemica interna y externa
y a las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste afectaron el gasto en servicios sociales lo
rentables que les permite por lo menos subsistir Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 118 706 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 97 707 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 47
195
cual se expresa en la reduccioacuten de su financiamiento asiacute como en la cobertura y
administracioacuten En el caso de la educacioacuten la caiacuteda del gasto por habitante es de
alrededor del 4 por ciento anual708 la relacioacuten entre el gasto educativo y el PIB tuvo una
caiacuteda dramaacutetica del 51 del PIB en 1982 a 28 en 1991 y a 26 en 1992 709 Yla
relacioacuten de gasto estatal y presupuesto general fue de 299 en 1981 para 1991 fue de
183
Si bien algunos indicadores de resultado continuaron mejorando su evolucioacuten
obedecioacute a los efectos positivos del desarrollo institucional alcanzado en la fase
anterior710 Como por ejemplo el anterior fortalecimiento de la infraestructura
educativa y administrativa la cobertura educacional entre otras esto permitioacute que el
crecimiento de la matriculacioacuten en los niveles primario secundario y universitario se
encuentre alrededor del 5 por ciento711
Ejemplificando la disminucioacuten existente en los 80s en el nivel de instruccioacuten preescolar
y primario el sector puacuteblico invirtioacute [en los antildeos 70s] un promedio de US$ 136 por
alumno por antildeo en tanto que durante los antildeos 1980 esta inversioacuten fue de US$ 90
cada alumno secundario significoacute una inversioacuten puacuteblica de US$ 461 en los antildeos 1970 y
de US$ 234 en los antildeos 1980 A su vez cada estudiante universitario costoacute US$
1619 YUS$ 739 en los dos periacuteodos respectivamenteij
708 Durante el boom petrolero todos los indicadores de gasto presentados ascendieron a tasas elevadas superiores al 6 anual A partir de 1982 la tendencia se revierte observaacutendose una sostenida declinacioacuten que es particularmente grave en el caso de la educacioacuten en el cual la caiacuteda del gasto por habitante llega a casi e14 anual equivalente al 40 entre 1982 y 1995 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 87 709En 1991 la participacioacuten de la educacioacuten en el gasto puacuteblico total bajoacute al 15 En comparacioacuten con otros paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe este descenso ubicoacute al Ecuador muy por debajo del promedio regional (43) e incluso del promedio de los paiacuteses de menor desarrollo del continente (37) Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 77
710Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 31 711 a pesar de la fuerte restriccioacuten en el gasto puacuteblico los efectos de largo plazo de la inversioacuten de la deacutecada anterior
contribuyeron a que la educacioacuten no sufriera un deterioro inmediato [por ejemplo la] tasa neta de matricula aumentoacute del 62 al 86 en el nivel primario del 29 al 42 en el secundario y del 7 al 11 en el universitario En los tres casos durante la deacutecada de 1980 el crecimiento de la matriculacioacuten fue cercano al 5 por antildeo Pon ce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacutegs 77 y 65
712Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 79
196
Esto se comprueba al realizar un anaacutelisis de la asignacioacuten efectiva por parte del Estado
de su presupuesto en el que los gastos en educacioacuten han presentado una decreciente
participacioacuten en el total de egresos de dicho presupuesto Asiacute en 1980 la educacioacuten
recibiacutea alrededor del 299 por ciento del total de egresos en tanto que para 1991 este
sector recibioacute uacutenicamente el 183 por ciento713 Asiacute se ha registrado un decrecimiento
en los gastos reales en educacioacuten entre 1980 y 1991 que llegoacute a una tasa de crecimiento
promedio negativa de 19 por ciento anual Esta tendencia decreciente se mantiene en el
presupuesto codificado del Antildeo 1992 los gastos fiscales para educacioacuten alcanzaron el
valor relativo de 172 por ciento y en la proforma presupuestaria para 1993 se establece
una fraccioacuten de 171 por ciento Como se aprecia se continuacutea sacrificando el rubro
educacioacuten para satisfacer el compromiso adquirido con los organismos multilaterales de
equilibrar el deacuteficit fiscal lo cual puede traer complicaciones impredecibles en el futuro
en teacuterminos del deterioro de la capacitacioacuten y preparacioacuten del capital humano maacutes
todaviacutea si esta praacutectica se ha repetido en forma acumulativa en los uacuteltimos diez antildeoS7l4
El modelo y sistema educativo del Ecuador se implanta en 1962 inmerso en los inicios
del modelo de sustitucioacuten de importaciones cuyo objetivo principal era ampliar la
cobertura y estandarizar los curriacuteculos educativos con educandos que aprenderaacuten
destrezas y especializaciones que terminaraacuten en la formacioacuten de cuadros teacutecnicos para la
incipiente industrializacioacuten modelo propio de la industrializacioacuten masiva creadora de
bienes y servicios en masa para el consumo interno En este sentido puede tomarse
como logros a) la disminucioacuten del analfabetismo que si en 1950 la tasa era del 44 por
ciento para 1995 era del 11 y b) el acceso a la educacioacuten baacutesica en donde La mayoriacutea
713 Hay que sentildealar que de conformidad con una disposicioacuten constitucional el rubro destinado a la educacioacuten deberiacutea ser del orden de130 por ciento en el Presupuesto general del Estado 714 Acosta Alberto Pobreza y Polltica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 34
197
de los nintildeos y nintildeas ecuatorianos asisten a la escuela primaria Entre 1982 y 1995 la
matriacutecula primaria aumentoacute del 62 al 89 715
Asimismo Seguacuten el censo de 1982 el 37 por ciento de la PEA teniacutea bajos de
escolaridad por encontrarse en situacioacuten de analfabetismo o no haber superado el tercer
grado de educacioacuten primaria Este mismo indicador para 1990 se situoacute en el 22 por
ciento Si bien estos indicadores revelan una cierta evolucioacuten en el sistema educativo
ecuatoriano no se ha logrado auacuten eliminar el analfabetismo La escuela unidocente asiacute
como tampoco se ha conseguido generar una educacioacuten baacutesica exenta del caraacutecter
elitista ni tampoco se ha logrado un cuerpo de docentes con la preparacioacuten acadeacutemica
correspondiente En las escuelas rurales la situacioacuten es criacutetica pues a maacutes de no existir
mobiliarios ayudas didaacutecticas y equipos para los planteles los recursos econoacutemicos
para este fin son escasos716 Otro problema serio es el de la pertinencia Se mantiene
un modelo con contenidos organizacioacuten y meacutetodos de instruccioacuten planteados hace
30 antildeos Es un modelo homogeneizante y riacutegido en su estructura que no reconoce las
diversidades regionales eacutetnicas culturales y sociales y lo que tiene repercusiones
graves para el desarrollo del paiacutes es un modelo con conceptos y praacutecticas pedagoacutegicas
anticuadas que no estimulan la creatividad y el pensamiento criacutetico y que no son
sensibles a las tendencias actuales en la investigacioacuten la tecnologiacutea y las formas de
expresioacuten y comunicacioacutenti Y esto significa que en los antildeos 80s no se ha
acomodado la educacioacuten a las nuevas condiciones externas
715 A pesar de este enorme progreso la ampliacioacuten de la cobertura de la educacioacuten preprimaria secundaria y superior han sido limitadas Por otra parte todos los niveles educacionales han reproducido las desigualdades sociales que caracterizan a la sociedad ecuatoriana los habitantes de campo los pobres y los grupos indiacutegenas se encuentran visiblemente rezagados en sus niveles educativos Asimismo a pesar del progreso cuantitativo en general la calidad del sistema educativo deja mucho que desear Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 82 716 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33
198
A2- Seguridad social
En lo que tiene que ver con la seguridad social al inicio de los antildeos noventa eacutesta acusa
todaviacutea grandes insuficiencias La cobertura real del sistema oficial pasoacute de 71 por
ciento en 1980 a 88 por ciento en 1990 y la poblacioacuten econoacutemicamente activa de 212
a 26 por ciento Lo cual demuestra que con respecto a la poblacioacuten ocupada la cobertura
llega a la mitad de los trabajadores asalariados Y esta limitada cobertura sigue siendo
uno de los problemas maacutes cruciales manteniendo un retraso apreciable con otros paiacuteses
de la regioacuten Pero lo que es maacutes grave es un sistema inoperante frente a las condiciones
de pobreza y desempleo que prevalece en el Ecuador 718 Con una cobertura
limitadai
Adicionalmente como resultado del deterioro creciente de la atencioacuten de la salud la
oferta de servicios meacutedicos del seguro social no ha podido solventar con eficacia el
progresivo aumento de la demandaEl resto de servicios del IESS tambieacuten demuestra
un marcado deterioro y es a todas luces insuficientes Por ejemplo las pensiones han
sufrido el impacto de la crisis un jubilado que en 1975 recibiacutea 25000 mensuales
percibiacutea un equivalente a 1000 doacutelares en 1989 recibioacute 41 000 sucres osea unos 62
doacutelares El desfinanciamiento de los seguros de enfermedad y maternidad es
permanente se arrastra un deacuteficit croacutenico Estas deficiencias se reflejan tambieacuten en
una marcada caiacuteda de los ingresos de la seguridad social frente al PIB al haber pasado
717 Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 84 7I8 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37 719 Se trata de una cobertura que apenas abarca una fraccioacuten del sector moderno de la economiacutea Los esfuerzos desplegados durante los antildeos ochenta para incorporar una mayor cantidad de trabajadores no han dado resultados esperados a pesar de que se integroacute a los trabajadores de la industria azucarera en 1980 a los campesinos organizados con la Ley de Seguro Social Campesino en 1081 a los artistas y choferes profesionales no dependientes en 1982 a los trabajadores autoacutenomos en 1984 a los profesionales abogados en 1985 a una cantidad apreciable de agricultores en 1986 con la Ley que crea el Seguro Social Obligatorio del Trabajador Agriacutecola la Afiliacioacuten Voluntaria y el Seguro Social marginal Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37
199
de 63 por ciento en 1980 a 36 por ciento en 1989 lo cual tambieacuten se manifiesta en los
egresos que cayeron de 40 a 21 por ciento en el mismo periacuteodo72o
A3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo (electricidad agua combustibles otros)
La cobertura eleacutectrica es uno de los servicios que maacutes ha progresado en el paiacutes Asiacute el
777 por ciento de las viviendas disponen de electricidad con una interesante
participacioacuten del aacuterea rural que alcanza el 538 por ciento y de la urbana con el 955 por
ciento 721
Tambieacuten cabe destacar que el gasto percaacutepita (en sucres de 1975) en Agua potable que
para 1980 estaba en el orden del 225 Ypara 1990 era de 644 sin embargo para los
antildeos 80s los problemas de servicios baacutesicos siguen presentes y maacutes acentuados en la
zona rural que urbana asiacute para fines de los 80s se encuentran bajos niveles de
cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado con un deacuteficit en la zona
urbana de 482 en agua y 377 en alcantarillado y en la zona rural el 50 por ciento
de la poblacioacuten en agua potable y el 88 por ciento en alcantarillado722
El deacuteficit en viviendas en 1980 era de 683 mil unidades para 1988 era de 980 mil
unidades y el de participacioacuten de los gastos en construccioacuten en el presupuesto
General del Estado en 1980 era el 67 para 1990 era de 39 Ypara 1991 era de 27723
1113- Conclusioacuten
Coherente con los intereses transnacionales en especial financieros724 la concepcioacuten
general del modelo econoacutemico y social que se ha implantado en Latinoameacuterica es
720 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 40 721 Empero hay que sentildealar que existe un elevado porcentaje de contrabando en el servicio de energia eleacutectrica en todos los niveles se han llegado a estimar en casi un 25 por ciento del consumo total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 42 722 En base a Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste y polltica social en los antildeos 80s Obra citada Paacuteg 47 Y89 723 En base a Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadros No 236 724 Sin embargo la creciente aceptacioacuten del modelo (neoclaacutesico) del FMI y del Banco Mundial-articulado ahora a un proyecto de funcionamiento global de la sociedad- tiene que ser asociada al fenoacutemeno de transnacionalizacioacuten financiera cuya resultante maacutes gravosa -la deuda externa- en este caso del Ecuador- ha venido mediatizando los conceptos de
200
puacuteblico (corriente y de capital) pues son considerados como uno de los fenoacutemenos
fundamentales que afectan a la inflacioacuten655bull Pero a pesar de que los niveles de deacuteficit
del Presupuesto del Estado con relacioacuten al PIB se han reducido paulatinamente en el
transcurso de los antildeos 80s la inflacioacuten siempre fue en alza incluso en 1985 que se
aprecia un superaacutevit de 198 por ciento Este fenoacutemeno --coacutemo muchos otros-
contraviene a lo expuesto en la teoriacutea neoliberal como se aprecia en este graacutefico
RELACIuumlN ENTRE el deacuteficit o Superaacutevit del Presupuesto General del Estado con el
PIB Yla Inflacioacuten como se aprecia en el siguente graacutefico
Graacutefico 11
100
80
Ul 6041
E c 41 40 U o Q 20
o
-23
Antildeos --+--IPC (fin de ano )
___Deacuteficit o aiperaacuteviacutet
Fuente en base a la informacioacuten proporcionada de J aacutecorne Luis para el lPC en El Tortuoso Camino a la Estabilizacioacuten Obra citada Paacuteg 18 Yen Crisis Ajuste y Politica Social en los antildeos 80s de Marchan Camelia (ccordinador) Obra citada Paacuteg 28 Elaboracioacuten el autor
La reduccioacuten del deacuteficit fiscal no soacutelo que no contuvo el ritmo inflacionario en alza
sino que ademaacutes fue un elemento esencial en el nuevo modelo para la recesioacuten
productiva que se vive en la deacutecada yen el retiro del Estado en las actividades
654 Asiacute entre 1981 y 1990 La modificacioacuten en la estructura de ingresos y gastos del Estado llevoacute a que el precio de la gasolina alcanzara una variacioacuten del 2400 en relacioacuten a 1981 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 655 En el caso ecuatoriano Los programas de [estabilizacioacuten y] ajuste proponen y aplican draacutesticas restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos puesto que los recortes se sustentan en la necesidad de frenar el proceso inflacionario Las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores sociales destinatarios de esos recursos no contribuyen al producto y que por ende tal gasto es inflacionario Marchaacuten Camelia (coordinador) Crisis Ajuste y Poliacutetica Social Obra citada Paacuteg 29
179
econoacutemicas y sociales como una actitud estructuralT es asiacute que en todos los antildeos 80s
Con excepcioacuten de los antildeos 1987 y 1988 prevalecieron la austeridad fiscal y la
reduccioacuten del gasto puacuteblico 657 y este fenoacutemeno sucede desde los primeros antildeos de los
antildeos 80s como se aprecia en el siguiente cuadro que para resaltar los niveles de
ingresos y gastos se asocia con los antildeos 70s
Tabla 12
PORCENTAJES DE CRECIMIENTO ANUAL DE INGRESOS Y EGRESOS PUBLICOS PER CAPITA 1972-1986
ITEM Porcentaje () de Crecimiento Anual 1972-1982 1982-1986
Ingresos puacuteblicos 40 16 Gasto puacuteblico corriente 68 -28 Gasto puacuteblico de capital 70 -73 Total gasto puacuteblico 68 -41
Nota Las tasas de crecimiento fueron calculadas sobre la base de datos originales en sucres de 1975 utilizando regresiones exponenciales
658 Elaboracioacuten Carlos Larrea
Cabe destacar que la austeridad fiscal era para el interior del paiacutes porque los montos
que se obteniacutean por conceptos de ingresos se iban en buena parte al exterior por
concepto de pago al servicio de la deuda externa agravaacutendose la situacioacuten fiscal interna
Esto significa que Los crecientes montos requeridos por el servicio de la deuda
concentran el grueso de los egresos fiscales y se cubrieron incrementando la deuda
interna e imprimiendo dinero o sea provocando casi planificadamente la inflacioacuten al
tiempo que se eliminaban los subsidios y se introduciacutean nuevos gravaacutemenes tributarios
De manera que al contrario de las interpretaciones ortodoxas la crisis fiscal provino de
la crisis de la deuda Y la presioacuten sobre las cuentas fiscales se mantiene por la
persistencia del peso de eacutesta Entonces la inflacioacuten fue maacutes que resultado o
656 Tanto los ingresos como los gastos permitieron que el consumo y la inversioacuten del gobierno redujesen continuamente su participacioacuten en el PIE y que la brecha fiscal en 1981-1985 y 1986-1990 tendiese hacia una condicioacuten de superaacutevit Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 95 657 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 85 658 Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap IVZ Paacutegs 8 y 9
180
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consecuencia de los deacuteficit fiscales un medio para financiar los reajustes empezando
por el servicio de la deuda externa y como viacutea para facilitar una mayor concentracioacuten
de la riqueza659 66o Como se aprecia en la siguiente tabla
Tabla 13
ESTRUCTURA PORCENTUAL DE LOS EGRESOS DEL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO POR SECTOR
SECTORES 1970 1980 1990
Servicios generales 200 198 183 Servicios sociales 231 395 281 Educacioacuten 193 317 170 Bienestar social y trabajo 06 10 33 Salud 32 60 42 Agua Potable y saneam ambiental 00 07 35 Gastos productivos y demaacutes 372 236 203
Servicio de la deuda puacuteblica 197 172 333 Interna 90 53 66 Externa 107 118 266
TOTAL 100 100 100
Fuente y elaboracioacuten Marchaacuten Comelio 661
En estos antildeos se destaca la Reforma Fiscal realizada por el gobierno de Borja con la
aplicacioacuten del proceso de reformas estructurales en el campo impositivo iniciado a fines
de 1988 con la puesta en marcha de la Reforma Tributaria contenida en la Ley 56 de
Reacutegimen Tributario Interno de 20 de diciembre de 1989 que al ampliar la base
tributaria eliminar exoneraciones y unificar tarifas impositivas simplificoacute el sistema
existente a tres grandes grupos de impuestos a la renta al valor agregado y a los
consumos especiales 662
659 El Estado asumioacute entre 1983 y 1984 la deuda externa contratada libremente por agentes econoacutemicos privados nacionales y extranjeros en condiciones muy costosas para la economiacutea nacional Esta ltxsucretizacioacutenraquogt a la cual se sumoacute a compra de cuentas especiales en divisas han exacerbado el proceso inflacionario y constituyen enormes subsidios al gran capital nacional y extranjero 660 Acosta Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano Obra citada Paacuteg 66 661 Crisis Ajuste y Poliacutetica en Marchaacuten Comelio (coordinador) Obra citada Paacuteg 5 La negrilla en el rubro servicio de la deuda puacuteblica es del autor 662 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 En teacutermino de reforma fiscal hay que relevar el aporte del gobierno de Borja que procesoacute una significativa transformacioacuten la cual lamentablemente fue desvirtuada
181
Otra poliacutetica econoacutemica que se toma a o largo de los antildeos 80s para precautelar la
situacioacuten financiara del Estado es la modificacioacuten del tipo de cambio esto es se
devaluacutea la moneda para que los ingresos en doacutelares obtenidos por el Estado -por
ejemplo del petroacuteleo- se transformen en maacutes sucres en desmedro de la mayoriacutea de la
poblacioacuten por su efecto en el alza de los precios
B3- Poliacutetica global Monetaria y Crediticia
Durante todo el periacuteodo del auge petrolero prevalecioacute un sistema de tasas de intereacutes
controladas Se mantuvieron praacutecticamente iguales desde comienzos de los antildeos 1970
hasta 1981 Sin embargo durante la mayor parte de estos antildeos la inflacioacuten era superior
a la tasa maacutexima para preacutestamos no-preferenciales dando como resultado tasas de
intereacutes reales negativas Los creacuteditos para la manufactura y agricultura se otorgaron
hasta con tasas de intereacutes preferenciales auacuten maacutes bajas y su costo real era negativo
durante todo el periacuteodo 663
En los antildeos 80s cuando se retira la ayuda del Estado para impulsar la produccioacuten
interna particularmente manufacturera y agriacutecola porque las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales asiacute lo exigen y cuando lo importante es la produccioacuten para
exportacioacuten y las actividades ligadas a ella se elevan las tasas de intereacutes paulatinamente
y sin conflictos socialesf la misma que pretende dinamizar el mercado de capitales
con el fin de que sirva de fuente de financiamiento de inversiones para el nuevo modelo
en ciernes Por la misma razoacuten desde el inicio (con Osvaldo Hurtado) se dan mayores
facilidades para la inversioacuten extranjera directa 665
por una serie de exenciones impuestas por los mismo grupos dominantes Acosta Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano Obra citada Paacuteg 64 663 Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap V Cuadros Paacuteg 6 664 Mientras que la liberalizacioacuten de las tasas de intereacutes y del tipo de cambio fue adoptada raacutepidamente debido a sus efectos favorables para la burguesiacutea agroexportadora otras medidas complementarias - tales como la eliminacioacuten de los subsidios para petroacuteleo energiacutea y trigo el control del gasto puacuteblico yel desmantelamiento de una fuerte proteccioacuten de la industria - resultaron conflictivas Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap 1 Paacuteg 17 665 Para obtener mayores excedentes [en la empresa privada] las poliacuteticas de ajuste permitieron una disminucioacuten del salario real y un incremento de los precios en tanto que para el logro de fuentes de financiamiento se elevaron las tasas
182
En el reacutegimen del gobierno de Hurtado no fue suficiente elevar las tasas de intereacutes para
incrementar el ahorro ni crear nuevos instrumentos de captacioacuten de ahorros como son
las poacutelizas de acumulacioacuten ya que se tomaron medidas contrarias a este objetivo como
la depreciacioacuten constante de nuestra moneda llegoacute un momento en que Con una tasa
de devaluacioacuten preanunciada de 40 y niveles de intereacutes de 20 se volvioacute rentable
endeudarse en sucres y comprar doacutelares promoviendo por consiguiente la fuga de
capitales 666 Para fines de su administracioacuten (1984) el ahorro privado cayoacute auacuten maacutes
al 48 del PIB el nivel maacutes bajo registrado 667
La poliacutetica monetaria de Hurtado ha sido calificada de expansiva fenoacutemeno que
presionaba en el incremento del tipo de cambio y para regular la liquidez en la
economiacutea desde el inicio668 se toma medidas claacutesicas de poliacutetica monetaria como la
subida o bajada del encaje bancario
Con Febres Cordero Se empezoacute tambieacuten un programa de liberalizacioacuten del mercado de
capitales encaminado a aumentar el ahorro interno se le permitioacute al sistema financiero
emitir certificados de depoacutesito con tasas de intereacutes de mercado y la Junta Monetaria
pasoacute reglamentos que permitieron hacer preacutestamos a largo plazo a tasas de intereacutes
ajustables la estructura de tasas de intereacutes se simplificoacute quedando solamente 4 tasas y
todas las tasas se subieron a niveles superiores a la inflacioacuten proyectada 669
de intereacutes y se concedieron mayores ventaja a la inversioacuten extranjera Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 100 666 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 53 Por otro lado el bajo nivel de las tasas de intereacutes agudizoacute la salida de capitales al exterior durante la mayor parte del periodo 1983shy1984 dado que la rentabilidad interna era inferior a la suma de la tasa de intereacutes externa maacutes la expectativa de depreciacioacuten que en gran parte estaba determinada por la regla de ajuste diario de la tasa de cambio oficial En este marco de polltica econoacutemica se revirtioacute la tendencia de apreciacioacuten del tipo de cambio real experimentada hasta los primeros antildeos de los ochenta Jaacutecome Luis El Tortuoso camino de la Estabilizacioacuten en el Ecuador Obra citada Paacuteg 19 667 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 45 668 Para todo el periacuteodo 1980-1984 la base monetaria (H) significoacute el 728 del incremento del circulante teniendo como porcentaje maacutes bajo en la serie (4977) aqueacutel que corresponde a 19833 y como punto maacutes alto (9506) el de 1984 cuando la variacioacuten del circulante se debioacute al cambio en la base monetaria dentro de la cual el factor maacutes i portante fue el incremento del creacutedito interno del Banco Central Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 394 669 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 54
183
Ademaacutes las Reformas a la legislacioacuten bancaria y monetaria dieron a las autoridades
monetarias mayor libertad para establecer poliacuteticas financieras y crediticias 670 Para
1985 se propone consolidar a las instituciones financieras y Se dispone el tipo de
intereacutes flotante para todo el sistema financiero con el objetivo de acrecentar la captacioacuten
de ahorros impedir la fuga de capitales y mejorar la asignacioacuten de recursos al interior
del aparato productivo Es decir sobre la base de tasas de intereacutes flotantes el sistema
financiero orienta al aparato productivo hacia actividades maacutes rentables 671
la liberalizacioacuten del mercado de capitales pareciacutea haber empezado a producir
resultados pues el ahorro financiero habiacutea aumentado de entre 5 y 6 del PIB durante
1980-1984 a 10 4 en 1985 y el ahorro privado estaba recuperaacutendose 672
Para agosto de 1986 se liberaliza maacutes la economiacutea al dejar flotar (liberar) las tasas de
intereacutes y permitir que eacutestas sean impuestas por las fuerzas del mercado al tomar esta
decisioacuten de flotacioacuten el resultado fue desastroso porque se elevoacute apreciablemente el
costo del dinero y produjo extraordinarias ganancias para el sector financiero Si
bien el mayor rendimiento del dinero se tradujo en un incremento del ahorro financiero
no se logroacute un aumento de la inversioacuten productiva La economiacutea se orientoacute hacia el
financierismo y la especulacioacuten Y la flotacioacuten de las tasas de intereacutes resultoacute en una
presioacuten para una mayor inflacioacuten 673
Para 1987 las reformas liberalizantes de Febres Cordero toman un giro de 180 grados al
permitir una poliacutetica monetaria expansiva En presencia de creciente deacuteficit fiscal
Febres Cordero aumentoacute salarios gubernamentales y congeloacute los ajustes mensuales en
las tarifas de los servicios puacuteblicos El incremento en el gasto financiado con creacutedito
670 Citado por Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 57 671 Racines Francisco y otros Ajustes estructurales Obra citada Paacuteg 91 672 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 58 673 Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
184
del Banco Central aumentoacute draacutesticamente la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal e hizo
insostenibles las reformas hechas a principios del periacuteodo presidencial 674
La poliacutetica monetaria del reacutegimen es similar al gobierno anterior en el sentido de que es
expansiva en especial en los dos uacuteltimos antildeos de su gestioacuten (1986-1988) y que en
general toma medidas claacutesicas de control de la liquidez esto es subida y bajada de
encajes bancarios y tasas de intereacutes restriccioacuten del creacutedito del Banco Central entre
675 otras
Con Rodrigo Borja y a diferencia de los anteriores gobiernos La poliacutetica monetaria fue
contractiva Empezando en agosto de 1988 el Banco Central hizo cumplir los requisitos
de encaje limitoacute el creacutedito a los sectores puacuteblico y privado y establecioacute depoacutesitos previos
a las importaciones en sucres equivalentes a 100 del valor de las importaciones
pagaderos al solicitar las divisas necesarias Esta medida que aumentoacute el costo de las
importaciones y congeloacute recursos financieros fue tomada principalmente para controlar la
oferta monetaria Poco despueacutes de implantada esta medida los depoacutesitos llegaban a 150
millones sin embargo esta poliacutetica se modificoacute a finales de 1989 con la disminucioacuten del
porcentaje de depoacutesitos requeridos 676
En el mismo mes se liga las tasas de intereacutes activas a las pasivas para el siguiente antildeo
se flexibilizoacute maacutes a traveacutes de la incorporacioacuten de las tasas de intereacutes de mercado que
se pagaban en poacutelizas de acumulacioacuten a la foacutermula que permitiacutea a cada banco fijar sus
de i 677tasas activas e mteres
674 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 675 En 1986 Para reducir la oferta monetaria se incrementoacute el porcentaje de encaje bancario del 24 al 27 mientras que el porcentaje que regiacutea para los depoacutesitos de ahorro y plazo se redujo del 10 al 5 y se incorporaron las poacutelizas de acumulacioacuten al sistema de encaje legal que fue fijado entre el 3 y el 5 dependiendo del plazo [Para 1987] Paralelamente al incremento de los encajes bancarios se elevaron las tasas de intereacutes activas de los bancos y las financieras al 23 Se ve claramente que el Banco Central restringioacute de manera especial los creacuteditos a los bancos y al sector privado provocando contracciones de gran volumen pero compensando a la maacutes estas restricciones mediante la ampliacioacuten liberal del creacutedito al Gobierno Central Morillo Jaime Economiacutea del Ecuador Obra citada Paacuteg 408 Y410 676 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 72 677 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Obra citada Paacuteg 61
185
Finalmente se obtiene un cierto eacutexito cuantitativo pues El ahorro fmanciero crecioacute en el
49 por ciento entre diciembre de 1988 y diciembre de 1989 mientras que la captacioacuten de
depoacutesitos a traveacutes de poacutelizas de acumulacioacuten lo hizo en el 65 por ciento en igual
periacuteodo 678
Para fines de los antildeos 80s para incrementar los recursos financieros para inversioacuten se
eleva las tasas de intereacutes incluidas las que cobraba el Banco Central en sus relaciones con
el sector puacuteblico Ademaacutes con el fin de controlar la liquidez en la economiacutea se extiende
-yen algunos casos se eleva- el encaje miacutenimo a todo sector financiero que reciba dinero
del puacuteblico nacional o extranjero esto es no solo a los bancos sino a compantildeiacuteas como las
de Tarjetas de Creacutedito y de Leasing Al finalizar el mencionado periacuteodo las tasas de
intereacutes activas se mantuvieron por encima de la inflacioacuten
Haciendo una relacioacuten histoacuterica con los antildeos 70s el creacutedito a todos los sectores ha
disminuido apreciablemente En teacuterminos reales el creacutedito bruto otorgado a la
manufactura maacutes que triplicoacute entre 1972 y 1982 La tabla contiene las tasas anuales de
crecimiento del creacutedito por sectores y periacuteodos Las cifras permiten ver la prioridad
otorgada a la manufactura durante los antildeos del auge petrolero El creacutedito a la industria
experimentoacute uno de los crecimientos maacutes raacutepidos de los diferentes sectores y abarcoacute la
parte maacutes grande de los creacuteditos preferenciales entregados por el Estado679 Como se
aprecia en la siguiente tabla
678 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 65
186
Tabla 14
TASAS ANUALES DE CRECIMIENTO DEL CREDITO BRUTO POR SECTORES Y PERIODOS 1972-1989
SECTOR 1972-1982 1982-1989 Agricultura 79 - 23 Manufactura 140 - 05 Comercio 51 - 17 Otros (incl pesca) 163 41
Total 88 - 02
Nota Las tasas de crecimiento fueron calculadas sobre la base de datos con Sucres constantes de 1975 utilizando regresiones exponenciales
bull 1Elaboracioacuten Car os Larrea680
B4- Poliacutetica global Cambiaria y Arancelaria
Por maacutes de una deacutecada se mantuvo estable el tipo de cambio oficial a razoacuten de 25
sucres por doacutelar este valor se mantuvo hasta mayo de 1982 que es cuando se realiza la
primera devaluacioacuten desde 1970681 con el objetivo de incentivar a las exportacionesY
limitar las importaciones -equilibrio del sector externo- y arreglar las cuentas fiscales
La presioacuten ejercida en la disminucioacuten en el ingreso de doacutelares y la mayor demanda de
ellos se observa en el incremento de la cotizacioacuten del doacutelar del mercado libre que hace
que en 1981 el Banco Central venda parte de sus reservas internacionales para mantener
el tipo de cambio libre683 si en enero de 1981 se encontraba a razoacuten de 287 sucres
para Mayo de 1982 se ubica en 448 sucres por doacutelar
679 Veacutease para un anaacutelisis detallado sobre las pollticas crediticias durante el auge De La Torre Macroeconomic Aspects ofa Petroleum Boom capiacutetulo 4 680 Larrea Carlos Obra citada 681 en Mayo [deI982] Hurtado decretoacute una devaluacioacuten de 3200 la primera desde 1970 Las promesas de la presidencia de Roldoacutes y las metas del plan quinquenal fueron reemplazadas por frecuentes menciones a los precios declinantes del petroacuteleo y al creciente servicio de la deuda externa y los deacuteficit fiscales Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 39 682 Como medida de apoyo se aumentoacute el capital del Fondo de Promocioacuten de Exportaciones (FOPEX) destinado a incentivar la produccioacuten exportable Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 14 683 bullbull el Banco Central del Ecuador vendioacute parte de sus reservas internacionales en 1981 (230 millones de doacutelares) con el compromiso de mantener la cotizacioacuten del mercado libre de cambios Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg II
187
Para 1983 se devaluacutea la moneda y se establece un sistema de minidevaluaciones
ademaacutes se instaura un curioso tercer mercado de cambios llamado libre de
intervencioacuten en el que aplicaban a importaciones y exportaciones especiacuteficast
En la poliacutetica arancelaria desde el inicio de su gestioacuten en 1982 el gobierno de Hurtado
fija una nueva estructura arancelaria con el objeto de regular el consumo de bienes
no indispensables y suntuarios [Para 1983] Se prohibieron las importaciones de
artiacuteculos suntuarios y se suspendieron las de bienes de capital por un monto de 600
millones de doacutelares anuales [para 1984] se levantoacute la prohibicioacuten a una lista de bienes
de importacioacuten que representaba el 75 por ciento del valor de las importaciones que
habiacutean sido prohibidas 685
Para septiembre de 1984 con el cambio de gobierno de Hurtado a Febres Cordero se
terminan las minidevaluaciones y se establece el tipo de cambio oficial del doacutelar en
6650 sucres por doacutelar 686 Existiacutea un segundo tipo de cambio libre [de intervencioacuten] del
Banco central que se encontraba en 995 sucres por doacutelar 687 Y un tercer mercado
cambiario denominado mercado libre688
684 Grandes inundaciones a finales de 1982 y durante el primer semestre de 1983 agravaron los problemas econoacutemicos del gobierno El efecto de este fenoacutemeno sobre el paiacutes fue muy grave especialmente porque la produccioacuten agricola cayoacute precipitadamente en Febrero y Marzo de 1983 se anuncioacute un nuevo paquete de medidas La tasa de cambio oficial se devaluoacute un 273 y se establecioacute para ella un sistema de minidevaluaciones [devaluaciones diarias] Ademaacutes se establecioacute una tercera tasa de cambio para el curiosamente llamado mercado libre de intervencioacuten Esta tasa seguiacutea de cerca de la del mercado paralelo y se aplicaba a una serie de importaciones y exportaciones formalizando de hecho un sistema oficial de tasas de cambio muacuteltiple que se mantuvo durante casi 18 meses hasta el4 de septiembre de 1984 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Polltica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 42 685 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 12 18 y 23 686 Mediante regulacioacuten 187 de septiembre de 1984 se establecioacute el tipo oficial de compra del doacutelar en 6650 SI el Banco Central comprariacutea el valor FOB de las exportaciones petroleras y lo venderiacutea para cubrir el valor FOB de las mercaderiacuteas clasificadas en el segmento especial de la Lista 1 el servicio de la deuda externa del sector puacuteblico y privado los pagos para la repatriacioacuten de capital y las utilidades de inversiones extranjeras Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 398 687 Junto con la derogacioacuten de las disposiciones que implantaron el reacutegimen de minidevaluaciones diarias del sucre en marzo de 1983 se establecieron tres mercados cambiarios Para el primero se fijoacute el tipo de cambio en 6650 sucres por doacutelar que se aplicaba a las exportaciones de petroacuteleo y a las importaciones de productos agriacutecolas alimentos medicinas carburantes enviacuteo de utilidades y trasferencias de capitales Al segundo mercado denominado libre de intervencioacuten cuyo tipo de cambio era controlado por el Banco Central se transfirieron la mayor parte de las transacciones de comercio exterior efectuadas por el sector puacuteblico y gran parte de las importaciones privadas En teacuterminos lugar se mantuvo la existencia de un mercado libre con un tipo de cambio determinado por la oferta y demanda de divisas el cual era utilizado para el resto de las actividades de comercio exterior Ademaacutes la fijacioacuten del nuevo tipo de cambio libre del Banco Central a 9750 sucres con relacioacuten al tipo de cambio oficial (fijado en 6650 sucres) generoacute un beneficio adicional a los exportadores de 31 sucres por doacutelar lo que significoacute aproximadamente 10000 millones de sucres Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacutegs 28 29 Y32 688
188
En noviembre de 1985 las tasas de cambio oficial y libre intervencioacuten se unificaron y
en enero de 1986 el gobierno continuoacute instrumentando su programa reformista al devaluar
de 96 a 110 sucres la tasa de cambio del mercado intervenido y transfiriendo todas las
transacciones comerciales y de deuda externa a este mercado Estas medidas se tomaron
con el fin de diversificar exportaciones y restringir importaciones La tasa de cambio
oficial se mantuvo solamente como un instrumento contable dentro del Banco Central
Estos cambios dejaron solamente dos mercados de divisas ~on el libre limitado al
turismo contrabando y algunos movimientos de capitales Tambieacuten se empezoacute un
proceso para reducir aranceles que culminoacute en un nuevo arancel en febrero de 1986 que
aunque teniacutea un nivel maacuteximo relativamente alto (98) habiacutea disminuido
sustancialmente y con ello el nivel de proteccioacuten efectiva 689
El tipo de cambio sin intervencioacuten del Estado es considerado clave para el modelo
neoliberal para agosto de 1986 se deja a las fuerzas del mercado la fijacioacuten del tipo de
cambi0690 con el objetivo de que baje el doacutelar y con esto disminuya la inflacioacuten se
incremente las exportaciones y se mantenga las reservas internacionales pero en aparente
contradiccioacuten a la teoriacutea resultoacute todo lo contrario 691 y ademaacutes se incrementoacute la
importacioacuten de bines suntuarios
689 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 56 690 Asiacute el II de Agostode 1986se introdujeron nuevoscambiosdraacutesticos tales que Swettun mes maacutes tardese refirioacute a ellosen la siguienteforma El reacutegimen en el poderde un solo tajo ha destruido 56 antildeos de praacutecticalegalfinancieray monetaria en el Ecuador En esencia bajo el nuevosistemala tasa de cambioseraacute determinadapor el mercado(es decir que se ha establecido la flotacioacuten totaldel sucre)Los controles administrativos de las tasas de intereacutespara los ahorradores se han eliminado aunque las autoridades han negociado con la banca un entendimiento para fijar las tasas en un nivel preestablecido Se ha permitido que otrastasas floten incluyendo la tasa de redescuento en el banco central Estas medidas tuvieron dos objetivosprincipales darlea los exportadores sentildealesclarasde que el gobiernoqueriacutea promovery diversificar lasexportaciones y aumentarel ahorro interno Las medidas tambieacutenfueron tomadaspara controlaruna corridaen contradel sucrey crecientes sobrefacturacioacuten de importaciones y subfacturacioacuten de importaciones Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politiacuteca de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 62 691 A partirde agostode 1986el programa de ajusteasumioacutenuevasformasque liberalizaron auacuten maacutes a la economiacutea ecuatoriana En efectose eliminoacutela obligacioacuten que teniacutean los exportadores de vendersus divisasal Banco Central mientras simultaacuteneamente se dejabaen manosde las fuerzas del mercadola determinacioacuten del valor del doacutelar Estas medidas tuvieron un resultado desastroso por un lado el doacutelar subioacutedesmesuradamente y los banqueros y exportadores hicieron pinguumlesganancias a costadel aumento de la inflacioacuten por otro las exportaciones no aumentaron y maacutes bien la libreutilizacioacuten del doacutelardeterminoacute el incremento de las importaciones de bienessuntuarios y la caiacuteda de las reservas internacionales Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
189
Para enero de 1988 se suspende la flotacioacuten del doacutelar manejado por el sector privado y
en Marzo de 1988 hasta el sistema de tasa de cambio libre considerado como la
piedra cardinal de las reformas neoliberales tuvo que ser eliminado siendo reemplazado
por un sistema de tasa de cambio muacuteltiple con tres tasas llamado flotacioacuten controlada
(ver LAER 311388) Eventualmente en completa retirada el gobierno habiacutea retomado a
un sistema de tasa de cambio fija y empezoacute a imponer restricciones a las
importaciones 692
El 30 de agosto de 1988 despueacutes de asumir la presidencia el gobierno de Rodrigo
Borja dispone al Banco Central reasumir el control sobre la asignacioacuten de divisas se
restablece -y termina su mandato con- el sistema dual de cambios que son el mercado
de intervencioacuten del Banco Central y el mercado libre y devaluacutea la moneda El tipo de
cambio del mercado de intervencioacuten se devaluoacute un 56 [acercaacutendose a la cotizacioacuten del
mercado libre] y se establecioacute un sistema de minidevaluaciones programadas con una
tasa de inflacioacuten esperada del 30 Con este mecanismo se estableciacutea el tipo de cambio
como referencia para guiar las expectativas inflacionarias El tipo de cambio oficial que
no se habiacutea modificado desde noviembre de 1985 y que era utilizado para el servicio de
la deuda externa fue incrementado de 95 a 390 sucres por doacutelar 693
Posteriormente se continuacutea con una poliacutetica cambiaria que mantenga el fomento a las
exportaciones y el abastecimiento de bienes y servicios con importaciones esto hizo
que se utilice una poliacutetica de tipo de cambio real esto es con devaluaciones sucesivas
En suma si la cotizacioacuten del doacutelar en el mercado libre en 1981 era de 3076 para 1991
fueacute del orden de los 1103 sucres por doacutelar 694 Soacutelo entre 1981 y 1990 La
692 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 693 En el mercado de intervencioacuten se debiacutean efectuar todas las transacciones en divisas de bienes servicios y capitales del sector puacuteblico y las ventas de divisas correspondientes a la remisioacuten de utilidades y la repatriacioacuten de capitales de la inversioacuten extranjera ingresada al Banco Central hasta el11 de agosto de 1986 Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 421 Y422 694 En base a Acosta Alberto Pobreza y poliacutetica social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadro No 2 J9
190
bull flexibilizacioacuten del tipo de cambio permitioacute que la cotizacioacuten del doacutelar se incrementara en
2764695
En el aacutembito arancelario se destaca La implementacioacuten de la Reforma Arancelaria [en
1990 la misma que] contemploacute la reduccioacuten de las tarifas a niveles que oscilaban entre 5
el 60 por ciento para todas las importaciones (excepto para vehiacuteculos) y la eliminacioacuten del
cobro de los recargos arancelarios de la lista n 696 Para 1991 se expide un nuevo
arancel en donde las tarifas oscilaban entre 5 yel 35 por ciento excepto para vehiacuteculos
que fueacute del 40 por ciento
1124 La Poliacutetica social
A- Principales poliacuteticas sociales
En los antildeos 70s como parte de la poliacutetica social el Estado ecuatoriano invertiacutea en obras
puacuteblicas e impulsaba la inversioacuten privada por este concepto la relacioacuten inversioacutenIPIB
permanece superior al 20 por ciento Por otro lado se subsidiaba bienes y servicios a la
vez que expandiacutea la cobertura socia1697 Sin embargo no se habiacutea logrado bienestar para
la mayoriacutea de la poblacioacuten y esto sugeriacutea al nuevo gobernante de los 80s aplicar con
mayor eacutenfasis poliacuteticas sociales las mismas que estaban en el contenido del Plan de
Desarrollo 1980-1984 en donde existe preocupacioacuten por el empleo por los servicios
baacutesicos entre otros motivaciones que quedaron en el papel por las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales internas y externas
Pero para inicios de los antildeos 80s como es sabido comienzan a cerrarse los creacuteditos
externos a subir las tasas de intereacutes intemacionalest y a bajar los precios del petroacuteleo
por lo que tambieacuten empieza a acabarse el estilo de desarrollo en donde el Estado era el
695 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 696 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 697 La bonanza petrolera y el creacutedito externo tambieacuten financiaron una expansioacuten sin precedentes del sector puacuteblico en particular del aparato administrativo grandes obras de infraestructura subsidios a bienes y servicios baacutesicos asiacute como una expansioacuten de los servicios sociales (educacioacuten y salud) En general se puede decir que se generaron los siacutentomas tiacutepicos de la enfermedad holandesa Poliacuteticas Macroeconoacutemicas Distribucioacuten y Pobreza en el Ecuador Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 1
191
bull Benefactor conocido generalmente como el Estado de Bienestar ecuatoriano La
merma de la cantidad de fondos disponibles en el Estado se agudiza con el conflicto
beacutelico con el Peruacute en 1981 y con las inundaciones de 1982-83
En estos momentos criticas -corno siempre- se empieza a descuidar a los sectores maacutes
deacutebiles y marginados (ancianos mujeres y nintildeos) que en el caso ecuatoriano constituyen
la mayoriacutea de la poblacioacuten mismos que al disminuir el ritmo y monto de gasto fiscal en
el aacuterea social ven deteriorase sus condiciones de vida Se considera que el gasto social
es el rubro maacutes afectado con las medidas de Estabilizacioacuten y Ajuste estructural de los
80s
Ademaacutes a partir de 1982 el Estado se vio obligado retroceder posiciones en cuanto a
sus poliacuteticas de cobertura social para destinar mayores recursos al servicio de la deuda
extema699 Esto se evidencia cuando se compara el monto destinado en el Presupuesto
Anual del Estado en relacioacuten con el PIB al gasto social y el monto destinado a la deuda
extemaOO como se aprecia en los siguientes graacuteficos en donde la relacioacuten porcentual
entre Gasto Social y PIB en 1981 era de 65 para 1990 era de 39 y la Relacioacuten entre
Gasto Social y el presupuesto del Estado era en 1981 el 375 para 1990 fue de
28170 Como se aprecia en los siguientes graacuteficos
698 Las altas tasas de intereacutes vigentes en los Estados Unidos que llegaron [en 1981] hasta el 21 provocaron un flujo importante de divisas al exterior Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 362 699 El deterioro de las asignaciones a los sectores sociales se explica en especial por el aumento del servicio de la deuda externa Entre 1980 y 1990 estos valores casi se triplican al pasar de un 183 por ciento a 37 por ciento del PIB respectivamente Este porcentaje es el maacutes elevado de todo el periacuteodo analizado Es preciso destacar que el servicio de la deuda puacuteblica en especial de la deuda externa se ha convertido en el rubro maacutes grande de los presupuestos de los uacuteltimos antildeos y esta situacioacuten al parecer se presentaraacute con mayor fuerza en 1993 cuando el monto destinado a la deuda estaacute cuantificado en 384 por ciento Una vez maacutes el servicio de la deuda superaraacute ampliamente el monto de los recursos destinados a fines sociales educacioacuten y cultura bienestar social y trabajo salud y desarrollo comunal [agua potable saneamiento ambiental vivienda] Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 9 700 A partir del inicio de los programas de ajuste en 1982 se aprecia una tendencia decreciente en la asignacioacuten de recursos destinados en el Presupuesto general del Estado al gasto social en relacioacuten con el PIB Pero esta tendencia presenta una caiacuteda auacuten maacutes aguda durante el gobierno de Borja Cevallos en le cual esta relacioacuten ha descendido por primera vez en el periacuteodo a menos del4 por ciento En 1992 esta relacioacuten habriacutea decrecido maacutes a un 3 por ciento Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33 y 32 701 En base de Acosta Alberto En Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del Ajuste Obra citada Cuadro 223 y 224
192
Graacuteficos 12
GRAFICOS DE RELACIONES PORCENTUALES ENTRE GASTOS EN SERVICIOS SOCIALES Y DEUDA EXTERNA CON RELACION AL PIB Y AL
PRESUPUESTO DEL ESTADO
-+-Gastos sociaacuteesAB
- itshy - Gastos dada ecIamAB
1004 1007 193gt Antildeos
Porcentajes de Gastos en Servicios sociales
de deuda externa con relacioacuten al PlB7
6
gSS4 e B3 52a
1 O 1---------+---------shy
1978 1001
Relaciones porcentuales de Gasto social y deuda externa con el
Presu uesto del Estado45
40
35
30
E 25 shye ~ 20
~ 15
10
5
O 1978 1981 1984 1987 1990
Anos
Fuente Banco Central boletiacuten de Cuentas nacionales No 14 1981-1990 (junio de 1991) y Presupuestos Generales del Estado Elaboracioacuten de las Tablas Acosta AlbertoY Elaboracioacuten graacutefica el autor
Como se manifestoacute anteriormente las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste de los antildeos
80s hace contraer conscientemente la economiacutea con el objetivo de estabilizar variables
macroeconoacutemicas y cumplir compromisos con los organismos internacionales al
interior del paiacutes la preocupacioacuten es por equilibrar la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal 703 y en el
exterior la balanza de pagos especialmente para lograr obtener un monto que asegure
la acumulacioacuten y el pago de la deuda externa en un marco de apertura econoacutemica como
se aprecioacute en la reduccioacuten paulatina de los aranceles en la promocioacuten de las
exportaciones entre otras
El resultado ya lo sabemos por el lado social existe un deterioro de los componentes del
desarrollo social y por el lado econoacutemico las variables macroeconoacutemicas no se
702 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social Obra citada Cuadros Nos 223 y 224 703 Este comportamiento se expliacuteca por una serie de factores entre los cuales se destacan los programas de estabilizacioacuten y las mismas poliacuteticas de ajuste que proponen y aplican draacutestica restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos pues la intencioacuten uacuteltima de tales recortes es evitar una disparada inflacionaria por el lado de la demanda Por otro lado las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores beneficiarios de los proyectos sociales no contribuyen al producto y por ende los gastos en estos rubros son inflacionarios Igualmente la situacioacuten se agrava cuando se considera el alto componente del gasto corriente que los caracteriza por su condicioacuten de sectores de servicios en los que el peso de la mano de obra es elevado Por uacuteltimo la capacidad de negociacioacuten es mucho menor como por ejemplo frente a los grupos que se representan en los rubros de duda externa o defensa nacional Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 32
193
estabilizaron esto hace que que el nuacutemero de pobres creciera en el decenio de los
80 a una tasa promedio anual maacutes raacutepida que la registrada en la deacutecada de los 70 38
por ciento Vs 19 por ciento respectivamente Este panorama ha determinado que el
Ecuador sea uno de los paiacuteses de Ameacuterica Latina con mayores iacutendices de pobreza Y la
agudizacioacuten de este fenoacutemeno se perfila tanto en el aacutembito urbano como rural Asiacute
mientras el 40 por ciento de la poblacioacuten urbana vive por debajo de la pobreza absoluta
el 65 por ciento de la poblacioacuten rural estaacute por debajo de ese liacutemite de acuerdo a la
informacioacuten proporcionada por UNICEF para el periacuteodo 1980-1988 704
La preocupacioacuten estatal estaraacute centralizada por el estiacutemulo a las exportaciones y por
tanto hacia el bienestar de un pequentildeiacutesimo grupo de personas a ellas ligadas y al no
poseer recursos posteriormente el gobierno se desliga y con fuerza de sus
responsabilidades sociales esto es de su redistribucioacuten econoacutemica esto hace que se
permita el surguimiento de organizaciones no gubernamentales (ONOs) para que suplan
con sus programas y acciones anteriormente estatales y las realicen con criterios
empresariales de eficiencia beneficio entre otros asiacute empieza el Estado ecuatoriano
con el discurso y praacutectica de la descentralizacioacuten evitando hacerse cargo de maacutes
burocracia aunque su financiamiento parta de sus propias actividades y por supuesto de
deuda externa 705
De ahiacute que a partir de 1985 la poliacutetica social se orientase en dos direcciones una
eminentemente beneacutefica y otra de promocioacuten empresarial individualizadora En el
primer caso el gobierno elaboroacute un cuadro de pobreza por sectores (campesinos
704 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 45 705 Esta actitud y los riesgosque conllevala aplicacioacuten del modelohan llevadoal Estado a disentildearun nuevo estilode poliacuteticasocialSiacute consideramosel comportamiento estataly la dinaacutemicade las exportaciones la mayoriacuteade la poblacioacuten ecuatorianarepresenta un obstaacuteculoiacutensalvable [un estorbo] para su desenvolvimiacuteento dada la imposibilidad de hacerla desaparecer La solucioacutenque se presentaes el permitiral Estado la atencioacutende los sectorespauperizados y que el restode la poblacioacuten encuentre sus propiosmediosde subsistencia Con este objetivose promueve la transformacioacuten o surgimiento de ONGsque contemplenmeacutetodosy sistemasde gestioacuten institucional y sobre todo que introduzcan criteriosde eficiencia en todas sus actividades Finalmente como el objetivofundamental de estos proyectosno se centraen el impulsode un proceso de acumulacioacuten de estos sectores la mayoriacuteade losbeneficiarios comienzaa desarrollaractividadespoco
194
bull indiacutegenas pobladores) y por zonas geograacuteficas (parroquias y cantones) con el fin de
aplicar poliacuteticas sociales con beneficio restringido En el segundo se creoacute el fondo de
promocioacuten a las microempresas familiares se establecieron relaciones con uumlNOs para
desarrollar programas en sectores urbanos y rurales (CARE-MAO) y recientemente se
ha entrado en un proceso de reestructuracioacuten de los programas educativos La
caracteriacutestica de estos nuevos programas es que si bien toman como punto de partida a
las propias organizaciones creadas en los antildeos 60 y 70 en lo que se refiere a la
localizacioacuten de la poblacioacuten beneficiaria la participacioacuten es concebida principalmente
en forma individual Sin embargo lo que se desea destacar en este punto son tres
aspectos de la nueva poliacutetica social 1) existen auacuten flujos de recursos monetarios y no
monetarios desde el Estado hacia los sectores populares 2) el espiacuteritu que conllevan
estas poliacuteticas tiende a debilitar el sentido organizativo de los sectores urbanos y rurales
y 3) la promocioacuten empresarial orientada hacia los estratos populares no se plantea como
objetivo la creacioacuten de un proceso de acumulacioacuten al interior de los sectores
beneficiados sino el desarrollo de mecanismos de subsistenciar
Es maacutes no se avizora una respuesta estructural a los problemas sociales sino que se
quiere que la poliacutetica social sea apenas un elemento puntual casi soacutelo un apeacutendice
inmediatista y casi siempre paternalista encargado de paliar y compensar los
desequilibrios y los problemas que generan estas poliacuteticas707
Al- Educacioacuten
Luego de agotarse el modelo desarrollista de los 70s tambieacuten termina el Estado de
Bienestar ecuatoriano que en los antildeos 80s debido la crisis econoacutemica interna y externa
y a las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste afectaron el gasto en servicios sociales lo
rentables que les permite por lo menos subsistir Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 118 706 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 97 707 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 47
195
cual se expresa en la reduccioacuten de su financiamiento asiacute como en la cobertura y
administracioacuten En el caso de la educacioacuten la caiacuteda del gasto por habitante es de
alrededor del 4 por ciento anual708 la relacioacuten entre el gasto educativo y el PIB tuvo una
caiacuteda dramaacutetica del 51 del PIB en 1982 a 28 en 1991 y a 26 en 1992 709 Yla
relacioacuten de gasto estatal y presupuesto general fue de 299 en 1981 para 1991 fue de
183
Si bien algunos indicadores de resultado continuaron mejorando su evolucioacuten
obedecioacute a los efectos positivos del desarrollo institucional alcanzado en la fase
anterior710 Como por ejemplo el anterior fortalecimiento de la infraestructura
educativa y administrativa la cobertura educacional entre otras esto permitioacute que el
crecimiento de la matriculacioacuten en los niveles primario secundario y universitario se
encuentre alrededor del 5 por ciento711
Ejemplificando la disminucioacuten existente en los 80s en el nivel de instruccioacuten preescolar
y primario el sector puacuteblico invirtioacute [en los antildeos 70s] un promedio de US$ 136 por
alumno por antildeo en tanto que durante los antildeos 1980 esta inversioacuten fue de US$ 90
cada alumno secundario significoacute una inversioacuten puacuteblica de US$ 461 en los antildeos 1970 y
de US$ 234 en los antildeos 1980 A su vez cada estudiante universitario costoacute US$
1619 YUS$ 739 en los dos periacuteodos respectivamenteij
708 Durante el boom petrolero todos los indicadores de gasto presentados ascendieron a tasas elevadas superiores al 6 anual A partir de 1982 la tendencia se revierte observaacutendose una sostenida declinacioacuten que es particularmente grave en el caso de la educacioacuten en el cual la caiacuteda del gasto por habitante llega a casi e14 anual equivalente al 40 entre 1982 y 1995 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 87 709En 1991 la participacioacuten de la educacioacuten en el gasto puacuteblico total bajoacute al 15 En comparacioacuten con otros paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe este descenso ubicoacute al Ecuador muy por debajo del promedio regional (43) e incluso del promedio de los paiacuteses de menor desarrollo del continente (37) Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 77
710Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 31 711 a pesar de la fuerte restriccioacuten en el gasto puacuteblico los efectos de largo plazo de la inversioacuten de la deacutecada anterior
contribuyeron a que la educacioacuten no sufriera un deterioro inmediato [por ejemplo la] tasa neta de matricula aumentoacute del 62 al 86 en el nivel primario del 29 al 42 en el secundario y del 7 al 11 en el universitario En los tres casos durante la deacutecada de 1980 el crecimiento de la matriculacioacuten fue cercano al 5 por antildeo Pon ce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacutegs 77 y 65
712Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 79
196
Esto se comprueba al realizar un anaacutelisis de la asignacioacuten efectiva por parte del Estado
de su presupuesto en el que los gastos en educacioacuten han presentado una decreciente
participacioacuten en el total de egresos de dicho presupuesto Asiacute en 1980 la educacioacuten
recibiacutea alrededor del 299 por ciento del total de egresos en tanto que para 1991 este
sector recibioacute uacutenicamente el 183 por ciento713 Asiacute se ha registrado un decrecimiento
en los gastos reales en educacioacuten entre 1980 y 1991 que llegoacute a una tasa de crecimiento
promedio negativa de 19 por ciento anual Esta tendencia decreciente se mantiene en el
presupuesto codificado del Antildeo 1992 los gastos fiscales para educacioacuten alcanzaron el
valor relativo de 172 por ciento y en la proforma presupuestaria para 1993 se establece
una fraccioacuten de 171 por ciento Como se aprecia se continuacutea sacrificando el rubro
educacioacuten para satisfacer el compromiso adquirido con los organismos multilaterales de
equilibrar el deacuteficit fiscal lo cual puede traer complicaciones impredecibles en el futuro
en teacuterminos del deterioro de la capacitacioacuten y preparacioacuten del capital humano maacutes
todaviacutea si esta praacutectica se ha repetido en forma acumulativa en los uacuteltimos diez antildeoS7l4
El modelo y sistema educativo del Ecuador se implanta en 1962 inmerso en los inicios
del modelo de sustitucioacuten de importaciones cuyo objetivo principal era ampliar la
cobertura y estandarizar los curriacuteculos educativos con educandos que aprenderaacuten
destrezas y especializaciones que terminaraacuten en la formacioacuten de cuadros teacutecnicos para la
incipiente industrializacioacuten modelo propio de la industrializacioacuten masiva creadora de
bienes y servicios en masa para el consumo interno En este sentido puede tomarse
como logros a) la disminucioacuten del analfabetismo que si en 1950 la tasa era del 44 por
ciento para 1995 era del 11 y b) el acceso a la educacioacuten baacutesica en donde La mayoriacutea
713 Hay que sentildealar que de conformidad con una disposicioacuten constitucional el rubro destinado a la educacioacuten deberiacutea ser del orden de130 por ciento en el Presupuesto general del Estado 714 Acosta Alberto Pobreza y Polltica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 34
197
de los nintildeos y nintildeas ecuatorianos asisten a la escuela primaria Entre 1982 y 1995 la
matriacutecula primaria aumentoacute del 62 al 89 715
Asimismo Seguacuten el censo de 1982 el 37 por ciento de la PEA teniacutea bajos de
escolaridad por encontrarse en situacioacuten de analfabetismo o no haber superado el tercer
grado de educacioacuten primaria Este mismo indicador para 1990 se situoacute en el 22 por
ciento Si bien estos indicadores revelan una cierta evolucioacuten en el sistema educativo
ecuatoriano no se ha logrado auacuten eliminar el analfabetismo La escuela unidocente asiacute
como tampoco se ha conseguido generar una educacioacuten baacutesica exenta del caraacutecter
elitista ni tampoco se ha logrado un cuerpo de docentes con la preparacioacuten acadeacutemica
correspondiente En las escuelas rurales la situacioacuten es criacutetica pues a maacutes de no existir
mobiliarios ayudas didaacutecticas y equipos para los planteles los recursos econoacutemicos
para este fin son escasos716 Otro problema serio es el de la pertinencia Se mantiene
un modelo con contenidos organizacioacuten y meacutetodos de instruccioacuten planteados hace
30 antildeos Es un modelo homogeneizante y riacutegido en su estructura que no reconoce las
diversidades regionales eacutetnicas culturales y sociales y lo que tiene repercusiones
graves para el desarrollo del paiacutes es un modelo con conceptos y praacutecticas pedagoacutegicas
anticuadas que no estimulan la creatividad y el pensamiento criacutetico y que no son
sensibles a las tendencias actuales en la investigacioacuten la tecnologiacutea y las formas de
expresioacuten y comunicacioacutenti Y esto significa que en los antildeos 80s no se ha
acomodado la educacioacuten a las nuevas condiciones externas
715 A pesar de este enorme progreso la ampliacioacuten de la cobertura de la educacioacuten preprimaria secundaria y superior han sido limitadas Por otra parte todos los niveles educacionales han reproducido las desigualdades sociales que caracterizan a la sociedad ecuatoriana los habitantes de campo los pobres y los grupos indiacutegenas se encuentran visiblemente rezagados en sus niveles educativos Asimismo a pesar del progreso cuantitativo en general la calidad del sistema educativo deja mucho que desear Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 82 716 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33
198
A2- Seguridad social
En lo que tiene que ver con la seguridad social al inicio de los antildeos noventa eacutesta acusa
todaviacutea grandes insuficiencias La cobertura real del sistema oficial pasoacute de 71 por
ciento en 1980 a 88 por ciento en 1990 y la poblacioacuten econoacutemicamente activa de 212
a 26 por ciento Lo cual demuestra que con respecto a la poblacioacuten ocupada la cobertura
llega a la mitad de los trabajadores asalariados Y esta limitada cobertura sigue siendo
uno de los problemas maacutes cruciales manteniendo un retraso apreciable con otros paiacuteses
de la regioacuten Pero lo que es maacutes grave es un sistema inoperante frente a las condiciones
de pobreza y desempleo que prevalece en el Ecuador 718 Con una cobertura
limitadai
Adicionalmente como resultado del deterioro creciente de la atencioacuten de la salud la
oferta de servicios meacutedicos del seguro social no ha podido solventar con eficacia el
progresivo aumento de la demandaEl resto de servicios del IESS tambieacuten demuestra
un marcado deterioro y es a todas luces insuficientes Por ejemplo las pensiones han
sufrido el impacto de la crisis un jubilado que en 1975 recibiacutea 25000 mensuales
percibiacutea un equivalente a 1000 doacutelares en 1989 recibioacute 41 000 sucres osea unos 62
doacutelares El desfinanciamiento de los seguros de enfermedad y maternidad es
permanente se arrastra un deacuteficit croacutenico Estas deficiencias se reflejan tambieacuten en
una marcada caiacuteda de los ingresos de la seguridad social frente al PIB al haber pasado
717 Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 84 7I8 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37 719 Se trata de una cobertura que apenas abarca una fraccioacuten del sector moderno de la economiacutea Los esfuerzos desplegados durante los antildeos ochenta para incorporar una mayor cantidad de trabajadores no han dado resultados esperados a pesar de que se integroacute a los trabajadores de la industria azucarera en 1980 a los campesinos organizados con la Ley de Seguro Social Campesino en 1081 a los artistas y choferes profesionales no dependientes en 1982 a los trabajadores autoacutenomos en 1984 a los profesionales abogados en 1985 a una cantidad apreciable de agricultores en 1986 con la Ley que crea el Seguro Social Obligatorio del Trabajador Agriacutecola la Afiliacioacuten Voluntaria y el Seguro Social marginal Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37
199
de 63 por ciento en 1980 a 36 por ciento en 1989 lo cual tambieacuten se manifiesta en los
egresos que cayeron de 40 a 21 por ciento en el mismo periacuteodo72o
A3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo (electricidad agua combustibles otros)
La cobertura eleacutectrica es uno de los servicios que maacutes ha progresado en el paiacutes Asiacute el
777 por ciento de las viviendas disponen de electricidad con una interesante
participacioacuten del aacuterea rural que alcanza el 538 por ciento y de la urbana con el 955 por
ciento 721
Tambieacuten cabe destacar que el gasto percaacutepita (en sucres de 1975) en Agua potable que
para 1980 estaba en el orden del 225 Ypara 1990 era de 644 sin embargo para los
antildeos 80s los problemas de servicios baacutesicos siguen presentes y maacutes acentuados en la
zona rural que urbana asiacute para fines de los 80s se encuentran bajos niveles de
cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado con un deacuteficit en la zona
urbana de 482 en agua y 377 en alcantarillado y en la zona rural el 50 por ciento
de la poblacioacuten en agua potable y el 88 por ciento en alcantarillado722
El deacuteficit en viviendas en 1980 era de 683 mil unidades para 1988 era de 980 mil
unidades y el de participacioacuten de los gastos en construccioacuten en el presupuesto
General del Estado en 1980 era el 67 para 1990 era de 39 Ypara 1991 era de 27723
1113- Conclusioacuten
Coherente con los intereses transnacionales en especial financieros724 la concepcioacuten
general del modelo econoacutemico y social que se ha implantado en Latinoameacuterica es
720 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 40 721 Empero hay que sentildealar que existe un elevado porcentaje de contrabando en el servicio de energia eleacutectrica en todos los niveles se han llegado a estimar en casi un 25 por ciento del consumo total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 42 722 En base a Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste y polltica social en los antildeos 80s Obra citada Paacuteg 47 Y89 723 En base a Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadros No 236 724 Sin embargo la creciente aceptacioacuten del modelo (neoclaacutesico) del FMI y del Banco Mundial-articulado ahora a un proyecto de funcionamiento global de la sociedad- tiene que ser asociada al fenoacutemeno de transnacionalizacioacuten financiera cuya resultante maacutes gravosa -la deuda externa- en este caso del Ecuador- ha venido mediatizando los conceptos de
200
econoacutemicas y sociales como una actitud estructuralT es asiacute que en todos los antildeos 80s
Con excepcioacuten de los antildeos 1987 y 1988 prevalecieron la austeridad fiscal y la
reduccioacuten del gasto puacuteblico 657 y este fenoacutemeno sucede desde los primeros antildeos de los
antildeos 80s como se aprecia en el siguiente cuadro que para resaltar los niveles de
ingresos y gastos se asocia con los antildeos 70s
Tabla 12
PORCENTAJES DE CRECIMIENTO ANUAL DE INGRESOS Y EGRESOS PUBLICOS PER CAPITA 1972-1986
ITEM Porcentaje () de Crecimiento Anual 1972-1982 1982-1986
Ingresos puacuteblicos 40 16 Gasto puacuteblico corriente 68 -28 Gasto puacuteblico de capital 70 -73 Total gasto puacuteblico 68 -41
Nota Las tasas de crecimiento fueron calculadas sobre la base de datos originales en sucres de 1975 utilizando regresiones exponenciales
658 Elaboracioacuten Carlos Larrea
Cabe destacar que la austeridad fiscal era para el interior del paiacutes porque los montos
que se obteniacutean por conceptos de ingresos se iban en buena parte al exterior por
concepto de pago al servicio de la deuda externa agravaacutendose la situacioacuten fiscal interna
Esto significa que Los crecientes montos requeridos por el servicio de la deuda
concentran el grueso de los egresos fiscales y se cubrieron incrementando la deuda
interna e imprimiendo dinero o sea provocando casi planificadamente la inflacioacuten al
tiempo que se eliminaban los subsidios y se introduciacutean nuevos gravaacutemenes tributarios
De manera que al contrario de las interpretaciones ortodoxas la crisis fiscal provino de
la crisis de la deuda Y la presioacuten sobre las cuentas fiscales se mantiene por la
persistencia del peso de eacutesta Entonces la inflacioacuten fue maacutes que resultado o
656 Tanto los ingresos como los gastos permitieron que el consumo y la inversioacuten del gobierno redujesen continuamente su participacioacuten en el PIE y que la brecha fiscal en 1981-1985 y 1986-1990 tendiese hacia una condicioacuten de superaacutevit Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 95 657 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 85 658 Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap IVZ Paacutegs 8 y 9
180
----------------------------------------------------------------
consecuencia de los deacuteficit fiscales un medio para financiar los reajustes empezando
por el servicio de la deuda externa y como viacutea para facilitar una mayor concentracioacuten
de la riqueza659 66o Como se aprecia en la siguiente tabla
Tabla 13
ESTRUCTURA PORCENTUAL DE LOS EGRESOS DEL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO POR SECTOR
SECTORES 1970 1980 1990
Servicios generales 200 198 183 Servicios sociales 231 395 281 Educacioacuten 193 317 170 Bienestar social y trabajo 06 10 33 Salud 32 60 42 Agua Potable y saneam ambiental 00 07 35 Gastos productivos y demaacutes 372 236 203
Servicio de la deuda puacuteblica 197 172 333 Interna 90 53 66 Externa 107 118 266
TOTAL 100 100 100
Fuente y elaboracioacuten Marchaacuten Comelio 661
En estos antildeos se destaca la Reforma Fiscal realizada por el gobierno de Borja con la
aplicacioacuten del proceso de reformas estructurales en el campo impositivo iniciado a fines
de 1988 con la puesta en marcha de la Reforma Tributaria contenida en la Ley 56 de
Reacutegimen Tributario Interno de 20 de diciembre de 1989 que al ampliar la base
tributaria eliminar exoneraciones y unificar tarifas impositivas simplificoacute el sistema
existente a tres grandes grupos de impuestos a la renta al valor agregado y a los
consumos especiales 662
659 El Estado asumioacute entre 1983 y 1984 la deuda externa contratada libremente por agentes econoacutemicos privados nacionales y extranjeros en condiciones muy costosas para la economiacutea nacional Esta ltxsucretizacioacutenraquogt a la cual se sumoacute a compra de cuentas especiales en divisas han exacerbado el proceso inflacionario y constituyen enormes subsidios al gran capital nacional y extranjero 660 Acosta Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano Obra citada Paacuteg 66 661 Crisis Ajuste y Poliacutetica en Marchaacuten Comelio (coordinador) Obra citada Paacuteg 5 La negrilla en el rubro servicio de la deuda puacuteblica es del autor 662 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 En teacutermino de reforma fiscal hay que relevar el aporte del gobierno de Borja que procesoacute una significativa transformacioacuten la cual lamentablemente fue desvirtuada
181
Otra poliacutetica econoacutemica que se toma a o largo de los antildeos 80s para precautelar la
situacioacuten financiara del Estado es la modificacioacuten del tipo de cambio esto es se
devaluacutea la moneda para que los ingresos en doacutelares obtenidos por el Estado -por
ejemplo del petroacuteleo- se transformen en maacutes sucres en desmedro de la mayoriacutea de la
poblacioacuten por su efecto en el alza de los precios
B3- Poliacutetica global Monetaria y Crediticia
Durante todo el periacuteodo del auge petrolero prevalecioacute un sistema de tasas de intereacutes
controladas Se mantuvieron praacutecticamente iguales desde comienzos de los antildeos 1970
hasta 1981 Sin embargo durante la mayor parte de estos antildeos la inflacioacuten era superior
a la tasa maacutexima para preacutestamos no-preferenciales dando como resultado tasas de
intereacutes reales negativas Los creacuteditos para la manufactura y agricultura se otorgaron
hasta con tasas de intereacutes preferenciales auacuten maacutes bajas y su costo real era negativo
durante todo el periacuteodo 663
En los antildeos 80s cuando se retira la ayuda del Estado para impulsar la produccioacuten
interna particularmente manufacturera y agriacutecola porque las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales asiacute lo exigen y cuando lo importante es la produccioacuten para
exportacioacuten y las actividades ligadas a ella se elevan las tasas de intereacutes paulatinamente
y sin conflictos socialesf la misma que pretende dinamizar el mercado de capitales
con el fin de que sirva de fuente de financiamiento de inversiones para el nuevo modelo
en ciernes Por la misma razoacuten desde el inicio (con Osvaldo Hurtado) se dan mayores
facilidades para la inversioacuten extranjera directa 665
por una serie de exenciones impuestas por los mismo grupos dominantes Acosta Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano Obra citada Paacuteg 64 663 Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap V Cuadros Paacuteg 6 664 Mientras que la liberalizacioacuten de las tasas de intereacutes y del tipo de cambio fue adoptada raacutepidamente debido a sus efectos favorables para la burguesiacutea agroexportadora otras medidas complementarias - tales como la eliminacioacuten de los subsidios para petroacuteleo energiacutea y trigo el control del gasto puacuteblico yel desmantelamiento de una fuerte proteccioacuten de la industria - resultaron conflictivas Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap 1 Paacuteg 17 665 Para obtener mayores excedentes [en la empresa privada] las poliacuteticas de ajuste permitieron una disminucioacuten del salario real y un incremento de los precios en tanto que para el logro de fuentes de financiamiento se elevaron las tasas
182
En el reacutegimen del gobierno de Hurtado no fue suficiente elevar las tasas de intereacutes para
incrementar el ahorro ni crear nuevos instrumentos de captacioacuten de ahorros como son
las poacutelizas de acumulacioacuten ya que se tomaron medidas contrarias a este objetivo como
la depreciacioacuten constante de nuestra moneda llegoacute un momento en que Con una tasa
de devaluacioacuten preanunciada de 40 y niveles de intereacutes de 20 se volvioacute rentable
endeudarse en sucres y comprar doacutelares promoviendo por consiguiente la fuga de
capitales 666 Para fines de su administracioacuten (1984) el ahorro privado cayoacute auacuten maacutes
al 48 del PIB el nivel maacutes bajo registrado 667
La poliacutetica monetaria de Hurtado ha sido calificada de expansiva fenoacutemeno que
presionaba en el incremento del tipo de cambio y para regular la liquidez en la
economiacutea desde el inicio668 se toma medidas claacutesicas de poliacutetica monetaria como la
subida o bajada del encaje bancario
Con Febres Cordero Se empezoacute tambieacuten un programa de liberalizacioacuten del mercado de
capitales encaminado a aumentar el ahorro interno se le permitioacute al sistema financiero
emitir certificados de depoacutesito con tasas de intereacutes de mercado y la Junta Monetaria
pasoacute reglamentos que permitieron hacer preacutestamos a largo plazo a tasas de intereacutes
ajustables la estructura de tasas de intereacutes se simplificoacute quedando solamente 4 tasas y
todas las tasas se subieron a niveles superiores a la inflacioacuten proyectada 669
de intereacutes y se concedieron mayores ventaja a la inversioacuten extranjera Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 100 666 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 53 Por otro lado el bajo nivel de las tasas de intereacutes agudizoacute la salida de capitales al exterior durante la mayor parte del periodo 1983shy1984 dado que la rentabilidad interna era inferior a la suma de la tasa de intereacutes externa maacutes la expectativa de depreciacioacuten que en gran parte estaba determinada por la regla de ajuste diario de la tasa de cambio oficial En este marco de polltica econoacutemica se revirtioacute la tendencia de apreciacioacuten del tipo de cambio real experimentada hasta los primeros antildeos de los ochenta Jaacutecome Luis El Tortuoso camino de la Estabilizacioacuten en el Ecuador Obra citada Paacuteg 19 667 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 45 668 Para todo el periacuteodo 1980-1984 la base monetaria (H) significoacute el 728 del incremento del circulante teniendo como porcentaje maacutes bajo en la serie (4977) aqueacutel que corresponde a 19833 y como punto maacutes alto (9506) el de 1984 cuando la variacioacuten del circulante se debioacute al cambio en la base monetaria dentro de la cual el factor maacutes i portante fue el incremento del creacutedito interno del Banco Central Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 394 669 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 54
183
Ademaacutes las Reformas a la legislacioacuten bancaria y monetaria dieron a las autoridades
monetarias mayor libertad para establecer poliacuteticas financieras y crediticias 670 Para
1985 se propone consolidar a las instituciones financieras y Se dispone el tipo de
intereacutes flotante para todo el sistema financiero con el objetivo de acrecentar la captacioacuten
de ahorros impedir la fuga de capitales y mejorar la asignacioacuten de recursos al interior
del aparato productivo Es decir sobre la base de tasas de intereacutes flotantes el sistema
financiero orienta al aparato productivo hacia actividades maacutes rentables 671
la liberalizacioacuten del mercado de capitales pareciacutea haber empezado a producir
resultados pues el ahorro financiero habiacutea aumentado de entre 5 y 6 del PIB durante
1980-1984 a 10 4 en 1985 y el ahorro privado estaba recuperaacutendose 672
Para agosto de 1986 se liberaliza maacutes la economiacutea al dejar flotar (liberar) las tasas de
intereacutes y permitir que eacutestas sean impuestas por las fuerzas del mercado al tomar esta
decisioacuten de flotacioacuten el resultado fue desastroso porque se elevoacute apreciablemente el
costo del dinero y produjo extraordinarias ganancias para el sector financiero Si
bien el mayor rendimiento del dinero se tradujo en un incremento del ahorro financiero
no se logroacute un aumento de la inversioacuten productiva La economiacutea se orientoacute hacia el
financierismo y la especulacioacuten Y la flotacioacuten de las tasas de intereacutes resultoacute en una
presioacuten para una mayor inflacioacuten 673
Para 1987 las reformas liberalizantes de Febres Cordero toman un giro de 180 grados al
permitir una poliacutetica monetaria expansiva En presencia de creciente deacuteficit fiscal
Febres Cordero aumentoacute salarios gubernamentales y congeloacute los ajustes mensuales en
las tarifas de los servicios puacuteblicos El incremento en el gasto financiado con creacutedito
670 Citado por Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 57 671 Racines Francisco y otros Ajustes estructurales Obra citada Paacuteg 91 672 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 58 673 Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
184
del Banco Central aumentoacute draacutesticamente la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal e hizo
insostenibles las reformas hechas a principios del periacuteodo presidencial 674
La poliacutetica monetaria del reacutegimen es similar al gobierno anterior en el sentido de que es
expansiva en especial en los dos uacuteltimos antildeos de su gestioacuten (1986-1988) y que en
general toma medidas claacutesicas de control de la liquidez esto es subida y bajada de
encajes bancarios y tasas de intereacutes restriccioacuten del creacutedito del Banco Central entre
675 otras
Con Rodrigo Borja y a diferencia de los anteriores gobiernos La poliacutetica monetaria fue
contractiva Empezando en agosto de 1988 el Banco Central hizo cumplir los requisitos
de encaje limitoacute el creacutedito a los sectores puacuteblico y privado y establecioacute depoacutesitos previos
a las importaciones en sucres equivalentes a 100 del valor de las importaciones
pagaderos al solicitar las divisas necesarias Esta medida que aumentoacute el costo de las
importaciones y congeloacute recursos financieros fue tomada principalmente para controlar la
oferta monetaria Poco despueacutes de implantada esta medida los depoacutesitos llegaban a 150
millones sin embargo esta poliacutetica se modificoacute a finales de 1989 con la disminucioacuten del
porcentaje de depoacutesitos requeridos 676
En el mismo mes se liga las tasas de intereacutes activas a las pasivas para el siguiente antildeo
se flexibilizoacute maacutes a traveacutes de la incorporacioacuten de las tasas de intereacutes de mercado que
se pagaban en poacutelizas de acumulacioacuten a la foacutermula que permitiacutea a cada banco fijar sus
de i 677tasas activas e mteres
674 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 675 En 1986 Para reducir la oferta monetaria se incrementoacute el porcentaje de encaje bancario del 24 al 27 mientras que el porcentaje que regiacutea para los depoacutesitos de ahorro y plazo se redujo del 10 al 5 y se incorporaron las poacutelizas de acumulacioacuten al sistema de encaje legal que fue fijado entre el 3 y el 5 dependiendo del plazo [Para 1987] Paralelamente al incremento de los encajes bancarios se elevaron las tasas de intereacutes activas de los bancos y las financieras al 23 Se ve claramente que el Banco Central restringioacute de manera especial los creacuteditos a los bancos y al sector privado provocando contracciones de gran volumen pero compensando a la maacutes estas restricciones mediante la ampliacioacuten liberal del creacutedito al Gobierno Central Morillo Jaime Economiacutea del Ecuador Obra citada Paacuteg 408 Y410 676 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 72 677 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Obra citada Paacuteg 61
185
Finalmente se obtiene un cierto eacutexito cuantitativo pues El ahorro fmanciero crecioacute en el
49 por ciento entre diciembre de 1988 y diciembre de 1989 mientras que la captacioacuten de
depoacutesitos a traveacutes de poacutelizas de acumulacioacuten lo hizo en el 65 por ciento en igual
periacuteodo 678
Para fines de los antildeos 80s para incrementar los recursos financieros para inversioacuten se
eleva las tasas de intereacutes incluidas las que cobraba el Banco Central en sus relaciones con
el sector puacuteblico Ademaacutes con el fin de controlar la liquidez en la economiacutea se extiende
-yen algunos casos se eleva- el encaje miacutenimo a todo sector financiero que reciba dinero
del puacuteblico nacional o extranjero esto es no solo a los bancos sino a compantildeiacuteas como las
de Tarjetas de Creacutedito y de Leasing Al finalizar el mencionado periacuteodo las tasas de
intereacutes activas se mantuvieron por encima de la inflacioacuten
Haciendo una relacioacuten histoacuterica con los antildeos 70s el creacutedito a todos los sectores ha
disminuido apreciablemente En teacuterminos reales el creacutedito bruto otorgado a la
manufactura maacutes que triplicoacute entre 1972 y 1982 La tabla contiene las tasas anuales de
crecimiento del creacutedito por sectores y periacuteodos Las cifras permiten ver la prioridad
otorgada a la manufactura durante los antildeos del auge petrolero El creacutedito a la industria
experimentoacute uno de los crecimientos maacutes raacutepidos de los diferentes sectores y abarcoacute la
parte maacutes grande de los creacuteditos preferenciales entregados por el Estado679 Como se
aprecia en la siguiente tabla
678 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 65
186
Tabla 14
TASAS ANUALES DE CRECIMIENTO DEL CREDITO BRUTO POR SECTORES Y PERIODOS 1972-1989
SECTOR 1972-1982 1982-1989 Agricultura 79 - 23 Manufactura 140 - 05 Comercio 51 - 17 Otros (incl pesca) 163 41
Total 88 - 02
Nota Las tasas de crecimiento fueron calculadas sobre la base de datos con Sucres constantes de 1975 utilizando regresiones exponenciales
bull 1Elaboracioacuten Car os Larrea680
B4- Poliacutetica global Cambiaria y Arancelaria
Por maacutes de una deacutecada se mantuvo estable el tipo de cambio oficial a razoacuten de 25
sucres por doacutelar este valor se mantuvo hasta mayo de 1982 que es cuando se realiza la
primera devaluacioacuten desde 1970681 con el objetivo de incentivar a las exportacionesY
limitar las importaciones -equilibrio del sector externo- y arreglar las cuentas fiscales
La presioacuten ejercida en la disminucioacuten en el ingreso de doacutelares y la mayor demanda de
ellos se observa en el incremento de la cotizacioacuten del doacutelar del mercado libre que hace
que en 1981 el Banco Central venda parte de sus reservas internacionales para mantener
el tipo de cambio libre683 si en enero de 1981 se encontraba a razoacuten de 287 sucres
para Mayo de 1982 se ubica en 448 sucres por doacutelar
679 Veacutease para un anaacutelisis detallado sobre las pollticas crediticias durante el auge De La Torre Macroeconomic Aspects ofa Petroleum Boom capiacutetulo 4 680 Larrea Carlos Obra citada 681 en Mayo [deI982] Hurtado decretoacute una devaluacioacuten de 3200 la primera desde 1970 Las promesas de la presidencia de Roldoacutes y las metas del plan quinquenal fueron reemplazadas por frecuentes menciones a los precios declinantes del petroacuteleo y al creciente servicio de la deuda externa y los deacuteficit fiscales Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 39 682 Como medida de apoyo se aumentoacute el capital del Fondo de Promocioacuten de Exportaciones (FOPEX) destinado a incentivar la produccioacuten exportable Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 14 683 bullbull el Banco Central del Ecuador vendioacute parte de sus reservas internacionales en 1981 (230 millones de doacutelares) con el compromiso de mantener la cotizacioacuten del mercado libre de cambios Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg II
187
Para 1983 se devaluacutea la moneda y se establece un sistema de minidevaluaciones
ademaacutes se instaura un curioso tercer mercado de cambios llamado libre de
intervencioacuten en el que aplicaban a importaciones y exportaciones especiacuteficast
En la poliacutetica arancelaria desde el inicio de su gestioacuten en 1982 el gobierno de Hurtado
fija una nueva estructura arancelaria con el objeto de regular el consumo de bienes
no indispensables y suntuarios [Para 1983] Se prohibieron las importaciones de
artiacuteculos suntuarios y se suspendieron las de bienes de capital por un monto de 600
millones de doacutelares anuales [para 1984] se levantoacute la prohibicioacuten a una lista de bienes
de importacioacuten que representaba el 75 por ciento del valor de las importaciones que
habiacutean sido prohibidas 685
Para septiembre de 1984 con el cambio de gobierno de Hurtado a Febres Cordero se
terminan las minidevaluaciones y se establece el tipo de cambio oficial del doacutelar en
6650 sucres por doacutelar 686 Existiacutea un segundo tipo de cambio libre [de intervencioacuten] del
Banco central que se encontraba en 995 sucres por doacutelar 687 Y un tercer mercado
cambiario denominado mercado libre688
684 Grandes inundaciones a finales de 1982 y durante el primer semestre de 1983 agravaron los problemas econoacutemicos del gobierno El efecto de este fenoacutemeno sobre el paiacutes fue muy grave especialmente porque la produccioacuten agricola cayoacute precipitadamente en Febrero y Marzo de 1983 se anuncioacute un nuevo paquete de medidas La tasa de cambio oficial se devaluoacute un 273 y se establecioacute para ella un sistema de minidevaluaciones [devaluaciones diarias] Ademaacutes se establecioacute una tercera tasa de cambio para el curiosamente llamado mercado libre de intervencioacuten Esta tasa seguiacutea de cerca de la del mercado paralelo y se aplicaba a una serie de importaciones y exportaciones formalizando de hecho un sistema oficial de tasas de cambio muacuteltiple que se mantuvo durante casi 18 meses hasta el4 de septiembre de 1984 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Polltica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 42 685 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 12 18 y 23 686 Mediante regulacioacuten 187 de septiembre de 1984 se establecioacute el tipo oficial de compra del doacutelar en 6650 SI el Banco Central comprariacutea el valor FOB de las exportaciones petroleras y lo venderiacutea para cubrir el valor FOB de las mercaderiacuteas clasificadas en el segmento especial de la Lista 1 el servicio de la deuda externa del sector puacuteblico y privado los pagos para la repatriacioacuten de capital y las utilidades de inversiones extranjeras Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 398 687 Junto con la derogacioacuten de las disposiciones que implantaron el reacutegimen de minidevaluaciones diarias del sucre en marzo de 1983 se establecieron tres mercados cambiarios Para el primero se fijoacute el tipo de cambio en 6650 sucres por doacutelar que se aplicaba a las exportaciones de petroacuteleo y a las importaciones de productos agriacutecolas alimentos medicinas carburantes enviacuteo de utilidades y trasferencias de capitales Al segundo mercado denominado libre de intervencioacuten cuyo tipo de cambio era controlado por el Banco Central se transfirieron la mayor parte de las transacciones de comercio exterior efectuadas por el sector puacuteblico y gran parte de las importaciones privadas En teacuterminos lugar se mantuvo la existencia de un mercado libre con un tipo de cambio determinado por la oferta y demanda de divisas el cual era utilizado para el resto de las actividades de comercio exterior Ademaacutes la fijacioacuten del nuevo tipo de cambio libre del Banco Central a 9750 sucres con relacioacuten al tipo de cambio oficial (fijado en 6650 sucres) generoacute un beneficio adicional a los exportadores de 31 sucres por doacutelar lo que significoacute aproximadamente 10000 millones de sucres Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacutegs 28 29 Y32 688
188
En noviembre de 1985 las tasas de cambio oficial y libre intervencioacuten se unificaron y
en enero de 1986 el gobierno continuoacute instrumentando su programa reformista al devaluar
de 96 a 110 sucres la tasa de cambio del mercado intervenido y transfiriendo todas las
transacciones comerciales y de deuda externa a este mercado Estas medidas se tomaron
con el fin de diversificar exportaciones y restringir importaciones La tasa de cambio
oficial se mantuvo solamente como un instrumento contable dentro del Banco Central
Estos cambios dejaron solamente dos mercados de divisas ~on el libre limitado al
turismo contrabando y algunos movimientos de capitales Tambieacuten se empezoacute un
proceso para reducir aranceles que culminoacute en un nuevo arancel en febrero de 1986 que
aunque teniacutea un nivel maacuteximo relativamente alto (98) habiacutea disminuido
sustancialmente y con ello el nivel de proteccioacuten efectiva 689
El tipo de cambio sin intervencioacuten del Estado es considerado clave para el modelo
neoliberal para agosto de 1986 se deja a las fuerzas del mercado la fijacioacuten del tipo de
cambi0690 con el objetivo de que baje el doacutelar y con esto disminuya la inflacioacuten se
incremente las exportaciones y se mantenga las reservas internacionales pero en aparente
contradiccioacuten a la teoriacutea resultoacute todo lo contrario 691 y ademaacutes se incrementoacute la
importacioacuten de bines suntuarios
689 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 56 690 Asiacute el II de Agostode 1986se introdujeron nuevoscambiosdraacutesticos tales que Swettun mes maacutes tardese refirioacute a ellosen la siguienteforma El reacutegimen en el poderde un solo tajo ha destruido 56 antildeos de praacutecticalegalfinancieray monetaria en el Ecuador En esencia bajo el nuevosistemala tasa de cambioseraacute determinadapor el mercado(es decir que se ha establecido la flotacioacuten totaldel sucre)Los controles administrativos de las tasas de intereacutespara los ahorradores se han eliminado aunque las autoridades han negociado con la banca un entendimiento para fijar las tasas en un nivel preestablecido Se ha permitido que otrastasas floten incluyendo la tasa de redescuento en el banco central Estas medidas tuvieron dos objetivosprincipales darlea los exportadores sentildealesclarasde que el gobiernoqueriacutea promovery diversificar lasexportaciones y aumentarel ahorro interno Las medidas tambieacutenfueron tomadaspara controlaruna corridaen contradel sucrey crecientes sobrefacturacioacuten de importaciones y subfacturacioacuten de importaciones Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politiacuteca de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 62 691 A partirde agostode 1986el programa de ajusteasumioacutenuevasformasque liberalizaron auacuten maacutes a la economiacutea ecuatoriana En efectose eliminoacutela obligacioacuten que teniacutean los exportadores de vendersus divisasal Banco Central mientras simultaacuteneamente se dejabaen manosde las fuerzas del mercadola determinacioacuten del valor del doacutelar Estas medidas tuvieron un resultado desastroso por un lado el doacutelar subioacutedesmesuradamente y los banqueros y exportadores hicieron pinguumlesganancias a costadel aumento de la inflacioacuten por otro las exportaciones no aumentaron y maacutes bien la libreutilizacioacuten del doacutelardeterminoacute el incremento de las importaciones de bienessuntuarios y la caiacuteda de las reservas internacionales Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
189
Para enero de 1988 se suspende la flotacioacuten del doacutelar manejado por el sector privado y
en Marzo de 1988 hasta el sistema de tasa de cambio libre considerado como la
piedra cardinal de las reformas neoliberales tuvo que ser eliminado siendo reemplazado
por un sistema de tasa de cambio muacuteltiple con tres tasas llamado flotacioacuten controlada
(ver LAER 311388) Eventualmente en completa retirada el gobierno habiacutea retomado a
un sistema de tasa de cambio fija y empezoacute a imponer restricciones a las
importaciones 692
El 30 de agosto de 1988 despueacutes de asumir la presidencia el gobierno de Rodrigo
Borja dispone al Banco Central reasumir el control sobre la asignacioacuten de divisas se
restablece -y termina su mandato con- el sistema dual de cambios que son el mercado
de intervencioacuten del Banco Central y el mercado libre y devaluacutea la moneda El tipo de
cambio del mercado de intervencioacuten se devaluoacute un 56 [acercaacutendose a la cotizacioacuten del
mercado libre] y se establecioacute un sistema de minidevaluaciones programadas con una
tasa de inflacioacuten esperada del 30 Con este mecanismo se estableciacutea el tipo de cambio
como referencia para guiar las expectativas inflacionarias El tipo de cambio oficial que
no se habiacutea modificado desde noviembre de 1985 y que era utilizado para el servicio de
la deuda externa fue incrementado de 95 a 390 sucres por doacutelar 693
Posteriormente se continuacutea con una poliacutetica cambiaria que mantenga el fomento a las
exportaciones y el abastecimiento de bienes y servicios con importaciones esto hizo
que se utilice una poliacutetica de tipo de cambio real esto es con devaluaciones sucesivas
En suma si la cotizacioacuten del doacutelar en el mercado libre en 1981 era de 3076 para 1991
fueacute del orden de los 1103 sucres por doacutelar 694 Soacutelo entre 1981 y 1990 La
692 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 693 En el mercado de intervencioacuten se debiacutean efectuar todas las transacciones en divisas de bienes servicios y capitales del sector puacuteblico y las ventas de divisas correspondientes a la remisioacuten de utilidades y la repatriacioacuten de capitales de la inversioacuten extranjera ingresada al Banco Central hasta el11 de agosto de 1986 Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 421 Y422 694 En base a Acosta Alberto Pobreza y poliacutetica social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadro No 2 J9
190
bull flexibilizacioacuten del tipo de cambio permitioacute que la cotizacioacuten del doacutelar se incrementara en
2764695
En el aacutembito arancelario se destaca La implementacioacuten de la Reforma Arancelaria [en
1990 la misma que] contemploacute la reduccioacuten de las tarifas a niveles que oscilaban entre 5
el 60 por ciento para todas las importaciones (excepto para vehiacuteculos) y la eliminacioacuten del
cobro de los recargos arancelarios de la lista n 696 Para 1991 se expide un nuevo
arancel en donde las tarifas oscilaban entre 5 yel 35 por ciento excepto para vehiacuteculos
que fueacute del 40 por ciento
1124 La Poliacutetica social
A- Principales poliacuteticas sociales
En los antildeos 70s como parte de la poliacutetica social el Estado ecuatoriano invertiacutea en obras
puacuteblicas e impulsaba la inversioacuten privada por este concepto la relacioacuten inversioacutenIPIB
permanece superior al 20 por ciento Por otro lado se subsidiaba bienes y servicios a la
vez que expandiacutea la cobertura socia1697 Sin embargo no se habiacutea logrado bienestar para
la mayoriacutea de la poblacioacuten y esto sugeriacutea al nuevo gobernante de los 80s aplicar con
mayor eacutenfasis poliacuteticas sociales las mismas que estaban en el contenido del Plan de
Desarrollo 1980-1984 en donde existe preocupacioacuten por el empleo por los servicios
baacutesicos entre otros motivaciones que quedaron en el papel por las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales internas y externas
Pero para inicios de los antildeos 80s como es sabido comienzan a cerrarse los creacuteditos
externos a subir las tasas de intereacutes intemacionalest y a bajar los precios del petroacuteleo
por lo que tambieacuten empieza a acabarse el estilo de desarrollo en donde el Estado era el
695 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 696 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 697 La bonanza petrolera y el creacutedito externo tambieacuten financiaron una expansioacuten sin precedentes del sector puacuteblico en particular del aparato administrativo grandes obras de infraestructura subsidios a bienes y servicios baacutesicos asiacute como una expansioacuten de los servicios sociales (educacioacuten y salud) En general se puede decir que se generaron los siacutentomas tiacutepicos de la enfermedad holandesa Poliacuteticas Macroeconoacutemicas Distribucioacuten y Pobreza en el Ecuador Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 1
191
bull Benefactor conocido generalmente como el Estado de Bienestar ecuatoriano La
merma de la cantidad de fondos disponibles en el Estado se agudiza con el conflicto
beacutelico con el Peruacute en 1981 y con las inundaciones de 1982-83
En estos momentos criticas -corno siempre- se empieza a descuidar a los sectores maacutes
deacutebiles y marginados (ancianos mujeres y nintildeos) que en el caso ecuatoriano constituyen
la mayoriacutea de la poblacioacuten mismos que al disminuir el ritmo y monto de gasto fiscal en
el aacuterea social ven deteriorase sus condiciones de vida Se considera que el gasto social
es el rubro maacutes afectado con las medidas de Estabilizacioacuten y Ajuste estructural de los
80s
Ademaacutes a partir de 1982 el Estado se vio obligado retroceder posiciones en cuanto a
sus poliacuteticas de cobertura social para destinar mayores recursos al servicio de la deuda
extema699 Esto se evidencia cuando se compara el monto destinado en el Presupuesto
Anual del Estado en relacioacuten con el PIB al gasto social y el monto destinado a la deuda
extemaOO como se aprecia en los siguientes graacuteficos en donde la relacioacuten porcentual
entre Gasto Social y PIB en 1981 era de 65 para 1990 era de 39 y la Relacioacuten entre
Gasto Social y el presupuesto del Estado era en 1981 el 375 para 1990 fue de
28170 Como se aprecia en los siguientes graacuteficos
698 Las altas tasas de intereacutes vigentes en los Estados Unidos que llegaron [en 1981] hasta el 21 provocaron un flujo importante de divisas al exterior Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 362 699 El deterioro de las asignaciones a los sectores sociales se explica en especial por el aumento del servicio de la deuda externa Entre 1980 y 1990 estos valores casi se triplican al pasar de un 183 por ciento a 37 por ciento del PIB respectivamente Este porcentaje es el maacutes elevado de todo el periacuteodo analizado Es preciso destacar que el servicio de la deuda puacuteblica en especial de la deuda externa se ha convertido en el rubro maacutes grande de los presupuestos de los uacuteltimos antildeos y esta situacioacuten al parecer se presentaraacute con mayor fuerza en 1993 cuando el monto destinado a la deuda estaacute cuantificado en 384 por ciento Una vez maacutes el servicio de la deuda superaraacute ampliamente el monto de los recursos destinados a fines sociales educacioacuten y cultura bienestar social y trabajo salud y desarrollo comunal [agua potable saneamiento ambiental vivienda] Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 9 700 A partir del inicio de los programas de ajuste en 1982 se aprecia una tendencia decreciente en la asignacioacuten de recursos destinados en el Presupuesto general del Estado al gasto social en relacioacuten con el PIB Pero esta tendencia presenta una caiacuteda auacuten maacutes aguda durante el gobierno de Borja Cevallos en le cual esta relacioacuten ha descendido por primera vez en el periacuteodo a menos del4 por ciento En 1992 esta relacioacuten habriacutea decrecido maacutes a un 3 por ciento Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33 y 32 701 En base de Acosta Alberto En Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del Ajuste Obra citada Cuadro 223 y 224
192
Graacuteficos 12
GRAFICOS DE RELACIONES PORCENTUALES ENTRE GASTOS EN SERVICIOS SOCIALES Y DEUDA EXTERNA CON RELACION AL PIB Y AL
PRESUPUESTO DEL ESTADO
-+-Gastos sociaacuteesAB
- itshy - Gastos dada ecIamAB
1004 1007 193gt Antildeos
Porcentajes de Gastos en Servicios sociales
de deuda externa con relacioacuten al PlB7
6
gSS4 e B3 52a
1 O 1---------+---------shy
1978 1001
Relaciones porcentuales de Gasto social y deuda externa con el
Presu uesto del Estado45
40
35
30
E 25 shye ~ 20
~ 15
10
5
O 1978 1981 1984 1987 1990
Anos
Fuente Banco Central boletiacuten de Cuentas nacionales No 14 1981-1990 (junio de 1991) y Presupuestos Generales del Estado Elaboracioacuten de las Tablas Acosta AlbertoY Elaboracioacuten graacutefica el autor
Como se manifestoacute anteriormente las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste de los antildeos
80s hace contraer conscientemente la economiacutea con el objetivo de estabilizar variables
macroeconoacutemicas y cumplir compromisos con los organismos internacionales al
interior del paiacutes la preocupacioacuten es por equilibrar la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal 703 y en el
exterior la balanza de pagos especialmente para lograr obtener un monto que asegure
la acumulacioacuten y el pago de la deuda externa en un marco de apertura econoacutemica como
se aprecioacute en la reduccioacuten paulatina de los aranceles en la promocioacuten de las
exportaciones entre otras
El resultado ya lo sabemos por el lado social existe un deterioro de los componentes del
desarrollo social y por el lado econoacutemico las variables macroeconoacutemicas no se
702 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social Obra citada Cuadros Nos 223 y 224 703 Este comportamiento se expliacuteca por una serie de factores entre los cuales se destacan los programas de estabilizacioacuten y las mismas poliacuteticas de ajuste que proponen y aplican draacutestica restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos pues la intencioacuten uacuteltima de tales recortes es evitar una disparada inflacionaria por el lado de la demanda Por otro lado las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores beneficiarios de los proyectos sociales no contribuyen al producto y por ende los gastos en estos rubros son inflacionarios Igualmente la situacioacuten se agrava cuando se considera el alto componente del gasto corriente que los caracteriza por su condicioacuten de sectores de servicios en los que el peso de la mano de obra es elevado Por uacuteltimo la capacidad de negociacioacuten es mucho menor como por ejemplo frente a los grupos que se representan en los rubros de duda externa o defensa nacional Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 32
193
estabilizaron esto hace que que el nuacutemero de pobres creciera en el decenio de los
80 a una tasa promedio anual maacutes raacutepida que la registrada en la deacutecada de los 70 38
por ciento Vs 19 por ciento respectivamente Este panorama ha determinado que el
Ecuador sea uno de los paiacuteses de Ameacuterica Latina con mayores iacutendices de pobreza Y la
agudizacioacuten de este fenoacutemeno se perfila tanto en el aacutembito urbano como rural Asiacute
mientras el 40 por ciento de la poblacioacuten urbana vive por debajo de la pobreza absoluta
el 65 por ciento de la poblacioacuten rural estaacute por debajo de ese liacutemite de acuerdo a la
informacioacuten proporcionada por UNICEF para el periacuteodo 1980-1988 704
La preocupacioacuten estatal estaraacute centralizada por el estiacutemulo a las exportaciones y por
tanto hacia el bienestar de un pequentildeiacutesimo grupo de personas a ellas ligadas y al no
poseer recursos posteriormente el gobierno se desliga y con fuerza de sus
responsabilidades sociales esto es de su redistribucioacuten econoacutemica esto hace que se
permita el surguimiento de organizaciones no gubernamentales (ONOs) para que suplan
con sus programas y acciones anteriormente estatales y las realicen con criterios
empresariales de eficiencia beneficio entre otros asiacute empieza el Estado ecuatoriano
con el discurso y praacutectica de la descentralizacioacuten evitando hacerse cargo de maacutes
burocracia aunque su financiamiento parta de sus propias actividades y por supuesto de
deuda externa 705
De ahiacute que a partir de 1985 la poliacutetica social se orientase en dos direcciones una
eminentemente beneacutefica y otra de promocioacuten empresarial individualizadora En el
primer caso el gobierno elaboroacute un cuadro de pobreza por sectores (campesinos
704 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 45 705 Esta actitud y los riesgosque conllevala aplicacioacuten del modelohan llevadoal Estado a disentildearun nuevo estilode poliacuteticasocialSiacute consideramosel comportamiento estataly la dinaacutemicade las exportaciones la mayoriacuteade la poblacioacuten ecuatorianarepresenta un obstaacuteculoiacutensalvable [un estorbo] para su desenvolvimiacuteento dada la imposibilidad de hacerla desaparecer La solucioacutenque se presentaes el permitiral Estado la atencioacutende los sectorespauperizados y que el restode la poblacioacuten encuentre sus propiosmediosde subsistencia Con este objetivose promueve la transformacioacuten o surgimiento de ONGsque contemplenmeacutetodosy sistemasde gestioacuten institucional y sobre todo que introduzcan criteriosde eficiencia en todas sus actividades Finalmente como el objetivofundamental de estos proyectosno se centraen el impulsode un proceso de acumulacioacuten de estos sectores la mayoriacuteade losbeneficiarios comienzaa desarrollaractividadespoco
194
bull indiacutegenas pobladores) y por zonas geograacuteficas (parroquias y cantones) con el fin de
aplicar poliacuteticas sociales con beneficio restringido En el segundo se creoacute el fondo de
promocioacuten a las microempresas familiares se establecieron relaciones con uumlNOs para
desarrollar programas en sectores urbanos y rurales (CARE-MAO) y recientemente se
ha entrado en un proceso de reestructuracioacuten de los programas educativos La
caracteriacutestica de estos nuevos programas es que si bien toman como punto de partida a
las propias organizaciones creadas en los antildeos 60 y 70 en lo que se refiere a la
localizacioacuten de la poblacioacuten beneficiaria la participacioacuten es concebida principalmente
en forma individual Sin embargo lo que se desea destacar en este punto son tres
aspectos de la nueva poliacutetica social 1) existen auacuten flujos de recursos monetarios y no
monetarios desde el Estado hacia los sectores populares 2) el espiacuteritu que conllevan
estas poliacuteticas tiende a debilitar el sentido organizativo de los sectores urbanos y rurales
y 3) la promocioacuten empresarial orientada hacia los estratos populares no se plantea como
objetivo la creacioacuten de un proceso de acumulacioacuten al interior de los sectores
beneficiados sino el desarrollo de mecanismos de subsistenciar
Es maacutes no se avizora una respuesta estructural a los problemas sociales sino que se
quiere que la poliacutetica social sea apenas un elemento puntual casi soacutelo un apeacutendice
inmediatista y casi siempre paternalista encargado de paliar y compensar los
desequilibrios y los problemas que generan estas poliacuteticas707
Al- Educacioacuten
Luego de agotarse el modelo desarrollista de los 70s tambieacuten termina el Estado de
Bienestar ecuatoriano que en los antildeos 80s debido la crisis econoacutemica interna y externa
y a las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste afectaron el gasto en servicios sociales lo
rentables que les permite por lo menos subsistir Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 118 706 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 97 707 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 47
195
cual se expresa en la reduccioacuten de su financiamiento asiacute como en la cobertura y
administracioacuten En el caso de la educacioacuten la caiacuteda del gasto por habitante es de
alrededor del 4 por ciento anual708 la relacioacuten entre el gasto educativo y el PIB tuvo una
caiacuteda dramaacutetica del 51 del PIB en 1982 a 28 en 1991 y a 26 en 1992 709 Yla
relacioacuten de gasto estatal y presupuesto general fue de 299 en 1981 para 1991 fue de
183
Si bien algunos indicadores de resultado continuaron mejorando su evolucioacuten
obedecioacute a los efectos positivos del desarrollo institucional alcanzado en la fase
anterior710 Como por ejemplo el anterior fortalecimiento de la infraestructura
educativa y administrativa la cobertura educacional entre otras esto permitioacute que el
crecimiento de la matriculacioacuten en los niveles primario secundario y universitario se
encuentre alrededor del 5 por ciento711
Ejemplificando la disminucioacuten existente en los 80s en el nivel de instruccioacuten preescolar
y primario el sector puacuteblico invirtioacute [en los antildeos 70s] un promedio de US$ 136 por
alumno por antildeo en tanto que durante los antildeos 1980 esta inversioacuten fue de US$ 90
cada alumno secundario significoacute una inversioacuten puacuteblica de US$ 461 en los antildeos 1970 y
de US$ 234 en los antildeos 1980 A su vez cada estudiante universitario costoacute US$
1619 YUS$ 739 en los dos periacuteodos respectivamenteij
708 Durante el boom petrolero todos los indicadores de gasto presentados ascendieron a tasas elevadas superiores al 6 anual A partir de 1982 la tendencia se revierte observaacutendose una sostenida declinacioacuten que es particularmente grave en el caso de la educacioacuten en el cual la caiacuteda del gasto por habitante llega a casi e14 anual equivalente al 40 entre 1982 y 1995 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 87 709En 1991 la participacioacuten de la educacioacuten en el gasto puacuteblico total bajoacute al 15 En comparacioacuten con otros paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe este descenso ubicoacute al Ecuador muy por debajo del promedio regional (43) e incluso del promedio de los paiacuteses de menor desarrollo del continente (37) Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 77
710Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 31 711 a pesar de la fuerte restriccioacuten en el gasto puacuteblico los efectos de largo plazo de la inversioacuten de la deacutecada anterior
contribuyeron a que la educacioacuten no sufriera un deterioro inmediato [por ejemplo la] tasa neta de matricula aumentoacute del 62 al 86 en el nivel primario del 29 al 42 en el secundario y del 7 al 11 en el universitario En los tres casos durante la deacutecada de 1980 el crecimiento de la matriculacioacuten fue cercano al 5 por antildeo Pon ce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacutegs 77 y 65
712Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 79
196
Esto se comprueba al realizar un anaacutelisis de la asignacioacuten efectiva por parte del Estado
de su presupuesto en el que los gastos en educacioacuten han presentado una decreciente
participacioacuten en el total de egresos de dicho presupuesto Asiacute en 1980 la educacioacuten
recibiacutea alrededor del 299 por ciento del total de egresos en tanto que para 1991 este
sector recibioacute uacutenicamente el 183 por ciento713 Asiacute se ha registrado un decrecimiento
en los gastos reales en educacioacuten entre 1980 y 1991 que llegoacute a una tasa de crecimiento
promedio negativa de 19 por ciento anual Esta tendencia decreciente se mantiene en el
presupuesto codificado del Antildeo 1992 los gastos fiscales para educacioacuten alcanzaron el
valor relativo de 172 por ciento y en la proforma presupuestaria para 1993 se establece
una fraccioacuten de 171 por ciento Como se aprecia se continuacutea sacrificando el rubro
educacioacuten para satisfacer el compromiso adquirido con los organismos multilaterales de
equilibrar el deacuteficit fiscal lo cual puede traer complicaciones impredecibles en el futuro
en teacuterminos del deterioro de la capacitacioacuten y preparacioacuten del capital humano maacutes
todaviacutea si esta praacutectica se ha repetido en forma acumulativa en los uacuteltimos diez antildeoS7l4
El modelo y sistema educativo del Ecuador se implanta en 1962 inmerso en los inicios
del modelo de sustitucioacuten de importaciones cuyo objetivo principal era ampliar la
cobertura y estandarizar los curriacuteculos educativos con educandos que aprenderaacuten
destrezas y especializaciones que terminaraacuten en la formacioacuten de cuadros teacutecnicos para la
incipiente industrializacioacuten modelo propio de la industrializacioacuten masiva creadora de
bienes y servicios en masa para el consumo interno En este sentido puede tomarse
como logros a) la disminucioacuten del analfabetismo que si en 1950 la tasa era del 44 por
ciento para 1995 era del 11 y b) el acceso a la educacioacuten baacutesica en donde La mayoriacutea
713 Hay que sentildealar que de conformidad con una disposicioacuten constitucional el rubro destinado a la educacioacuten deberiacutea ser del orden de130 por ciento en el Presupuesto general del Estado 714 Acosta Alberto Pobreza y Polltica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 34
197
de los nintildeos y nintildeas ecuatorianos asisten a la escuela primaria Entre 1982 y 1995 la
matriacutecula primaria aumentoacute del 62 al 89 715
Asimismo Seguacuten el censo de 1982 el 37 por ciento de la PEA teniacutea bajos de
escolaridad por encontrarse en situacioacuten de analfabetismo o no haber superado el tercer
grado de educacioacuten primaria Este mismo indicador para 1990 se situoacute en el 22 por
ciento Si bien estos indicadores revelan una cierta evolucioacuten en el sistema educativo
ecuatoriano no se ha logrado auacuten eliminar el analfabetismo La escuela unidocente asiacute
como tampoco se ha conseguido generar una educacioacuten baacutesica exenta del caraacutecter
elitista ni tampoco se ha logrado un cuerpo de docentes con la preparacioacuten acadeacutemica
correspondiente En las escuelas rurales la situacioacuten es criacutetica pues a maacutes de no existir
mobiliarios ayudas didaacutecticas y equipos para los planteles los recursos econoacutemicos
para este fin son escasos716 Otro problema serio es el de la pertinencia Se mantiene
un modelo con contenidos organizacioacuten y meacutetodos de instruccioacuten planteados hace
30 antildeos Es un modelo homogeneizante y riacutegido en su estructura que no reconoce las
diversidades regionales eacutetnicas culturales y sociales y lo que tiene repercusiones
graves para el desarrollo del paiacutes es un modelo con conceptos y praacutecticas pedagoacutegicas
anticuadas que no estimulan la creatividad y el pensamiento criacutetico y que no son
sensibles a las tendencias actuales en la investigacioacuten la tecnologiacutea y las formas de
expresioacuten y comunicacioacutenti Y esto significa que en los antildeos 80s no se ha
acomodado la educacioacuten a las nuevas condiciones externas
715 A pesar de este enorme progreso la ampliacioacuten de la cobertura de la educacioacuten preprimaria secundaria y superior han sido limitadas Por otra parte todos los niveles educacionales han reproducido las desigualdades sociales que caracterizan a la sociedad ecuatoriana los habitantes de campo los pobres y los grupos indiacutegenas se encuentran visiblemente rezagados en sus niveles educativos Asimismo a pesar del progreso cuantitativo en general la calidad del sistema educativo deja mucho que desear Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 82 716 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33
198
A2- Seguridad social
En lo que tiene que ver con la seguridad social al inicio de los antildeos noventa eacutesta acusa
todaviacutea grandes insuficiencias La cobertura real del sistema oficial pasoacute de 71 por
ciento en 1980 a 88 por ciento en 1990 y la poblacioacuten econoacutemicamente activa de 212
a 26 por ciento Lo cual demuestra que con respecto a la poblacioacuten ocupada la cobertura
llega a la mitad de los trabajadores asalariados Y esta limitada cobertura sigue siendo
uno de los problemas maacutes cruciales manteniendo un retraso apreciable con otros paiacuteses
de la regioacuten Pero lo que es maacutes grave es un sistema inoperante frente a las condiciones
de pobreza y desempleo que prevalece en el Ecuador 718 Con una cobertura
limitadai
Adicionalmente como resultado del deterioro creciente de la atencioacuten de la salud la
oferta de servicios meacutedicos del seguro social no ha podido solventar con eficacia el
progresivo aumento de la demandaEl resto de servicios del IESS tambieacuten demuestra
un marcado deterioro y es a todas luces insuficientes Por ejemplo las pensiones han
sufrido el impacto de la crisis un jubilado que en 1975 recibiacutea 25000 mensuales
percibiacutea un equivalente a 1000 doacutelares en 1989 recibioacute 41 000 sucres osea unos 62
doacutelares El desfinanciamiento de los seguros de enfermedad y maternidad es
permanente se arrastra un deacuteficit croacutenico Estas deficiencias se reflejan tambieacuten en
una marcada caiacuteda de los ingresos de la seguridad social frente al PIB al haber pasado
717 Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 84 7I8 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37 719 Se trata de una cobertura que apenas abarca una fraccioacuten del sector moderno de la economiacutea Los esfuerzos desplegados durante los antildeos ochenta para incorporar una mayor cantidad de trabajadores no han dado resultados esperados a pesar de que se integroacute a los trabajadores de la industria azucarera en 1980 a los campesinos organizados con la Ley de Seguro Social Campesino en 1081 a los artistas y choferes profesionales no dependientes en 1982 a los trabajadores autoacutenomos en 1984 a los profesionales abogados en 1985 a una cantidad apreciable de agricultores en 1986 con la Ley que crea el Seguro Social Obligatorio del Trabajador Agriacutecola la Afiliacioacuten Voluntaria y el Seguro Social marginal Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37
199
de 63 por ciento en 1980 a 36 por ciento en 1989 lo cual tambieacuten se manifiesta en los
egresos que cayeron de 40 a 21 por ciento en el mismo periacuteodo72o
A3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo (electricidad agua combustibles otros)
La cobertura eleacutectrica es uno de los servicios que maacutes ha progresado en el paiacutes Asiacute el
777 por ciento de las viviendas disponen de electricidad con una interesante
participacioacuten del aacuterea rural que alcanza el 538 por ciento y de la urbana con el 955 por
ciento 721
Tambieacuten cabe destacar que el gasto percaacutepita (en sucres de 1975) en Agua potable que
para 1980 estaba en el orden del 225 Ypara 1990 era de 644 sin embargo para los
antildeos 80s los problemas de servicios baacutesicos siguen presentes y maacutes acentuados en la
zona rural que urbana asiacute para fines de los 80s se encuentran bajos niveles de
cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado con un deacuteficit en la zona
urbana de 482 en agua y 377 en alcantarillado y en la zona rural el 50 por ciento
de la poblacioacuten en agua potable y el 88 por ciento en alcantarillado722
El deacuteficit en viviendas en 1980 era de 683 mil unidades para 1988 era de 980 mil
unidades y el de participacioacuten de los gastos en construccioacuten en el presupuesto
General del Estado en 1980 era el 67 para 1990 era de 39 Ypara 1991 era de 27723
1113- Conclusioacuten
Coherente con los intereses transnacionales en especial financieros724 la concepcioacuten
general del modelo econoacutemico y social que se ha implantado en Latinoameacuterica es
720 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 40 721 Empero hay que sentildealar que existe un elevado porcentaje de contrabando en el servicio de energia eleacutectrica en todos los niveles se han llegado a estimar en casi un 25 por ciento del consumo total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 42 722 En base a Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste y polltica social en los antildeos 80s Obra citada Paacuteg 47 Y89 723 En base a Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadros No 236 724 Sin embargo la creciente aceptacioacuten del modelo (neoclaacutesico) del FMI y del Banco Mundial-articulado ahora a un proyecto de funcionamiento global de la sociedad- tiene que ser asociada al fenoacutemeno de transnacionalizacioacuten financiera cuya resultante maacutes gravosa -la deuda externa- en este caso del Ecuador- ha venido mediatizando los conceptos de
200
----------------------------------------------------------------
consecuencia de los deacuteficit fiscales un medio para financiar los reajustes empezando
por el servicio de la deuda externa y como viacutea para facilitar una mayor concentracioacuten
de la riqueza659 66o Como se aprecia en la siguiente tabla
Tabla 13
ESTRUCTURA PORCENTUAL DE LOS EGRESOS DEL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO POR SECTOR
SECTORES 1970 1980 1990
Servicios generales 200 198 183 Servicios sociales 231 395 281 Educacioacuten 193 317 170 Bienestar social y trabajo 06 10 33 Salud 32 60 42 Agua Potable y saneam ambiental 00 07 35 Gastos productivos y demaacutes 372 236 203
Servicio de la deuda puacuteblica 197 172 333 Interna 90 53 66 Externa 107 118 266
TOTAL 100 100 100
Fuente y elaboracioacuten Marchaacuten Comelio 661
En estos antildeos se destaca la Reforma Fiscal realizada por el gobierno de Borja con la
aplicacioacuten del proceso de reformas estructurales en el campo impositivo iniciado a fines
de 1988 con la puesta en marcha de la Reforma Tributaria contenida en la Ley 56 de
Reacutegimen Tributario Interno de 20 de diciembre de 1989 que al ampliar la base
tributaria eliminar exoneraciones y unificar tarifas impositivas simplificoacute el sistema
existente a tres grandes grupos de impuestos a la renta al valor agregado y a los
consumos especiales 662
659 El Estado asumioacute entre 1983 y 1984 la deuda externa contratada libremente por agentes econoacutemicos privados nacionales y extranjeros en condiciones muy costosas para la economiacutea nacional Esta ltxsucretizacioacutenraquogt a la cual se sumoacute a compra de cuentas especiales en divisas han exacerbado el proceso inflacionario y constituyen enormes subsidios al gran capital nacional y extranjero 660 Acosta Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano Obra citada Paacuteg 66 661 Crisis Ajuste y Poliacutetica en Marchaacuten Comelio (coordinador) Obra citada Paacuteg 5 La negrilla en el rubro servicio de la deuda puacuteblica es del autor 662 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 En teacutermino de reforma fiscal hay que relevar el aporte del gobierno de Borja que procesoacute una significativa transformacioacuten la cual lamentablemente fue desvirtuada
181
Otra poliacutetica econoacutemica que se toma a o largo de los antildeos 80s para precautelar la
situacioacuten financiara del Estado es la modificacioacuten del tipo de cambio esto es se
devaluacutea la moneda para que los ingresos en doacutelares obtenidos por el Estado -por
ejemplo del petroacuteleo- se transformen en maacutes sucres en desmedro de la mayoriacutea de la
poblacioacuten por su efecto en el alza de los precios
B3- Poliacutetica global Monetaria y Crediticia
Durante todo el periacuteodo del auge petrolero prevalecioacute un sistema de tasas de intereacutes
controladas Se mantuvieron praacutecticamente iguales desde comienzos de los antildeos 1970
hasta 1981 Sin embargo durante la mayor parte de estos antildeos la inflacioacuten era superior
a la tasa maacutexima para preacutestamos no-preferenciales dando como resultado tasas de
intereacutes reales negativas Los creacuteditos para la manufactura y agricultura se otorgaron
hasta con tasas de intereacutes preferenciales auacuten maacutes bajas y su costo real era negativo
durante todo el periacuteodo 663
En los antildeos 80s cuando se retira la ayuda del Estado para impulsar la produccioacuten
interna particularmente manufacturera y agriacutecola porque las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales asiacute lo exigen y cuando lo importante es la produccioacuten para
exportacioacuten y las actividades ligadas a ella se elevan las tasas de intereacutes paulatinamente
y sin conflictos socialesf la misma que pretende dinamizar el mercado de capitales
con el fin de que sirva de fuente de financiamiento de inversiones para el nuevo modelo
en ciernes Por la misma razoacuten desde el inicio (con Osvaldo Hurtado) se dan mayores
facilidades para la inversioacuten extranjera directa 665
por una serie de exenciones impuestas por los mismo grupos dominantes Acosta Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano Obra citada Paacuteg 64 663 Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap V Cuadros Paacuteg 6 664 Mientras que la liberalizacioacuten de las tasas de intereacutes y del tipo de cambio fue adoptada raacutepidamente debido a sus efectos favorables para la burguesiacutea agroexportadora otras medidas complementarias - tales como la eliminacioacuten de los subsidios para petroacuteleo energiacutea y trigo el control del gasto puacuteblico yel desmantelamiento de una fuerte proteccioacuten de la industria - resultaron conflictivas Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap 1 Paacuteg 17 665 Para obtener mayores excedentes [en la empresa privada] las poliacuteticas de ajuste permitieron una disminucioacuten del salario real y un incremento de los precios en tanto que para el logro de fuentes de financiamiento se elevaron las tasas
182
En el reacutegimen del gobierno de Hurtado no fue suficiente elevar las tasas de intereacutes para
incrementar el ahorro ni crear nuevos instrumentos de captacioacuten de ahorros como son
las poacutelizas de acumulacioacuten ya que se tomaron medidas contrarias a este objetivo como
la depreciacioacuten constante de nuestra moneda llegoacute un momento en que Con una tasa
de devaluacioacuten preanunciada de 40 y niveles de intereacutes de 20 se volvioacute rentable
endeudarse en sucres y comprar doacutelares promoviendo por consiguiente la fuga de
capitales 666 Para fines de su administracioacuten (1984) el ahorro privado cayoacute auacuten maacutes
al 48 del PIB el nivel maacutes bajo registrado 667
La poliacutetica monetaria de Hurtado ha sido calificada de expansiva fenoacutemeno que
presionaba en el incremento del tipo de cambio y para regular la liquidez en la
economiacutea desde el inicio668 se toma medidas claacutesicas de poliacutetica monetaria como la
subida o bajada del encaje bancario
Con Febres Cordero Se empezoacute tambieacuten un programa de liberalizacioacuten del mercado de
capitales encaminado a aumentar el ahorro interno se le permitioacute al sistema financiero
emitir certificados de depoacutesito con tasas de intereacutes de mercado y la Junta Monetaria
pasoacute reglamentos que permitieron hacer preacutestamos a largo plazo a tasas de intereacutes
ajustables la estructura de tasas de intereacutes se simplificoacute quedando solamente 4 tasas y
todas las tasas se subieron a niveles superiores a la inflacioacuten proyectada 669
de intereacutes y se concedieron mayores ventaja a la inversioacuten extranjera Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 100 666 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 53 Por otro lado el bajo nivel de las tasas de intereacutes agudizoacute la salida de capitales al exterior durante la mayor parte del periodo 1983shy1984 dado que la rentabilidad interna era inferior a la suma de la tasa de intereacutes externa maacutes la expectativa de depreciacioacuten que en gran parte estaba determinada por la regla de ajuste diario de la tasa de cambio oficial En este marco de polltica econoacutemica se revirtioacute la tendencia de apreciacioacuten del tipo de cambio real experimentada hasta los primeros antildeos de los ochenta Jaacutecome Luis El Tortuoso camino de la Estabilizacioacuten en el Ecuador Obra citada Paacuteg 19 667 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 45 668 Para todo el periacuteodo 1980-1984 la base monetaria (H) significoacute el 728 del incremento del circulante teniendo como porcentaje maacutes bajo en la serie (4977) aqueacutel que corresponde a 19833 y como punto maacutes alto (9506) el de 1984 cuando la variacioacuten del circulante se debioacute al cambio en la base monetaria dentro de la cual el factor maacutes i portante fue el incremento del creacutedito interno del Banco Central Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 394 669 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 54
183
Ademaacutes las Reformas a la legislacioacuten bancaria y monetaria dieron a las autoridades
monetarias mayor libertad para establecer poliacuteticas financieras y crediticias 670 Para
1985 se propone consolidar a las instituciones financieras y Se dispone el tipo de
intereacutes flotante para todo el sistema financiero con el objetivo de acrecentar la captacioacuten
de ahorros impedir la fuga de capitales y mejorar la asignacioacuten de recursos al interior
del aparato productivo Es decir sobre la base de tasas de intereacutes flotantes el sistema
financiero orienta al aparato productivo hacia actividades maacutes rentables 671
la liberalizacioacuten del mercado de capitales pareciacutea haber empezado a producir
resultados pues el ahorro financiero habiacutea aumentado de entre 5 y 6 del PIB durante
1980-1984 a 10 4 en 1985 y el ahorro privado estaba recuperaacutendose 672
Para agosto de 1986 se liberaliza maacutes la economiacutea al dejar flotar (liberar) las tasas de
intereacutes y permitir que eacutestas sean impuestas por las fuerzas del mercado al tomar esta
decisioacuten de flotacioacuten el resultado fue desastroso porque se elevoacute apreciablemente el
costo del dinero y produjo extraordinarias ganancias para el sector financiero Si
bien el mayor rendimiento del dinero se tradujo en un incremento del ahorro financiero
no se logroacute un aumento de la inversioacuten productiva La economiacutea se orientoacute hacia el
financierismo y la especulacioacuten Y la flotacioacuten de las tasas de intereacutes resultoacute en una
presioacuten para una mayor inflacioacuten 673
Para 1987 las reformas liberalizantes de Febres Cordero toman un giro de 180 grados al
permitir una poliacutetica monetaria expansiva En presencia de creciente deacuteficit fiscal
Febres Cordero aumentoacute salarios gubernamentales y congeloacute los ajustes mensuales en
las tarifas de los servicios puacuteblicos El incremento en el gasto financiado con creacutedito
670 Citado por Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 57 671 Racines Francisco y otros Ajustes estructurales Obra citada Paacuteg 91 672 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 58 673 Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
184
del Banco Central aumentoacute draacutesticamente la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal e hizo
insostenibles las reformas hechas a principios del periacuteodo presidencial 674
La poliacutetica monetaria del reacutegimen es similar al gobierno anterior en el sentido de que es
expansiva en especial en los dos uacuteltimos antildeos de su gestioacuten (1986-1988) y que en
general toma medidas claacutesicas de control de la liquidez esto es subida y bajada de
encajes bancarios y tasas de intereacutes restriccioacuten del creacutedito del Banco Central entre
675 otras
Con Rodrigo Borja y a diferencia de los anteriores gobiernos La poliacutetica monetaria fue
contractiva Empezando en agosto de 1988 el Banco Central hizo cumplir los requisitos
de encaje limitoacute el creacutedito a los sectores puacuteblico y privado y establecioacute depoacutesitos previos
a las importaciones en sucres equivalentes a 100 del valor de las importaciones
pagaderos al solicitar las divisas necesarias Esta medida que aumentoacute el costo de las
importaciones y congeloacute recursos financieros fue tomada principalmente para controlar la
oferta monetaria Poco despueacutes de implantada esta medida los depoacutesitos llegaban a 150
millones sin embargo esta poliacutetica se modificoacute a finales de 1989 con la disminucioacuten del
porcentaje de depoacutesitos requeridos 676
En el mismo mes se liga las tasas de intereacutes activas a las pasivas para el siguiente antildeo
se flexibilizoacute maacutes a traveacutes de la incorporacioacuten de las tasas de intereacutes de mercado que
se pagaban en poacutelizas de acumulacioacuten a la foacutermula que permitiacutea a cada banco fijar sus
de i 677tasas activas e mteres
674 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 675 En 1986 Para reducir la oferta monetaria se incrementoacute el porcentaje de encaje bancario del 24 al 27 mientras que el porcentaje que regiacutea para los depoacutesitos de ahorro y plazo se redujo del 10 al 5 y se incorporaron las poacutelizas de acumulacioacuten al sistema de encaje legal que fue fijado entre el 3 y el 5 dependiendo del plazo [Para 1987] Paralelamente al incremento de los encajes bancarios se elevaron las tasas de intereacutes activas de los bancos y las financieras al 23 Se ve claramente que el Banco Central restringioacute de manera especial los creacuteditos a los bancos y al sector privado provocando contracciones de gran volumen pero compensando a la maacutes estas restricciones mediante la ampliacioacuten liberal del creacutedito al Gobierno Central Morillo Jaime Economiacutea del Ecuador Obra citada Paacuteg 408 Y410 676 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 72 677 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Obra citada Paacuteg 61
185
Finalmente se obtiene un cierto eacutexito cuantitativo pues El ahorro fmanciero crecioacute en el
49 por ciento entre diciembre de 1988 y diciembre de 1989 mientras que la captacioacuten de
depoacutesitos a traveacutes de poacutelizas de acumulacioacuten lo hizo en el 65 por ciento en igual
periacuteodo 678
Para fines de los antildeos 80s para incrementar los recursos financieros para inversioacuten se
eleva las tasas de intereacutes incluidas las que cobraba el Banco Central en sus relaciones con
el sector puacuteblico Ademaacutes con el fin de controlar la liquidez en la economiacutea se extiende
-yen algunos casos se eleva- el encaje miacutenimo a todo sector financiero que reciba dinero
del puacuteblico nacional o extranjero esto es no solo a los bancos sino a compantildeiacuteas como las
de Tarjetas de Creacutedito y de Leasing Al finalizar el mencionado periacuteodo las tasas de
intereacutes activas se mantuvieron por encima de la inflacioacuten
Haciendo una relacioacuten histoacuterica con los antildeos 70s el creacutedito a todos los sectores ha
disminuido apreciablemente En teacuterminos reales el creacutedito bruto otorgado a la
manufactura maacutes que triplicoacute entre 1972 y 1982 La tabla contiene las tasas anuales de
crecimiento del creacutedito por sectores y periacuteodos Las cifras permiten ver la prioridad
otorgada a la manufactura durante los antildeos del auge petrolero El creacutedito a la industria
experimentoacute uno de los crecimientos maacutes raacutepidos de los diferentes sectores y abarcoacute la
parte maacutes grande de los creacuteditos preferenciales entregados por el Estado679 Como se
aprecia en la siguiente tabla
678 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 65
186
Tabla 14
TASAS ANUALES DE CRECIMIENTO DEL CREDITO BRUTO POR SECTORES Y PERIODOS 1972-1989
SECTOR 1972-1982 1982-1989 Agricultura 79 - 23 Manufactura 140 - 05 Comercio 51 - 17 Otros (incl pesca) 163 41
Total 88 - 02
Nota Las tasas de crecimiento fueron calculadas sobre la base de datos con Sucres constantes de 1975 utilizando regresiones exponenciales
bull 1Elaboracioacuten Car os Larrea680
B4- Poliacutetica global Cambiaria y Arancelaria
Por maacutes de una deacutecada se mantuvo estable el tipo de cambio oficial a razoacuten de 25
sucres por doacutelar este valor se mantuvo hasta mayo de 1982 que es cuando se realiza la
primera devaluacioacuten desde 1970681 con el objetivo de incentivar a las exportacionesY
limitar las importaciones -equilibrio del sector externo- y arreglar las cuentas fiscales
La presioacuten ejercida en la disminucioacuten en el ingreso de doacutelares y la mayor demanda de
ellos se observa en el incremento de la cotizacioacuten del doacutelar del mercado libre que hace
que en 1981 el Banco Central venda parte de sus reservas internacionales para mantener
el tipo de cambio libre683 si en enero de 1981 se encontraba a razoacuten de 287 sucres
para Mayo de 1982 se ubica en 448 sucres por doacutelar
679 Veacutease para un anaacutelisis detallado sobre las pollticas crediticias durante el auge De La Torre Macroeconomic Aspects ofa Petroleum Boom capiacutetulo 4 680 Larrea Carlos Obra citada 681 en Mayo [deI982] Hurtado decretoacute una devaluacioacuten de 3200 la primera desde 1970 Las promesas de la presidencia de Roldoacutes y las metas del plan quinquenal fueron reemplazadas por frecuentes menciones a los precios declinantes del petroacuteleo y al creciente servicio de la deuda externa y los deacuteficit fiscales Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 39 682 Como medida de apoyo se aumentoacute el capital del Fondo de Promocioacuten de Exportaciones (FOPEX) destinado a incentivar la produccioacuten exportable Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 14 683 bullbull el Banco Central del Ecuador vendioacute parte de sus reservas internacionales en 1981 (230 millones de doacutelares) con el compromiso de mantener la cotizacioacuten del mercado libre de cambios Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg II
187
Para 1983 se devaluacutea la moneda y se establece un sistema de minidevaluaciones
ademaacutes se instaura un curioso tercer mercado de cambios llamado libre de
intervencioacuten en el que aplicaban a importaciones y exportaciones especiacuteficast
En la poliacutetica arancelaria desde el inicio de su gestioacuten en 1982 el gobierno de Hurtado
fija una nueva estructura arancelaria con el objeto de regular el consumo de bienes
no indispensables y suntuarios [Para 1983] Se prohibieron las importaciones de
artiacuteculos suntuarios y se suspendieron las de bienes de capital por un monto de 600
millones de doacutelares anuales [para 1984] se levantoacute la prohibicioacuten a una lista de bienes
de importacioacuten que representaba el 75 por ciento del valor de las importaciones que
habiacutean sido prohibidas 685
Para septiembre de 1984 con el cambio de gobierno de Hurtado a Febres Cordero se
terminan las minidevaluaciones y se establece el tipo de cambio oficial del doacutelar en
6650 sucres por doacutelar 686 Existiacutea un segundo tipo de cambio libre [de intervencioacuten] del
Banco central que se encontraba en 995 sucres por doacutelar 687 Y un tercer mercado
cambiario denominado mercado libre688
684 Grandes inundaciones a finales de 1982 y durante el primer semestre de 1983 agravaron los problemas econoacutemicos del gobierno El efecto de este fenoacutemeno sobre el paiacutes fue muy grave especialmente porque la produccioacuten agricola cayoacute precipitadamente en Febrero y Marzo de 1983 se anuncioacute un nuevo paquete de medidas La tasa de cambio oficial se devaluoacute un 273 y se establecioacute para ella un sistema de minidevaluaciones [devaluaciones diarias] Ademaacutes se establecioacute una tercera tasa de cambio para el curiosamente llamado mercado libre de intervencioacuten Esta tasa seguiacutea de cerca de la del mercado paralelo y se aplicaba a una serie de importaciones y exportaciones formalizando de hecho un sistema oficial de tasas de cambio muacuteltiple que se mantuvo durante casi 18 meses hasta el4 de septiembre de 1984 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Polltica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 42 685 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 12 18 y 23 686 Mediante regulacioacuten 187 de septiembre de 1984 se establecioacute el tipo oficial de compra del doacutelar en 6650 SI el Banco Central comprariacutea el valor FOB de las exportaciones petroleras y lo venderiacutea para cubrir el valor FOB de las mercaderiacuteas clasificadas en el segmento especial de la Lista 1 el servicio de la deuda externa del sector puacuteblico y privado los pagos para la repatriacioacuten de capital y las utilidades de inversiones extranjeras Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 398 687 Junto con la derogacioacuten de las disposiciones que implantaron el reacutegimen de minidevaluaciones diarias del sucre en marzo de 1983 se establecieron tres mercados cambiarios Para el primero se fijoacute el tipo de cambio en 6650 sucres por doacutelar que se aplicaba a las exportaciones de petroacuteleo y a las importaciones de productos agriacutecolas alimentos medicinas carburantes enviacuteo de utilidades y trasferencias de capitales Al segundo mercado denominado libre de intervencioacuten cuyo tipo de cambio era controlado por el Banco Central se transfirieron la mayor parte de las transacciones de comercio exterior efectuadas por el sector puacuteblico y gran parte de las importaciones privadas En teacuterminos lugar se mantuvo la existencia de un mercado libre con un tipo de cambio determinado por la oferta y demanda de divisas el cual era utilizado para el resto de las actividades de comercio exterior Ademaacutes la fijacioacuten del nuevo tipo de cambio libre del Banco Central a 9750 sucres con relacioacuten al tipo de cambio oficial (fijado en 6650 sucres) generoacute un beneficio adicional a los exportadores de 31 sucres por doacutelar lo que significoacute aproximadamente 10000 millones de sucres Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacutegs 28 29 Y32 688
188
En noviembre de 1985 las tasas de cambio oficial y libre intervencioacuten se unificaron y
en enero de 1986 el gobierno continuoacute instrumentando su programa reformista al devaluar
de 96 a 110 sucres la tasa de cambio del mercado intervenido y transfiriendo todas las
transacciones comerciales y de deuda externa a este mercado Estas medidas se tomaron
con el fin de diversificar exportaciones y restringir importaciones La tasa de cambio
oficial se mantuvo solamente como un instrumento contable dentro del Banco Central
Estos cambios dejaron solamente dos mercados de divisas ~on el libre limitado al
turismo contrabando y algunos movimientos de capitales Tambieacuten se empezoacute un
proceso para reducir aranceles que culminoacute en un nuevo arancel en febrero de 1986 que
aunque teniacutea un nivel maacuteximo relativamente alto (98) habiacutea disminuido
sustancialmente y con ello el nivel de proteccioacuten efectiva 689
El tipo de cambio sin intervencioacuten del Estado es considerado clave para el modelo
neoliberal para agosto de 1986 se deja a las fuerzas del mercado la fijacioacuten del tipo de
cambi0690 con el objetivo de que baje el doacutelar y con esto disminuya la inflacioacuten se
incremente las exportaciones y se mantenga las reservas internacionales pero en aparente
contradiccioacuten a la teoriacutea resultoacute todo lo contrario 691 y ademaacutes se incrementoacute la
importacioacuten de bines suntuarios
689 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 56 690 Asiacute el II de Agostode 1986se introdujeron nuevoscambiosdraacutesticos tales que Swettun mes maacutes tardese refirioacute a ellosen la siguienteforma El reacutegimen en el poderde un solo tajo ha destruido 56 antildeos de praacutecticalegalfinancieray monetaria en el Ecuador En esencia bajo el nuevosistemala tasa de cambioseraacute determinadapor el mercado(es decir que se ha establecido la flotacioacuten totaldel sucre)Los controles administrativos de las tasas de intereacutespara los ahorradores se han eliminado aunque las autoridades han negociado con la banca un entendimiento para fijar las tasas en un nivel preestablecido Se ha permitido que otrastasas floten incluyendo la tasa de redescuento en el banco central Estas medidas tuvieron dos objetivosprincipales darlea los exportadores sentildealesclarasde que el gobiernoqueriacutea promovery diversificar lasexportaciones y aumentarel ahorro interno Las medidas tambieacutenfueron tomadaspara controlaruna corridaen contradel sucrey crecientes sobrefacturacioacuten de importaciones y subfacturacioacuten de importaciones Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politiacuteca de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 62 691 A partirde agostode 1986el programa de ajusteasumioacutenuevasformasque liberalizaron auacuten maacutes a la economiacutea ecuatoriana En efectose eliminoacutela obligacioacuten que teniacutean los exportadores de vendersus divisasal Banco Central mientras simultaacuteneamente se dejabaen manosde las fuerzas del mercadola determinacioacuten del valor del doacutelar Estas medidas tuvieron un resultado desastroso por un lado el doacutelar subioacutedesmesuradamente y los banqueros y exportadores hicieron pinguumlesganancias a costadel aumento de la inflacioacuten por otro las exportaciones no aumentaron y maacutes bien la libreutilizacioacuten del doacutelardeterminoacute el incremento de las importaciones de bienessuntuarios y la caiacuteda de las reservas internacionales Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
189
Para enero de 1988 se suspende la flotacioacuten del doacutelar manejado por el sector privado y
en Marzo de 1988 hasta el sistema de tasa de cambio libre considerado como la
piedra cardinal de las reformas neoliberales tuvo que ser eliminado siendo reemplazado
por un sistema de tasa de cambio muacuteltiple con tres tasas llamado flotacioacuten controlada
(ver LAER 311388) Eventualmente en completa retirada el gobierno habiacutea retomado a
un sistema de tasa de cambio fija y empezoacute a imponer restricciones a las
importaciones 692
El 30 de agosto de 1988 despueacutes de asumir la presidencia el gobierno de Rodrigo
Borja dispone al Banco Central reasumir el control sobre la asignacioacuten de divisas se
restablece -y termina su mandato con- el sistema dual de cambios que son el mercado
de intervencioacuten del Banco Central y el mercado libre y devaluacutea la moneda El tipo de
cambio del mercado de intervencioacuten se devaluoacute un 56 [acercaacutendose a la cotizacioacuten del
mercado libre] y se establecioacute un sistema de minidevaluaciones programadas con una
tasa de inflacioacuten esperada del 30 Con este mecanismo se estableciacutea el tipo de cambio
como referencia para guiar las expectativas inflacionarias El tipo de cambio oficial que
no se habiacutea modificado desde noviembre de 1985 y que era utilizado para el servicio de
la deuda externa fue incrementado de 95 a 390 sucres por doacutelar 693
Posteriormente se continuacutea con una poliacutetica cambiaria que mantenga el fomento a las
exportaciones y el abastecimiento de bienes y servicios con importaciones esto hizo
que se utilice una poliacutetica de tipo de cambio real esto es con devaluaciones sucesivas
En suma si la cotizacioacuten del doacutelar en el mercado libre en 1981 era de 3076 para 1991
fueacute del orden de los 1103 sucres por doacutelar 694 Soacutelo entre 1981 y 1990 La
692 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 693 En el mercado de intervencioacuten se debiacutean efectuar todas las transacciones en divisas de bienes servicios y capitales del sector puacuteblico y las ventas de divisas correspondientes a la remisioacuten de utilidades y la repatriacioacuten de capitales de la inversioacuten extranjera ingresada al Banco Central hasta el11 de agosto de 1986 Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 421 Y422 694 En base a Acosta Alberto Pobreza y poliacutetica social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadro No 2 J9
190
bull flexibilizacioacuten del tipo de cambio permitioacute que la cotizacioacuten del doacutelar se incrementara en
2764695
En el aacutembito arancelario se destaca La implementacioacuten de la Reforma Arancelaria [en
1990 la misma que] contemploacute la reduccioacuten de las tarifas a niveles que oscilaban entre 5
el 60 por ciento para todas las importaciones (excepto para vehiacuteculos) y la eliminacioacuten del
cobro de los recargos arancelarios de la lista n 696 Para 1991 se expide un nuevo
arancel en donde las tarifas oscilaban entre 5 yel 35 por ciento excepto para vehiacuteculos
que fueacute del 40 por ciento
1124 La Poliacutetica social
A- Principales poliacuteticas sociales
En los antildeos 70s como parte de la poliacutetica social el Estado ecuatoriano invertiacutea en obras
puacuteblicas e impulsaba la inversioacuten privada por este concepto la relacioacuten inversioacutenIPIB
permanece superior al 20 por ciento Por otro lado se subsidiaba bienes y servicios a la
vez que expandiacutea la cobertura socia1697 Sin embargo no se habiacutea logrado bienestar para
la mayoriacutea de la poblacioacuten y esto sugeriacutea al nuevo gobernante de los 80s aplicar con
mayor eacutenfasis poliacuteticas sociales las mismas que estaban en el contenido del Plan de
Desarrollo 1980-1984 en donde existe preocupacioacuten por el empleo por los servicios
baacutesicos entre otros motivaciones que quedaron en el papel por las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales internas y externas
Pero para inicios de los antildeos 80s como es sabido comienzan a cerrarse los creacuteditos
externos a subir las tasas de intereacutes intemacionalest y a bajar los precios del petroacuteleo
por lo que tambieacuten empieza a acabarse el estilo de desarrollo en donde el Estado era el
695 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 696 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 697 La bonanza petrolera y el creacutedito externo tambieacuten financiaron una expansioacuten sin precedentes del sector puacuteblico en particular del aparato administrativo grandes obras de infraestructura subsidios a bienes y servicios baacutesicos asiacute como una expansioacuten de los servicios sociales (educacioacuten y salud) En general se puede decir que se generaron los siacutentomas tiacutepicos de la enfermedad holandesa Poliacuteticas Macroeconoacutemicas Distribucioacuten y Pobreza en el Ecuador Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 1
191
bull Benefactor conocido generalmente como el Estado de Bienestar ecuatoriano La
merma de la cantidad de fondos disponibles en el Estado se agudiza con el conflicto
beacutelico con el Peruacute en 1981 y con las inundaciones de 1982-83
En estos momentos criticas -corno siempre- se empieza a descuidar a los sectores maacutes
deacutebiles y marginados (ancianos mujeres y nintildeos) que en el caso ecuatoriano constituyen
la mayoriacutea de la poblacioacuten mismos que al disminuir el ritmo y monto de gasto fiscal en
el aacuterea social ven deteriorase sus condiciones de vida Se considera que el gasto social
es el rubro maacutes afectado con las medidas de Estabilizacioacuten y Ajuste estructural de los
80s
Ademaacutes a partir de 1982 el Estado se vio obligado retroceder posiciones en cuanto a
sus poliacuteticas de cobertura social para destinar mayores recursos al servicio de la deuda
extema699 Esto se evidencia cuando se compara el monto destinado en el Presupuesto
Anual del Estado en relacioacuten con el PIB al gasto social y el monto destinado a la deuda
extemaOO como se aprecia en los siguientes graacuteficos en donde la relacioacuten porcentual
entre Gasto Social y PIB en 1981 era de 65 para 1990 era de 39 y la Relacioacuten entre
Gasto Social y el presupuesto del Estado era en 1981 el 375 para 1990 fue de
28170 Como se aprecia en los siguientes graacuteficos
698 Las altas tasas de intereacutes vigentes en los Estados Unidos que llegaron [en 1981] hasta el 21 provocaron un flujo importante de divisas al exterior Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 362 699 El deterioro de las asignaciones a los sectores sociales se explica en especial por el aumento del servicio de la deuda externa Entre 1980 y 1990 estos valores casi se triplican al pasar de un 183 por ciento a 37 por ciento del PIB respectivamente Este porcentaje es el maacutes elevado de todo el periacuteodo analizado Es preciso destacar que el servicio de la deuda puacuteblica en especial de la deuda externa se ha convertido en el rubro maacutes grande de los presupuestos de los uacuteltimos antildeos y esta situacioacuten al parecer se presentaraacute con mayor fuerza en 1993 cuando el monto destinado a la deuda estaacute cuantificado en 384 por ciento Una vez maacutes el servicio de la deuda superaraacute ampliamente el monto de los recursos destinados a fines sociales educacioacuten y cultura bienestar social y trabajo salud y desarrollo comunal [agua potable saneamiento ambiental vivienda] Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 9 700 A partir del inicio de los programas de ajuste en 1982 se aprecia una tendencia decreciente en la asignacioacuten de recursos destinados en el Presupuesto general del Estado al gasto social en relacioacuten con el PIB Pero esta tendencia presenta una caiacuteda auacuten maacutes aguda durante el gobierno de Borja Cevallos en le cual esta relacioacuten ha descendido por primera vez en el periacuteodo a menos del4 por ciento En 1992 esta relacioacuten habriacutea decrecido maacutes a un 3 por ciento Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33 y 32 701 En base de Acosta Alberto En Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del Ajuste Obra citada Cuadro 223 y 224
192
Graacuteficos 12
GRAFICOS DE RELACIONES PORCENTUALES ENTRE GASTOS EN SERVICIOS SOCIALES Y DEUDA EXTERNA CON RELACION AL PIB Y AL
PRESUPUESTO DEL ESTADO
-+-Gastos sociaacuteesAB
- itshy - Gastos dada ecIamAB
1004 1007 193gt Antildeos
Porcentajes de Gastos en Servicios sociales
de deuda externa con relacioacuten al PlB7
6
gSS4 e B3 52a
1 O 1---------+---------shy
1978 1001
Relaciones porcentuales de Gasto social y deuda externa con el
Presu uesto del Estado45
40
35
30
E 25 shye ~ 20
~ 15
10
5
O 1978 1981 1984 1987 1990
Anos
Fuente Banco Central boletiacuten de Cuentas nacionales No 14 1981-1990 (junio de 1991) y Presupuestos Generales del Estado Elaboracioacuten de las Tablas Acosta AlbertoY Elaboracioacuten graacutefica el autor
Como se manifestoacute anteriormente las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste de los antildeos
80s hace contraer conscientemente la economiacutea con el objetivo de estabilizar variables
macroeconoacutemicas y cumplir compromisos con los organismos internacionales al
interior del paiacutes la preocupacioacuten es por equilibrar la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal 703 y en el
exterior la balanza de pagos especialmente para lograr obtener un monto que asegure
la acumulacioacuten y el pago de la deuda externa en un marco de apertura econoacutemica como
se aprecioacute en la reduccioacuten paulatina de los aranceles en la promocioacuten de las
exportaciones entre otras
El resultado ya lo sabemos por el lado social existe un deterioro de los componentes del
desarrollo social y por el lado econoacutemico las variables macroeconoacutemicas no se
702 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social Obra citada Cuadros Nos 223 y 224 703 Este comportamiento se expliacuteca por una serie de factores entre los cuales se destacan los programas de estabilizacioacuten y las mismas poliacuteticas de ajuste que proponen y aplican draacutestica restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos pues la intencioacuten uacuteltima de tales recortes es evitar una disparada inflacionaria por el lado de la demanda Por otro lado las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores beneficiarios de los proyectos sociales no contribuyen al producto y por ende los gastos en estos rubros son inflacionarios Igualmente la situacioacuten se agrava cuando se considera el alto componente del gasto corriente que los caracteriza por su condicioacuten de sectores de servicios en los que el peso de la mano de obra es elevado Por uacuteltimo la capacidad de negociacioacuten es mucho menor como por ejemplo frente a los grupos que se representan en los rubros de duda externa o defensa nacional Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 32
193
estabilizaron esto hace que que el nuacutemero de pobres creciera en el decenio de los
80 a una tasa promedio anual maacutes raacutepida que la registrada en la deacutecada de los 70 38
por ciento Vs 19 por ciento respectivamente Este panorama ha determinado que el
Ecuador sea uno de los paiacuteses de Ameacuterica Latina con mayores iacutendices de pobreza Y la
agudizacioacuten de este fenoacutemeno se perfila tanto en el aacutembito urbano como rural Asiacute
mientras el 40 por ciento de la poblacioacuten urbana vive por debajo de la pobreza absoluta
el 65 por ciento de la poblacioacuten rural estaacute por debajo de ese liacutemite de acuerdo a la
informacioacuten proporcionada por UNICEF para el periacuteodo 1980-1988 704
La preocupacioacuten estatal estaraacute centralizada por el estiacutemulo a las exportaciones y por
tanto hacia el bienestar de un pequentildeiacutesimo grupo de personas a ellas ligadas y al no
poseer recursos posteriormente el gobierno se desliga y con fuerza de sus
responsabilidades sociales esto es de su redistribucioacuten econoacutemica esto hace que se
permita el surguimiento de organizaciones no gubernamentales (ONOs) para que suplan
con sus programas y acciones anteriormente estatales y las realicen con criterios
empresariales de eficiencia beneficio entre otros asiacute empieza el Estado ecuatoriano
con el discurso y praacutectica de la descentralizacioacuten evitando hacerse cargo de maacutes
burocracia aunque su financiamiento parta de sus propias actividades y por supuesto de
deuda externa 705
De ahiacute que a partir de 1985 la poliacutetica social se orientase en dos direcciones una
eminentemente beneacutefica y otra de promocioacuten empresarial individualizadora En el
primer caso el gobierno elaboroacute un cuadro de pobreza por sectores (campesinos
704 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 45 705 Esta actitud y los riesgosque conllevala aplicacioacuten del modelohan llevadoal Estado a disentildearun nuevo estilode poliacuteticasocialSiacute consideramosel comportamiento estataly la dinaacutemicade las exportaciones la mayoriacuteade la poblacioacuten ecuatorianarepresenta un obstaacuteculoiacutensalvable [un estorbo] para su desenvolvimiacuteento dada la imposibilidad de hacerla desaparecer La solucioacutenque se presentaes el permitiral Estado la atencioacutende los sectorespauperizados y que el restode la poblacioacuten encuentre sus propiosmediosde subsistencia Con este objetivose promueve la transformacioacuten o surgimiento de ONGsque contemplenmeacutetodosy sistemasde gestioacuten institucional y sobre todo que introduzcan criteriosde eficiencia en todas sus actividades Finalmente como el objetivofundamental de estos proyectosno se centraen el impulsode un proceso de acumulacioacuten de estos sectores la mayoriacuteade losbeneficiarios comienzaa desarrollaractividadespoco
194
bull indiacutegenas pobladores) y por zonas geograacuteficas (parroquias y cantones) con el fin de
aplicar poliacuteticas sociales con beneficio restringido En el segundo se creoacute el fondo de
promocioacuten a las microempresas familiares se establecieron relaciones con uumlNOs para
desarrollar programas en sectores urbanos y rurales (CARE-MAO) y recientemente se
ha entrado en un proceso de reestructuracioacuten de los programas educativos La
caracteriacutestica de estos nuevos programas es que si bien toman como punto de partida a
las propias organizaciones creadas en los antildeos 60 y 70 en lo que se refiere a la
localizacioacuten de la poblacioacuten beneficiaria la participacioacuten es concebida principalmente
en forma individual Sin embargo lo que se desea destacar en este punto son tres
aspectos de la nueva poliacutetica social 1) existen auacuten flujos de recursos monetarios y no
monetarios desde el Estado hacia los sectores populares 2) el espiacuteritu que conllevan
estas poliacuteticas tiende a debilitar el sentido organizativo de los sectores urbanos y rurales
y 3) la promocioacuten empresarial orientada hacia los estratos populares no se plantea como
objetivo la creacioacuten de un proceso de acumulacioacuten al interior de los sectores
beneficiados sino el desarrollo de mecanismos de subsistenciar
Es maacutes no se avizora una respuesta estructural a los problemas sociales sino que se
quiere que la poliacutetica social sea apenas un elemento puntual casi soacutelo un apeacutendice
inmediatista y casi siempre paternalista encargado de paliar y compensar los
desequilibrios y los problemas que generan estas poliacuteticas707
Al- Educacioacuten
Luego de agotarse el modelo desarrollista de los 70s tambieacuten termina el Estado de
Bienestar ecuatoriano que en los antildeos 80s debido la crisis econoacutemica interna y externa
y a las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste afectaron el gasto en servicios sociales lo
rentables que les permite por lo menos subsistir Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 118 706 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 97 707 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 47
195
cual se expresa en la reduccioacuten de su financiamiento asiacute como en la cobertura y
administracioacuten En el caso de la educacioacuten la caiacuteda del gasto por habitante es de
alrededor del 4 por ciento anual708 la relacioacuten entre el gasto educativo y el PIB tuvo una
caiacuteda dramaacutetica del 51 del PIB en 1982 a 28 en 1991 y a 26 en 1992 709 Yla
relacioacuten de gasto estatal y presupuesto general fue de 299 en 1981 para 1991 fue de
183
Si bien algunos indicadores de resultado continuaron mejorando su evolucioacuten
obedecioacute a los efectos positivos del desarrollo institucional alcanzado en la fase
anterior710 Como por ejemplo el anterior fortalecimiento de la infraestructura
educativa y administrativa la cobertura educacional entre otras esto permitioacute que el
crecimiento de la matriculacioacuten en los niveles primario secundario y universitario se
encuentre alrededor del 5 por ciento711
Ejemplificando la disminucioacuten existente en los 80s en el nivel de instruccioacuten preescolar
y primario el sector puacuteblico invirtioacute [en los antildeos 70s] un promedio de US$ 136 por
alumno por antildeo en tanto que durante los antildeos 1980 esta inversioacuten fue de US$ 90
cada alumno secundario significoacute una inversioacuten puacuteblica de US$ 461 en los antildeos 1970 y
de US$ 234 en los antildeos 1980 A su vez cada estudiante universitario costoacute US$
1619 YUS$ 739 en los dos periacuteodos respectivamenteij
708 Durante el boom petrolero todos los indicadores de gasto presentados ascendieron a tasas elevadas superiores al 6 anual A partir de 1982 la tendencia se revierte observaacutendose una sostenida declinacioacuten que es particularmente grave en el caso de la educacioacuten en el cual la caiacuteda del gasto por habitante llega a casi e14 anual equivalente al 40 entre 1982 y 1995 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 87 709En 1991 la participacioacuten de la educacioacuten en el gasto puacuteblico total bajoacute al 15 En comparacioacuten con otros paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe este descenso ubicoacute al Ecuador muy por debajo del promedio regional (43) e incluso del promedio de los paiacuteses de menor desarrollo del continente (37) Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 77
710Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 31 711 a pesar de la fuerte restriccioacuten en el gasto puacuteblico los efectos de largo plazo de la inversioacuten de la deacutecada anterior
contribuyeron a que la educacioacuten no sufriera un deterioro inmediato [por ejemplo la] tasa neta de matricula aumentoacute del 62 al 86 en el nivel primario del 29 al 42 en el secundario y del 7 al 11 en el universitario En los tres casos durante la deacutecada de 1980 el crecimiento de la matriculacioacuten fue cercano al 5 por antildeo Pon ce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacutegs 77 y 65
712Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 79
196
Esto se comprueba al realizar un anaacutelisis de la asignacioacuten efectiva por parte del Estado
de su presupuesto en el que los gastos en educacioacuten han presentado una decreciente
participacioacuten en el total de egresos de dicho presupuesto Asiacute en 1980 la educacioacuten
recibiacutea alrededor del 299 por ciento del total de egresos en tanto que para 1991 este
sector recibioacute uacutenicamente el 183 por ciento713 Asiacute se ha registrado un decrecimiento
en los gastos reales en educacioacuten entre 1980 y 1991 que llegoacute a una tasa de crecimiento
promedio negativa de 19 por ciento anual Esta tendencia decreciente se mantiene en el
presupuesto codificado del Antildeo 1992 los gastos fiscales para educacioacuten alcanzaron el
valor relativo de 172 por ciento y en la proforma presupuestaria para 1993 se establece
una fraccioacuten de 171 por ciento Como se aprecia se continuacutea sacrificando el rubro
educacioacuten para satisfacer el compromiso adquirido con los organismos multilaterales de
equilibrar el deacuteficit fiscal lo cual puede traer complicaciones impredecibles en el futuro
en teacuterminos del deterioro de la capacitacioacuten y preparacioacuten del capital humano maacutes
todaviacutea si esta praacutectica se ha repetido en forma acumulativa en los uacuteltimos diez antildeoS7l4
El modelo y sistema educativo del Ecuador se implanta en 1962 inmerso en los inicios
del modelo de sustitucioacuten de importaciones cuyo objetivo principal era ampliar la
cobertura y estandarizar los curriacuteculos educativos con educandos que aprenderaacuten
destrezas y especializaciones que terminaraacuten en la formacioacuten de cuadros teacutecnicos para la
incipiente industrializacioacuten modelo propio de la industrializacioacuten masiva creadora de
bienes y servicios en masa para el consumo interno En este sentido puede tomarse
como logros a) la disminucioacuten del analfabetismo que si en 1950 la tasa era del 44 por
ciento para 1995 era del 11 y b) el acceso a la educacioacuten baacutesica en donde La mayoriacutea
713 Hay que sentildealar que de conformidad con una disposicioacuten constitucional el rubro destinado a la educacioacuten deberiacutea ser del orden de130 por ciento en el Presupuesto general del Estado 714 Acosta Alberto Pobreza y Polltica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 34
197
de los nintildeos y nintildeas ecuatorianos asisten a la escuela primaria Entre 1982 y 1995 la
matriacutecula primaria aumentoacute del 62 al 89 715
Asimismo Seguacuten el censo de 1982 el 37 por ciento de la PEA teniacutea bajos de
escolaridad por encontrarse en situacioacuten de analfabetismo o no haber superado el tercer
grado de educacioacuten primaria Este mismo indicador para 1990 se situoacute en el 22 por
ciento Si bien estos indicadores revelan una cierta evolucioacuten en el sistema educativo
ecuatoriano no se ha logrado auacuten eliminar el analfabetismo La escuela unidocente asiacute
como tampoco se ha conseguido generar una educacioacuten baacutesica exenta del caraacutecter
elitista ni tampoco se ha logrado un cuerpo de docentes con la preparacioacuten acadeacutemica
correspondiente En las escuelas rurales la situacioacuten es criacutetica pues a maacutes de no existir
mobiliarios ayudas didaacutecticas y equipos para los planteles los recursos econoacutemicos
para este fin son escasos716 Otro problema serio es el de la pertinencia Se mantiene
un modelo con contenidos organizacioacuten y meacutetodos de instruccioacuten planteados hace
30 antildeos Es un modelo homogeneizante y riacutegido en su estructura que no reconoce las
diversidades regionales eacutetnicas culturales y sociales y lo que tiene repercusiones
graves para el desarrollo del paiacutes es un modelo con conceptos y praacutecticas pedagoacutegicas
anticuadas que no estimulan la creatividad y el pensamiento criacutetico y que no son
sensibles a las tendencias actuales en la investigacioacuten la tecnologiacutea y las formas de
expresioacuten y comunicacioacutenti Y esto significa que en los antildeos 80s no se ha
acomodado la educacioacuten a las nuevas condiciones externas
715 A pesar de este enorme progreso la ampliacioacuten de la cobertura de la educacioacuten preprimaria secundaria y superior han sido limitadas Por otra parte todos los niveles educacionales han reproducido las desigualdades sociales que caracterizan a la sociedad ecuatoriana los habitantes de campo los pobres y los grupos indiacutegenas se encuentran visiblemente rezagados en sus niveles educativos Asimismo a pesar del progreso cuantitativo en general la calidad del sistema educativo deja mucho que desear Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 82 716 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33
198
A2- Seguridad social
En lo que tiene que ver con la seguridad social al inicio de los antildeos noventa eacutesta acusa
todaviacutea grandes insuficiencias La cobertura real del sistema oficial pasoacute de 71 por
ciento en 1980 a 88 por ciento en 1990 y la poblacioacuten econoacutemicamente activa de 212
a 26 por ciento Lo cual demuestra que con respecto a la poblacioacuten ocupada la cobertura
llega a la mitad de los trabajadores asalariados Y esta limitada cobertura sigue siendo
uno de los problemas maacutes cruciales manteniendo un retraso apreciable con otros paiacuteses
de la regioacuten Pero lo que es maacutes grave es un sistema inoperante frente a las condiciones
de pobreza y desempleo que prevalece en el Ecuador 718 Con una cobertura
limitadai
Adicionalmente como resultado del deterioro creciente de la atencioacuten de la salud la
oferta de servicios meacutedicos del seguro social no ha podido solventar con eficacia el
progresivo aumento de la demandaEl resto de servicios del IESS tambieacuten demuestra
un marcado deterioro y es a todas luces insuficientes Por ejemplo las pensiones han
sufrido el impacto de la crisis un jubilado que en 1975 recibiacutea 25000 mensuales
percibiacutea un equivalente a 1000 doacutelares en 1989 recibioacute 41 000 sucres osea unos 62
doacutelares El desfinanciamiento de los seguros de enfermedad y maternidad es
permanente se arrastra un deacuteficit croacutenico Estas deficiencias se reflejan tambieacuten en
una marcada caiacuteda de los ingresos de la seguridad social frente al PIB al haber pasado
717 Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 84 7I8 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37 719 Se trata de una cobertura que apenas abarca una fraccioacuten del sector moderno de la economiacutea Los esfuerzos desplegados durante los antildeos ochenta para incorporar una mayor cantidad de trabajadores no han dado resultados esperados a pesar de que se integroacute a los trabajadores de la industria azucarera en 1980 a los campesinos organizados con la Ley de Seguro Social Campesino en 1081 a los artistas y choferes profesionales no dependientes en 1982 a los trabajadores autoacutenomos en 1984 a los profesionales abogados en 1985 a una cantidad apreciable de agricultores en 1986 con la Ley que crea el Seguro Social Obligatorio del Trabajador Agriacutecola la Afiliacioacuten Voluntaria y el Seguro Social marginal Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37
199
de 63 por ciento en 1980 a 36 por ciento en 1989 lo cual tambieacuten se manifiesta en los
egresos que cayeron de 40 a 21 por ciento en el mismo periacuteodo72o
A3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo (electricidad agua combustibles otros)
La cobertura eleacutectrica es uno de los servicios que maacutes ha progresado en el paiacutes Asiacute el
777 por ciento de las viviendas disponen de electricidad con una interesante
participacioacuten del aacuterea rural que alcanza el 538 por ciento y de la urbana con el 955 por
ciento 721
Tambieacuten cabe destacar que el gasto percaacutepita (en sucres de 1975) en Agua potable que
para 1980 estaba en el orden del 225 Ypara 1990 era de 644 sin embargo para los
antildeos 80s los problemas de servicios baacutesicos siguen presentes y maacutes acentuados en la
zona rural que urbana asiacute para fines de los 80s se encuentran bajos niveles de
cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado con un deacuteficit en la zona
urbana de 482 en agua y 377 en alcantarillado y en la zona rural el 50 por ciento
de la poblacioacuten en agua potable y el 88 por ciento en alcantarillado722
El deacuteficit en viviendas en 1980 era de 683 mil unidades para 1988 era de 980 mil
unidades y el de participacioacuten de los gastos en construccioacuten en el presupuesto
General del Estado en 1980 era el 67 para 1990 era de 39 Ypara 1991 era de 27723
1113- Conclusioacuten
Coherente con los intereses transnacionales en especial financieros724 la concepcioacuten
general del modelo econoacutemico y social que se ha implantado en Latinoameacuterica es
720 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 40 721 Empero hay que sentildealar que existe un elevado porcentaje de contrabando en el servicio de energia eleacutectrica en todos los niveles se han llegado a estimar en casi un 25 por ciento del consumo total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 42 722 En base a Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste y polltica social en los antildeos 80s Obra citada Paacuteg 47 Y89 723 En base a Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadros No 236 724 Sin embargo la creciente aceptacioacuten del modelo (neoclaacutesico) del FMI y del Banco Mundial-articulado ahora a un proyecto de funcionamiento global de la sociedad- tiene que ser asociada al fenoacutemeno de transnacionalizacioacuten financiera cuya resultante maacutes gravosa -la deuda externa- en este caso del Ecuador- ha venido mediatizando los conceptos de
200
Otra poliacutetica econoacutemica que se toma a o largo de los antildeos 80s para precautelar la
situacioacuten financiara del Estado es la modificacioacuten del tipo de cambio esto es se
devaluacutea la moneda para que los ingresos en doacutelares obtenidos por el Estado -por
ejemplo del petroacuteleo- se transformen en maacutes sucres en desmedro de la mayoriacutea de la
poblacioacuten por su efecto en el alza de los precios
B3- Poliacutetica global Monetaria y Crediticia
Durante todo el periacuteodo del auge petrolero prevalecioacute un sistema de tasas de intereacutes
controladas Se mantuvieron praacutecticamente iguales desde comienzos de los antildeos 1970
hasta 1981 Sin embargo durante la mayor parte de estos antildeos la inflacioacuten era superior
a la tasa maacutexima para preacutestamos no-preferenciales dando como resultado tasas de
intereacutes reales negativas Los creacuteditos para la manufactura y agricultura se otorgaron
hasta con tasas de intereacutes preferenciales auacuten maacutes bajas y su costo real era negativo
durante todo el periacuteodo 663
En los antildeos 80s cuando se retira la ayuda del Estado para impulsar la produccioacuten
interna particularmente manufacturera y agriacutecola porque las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales asiacute lo exigen y cuando lo importante es la produccioacuten para
exportacioacuten y las actividades ligadas a ella se elevan las tasas de intereacutes paulatinamente
y sin conflictos socialesf la misma que pretende dinamizar el mercado de capitales
con el fin de que sirva de fuente de financiamiento de inversiones para el nuevo modelo
en ciernes Por la misma razoacuten desde el inicio (con Osvaldo Hurtado) se dan mayores
facilidades para la inversioacuten extranjera directa 665
por una serie de exenciones impuestas por los mismo grupos dominantes Acosta Alberto El Tortuoso e Interminable Ajuste Ecuatoriano Obra citada Paacuteg 64 663 Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap V Cuadros Paacuteg 6 664 Mientras que la liberalizacioacuten de las tasas de intereacutes y del tipo de cambio fue adoptada raacutepidamente debido a sus efectos favorables para la burguesiacutea agroexportadora otras medidas complementarias - tales como la eliminacioacuten de los subsidios para petroacuteleo energiacutea y trigo el control del gasto puacuteblico yel desmantelamiento de una fuerte proteccioacuten de la industria - resultaron conflictivas Larrea Carlos Tesis Obra citada Cap 1 Paacuteg 17 665 Para obtener mayores excedentes [en la empresa privada] las poliacuteticas de ajuste permitieron una disminucioacuten del salario real y un incremento de los precios en tanto que para el logro de fuentes de financiamiento se elevaron las tasas
182
En el reacutegimen del gobierno de Hurtado no fue suficiente elevar las tasas de intereacutes para
incrementar el ahorro ni crear nuevos instrumentos de captacioacuten de ahorros como son
las poacutelizas de acumulacioacuten ya que se tomaron medidas contrarias a este objetivo como
la depreciacioacuten constante de nuestra moneda llegoacute un momento en que Con una tasa
de devaluacioacuten preanunciada de 40 y niveles de intereacutes de 20 se volvioacute rentable
endeudarse en sucres y comprar doacutelares promoviendo por consiguiente la fuga de
capitales 666 Para fines de su administracioacuten (1984) el ahorro privado cayoacute auacuten maacutes
al 48 del PIB el nivel maacutes bajo registrado 667
La poliacutetica monetaria de Hurtado ha sido calificada de expansiva fenoacutemeno que
presionaba en el incremento del tipo de cambio y para regular la liquidez en la
economiacutea desde el inicio668 se toma medidas claacutesicas de poliacutetica monetaria como la
subida o bajada del encaje bancario
Con Febres Cordero Se empezoacute tambieacuten un programa de liberalizacioacuten del mercado de
capitales encaminado a aumentar el ahorro interno se le permitioacute al sistema financiero
emitir certificados de depoacutesito con tasas de intereacutes de mercado y la Junta Monetaria
pasoacute reglamentos que permitieron hacer preacutestamos a largo plazo a tasas de intereacutes
ajustables la estructura de tasas de intereacutes se simplificoacute quedando solamente 4 tasas y
todas las tasas se subieron a niveles superiores a la inflacioacuten proyectada 669
de intereacutes y se concedieron mayores ventaja a la inversioacuten extranjera Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 100 666 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 53 Por otro lado el bajo nivel de las tasas de intereacutes agudizoacute la salida de capitales al exterior durante la mayor parte del periodo 1983shy1984 dado que la rentabilidad interna era inferior a la suma de la tasa de intereacutes externa maacutes la expectativa de depreciacioacuten que en gran parte estaba determinada por la regla de ajuste diario de la tasa de cambio oficial En este marco de polltica econoacutemica se revirtioacute la tendencia de apreciacioacuten del tipo de cambio real experimentada hasta los primeros antildeos de los ochenta Jaacutecome Luis El Tortuoso camino de la Estabilizacioacuten en el Ecuador Obra citada Paacuteg 19 667 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 45 668 Para todo el periacuteodo 1980-1984 la base monetaria (H) significoacute el 728 del incremento del circulante teniendo como porcentaje maacutes bajo en la serie (4977) aqueacutel que corresponde a 19833 y como punto maacutes alto (9506) el de 1984 cuando la variacioacuten del circulante se debioacute al cambio en la base monetaria dentro de la cual el factor maacutes i portante fue el incremento del creacutedito interno del Banco Central Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 394 669 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 54
183
Ademaacutes las Reformas a la legislacioacuten bancaria y monetaria dieron a las autoridades
monetarias mayor libertad para establecer poliacuteticas financieras y crediticias 670 Para
1985 se propone consolidar a las instituciones financieras y Se dispone el tipo de
intereacutes flotante para todo el sistema financiero con el objetivo de acrecentar la captacioacuten
de ahorros impedir la fuga de capitales y mejorar la asignacioacuten de recursos al interior
del aparato productivo Es decir sobre la base de tasas de intereacutes flotantes el sistema
financiero orienta al aparato productivo hacia actividades maacutes rentables 671
la liberalizacioacuten del mercado de capitales pareciacutea haber empezado a producir
resultados pues el ahorro financiero habiacutea aumentado de entre 5 y 6 del PIB durante
1980-1984 a 10 4 en 1985 y el ahorro privado estaba recuperaacutendose 672
Para agosto de 1986 se liberaliza maacutes la economiacutea al dejar flotar (liberar) las tasas de
intereacutes y permitir que eacutestas sean impuestas por las fuerzas del mercado al tomar esta
decisioacuten de flotacioacuten el resultado fue desastroso porque se elevoacute apreciablemente el
costo del dinero y produjo extraordinarias ganancias para el sector financiero Si
bien el mayor rendimiento del dinero se tradujo en un incremento del ahorro financiero
no se logroacute un aumento de la inversioacuten productiva La economiacutea se orientoacute hacia el
financierismo y la especulacioacuten Y la flotacioacuten de las tasas de intereacutes resultoacute en una
presioacuten para una mayor inflacioacuten 673
Para 1987 las reformas liberalizantes de Febres Cordero toman un giro de 180 grados al
permitir una poliacutetica monetaria expansiva En presencia de creciente deacuteficit fiscal
Febres Cordero aumentoacute salarios gubernamentales y congeloacute los ajustes mensuales en
las tarifas de los servicios puacuteblicos El incremento en el gasto financiado con creacutedito
670 Citado por Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 57 671 Racines Francisco y otros Ajustes estructurales Obra citada Paacuteg 91 672 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 58 673 Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
184
del Banco Central aumentoacute draacutesticamente la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal e hizo
insostenibles las reformas hechas a principios del periacuteodo presidencial 674
La poliacutetica monetaria del reacutegimen es similar al gobierno anterior en el sentido de que es
expansiva en especial en los dos uacuteltimos antildeos de su gestioacuten (1986-1988) y que en
general toma medidas claacutesicas de control de la liquidez esto es subida y bajada de
encajes bancarios y tasas de intereacutes restriccioacuten del creacutedito del Banco Central entre
675 otras
Con Rodrigo Borja y a diferencia de los anteriores gobiernos La poliacutetica monetaria fue
contractiva Empezando en agosto de 1988 el Banco Central hizo cumplir los requisitos
de encaje limitoacute el creacutedito a los sectores puacuteblico y privado y establecioacute depoacutesitos previos
a las importaciones en sucres equivalentes a 100 del valor de las importaciones
pagaderos al solicitar las divisas necesarias Esta medida que aumentoacute el costo de las
importaciones y congeloacute recursos financieros fue tomada principalmente para controlar la
oferta monetaria Poco despueacutes de implantada esta medida los depoacutesitos llegaban a 150
millones sin embargo esta poliacutetica se modificoacute a finales de 1989 con la disminucioacuten del
porcentaje de depoacutesitos requeridos 676
En el mismo mes se liga las tasas de intereacutes activas a las pasivas para el siguiente antildeo
se flexibilizoacute maacutes a traveacutes de la incorporacioacuten de las tasas de intereacutes de mercado que
se pagaban en poacutelizas de acumulacioacuten a la foacutermula que permitiacutea a cada banco fijar sus
de i 677tasas activas e mteres
674 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 675 En 1986 Para reducir la oferta monetaria se incrementoacute el porcentaje de encaje bancario del 24 al 27 mientras que el porcentaje que regiacutea para los depoacutesitos de ahorro y plazo se redujo del 10 al 5 y se incorporaron las poacutelizas de acumulacioacuten al sistema de encaje legal que fue fijado entre el 3 y el 5 dependiendo del plazo [Para 1987] Paralelamente al incremento de los encajes bancarios se elevaron las tasas de intereacutes activas de los bancos y las financieras al 23 Se ve claramente que el Banco Central restringioacute de manera especial los creacuteditos a los bancos y al sector privado provocando contracciones de gran volumen pero compensando a la maacutes estas restricciones mediante la ampliacioacuten liberal del creacutedito al Gobierno Central Morillo Jaime Economiacutea del Ecuador Obra citada Paacuteg 408 Y410 676 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 72 677 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Obra citada Paacuteg 61
185
Finalmente se obtiene un cierto eacutexito cuantitativo pues El ahorro fmanciero crecioacute en el
49 por ciento entre diciembre de 1988 y diciembre de 1989 mientras que la captacioacuten de
depoacutesitos a traveacutes de poacutelizas de acumulacioacuten lo hizo en el 65 por ciento en igual
periacuteodo 678
Para fines de los antildeos 80s para incrementar los recursos financieros para inversioacuten se
eleva las tasas de intereacutes incluidas las que cobraba el Banco Central en sus relaciones con
el sector puacuteblico Ademaacutes con el fin de controlar la liquidez en la economiacutea se extiende
-yen algunos casos se eleva- el encaje miacutenimo a todo sector financiero que reciba dinero
del puacuteblico nacional o extranjero esto es no solo a los bancos sino a compantildeiacuteas como las
de Tarjetas de Creacutedito y de Leasing Al finalizar el mencionado periacuteodo las tasas de
intereacutes activas se mantuvieron por encima de la inflacioacuten
Haciendo una relacioacuten histoacuterica con los antildeos 70s el creacutedito a todos los sectores ha
disminuido apreciablemente En teacuterminos reales el creacutedito bruto otorgado a la
manufactura maacutes que triplicoacute entre 1972 y 1982 La tabla contiene las tasas anuales de
crecimiento del creacutedito por sectores y periacuteodos Las cifras permiten ver la prioridad
otorgada a la manufactura durante los antildeos del auge petrolero El creacutedito a la industria
experimentoacute uno de los crecimientos maacutes raacutepidos de los diferentes sectores y abarcoacute la
parte maacutes grande de los creacuteditos preferenciales entregados por el Estado679 Como se
aprecia en la siguiente tabla
678 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 65
186
Tabla 14
TASAS ANUALES DE CRECIMIENTO DEL CREDITO BRUTO POR SECTORES Y PERIODOS 1972-1989
SECTOR 1972-1982 1982-1989 Agricultura 79 - 23 Manufactura 140 - 05 Comercio 51 - 17 Otros (incl pesca) 163 41
Total 88 - 02
Nota Las tasas de crecimiento fueron calculadas sobre la base de datos con Sucres constantes de 1975 utilizando regresiones exponenciales
bull 1Elaboracioacuten Car os Larrea680
B4- Poliacutetica global Cambiaria y Arancelaria
Por maacutes de una deacutecada se mantuvo estable el tipo de cambio oficial a razoacuten de 25
sucres por doacutelar este valor se mantuvo hasta mayo de 1982 que es cuando se realiza la
primera devaluacioacuten desde 1970681 con el objetivo de incentivar a las exportacionesY
limitar las importaciones -equilibrio del sector externo- y arreglar las cuentas fiscales
La presioacuten ejercida en la disminucioacuten en el ingreso de doacutelares y la mayor demanda de
ellos se observa en el incremento de la cotizacioacuten del doacutelar del mercado libre que hace
que en 1981 el Banco Central venda parte de sus reservas internacionales para mantener
el tipo de cambio libre683 si en enero de 1981 se encontraba a razoacuten de 287 sucres
para Mayo de 1982 se ubica en 448 sucres por doacutelar
679 Veacutease para un anaacutelisis detallado sobre las pollticas crediticias durante el auge De La Torre Macroeconomic Aspects ofa Petroleum Boom capiacutetulo 4 680 Larrea Carlos Obra citada 681 en Mayo [deI982] Hurtado decretoacute una devaluacioacuten de 3200 la primera desde 1970 Las promesas de la presidencia de Roldoacutes y las metas del plan quinquenal fueron reemplazadas por frecuentes menciones a los precios declinantes del petroacuteleo y al creciente servicio de la deuda externa y los deacuteficit fiscales Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 39 682 Como medida de apoyo se aumentoacute el capital del Fondo de Promocioacuten de Exportaciones (FOPEX) destinado a incentivar la produccioacuten exportable Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 14 683 bullbull el Banco Central del Ecuador vendioacute parte de sus reservas internacionales en 1981 (230 millones de doacutelares) con el compromiso de mantener la cotizacioacuten del mercado libre de cambios Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg II
187
Para 1983 se devaluacutea la moneda y se establece un sistema de minidevaluaciones
ademaacutes se instaura un curioso tercer mercado de cambios llamado libre de
intervencioacuten en el que aplicaban a importaciones y exportaciones especiacuteficast
En la poliacutetica arancelaria desde el inicio de su gestioacuten en 1982 el gobierno de Hurtado
fija una nueva estructura arancelaria con el objeto de regular el consumo de bienes
no indispensables y suntuarios [Para 1983] Se prohibieron las importaciones de
artiacuteculos suntuarios y se suspendieron las de bienes de capital por un monto de 600
millones de doacutelares anuales [para 1984] se levantoacute la prohibicioacuten a una lista de bienes
de importacioacuten que representaba el 75 por ciento del valor de las importaciones que
habiacutean sido prohibidas 685
Para septiembre de 1984 con el cambio de gobierno de Hurtado a Febres Cordero se
terminan las minidevaluaciones y se establece el tipo de cambio oficial del doacutelar en
6650 sucres por doacutelar 686 Existiacutea un segundo tipo de cambio libre [de intervencioacuten] del
Banco central que se encontraba en 995 sucres por doacutelar 687 Y un tercer mercado
cambiario denominado mercado libre688
684 Grandes inundaciones a finales de 1982 y durante el primer semestre de 1983 agravaron los problemas econoacutemicos del gobierno El efecto de este fenoacutemeno sobre el paiacutes fue muy grave especialmente porque la produccioacuten agricola cayoacute precipitadamente en Febrero y Marzo de 1983 se anuncioacute un nuevo paquete de medidas La tasa de cambio oficial se devaluoacute un 273 y se establecioacute para ella un sistema de minidevaluaciones [devaluaciones diarias] Ademaacutes se establecioacute una tercera tasa de cambio para el curiosamente llamado mercado libre de intervencioacuten Esta tasa seguiacutea de cerca de la del mercado paralelo y se aplicaba a una serie de importaciones y exportaciones formalizando de hecho un sistema oficial de tasas de cambio muacuteltiple que se mantuvo durante casi 18 meses hasta el4 de septiembre de 1984 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Polltica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 42 685 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 12 18 y 23 686 Mediante regulacioacuten 187 de septiembre de 1984 se establecioacute el tipo oficial de compra del doacutelar en 6650 SI el Banco Central comprariacutea el valor FOB de las exportaciones petroleras y lo venderiacutea para cubrir el valor FOB de las mercaderiacuteas clasificadas en el segmento especial de la Lista 1 el servicio de la deuda externa del sector puacuteblico y privado los pagos para la repatriacioacuten de capital y las utilidades de inversiones extranjeras Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 398 687 Junto con la derogacioacuten de las disposiciones que implantaron el reacutegimen de minidevaluaciones diarias del sucre en marzo de 1983 se establecieron tres mercados cambiarios Para el primero se fijoacute el tipo de cambio en 6650 sucres por doacutelar que se aplicaba a las exportaciones de petroacuteleo y a las importaciones de productos agriacutecolas alimentos medicinas carburantes enviacuteo de utilidades y trasferencias de capitales Al segundo mercado denominado libre de intervencioacuten cuyo tipo de cambio era controlado por el Banco Central se transfirieron la mayor parte de las transacciones de comercio exterior efectuadas por el sector puacuteblico y gran parte de las importaciones privadas En teacuterminos lugar se mantuvo la existencia de un mercado libre con un tipo de cambio determinado por la oferta y demanda de divisas el cual era utilizado para el resto de las actividades de comercio exterior Ademaacutes la fijacioacuten del nuevo tipo de cambio libre del Banco Central a 9750 sucres con relacioacuten al tipo de cambio oficial (fijado en 6650 sucres) generoacute un beneficio adicional a los exportadores de 31 sucres por doacutelar lo que significoacute aproximadamente 10000 millones de sucres Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacutegs 28 29 Y32 688
188
En noviembre de 1985 las tasas de cambio oficial y libre intervencioacuten se unificaron y
en enero de 1986 el gobierno continuoacute instrumentando su programa reformista al devaluar
de 96 a 110 sucres la tasa de cambio del mercado intervenido y transfiriendo todas las
transacciones comerciales y de deuda externa a este mercado Estas medidas se tomaron
con el fin de diversificar exportaciones y restringir importaciones La tasa de cambio
oficial se mantuvo solamente como un instrumento contable dentro del Banco Central
Estos cambios dejaron solamente dos mercados de divisas ~on el libre limitado al
turismo contrabando y algunos movimientos de capitales Tambieacuten se empezoacute un
proceso para reducir aranceles que culminoacute en un nuevo arancel en febrero de 1986 que
aunque teniacutea un nivel maacuteximo relativamente alto (98) habiacutea disminuido
sustancialmente y con ello el nivel de proteccioacuten efectiva 689
El tipo de cambio sin intervencioacuten del Estado es considerado clave para el modelo
neoliberal para agosto de 1986 se deja a las fuerzas del mercado la fijacioacuten del tipo de
cambi0690 con el objetivo de que baje el doacutelar y con esto disminuya la inflacioacuten se
incremente las exportaciones y se mantenga las reservas internacionales pero en aparente
contradiccioacuten a la teoriacutea resultoacute todo lo contrario 691 y ademaacutes se incrementoacute la
importacioacuten de bines suntuarios
689 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 56 690 Asiacute el II de Agostode 1986se introdujeron nuevoscambiosdraacutesticos tales que Swettun mes maacutes tardese refirioacute a ellosen la siguienteforma El reacutegimen en el poderde un solo tajo ha destruido 56 antildeos de praacutecticalegalfinancieray monetaria en el Ecuador En esencia bajo el nuevosistemala tasa de cambioseraacute determinadapor el mercado(es decir que se ha establecido la flotacioacuten totaldel sucre)Los controles administrativos de las tasas de intereacutespara los ahorradores se han eliminado aunque las autoridades han negociado con la banca un entendimiento para fijar las tasas en un nivel preestablecido Se ha permitido que otrastasas floten incluyendo la tasa de redescuento en el banco central Estas medidas tuvieron dos objetivosprincipales darlea los exportadores sentildealesclarasde que el gobiernoqueriacutea promovery diversificar lasexportaciones y aumentarel ahorro interno Las medidas tambieacutenfueron tomadaspara controlaruna corridaen contradel sucrey crecientes sobrefacturacioacuten de importaciones y subfacturacioacuten de importaciones Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politiacuteca de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 62 691 A partirde agostode 1986el programa de ajusteasumioacutenuevasformasque liberalizaron auacuten maacutes a la economiacutea ecuatoriana En efectose eliminoacutela obligacioacuten que teniacutean los exportadores de vendersus divisasal Banco Central mientras simultaacuteneamente se dejabaen manosde las fuerzas del mercadola determinacioacuten del valor del doacutelar Estas medidas tuvieron un resultado desastroso por un lado el doacutelar subioacutedesmesuradamente y los banqueros y exportadores hicieron pinguumlesganancias a costadel aumento de la inflacioacuten por otro las exportaciones no aumentaron y maacutes bien la libreutilizacioacuten del doacutelardeterminoacute el incremento de las importaciones de bienessuntuarios y la caiacuteda de las reservas internacionales Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
189
Para enero de 1988 se suspende la flotacioacuten del doacutelar manejado por el sector privado y
en Marzo de 1988 hasta el sistema de tasa de cambio libre considerado como la
piedra cardinal de las reformas neoliberales tuvo que ser eliminado siendo reemplazado
por un sistema de tasa de cambio muacuteltiple con tres tasas llamado flotacioacuten controlada
(ver LAER 311388) Eventualmente en completa retirada el gobierno habiacutea retomado a
un sistema de tasa de cambio fija y empezoacute a imponer restricciones a las
importaciones 692
El 30 de agosto de 1988 despueacutes de asumir la presidencia el gobierno de Rodrigo
Borja dispone al Banco Central reasumir el control sobre la asignacioacuten de divisas se
restablece -y termina su mandato con- el sistema dual de cambios que son el mercado
de intervencioacuten del Banco Central y el mercado libre y devaluacutea la moneda El tipo de
cambio del mercado de intervencioacuten se devaluoacute un 56 [acercaacutendose a la cotizacioacuten del
mercado libre] y se establecioacute un sistema de minidevaluaciones programadas con una
tasa de inflacioacuten esperada del 30 Con este mecanismo se estableciacutea el tipo de cambio
como referencia para guiar las expectativas inflacionarias El tipo de cambio oficial que
no se habiacutea modificado desde noviembre de 1985 y que era utilizado para el servicio de
la deuda externa fue incrementado de 95 a 390 sucres por doacutelar 693
Posteriormente se continuacutea con una poliacutetica cambiaria que mantenga el fomento a las
exportaciones y el abastecimiento de bienes y servicios con importaciones esto hizo
que se utilice una poliacutetica de tipo de cambio real esto es con devaluaciones sucesivas
En suma si la cotizacioacuten del doacutelar en el mercado libre en 1981 era de 3076 para 1991
fueacute del orden de los 1103 sucres por doacutelar 694 Soacutelo entre 1981 y 1990 La
692 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 693 En el mercado de intervencioacuten se debiacutean efectuar todas las transacciones en divisas de bienes servicios y capitales del sector puacuteblico y las ventas de divisas correspondientes a la remisioacuten de utilidades y la repatriacioacuten de capitales de la inversioacuten extranjera ingresada al Banco Central hasta el11 de agosto de 1986 Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 421 Y422 694 En base a Acosta Alberto Pobreza y poliacutetica social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadro No 2 J9
190
bull flexibilizacioacuten del tipo de cambio permitioacute que la cotizacioacuten del doacutelar se incrementara en
2764695
En el aacutembito arancelario se destaca La implementacioacuten de la Reforma Arancelaria [en
1990 la misma que] contemploacute la reduccioacuten de las tarifas a niveles que oscilaban entre 5
el 60 por ciento para todas las importaciones (excepto para vehiacuteculos) y la eliminacioacuten del
cobro de los recargos arancelarios de la lista n 696 Para 1991 se expide un nuevo
arancel en donde las tarifas oscilaban entre 5 yel 35 por ciento excepto para vehiacuteculos
que fueacute del 40 por ciento
1124 La Poliacutetica social
A- Principales poliacuteticas sociales
En los antildeos 70s como parte de la poliacutetica social el Estado ecuatoriano invertiacutea en obras
puacuteblicas e impulsaba la inversioacuten privada por este concepto la relacioacuten inversioacutenIPIB
permanece superior al 20 por ciento Por otro lado se subsidiaba bienes y servicios a la
vez que expandiacutea la cobertura socia1697 Sin embargo no se habiacutea logrado bienestar para
la mayoriacutea de la poblacioacuten y esto sugeriacutea al nuevo gobernante de los 80s aplicar con
mayor eacutenfasis poliacuteticas sociales las mismas que estaban en el contenido del Plan de
Desarrollo 1980-1984 en donde existe preocupacioacuten por el empleo por los servicios
baacutesicos entre otros motivaciones que quedaron en el papel por las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales internas y externas
Pero para inicios de los antildeos 80s como es sabido comienzan a cerrarse los creacuteditos
externos a subir las tasas de intereacutes intemacionalest y a bajar los precios del petroacuteleo
por lo que tambieacuten empieza a acabarse el estilo de desarrollo en donde el Estado era el
695 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 696 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 697 La bonanza petrolera y el creacutedito externo tambieacuten financiaron una expansioacuten sin precedentes del sector puacuteblico en particular del aparato administrativo grandes obras de infraestructura subsidios a bienes y servicios baacutesicos asiacute como una expansioacuten de los servicios sociales (educacioacuten y salud) En general se puede decir que se generaron los siacutentomas tiacutepicos de la enfermedad holandesa Poliacuteticas Macroeconoacutemicas Distribucioacuten y Pobreza en el Ecuador Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 1
191
bull Benefactor conocido generalmente como el Estado de Bienestar ecuatoriano La
merma de la cantidad de fondos disponibles en el Estado se agudiza con el conflicto
beacutelico con el Peruacute en 1981 y con las inundaciones de 1982-83
En estos momentos criticas -corno siempre- se empieza a descuidar a los sectores maacutes
deacutebiles y marginados (ancianos mujeres y nintildeos) que en el caso ecuatoriano constituyen
la mayoriacutea de la poblacioacuten mismos que al disminuir el ritmo y monto de gasto fiscal en
el aacuterea social ven deteriorase sus condiciones de vida Se considera que el gasto social
es el rubro maacutes afectado con las medidas de Estabilizacioacuten y Ajuste estructural de los
80s
Ademaacutes a partir de 1982 el Estado se vio obligado retroceder posiciones en cuanto a
sus poliacuteticas de cobertura social para destinar mayores recursos al servicio de la deuda
extema699 Esto se evidencia cuando se compara el monto destinado en el Presupuesto
Anual del Estado en relacioacuten con el PIB al gasto social y el monto destinado a la deuda
extemaOO como se aprecia en los siguientes graacuteficos en donde la relacioacuten porcentual
entre Gasto Social y PIB en 1981 era de 65 para 1990 era de 39 y la Relacioacuten entre
Gasto Social y el presupuesto del Estado era en 1981 el 375 para 1990 fue de
28170 Como se aprecia en los siguientes graacuteficos
698 Las altas tasas de intereacutes vigentes en los Estados Unidos que llegaron [en 1981] hasta el 21 provocaron un flujo importante de divisas al exterior Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 362 699 El deterioro de las asignaciones a los sectores sociales se explica en especial por el aumento del servicio de la deuda externa Entre 1980 y 1990 estos valores casi se triplican al pasar de un 183 por ciento a 37 por ciento del PIB respectivamente Este porcentaje es el maacutes elevado de todo el periacuteodo analizado Es preciso destacar que el servicio de la deuda puacuteblica en especial de la deuda externa se ha convertido en el rubro maacutes grande de los presupuestos de los uacuteltimos antildeos y esta situacioacuten al parecer se presentaraacute con mayor fuerza en 1993 cuando el monto destinado a la deuda estaacute cuantificado en 384 por ciento Una vez maacutes el servicio de la deuda superaraacute ampliamente el monto de los recursos destinados a fines sociales educacioacuten y cultura bienestar social y trabajo salud y desarrollo comunal [agua potable saneamiento ambiental vivienda] Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 9 700 A partir del inicio de los programas de ajuste en 1982 se aprecia una tendencia decreciente en la asignacioacuten de recursos destinados en el Presupuesto general del Estado al gasto social en relacioacuten con el PIB Pero esta tendencia presenta una caiacuteda auacuten maacutes aguda durante el gobierno de Borja Cevallos en le cual esta relacioacuten ha descendido por primera vez en el periacuteodo a menos del4 por ciento En 1992 esta relacioacuten habriacutea decrecido maacutes a un 3 por ciento Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33 y 32 701 En base de Acosta Alberto En Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del Ajuste Obra citada Cuadro 223 y 224
192
Graacuteficos 12
GRAFICOS DE RELACIONES PORCENTUALES ENTRE GASTOS EN SERVICIOS SOCIALES Y DEUDA EXTERNA CON RELACION AL PIB Y AL
PRESUPUESTO DEL ESTADO
-+-Gastos sociaacuteesAB
- itshy - Gastos dada ecIamAB
1004 1007 193gt Antildeos
Porcentajes de Gastos en Servicios sociales
de deuda externa con relacioacuten al PlB7
6
gSS4 e B3 52a
1 O 1---------+---------shy
1978 1001
Relaciones porcentuales de Gasto social y deuda externa con el
Presu uesto del Estado45
40
35
30
E 25 shye ~ 20
~ 15
10
5
O 1978 1981 1984 1987 1990
Anos
Fuente Banco Central boletiacuten de Cuentas nacionales No 14 1981-1990 (junio de 1991) y Presupuestos Generales del Estado Elaboracioacuten de las Tablas Acosta AlbertoY Elaboracioacuten graacutefica el autor
Como se manifestoacute anteriormente las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste de los antildeos
80s hace contraer conscientemente la economiacutea con el objetivo de estabilizar variables
macroeconoacutemicas y cumplir compromisos con los organismos internacionales al
interior del paiacutes la preocupacioacuten es por equilibrar la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal 703 y en el
exterior la balanza de pagos especialmente para lograr obtener un monto que asegure
la acumulacioacuten y el pago de la deuda externa en un marco de apertura econoacutemica como
se aprecioacute en la reduccioacuten paulatina de los aranceles en la promocioacuten de las
exportaciones entre otras
El resultado ya lo sabemos por el lado social existe un deterioro de los componentes del
desarrollo social y por el lado econoacutemico las variables macroeconoacutemicas no se
702 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social Obra citada Cuadros Nos 223 y 224 703 Este comportamiento se expliacuteca por una serie de factores entre los cuales se destacan los programas de estabilizacioacuten y las mismas poliacuteticas de ajuste que proponen y aplican draacutestica restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos pues la intencioacuten uacuteltima de tales recortes es evitar una disparada inflacionaria por el lado de la demanda Por otro lado las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores beneficiarios de los proyectos sociales no contribuyen al producto y por ende los gastos en estos rubros son inflacionarios Igualmente la situacioacuten se agrava cuando se considera el alto componente del gasto corriente que los caracteriza por su condicioacuten de sectores de servicios en los que el peso de la mano de obra es elevado Por uacuteltimo la capacidad de negociacioacuten es mucho menor como por ejemplo frente a los grupos que se representan en los rubros de duda externa o defensa nacional Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 32
193
estabilizaron esto hace que que el nuacutemero de pobres creciera en el decenio de los
80 a una tasa promedio anual maacutes raacutepida que la registrada en la deacutecada de los 70 38
por ciento Vs 19 por ciento respectivamente Este panorama ha determinado que el
Ecuador sea uno de los paiacuteses de Ameacuterica Latina con mayores iacutendices de pobreza Y la
agudizacioacuten de este fenoacutemeno se perfila tanto en el aacutembito urbano como rural Asiacute
mientras el 40 por ciento de la poblacioacuten urbana vive por debajo de la pobreza absoluta
el 65 por ciento de la poblacioacuten rural estaacute por debajo de ese liacutemite de acuerdo a la
informacioacuten proporcionada por UNICEF para el periacuteodo 1980-1988 704
La preocupacioacuten estatal estaraacute centralizada por el estiacutemulo a las exportaciones y por
tanto hacia el bienestar de un pequentildeiacutesimo grupo de personas a ellas ligadas y al no
poseer recursos posteriormente el gobierno se desliga y con fuerza de sus
responsabilidades sociales esto es de su redistribucioacuten econoacutemica esto hace que se
permita el surguimiento de organizaciones no gubernamentales (ONOs) para que suplan
con sus programas y acciones anteriormente estatales y las realicen con criterios
empresariales de eficiencia beneficio entre otros asiacute empieza el Estado ecuatoriano
con el discurso y praacutectica de la descentralizacioacuten evitando hacerse cargo de maacutes
burocracia aunque su financiamiento parta de sus propias actividades y por supuesto de
deuda externa 705
De ahiacute que a partir de 1985 la poliacutetica social se orientase en dos direcciones una
eminentemente beneacutefica y otra de promocioacuten empresarial individualizadora En el
primer caso el gobierno elaboroacute un cuadro de pobreza por sectores (campesinos
704 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 45 705 Esta actitud y los riesgosque conllevala aplicacioacuten del modelohan llevadoal Estado a disentildearun nuevo estilode poliacuteticasocialSiacute consideramosel comportamiento estataly la dinaacutemicade las exportaciones la mayoriacuteade la poblacioacuten ecuatorianarepresenta un obstaacuteculoiacutensalvable [un estorbo] para su desenvolvimiacuteento dada la imposibilidad de hacerla desaparecer La solucioacutenque se presentaes el permitiral Estado la atencioacutende los sectorespauperizados y que el restode la poblacioacuten encuentre sus propiosmediosde subsistencia Con este objetivose promueve la transformacioacuten o surgimiento de ONGsque contemplenmeacutetodosy sistemasde gestioacuten institucional y sobre todo que introduzcan criteriosde eficiencia en todas sus actividades Finalmente como el objetivofundamental de estos proyectosno se centraen el impulsode un proceso de acumulacioacuten de estos sectores la mayoriacuteade losbeneficiarios comienzaa desarrollaractividadespoco
194
bull indiacutegenas pobladores) y por zonas geograacuteficas (parroquias y cantones) con el fin de
aplicar poliacuteticas sociales con beneficio restringido En el segundo se creoacute el fondo de
promocioacuten a las microempresas familiares se establecieron relaciones con uumlNOs para
desarrollar programas en sectores urbanos y rurales (CARE-MAO) y recientemente se
ha entrado en un proceso de reestructuracioacuten de los programas educativos La
caracteriacutestica de estos nuevos programas es que si bien toman como punto de partida a
las propias organizaciones creadas en los antildeos 60 y 70 en lo que se refiere a la
localizacioacuten de la poblacioacuten beneficiaria la participacioacuten es concebida principalmente
en forma individual Sin embargo lo que se desea destacar en este punto son tres
aspectos de la nueva poliacutetica social 1) existen auacuten flujos de recursos monetarios y no
monetarios desde el Estado hacia los sectores populares 2) el espiacuteritu que conllevan
estas poliacuteticas tiende a debilitar el sentido organizativo de los sectores urbanos y rurales
y 3) la promocioacuten empresarial orientada hacia los estratos populares no se plantea como
objetivo la creacioacuten de un proceso de acumulacioacuten al interior de los sectores
beneficiados sino el desarrollo de mecanismos de subsistenciar
Es maacutes no se avizora una respuesta estructural a los problemas sociales sino que se
quiere que la poliacutetica social sea apenas un elemento puntual casi soacutelo un apeacutendice
inmediatista y casi siempre paternalista encargado de paliar y compensar los
desequilibrios y los problemas que generan estas poliacuteticas707
Al- Educacioacuten
Luego de agotarse el modelo desarrollista de los 70s tambieacuten termina el Estado de
Bienestar ecuatoriano que en los antildeos 80s debido la crisis econoacutemica interna y externa
y a las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste afectaron el gasto en servicios sociales lo
rentables que les permite por lo menos subsistir Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 118 706 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 97 707 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 47
195
cual se expresa en la reduccioacuten de su financiamiento asiacute como en la cobertura y
administracioacuten En el caso de la educacioacuten la caiacuteda del gasto por habitante es de
alrededor del 4 por ciento anual708 la relacioacuten entre el gasto educativo y el PIB tuvo una
caiacuteda dramaacutetica del 51 del PIB en 1982 a 28 en 1991 y a 26 en 1992 709 Yla
relacioacuten de gasto estatal y presupuesto general fue de 299 en 1981 para 1991 fue de
183
Si bien algunos indicadores de resultado continuaron mejorando su evolucioacuten
obedecioacute a los efectos positivos del desarrollo institucional alcanzado en la fase
anterior710 Como por ejemplo el anterior fortalecimiento de la infraestructura
educativa y administrativa la cobertura educacional entre otras esto permitioacute que el
crecimiento de la matriculacioacuten en los niveles primario secundario y universitario se
encuentre alrededor del 5 por ciento711
Ejemplificando la disminucioacuten existente en los 80s en el nivel de instruccioacuten preescolar
y primario el sector puacuteblico invirtioacute [en los antildeos 70s] un promedio de US$ 136 por
alumno por antildeo en tanto que durante los antildeos 1980 esta inversioacuten fue de US$ 90
cada alumno secundario significoacute una inversioacuten puacuteblica de US$ 461 en los antildeos 1970 y
de US$ 234 en los antildeos 1980 A su vez cada estudiante universitario costoacute US$
1619 YUS$ 739 en los dos periacuteodos respectivamenteij
708 Durante el boom petrolero todos los indicadores de gasto presentados ascendieron a tasas elevadas superiores al 6 anual A partir de 1982 la tendencia se revierte observaacutendose una sostenida declinacioacuten que es particularmente grave en el caso de la educacioacuten en el cual la caiacuteda del gasto por habitante llega a casi e14 anual equivalente al 40 entre 1982 y 1995 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 87 709En 1991 la participacioacuten de la educacioacuten en el gasto puacuteblico total bajoacute al 15 En comparacioacuten con otros paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe este descenso ubicoacute al Ecuador muy por debajo del promedio regional (43) e incluso del promedio de los paiacuteses de menor desarrollo del continente (37) Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 77
710Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 31 711 a pesar de la fuerte restriccioacuten en el gasto puacuteblico los efectos de largo plazo de la inversioacuten de la deacutecada anterior
contribuyeron a que la educacioacuten no sufriera un deterioro inmediato [por ejemplo la] tasa neta de matricula aumentoacute del 62 al 86 en el nivel primario del 29 al 42 en el secundario y del 7 al 11 en el universitario En los tres casos durante la deacutecada de 1980 el crecimiento de la matriculacioacuten fue cercano al 5 por antildeo Pon ce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacutegs 77 y 65
712Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 79
196
Esto se comprueba al realizar un anaacutelisis de la asignacioacuten efectiva por parte del Estado
de su presupuesto en el que los gastos en educacioacuten han presentado una decreciente
participacioacuten en el total de egresos de dicho presupuesto Asiacute en 1980 la educacioacuten
recibiacutea alrededor del 299 por ciento del total de egresos en tanto que para 1991 este
sector recibioacute uacutenicamente el 183 por ciento713 Asiacute se ha registrado un decrecimiento
en los gastos reales en educacioacuten entre 1980 y 1991 que llegoacute a una tasa de crecimiento
promedio negativa de 19 por ciento anual Esta tendencia decreciente se mantiene en el
presupuesto codificado del Antildeo 1992 los gastos fiscales para educacioacuten alcanzaron el
valor relativo de 172 por ciento y en la proforma presupuestaria para 1993 se establece
una fraccioacuten de 171 por ciento Como se aprecia se continuacutea sacrificando el rubro
educacioacuten para satisfacer el compromiso adquirido con los organismos multilaterales de
equilibrar el deacuteficit fiscal lo cual puede traer complicaciones impredecibles en el futuro
en teacuterminos del deterioro de la capacitacioacuten y preparacioacuten del capital humano maacutes
todaviacutea si esta praacutectica se ha repetido en forma acumulativa en los uacuteltimos diez antildeoS7l4
El modelo y sistema educativo del Ecuador se implanta en 1962 inmerso en los inicios
del modelo de sustitucioacuten de importaciones cuyo objetivo principal era ampliar la
cobertura y estandarizar los curriacuteculos educativos con educandos que aprenderaacuten
destrezas y especializaciones que terminaraacuten en la formacioacuten de cuadros teacutecnicos para la
incipiente industrializacioacuten modelo propio de la industrializacioacuten masiva creadora de
bienes y servicios en masa para el consumo interno En este sentido puede tomarse
como logros a) la disminucioacuten del analfabetismo que si en 1950 la tasa era del 44 por
ciento para 1995 era del 11 y b) el acceso a la educacioacuten baacutesica en donde La mayoriacutea
713 Hay que sentildealar que de conformidad con una disposicioacuten constitucional el rubro destinado a la educacioacuten deberiacutea ser del orden de130 por ciento en el Presupuesto general del Estado 714 Acosta Alberto Pobreza y Polltica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 34
197
de los nintildeos y nintildeas ecuatorianos asisten a la escuela primaria Entre 1982 y 1995 la
matriacutecula primaria aumentoacute del 62 al 89 715
Asimismo Seguacuten el censo de 1982 el 37 por ciento de la PEA teniacutea bajos de
escolaridad por encontrarse en situacioacuten de analfabetismo o no haber superado el tercer
grado de educacioacuten primaria Este mismo indicador para 1990 se situoacute en el 22 por
ciento Si bien estos indicadores revelan una cierta evolucioacuten en el sistema educativo
ecuatoriano no se ha logrado auacuten eliminar el analfabetismo La escuela unidocente asiacute
como tampoco se ha conseguido generar una educacioacuten baacutesica exenta del caraacutecter
elitista ni tampoco se ha logrado un cuerpo de docentes con la preparacioacuten acadeacutemica
correspondiente En las escuelas rurales la situacioacuten es criacutetica pues a maacutes de no existir
mobiliarios ayudas didaacutecticas y equipos para los planteles los recursos econoacutemicos
para este fin son escasos716 Otro problema serio es el de la pertinencia Se mantiene
un modelo con contenidos organizacioacuten y meacutetodos de instruccioacuten planteados hace
30 antildeos Es un modelo homogeneizante y riacutegido en su estructura que no reconoce las
diversidades regionales eacutetnicas culturales y sociales y lo que tiene repercusiones
graves para el desarrollo del paiacutes es un modelo con conceptos y praacutecticas pedagoacutegicas
anticuadas que no estimulan la creatividad y el pensamiento criacutetico y que no son
sensibles a las tendencias actuales en la investigacioacuten la tecnologiacutea y las formas de
expresioacuten y comunicacioacutenti Y esto significa que en los antildeos 80s no se ha
acomodado la educacioacuten a las nuevas condiciones externas
715 A pesar de este enorme progreso la ampliacioacuten de la cobertura de la educacioacuten preprimaria secundaria y superior han sido limitadas Por otra parte todos los niveles educacionales han reproducido las desigualdades sociales que caracterizan a la sociedad ecuatoriana los habitantes de campo los pobres y los grupos indiacutegenas se encuentran visiblemente rezagados en sus niveles educativos Asimismo a pesar del progreso cuantitativo en general la calidad del sistema educativo deja mucho que desear Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 82 716 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33
198
A2- Seguridad social
En lo que tiene que ver con la seguridad social al inicio de los antildeos noventa eacutesta acusa
todaviacutea grandes insuficiencias La cobertura real del sistema oficial pasoacute de 71 por
ciento en 1980 a 88 por ciento en 1990 y la poblacioacuten econoacutemicamente activa de 212
a 26 por ciento Lo cual demuestra que con respecto a la poblacioacuten ocupada la cobertura
llega a la mitad de los trabajadores asalariados Y esta limitada cobertura sigue siendo
uno de los problemas maacutes cruciales manteniendo un retraso apreciable con otros paiacuteses
de la regioacuten Pero lo que es maacutes grave es un sistema inoperante frente a las condiciones
de pobreza y desempleo que prevalece en el Ecuador 718 Con una cobertura
limitadai
Adicionalmente como resultado del deterioro creciente de la atencioacuten de la salud la
oferta de servicios meacutedicos del seguro social no ha podido solventar con eficacia el
progresivo aumento de la demandaEl resto de servicios del IESS tambieacuten demuestra
un marcado deterioro y es a todas luces insuficientes Por ejemplo las pensiones han
sufrido el impacto de la crisis un jubilado que en 1975 recibiacutea 25000 mensuales
percibiacutea un equivalente a 1000 doacutelares en 1989 recibioacute 41 000 sucres osea unos 62
doacutelares El desfinanciamiento de los seguros de enfermedad y maternidad es
permanente se arrastra un deacuteficit croacutenico Estas deficiencias se reflejan tambieacuten en
una marcada caiacuteda de los ingresos de la seguridad social frente al PIB al haber pasado
717 Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 84 7I8 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37 719 Se trata de una cobertura que apenas abarca una fraccioacuten del sector moderno de la economiacutea Los esfuerzos desplegados durante los antildeos ochenta para incorporar una mayor cantidad de trabajadores no han dado resultados esperados a pesar de que se integroacute a los trabajadores de la industria azucarera en 1980 a los campesinos organizados con la Ley de Seguro Social Campesino en 1081 a los artistas y choferes profesionales no dependientes en 1982 a los trabajadores autoacutenomos en 1984 a los profesionales abogados en 1985 a una cantidad apreciable de agricultores en 1986 con la Ley que crea el Seguro Social Obligatorio del Trabajador Agriacutecola la Afiliacioacuten Voluntaria y el Seguro Social marginal Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37
199
de 63 por ciento en 1980 a 36 por ciento en 1989 lo cual tambieacuten se manifiesta en los
egresos que cayeron de 40 a 21 por ciento en el mismo periacuteodo72o
A3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo (electricidad agua combustibles otros)
La cobertura eleacutectrica es uno de los servicios que maacutes ha progresado en el paiacutes Asiacute el
777 por ciento de las viviendas disponen de electricidad con una interesante
participacioacuten del aacuterea rural que alcanza el 538 por ciento y de la urbana con el 955 por
ciento 721
Tambieacuten cabe destacar que el gasto percaacutepita (en sucres de 1975) en Agua potable que
para 1980 estaba en el orden del 225 Ypara 1990 era de 644 sin embargo para los
antildeos 80s los problemas de servicios baacutesicos siguen presentes y maacutes acentuados en la
zona rural que urbana asiacute para fines de los 80s se encuentran bajos niveles de
cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado con un deacuteficit en la zona
urbana de 482 en agua y 377 en alcantarillado y en la zona rural el 50 por ciento
de la poblacioacuten en agua potable y el 88 por ciento en alcantarillado722
El deacuteficit en viviendas en 1980 era de 683 mil unidades para 1988 era de 980 mil
unidades y el de participacioacuten de los gastos en construccioacuten en el presupuesto
General del Estado en 1980 era el 67 para 1990 era de 39 Ypara 1991 era de 27723
1113- Conclusioacuten
Coherente con los intereses transnacionales en especial financieros724 la concepcioacuten
general del modelo econoacutemico y social que se ha implantado en Latinoameacuterica es
720 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 40 721 Empero hay que sentildealar que existe un elevado porcentaje de contrabando en el servicio de energia eleacutectrica en todos los niveles se han llegado a estimar en casi un 25 por ciento del consumo total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 42 722 En base a Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste y polltica social en los antildeos 80s Obra citada Paacuteg 47 Y89 723 En base a Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadros No 236 724 Sin embargo la creciente aceptacioacuten del modelo (neoclaacutesico) del FMI y del Banco Mundial-articulado ahora a un proyecto de funcionamiento global de la sociedad- tiene que ser asociada al fenoacutemeno de transnacionalizacioacuten financiera cuya resultante maacutes gravosa -la deuda externa- en este caso del Ecuador- ha venido mediatizando los conceptos de
200
En el reacutegimen del gobierno de Hurtado no fue suficiente elevar las tasas de intereacutes para
incrementar el ahorro ni crear nuevos instrumentos de captacioacuten de ahorros como son
las poacutelizas de acumulacioacuten ya que se tomaron medidas contrarias a este objetivo como
la depreciacioacuten constante de nuestra moneda llegoacute un momento en que Con una tasa
de devaluacioacuten preanunciada de 40 y niveles de intereacutes de 20 se volvioacute rentable
endeudarse en sucres y comprar doacutelares promoviendo por consiguiente la fuga de
capitales 666 Para fines de su administracioacuten (1984) el ahorro privado cayoacute auacuten maacutes
al 48 del PIB el nivel maacutes bajo registrado 667
La poliacutetica monetaria de Hurtado ha sido calificada de expansiva fenoacutemeno que
presionaba en el incremento del tipo de cambio y para regular la liquidez en la
economiacutea desde el inicio668 se toma medidas claacutesicas de poliacutetica monetaria como la
subida o bajada del encaje bancario
Con Febres Cordero Se empezoacute tambieacuten un programa de liberalizacioacuten del mercado de
capitales encaminado a aumentar el ahorro interno se le permitioacute al sistema financiero
emitir certificados de depoacutesito con tasas de intereacutes de mercado y la Junta Monetaria
pasoacute reglamentos que permitieron hacer preacutestamos a largo plazo a tasas de intereacutes
ajustables la estructura de tasas de intereacutes se simplificoacute quedando solamente 4 tasas y
todas las tasas se subieron a niveles superiores a la inflacioacuten proyectada 669
de intereacutes y se concedieron mayores ventaja a la inversioacuten extranjera Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 100 666 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 53 Por otro lado el bajo nivel de las tasas de intereacutes agudizoacute la salida de capitales al exterior durante la mayor parte del periodo 1983shy1984 dado que la rentabilidad interna era inferior a la suma de la tasa de intereacutes externa maacutes la expectativa de depreciacioacuten que en gran parte estaba determinada por la regla de ajuste diario de la tasa de cambio oficial En este marco de polltica econoacutemica se revirtioacute la tendencia de apreciacioacuten del tipo de cambio real experimentada hasta los primeros antildeos de los ochenta Jaacutecome Luis El Tortuoso camino de la Estabilizacioacuten en el Ecuador Obra citada Paacuteg 19 667 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 45 668 Para todo el periacuteodo 1980-1984 la base monetaria (H) significoacute el 728 del incremento del circulante teniendo como porcentaje maacutes bajo en la serie (4977) aqueacutel que corresponde a 19833 y como punto maacutes alto (9506) el de 1984 cuando la variacioacuten del circulante se debioacute al cambio en la base monetaria dentro de la cual el factor maacutes i portante fue el incremento del creacutedito interno del Banco Central Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 394 669 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 54
183
Ademaacutes las Reformas a la legislacioacuten bancaria y monetaria dieron a las autoridades
monetarias mayor libertad para establecer poliacuteticas financieras y crediticias 670 Para
1985 se propone consolidar a las instituciones financieras y Se dispone el tipo de
intereacutes flotante para todo el sistema financiero con el objetivo de acrecentar la captacioacuten
de ahorros impedir la fuga de capitales y mejorar la asignacioacuten de recursos al interior
del aparato productivo Es decir sobre la base de tasas de intereacutes flotantes el sistema
financiero orienta al aparato productivo hacia actividades maacutes rentables 671
la liberalizacioacuten del mercado de capitales pareciacutea haber empezado a producir
resultados pues el ahorro financiero habiacutea aumentado de entre 5 y 6 del PIB durante
1980-1984 a 10 4 en 1985 y el ahorro privado estaba recuperaacutendose 672
Para agosto de 1986 se liberaliza maacutes la economiacutea al dejar flotar (liberar) las tasas de
intereacutes y permitir que eacutestas sean impuestas por las fuerzas del mercado al tomar esta
decisioacuten de flotacioacuten el resultado fue desastroso porque se elevoacute apreciablemente el
costo del dinero y produjo extraordinarias ganancias para el sector financiero Si
bien el mayor rendimiento del dinero se tradujo en un incremento del ahorro financiero
no se logroacute un aumento de la inversioacuten productiva La economiacutea se orientoacute hacia el
financierismo y la especulacioacuten Y la flotacioacuten de las tasas de intereacutes resultoacute en una
presioacuten para una mayor inflacioacuten 673
Para 1987 las reformas liberalizantes de Febres Cordero toman un giro de 180 grados al
permitir una poliacutetica monetaria expansiva En presencia de creciente deacuteficit fiscal
Febres Cordero aumentoacute salarios gubernamentales y congeloacute los ajustes mensuales en
las tarifas de los servicios puacuteblicos El incremento en el gasto financiado con creacutedito
670 Citado por Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 57 671 Racines Francisco y otros Ajustes estructurales Obra citada Paacuteg 91 672 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 58 673 Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
184
del Banco Central aumentoacute draacutesticamente la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal e hizo
insostenibles las reformas hechas a principios del periacuteodo presidencial 674
La poliacutetica monetaria del reacutegimen es similar al gobierno anterior en el sentido de que es
expansiva en especial en los dos uacuteltimos antildeos de su gestioacuten (1986-1988) y que en
general toma medidas claacutesicas de control de la liquidez esto es subida y bajada de
encajes bancarios y tasas de intereacutes restriccioacuten del creacutedito del Banco Central entre
675 otras
Con Rodrigo Borja y a diferencia de los anteriores gobiernos La poliacutetica monetaria fue
contractiva Empezando en agosto de 1988 el Banco Central hizo cumplir los requisitos
de encaje limitoacute el creacutedito a los sectores puacuteblico y privado y establecioacute depoacutesitos previos
a las importaciones en sucres equivalentes a 100 del valor de las importaciones
pagaderos al solicitar las divisas necesarias Esta medida que aumentoacute el costo de las
importaciones y congeloacute recursos financieros fue tomada principalmente para controlar la
oferta monetaria Poco despueacutes de implantada esta medida los depoacutesitos llegaban a 150
millones sin embargo esta poliacutetica se modificoacute a finales de 1989 con la disminucioacuten del
porcentaje de depoacutesitos requeridos 676
En el mismo mes se liga las tasas de intereacutes activas a las pasivas para el siguiente antildeo
se flexibilizoacute maacutes a traveacutes de la incorporacioacuten de las tasas de intereacutes de mercado que
se pagaban en poacutelizas de acumulacioacuten a la foacutermula que permitiacutea a cada banco fijar sus
de i 677tasas activas e mteres
674 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 675 En 1986 Para reducir la oferta monetaria se incrementoacute el porcentaje de encaje bancario del 24 al 27 mientras que el porcentaje que regiacutea para los depoacutesitos de ahorro y plazo se redujo del 10 al 5 y se incorporaron las poacutelizas de acumulacioacuten al sistema de encaje legal que fue fijado entre el 3 y el 5 dependiendo del plazo [Para 1987] Paralelamente al incremento de los encajes bancarios se elevaron las tasas de intereacutes activas de los bancos y las financieras al 23 Se ve claramente que el Banco Central restringioacute de manera especial los creacuteditos a los bancos y al sector privado provocando contracciones de gran volumen pero compensando a la maacutes estas restricciones mediante la ampliacioacuten liberal del creacutedito al Gobierno Central Morillo Jaime Economiacutea del Ecuador Obra citada Paacuteg 408 Y410 676 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 72 677 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Obra citada Paacuteg 61
185
Finalmente se obtiene un cierto eacutexito cuantitativo pues El ahorro fmanciero crecioacute en el
49 por ciento entre diciembre de 1988 y diciembre de 1989 mientras que la captacioacuten de
depoacutesitos a traveacutes de poacutelizas de acumulacioacuten lo hizo en el 65 por ciento en igual
periacuteodo 678
Para fines de los antildeos 80s para incrementar los recursos financieros para inversioacuten se
eleva las tasas de intereacutes incluidas las que cobraba el Banco Central en sus relaciones con
el sector puacuteblico Ademaacutes con el fin de controlar la liquidez en la economiacutea se extiende
-yen algunos casos se eleva- el encaje miacutenimo a todo sector financiero que reciba dinero
del puacuteblico nacional o extranjero esto es no solo a los bancos sino a compantildeiacuteas como las
de Tarjetas de Creacutedito y de Leasing Al finalizar el mencionado periacuteodo las tasas de
intereacutes activas se mantuvieron por encima de la inflacioacuten
Haciendo una relacioacuten histoacuterica con los antildeos 70s el creacutedito a todos los sectores ha
disminuido apreciablemente En teacuterminos reales el creacutedito bruto otorgado a la
manufactura maacutes que triplicoacute entre 1972 y 1982 La tabla contiene las tasas anuales de
crecimiento del creacutedito por sectores y periacuteodos Las cifras permiten ver la prioridad
otorgada a la manufactura durante los antildeos del auge petrolero El creacutedito a la industria
experimentoacute uno de los crecimientos maacutes raacutepidos de los diferentes sectores y abarcoacute la
parte maacutes grande de los creacuteditos preferenciales entregados por el Estado679 Como se
aprecia en la siguiente tabla
678 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 65
186
Tabla 14
TASAS ANUALES DE CRECIMIENTO DEL CREDITO BRUTO POR SECTORES Y PERIODOS 1972-1989
SECTOR 1972-1982 1982-1989 Agricultura 79 - 23 Manufactura 140 - 05 Comercio 51 - 17 Otros (incl pesca) 163 41
Total 88 - 02
Nota Las tasas de crecimiento fueron calculadas sobre la base de datos con Sucres constantes de 1975 utilizando regresiones exponenciales
bull 1Elaboracioacuten Car os Larrea680
B4- Poliacutetica global Cambiaria y Arancelaria
Por maacutes de una deacutecada se mantuvo estable el tipo de cambio oficial a razoacuten de 25
sucres por doacutelar este valor se mantuvo hasta mayo de 1982 que es cuando se realiza la
primera devaluacioacuten desde 1970681 con el objetivo de incentivar a las exportacionesY
limitar las importaciones -equilibrio del sector externo- y arreglar las cuentas fiscales
La presioacuten ejercida en la disminucioacuten en el ingreso de doacutelares y la mayor demanda de
ellos se observa en el incremento de la cotizacioacuten del doacutelar del mercado libre que hace
que en 1981 el Banco Central venda parte de sus reservas internacionales para mantener
el tipo de cambio libre683 si en enero de 1981 se encontraba a razoacuten de 287 sucres
para Mayo de 1982 se ubica en 448 sucres por doacutelar
679 Veacutease para un anaacutelisis detallado sobre las pollticas crediticias durante el auge De La Torre Macroeconomic Aspects ofa Petroleum Boom capiacutetulo 4 680 Larrea Carlos Obra citada 681 en Mayo [deI982] Hurtado decretoacute una devaluacioacuten de 3200 la primera desde 1970 Las promesas de la presidencia de Roldoacutes y las metas del plan quinquenal fueron reemplazadas por frecuentes menciones a los precios declinantes del petroacuteleo y al creciente servicio de la deuda externa y los deacuteficit fiscales Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 39 682 Como medida de apoyo se aumentoacute el capital del Fondo de Promocioacuten de Exportaciones (FOPEX) destinado a incentivar la produccioacuten exportable Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 14 683 bullbull el Banco Central del Ecuador vendioacute parte de sus reservas internacionales en 1981 (230 millones de doacutelares) con el compromiso de mantener la cotizacioacuten del mercado libre de cambios Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg II
187
Para 1983 se devaluacutea la moneda y se establece un sistema de minidevaluaciones
ademaacutes se instaura un curioso tercer mercado de cambios llamado libre de
intervencioacuten en el que aplicaban a importaciones y exportaciones especiacuteficast
En la poliacutetica arancelaria desde el inicio de su gestioacuten en 1982 el gobierno de Hurtado
fija una nueva estructura arancelaria con el objeto de regular el consumo de bienes
no indispensables y suntuarios [Para 1983] Se prohibieron las importaciones de
artiacuteculos suntuarios y se suspendieron las de bienes de capital por un monto de 600
millones de doacutelares anuales [para 1984] se levantoacute la prohibicioacuten a una lista de bienes
de importacioacuten que representaba el 75 por ciento del valor de las importaciones que
habiacutean sido prohibidas 685
Para septiembre de 1984 con el cambio de gobierno de Hurtado a Febres Cordero se
terminan las minidevaluaciones y se establece el tipo de cambio oficial del doacutelar en
6650 sucres por doacutelar 686 Existiacutea un segundo tipo de cambio libre [de intervencioacuten] del
Banco central que se encontraba en 995 sucres por doacutelar 687 Y un tercer mercado
cambiario denominado mercado libre688
684 Grandes inundaciones a finales de 1982 y durante el primer semestre de 1983 agravaron los problemas econoacutemicos del gobierno El efecto de este fenoacutemeno sobre el paiacutes fue muy grave especialmente porque la produccioacuten agricola cayoacute precipitadamente en Febrero y Marzo de 1983 se anuncioacute un nuevo paquete de medidas La tasa de cambio oficial se devaluoacute un 273 y se establecioacute para ella un sistema de minidevaluaciones [devaluaciones diarias] Ademaacutes se establecioacute una tercera tasa de cambio para el curiosamente llamado mercado libre de intervencioacuten Esta tasa seguiacutea de cerca de la del mercado paralelo y se aplicaba a una serie de importaciones y exportaciones formalizando de hecho un sistema oficial de tasas de cambio muacuteltiple que se mantuvo durante casi 18 meses hasta el4 de septiembre de 1984 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Polltica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 42 685 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 12 18 y 23 686 Mediante regulacioacuten 187 de septiembre de 1984 se establecioacute el tipo oficial de compra del doacutelar en 6650 SI el Banco Central comprariacutea el valor FOB de las exportaciones petroleras y lo venderiacutea para cubrir el valor FOB de las mercaderiacuteas clasificadas en el segmento especial de la Lista 1 el servicio de la deuda externa del sector puacuteblico y privado los pagos para la repatriacioacuten de capital y las utilidades de inversiones extranjeras Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 398 687 Junto con la derogacioacuten de las disposiciones que implantaron el reacutegimen de minidevaluaciones diarias del sucre en marzo de 1983 se establecieron tres mercados cambiarios Para el primero se fijoacute el tipo de cambio en 6650 sucres por doacutelar que se aplicaba a las exportaciones de petroacuteleo y a las importaciones de productos agriacutecolas alimentos medicinas carburantes enviacuteo de utilidades y trasferencias de capitales Al segundo mercado denominado libre de intervencioacuten cuyo tipo de cambio era controlado por el Banco Central se transfirieron la mayor parte de las transacciones de comercio exterior efectuadas por el sector puacuteblico y gran parte de las importaciones privadas En teacuterminos lugar se mantuvo la existencia de un mercado libre con un tipo de cambio determinado por la oferta y demanda de divisas el cual era utilizado para el resto de las actividades de comercio exterior Ademaacutes la fijacioacuten del nuevo tipo de cambio libre del Banco Central a 9750 sucres con relacioacuten al tipo de cambio oficial (fijado en 6650 sucres) generoacute un beneficio adicional a los exportadores de 31 sucres por doacutelar lo que significoacute aproximadamente 10000 millones de sucres Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacutegs 28 29 Y32 688
188
En noviembre de 1985 las tasas de cambio oficial y libre intervencioacuten se unificaron y
en enero de 1986 el gobierno continuoacute instrumentando su programa reformista al devaluar
de 96 a 110 sucres la tasa de cambio del mercado intervenido y transfiriendo todas las
transacciones comerciales y de deuda externa a este mercado Estas medidas se tomaron
con el fin de diversificar exportaciones y restringir importaciones La tasa de cambio
oficial se mantuvo solamente como un instrumento contable dentro del Banco Central
Estos cambios dejaron solamente dos mercados de divisas ~on el libre limitado al
turismo contrabando y algunos movimientos de capitales Tambieacuten se empezoacute un
proceso para reducir aranceles que culminoacute en un nuevo arancel en febrero de 1986 que
aunque teniacutea un nivel maacuteximo relativamente alto (98) habiacutea disminuido
sustancialmente y con ello el nivel de proteccioacuten efectiva 689
El tipo de cambio sin intervencioacuten del Estado es considerado clave para el modelo
neoliberal para agosto de 1986 se deja a las fuerzas del mercado la fijacioacuten del tipo de
cambi0690 con el objetivo de que baje el doacutelar y con esto disminuya la inflacioacuten se
incremente las exportaciones y se mantenga las reservas internacionales pero en aparente
contradiccioacuten a la teoriacutea resultoacute todo lo contrario 691 y ademaacutes se incrementoacute la
importacioacuten de bines suntuarios
689 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 56 690 Asiacute el II de Agostode 1986se introdujeron nuevoscambiosdraacutesticos tales que Swettun mes maacutes tardese refirioacute a ellosen la siguienteforma El reacutegimen en el poderde un solo tajo ha destruido 56 antildeos de praacutecticalegalfinancieray monetaria en el Ecuador En esencia bajo el nuevosistemala tasa de cambioseraacute determinadapor el mercado(es decir que se ha establecido la flotacioacuten totaldel sucre)Los controles administrativos de las tasas de intereacutespara los ahorradores se han eliminado aunque las autoridades han negociado con la banca un entendimiento para fijar las tasas en un nivel preestablecido Se ha permitido que otrastasas floten incluyendo la tasa de redescuento en el banco central Estas medidas tuvieron dos objetivosprincipales darlea los exportadores sentildealesclarasde que el gobiernoqueriacutea promovery diversificar lasexportaciones y aumentarel ahorro interno Las medidas tambieacutenfueron tomadaspara controlaruna corridaen contradel sucrey crecientes sobrefacturacioacuten de importaciones y subfacturacioacuten de importaciones Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politiacuteca de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 62 691 A partirde agostode 1986el programa de ajusteasumioacutenuevasformasque liberalizaron auacuten maacutes a la economiacutea ecuatoriana En efectose eliminoacutela obligacioacuten que teniacutean los exportadores de vendersus divisasal Banco Central mientras simultaacuteneamente se dejabaen manosde las fuerzas del mercadola determinacioacuten del valor del doacutelar Estas medidas tuvieron un resultado desastroso por un lado el doacutelar subioacutedesmesuradamente y los banqueros y exportadores hicieron pinguumlesganancias a costadel aumento de la inflacioacuten por otro las exportaciones no aumentaron y maacutes bien la libreutilizacioacuten del doacutelardeterminoacute el incremento de las importaciones de bienessuntuarios y la caiacuteda de las reservas internacionales Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
189
Para enero de 1988 se suspende la flotacioacuten del doacutelar manejado por el sector privado y
en Marzo de 1988 hasta el sistema de tasa de cambio libre considerado como la
piedra cardinal de las reformas neoliberales tuvo que ser eliminado siendo reemplazado
por un sistema de tasa de cambio muacuteltiple con tres tasas llamado flotacioacuten controlada
(ver LAER 311388) Eventualmente en completa retirada el gobierno habiacutea retomado a
un sistema de tasa de cambio fija y empezoacute a imponer restricciones a las
importaciones 692
El 30 de agosto de 1988 despueacutes de asumir la presidencia el gobierno de Rodrigo
Borja dispone al Banco Central reasumir el control sobre la asignacioacuten de divisas se
restablece -y termina su mandato con- el sistema dual de cambios que son el mercado
de intervencioacuten del Banco Central y el mercado libre y devaluacutea la moneda El tipo de
cambio del mercado de intervencioacuten se devaluoacute un 56 [acercaacutendose a la cotizacioacuten del
mercado libre] y se establecioacute un sistema de minidevaluaciones programadas con una
tasa de inflacioacuten esperada del 30 Con este mecanismo se estableciacutea el tipo de cambio
como referencia para guiar las expectativas inflacionarias El tipo de cambio oficial que
no se habiacutea modificado desde noviembre de 1985 y que era utilizado para el servicio de
la deuda externa fue incrementado de 95 a 390 sucres por doacutelar 693
Posteriormente se continuacutea con una poliacutetica cambiaria que mantenga el fomento a las
exportaciones y el abastecimiento de bienes y servicios con importaciones esto hizo
que se utilice una poliacutetica de tipo de cambio real esto es con devaluaciones sucesivas
En suma si la cotizacioacuten del doacutelar en el mercado libre en 1981 era de 3076 para 1991
fueacute del orden de los 1103 sucres por doacutelar 694 Soacutelo entre 1981 y 1990 La
692 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 693 En el mercado de intervencioacuten se debiacutean efectuar todas las transacciones en divisas de bienes servicios y capitales del sector puacuteblico y las ventas de divisas correspondientes a la remisioacuten de utilidades y la repatriacioacuten de capitales de la inversioacuten extranjera ingresada al Banco Central hasta el11 de agosto de 1986 Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 421 Y422 694 En base a Acosta Alberto Pobreza y poliacutetica social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadro No 2 J9
190
bull flexibilizacioacuten del tipo de cambio permitioacute que la cotizacioacuten del doacutelar se incrementara en
2764695
En el aacutembito arancelario se destaca La implementacioacuten de la Reforma Arancelaria [en
1990 la misma que] contemploacute la reduccioacuten de las tarifas a niveles que oscilaban entre 5
el 60 por ciento para todas las importaciones (excepto para vehiacuteculos) y la eliminacioacuten del
cobro de los recargos arancelarios de la lista n 696 Para 1991 se expide un nuevo
arancel en donde las tarifas oscilaban entre 5 yel 35 por ciento excepto para vehiacuteculos
que fueacute del 40 por ciento
1124 La Poliacutetica social
A- Principales poliacuteticas sociales
En los antildeos 70s como parte de la poliacutetica social el Estado ecuatoriano invertiacutea en obras
puacuteblicas e impulsaba la inversioacuten privada por este concepto la relacioacuten inversioacutenIPIB
permanece superior al 20 por ciento Por otro lado se subsidiaba bienes y servicios a la
vez que expandiacutea la cobertura socia1697 Sin embargo no se habiacutea logrado bienestar para
la mayoriacutea de la poblacioacuten y esto sugeriacutea al nuevo gobernante de los 80s aplicar con
mayor eacutenfasis poliacuteticas sociales las mismas que estaban en el contenido del Plan de
Desarrollo 1980-1984 en donde existe preocupacioacuten por el empleo por los servicios
baacutesicos entre otros motivaciones que quedaron en el papel por las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales internas y externas
Pero para inicios de los antildeos 80s como es sabido comienzan a cerrarse los creacuteditos
externos a subir las tasas de intereacutes intemacionalest y a bajar los precios del petroacuteleo
por lo que tambieacuten empieza a acabarse el estilo de desarrollo en donde el Estado era el
695 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 696 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 697 La bonanza petrolera y el creacutedito externo tambieacuten financiaron una expansioacuten sin precedentes del sector puacuteblico en particular del aparato administrativo grandes obras de infraestructura subsidios a bienes y servicios baacutesicos asiacute como una expansioacuten de los servicios sociales (educacioacuten y salud) En general se puede decir que se generaron los siacutentomas tiacutepicos de la enfermedad holandesa Poliacuteticas Macroeconoacutemicas Distribucioacuten y Pobreza en el Ecuador Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 1
191
bull Benefactor conocido generalmente como el Estado de Bienestar ecuatoriano La
merma de la cantidad de fondos disponibles en el Estado se agudiza con el conflicto
beacutelico con el Peruacute en 1981 y con las inundaciones de 1982-83
En estos momentos criticas -corno siempre- se empieza a descuidar a los sectores maacutes
deacutebiles y marginados (ancianos mujeres y nintildeos) que en el caso ecuatoriano constituyen
la mayoriacutea de la poblacioacuten mismos que al disminuir el ritmo y monto de gasto fiscal en
el aacuterea social ven deteriorase sus condiciones de vida Se considera que el gasto social
es el rubro maacutes afectado con las medidas de Estabilizacioacuten y Ajuste estructural de los
80s
Ademaacutes a partir de 1982 el Estado se vio obligado retroceder posiciones en cuanto a
sus poliacuteticas de cobertura social para destinar mayores recursos al servicio de la deuda
extema699 Esto se evidencia cuando se compara el monto destinado en el Presupuesto
Anual del Estado en relacioacuten con el PIB al gasto social y el monto destinado a la deuda
extemaOO como se aprecia en los siguientes graacuteficos en donde la relacioacuten porcentual
entre Gasto Social y PIB en 1981 era de 65 para 1990 era de 39 y la Relacioacuten entre
Gasto Social y el presupuesto del Estado era en 1981 el 375 para 1990 fue de
28170 Como se aprecia en los siguientes graacuteficos
698 Las altas tasas de intereacutes vigentes en los Estados Unidos que llegaron [en 1981] hasta el 21 provocaron un flujo importante de divisas al exterior Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 362 699 El deterioro de las asignaciones a los sectores sociales se explica en especial por el aumento del servicio de la deuda externa Entre 1980 y 1990 estos valores casi se triplican al pasar de un 183 por ciento a 37 por ciento del PIB respectivamente Este porcentaje es el maacutes elevado de todo el periacuteodo analizado Es preciso destacar que el servicio de la deuda puacuteblica en especial de la deuda externa se ha convertido en el rubro maacutes grande de los presupuestos de los uacuteltimos antildeos y esta situacioacuten al parecer se presentaraacute con mayor fuerza en 1993 cuando el monto destinado a la deuda estaacute cuantificado en 384 por ciento Una vez maacutes el servicio de la deuda superaraacute ampliamente el monto de los recursos destinados a fines sociales educacioacuten y cultura bienestar social y trabajo salud y desarrollo comunal [agua potable saneamiento ambiental vivienda] Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 9 700 A partir del inicio de los programas de ajuste en 1982 se aprecia una tendencia decreciente en la asignacioacuten de recursos destinados en el Presupuesto general del Estado al gasto social en relacioacuten con el PIB Pero esta tendencia presenta una caiacuteda auacuten maacutes aguda durante el gobierno de Borja Cevallos en le cual esta relacioacuten ha descendido por primera vez en el periacuteodo a menos del4 por ciento En 1992 esta relacioacuten habriacutea decrecido maacutes a un 3 por ciento Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33 y 32 701 En base de Acosta Alberto En Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del Ajuste Obra citada Cuadro 223 y 224
192
Graacuteficos 12
GRAFICOS DE RELACIONES PORCENTUALES ENTRE GASTOS EN SERVICIOS SOCIALES Y DEUDA EXTERNA CON RELACION AL PIB Y AL
PRESUPUESTO DEL ESTADO
-+-Gastos sociaacuteesAB
- itshy - Gastos dada ecIamAB
1004 1007 193gt Antildeos
Porcentajes de Gastos en Servicios sociales
de deuda externa con relacioacuten al PlB7
6
gSS4 e B3 52a
1 O 1---------+---------shy
1978 1001
Relaciones porcentuales de Gasto social y deuda externa con el
Presu uesto del Estado45
40
35
30
E 25 shye ~ 20
~ 15
10
5
O 1978 1981 1984 1987 1990
Anos
Fuente Banco Central boletiacuten de Cuentas nacionales No 14 1981-1990 (junio de 1991) y Presupuestos Generales del Estado Elaboracioacuten de las Tablas Acosta AlbertoY Elaboracioacuten graacutefica el autor
Como se manifestoacute anteriormente las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste de los antildeos
80s hace contraer conscientemente la economiacutea con el objetivo de estabilizar variables
macroeconoacutemicas y cumplir compromisos con los organismos internacionales al
interior del paiacutes la preocupacioacuten es por equilibrar la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal 703 y en el
exterior la balanza de pagos especialmente para lograr obtener un monto que asegure
la acumulacioacuten y el pago de la deuda externa en un marco de apertura econoacutemica como
se aprecioacute en la reduccioacuten paulatina de los aranceles en la promocioacuten de las
exportaciones entre otras
El resultado ya lo sabemos por el lado social existe un deterioro de los componentes del
desarrollo social y por el lado econoacutemico las variables macroeconoacutemicas no se
702 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social Obra citada Cuadros Nos 223 y 224 703 Este comportamiento se expliacuteca por una serie de factores entre los cuales se destacan los programas de estabilizacioacuten y las mismas poliacuteticas de ajuste que proponen y aplican draacutestica restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos pues la intencioacuten uacuteltima de tales recortes es evitar una disparada inflacionaria por el lado de la demanda Por otro lado las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores beneficiarios de los proyectos sociales no contribuyen al producto y por ende los gastos en estos rubros son inflacionarios Igualmente la situacioacuten se agrava cuando se considera el alto componente del gasto corriente que los caracteriza por su condicioacuten de sectores de servicios en los que el peso de la mano de obra es elevado Por uacuteltimo la capacidad de negociacioacuten es mucho menor como por ejemplo frente a los grupos que se representan en los rubros de duda externa o defensa nacional Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 32
193
estabilizaron esto hace que que el nuacutemero de pobres creciera en el decenio de los
80 a una tasa promedio anual maacutes raacutepida que la registrada en la deacutecada de los 70 38
por ciento Vs 19 por ciento respectivamente Este panorama ha determinado que el
Ecuador sea uno de los paiacuteses de Ameacuterica Latina con mayores iacutendices de pobreza Y la
agudizacioacuten de este fenoacutemeno se perfila tanto en el aacutembito urbano como rural Asiacute
mientras el 40 por ciento de la poblacioacuten urbana vive por debajo de la pobreza absoluta
el 65 por ciento de la poblacioacuten rural estaacute por debajo de ese liacutemite de acuerdo a la
informacioacuten proporcionada por UNICEF para el periacuteodo 1980-1988 704
La preocupacioacuten estatal estaraacute centralizada por el estiacutemulo a las exportaciones y por
tanto hacia el bienestar de un pequentildeiacutesimo grupo de personas a ellas ligadas y al no
poseer recursos posteriormente el gobierno se desliga y con fuerza de sus
responsabilidades sociales esto es de su redistribucioacuten econoacutemica esto hace que se
permita el surguimiento de organizaciones no gubernamentales (ONOs) para que suplan
con sus programas y acciones anteriormente estatales y las realicen con criterios
empresariales de eficiencia beneficio entre otros asiacute empieza el Estado ecuatoriano
con el discurso y praacutectica de la descentralizacioacuten evitando hacerse cargo de maacutes
burocracia aunque su financiamiento parta de sus propias actividades y por supuesto de
deuda externa 705
De ahiacute que a partir de 1985 la poliacutetica social se orientase en dos direcciones una
eminentemente beneacutefica y otra de promocioacuten empresarial individualizadora En el
primer caso el gobierno elaboroacute un cuadro de pobreza por sectores (campesinos
704 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 45 705 Esta actitud y los riesgosque conllevala aplicacioacuten del modelohan llevadoal Estado a disentildearun nuevo estilode poliacuteticasocialSiacute consideramosel comportamiento estataly la dinaacutemicade las exportaciones la mayoriacuteade la poblacioacuten ecuatorianarepresenta un obstaacuteculoiacutensalvable [un estorbo] para su desenvolvimiacuteento dada la imposibilidad de hacerla desaparecer La solucioacutenque se presentaes el permitiral Estado la atencioacutende los sectorespauperizados y que el restode la poblacioacuten encuentre sus propiosmediosde subsistencia Con este objetivose promueve la transformacioacuten o surgimiento de ONGsque contemplenmeacutetodosy sistemasde gestioacuten institucional y sobre todo que introduzcan criteriosde eficiencia en todas sus actividades Finalmente como el objetivofundamental de estos proyectosno se centraen el impulsode un proceso de acumulacioacuten de estos sectores la mayoriacuteade losbeneficiarios comienzaa desarrollaractividadespoco
194
bull indiacutegenas pobladores) y por zonas geograacuteficas (parroquias y cantones) con el fin de
aplicar poliacuteticas sociales con beneficio restringido En el segundo se creoacute el fondo de
promocioacuten a las microempresas familiares se establecieron relaciones con uumlNOs para
desarrollar programas en sectores urbanos y rurales (CARE-MAO) y recientemente se
ha entrado en un proceso de reestructuracioacuten de los programas educativos La
caracteriacutestica de estos nuevos programas es que si bien toman como punto de partida a
las propias organizaciones creadas en los antildeos 60 y 70 en lo que se refiere a la
localizacioacuten de la poblacioacuten beneficiaria la participacioacuten es concebida principalmente
en forma individual Sin embargo lo que se desea destacar en este punto son tres
aspectos de la nueva poliacutetica social 1) existen auacuten flujos de recursos monetarios y no
monetarios desde el Estado hacia los sectores populares 2) el espiacuteritu que conllevan
estas poliacuteticas tiende a debilitar el sentido organizativo de los sectores urbanos y rurales
y 3) la promocioacuten empresarial orientada hacia los estratos populares no se plantea como
objetivo la creacioacuten de un proceso de acumulacioacuten al interior de los sectores
beneficiados sino el desarrollo de mecanismos de subsistenciar
Es maacutes no se avizora una respuesta estructural a los problemas sociales sino que se
quiere que la poliacutetica social sea apenas un elemento puntual casi soacutelo un apeacutendice
inmediatista y casi siempre paternalista encargado de paliar y compensar los
desequilibrios y los problemas que generan estas poliacuteticas707
Al- Educacioacuten
Luego de agotarse el modelo desarrollista de los 70s tambieacuten termina el Estado de
Bienestar ecuatoriano que en los antildeos 80s debido la crisis econoacutemica interna y externa
y a las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste afectaron el gasto en servicios sociales lo
rentables que les permite por lo menos subsistir Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 118 706 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 97 707 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 47
195
cual se expresa en la reduccioacuten de su financiamiento asiacute como en la cobertura y
administracioacuten En el caso de la educacioacuten la caiacuteda del gasto por habitante es de
alrededor del 4 por ciento anual708 la relacioacuten entre el gasto educativo y el PIB tuvo una
caiacuteda dramaacutetica del 51 del PIB en 1982 a 28 en 1991 y a 26 en 1992 709 Yla
relacioacuten de gasto estatal y presupuesto general fue de 299 en 1981 para 1991 fue de
183
Si bien algunos indicadores de resultado continuaron mejorando su evolucioacuten
obedecioacute a los efectos positivos del desarrollo institucional alcanzado en la fase
anterior710 Como por ejemplo el anterior fortalecimiento de la infraestructura
educativa y administrativa la cobertura educacional entre otras esto permitioacute que el
crecimiento de la matriculacioacuten en los niveles primario secundario y universitario se
encuentre alrededor del 5 por ciento711
Ejemplificando la disminucioacuten existente en los 80s en el nivel de instruccioacuten preescolar
y primario el sector puacuteblico invirtioacute [en los antildeos 70s] un promedio de US$ 136 por
alumno por antildeo en tanto que durante los antildeos 1980 esta inversioacuten fue de US$ 90
cada alumno secundario significoacute una inversioacuten puacuteblica de US$ 461 en los antildeos 1970 y
de US$ 234 en los antildeos 1980 A su vez cada estudiante universitario costoacute US$
1619 YUS$ 739 en los dos periacuteodos respectivamenteij
708 Durante el boom petrolero todos los indicadores de gasto presentados ascendieron a tasas elevadas superiores al 6 anual A partir de 1982 la tendencia se revierte observaacutendose una sostenida declinacioacuten que es particularmente grave en el caso de la educacioacuten en el cual la caiacuteda del gasto por habitante llega a casi e14 anual equivalente al 40 entre 1982 y 1995 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 87 709En 1991 la participacioacuten de la educacioacuten en el gasto puacuteblico total bajoacute al 15 En comparacioacuten con otros paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe este descenso ubicoacute al Ecuador muy por debajo del promedio regional (43) e incluso del promedio de los paiacuteses de menor desarrollo del continente (37) Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 77
710Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 31 711 a pesar de la fuerte restriccioacuten en el gasto puacuteblico los efectos de largo plazo de la inversioacuten de la deacutecada anterior
contribuyeron a que la educacioacuten no sufriera un deterioro inmediato [por ejemplo la] tasa neta de matricula aumentoacute del 62 al 86 en el nivel primario del 29 al 42 en el secundario y del 7 al 11 en el universitario En los tres casos durante la deacutecada de 1980 el crecimiento de la matriculacioacuten fue cercano al 5 por antildeo Pon ce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacutegs 77 y 65
712Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 79
196
Esto se comprueba al realizar un anaacutelisis de la asignacioacuten efectiva por parte del Estado
de su presupuesto en el que los gastos en educacioacuten han presentado una decreciente
participacioacuten en el total de egresos de dicho presupuesto Asiacute en 1980 la educacioacuten
recibiacutea alrededor del 299 por ciento del total de egresos en tanto que para 1991 este
sector recibioacute uacutenicamente el 183 por ciento713 Asiacute se ha registrado un decrecimiento
en los gastos reales en educacioacuten entre 1980 y 1991 que llegoacute a una tasa de crecimiento
promedio negativa de 19 por ciento anual Esta tendencia decreciente se mantiene en el
presupuesto codificado del Antildeo 1992 los gastos fiscales para educacioacuten alcanzaron el
valor relativo de 172 por ciento y en la proforma presupuestaria para 1993 se establece
una fraccioacuten de 171 por ciento Como se aprecia se continuacutea sacrificando el rubro
educacioacuten para satisfacer el compromiso adquirido con los organismos multilaterales de
equilibrar el deacuteficit fiscal lo cual puede traer complicaciones impredecibles en el futuro
en teacuterminos del deterioro de la capacitacioacuten y preparacioacuten del capital humano maacutes
todaviacutea si esta praacutectica se ha repetido en forma acumulativa en los uacuteltimos diez antildeoS7l4
El modelo y sistema educativo del Ecuador se implanta en 1962 inmerso en los inicios
del modelo de sustitucioacuten de importaciones cuyo objetivo principal era ampliar la
cobertura y estandarizar los curriacuteculos educativos con educandos que aprenderaacuten
destrezas y especializaciones que terminaraacuten en la formacioacuten de cuadros teacutecnicos para la
incipiente industrializacioacuten modelo propio de la industrializacioacuten masiva creadora de
bienes y servicios en masa para el consumo interno En este sentido puede tomarse
como logros a) la disminucioacuten del analfabetismo que si en 1950 la tasa era del 44 por
ciento para 1995 era del 11 y b) el acceso a la educacioacuten baacutesica en donde La mayoriacutea
713 Hay que sentildealar que de conformidad con una disposicioacuten constitucional el rubro destinado a la educacioacuten deberiacutea ser del orden de130 por ciento en el Presupuesto general del Estado 714 Acosta Alberto Pobreza y Polltica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 34
197
de los nintildeos y nintildeas ecuatorianos asisten a la escuela primaria Entre 1982 y 1995 la
matriacutecula primaria aumentoacute del 62 al 89 715
Asimismo Seguacuten el censo de 1982 el 37 por ciento de la PEA teniacutea bajos de
escolaridad por encontrarse en situacioacuten de analfabetismo o no haber superado el tercer
grado de educacioacuten primaria Este mismo indicador para 1990 se situoacute en el 22 por
ciento Si bien estos indicadores revelan una cierta evolucioacuten en el sistema educativo
ecuatoriano no se ha logrado auacuten eliminar el analfabetismo La escuela unidocente asiacute
como tampoco se ha conseguido generar una educacioacuten baacutesica exenta del caraacutecter
elitista ni tampoco se ha logrado un cuerpo de docentes con la preparacioacuten acadeacutemica
correspondiente En las escuelas rurales la situacioacuten es criacutetica pues a maacutes de no existir
mobiliarios ayudas didaacutecticas y equipos para los planteles los recursos econoacutemicos
para este fin son escasos716 Otro problema serio es el de la pertinencia Se mantiene
un modelo con contenidos organizacioacuten y meacutetodos de instruccioacuten planteados hace
30 antildeos Es un modelo homogeneizante y riacutegido en su estructura que no reconoce las
diversidades regionales eacutetnicas culturales y sociales y lo que tiene repercusiones
graves para el desarrollo del paiacutes es un modelo con conceptos y praacutecticas pedagoacutegicas
anticuadas que no estimulan la creatividad y el pensamiento criacutetico y que no son
sensibles a las tendencias actuales en la investigacioacuten la tecnologiacutea y las formas de
expresioacuten y comunicacioacutenti Y esto significa que en los antildeos 80s no se ha
acomodado la educacioacuten a las nuevas condiciones externas
715 A pesar de este enorme progreso la ampliacioacuten de la cobertura de la educacioacuten preprimaria secundaria y superior han sido limitadas Por otra parte todos los niveles educacionales han reproducido las desigualdades sociales que caracterizan a la sociedad ecuatoriana los habitantes de campo los pobres y los grupos indiacutegenas se encuentran visiblemente rezagados en sus niveles educativos Asimismo a pesar del progreso cuantitativo en general la calidad del sistema educativo deja mucho que desear Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 82 716 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33
198
A2- Seguridad social
En lo que tiene que ver con la seguridad social al inicio de los antildeos noventa eacutesta acusa
todaviacutea grandes insuficiencias La cobertura real del sistema oficial pasoacute de 71 por
ciento en 1980 a 88 por ciento en 1990 y la poblacioacuten econoacutemicamente activa de 212
a 26 por ciento Lo cual demuestra que con respecto a la poblacioacuten ocupada la cobertura
llega a la mitad de los trabajadores asalariados Y esta limitada cobertura sigue siendo
uno de los problemas maacutes cruciales manteniendo un retraso apreciable con otros paiacuteses
de la regioacuten Pero lo que es maacutes grave es un sistema inoperante frente a las condiciones
de pobreza y desempleo que prevalece en el Ecuador 718 Con una cobertura
limitadai
Adicionalmente como resultado del deterioro creciente de la atencioacuten de la salud la
oferta de servicios meacutedicos del seguro social no ha podido solventar con eficacia el
progresivo aumento de la demandaEl resto de servicios del IESS tambieacuten demuestra
un marcado deterioro y es a todas luces insuficientes Por ejemplo las pensiones han
sufrido el impacto de la crisis un jubilado que en 1975 recibiacutea 25000 mensuales
percibiacutea un equivalente a 1000 doacutelares en 1989 recibioacute 41 000 sucres osea unos 62
doacutelares El desfinanciamiento de los seguros de enfermedad y maternidad es
permanente se arrastra un deacuteficit croacutenico Estas deficiencias se reflejan tambieacuten en
una marcada caiacuteda de los ingresos de la seguridad social frente al PIB al haber pasado
717 Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 84 7I8 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37 719 Se trata de una cobertura que apenas abarca una fraccioacuten del sector moderno de la economiacutea Los esfuerzos desplegados durante los antildeos ochenta para incorporar una mayor cantidad de trabajadores no han dado resultados esperados a pesar de que se integroacute a los trabajadores de la industria azucarera en 1980 a los campesinos organizados con la Ley de Seguro Social Campesino en 1081 a los artistas y choferes profesionales no dependientes en 1982 a los trabajadores autoacutenomos en 1984 a los profesionales abogados en 1985 a una cantidad apreciable de agricultores en 1986 con la Ley que crea el Seguro Social Obligatorio del Trabajador Agriacutecola la Afiliacioacuten Voluntaria y el Seguro Social marginal Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37
199
de 63 por ciento en 1980 a 36 por ciento en 1989 lo cual tambieacuten se manifiesta en los
egresos que cayeron de 40 a 21 por ciento en el mismo periacuteodo72o
A3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo (electricidad agua combustibles otros)
La cobertura eleacutectrica es uno de los servicios que maacutes ha progresado en el paiacutes Asiacute el
777 por ciento de las viviendas disponen de electricidad con una interesante
participacioacuten del aacuterea rural que alcanza el 538 por ciento y de la urbana con el 955 por
ciento 721
Tambieacuten cabe destacar que el gasto percaacutepita (en sucres de 1975) en Agua potable que
para 1980 estaba en el orden del 225 Ypara 1990 era de 644 sin embargo para los
antildeos 80s los problemas de servicios baacutesicos siguen presentes y maacutes acentuados en la
zona rural que urbana asiacute para fines de los 80s se encuentran bajos niveles de
cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado con un deacuteficit en la zona
urbana de 482 en agua y 377 en alcantarillado y en la zona rural el 50 por ciento
de la poblacioacuten en agua potable y el 88 por ciento en alcantarillado722
El deacuteficit en viviendas en 1980 era de 683 mil unidades para 1988 era de 980 mil
unidades y el de participacioacuten de los gastos en construccioacuten en el presupuesto
General del Estado en 1980 era el 67 para 1990 era de 39 Ypara 1991 era de 27723
1113- Conclusioacuten
Coherente con los intereses transnacionales en especial financieros724 la concepcioacuten
general del modelo econoacutemico y social que se ha implantado en Latinoameacuterica es
720 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 40 721 Empero hay que sentildealar que existe un elevado porcentaje de contrabando en el servicio de energia eleacutectrica en todos los niveles se han llegado a estimar en casi un 25 por ciento del consumo total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 42 722 En base a Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste y polltica social en los antildeos 80s Obra citada Paacuteg 47 Y89 723 En base a Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadros No 236 724 Sin embargo la creciente aceptacioacuten del modelo (neoclaacutesico) del FMI y del Banco Mundial-articulado ahora a un proyecto de funcionamiento global de la sociedad- tiene que ser asociada al fenoacutemeno de transnacionalizacioacuten financiera cuya resultante maacutes gravosa -la deuda externa- en este caso del Ecuador- ha venido mediatizando los conceptos de
200
Ademaacutes las Reformas a la legislacioacuten bancaria y monetaria dieron a las autoridades
monetarias mayor libertad para establecer poliacuteticas financieras y crediticias 670 Para
1985 se propone consolidar a las instituciones financieras y Se dispone el tipo de
intereacutes flotante para todo el sistema financiero con el objetivo de acrecentar la captacioacuten
de ahorros impedir la fuga de capitales y mejorar la asignacioacuten de recursos al interior
del aparato productivo Es decir sobre la base de tasas de intereacutes flotantes el sistema
financiero orienta al aparato productivo hacia actividades maacutes rentables 671
la liberalizacioacuten del mercado de capitales pareciacutea haber empezado a producir
resultados pues el ahorro financiero habiacutea aumentado de entre 5 y 6 del PIB durante
1980-1984 a 10 4 en 1985 y el ahorro privado estaba recuperaacutendose 672
Para agosto de 1986 se liberaliza maacutes la economiacutea al dejar flotar (liberar) las tasas de
intereacutes y permitir que eacutestas sean impuestas por las fuerzas del mercado al tomar esta
decisioacuten de flotacioacuten el resultado fue desastroso porque se elevoacute apreciablemente el
costo del dinero y produjo extraordinarias ganancias para el sector financiero Si
bien el mayor rendimiento del dinero se tradujo en un incremento del ahorro financiero
no se logroacute un aumento de la inversioacuten productiva La economiacutea se orientoacute hacia el
financierismo y la especulacioacuten Y la flotacioacuten de las tasas de intereacutes resultoacute en una
presioacuten para una mayor inflacioacuten 673
Para 1987 las reformas liberalizantes de Febres Cordero toman un giro de 180 grados al
permitir una poliacutetica monetaria expansiva En presencia de creciente deacuteficit fiscal
Febres Cordero aumentoacute salarios gubernamentales y congeloacute los ajustes mensuales en
las tarifas de los servicios puacuteblicos El incremento en el gasto financiado con creacutedito
670 Citado por Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 57 671 Racines Francisco y otros Ajustes estructurales Obra citada Paacuteg 91 672 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 58 673 Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
184
del Banco Central aumentoacute draacutesticamente la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal e hizo
insostenibles las reformas hechas a principios del periacuteodo presidencial 674
La poliacutetica monetaria del reacutegimen es similar al gobierno anterior en el sentido de que es
expansiva en especial en los dos uacuteltimos antildeos de su gestioacuten (1986-1988) y que en
general toma medidas claacutesicas de control de la liquidez esto es subida y bajada de
encajes bancarios y tasas de intereacutes restriccioacuten del creacutedito del Banco Central entre
675 otras
Con Rodrigo Borja y a diferencia de los anteriores gobiernos La poliacutetica monetaria fue
contractiva Empezando en agosto de 1988 el Banco Central hizo cumplir los requisitos
de encaje limitoacute el creacutedito a los sectores puacuteblico y privado y establecioacute depoacutesitos previos
a las importaciones en sucres equivalentes a 100 del valor de las importaciones
pagaderos al solicitar las divisas necesarias Esta medida que aumentoacute el costo de las
importaciones y congeloacute recursos financieros fue tomada principalmente para controlar la
oferta monetaria Poco despueacutes de implantada esta medida los depoacutesitos llegaban a 150
millones sin embargo esta poliacutetica se modificoacute a finales de 1989 con la disminucioacuten del
porcentaje de depoacutesitos requeridos 676
En el mismo mes se liga las tasas de intereacutes activas a las pasivas para el siguiente antildeo
se flexibilizoacute maacutes a traveacutes de la incorporacioacuten de las tasas de intereacutes de mercado que
se pagaban en poacutelizas de acumulacioacuten a la foacutermula que permitiacutea a cada banco fijar sus
de i 677tasas activas e mteres
674 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 675 En 1986 Para reducir la oferta monetaria se incrementoacute el porcentaje de encaje bancario del 24 al 27 mientras que el porcentaje que regiacutea para los depoacutesitos de ahorro y plazo se redujo del 10 al 5 y se incorporaron las poacutelizas de acumulacioacuten al sistema de encaje legal que fue fijado entre el 3 y el 5 dependiendo del plazo [Para 1987] Paralelamente al incremento de los encajes bancarios se elevaron las tasas de intereacutes activas de los bancos y las financieras al 23 Se ve claramente que el Banco Central restringioacute de manera especial los creacuteditos a los bancos y al sector privado provocando contracciones de gran volumen pero compensando a la maacutes estas restricciones mediante la ampliacioacuten liberal del creacutedito al Gobierno Central Morillo Jaime Economiacutea del Ecuador Obra citada Paacuteg 408 Y410 676 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 72 677 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Obra citada Paacuteg 61
185
Finalmente se obtiene un cierto eacutexito cuantitativo pues El ahorro fmanciero crecioacute en el
49 por ciento entre diciembre de 1988 y diciembre de 1989 mientras que la captacioacuten de
depoacutesitos a traveacutes de poacutelizas de acumulacioacuten lo hizo en el 65 por ciento en igual
periacuteodo 678
Para fines de los antildeos 80s para incrementar los recursos financieros para inversioacuten se
eleva las tasas de intereacutes incluidas las que cobraba el Banco Central en sus relaciones con
el sector puacuteblico Ademaacutes con el fin de controlar la liquidez en la economiacutea se extiende
-yen algunos casos se eleva- el encaje miacutenimo a todo sector financiero que reciba dinero
del puacuteblico nacional o extranjero esto es no solo a los bancos sino a compantildeiacuteas como las
de Tarjetas de Creacutedito y de Leasing Al finalizar el mencionado periacuteodo las tasas de
intereacutes activas se mantuvieron por encima de la inflacioacuten
Haciendo una relacioacuten histoacuterica con los antildeos 70s el creacutedito a todos los sectores ha
disminuido apreciablemente En teacuterminos reales el creacutedito bruto otorgado a la
manufactura maacutes que triplicoacute entre 1972 y 1982 La tabla contiene las tasas anuales de
crecimiento del creacutedito por sectores y periacuteodos Las cifras permiten ver la prioridad
otorgada a la manufactura durante los antildeos del auge petrolero El creacutedito a la industria
experimentoacute uno de los crecimientos maacutes raacutepidos de los diferentes sectores y abarcoacute la
parte maacutes grande de los creacuteditos preferenciales entregados por el Estado679 Como se
aprecia en la siguiente tabla
678 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 65
186
Tabla 14
TASAS ANUALES DE CRECIMIENTO DEL CREDITO BRUTO POR SECTORES Y PERIODOS 1972-1989
SECTOR 1972-1982 1982-1989 Agricultura 79 - 23 Manufactura 140 - 05 Comercio 51 - 17 Otros (incl pesca) 163 41
Total 88 - 02
Nota Las tasas de crecimiento fueron calculadas sobre la base de datos con Sucres constantes de 1975 utilizando regresiones exponenciales
bull 1Elaboracioacuten Car os Larrea680
B4- Poliacutetica global Cambiaria y Arancelaria
Por maacutes de una deacutecada se mantuvo estable el tipo de cambio oficial a razoacuten de 25
sucres por doacutelar este valor se mantuvo hasta mayo de 1982 que es cuando se realiza la
primera devaluacioacuten desde 1970681 con el objetivo de incentivar a las exportacionesY
limitar las importaciones -equilibrio del sector externo- y arreglar las cuentas fiscales
La presioacuten ejercida en la disminucioacuten en el ingreso de doacutelares y la mayor demanda de
ellos se observa en el incremento de la cotizacioacuten del doacutelar del mercado libre que hace
que en 1981 el Banco Central venda parte de sus reservas internacionales para mantener
el tipo de cambio libre683 si en enero de 1981 se encontraba a razoacuten de 287 sucres
para Mayo de 1982 se ubica en 448 sucres por doacutelar
679 Veacutease para un anaacutelisis detallado sobre las pollticas crediticias durante el auge De La Torre Macroeconomic Aspects ofa Petroleum Boom capiacutetulo 4 680 Larrea Carlos Obra citada 681 en Mayo [deI982] Hurtado decretoacute una devaluacioacuten de 3200 la primera desde 1970 Las promesas de la presidencia de Roldoacutes y las metas del plan quinquenal fueron reemplazadas por frecuentes menciones a los precios declinantes del petroacuteleo y al creciente servicio de la deuda externa y los deacuteficit fiscales Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 39 682 Como medida de apoyo se aumentoacute el capital del Fondo de Promocioacuten de Exportaciones (FOPEX) destinado a incentivar la produccioacuten exportable Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 14 683 bullbull el Banco Central del Ecuador vendioacute parte de sus reservas internacionales en 1981 (230 millones de doacutelares) con el compromiso de mantener la cotizacioacuten del mercado libre de cambios Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg II
187
Para 1983 se devaluacutea la moneda y se establece un sistema de minidevaluaciones
ademaacutes se instaura un curioso tercer mercado de cambios llamado libre de
intervencioacuten en el que aplicaban a importaciones y exportaciones especiacuteficast
En la poliacutetica arancelaria desde el inicio de su gestioacuten en 1982 el gobierno de Hurtado
fija una nueva estructura arancelaria con el objeto de regular el consumo de bienes
no indispensables y suntuarios [Para 1983] Se prohibieron las importaciones de
artiacuteculos suntuarios y se suspendieron las de bienes de capital por un monto de 600
millones de doacutelares anuales [para 1984] se levantoacute la prohibicioacuten a una lista de bienes
de importacioacuten que representaba el 75 por ciento del valor de las importaciones que
habiacutean sido prohibidas 685
Para septiembre de 1984 con el cambio de gobierno de Hurtado a Febres Cordero se
terminan las minidevaluaciones y se establece el tipo de cambio oficial del doacutelar en
6650 sucres por doacutelar 686 Existiacutea un segundo tipo de cambio libre [de intervencioacuten] del
Banco central que se encontraba en 995 sucres por doacutelar 687 Y un tercer mercado
cambiario denominado mercado libre688
684 Grandes inundaciones a finales de 1982 y durante el primer semestre de 1983 agravaron los problemas econoacutemicos del gobierno El efecto de este fenoacutemeno sobre el paiacutes fue muy grave especialmente porque la produccioacuten agricola cayoacute precipitadamente en Febrero y Marzo de 1983 se anuncioacute un nuevo paquete de medidas La tasa de cambio oficial se devaluoacute un 273 y se establecioacute para ella un sistema de minidevaluaciones [devaluaciones diarias] Ademaacutes se establecioacute una tercera tasa de cambio para el curiosamente llamado mercado libre de intervencioacuten Esta tasa seguiacutea de cerca de la del mercado paralelo y se aplicaba a una serie de importaciones y exportaciones formalizando de hecho un sistema oficial de tasas de cambio muacuteltiple que se mantuvo durante casi 18 meses hasta el4 de septiembre de 1984 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Polltica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 42 685 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 12 18 y 23 686 Mediante regulacioacuten 187 de septiembre de 1984 se establecioacute el tipo oficial de compra del doacutelar en 6650 SI el Banco Central comprariacutea el valor FOB de las exportaciones petroleras y lo venderiacutea para cubrir el valor FOB de las mercaderiacuteas clasificadas en el segmento especial de la Lista 1 el servicio de la deuda externa del sector puacuteblico y privado los pagos para la repatriacioacuten de capital y las utilidades de inversiones extranjeras Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 398 687 Junto con la derogacioacuten de las disposiciones que implantaron el reacutegimen de minidevaluaciones diarias del sucre en marzo de 1983 se establecieron tres mercados cambiarios Para el primero se fijoacute el tipo de cambio en 6650 sucres por doacutelar que se aplicaba a las exportaciones de petroacuteleo y a las importaciones de productos agriacutecolas alimentos medicinas carburantes enviacuteo de utilidades y trasferencias de capitales Al segundo mercado denominado libre de intervencioacuten cuyo tipo de cambio era controlado por el Banco Central se transfirieron la mayor parte de las transacciones de comercio exterior efectuadas por el sector puacuteblico y gran parte de las importaciones privadas En teacuterminos lugar se mantuvo la existencia de un mercado libre con un tipo de cambio determinado por la oferta y demanda de divisas el cual era utilizado para el resto de las actividades de comercio exterior Ademaacutes la fijacioacuten del nuevo tipo de cambio libre del Banco Central a 9750 sucres con relacioacuten al tipo de cambio oficial (fijado en 6650 sucres) generoacute un beneficio adicional a los exportadores de 31 sucres por doacutelar lo que significoacute aproximadamente 10000 millones de sucres Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacutegs 28 29 Y32 688
188
En noviembre de 1985 las tasas de cambio oficial y libre intervencioacuten se unificaron y
en enero de 1986 el gobierno continuoacute instrumentando su programa reformista al devaluar
de 96 a 110 sucres la tasa de cambio del mercado intervenido y transfiriendo todas las
transacciones comerciales y de deuda externa a este mercado Estas medidas se tomaron
con el fin de diversificar exportaciones y restringir importaciones La tasa de cambio
oficial se mantuvo solamente como un instrumento contable dentro del Banco Central
Estos cambios dejaron solamente dos mercados de divisas ~on el libre limitado al
turismo contrabando y algunos movimientos de capitales Tambieacuten se empezoacute un
proceso para reducir aranceles que culminoacute en un nuevo arancel en febrero de 1986 que
aunque teniacutea un nivel maacuteximo relativamente alto (98) habiacutea disminuido
sustancialmente y con ello el nivel de proteccioacuten efectiva 689
El tipo de cambio sin intervencioacuten del Estado es considerado clave para el modelo
neoliberal para agosto de 1986 se deja a las fuerzas del mercado la fijacioacuten del tipo de
cambi0690 con el objetivo de que baje el doacutelar y con esto disminuya la inflacioacuten se
incremente las exportaciones y se mantenga las reservas internacionales pero en aparente
contradiccioacuten a la teoriacutea resultoacute todo lo contrario 691 y ademaacutes se incrementoacute la
importacioacuten de bines suntuarios
689 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 56 690 Asiacute el II de Agostode 1986se introdujeron nuevoscambiosdraacutesticos tales que Swettun mes maacutes tardese refirioacute a ellosen la siguienteforma El reacutegimen en el poderde un solo tajo ha destruido 56 antildeos de praacutecticalegalfinancieray monetaria en el Ecuador En esencia bajo el nuevosistemala tasa de cambioseraacute determinadapor el mercado(es decir que se ha establecido la flotacioacuten totaldel sucre)Los controles administrativos de las tasas de intereacutespara los ahorradores se han eliminado aunque las autoridades han negociado con la banca un entendimiento para fijar las tasas en un nivel preestablecido Se ha permitido que otrastasas floten incluyendo la tasa de redescuento en el banco central Estas medidas tuvieron dos objetivosprincipales darlea los exportadores sentildealesclarasde que el gobiernoqueriacutea promovery diversificar lasexportaciones y aumentarel ahorro interno Las medidas tambieacutenfueron tomadaspara controlaruna corridaen contradel sucrey crecientes sobrefacturacioacuten de importaciones y subfacturacioacuten de importaciones Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politiacuteca de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 62 691 A partirde agostode 1986el programa de ajusteasumioacutenuevasformasque liberalizaron auacuten maacutes a la economiacutea ecuatoriana En efectose eliminoacutela obligacioacuten que teniacutean los exportadores de vendersus divisasal Banco Central mientras simultaacuteneamente se dejabaen manosde las fuerzas del mercadola determinacioacuten del valor del doacutelar Estas medidas tuvieron un resultado desastroso por un lado el doacutelar subioacutedesmesuradamente y los banqueros y exportadores hicieron pinguumlesganancias a costadel aumento de la inflacioacuten por otro las exportaciones no aumentaron y maacutes bien la libreutilizacioacuten del doacutelardeterminoacute el incremento de las importaciones de bienessuntuarios y la caiacuteda de las reservas internacionales Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
189
Para enero de 1988 se suspende la flotacioacuten del doacutelar manejado por el sector privado y
en Marzo de 1988 hasta el sistema de tasa de cambio libre considerado como la
piedra cardinal de las reformas neoliberales tuvo que ser eliminado siendo reemplazado
por un sistema de tasa de cambio muacuteltiple con tres tasas llamado flotacioacuten controlada
(ver LAER 311388) Eventualmente en completa retirada el gobierno habiacutea retomado a
un sistema de tasa de cambio fija y empezoacute a imponer restricciones a las
importaciones 692
El 30 de agosto de 1988 despueacutes de asumir la presidencia el gobierno de Rodrigo
Borja dispone al Banco Central reasumir el control sobre la asignacioacuten de divisas se
restablece -y termina su mandato con- el sistema dual de cambios que son el mercado
de intervencioacuten del Banco Central y el mercado libre y devaluacutea la moneda El tipo de
cambio del mercado de intervencioacuten se devaluoacute un 56 [acercaacutendose a la cotizacioacuten del
mercado libre] y se establecioacute un sistema de minidevaluaciones programadas con una
tasa de inflacioacuten esperada del 30 Con este mecanismo se estableciacutea el tipo de cambio
como referencia para guiar las expectativas inflacionarias El tipo de cambio oficial que
no se habiacutea modificado desde noviembre de 1985 y que era utilizado para el servicio de
la deuda externa fue incrementado de 95 a 390 sucres por doacutelar 693
Posteriormente se continuacutea con una poliacutetica cambiaria que mantenga el fomento a las
exportaciones y el abastecimiento de bienes y servicios con importaciones esto hizo
que se utilice una poliacutetica de tipo de cambio real esto es con devaluaciones sucesivas
En suma si la cotizacioacuten del doacutelar en el mercado libre en 1981 era de 3076 para 1991
fueacute del orden de los 1103 sucres por doacutelar 694 Soacutelo entre 1981 y 1990 La
692 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 693 En el mercado de intervencioacuten se debiacutean efectuar todas las transacciones en divisas de bienes servicios y capitales del sector puacuteblico y las ventas de divisas correspondientes a la remisioacuten de utilidades y la repatriacioacuten de capitales de la inversioacuten extranjera ingresada al Banco Central hasta el11 de agosto de 1986 Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 421 Y422 694 En base a Acosta Alberto Pobreza y poliacutetica social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadro No 2 J9
190
bull flexibilizacioacuten del tipo de cambio permitioacute que la cotizacioacuten del doacutelar se incrementara en
2764695
En el aacutembito arancelario se destaca La implementacioacuten de la Reforma Arancelaria [en
1990 la misma que] contemploacute la reduccioacuten de las tarifas a niveles que oscilaban entre 5
el 60 por ciento para todas las importaciones (excepto para vehiacuteculos) y la eliminacioacuten del
cobro de los recargos arancelarios de la lista n 696 Para 1991 se expide un nuevo
arancel en donde las tarifas oscilaban entre 5 yel 35 por ciento excepto para vehiacuteculos
que fueacute del 40 por ciento
1124 La Poliacutetica social
A- Principales poliacuteticas sociales
En los antildeos 70s como parte de la poliacutetica social el Estado ecuatoriano invertiacutea en obras
puacuteblicas e impulsaba la inversioacuten privada por este concepto la relacioacuten inversioacutenIPIB
permanece superior al 20 por ciento Por otro lado se subsidiaba bienes y servicios a la
vez que expandiacutea la cobertura socia1697 Sin embargo no se habiacutea logrado bienestar para
la mayoriacutea de la poblacioacuten y esto sugeriacutea al nuevo gobernante de los 80s aplicar con
mayor eacutenfasis poliacuteticas sociales las mismas que estaban en el contenido del Plan de
Desarrollo 1980-1984 en donde existe preocupacioacuten por el empleo por los servicios
baacutesicos entre otros motivaciones que quedaron en el papel por las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales internas y externas
Pero para inicios de los antildeos 80s como es sabido comienzan a cerrarse los creacuteditos
externos a subir las tasas de intereacutes intemacionalest y a bajar los precios del petroacuteleo
por lo que tambieacuten empieza a acabarse el estilo de desarrollo en donde el Estado era el
695 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 696 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 697 La bonanza petrolera y el creacutedito externo tambieacuten financiaron una expansioacuten sin precedentes del sector puacuteblico en particular del aparato administrativo grandes obras de infraestructura subsidios a bienes y servicios baacutesicos asiacute como una expansioacuten de los servicios sociales (educacioacuten y salud) En general se puede decir que se generaron los siacutentomas tiacutepicos de la enfermedad holandesa Poliacuteticas Macroeconoacutemicas Distribucioacuten y Pobreza en el Ecuador Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 1
191
bull Benefactor conocido generalmente como el Estado de Bienestar ecuatoriano La
merma de la cantidad de fondos disponibles en el Estado se agudiza con el conflicto
beacutelico con el Peruacute en 1981 y con las inundaciones de 1982-83
En estos momentos criticas -corno siempre- se empieza a descuidar a los sectores maacutes
deacutebiles y marginados (ancianos mujeres y nintildeos) que en el caso ecuatoriano constituyen
la mayoriacutea de la poblacioacuten mismos que al disminuir el ritmo y monto de gasto fiscal en
el aacuterea social ven deteriorase sus condiciones de vida Se considera que el gasto social
es el rubro maacutes afectado con las medidas de Estabilizacioacuten y Ajuste estructural de los
80s
Ademaacutes a partir de 1982 el Estado se vio obligado retroceder posiciones en cuanto a
sus poliacuteticas de cobertura social para destinar mayores recursos al servicio de la deuda
extema699 Esto se evidencia cuando se compara el monto destinado en el Presupuesto
Anual del Estado en relacioacuten con el PIB al gasto social y el monto destinado a la deuda
extemaOO como se aprecia en los siguientes graacuteficos en donde la relacioacuten porcentual
entre Gasto Social y PIB en 1981 era de 65 para 1990 era de 39 y la Relacioacuten entre
Gasto Social y el presupuesto del Estado era en 1981 el 375 para 1990 fue de
28170 Como se aprecia en los siguientes graacuteficos
698 Las altas tasas de intereacutes vigentes en los Estados Unidos que llegaron [en 1981] hasta el 21 provocaron un flujo importante de divisas al exterior Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 362 699 El deterioro de las asignaciones a los sectores sociales se explica en especial por el aumento del servicio de la deuda externa Entre 1980 y 1990 estos valores casi se triplican al pasar de un 183 por ciento a 37 por ciento del PIB respectivamente Este porcentaje es el maacutes elevado de todo el periacuteodo analizado Es preciso destacar que el servicio de la deuda puacuteblica en especial de la deuda externa se ha convertido en el rubro maacutes grande de los presupuestos de los uacuteltimos antildeos y esta situacioacuten al parecer se presentaraacute con mayor fuerza en 1993 cuando el monto destinado a la deuda estaacute cuantificado en 384 por ciento Una vez maacutes el servicio de la deuda superaraacute ampliamente el monto de los recursos destinados a fines sociales educacioacuten y cultura bienestar social y trabajo salud y desarrollo comunal [agua potable saneamiento ambiental vivienda] Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 9 700 A partir del inicio de los programas de ajuste en 1982 se aprecia una tendencia decreciente en la asignacioacuten de recursos destinados en el Presupuesto general del Estado al gasto social en relacioacuten con el PIB Pero esta tendencia presenta una caiacuteda auacuten maacutes aguda durante el gobierno de Borja Cevallos en le cual esta relacioacuten ha descendido por primera vez en el periacuteodo a menos del4 por ciento En 1992 esta relacioacuten habriacutea decrecido maacutes a un 3 por ciento Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33 y 32 701 En base de Acosta Alberto En Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del Ajuste Obra citada Cuadro 223 y 224
192
Graacuteficos 12
GRAFICOS DE RELACIONES PORCENTUALES ENTRE GASTOS EN SERVICIOS SOCIALES Y DEUDA EXTERNA CON RELACION AL PIB Y AL
PRESUPUESTO DEL ESTADO
-+-Gastos sociaacuteesAB
- itshy - Gastos dada ecIamAB
1004 1007 193gt Antildeos
Porcentajes de Gastos en Servicios sociales
de deuda externa con relacioacuten al PlB7
6
gSS4 e B3 52a
1 O 1---------+---------shy
1978 1001
Relaciones porcentuales de Gasto social y deuda externa con el
Presu uesto del Estado45
40
35
30
E 25 shye ~ 20
~ 15
10
5
O 1978 1981 1984 1987 1990
Anos
Fuente Banco Central boletiacuten de Cuentas nacionales No 14 1981-1990 (junio de 1991) y Presupuestos Generales del Estado Elaboracioacuten de las Tablas Acosta AlbertoY Elaboracioacuten graacutefica el autor
Como se manifestoacute anteriormente las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste de los antildeos
80s hace contraer conscientemente la economiacutea con el objetivo de estabilizar variables
macroeconoacutemicas y cumplir compromisos con los organismos internacionales al
interior del paiacutes la preocupacioacuten es por equilibrar la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal 703 y en el
exterior la balanza de pagos especialmente para lograr obtener un monto que asegure
la acumulacioacuten y el pago de la deuda externa en un marco de apertura econoacutemica como
se aprecioacute en la reduccioacuten paulatina de los aranceles en la promocioacuten de las
exportaciones entre otras
El resultado ya lo sabemos por el lado social existe un deterioro de los componentes del
desarrollo social y por el lado econoacutemico las variables macroeconoacutemicas no se
702 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social Obra citada Cuadros Nos 223 y 224 703 Este comportamiento se expliacuteca por una serie de factores entre los cuales se destacan los programas de estabilizacioacuten y las mismas poliacuteticas de ajuste que proponen y aplican draacutestica restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos pues la intencioacuten uacuteltima de tales recortes es evitar una disparada inflacionaria por el lado de la demanda Por otro lado las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores beneficiarios de los proyectos sociales no contribuyen al producto y por ende los gastos en estos rubros son inflacionarios Igualmente la situacioacuten se agrava cuando se considera el alto componente del gasto corriente que los caracteriza por su condicioacuten de sectores de servicios en los que el peso de la mano de obra es elevado Por uacuteltimo la capacidad de negociacioacuten es mucho menor como por ejemplo frente a los grupos que se representan en los rubros de duda externa o defensa nacional Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 32
193
estabilizaron esto hace que que el nuacutemero de pobres creciera en el decenio de los
80 a una tasa promedio anual maacutes raacutepida que la registrada en la deacutecada de los 70 38
por ciento Vs 19 por ciento respectivamente Este panorama ha determinado que el
Ecuador sea uno de los paiacuteses de Ameacuterica Latina con mayores iacutendices de pobreza Y la
agudizacioacuten de este fenoacutemeno se perfila tanto en el aacutembito urbano como rural Asiacute
mientras el 40 por ciento de la poblacioacuten urbana vive por debajo de la pobreza absoluta
el 65 por ciento de la poblacioacuten rural estaacute por debajo de ese liacutemite de acuerdo a la
informacioacuten proporcionada por UNICEF para el periacuteodo 1980-1988 704
La preocupacioacuten estatal estaraacute centralizada por el estiacutemulo a las exportaciones y por
tanto hacia el bienestar de un pequentildeiacutesimo grupo de personas a ellas ligadas y al no
poseer recursos posteriormente el gobierno se desliga y con fuerza de sus
responsabilidades sociales esto es de su redistribucioacuten econoacutemica esto hace que se
permita el surguimiento de organizaciones no gubernamentales (ONOs) para que suplan
con sus programas y acciones anteriormente estatales y las realicen con criterios
empresariales de eficiencia beneficio entre otros asiacute empieza el Estado ecuatoriano
con el discurso y praacutectica de la descentralizacioacuten evitando hacerse cargo de maacutes
burocracia aunque su financiamiento parta de sus propias actividades y por supuesto de
deuda externa 705
De ahiacute que a partir de 1985 la poliacutetica social se orientase en dos direcciones una
eminentemente beneacutefica y otra de promocioacuten empresarial individualizadora En el
primer caso el gobierno elaboroacute un cuadro de pobreza por sectores (campesinos
704 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 45 705 Esta actitud y los riesgosque conllevala aplicacioacuten del modelohan llevadoal Estado a disentildearun nuevo estilode poliacuteticasocialSiacute consideramosel comportamiento estataly la dinaacutemicade las exportaciones la mayoriacuteade la poblacioacuten ecuatorianarepresenta un obstaacuteculoiacutensalvable [un estorbo] para su desenvolvimiacuteento dada la imposibilidad de hacerla desaparecer La solucioacutenque se presentaes el permitiral Estado la atencioacutende los sectorespauperizados y que el restode la poblacioacuten encuentre sus propiosmediosde subsistencia Con este objetivose promueve la transformacioacuten o surgimiento de ONGsque contemplenmeacutetodosy sistemasde gestioacuten institucional y sobre todo que introduzcan criteriosde eficiencia en todas sus actividades Finalmente como el objetivofundamental de estos proyectosno se centraen el impulsode un proceso de acumulacioacuten de estos sectores la mayoriacuteade losbeneficiarios comienzaa desarrollaractividadespoco
194
bull indiacutegenas pobladores) y por zonas geograacuteficas (parroquias y cantones) con el fin de
aplicar poliacuteticas sociales con beneficio restringido En el segundo se creoacute el fondo de
promocioacuten a las microempresas familiares se establecieron relaciones con uumlNOs para
desarrollar programas en sectores urbanos y rurales (CARE-MAO) y recientemente se
ha entrado en un proceso de reestructuracioacuten de los programas educativos La
caracteriacutestica de estos nuevos programas es que si bien toman como punto de partida a
las propias organizaciones creadas en los antildeos 60 y 70 en lo que se refiere a la
localizacioacuten de la poblacioacuten beneficiaria la participacioacuten es concebida principalmente
en forma individual Sin embargo lo que se desea destacar en este punto son tres
aspectos de la nueva poliacutetica social 1) existen auacuten flujos de recursos monetarios y no
monetarios desde el Estado hacia los sectores populares 2) el espiacuteritu que conllevan
estas poliacuteticas tiende a debilitar el sentido organizativo de los sectores urbanos y rurales
y 3) la promocioacuten empresarial orientada hacia los estratos populares no se plantea como
objetivo la creacioacuten de un proceso de acumulacioacuten al interior de los sectores
beneficiados sino el desarrollo de mecanismos de subsistenciar
Es maacutes no se avizora una respuesta estructural a los problemas sociales sino que se
quiere que la poliacutetica social sea apenas un elemento puntual casi soacutelo un apeacutendice
inmediatista y casi siempre paternalista encargado de paliar y compensar los
desequilibrios y los problemas que generan estas poliacuteticas707
Al- Educacioacuten
Luego de agotarse el modelo desarrollista de los 70s tambieacuten termina el Estado de
Bienestar ecuatoriano que en los antildeos 80s debido la crisis econoacutemica interna y externa
y a las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste afectaron el gasto en servicios sociales lo
rentables que les permite por lo menos subsistir Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 118 706 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 97 707 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 47
195
cual se expresa en la reduccioacuten de su financiamiento asiacute como en la cobertura y
administracioacuten En el caso de la educacioacuten la caiacuteda del gasto por habitante es de
alrededor del 4 por ciento anual708 la relacioacuten entre el gasto educativo y el PIB tuvo una
caiacuteda dramaacutetica del 51 del PIB en 1982 a 28 en 1991 y a 26 en 1992 709 Yla
relacioacuten de gasto estatal y presupuesto general fue de 299 en 1981 para 1991 fue de
183
Si bien algunos indicadores de resultado continuaron mejorando su evolucioacuten
obedecioacute a los efectos positivos del desarrollo institucional alcanzado en la fase
anterior710 Como por ejemplo el anterior fortalecimiento de la infraestructura
educativa y administrativa la cobertura educacional entre otras esto permitioacute que el
crecimiento de la matriculacioacuten en los niveles primario secundario y universitario se
encuentre alrededor del 5 por ciento711
Ejemplificando la disminucioacuten existente en los 80s en el nivel de instruccioacuten preescolar
y primario el sector puacuteblico invirtioacute [en los antildeos 70s] un promedio de US$ 136 por
alumno por antildeo en tanto que durante los antildeos 1980 esta inversioacuten fue de US$ 90
cada alumno secundario significoacute una inversioacuten puacuteblica de US$ 461 en los antildeos 1970 y
de US$ 234 en los antildeos 1980 A su vez cada estudiante universitario costoacute US$
1619 YUS$ 739 en los dos periacuteodos respectivamenteij
708 Durante el boom petrolero todos los indicadores de gasto presentados ascendieron a tasas elevadas superiores al 6 anual A partir de 1982 la tendencia se revierte observaacutendose una sostenida declinacioacuten que es particularmente grave en el caso de la educacioacuten en el cual la caiacuteda del gasto por habitante llega a casi e14 anual equivalente al 40 entre 1982 y 1995 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 87 709En 1991 la participacioacuten de la educacioacuten en el gasto puacuteblico total bajoacute al 15 En comparacioacuten con otros paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe este descenso ubicoacute al Ecuador muy por debajo del promedio regional (43) e incluso del promedio de los paiacuteses de menor desarrollo del continente (37) Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 77
710Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 31 711 a pesar de la fuerte restriccioacuten en el gasto puacuteblico los efectos de largo plazo de la inversioacuten de la deacutecada anterior
contribuyeron a que la educacioacuten no sufriera un deterioro inmediato [por ejemplo la] tasa neta de matricula aumentoacute del 62 al 86 en el nivel primario del 29 al 42 en el secundario y del 7 al 11 en el universitario En los tres casos durante la deacutecada de 1980 el crecimiento de la matriculacioacuten fue cercano al 5 por antildeo Pon ce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacutegs 77 y 65
712Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 79
196
Esto se comprueba al realizar un anaacutelisis de la asignacioacuten efectiva por parte del Estado
de su presupuesto en el que los gastos en educacioacuten han presentado una decreciente
participacioacuten en el total de egresos de dicho presupuesto Asiacute en 1980 la educacioacuten
recibiacutea alrededor del 299 por ciento del total de egresos en tanto que para 1991 este
sector recibioacute uacutenicamente el 183 por ciento713 Asiacute se ha registrado un decrecimiento
en los gastos reales en educacioacuten entre 1980 y 1991 que llegoacute a una tasa de crecimiento
promedio negativa de 19 por ciento anual Esta tendencia decreciente se mantiene en el
presupuesto codificado del Antildeo 1992 los gastos fiscales para educacioacuten alcanzaron el
valor relativo de 172 por ciento y en la proforma presupuestaria para 1993 se establece
una fraccioacuten de 171 por ciento Como se aprecia se continuacutea sacrificando el rubro
educacioacuten para satisfacer el compromiso adquirido con los organismos multilaterales de
equilibrar el deacuteficit fiscal lo cual puede traer complicaciones impredecibles en el futuro
en teacuterminos del deterioro de la capacitacioacuten y preparacioacuten del capital humano maacutes
todaviacutea si esta praacutectica se ha repetido en forma acumulativa en los uacuteltimos diez antildeoS7l4
El modelo y sistema educativo del Ecuador se implanta en 1962 inmerso en los inicios
del modelo de sustitucioacuten de importaciones cuyo objetivo principal era ampliar la
cobertura y estandarizar los curriacuteculos educativos con educandos que aprenderaacuten
destrezas y especializaciones que terminaraacuten en la formacioacuten de cuadros teacutecnicos para la
incipiente industrializacioacuten modelo propio de la industrializacioacuten masiva creadora de
bienes y servicios en masa para el consumo interno En este sentido puede tomarse
como logros a) la disminucioacuten del analfabetismo que si en 1950 la tasa era del 44 por
ciento para 1995 era del 11 y b) el acceso a la educacioacuten baacutesica en donde La mayoriacutea
713 Hay que sentildealar que de conformidad con una disposicioacuten constitucional el rubro destinado a la educacioacuten deberiacutea ser del orden de130 por ciento en el Presupuesto general del Estado 714 Acosta Alberto Pobreza y Polltica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 34
197
de los nintildeos y nintildeas ecuatorianos asisten a la escuela primaria Entre 1982 y 1995 la
matriacutecula primaria aumentoacute del 62 al 89 715
Asimismo Seguacuten el censo de 1982 el 37 por ciento de la PEA teniacutea bajos de
escolaridad por encontrarse en situacioacuten de analfabetismo o no haber superado el tercer
grado de educacioacuten primaria Este mismo indicador para 1990 se situoacute en el 22 por
ciento Si bien estos indicadores revelan una cierta evolucioacuten en el sistema educativo
ecuatoriano no se ha logrado auacuten eliminar el analfabetismo La escuela unidocente asiacute
como tampoco se ha conseguido generar una educacioacuten baacutesica exenta del caraacutecter
elitista ni tampoco se ha logrado un cuerpo de docentes con la preparacioacuten acadeacutemica
correspondiente En las escuelas rurales la situacioacuten es criacutetica pues a maacutes de no existir
mobiliarios ayudas didaacutecticas y equipos para los planteles los recursos econoacutemicos
para este fin son escasos716 Otro problema serio es el de la pertinencia Se mantiene
un modelo con contenidos organizacioacuten y meacutetodos de instruccioacuten planteados hace
30 antildeos Es un modelo homogeneizante y riacutegido en su estructura que no reconoce las
diversidades regionales eacutetnicas culturales y sociales y lo que tiene repercusiones
graves para el desarrollo del paiacutes es un modelo con conceptos y praacutecticas pedagoacutegicas
anticuadas que no estimulan la creatividad y el pensamiento criacutetico y que no son
sensibles a las tendencias actuales en la investigacioacuten la tecnologiacutea y las formas de
expresioacuten y comunicacioacutenti Y esto significa que en los antildeos 80s no se ha
acomodado la educacioacuten a las nuevas condiciones externas
715 A pesar de este enorme progreso la ampliacioacuten de la cobertura de la educacioacuten preprimaria secundaria y superior han sido limitadas Por otra parte todos los niveles educacionales han reproducido las desigualdades sociales que caracterizan a la sociedad ecuatoriana los habitantes de campo los pobres y los grupos indiacutegenas se encuentran visiblemente rezagados en sus niveles educativos Asimismo a pesar del progreso cuantitativo en general la calidad del sistema educativo deja mucho que desear Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 82 716 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33
198
A2- Seguridad social
En lo que tiene que ver con la seguridad social al inicio de los antildeos noventa eacutesta acusa
todaviacutea grandes insuficiencias La cobertura real del sistema oficial pasoacute de 71 por
ciento en 1980 a 88 por ciento en 1990 y la poblacioacuten econoacutemicamente activa de 212
a 26 por ciento Lo cual demuestra que con respecto a la poblacioacuten ocupada la cobertura
llega a la mitad de los trabajadores asalariados Y esta limitada cobertura sigue siendo
uno de los problemas maacutes cruciales manteniendo un retraso apreciable con otros paiacuteses
de la regioacuten Pero lo que es maacutes grave es un sistema inoperante frente a las condiciones
de pobreza y desempleo que prevalece en el Ecuador 718 Con una cobertura
limitadai
Adicionalmente como resultado del deterioro creciente de la atencioacuten de la salud la
oferta de servicios meacutedicos del seguro social no ha podido solventar con eficacia el
progresivo aumento de la demandaEl resto de servicios del IESS tambieacuten demuestra
un marcado deterioro y es a todas luces insuficientes Por ejemplo las pensiones han
sufrido el impacto de la crisis un jubilado que en 1975 recibiacutea 25000 mensuales
percibiacutea un equivalente a 1000 doacutelares en 1989 recibioacute 41 000 sucres osea unos 62
doacutelares El desfinanciamiento de los seguros de enfermedad y maternidad es
permanente se arrastra un deacuteficit croacutenico Estas deficiencias se reflejan tambieacuten en
una marcada caiacuteda de los ingresos de la seguridad social frente al PIB al haber pasado
717 Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 84 7I8 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37 719 Se trata de una cobertura que apenas abarca una fraccioacuten del sector moderno de la economiacutea Los esfuerzos desplegados durante los antildeos ochenta para incorporar una mayor cantidad de trabajadores no han dado resultados esperados a pesar de que se integroacute a los trabajadores de la industria azucarera en 1980 a los campesinos organizados con la Ley de Seguro Social Campesino en 1081 a los artistas y choferes profesionales no dependientes en 1982 a los trabajadores autoacutenomos en 1984 a los profesionales abogados en 1985 a una cantidad apreciable de agricultores en 1986 con la Ley que crea el Seguro Social Obligatorio del Trabajador Agriacutecola la Afiliacioacuten Voluntaria y el Seguro Social marginal Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37
199
de 63 por ciento en 1980 a 36 por ciento en 1989 lo cual tambieacuten se manifiesta en los
egresos que cayeron de 40 a 21 por ciento en el mismo periacuteodo72o
A3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo (electricidad agua combustibles otros)
La cobertura eleacutectrica es uno de los servicios que maacutes ha progresado en el paiacutes Asiacute el
777 por ciento de las viviendas disponen de electricidad con una interesante
participacioacuten del aacuterea rural que alcanza el 538 por ciento y de la urbana con el 955 por
ciento 721
Tambieacuten cabe destacar que el gasto percaacutepita (en sucres de 1975) en Agua potable que
para 1980 estaba en el orden del 225 Ypara 1990 era de 644 sin embargo para los
antildeos 80s los problemas de servicios baacutesicos siguen presentes y maacutes acentuados en la
zona rural que urbana asiacute para fines de los 80s se encuentran bajos niveles de
cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado con un deacuteficit en la zona
urbana de 482 en agua y 377 en alcantarillado y en la zona rural el 50 por ciento
de la poblacioacuten en agua potable y el 88 por ciento en alcantarillado722
El deacuteficit en viviendas en 1980 era de 683 mil unidades para 1988 era de 980 mil
unidades y el de participacioacuten de los gastos en construccioacuten en el presupuesto
General del Estado en 1980 era el 67 para 1990 era de 39 Ypara 1991 era de 27723
1113- Conclusioacuten
Coherente con los intereses transnacionales en especial financieros724 la concepcioacuten
general del modelo econoacutemico y social que se ha implantado en Latinoameacuterica es
720 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 40 721 Empero hay que sentildealar que existe un elevado porcentaje de contrabando en el servicio de energia eleacutectrica en todos los niveles se han llegado a estimar en casi un 25 por ciento del consumo total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 42 722 En base a Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste y polltica social en los antildeos 80s Obra citada Paacuteg 47 Y89 723 En base a Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadros No 236 724 Sin embargo la creciente aceptacioacuten del modelo (neoclaacutesico) del FMI y del Banco Mundial-articulado ahora a un proyecto de funcionamiento global de la sociedad- tiene que ser asociada al fenoacutemeno de transnacionalizacioacuten financiera cuya resultante maacutes gravosa -la deuda externa- en este caso del Ecuador- ha venido mediatizando los conceptos de
200
del Banco Central aumentoacute draacutesticamente la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal e hizo
insostenibles las reformas hechas a principios del periacuteodo presidencial 674
La poliacutetica monetaria del reacutegimen es similar al gobierno anterior en el sentido de que es
expansiva en especial en los dos uacuteltimos antildeos de su gestioacuten (1986-1988) y que en
general toma medidas claacutesicas de control de la liquidez esto es subida y bajada de
encajes bancarios y tasas de intereacutes restriccioacuten del creacutedito del Banco Central entre
675 otras
Con Rodrigo Borja y a diferencia de los anteriores gobiernos La poliacutetica monetaria fue
contractiva Empezando en agosto de 1988 el Banco Central hizo cumplir los requisitos
de encaje limitoacute el creacutedito a los sectores puacuteblico y privado y establecioacute depoacutesitos previos
a las importaciones en sucres equivalentes a 100 del valor de las importaciones
pagaderos al solicitar las divisas necesarias Esta medida que aumentoacute el costo de las
importaciones y congeloacute recursos financieros fue tomada principalmente para controlar la
oferta monetaria Poco despueacutes de implantada esta medida los depoacutesitos llegaban a 150
millones sin embargo esta poliacutetica se modificoacute a finales de 1989 con la disminucioacuten del
porcentaje de depoacutesitos requeridos 676
En el mismo mes se liga las tasas de intereacutes activas a las pasivas para el siguiente antildeo
se flexibilizoacute maacutes a traveacutes de la incorporacioacuten de las tasas de intereacutes de mercado que
se pagaban en poacutelizas de acumulacioacuten a la foacutermula que permitiacutea a cada banco fijar sus
de i 677tasas activas e mteres
674 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 675 En 1986 Para reducir la oferta monetaria se incrementoacute el porcentaje de encaje bancario del 24 al 27 mientras que el porcentaje que regiacutea para los depoacutesitos de ahorro y plazo se redujo del 10 al 5 y se incorporaron las poacutelizas de acumulacioacuten al sistema de encaje legal que fue fijado entre el 3 y el 5 dependiendo del plazo [Para 1987] Paralelamente al incremento de los encajes bancarios se elevaron las tasas de intereacutes activas de los bancos y las financieras al 23 Se ve claramente que el Banco Central restringioacute de manera especial los creacuteditos a los bancos y al sector privado provocando contracciones de gran volumen pero compensando a la maacutes estas restricciones mediante la ampliacioacuten liberal del creacutedito al Gobierno Central Morillo Jaime Economiacutea del Ecuador Obra citada Paacuteg 408 Y410 676 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 72 677 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Obra citada Paacuteg 61
185
Finalmente se obtiene un cierto eacutexito cuantitativo pues El ahorro fmanciero crecioacute en el
49 por ciento entre diciembre de 1988 y diciembre de 1989 mientras que la captacioacuten de
depoacutesitos a traveacutes de poacutelizas de acumulacioacuten lo hizo en el 65 por ciento en igual
periacuteodo 678
Para fines de los antildeos 80s para incrementar los recursos financieros para inversioacuten se
eleva las tasas de intereacutes incluidas las que cobraba el Banco Central en sus relaciones con
el sector puacuteblico Ademaacutes con el fin de controlar la liquidez en la economiacutea se extiende
-yen algunos casos se eleva- el encaje miacutenimo a todo sector financiero que reciba dinero
del puacuteblico nacional o extranjero esto es no solo a los bancos sino a compantildeiacuteas como las
de Tarjetas de Creacutedito y de Leasing Al finalizar el mencionado periacuteodo las tasas de
intereacutes activas se mantuvieron por encima de la inflacioacuten
Haciendo una relacioacuten histoacuterica con los antildeos 70s el creacutedito a todos los sectores ha
disminuido apreciablemente En teacuterminos reales el creacutedito bruto otorgado a la
manufactura maacutes que triplicoacute entre 1972 y 1982 La tabla contiene las tasas anuales de
crecimiento del creacutedito por sectores y periacuteodos Las cifras permiten ver la prioridad
otorgada a la manufactura durante los antildeos del auge petrolero El creacutedito a la industria
experimentoacute uno de los crecimientos maacutes raacutepidos de los diferentes sectores y abarcoacute la
parte maacutes grande de los creacuteditos preferenciales entregados por el Estado679 Como se
aprecia en la siguiente tabla
678 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 65
186
Tabla 14
TASAS ANUALES DE CRECIMIENTO DEL CREDITO BRUTO POR SECTORES Y PERIODOS 1972-1989
SECTOR 1972-1982 1982-1989 Agricultura 79 - 23 Manufactura 140 - 05 Comercio 51 - 17 Otros (incl pesca) 163 41
Total 88 - 02
Nota Las tasas de crecimiento fueron calculadas sobre la base de datos con Sucres constantes de 1975 utilizando regresiones exponenciales
bull 1Elaboracioacuten Car os Larrea680
B4- Poliacutetica global Cambiaria y Arancelaria
Por maacutes de una deacutecada se mantuvo estable el tipo de cambio oficial a razoacuten de 25
sucres por doacutelar este valor se mantuvo hasta mayo de 1982 que es cuando se realiza la
primera devaluacioacuten desde 1970681 con el objetivo de incentivar a las exportacionesY
limitar las importaciones -equilibrio del sector externo- y arreglar las cuentas fiscales
La presioacuten ejercida en la disminucioacuten en el ingreso de doacutelares y la mayor demanda de
ellos se observa en el incremento de la cotizacioacuten del doacutelar del mercado libre que hace
que en 1981 el Banco Central venda parte de sus reservas internacionales para mantener
el tipo de cambio libre683 si en enero de 1981 se encontraba a razoacuten de 287 sucres
para Mayo de 1982 se ubica en 448 sucres por doacutelar
679 Veacutease para un anaacutelisis detallado sobre las pollticas crediticias durante el auge De La Torre Macroeconomic Aspects ofa Petroleum Boom capiacutetulo 4 680 Larrea Carlos Obra citada 681 en Mayo [deI982] Hurtado decretoacute una devaluacioacuten de 3200 la primera desde 1970 Las promesas de la presidencia de Roldoacutes y las metas del plan quinquenal fueron reemplazadas por frecuentes menciones a los precios declinantes del petroacuteleo y al creciente servicio de la deuda externa y los deacuteficit fiscales Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 39 682 Como medida de apoyo se aumentoacute el capital del Fondo de Promocioacuten de Exportaciones (FOPEX) destinado a incentivar la produccioacuten exportable Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 14 683 bullbull el Banco Central del Ecuador vendioacute parte de sus reservas internacionales en 1981 (230 millones de doacutelares) con el compromiso de mantener la cotizacioacuten del mercado libre de cambios Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg II
187
Para 1983 se devaluacutea la moneda y se establece un sistema de minidevaluaciones
ademaacutes se instaura un curioso tercer mercado de cambios llamado libre de
intervencioacuten en el que aplicaban a importaciones y exportaciones especiacuteficast
En la poliacutetica arancelaria desde el inicio de su gestioacuten en 1982 el gobierno de Hurtado
fija una nueva estructura arancelaria con el objeto de regular el consumo de bienes
no indispensables y suntuarios [Para 1983] Se prohibieron las importaciones de
artiacuteculos suntuarios y se suspendieron las de bienes de capital por un monto de 600
millones de doacutelares anuales [para 1984] se levantoacute la prohibicioacuten a una lista de bienes
de importacioacuten que representaba el 75 por ciento del valor de las importaciones que
habiacutean sido prohibidas 685
Para septiembre de 1984 con el cambio de gobierno de Hurtado a Febres Cordero se
terminan las minidevaluaciones y se establece el tipo de cambio oficial del doacutelar en
6650 sucres por doacutelar 686 Existiacutea un segundo tipo de cambio libre [de intervencioacuten] del
Banco central que se encontraba en 995 sucres por doacutelar 687 Y un tercer mercado
cambiario denominado mercado libre688
684 Grandes inundaciones a finales de 1982 y durante el primer semestre de 1983 agravaron los problemas econoacutemicos del gobierno El efecto de este fenoacutemeno sobre el paiacutes fue muy grave especialmente porque la produccioacuten agricola cayoacute precipitadamente en Febrero y Marzo de 1983 se anuncioacute un nuevo paquete de medidas La tasa de cambio oficial se devaluoacute un 273 y se establecioacute para ella un sistema de minidevaluaciones [devaluaciones diarias] Ademaacutes se establecioacute una tercera tasa de cambio para el curiosamente llamado mercado libre de intervencioacuten Esta tasa seguiacutea de cerca de la del mercado paralelo y se aplicaba a una serie de importaciones y exportaciones formalizando de hecho un sistema oficial de tasas de cambio muacuteltiple que se mantuvo durante casi 18 meses hasta el4 de septiembre de 1984 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Polltica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 42 685 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 12 18 y 23 686 Mediante regulacioacuten 187 de septiembre de 1984 se establecioacute el tipo oficial de compra del doacutelar en 6650 SI el Banco Central comprariacutea el valor FOB de las exportaciones petroleras y lo venderiacutea para cubrir el valor FOB de las mercaderiacuteas clasificadas en el segmento especial de la Lista 1 el servicio de la deuda externa del sector puacuteblico y privado los pagos para la repatriacioacuten de capital y las utilidades de inversiones extranjeras Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 398 687 Junto con la derogacioacuten de las disposiciones que implantaron el reacutegimen de minidevaluaciones diarias del sucre en marzo de 1983 se establecieron tres mercados cambiarios Para el primero se fijoacute el tipo de cambio en 6650 sucres por doacutelar que se aplicaba a las exportaciones de petroacuteleo y a las importaciones de productos agriacutecolas alimentos medicinas carburantes enviacuteo de utilidades y trasferencias de capitales Al segundo mercado denominado libre de intervencioacuten cuyo tipo de cambio era controlado por el Banco Central se transfirieron la mayor parte de las transacciones de comercio exterior efectuadas por el sector puacuteblico y gran parte de las importaciones privadas En teacuterminos lugar se mantuvo la existencia de un mercado libre con un tipo de cambio determinado por la oferta y demanda de divisas el cual era utilizado para el resto de las actividades de comercio exterior Ademaacutes la fijacioacuten del nuevo tipo de cambio libre del Banco Central a 9750 sucres con relacioacuten al tipo de cambio oficial (fijado en 6650 sucres) generoacute un beneficio adicional a los exportadores de 31 sucres por doacutelar lo que significoacute aproximadamente 10000 millones de sucres Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacutegs 28 29 Y32 688
188
En noviembre de 1985 las tasas de cambio oficial y libre intervencioacuten se unificaron y
en enero de 1986 el gobierno continuoacute instrumentando su programa reformista al devaluar
de 96 a 110 sucres la tasa de cambio del mercado intervenido y transfiriendo todas las
transacciones comerciales y de deuda externa a este mercado Estas medidas se tomaron
con el fin de diversificar exportaciones y restringir importaciones La tasa de cambio
oficial se mantuvo solamente como un instrumento contable dentro del Banco Central
Estos cambios dejaron solamente dos mercados de divisas ~on el libre limitado al
turismo contrabando y algunos movimientos de capitales Tambieacuten se empezoacute un
proceso para reducir aranceles que culminoacute en un nuevo arancel en febrero de 1986 que
aunque teniacutea un nivel maacuteximo relativamente alto (98) habiacutea disminuido
sustancialmente y con ello el nivel de proteccioacuten efectiva 689
El tipo de cambio sin intervencioacuten del Estado es considerado clave para el modelo
neoliberal para agosto de 1986 se deja a las fuerzas del mercado la fijacioacuten del tipo de
cambi0690 con el objetivo de que baje el doacutelar y con esto disminuya la inflacioacuten se
incremente las exportaciones y se mantenga las reservas internacionales pero en aparente
contradiccioacuten a la teoriacutea resultoacute todo lo contrario 691 y ademaacutes se incrementoacute la
importacioacuten de bines suntuarios
689 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 56 690 Asiacute el II de Agostode 1986se introdujeron nuevoscambiosdraacutesticos tales que Swettun mes maacutes tardese refirioacute a ellosen la siguienteforma El reacutegimen en el poderde un solo tajo ha destruido 56 antildeos de praacutecticalegalfinancieray monetaria en el Ecuador En esencia bajo el nuevosistemala tasa de cambioseraacute determinadapor el mercado(es decir que se ha establecido la flotacioacuten totaldel sucre)Los controles administrativos de las tasas de intereacutespara los ahorradores se han eliminado aunque las autoridades han negociado con la banca un entendimiento para fijar las tasas en un nivel preestablecido Se ha permitido que otrastasas floten incluyendo la tasa de redescuento en el banco central Estas medidas tuvieron dos objetivosprincipales darlea los exportadores sentildealesclarasde que el gobiernoqueriacutea promovery diversificar lasexportaciones y aumentarel ahorro interno Las medidas tambieacutenfueron tomadaspara controlaruna corridaen contradel sucrey crecientes sobrefacturacioacuten de importaciones y subfacturacioacuten de importaciones Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politiacuteca de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 62 691 A partirde agostode 1986el programa de ajusteasumioacutenuevasformasque liberalizaron auacuten maacutes a la economiacutea ecuatoriana En efectose eliminoacutela obligacioacuten que teniacutean los exportadores de vendersus divisasal Banco Central mientras simultaacuteneamente se dejabaen manosde las fuerzas del mercadola determinacioacuten del valor del doacutelar Estas medidas tuvieron un resultado desastroso por un lado el doacutelar subioacutedesmesuradamente y los banqueros y exportadores hicieron pinguumlesganancias a costadel aumento de la inflacioacuten por otro las exportaciones no aumentaron y maacutes bien la libreutilizacioacuten del doacutelardeterminoacute el incremento de las importaciones de bienessuntuarios y la caiacuteda de las reservas internacionales Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
189
Para enero de 1988 se suspende la flotacioacuten del doacutelar manejado por el sector privado y
en Marzo de 1988 hasta el sistema de tasa de cambio libre considerado como la
piedra cardinal de las reformas neoliberales tuvo que ser eliminado siendo reemplazado
por un sistema de tasa de cambio muacuteltiple con tres tasas llamado flotacioacuten controlada
(ver LAER 311388) Eventualmente en completa retirada el gobierno habiacutea retomado a
un sistema de tasa de cambio fija y empezoacute a imponer restricciones a las
importaciones 692
El 30 de agosto de 1988 despueacutes de asumir la presidencia el gobierno de Rodrigo
Borja dispone al Banco Central reasumir el control sobre la asignacioacuten de divisas se
restablece -y termina su mandato con- el sistema dual de cambios que son el mercado
de intervencioacuten del Banco Central y el mercado libre y devaluacutea la moneda El tipo de
cambio del mercado de intervencioacuten se devaluoacute un 56 [acercaacutendose a la cotizacioacuten del
mercado libre] y se establecioacute un sistema de minidevaluaciones programadas con una
tasa de inflacioacuten esperada del 30 Con este mecanismo se estableciacutea el tipo de cambio
como referencia para guiar las expectativas inflacionarias El tipo de cambio oficial que
no se habiacutea modificado desde noviembre de 1985 y que era utilizado para el servicio de
la deuda externa fue incrementado de 95 a 390 sucres por doacutelar 693
Posteriormente se continuacutea con una poliacutetica cambiaria que mantenga el fomento a las
exportaciones y el abastecimiento de bienes y servicios con importaciones esto hizo
que se utilice una poliacutetica de tipo de cambio real esto es con devaluaciones sucesivas
En suma si la cotizacioacuten del doacutelar en el mercado libre en 1981 era de 3076 para 1991
fueacute del orden de los 1103 sucres por doacutelar 694 Soacutelo entre 1981 y 1990 La
692 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 693 En el mercado de intervencioacuten se debiacutean efectuar todas las transacciones en divisas de bienes servicios y capitales del sector puacuteblico y las ventas de divisas correspondientes a la remisioacuten de utilidades y la repatriacioacuten de capitales de la inversioacuten extranjera ingresada al Banco Central hasta el11 de agosto de 1986 Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 421 Y422 694 En base a Acosta Alberto Pobreza y poliacutetica social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadro No 2 J9
190
bull flexibilizacioacuten del tipo de cambio permitioacute que la cotizacioacuten del doacutelar se incrementara en
2764695
En el aacutembito arancelario se destaca La implementacioacuten de la Reforma Arancelaria [en
1990 la misma que] contemploacute la reduccioacuten de las tarifas a niveles que oscilaban entre 5
el 60 por ciento para todas las importaciones (excepto para vehiacuteculos) y la eliminacioacuten del
cobro de los recargos arancelarios de la lista n 696 Para 1991 se expide un nuevo
arancel en donde las tarifas oscilaban entre 5 yel 35 por ciento excepto para vehiacuteculos
que fueacute del 40 por ciento
1124 La Poliacutetica social
A- Principales poliacuteticas sociales
En los antildeos 70s como parte de la poliacutetica social el Estado ecuatoriano invertiacutea en obras
puacuteblicas e impulsaba la inversioacuten privada por este concepto la relacioacuten inversioacutenIPIB
permanece superior al 20 por ciento Por otro lado se subsidiaba bienes y servicios a la
vez que expandiacutea la cobertura socia1697 Sin embargo no se habiacutea logrado bienestar para
la mayoriacutea de la poblacioacuten y esto sugeriacutea al nuevo gobernante de los 80s aplicar con
mayor eacutenfasis poliacuteticas sociales las mismas que estaban en el contenido del Plan de
Desarrollo 1980-1984 en donde existe preocupacioacuten por el empleo por los servicios
baacutesicos entre otros motivaciones que quedaron en el papel por las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales internas y externas
Pero para inicios de los antildeos 80s como es sabido comienzan a cerrarse los creacuteditos
externos a subir las tasas de intereacutes intemacionalest y a bajar los precios del petroacuteleo
por lo que tambieacuten empieza a acabarse el estilo de desarrollo en donde el Estado era el
695 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 696 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 697 La bonanza petrolera y el creacutedito externo tambieacuten financiaron una expansioacuten sin precedentes del sector puacuteblico en particular del aparato administrativo grandes obras de infraestructura subsidios a bienes y servicios baacutesicos asiacute como una expansioacuten de los servicios sociales (educacioacuten y salud) En general se puede decir que se generaron los siacutentomas tiacutepicos de la enfermedad holandesa Poliacuteticas Macroeconoacutemicas Distribucioacuten y Pobreza en el Ecuador Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 1
191
bull Benefactor conocido generalmente como el Estado de Bienestar ecuatoriano La
merma de la cantidad de fondos disponibles en el Estado se agudiza con el conflicto
beacutelico con el Peruacute en 1981 y con las inundaciones de 1982-83
En estos momentos criticas -corno siempre- se empieza a descuidar a los sectores maacutes
deacutebiles y marginados (ancianos mujeres y nintildeos) que en el caso ecuatoriano constituyen
la mayoriacutea de la poblacioacuten mismos que al disminuir el ritmo y monto de gasto fiscal en
el aacuterea social ven deteriorase sus condiciones de vida Se considera que el gasto social
es el rubro maacutes afectado con las medidas de Estabilizacioacuten y Ajuste estructural de los
80s
Ademaacutes a partir de 1982 el Estado se vio obligado retroceder posiciones en cuanto a
sus poliacuteticas de cobertura social para destinar mayores recursos al servicio de la deuda
extema699 Esto se evidencia cuando se compara el monto destinado en el Presupuesto
Anual del Estado en relacioacuten con el PIB al gasto social y el monto destinado a la deuda
extemaOO como se aprecia en los siguientes graacuteficos en donde la relacioacuten porcentual
entre Gasto Social y PIB en 1981 era de 65 para 1990 era de 39 y la Relacioacuten entre
Gasto Social y el presupuesto del Estado era en 1981 el 375 para 1990 fue de
28170 Como se aprecia en los siguientes graacuteficos
698 Las altas tasas de intereacutes vigentes en los Estados Unidos que llegaron [en 1981] hasta el 21 provocaron un flujo importante de divisas al exterior Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 362 699 El deterioro de las asignaciones a los sectores sociales se explica en especial por el aumento del servicio de la deuda externa Entre 1980 y 1990 estos valores casi se triplican al pasar de un 183 por ciento a 37 por ciento del PIB respectivamente Este porcentaje es el maacutes elevado de todo el periacuteodo analizado Es preciso destacar que el servicio de la deuda puacuteblica en especial de la deuda externa se ha convertido en el rubro maacutes grande de los presupuestos de los uacuteltimos antildeos y esta situacioacuten al parecer se presentaraacute con mayor fuerza en 1993 cuando el monto destinado a la deuda estaacute cuantificado en 384 por ciento Una vez maacutes el servicio de la deuda superaraacute ampliamente el monto de los recursos destinados a fines sociales educacioacuten y cultura bienestar social y trabajo salud y desarrollo comunal [agua potable saneamiento ambiental vivienda] Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 9 700 A partir del inicio de los programas de ajuste en 1982 se aprecia una tendencia decreciente en la asignacioacuten de recursos destinados en el Presupuesto general del Estado al gasto social en relacioacuten con el PIB Pero esta tendencia presenta una caiacuteda auacuten maacutes aguda durante el gobierno de Borja Cevallos en le cual esta relacioacuten ha descendido por primera vez en el periacuteodo a menos del4 por ciento En 1992 esta relacioacuten habriacutea decrecido maacutes a un 3 por ciento Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33 y 32 701 En base de Acosta Alberto En Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del Ajuste Obra citada Cuadro 223 y 224
192
Graacuteficos 12
GRAFICOS DE RELACIONES PORCENTUALES ENTRE GASTOS EN SERVICIOS SOCIALES Y DEUDA EXTERNA CON RELACION AL PIB Y AL
PRESUPUESTO DEL ESTADO
-+-Gastos sociaacuteesAB
- itshy - Gastos dada ecIamAB
1004 1007 193gt Antildeos
Porcentajes de Gastos en Servicios sociales
de deuda externa con relacioacuten al PlB7
6
gSS4 e B3 52a
1 O 1---------+---------shy
1978 1001
Relaciones porcentuales de Gasto social y deuda externa con el
Presu uesto del Estado45
40
35
30
E 25 shye ~ 20
~ 15
10
5
O 1978 1981 1984 1987 1990
Anos
Fuente Banco Central boletiacuten de Cuentas nacionales No 14 1981-1990 (junio de 1991) y Presupuestos Generales del Estado Elaboracioacuten de las Tablas Acosta AlbertoY Elaboracioacuten graacutefica el autor
Como se manifestoacute anteriormente las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste de los antildeos
80s hace contraer conscientemente la economiacutea con el objetivo de estabilizar variables
macroeconoacutemicas y cumplir compromisos con los organismos internacionales al
interior del paiacutes la preocupacioacuten es por equilibrar la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal 703 y en el
exterior la balanza de pagos especialmente para lograr obtener un monto que asegure
la acumulacioacuten y el pago de la deuda externa en un marco de apertura econoacutemica como
se aprecioacute en la reduccioacuten paulatina de los aranceles en la promocioacuten de las
exportaciones entre otras
El resultado ya lo sabemos por el lado social existe un deterioro de los componentes del
desarrollo social y por el lado econoacutemico las variables macroeconoacutemicas no se
702 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social Obra citada Cuadros Nos 223 y 224 703 Este comportamiento se expliacuteca por una serie de factores entre los cuales se destacan los programas de estabilizacioacuten y las mismas poliacuteticas de ajuste que proponen y aplican draacutestica restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos pues la intencioacuten uacuteltima de tales recortes es evitar una disparada inflacionaria por el lado de la demanda Por otro lado las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores beneficiarios de los proyectos sociales no contribuyen al producto y por ende los gastos en estos rubros son inflacionarios Igualmente la situacioacuten se agrava cuando se considera el alto componente del gasto corriente que los caracteriza por su condicioacuten de sectores de servicios en los que el peso de la mano de obra es elevado Por uacuteltimo la capacidad de negociacioacuten es mucho menor como por ejemplo frente a los grupos que se representan en los rubros de duda externa o defensa nacional Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 32
193
estabilizaron esto hace que que el nuacutemero de pobres creciera en el decenio de los
80 a una tasa promedio anual maacutes raacutepida que la registrada en la deacutecada de los 70 38
por ciento Vs 19 por ciento respectivamente Este panorama ha determinado que el
Ecuador sea uno de los paiacuteses de Ameacuterica Latina con mayores iacutendices de pobreza Y la
agudizacioacuten de este fenoacutemeno se perfila tanto en el aacutembito urbano como rural Asiacute
mientras el 40 por ciento de la poblacioacuten urbana vive por debajo de la pobreza absoluta
el 65 por ciento de la poblacioacuten rural estaacute por debajo de ese liacutemite de acuerdo a la
informacioacuten proporcionada por UNICEF para el periacuteodo 1980-1988 704
La preocupacioacuten estatal estaraacute centralizada por el estiacutemulo a las exportaciones y por
tanto hacia el bienestar de un pequentildeiacutesimo grupo de personas a ellas ligadas y al no
poseer recursos posteriormente el gobierno se desliga y con fuerza de sus
responsabilidades sociales esto es de su redistribucioacuten econoacutemica esto hace que se
permita el surguimiento de organizaciones no gubernamentales (ONOs) para que suplan
con sus programas y acciones anteriormente estatales y las realicen con criterios
empresariales de eficiencia beneficio entre otros asiacute empieza el Estado ecuatoriano
con el discurso y praacutectica de la descentralizacioacuten evitando hacerse cargo de maacutes
burocracia aunque su financiamiento parta de sus propias actividades y por supuesto de
deuda externa 705
De ahiacute que a partir de 1985 la poliacutetica social se orientase en dos direcciones una
eminentemente beneacutefica y otra de promocioacuten empresarial individualizadora En el
primer caso el gobierno elaboroacute un cuadro de pobreza por sectores (campesinos
704 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 45 705 Esta actitud y los riesgosque conllevala aplicacioacuten del modelohan llevadoal Estado a disentildearun nuevo estilode poliacuteticasocialSiacute consideramosel comportamiento estataly la dinaacutemicade las exportaciones la mayoriacuteade la poblacioacuten ecuatorianarepresenta un obstaacuteculoiacutensalvable [un estorbo] para su desenvolvimiacuteento dada la imposibilidad de hacerla desaparecer La solucioacutenque se presentaes el permitiral Estado la atencioacutende los sectorespauperizados y que el restode la poblacioacuten encuentre sus propiosmediosde subsistencia Con este objetivose promueve la transformacioacuten o surgimiento de ONGsque contemplenmeacutetodosy sistemasde gestioacuten institucional y sobre todo que introduzcan criteriosde eficiencia en todas sus actividades Finalmente como el objetivofundamental de estos proyectosno se centraen el impulsode un proceso de acumulacioacuten de estos sectores la mayoriacuteade losbeneficiarios comienzaa desarrollaractividadespoco
194
bull indiacutegenas pobladores) y por zonas geograacuteficas (parroquias y cantones) con el fin de
aplicar poliacuteticas sociales con beneficio restringido En el segundo se creoacute el fondo de
promocioacuten a las microempresas familiares se establecieron relaciones con uumlNOs para
desarrollar programas en sectores urbanos y rurales (CARE-MAO) y recientemente se
ha entrado en un proceso de reestructuracioacuten de los programas educativos La
caracteriacutestica de estos nuevos programas es que si bien toman como punto de partida a
las propias organizaciones creadas en los antildeos 60 y 70 en lo que se refiere a la
localizacioacuten de la poblacioacuten beneficiaria la participacioacuten es concebida principalmente
en forma individual Sin embargo lo que se desea destacar en este punto son tres
aspectos de la nueva poliacutetica social 1) existen auacuten flujos de recursos monetarios y no
monetarios desde el Estado hacia los sectores populares 2) el espiacuteritu que conllevan
estas poliacuteticas tiende a debilitar el sentido organizativo de los sectores urbanos y rurales
y 3) la promocioacuten empresarial orientada hacia los estratos populares no se plantea como
objetivo la creacioacuten de un proceso de acumulacioacuten al interior de los sectores
beneficiados sino el desarrollo de mecanismos de subsistenciar
Es maacutes no se avizora una respuesta estructural a los problemas sociales sino que se
quiere que la poliacutetica social sea apenas un elemento puntual casi soacutelo un apeacutendice
inmediatista y casi siempre paternalista encargado de paliar y compensar los
desequilibrios y los problemas que generan estas poliacuteticas707
Al- Educacioacuten
Luego de agotarse el modelo desarrollista de los 70s tambieacuten termina el Estado de
Bienestar ecuatoriano que en los antildeos 80s debido la crisis econoacutemica interna y externa
y a las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste afectaron el gasto en servicios sociales lo
rentables que les permite por lo menos subsistir Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 118 706 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 97 707 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 47
195
cual se expresa en la reduccioacuten de su financiamiento asiacute como en la cobertura y
administracioacuten En el caso de la educacioacuten la caiacuteda del gasto por habitante es de
alrededor del 4 por ciento anual708 la relacioacuten entre el gasto educativo y el PIB tuvo una
caiacuteda dramaacutetica del 51 del PIB en 1982 a 28 en 1991 y a 26 en 1992 709 Yla
relacioacuten de gasto estatal y presupuesto general fue de 299 en 1981 para 1991 fue de
183
Si bien algunos indicadores de resultado continuaron mejorando su evolucioacuten
obedecioacute a los efectos positivos del desarrollo institucional alcanzado en la fase
anterior710 Como por ejemplo el anterior fortalecimiento de la infraestructura
educativa y administrativa la cobertura educacional entre otras esto permitioacute que el
crecimiento de la matriculacioacuten en los niveles primario secundario y universitario se
encuentre alrededor del 5 por ciento711
Ejemplificando la disminucioacuten existente en los 80s en el nivel de instruccioacuten preescolar
y primario el sector puacuteblico invirtioacute [en los antildeos 70s] un promedio de US$ 136 por
alumno por antildeo en tanto que durante los antildeos 1980 esta inversioacuten fue de US$ 90
cada alumno secundario significoacute una inversioacuten puacuteblica de US$ 461 en los antildeos 1970 y
de US$ 234 en los antildeos 1980 A su vez cada estudiante universitario costoacute US$
1619 YUS$ 739 en los dos periacuteodos respectivamenteij
708 Durante el boom petrolero todos los indicadores de gasto presentados ascendieron a tasas elevadas superiores al 6 anual A partir de 1982 la tendencia se revierte observaacutendose una sostenida declinacioacuten que es particularmente grave en el caso de la educacioacuten en el cual la caiacuteda del gasto por habitante llega a casi e14 anual equivalente al 40 entre 1982 y 1995 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 87 709En 1991 la participacioacuten de la educacioacuten en el gasto puacuteblico total bajoacute al 15 En comparacioacuten con otros paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe este descenso ubicoacute al Ecuador muy por debajo del promedio regional (43) e incluso del promedio de los paiacuteses de menor desarrollo del continente (37) Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 77
710Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 31 711 a pesar de la fuerte restriccioacuten en el gasto puacuteblico los efectos de largo plazo de la inversioacuten de la deacutecada anterior
contribuyeron a que la educacioacuten no sufriera un deterioro inmediato [por ejemplo la] tasa neta de matricula aumentoacute del 62 al 86 en el nivel primario del 29 al 42 en el secundario y del 7 al 11 en el universitario En los tres casos durante la deacutecada de 1980 el crecimiento de la matriculacioacuten fue cercano al 5 por antildeo Pon ce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacutegs 77 y 65
712Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 79
196
Esto se comprueba al realizar un anaacutelisis de la asignacioacuten efectiva por parte del Estado
de su presupuesto en el que los gastos en educacioacuten han presentado una decreciente
participacioacuten en el total de egresos de dicho presupuesto Asiacute en 1980 la educacioacuten
recibiacutea alrededor del 299 por ciento del total de egresos en tanto que para 1991 este
sector recibioacute uacutenicamente el 183 por ciento713 Asiacute se ha registrado un decrecimiento
en los gastos reales en educacioacuten entre 1980 y 1991 que llegoacute a una tasa de crecimiento
promedio negativa de 19 por ciento anual Esta tendencia decreciente se mantiene en el
presupuesto codificado del Antildeo 1992 los gastos fiscales para educacioacuten alcanzaron el
valor relativo de 172 por ciento y en la proforma presupuestaria para 1993 se establece
una fraccioacuten de 171 por ciento Como se aprecia se continuacutea sacrificando el rubro
educacioacuten para satisfacer el compromiso adquirido con los organismos multilaterales de
equilibrar el deacuteficit fiscal lo cual puede traer complicaciones impredecibles en el futuro
en teacuterminos del deterioro de la capacitacioacuten y preparacioacuten del capital humano maacutes
todaviacutea si esta praacutectica se ha repetido en forma acumulativa en los uacuteltimos diez antildeoS7l4
El modelo y sistema educativo del Ecuador se implanta en 1962 inmerso en los inicios
del modelo de sustitucioacuten de importaciones cuyo objetivo principal era ampliar la
cobertura y estandarizar los curriacuteculos educativos con educandos que aprenderaacuten
destrezas y especializaciones que terminaraacuten en la formacioacuten de cuadros teacutecnicos para la
incipiente industrializacioacuten modelo propio de la industrializacioacuten masiva creadora de
bienes y servicios en masa para el consumo interno En este sentido puede tomarse
como logros a) la disminucioacuten del analfabetismo que si en 1950 la tasa era del 44 por
ciento para 1995 era del 11 y b) el acceso a la educacioacuten baacutesica en donde La mayoriacutea
713 Hay que sentildealar que de conformidad con una disposicioacuten constitucional el rubro destinado a la educacioacuten deberiacutea ser del orden de130 por ciento en el Presupuesto general del Estado 714 Acosta Alberto Pobreza y Polltica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 34
197
de los nintildeos y nintildeas ecuatorianos asisten a la escuela primaria Entre 1982 y 1995 la
matriacutecula primaria aumentoacute del 62 al 89 715
Asimismo Seguacuten el censo de 1982 el 37 por ciento de la PEA teniacutea bajos de
escolaridad por encontrarse en situacioacuten de analfabetismo o no haber superado el tercer
grado de educacioacuten primaria Este mismo indicador para 1990 se situoacute en el 22 por
ciento Si bien estos indicadores revelan una cierta evolucioacuten en el sistema educativo
ecuatoriano no se ha logrado auacuten eliminar el analfabetismo La escuela unidocente asiacute
como tampoco se ha conseguido generar una educacioacuten baacutesica exenta del caraacutecter
elitista ni tampoco se ha logrado un cuerpo de docentes con la preparacioacuten acadeacutemica
correspondiente En las escuelas rurales la situacioacuten es criacutetica pues a maacutes de no existir
mobiliarios ayudas didaacutecticas y equipos para los planteles los recursos econoacutemicos
para este fin son escasos716 Otro problema serio es el de la pertinencia Se mantiene
un modelo con contenidos organizacioacuten y meacutetodos de instruccioacuten planteados hace
30 antildeos Es un modelo homogeneizante y riacutegido en su estructura que no reconoce las
diversidades regionales eacutetnicas culturales y sociales y lo que tiene repercusiones
graves para el desarrollo del paiacutes es un modelo con conceptos y praacutecticas pedagoacutegicas
anticuadas que no estimulan la creatividad y el pensamiento criacutetico y que no son
sensibles a las tendencias actuales en la investigacioacuten la tecnologiacutea y las formas de
expresioacuten y comunicacioacutenti Y esto significa que en los antildeos 80s no se ha
acomodado la educacioacuten a las nuevas condiciones externas
715 A pesar de este enorme progreso la ampliacioacuten de la cobertura de la educacioacuten preprimaria secundaria y superior han sido limitadas Por otra parte todos los niveles educacionales han reproducido las desigualdades sociales que caracterizan a la sociedad ecuatoriana los habitantes de campo los pobres y los grupos indiacutegenas se encuentran visiblemente rezagados en sus niveles educativos Asimismo a pesar del progreso cuantitativo en general la calidad del sistema educativo deja mucho que desear Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 82 716 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33
198
A2- Seguridad social
En lo que tiene que ver con la seguridad social al inicio de los antildeos noventa eacutesta acusa
todaviacutea grandes insuficiencias La cobertura real del sistema oficial pasoacute de 71 por
ciento en 1980 a 88 por ciento en 1990 y la poblacioacuten econoacutemicamente activa de 212
a 26 por ciento Lo cual demuestra que con respecto a la poblacioacuten ocupada la cobertura
llega a la mitad de los trabajadores asalariados Y esta limitada cobertura sigue siendo
uno de los problemas maacutes cruciales manteniendo un retraso apreciable con otros paiacuteses
de la regioacuten Pero lo que es maacutes grave es un sistema inoperante frente a las condiciones
de pobreza y desempleo que prevalece en el Ecuador 718 Con una cobertura
limitadai
Adicionalmente como resultado del deterioro creciente de la atencioacuten de la salud la
oferta de servicios meacutedicos del seguro social no ha podido solventar con eficacia el
progresivo aumento de la demandaEl resto de servicios del IESS tambieacuten demuestra
un marcado deterioro y es a todas luces insuficientes Por ejemplo las pensiones han
sufrido el impacto de la crisis un jubilado que en 1975 recibiacutea 25000 mensuales
percibiacutea un equivalente a 1000 doacutelares en 1989 recibioacute 41 000 sucres osea unos 62
doacutelares El desfinanciamiento de los seguros de enfermedad y maternidad es
permanente se arrastra un deacuteficit croacutenico Estas deficiencias se reflejan tambieacuten en
una marcada caiacuteda de los ingresos de la seguridad social frente al PIB al haber pasado
717 Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 84 7I8 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37 719 Se trata de una cobertura que apenas abarca una fraccioacuten del sector moderno de la economiacutea Los esfuerzos desplegados durante los antildeos ochenta para incorporar una mayor cantidad de trabajadores no han dado resultados esperados a pesar de que se integroacute a los trabajadores de la industria azucarera en 1980 a los campesinos organizados con la Ley de Seguro Social Campesino en 1081 a los artistas y choferes profesionales no dependientes en 1982 a los trabajadores autoacutenomos en 1984 a los profesionales abogados en 1985 a una cantidad apreciable de agricultores en 1986 con la Ley que crea el Seguro Social Obligatorio del Trabajador Agriacutecola la Afiliacioacuten Voluntaria y el Seguro Social marginal Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37
199
de 63 por ciento en 1980 a 36 por ciento en 1989 lo cual tambieacuten se manifiesta en los
egresos que cayeron de 40 a 21 por ciento en el mismo periacuteodo72o
A3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo (electricidad agua combustibles otros)
La cobertura eleacutectrica es uno de los servicios que maacutes ha progresado en el paiacutes Asiacute el
777 por ciento de las viviendas disponen de electricidad con una interesante
participacioacuten del aacuterea rural que alcanza el 538 por ciento y de la urbana con el 955 por
ciento 721
Tambieacuten cabe destacar que el gasto percaacutepita (en sucres de 1975) en Agua potable que
para 1980 estaba en el orden del 225 Ypara 1990 era de 644 sin embargo para los
antildeos 80s los problemas de servicios baacutesicos siguen presentes y maacutes acentuados en la
zona rural que urbana asiacute para fines de los 80s se encuentran bajos niveles de
cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado con un deacuteficit en la zona
urbana de 482 en agua y 377 en alcantarillado y en la zona rural el 50 por ciento
de la poblacioacuten en agua potable y el 88 por ciento en alcantarillado722
El deacuteficit en viviendas en 1980 era de 683 mil unidades para 1988 era de 980 mil
unidades y el de participacioacuten de los gastos en construccioacuten en el presupuesto
General del Estado en 1980 era el 67 para 1990 era de 39 Ypara 1991 era de 27723
1113- Conclusioacuten
Coherente con los intereses transnacionales en especial financieros724 la concepcioacuten
general del modelo econoacutemico y social que se ha implantado en Latinoameacuterica es
720 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 40 721 Empero hay que sentildealar que existe un elevado porcentaje de contrabando en el servicio de energia eleacutectrica en todos los niveles se han llegado a estimar en casi un 25 por ciento del consumo total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 42 722 En base a Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste y polltica social en los antildeos 80s Obra citada Paacuteg 47 Y89 723 En base a Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadros No 236 724 Sin embargo la creciente aceptacioacuten del modelo (neoclaacutesico) del FMI y del Banco Mundial-articulado ahora a un proyecto de funcionamiento global de la sociedad- tiene que ser asociada al fenoacutemeno de transnacionalizacioacuten financiera cuya resultante maacutes gravosa -la deuda externa- en este caso del Ecuador- ha venido mediatizando los conceptos de
200
Finalmente se obtiene un cierto eacutexito cuantitativo pues El ahorro fmanciero crecioacute en el
49 por ciento entre diciembre de 1988 y diciembre de 1989 mientras que la captacioacuten de
depoacutesitos a traveacutes de poacutelizas de acumulacioacuten lo hizo en el 65 por ciento en igual
periacuteodo 678
Para fines de los antildeos 80s para incrementar los recursos financieros para inversioacuten se
eleva las tasas de intereacutes incluidas las que cobraba el Banco Central en sus relaciones con
el sector puacuteblico Ademaacutes con el fin de controlar la liquidez en la economiacutea se extiende
-yen algunos casos se eleva- el encaje miacutenimo a todo sector financiero que reciba dinero
del puacuteblico nacional o extranjero esto es no solo a los bancos sino a compantildeiacuteas como las
de Tarjetas de Creacutedito y de Leasing Al finalizar el mencionado periacuteodo las tasas de
intereacutes activas se mantuvieron por encima de la inflacioacuten
Haciendo una relacioacuten histoacuterica con los antildeos 70s el creacutedito a todos los sectores ha
disminuido apreciablemente En teacuterminos reales el creacutedito bruto otorgado a la
manufactura maacutes que triplicoacute entre 1972 y 1982 La tabla contiene las tasas anuales de
crecimiento del creacutedito por sectores y periacuteodos Las cifras permiten ver la prioridad
otorgada a la manufactura durante los antildeos del auge petrolero El creacutedito a la industria
experimentoacute uno de los crecimientos maacutes raacutepidos de los diferentes sectores y abarcoacute la
parte maacutes grande de los creacuteditos preferenciales entregados por el Estado679 Como se
aprecia en la siguiente tabla
678 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 65
186
Tabla 14
TASAS ANUALES DE CRECIMIENTO DEL CREDITO BRUTO POR SECTORES Y PERIODOS 1972-1989
SECTOR 1972-1982 1982-1989 Agricultura 79 - 23 Manufactura 140 - 05 Comercio 51 - 17 Otros (incl pesca) 163 41
Total 88 - 02
Nota Las tasas de crecimiento fueron calculadas sobre la base de datos con Sucres constantes de 1975 utilizando regresiones exponenciales
bull 1Elaboracioacuten Car os Larrea680
B4- Poliacutetica global Cambiaria y Arancelaria
Por maacutes de una deacutecada se mantuvo estable el tipo de cambio oficial a razoacuten de 25
sucres por doacutelar este valor se mantuvo hasta mayo de 1982 que es cuando se realiza la
primera devaluacioacuten desde 1970681 con el objetivo de incentivar a las exportacionesY
limitar las importaciones -equilibrio del sector externo- y arreglar las cuentas fiscales
La presioacuten ejercida en la disminucioacuten en el ingreso de doacutelares y la mayor demanda de
ellos se observa en el incremento de la cotizacioacuten del doacutelar del mercado libre que hace
que en 1981 el Banco Central venda parte de sus reservas internacionales para mantener
el tipo de cambio libre683 si en enero de 1981 se encontraba a razoacuten de 287 sucres
para Mayo de 1982 se ubica en 448 sucres por doacutelar
679 Veacutease para un anaacutelisis detallado sobre las pollticas crediticias durante el auge De La Torre Macroeconomic Aspects ofa Petroleum Boom capiacutetulo 4 680 Larrea Carlos Obra citada 681 en Mayo [deI982] Hurtado decretoacute una devaluacioacuten de 3200 la primera desde 1970 Las promesas de la presidencia de Roldoacutes y las metas del plan quinquenal fueron reemplazadas por frecuentes menciones a los precios declinantes del petroacuteleo y al creciente servicio de la deuda externa y los deacuteficit fiscales Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 39 682 Como medida de apoyo se aumentoacute el capital del Fondo de Promocioacuten de Exportaciones (FOPEX) destinado a incentivar la produccioacuten exportable Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 14 683 bullbull el Banco Central del Ecuador vendioacute parte de sus reservas internacionales en 1981 (230 millones de doacutelares) con el compromiso de mantener la cotizacioacuten del mercado libre de cambios Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg II
187
Para 1983 se devaluacutea la moneda y se establece un sistema de minidevaluaciones
ademaacutes se instaura un curioso tercer mercado de cambios llamado libre de
intervencioacuten en el que aplicaban a importaciones y exportaciones especiacuteficast
En la poliacutetica arancelaria desde el inicio de su gestioacuten en 1982 el gobierno de Hurtado
fija una nueva estructura arancelaria con el objeto de regular el consumo de bienes
no indispensables y suntuarios [Para 1983] Se prohibieron las importaciones de
artiacuteculos suntuarios y se suspendieron las de bienes de capital por un monto de 600
millones de doacutelares anuales [para 1984] se levantoacute la prohibicioacuten a una lista de bienes
de importacioacuten que representaba el 75 por ciento del valor de las importaciones que
habiacutean sido prohibidas 685
Para septiembre de 1984 con el cambio de gobierno de Hurtado a Febres Cordero se
terminan las minidevaluaciones y se establece el tipo de cambio oficial del doacutelar en
6650 sucres por doacutelar 686 Existiacutea un segundo tipo de cambio libre [de intervencioacuten] del
Banco central que se encontraba en 995 sucres por doacutelar 687 Y un tercer mercado
cambiario denominado mercado libre688
684 Grandes inundaciones a finales de 1982 y durante el primer semestre de 1983 agravaron los problemas econoacutemicos del gobierno El efecto de este fenoacutemeno sobre el paiacutes fue muy grave especialmente porque la produccioacuten agricola cayoacute precipitadamente en Febrero y Marzo de 1983 se anuncioacute un nuevo paquete de medidas La tasa de cambio oficial se devaluoacute un 273 y se establecioacute para ella un sistema de minidevaluaciones [devaluaciones diarias] Ademaacutes se establecioacute una tercera tasa de cambio para el curiosamente llamado mercado libre de intervencioacuten Esta tasa seguiacutea de cerca de la del mercado paralelo y se aplicaba a una serie de importaciones y exportaciones formalizando de hecho un sistema oficial de tasas de cambio muacuteltiple que se mantuvo durante casi 18 meses hasta el4 de septiembre de 1984 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Polltica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 42 685 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 12 18 y 23 686 Mediante regulacioacuten 187 de septiembre de 1984 se establecioacute el tipo oficial de compra del doacutelar en 6650 SI el Banco Central comprariacutea el valor FOB de las exportaciones petroleras y lo venderiacutea para cubrir el valor FOB de las mercaderiacuteas clasificadas en el segmento especial de la Lista 1 el servicio de la deuda externa del sector puacuteblico y privado los pagos para la repatriacioacuten de capital y las utilidades de inversiones extranjeras Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 398 687 Junto con la derogacioacuten de las disposiciones que implantaron el reacutegimen de minidevaluaciones diarias del sucre en marzo de 1983 se establecieron tres mercados cambiarios Para el primero se fijoacute el tipo de cambio en 6650 sucres por doacutelar que se aplicaba a las exportaciones de petroacuteleo y a las importaciones de productos agriacutecolas alimentos medicinas carburantes enviacuteo de utilidades y trasferencias de capitales Al segundo mercado denominado libre de intervencioacuten cuyo tipo de cambio era controlado por el Banco Central se transfirieron la mayor parte de las transacciones de comercio exterior efectuadas por el sector puacuteblico y gran parte de las importaciones privadas En teacuterminos lugar se mantuvo la existencia de un mercado libre con un tipo de cambio determinado por la oferta y demanda de divisas el cual era utilizado para el resto de las actividades de comercio exterior Ademaacutes la fijacioacuten del nuevo tipo de cambio libre del Banco Central a 9750 sucres con relacioacuten al tipo de cambio oficial (fijado en 6650 sucres) generoacute un beneficio adicional a los exportadores de 31 sucres por doacutelar lo que significoacute aproximadamente 10000 millones de sucres Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacutegs 28 29 Y32 688
188
En noviembre de 1985 las tasas de cambio oficial y libre intervencioacuten se unificaron y
en enero de 1986 el gobierno continuoacute instrumentando su programa reformista al devaluar
de 96 a 110 sucres la tasa de cambio del mercado intervenido y transfiriendo todas las
transacciones comerciales y de deuda externa a este mercado Estas medidas se tomaron
con el fin de diversificar exportaciones y restringir importaciones La tasa de cambio
oficial se mantuvo solamente como un instrumento contable dentro del Banco Central
Estos cambios dejaron solamente dos mercados de divisas ~on el libre limitado al
turismo contrabando y algunos movimientos de capitales Tambieacuten se empezoacute un
proceso para reducir aranceles que culminoacute en un nuevo arancel en febrero de 1986 que
aunque teniacutea un nivel maacuteximo relativamente alto (98) habiacutea disminuido
sustancialmente y con ello el nivel de proteccioacuten efectiva 689
El tipo de cambio sin intervencioacuten del Estado es considerado clave para el modelo
neoliberal para agosto de 1986 se deja a las fuerzas del mercado la fijacioacuten del tipo de
cambi0690 con el objetivo de que baje el doacutelar y con esto disminuya la inflacioacuten se
incremente las exportaciones y se mantenga las reservas internacionales pero en aparente
contradiccioacuten a la teoriacutea resultoacute todo lo contrario 691 y ademaacutes se incrementoacute la
importacioacuten de bines suntuarios
689 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 56 690 Asiacute el II de Agostode 1986se introdujeron nuevoscambiosdraacutesticos tales que Swettun mes maacutes tardese refirioacute a ellosen la siguienteforma El reacutegimen en el poderde un solo tajo ha destruido 56 antildeos de praacutecticalegalfinancieray monetaria en el Ecuador En esencia bajo el nuevosistemala tasa de cambioseraacute determinadapor el mercado(es decir que se ha establecido la flotacioacuten totaldel sucre)Los controles administrativos de las tasas de intereacutespara los ahorradores se han eliminado aunque las autoridades han negociado con la banca un entendimiento para fijar las tasas en un nivel preestablecido Se ha permitido que otrastasas floten incluyendo la tasa de redescuento en el banco central Estas medidas tuvieron dos objetivosprincipales darlea los exportadores sentildealesclarasde que el gobiernoqueriacutea promovery diversificar lasexportaciones y aumentarel ahorro interno Las medidas tambieacutenfueron tomadaspara controlaruna corridaen contradel sucrey crecientes sobrefacturacioacuten de importaciones y subfacturacioacuten de importaciones Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politiacuteca de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 62 691 A partirde agostode 1986el programa de ajusteasumioacutenuevasformasque liberalizaron auacuten maacutes a la economiacutea ecuatoriana En efectose eliminoacutela obligacioacuten que teniacutean los exportadores de vendersus divisasal Banco Central mientras simultaacuteneamente se dejabaen manosde las fuerzas del mercadola determinacioacuten del valor del doacutelar Estas medidas tuvieron un resultado desastroso por un lado el doacutelar subioacutedesmesuradamente y los banqueros y exportadores hicieron pinguumlesganancias a costadel aumento de la inflacioacuten por otro las exportaciones no aumentaron y maacutes bien la libreutilizacioacuten del doacutelardeterminoacute el incremento de las importaciones de bienessuntuarios y la caiacuteda de las reservas internacionales Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
189
Para enero de 1988 se suspende la flotacioacuten del doacutelar manejado por el sector privado y
en Marzo de 1988 hasta el sistema de tasa de cambio libre considerado como la
piedra cardinal de las reformas neoliberales tuvo que ser eliminado siendo reemplazado
por un sistema de tasa de cambio muacuteltiple con tres tasas llamado flotacioacuten controlada
(ver LAER 311388) Eventualmente en completa retirada el gobierno habiacutea retomado a
un sistema de tasa de cambio fija y empezoacute a imponer restricciones a las
importaciones 692
El 30 de agosto de 1988 despueacutes de asumir la presidencia el gobierno de Rodrigo
Borja dispone al Banco Central reasumir el control sobre la asignacioacuten de divisas se
restablece -y termina su mandato con- el sistema dual de cambios que son el mercado
de intervencioacuten del Banco Central y el mercado libre y devaluacutea la moneda El tipo de
cambio del mercado de intervencioacuten se devaluoacute un 56 [acercaacutendose a la cotizacioacuten del
mercado libre] y se establecioacute un sistema de minidevaluaciones programadas con una
tasa de inflacioacuten esperada del 30 Con este mecanismo se estableciacutea el tipo de cambio
como referencia para guiar las expectativas inflacionarias El tipo de cambio oficial que
no se habiacutea modificado desde noviembre de 1985 y que era utilizado para el servicio de
la deuda externa fue incrementado de 95 a 390 sucres por doacutelar 693
Posteriormente se continuacutea con una poliacutetica cambiaria que mantenga el fomento a las
exportaciones y el abastecimiento de bienes y servicios con importaciones esto hizo
que se utilice una poliacutetica de tipo de cambio real esto es con devaluaciones sucesivas
En suma si la cotizacioacuten del doacutelar en el mercado libre en 1981 era de 3076 para 1991
fueacute del orden de los 1103 sucres por doacutelar 694 Soacutelo entre 1981 y 1990 La
692 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 693 En el mercado de intervencioacuten se debiacutean efectuar todas las transacciones en divisas de bienes servicios y capitales del sector puacuteblico y las ventas de divisas correspondientes a la remisioacuten de utilidades y la repatriacioacuten de capitales de la inversioacuten extranjera ingresada al Banco Central hasta el11 de agosto de 1986 Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 421 Y422 694 En base a Acosta Alberto Pobreza y poliacutetica social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadro No 2 J9
190
bull flexibilizacioacuten del tipo de cambio permitioacute que la cotizacioacuten del doacutelar se incrementara en
2764695
En el aacutembito arancelario se destaca La implementacioacuten de la Reforma Arancelaria [en
1990 la misma que] contemploacute la reduccioacuten de las tarifas a niveles que oscilaban entre 5
el 60 por ciento para todas las importaciones (excepto para vehiacuteculos) y la eliminacioacuten del
cobro de los recargos arancelarios de la lista n 696 Para 1991 se expide un nuevo
arancel en donde las tarifas oscilaban entre 5 yel 35 por ciento excepto para vehiacuteculos
que fueacute del 40 por ciento
1124 La Poliacutetica social
A- Principales poliacuteticas sociales
En los antildeos 70s como parte de la poliacutetica social el Estado ecuatoriano invertiacutea en obras
puacuteblicas e impulsaba la inversioacuten privada por este concepto la relacioacuten inversioacutenIPIB
permanece superior al 20 por ciento Por otro lado se subsidiaba bienes y servicios a la
vez que expandiacutea la cobertura socia1697 Sin embargo no se habiacutea logrado bienestar para
la mayoriacutea de la poblacioacuten y esto sugeriacutea al nuevo gobernante de los 80s aplicar con
mayor eacutenfasis poliacuteticas sociales las mismas que estaban en el contenido del Plan de
Desarrollo 1980-1984 en donde existe preocupacioacuten por el empleo por los servicios
baacutesicos entre otros motivaciones que quedaron en el papel por las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales internas y externas
Pero para inicios de los antildeos 80s como es sabido comienzan a cerrarse los creacuteditos
externos a subir las tasas de intereacutes intemacionalest y a bajar los precios del petroacuteleo
por lo que tambieacuten empieza a acabarse el estilo de desarrollo en donde el Estado era el
695 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 696 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 697 La bonanza petrolera y el creacutedito externo tambieacuten financiaron una expansioacuten sin precedentes del sector puacuteblico en particular del aparato administrativo grandes obras de infraestructura subsidios a bienes y servicios baacutesicos asiacute como una expansioacuten de los servicios sociales (educacioacuten y salud) En general se puede decir que se generaron los siacutentomas tiacutepicos de la enfermedad holandesa Poliacuteticas Macroeconoacutemicas Distribucioacuten y Pobreza en el Ecuador Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 1
191
bull Benefactor conocido generalmente como el Estado de Bienestar ecuatoriano La
merma de la cantidad de fondos disponibles en el Estado se agudiza con el conflicto
beacutelico con el Peruacute en 1981 y con las inundaciones de 1982-83
En estos momentos criticas -corno siempre- se empieza a descuidar a los sectores maacutes
deacutebiles y marginados (ancianos mujeres y nintildeos) que en el caso ecuatoriano constituyen
la mayoriacutea de la poblacioacuten mismos que al disminuir el ritmo y monto de gasto fiscal en
el aacuterea social ven deteriorase sus condiciones de vida Se considera que el gasto social
es el rubro maacutes afectado con las medidas de Estabilizacioacuten y Ajuste estructural de los
80s
Ademaacutes a partir de 1982 el Estado se vio obligado retroceder posiciones en cuanto a
sus poliacuteticas de cobertura social para destinar mayores recursos al servicio de la deuda
extema699 Esto se evidencia cuando se compara el monto destinado en el Presupuesto
Anual del Estado en relacioacuten con el PIB al gasto social y el monto destinado a la deuda
extemaOO como se aprecia en los siguientes graacuteficos en donde la relacioacuten porcentual
entre Gasto Social y PIB en 1981 era de 65 para 1990 era de 39 y la Relacioacuten entre
Gasto Social y el presupuesto del Estado era en 1981 el 375 para 1990 fue de
28170 Como se aprecia en los siguientes graacuteficos
698 Las altas tasas de intereacutes vigentes en los Estados Unidos que llegaron [en 1981] hasta el 21 provocaron un flujo importante de divisas al exterior Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 362 699 El deterioro de las asignaciones a los sectores sociales se explica en especial por el aumento del servicio de la deuda externa Entre 1980 y 1990 estos valores casi se triplican al pasar de un 183 por ciento a 37 por ciento del PIB respectivamente Este porcentaje es el maacutes elevado de todo el periacuteodo analizado Es preciso destacar que el servicio de la deuda puacuteblica en especial de la deuda externa se ha convertido en el rubro maacutes grande de los presupuestos de los uacuteltimos antildeos y esta situacioacuten al parecer se presentaraacute con mayor fuerza en 1993 cuando el monto destinado a la deuda estaacute cuantificado en 384 por ciento Una vez maacutes el servicio de la deuda superaraacute ampliamente el monto de los recursos destinados a fines sociales educacioacuten y cultura bienestar social y trabajo salud y desarrollo comunal [agua potable saneamiento ambiental vivienda] Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 9 700 A partir del inicio de los programas de ajuste en 1982 se aprecia una tendencia decreciente en la asignacioacuten de recursos destinados en el Presupuesto general del Estado al gasto social en relacioacuten con el PIB Pero esta tendencia presenta una caiacuteda auacuten maacutes aguda durante el gobierno de Borja Cevallos en le cual esta relacioacuten ha descendido por primera vez en el periacuteodo a menos del4 por ciento En 1992 esta relacioacuten habriacutea decrecido maacutes a un 3 por ciento Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33 y 32 701 En base de Acosta Alberto En Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del Ajuste Obra citada Cuadro 223 y 224
192
Graacuteficos 12
GRAFICOS DE RELACIONES PORCENTUALES ENTRE GASTOS EN SERVICIOS SOCIALES Y DEUDA EXTERNA CON RELACION AL PIB Y AL
PRESUPUESTO DEL ESTADO
-+-Gastos sociaacuteesAB
- itshy - Gastos dada ecIamAB
1004 1007 193gt Antildeos
Porcentajes de Gastos en Servicios sociales
de deuda externa con relacioacuten al PlB7
6
gSS4 e B3 52a
1 O 1---------+---------shy
1978 1001
Relaciones porcentuales de Gasto social y deuda externa con el
Presu uesto del Estado45
40
35
30
E 25 shye ~ 20
~ 15
10
5
O 1978 1981 1984 1987 1990
Anos
Fuente Banco Central boletiacuten de Cuentas nacionales No 14 1981-1990 (junio de 1991) y Presupuestos Generales del Estado Elaboracioacuten de las Tablas Acosta AlbertoY Elaboracioacuten graacutefica el autor
Como se manifestoacute anteriormente las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste de los antildeos
80s hace contraer conscientemente la economiacutea con el objetivo de estabilizar variables
macroeconoacutemicas y cumplir compromisos con los organismos internacionales al
interior del paiacutes la preocupacioacuten es por equilibrar la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal 703 y en el
exterior la balanza de pagos especialmente para lograr obtener un monto que asegure
la acumulacioacuten y el pago de la deuda externa en un marco de apertura econoacutemica como
se aprecioacute en la reduccioacuten paulatina de los aranceles en la promocioacuten de las
exportaciones entre otras
El resultado ya lo sabemos por el lado social existe un deterioro de los componentes del
desarrollo social y por el lado econoacutemico las variables macroeconoacutemicas no se
702 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social Obra citada Cuadros Nos 223 y 224 703 Este comportamiento se expliacuteca por una serie de factores entre los cuales se destacan los programas de estabilizacioacuten y las mismas poliacuteticas de ajuste que proponen y aplican draacutestica restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos pues la intencioacuten uacuteltima de tales recortes es evitar una disparada inflacionaria por el lado de la demanda Por otro lado las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores beneficiarios de los proyectos sociales no contribuyen al producto y por ende los gastos en estos rubros son inflacionarios Igualmente la situacioacuten se agrava cuando se considera el alto componente del gasto corriente que los caracteriza por su condicioacuten de sectores de servicios en los que el peso de la mano de obra es elevado Por uacuteltimo la capacidad de negociacioacuten es mucho menor como por ejemplo frente a los grupos que se representan en los rubros de duda externa o defensa nacional Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 32
193
estabilizaron esto hace que que el nuacutemero de pobres creciera en el decenio de los
80 a una tasa promedio anual maacutes raacutepida que la registrada en la deacutecada de los 70 38
por ciento Vs 19 por ciento respectivamente Este panorama ha determinado que el
Ecuador sea uno de los paiacuteses de Ameacuterica Latina con mayores iacutendices de pobreza Y la
agudizacioacuten de este fenoacutemeno se perfila tanto en el aacutembito urbano como rural Asiacute
mientras el 40 por ciento de la poblacioacuten urbana vive por debajo de la pobreza absoluta
el 65 por ciento de la poblacioacuten rural estaacute por debajo de ese liacutemite de acuerdo a la
informacioacuten proporcionada por UNICEF para el periacuteodo 1980-1988 704
La preocupacioacuten estatal estaraacute centralizada por el estiacutemulo a las exportaciones y por
tanto hacia el bienestar de un pequentildeiacutesimo grupo de personas a ellas ligadas y al no
poseer recursos posteriormente el gobierno se desliga y con fuerza de sus
responsabilidades sociales esto es de su redistribucioacuten econoacutemica esto hace que se
permita el surguimiento de organizaciones no gubernamentales (ONOs) para que suplan
con sus programas y acciones anteriormente estatales y las realicen con criterios
empresariales de eficiencia beneficio entre otros asiacute empieza el Estado ecuatoriano
con el discurso y praacutectica de la descentralizacioacuten evitando hacerse cargo de maacutes
burocracia aunque su financiamiento parta de sus propias actividades y por supuesto de
deuda externa 705
De ahiacute que a partir de 1985 la poliacutetica social se orientase en dos direcciones una
eminentemente beneacutefica y otra de promocioacuten empresarial individualizadora En el
primer caso el gobierno elaboroacute un cuadro de pobreza por sectores (campesinos
704 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 45 705 Esta actitud y los riesgosque conllevala aplicacioacuten del modelohan llevadoal Estado a disentildearun nuevo estilode poliacuteticasocialSiacute consideramosel comportamiento estataly la dinaacutemicade las exportaciones la mayoriacuteade la poblacioacuten ecuatorianarepresenta un obstaacuteculoiacutensalvable [un estorbo] para su desenvolvimiacuteento dada la imposibilidad de hacerla desaparecer La solucioacutenque se presentaes el permitiral Estado la atencioacutende los sectorespauperizados y que el restode la poblacioacuten encuentre sus propiosmediosde subsistencia Con este objetivose promueve la transformacioacuten o surgimiento de ONGsque contemplenmeacutetodosy sistemasde gestioacuten institucional y sobre todo que introduzcan criteriosde eficiencia en todas sus actividades Finalmente como el objetivofundamental de estos proyectosno se centraen el impulsode un proceso de acumulacioacuten de estos sectores la mayoriacuteade losbeneficiarios comienzaa desarrollaractividadespoco
194
bull indiacutegenas pobladores) y por zonas geograacuteficas (parroquias y cantones) con el fin de
aplicar poliacuteticas sociales con beneficio restringido En el segundo se creoacute el fondo de
promocioacuten a las microempresas familiares se establecieron relaciones con uumlNOs para
desarrollar programas en sectores urbanos y rurales (CARE-MAO) y recientemente se
ha entrado en un proceso de reestructuracioacuten de los programas educativos La
caracteriacutestica de estos nuevos programas es que si bien toman como punto de partida a
las propias organizaciones creadas en los antildeos 60 y 70 en lo que se refiere a la
localizacioacuten de la poblacioacuten beneficiaria la participacioacuten es concebida principalmente
en forma individual Sin embargo lo que se desea destacar en este punto son tres
aspectos de la nueva poliacutetica social 1) existen auacuten flujos de recursos monetarios y no
monetarios desde el Estado hacia los sectores populares 2) el espiacuteritu que conllevan
estas poliacuteticas tiende a debilitar el sentido organizativo de los sectores urbanos y rurales
y 3) la promocioacuten empresarial orientada hacia los estratos populares no se plantea como
objetivo la creacioacuten de un proceso de acumulacioacuten al interior de los sectores
beneficiados sino el desarrollo de mecanismos de subsistenciar
Es maacutes no se avizora una respuesta estructural a los problemas sociales sino que se
quiere que la poliacutetica social sea apenas un elemento puntual casi soacutelo un apeacutendice
inmediatista y casi siempre paternalista encargado de paliar y compensar los
desequilibrios y los problemas que generan estas poliacuteticas707
Al- Educacioacuten
Luego de agotarse el modelo desarrollista de los 70s tambieacuten termina el Estado de
Bienestar ecuatoriano que en los antildeos 80s debido la crisis econoacutemica interna y externa
y a las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste afectaron el gasto en servicios sociales lo
rentables que les permite por lo menos subsistir Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 118 706 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 97 707 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 47
195
cual se expresa en la reduccioacuten de su financiamiento asiacute como en la cobertura y
administracioacuten En el caso de la educacioacuten la caiacuteda del gasto por habitante es de
alrededor del 4 por ciento anual708 la relacioacuten entre el gasto educativo y el PIB tuvo una
caiacuteda dramaacutetica del 51 del PIB en 1982 a 28 en 1991 y a 26 en 1992 709 Yla
relacioacuten de gasto estatal y presupuesto general fue de 299 en 1981 para 1991 fue de
183
Si bien algunos indicadores de resultado continuaron mejorando su evolucioacuten
obedecioacute a los efectos positivos del desarrollo institucional alcanzado en la fase
anterior710 Como por ejemplo el anterior fortalecimiento de la infraestructura
educativa y administrativa la cobertura educacional entre otras esto permitioacute que el
crecimiento de la matriculacioacuten en los niveles primario secundario y universitario se
encuentre alrededor del 5 por ciento711
Ejemplificando la disminucioacuten existente en los 80s en el nivel de instruccioacuten preescolar
y primario el sector puacuteblico invirtioacute [en los antildeos 70s] un promedio de US$ 136 por
alumno por antildeo en tanto que durante los antildeos 1980 esta inversioacuten fue de US$ 90
cada alumno secundario significoacute una inversioacuten puacuteblica de US$ 461 en los antildeos 1970 y
de US$ 234 en los antildeos 1980 A su vez cada estudiante universitario costoacute US$
1619 YUS$ 739 en los dos periacuteodos respectivamenteij
708 Durante el boom petrolero todos los indicadores de gasto presentados ascendieron a tasas elevadas superiores al 6 anual A partir de 1982 la tendencia se revierte observaacutendose una sostenida declinacioacuten que es particularmente grave en el caso de la educacioacuten en el cual la caiacuteda del gasto por habitante llega a casi e14 anual equivalente al 40 entre 1982 y 1995 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 87 709En 1991 la participacioacuten de la educacioacuten en el gasto puacuteblico total bajoacute al 15 En comparacioacuten con otros paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe este descenso ubicoacute al Ecuador muy por debajo del promedio regional (43) e incluso del promedio de los paiacuteses de menor desarrollo del continente (37) Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 77
710Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 31 711 a pesar de la fuerte restriccioacuten en el gasto puacuteblico los efectos de largo plazo de la inversioacuten de la deacutecada anterior
contribuyeron a que la educacioacuten no sufriera un deterioro inmediato [por ejemplo la] tasa neta de matricula aumentoacute del 62 al 86 en el nivel primario del 29 al 42 en el secundario y del 7 al 11 en el universitario En los tres casos durante la deacutecada de 1980 el crecimiento de la matriculacioacuten fue cercano al 5 por antildeo Pon ce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacutegs 77 y 65
712Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 79
196
Esto se comprueba al realizar un anaacutelisis de la asignacioacuten efectiva por parte del Estado
de su presupuesto en el que los gastos en educacioacuten han presentado una decreciente
participacioacuten en el total de egresos de dicho presupuesto Asiacute en 1980 la educacioacuten
recibiacutea alrededor del 299 por ciento del total de egresos en tanto que para 1991 este
sector recibioacute uacutenicamente el 183 por ciento713 Asiacute se ha registrado un decrecimiento
en los gastos reales en educacioacuten entre 1980 y 1991 que llegoacute a una tasa de crecimiento
promedio negativa de 19 por ciento anual Esta tendencia decreciente se mantiene en el
presupuesto codificado del Antildeo 1992 los gastos fiscales para educacioacuten alcanzaron el
valor relativo de 172 por ciento y en la proforma presupuestaria para 1993 se establece
una fraccioacuten de 171 por ciento Como se aprecia se continuacutea sacrificando el rubro
educacioacuten para satisfacer el compromiso adquirido con los organismos multilaterales de
equilibrar el deacuteficit fiscal lo cual puede traer complicaciones impredecibles en el futuro
en teacuterminos del deterioro de la capacitacioacuten y preparacioacuten del capital humano maacutes
todaviacutea si esta praacutectica se ha repetido en forma acumulativa en los uacuteltimos diez antildeoS7l4
El modelo y sistema educativo del Ecuador se implanta en 1962 inmerso en los inicios
del modelo de sustitucioacuten de importaciones cuyo objetivo principal era ampliar la
cobertura y estandarizar los curriacuteculos educativos con educandos que aprenderaacuten
destrezas y especializaciones que terminaraacuten en la formacioacuten de cuadros teacutecnicos para la
incipiente industrializacioacuten modelo propio de la industrializacioacuten masiva creadora de
bienes y servicios en masa para el consumo interno En este sentido puede tomarse
como logros a) la disminucioacuten del analfabetismo que si en 1950 la tasa era del 44 por
ciento para 1995 era del 11 y b) el acceso a la educacioacuten baacutesica en donde La mayoriacutea
713 Hay que sentildealar que de conformidad con una disposicioacuten constitucional el rubro destinado a la educacioacuten deberiacutea ser del orden de130 por ciento en el Presupuesto general del Estado 714 Acosta Alberto Pobreza y Polltica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 34
197
de los nintildeos y nintildeas ecuatorianos asisten a la escuela primaria Entre 1982 y 1995 la
matriacutecula primaria aumentoacute del 62 al 89 715
Asimismo Seguacuten el censo de 1982 el 37 por ciento de la PEA teniacutea bajos de
escolaridad por encontrarse en situacioacuten de analfabetismo o no haber superado el tercer
grado de educacioacuten primaria Este mismo indicador para 1990 se situoacute en el 22 por
ciento Si bien estos indicadores revelan una cierta evolucioacuten en el sistema educativo
ecuatoriano no se ha logrado auacuten eliminar el analfabetismo La escuela unidocente asiacute
como tampoco se ha conseguido generar una educacioacuten baacutesica exenta del caraacutecter
elitista ni tampoco se ha logrado un cuerpo de docentes con la preparacioacuten acadeacutemica
correspondiente En las escuelas rurales la situacioacuten es criacutetica pues a maacutes de no existir
mobiliarios ayudas didaacutecticas y equipos para los planteles los recursos econoacutemicos
para este fin son escasos716 Otro problema serio es el de la pertinencia Se mantiene
un modelo con contenidos organizacioacuten y meacutetodos de instruccioacuten planteados hace
30 antildeos Es un modelo homogeneizante y riacutegido en su estructura que no reconoce las
diversidades regionales eacutetnicas culturales y sociales y lo que tiene repercusiones
graves para el desarrollo del paiacutes es un modelo con conceptos y praacutecticas pedagoacutegicas
anticuadas que no estimulan la creatividad y el pensamiento criacutetico y que no son
sensibles a las tendencias actuales en la investigacioacuten la tecnologiacutea y las formas de
expresioacuten y comunicacioacutenti Y esto significa que en los antildeos 80s no se ha
acomodado la educacioacuten a las nuevas condiciones externas
715 A pesar de este enorme progreso la ampliacioacuten de la cobertura de la educacioacuten preprimaria secundaria y superior han sido limitadas Por otra parte todos los niveles educacionales han reproducido las desigualdades sociales que caracterizan a la sociedad ecuatoriana los habitantes de campo los pobres y los grupos indiacutegenas se encuentran visiblemente rezagados en sus niveles educativos Asimismo a pesar del progreso cuantitativo en general la calidad del sistema educativo deja mucho que desear Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 82 716 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33
198
A2- Seguridad social
En lo que tiene que ver con la seguridad social al inicio de los antildeos noventa eacutesta acusa
todaviacutea grandes insuficiencias La cobertura real del sistema oficial pasoacute de 71 por
ciento en 1980 a 88 por ciento en 1990 y la poblacioacuten econoacutemicamente activa de 212
a 26 por ciento Lo cual demuestra que con respecto a la poblacioacuten ocupada la cobertura
llega a la mitad de los trabajadores asalariados Y esta limitada cobertura sigue siendo
uno de los problemas maacutes cruciales manteniendo un retraso apreciable con otros paiacuteses
de la regioacuten Pero lo que es maacutes grave es un sistema inoperante frente a las condiciones
de pobreza y desempleo que prevalece en el Ecuador 718 Con una cobertura
limitadai
Adicionalmente como resultado del deterioro creciente de la atencioacuten de la salud la
oferta de servicios meacutedicos del seguro social no ha podido solventar con eficacia el
progresivo aumento de la demandaEl resto de servicios del IESS tambieacuten demuestra
un marcado deterioro y es a todas luces insuficientes Por ejemplo las pensiones han
sufrido el impacto de la crisis un jubilado que en 1975 recibiacutea 25000 mensuales
percibiacutea un equivalente a 1000 doacutelares en 1989 recibioacute 41 000 sucres osea unos 62
doacutelares El desfinanciamiento de los seguros de enfermedad y maternidad es
permanente se arrastra un deacuteficit croacutenico Estas deficiencias se reflejan tambieacuten en
una marcada caiacuteda de los ingresos de la seguridad social frente al PIB al haber pasado
717 Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 84 7I8 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37 719 Se trata de una cobertura que apenas abarca una fraccioacuten del sector moderno de la economiacutea Los esfuerzos desplegados durante los antildeos ochenta para incorporar una mayor cantidad de trabajadores no han dado resultados esperados a pesar de que se integroacute a los trabajadores de la industria azucarera en 1980 a los campesinos organizados con la Ley de Seguro Social Campesino en 1081 a los artistas y choferes profesionales no dependientes en 1982 a los trabajadores autoacutenomos en 1984 a los profesionales abogados en 1985 a una cantidad apreciable de agricultores en 1986 con la Ley que crea el Seguro Social Obligatorio del Trabajador Agriacutecola la Afiliacioacuten Voluntaria y el Seguro Social marginal Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37
199
de 63 por ciento en 1980 a 36 por ciento en 1989 lo cual tambieacuten se manifiesta en los
egresos que cayeron de 40 a 21 por ciento en el mismo periacuteodo72o
A3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo (electricidad agua combustibles otros)
La cobertura eleacutectrica es uno de los servicios que maacutes ha progresado en el paiacutes Asiacute el
777 por ciento de las viviendas disponen de electricidad con una interesante
participacioacuten del aacuterea rural que alcanza el 538 por ciento y de la urbana con el 955 por
ciento 721
Tambieacuten cabe destacar que el gasto percaacutepita (en sucres de 1975) en Agua potable que
para 1980 estaba en el orden del 225 Ypara 1990 era de 644 sin embargo para los
antildeos 80s los problemas de servicios baacutesicos siguen presentes y maacutes acentuados en la
zona rural que urbana asiacute para fines de los 80s se encuentran bajos niveles de
cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado con un deacuteficit en la zona
urbana de 482 en agua y 377 en alcantarillado y en la zona rural el 50 por ciento
de la poblacioacuten en agua potable y el 88 por ciento en alcantarillado722
El deacuteficit en viviendas en 1980 era de 683 mil unidades para 1988 era de 980 mil
unidades y el de participacioacuten de los gastos en construccioacuten en el presupuesto
General del Estado en 1980 era el 67 para 1990 era de 39 Ypara 1991 era de 27723
1113- Conclusioacuten
Coherente con los intereses transnacionales en especial financieros724 la concepcioacuten
general del modelo econoacutemico y social que se ha implantado en Latinoameacuterica es
720 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 40 721 Empero hay que sentildealar que existe un elevado porcentaje de contrabando en el servicio de energia eleacutectrica en todos los niveles se han llegado a estimar en casi un 25 por ciento del consumo total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 42 722 En base a Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste y polltica social en los antildeos 80s Obra citada Paacuteg 47 Y89 723 En base a Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadros No 236 724 Sin embargo la creciente aceptacioacuten del modelo (neoclaacutesico) del FMI y del Banco Mundial-articulado ahora a un proyecto de funcionamiento global de la sociedad- tiene que ser asociada al fenoacutemeno de transnacionalizacioacuten financiera cuya resultante maacutes gravosa -la deuda externa- en este caso del Ecuador- ha venido mediatizando los conceptos de
200
Tabla 14
TASAS ANUALES DE CRECIMIENTO DEL CREDITO BRUTO POR SECTORES Y PERIODOS 1972-1989
SECTOR 1972-1982 1982-1989 Agricultura 79 - 23 Manufactura 140 - 05 Comercio 51 - 17 Otros (incl pesca) 163 41
Total 88 - 02
Nota Las tasas de crecimiento fueron calculadas sobre la base de datos con Sucres constantes de 1975 utilizando regresiones exponenciales
bull 1Elaboracioacuten Car os Larrea680
B4- Poliacutetica global Cambiaria y Arancelaria
Por maacutes de una deacutecada se mantuvo estable el tipo de cambio oficial a razoacuten de 25
sucres por doacutelar este valor se mantuvo hasta mayo de 1982 que es cuando se realiza la
primera devaluacioacuten desde 1970681 con el objetivo de incentivar a las exportacionesY
limitar las importaciones -equilibrio del sector externo- y arreglar las cuentas fiscales
La presioacuten ejercida en la disminucioacuten en el ingreso de doacutelares y la mayor demanda de
ellos se observa en el incremento de la cotizacioacuten del doacutelar del mercado libre que hace
que en 1981 el Banco Central venda parte de sus reservas internacionales para mantener
el tipo de cambio libre683 si en enero de 1981 se encontraba a razoacuten de 287 sucres
para Mayo de 1982 se ubica en 448 sucres por doacutelar
679 Veacutease para un anaacutelisis detallado sobre las pollticas crediticias durante el auge De La Torre Macroeconomic Aspects ofa Petroleum Boom capiacutetulo 4 680 Larrea Carlos Obra citada 681 en Mayo [deI982] Hurtado decretoacute una devaluacioacuten de 3200 la primera desde 1970 Las promesas de la presidencia de Roldoacutes y las metas del plan quinquenal fueron reemplazadas por frecuentes menciones a los precios declinantes del petroacuteleo y al creciente servicio de la deuda externa y los deacuteficit fiscales Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 39 682 Como medida de apoyo se aumentoacute el capital del Fondo de Promocioacuten de Exportaciones (FOPEX) destinado a incentivar la produccioacuten exportable Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 14 683 bullbull el Banco Central del Ecuador vendioacute parte de sus reservas internacionales en 1981 (230 millones de doacutelares) con el compromiso de mantener la cotizacioacuten del mercado libre de cambios Marchaacuten Comelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg II
187
Para 1983 se devaluacutea la moneda y se establece un sistema de minidevaluaciones
ademaacutes se instaura un curioso tercer mercado de cambios llamado libre de
intervencioacuten en el que aplicaban a importaciones y exportaciones especiacuteficast
En la poliacutetica arancelaria desde el inicio de su gestioacuten en 1982 el gobierno de Hurtado
fija una nueva estructura arancelaria con el objeto de regular el consumo de bienes
no indispensables y suntuarios [Para 1983] Se prohibieron las importaciones de
artiacuteculos suntuarios y se suspendieron las de bienes de capital por un monto de 600
millones de doacutelares anuales [para 1984] se levantoacute la prohibicioacuten a una lista de bienes
de importacioacuten que representaba el 75 por ciento del valor de las importaciones que
habiacutean sido prohibidas 685
Para septiembre de 1984 con el cambio de gobierno de Hurtado a Febres Cordero se
terminan las minidevaluaciones y se establece el tipo de cambio oficial del doacutelar en
6650 sucres por doacutelar 686 Existiacutea un segundo tipo de cambio libre [de intervencioacuten] del
Banco central que se encontraba en 995 sucres por doacutelar 687 Y un tercer mercado
cambiario denominado mercado libre688
684 Grandes inundaciones a finales de 1982 y durante el primer semestre de 1983 agravaron los problemas econoacutemicos del gobierno El efecto de este fenoacutemeno sobre el paiacutes fue muy grave especialmente porque la produccioacuten agricola cayoacute precipitadamente en Febrero y Marzo de 1983 se anuncioacute un nuevo paquete de medidas La tasa de cambio oficial se devaluoacute un 273 y se establecioacute para ella un sistema de minidevaluaciones [devaluaciones diarias] Ademaacutes se establecioacute una tercera tasa de cambio para el curiosamente llamado mercado libre de intervencioacuten Esta tasa seguiacutea de cerca de la del mercado paralelo y se aplicaba a una serie de importaciones y exportaciones formalizando de hecho un sistema oficial de tasas de cambio muacuteltiple que se mantuvo durante casi 18 meses hasta el4 de septiembre de 1984 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Polltica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 42 685 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 12 18 y 23 686 Mediante regulacioacuten 187 de septiembre de 1984 se establecioacute el tipo oficial de compra del doacutelar en 6650 SI el Banco Central comprariacutea el valor FOB de las exportaciones petroleras y lo venderiacutea para cubrir el valor FOB de las mercaderiacuteas clasificadas en el segmento especial de la Lista 1 el servicio de la deuda externa del sector puacuteblico y privado los pagos para la repatriacioacuten de capital y las utilidades de inversiones extranjeras Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 398 687 Junto con la derogacioacuten de las disposiciones que implantaron el reacutegimen de minidevaluaciones diarias del sucre en marzo de 1983 se establecieron tres mercados cambiarios Para el primero se fijoacute el tipo de cambio en 6650 sucres por doacutelar que se aplicaba a las exportaciones de petroacuteleo y a las importaciones de productos agriacutecolas alimentos medicinas carburantes enviacuteo de utilidades y trasferencias de capitales Al segundo mercado denominado libre de intervencioacuten cuyo tipo de cambio era controlado por el Banco Central se transfirieron la mayor parte de las transacciones de comercio exterior efectuadas por el sector puacuteblico y gran parte de las importaciones privadas En teacuterminos lugar se mantuvo la existencia de un mercado libre con un tipo de cambio determinado por la oferta y demanda de divisas el cual era utilizado para el resto de las actividades de comercio exterior Ademaacutes la fijacioacuten del nuevo tipo de cambio libre del Banco Central a 9750 sucres con relacioacuten al tipo de cambio oficial (fijado en 6650 sucres) generoacute un beneficio adicional a los exportadores de 31 sucres por doacutelar lo que significoacute aproximadamente 10000 millones de sucres Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacutegs 28 29 Y32 688
188
En noviembre de 1985 las tasas de cambio oficial y libre intervencioacuten se unificaron y
en enero de 1986 el gobierno continuoacute instrumentando su programa reformista al devaluar
de 96 a 110 sucres la tasa de cambio del mercado intervenido y transfiriendo todas las
transacciones comerciales y de deuda externa a este mercado Estas medidas se tomaron
con el fin de diversificar exportaciones y restringir importaciones La tasa de cambio
oficial se mantuvo solamente como un instrumento contable dentro del Banco Central
Estos cambios dejaron solamente dos mercados de divisas ~on el libre limitado al
turismo contrabando y algunos movimientos de capitales Tambieacuten se empezoacute un
proceso para reducir aranceles que culminoacute en un nuevo arancel en febrero de 1986 que
aunque teniacutea un nivel maacuteximo relativamente alto (98) habiacutea disminuido
sustancialmente y con ello el nivel de proteccioacuten efectiva 689
El tipo de cambio sin intervencioacuten del Estado es considerado clave para el modelo
neoliberal para agosto de 1986 se deja a las fuerzas del mercado la fijacioacuten del tipo de
cambi0690 con el objetivo de que baje el doacutelar y con esto disminuya la inflacioacuten se
incremente las exportaciones y se mantenga las reservas internacionales pero en aparente
contradiccioacuten a la teoriacutea resultoacute todo lo contrario 691 y ademaacutes se incrementoacute la
importacioacuten de bines suntuarios
689 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 56 690 Asiacute el II de Agostode 1986se introdujeron nuevoscambiosdraacutesticos tales que Swettun mes maacutes tardese refirioacute a ellosen la siguienteforma El reacutegimen en el poderde un solo tajo ha destruido 56 antildeos de praacutecticalegalfinancieray monetaria en el Ecuador En esencia bajo el nuevosistemala tasa de cambioseraacute determinadapor el mercado(es decir que se ha establecido la flotacioacuten totaldel sucre)Los controles administrativos de las tasas de intereacutespara los ahorradores se han eliminado aunque las autoridades han negociado con la banca un entendimiento para fijar las tasas en un nivel preestablecido Se ha permitido que otrastasas floten incluyendo la tasa de redescuento en el banco central Estas medidas tuvieron dos objetivosprincipales darlea los exportadores sentildealesclarasde que el gobiernoqueriacutea promovery diversificar lasexportaciones y aumentarel ahorro interno Las medidas tambieacutenfueron tomadaspara controlaruna corridaen contradel sucrey crecientes sobrefacturacioacuten de importaciones y subfacturacioacuten de importaciones Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politiacuteca de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 62 691 A partirde agostode 1986el programa de ajusteasumioacutenuevasformasque liberalizaron auacuten maacutes a la economiacutea ecuatoriana En efectose eliminoacutela obligacioacuten que teniacutean los exportadores de vendersus divisasal Banco Central mientras simultaacuteneamente se dejabaen manosde las fuerzas del mercadola determinacioacuten del valor del doacutelar Estas medidas tuvieron un resultado desastroso por un lado el doacutelar subioacutedesmesuradamente y los banqueros y exportadores hicieron pinguumlesganancias a costadel aumento de la inflacioacuten por otro las exportaciones no aumentaron y maacutes bien la libreutilizacioacuten del doacutelardeterminoacute el incremento de las importaciones de bienessuntuarios y la caiacuteda de las reservas internacionales Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
189
Para enero de 1988 se suspende la flotacioacuten del doacutelar manejado por el sector privado y
en Marzo de 1988 hasta el sistema de tasa de cambio libre considerado como la
piedra cardinal de las reformas neoliberales tuvo que ser eliminado siendo reemplazado
por un sistema de tasa de cambio muacuteltiple con tres tasas llamado flotacioacuten controlada
(ver LAER 311388) Eventualmente en completa retirada el gobierno habiacutea retomado a
un sistema de tasa de cambio fija y empezoacute a imponer restricciones a las
importaciones 692
El 30 de agosto de 1988 despueacutes de asumir la presidencia el gobierno de Rodrigo
Borja dispone al Banco Central reasumir el control sobre la asignacioacuten de divisas se
restablece -y termina su mandato con- el sistema dual de cambios que son el mercado
de intervencioacuten del Banco Central y el mercado libre y devaluacutea la moneda El tipo de
cambio del mercado de intervencioacuten se devaluoacute un 56 [acercaacutendose a la cotizacioacuten del
mercado libre] y se establecioacute un sistema de minidevaluaciones programadas con una
tasa de inflacioacuten esperada del 30 Con este mecanismo se estableciacutea el tipo de cambio
como referencia para guiar las expectativas inflacionarias El tipo de cambio oficial que
no se habiacutea modificado desde noviembre de 1985 y que era utilizado para el servicio de
la deuda externa fue incrementado de 95 a 390 sucres por doacutelar 693
Posteriormente se continuacutea con una poliacutetica cambiaria que mantenga el fomento a las
exportaciones y el abastecimiento de bienes y servicios con importaciones esto hizo
que se utilice una poliacutetica de tipo de cambio real esto es con devaluaciones sucesivas
En suma si la cotizacioacuten del doacutelar en el mercado libre en 1981 era de 3076 para 1991
fueacute del orden de los 1103 sucres por doacutelar 694 Soacutelo entre 1981 y 1990 La
692 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 693 En el mercado de intervencioacuten se debiacutean efectuar todas las transacciones en divisas de bienes servicios y capitales del sector puacuteblico y las ventas de divisas correspondientes a la remisioacuten de utilidades y la repatriacioacuten de capitales de la inversioacuten extranjera ingresada al Banco Central hasta el11 de agosto de 1986 Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 421 Y422 694 En base a Acosta Alberto Pobreza y poliacutetica social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadro No 2 J9
190
bull flexibilizacioacuten del tipo de cambio permitioacute que la cotizacioacuten del doacutelar se incrementara en
2764695
En el aacutembito arancelario se destaca La implementacioacuten de la Reforma Arancelaria [en
1990 la misma que] contemploacute la reduccioacuten de las tarifas a niveles que oscilaban entre 5
el 60 por ciento para todas las importaciones (excepto para vehiacuteculos) y la eliminacioacuten del
cobro de los recargos arancelarios de la lista n 696 Para 1991 se expide un nuevo
arancel en donde las tarifas oscilaban entre 5 yel 35 por ciento excepto para vehiacuteculos
que fueacute del 40 por ciento
1124 La Poliacutetica social
A- Principales poliacuteticas sociales
En los antildeos 70s como parte de la poliacutetica social el Estado ecuatoriano invertiacutea en obras
puacuteblicas e impulsaba la inversioacuten privada por este concepto la relacioacuten inversioacutenIPIB
permanece superior al 20 por ciento Por otro lado se subsidiaba bienes y servicios a la
vez que expandiacutea la cobertura socia1697 Sin embargo no se habiacutea logrado bienestar para
la mayoriacutea de la poblacioacuten y esto sugeriacutea al nuevo gobernante de los 80s aplicar con
mayor eacutenfasis poliacuteticas sociales las mismas que estaban en el contenido del Plan de
Desarrollo 1980-1984 en donde existe preocupacioacuten por el empleo por los servicios
baacutesicos entre otros motivaciones que quedaron en el papel por las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales internas y externas
Pero para inicios de los antildeos 80s como es sabido comienzan a cerrarse los creacuteditos
externos a subir las tasas de intereacutes intemacionalest y a bajar los precios del petroacuteleo
por lo que tambieacuten empieza a acabarse el estilo de desarrollo en donde el Estado era el
695 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 696 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 697 La bonanza petrolera y el creacutedito externo tambieacuten financiaron una expansioacuten sin precedentes del sector puacuteblico en particular del aparato administrativo grandes obras de infraestructura subsidios a bienes y servicios baacutesicos asiacute como una expansioacuten de los servicios sociales (educacioacuten y salud) En general se puede decir que se generaron los siacutentomas tiacutepicos de la enfermedad holandesa Poliacuteticas Macroeconoacutemicas Distribucioacuten y Pobreza en el Ecuador Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 1
191
bull Benefactor conocido generalmente como el Estado de Bienestar ecuatoriano La
merma de la cantidad de fondos disponibles en el Estado se agudiza con el conflicto
beacutelico con el Peruacute en 1981 y con las inundaciones de 1982-83
En estos momentos criticas -corno siempre- se empieza a descuidar a los sectores maacutes
deacutebiles y marginados (ancianos mujeres y nintildeos) que en el caso ecuatoriano constituyen
la mayoriacutea de la poblacioacuten mismos que al disminuir el ritmo y monto de gasto fiscal en
el aacuterea social ven deteriorase sus condiciones de vida Se considera que el gasto social
es el rubro maacutes afectado con las medidas de Estabilizacioacuten y Ajuste estructural de los
80s
Ademaacutes a partir de 1982 el Estado se vio obligado retroceder posiciones en cuanto a
sus poliacuteticas de cobertura social para destinar mayores recursos al servicio de la deuda
extema699 Esto se evidencia cuando se compara el monto destinado en el Presupuesto
Anual del Estado en relacioacuten con el PIB al gasto social y el monto destinado a la deuda
extemaOO como se aprecia en los siguientes graacuteficos en donde la relacioacuten porcentual
entre Gasto Social y PIB en 1981 era de 65 para 1990 era de 39 y la Relacioacuten entre
Gasto Social y el presupuesto del Estado era en 1981 el 375 para 1990 fue de
28170 Como se aprecia en los siguientes graacuteficos
698 Las altas tasas de intereacutes vigentes en los Estados Unidos que llegaron [en 1981] hasta el 21 provocaron un flujo importante de divisas al exterior Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 362 699 El deterioro de las asignaciones a los sectores sociales se explica en especial por el aumento del servicio de la deuda externa Entre 1980 y 1990 estos valores casi se triplican al pasar de un 183 por ciento a 37 por ciento del PIB respectivamente Este porcentaje es el maacutes elevado de todo el periacuteodo analizado Es preciso destacar que el servicio de la deuda puacuteblica en especial de la deuda externa se ha convertido en el rubro maacutes grande de los presupuestos de los uacuteltimos antildeos y esta situacioacuten al parecer se presentaraacute con mayor fuerza en 1993 cuando el monto destinado a la deuda estaacute cuantificado en 384 por ciento Una vez maacutes el servicio de la deuda superaraacute ampliamente el monto de los recursos destinados a fines sociales educacioacuten y cultura bienestar social y trabajo salud y desarrollo comunal [agua potable saneamiento ambiental vivienda] Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 9 700 A partir del inicio de los programas de ajuste en 1982 se aprecia una tendencia decreciente en la asignacioacuten de recursos destinados en el Presupuesto general del Estado al gasto social en relacioacuten con el PIB Pero esta tendencia presenta una caiacuteda auacuten maacutes aguda durante el gobierno de Borja Cevallos en le cual esta relacioacuten ha descendido por primera vez en el periacuteodo a menos del4 por ciento En 1992 esta relacioacuten habriacutea decrecido maacutes a un 3 por ciento Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33 y 32 701 En base de Acosta Alberto En Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del Ajuste Obra citada Cuadro 223 y 224
192
Graacuteficos 12
GRAFICOS DE RELACIONES PORCENTUALES ENTRE GASTOS EN SERVICIOS SOCIALES Y DEUDA EXTERNA CON RELACION AL PIB Y AL
PRESUPUESTO DEL ESTADO
-+-Gastos sociaacuteesAB
- itshy - Gastos dada ecIamAB
1004 1007 193gt Antildeos
Porcentajes de Gastos en Servicios sociales
de deuda externa con relacioacuten al PlB7
6
gSS4 e B3 52a
1 O 1---------+---------shy
1978 1001
Relaciones porcentuales de Gasto social y deuda externa con el
Presu uesto del Estado45
40
35
30
E 25 shye ~ 20
~ 15
10
5
O 1978 1981 1984 1987 1990
Anos
Fuente Banco Central boletiacuten de Cuentas nacionales No 14 1981-1990 (junio de 1991) y Presupuestos Generales del Estado Elaboracioacuten de las Tablas Acosta AlbertoY Elaboracioacuten graacutefica el autor
Como se manifestoacute anteriormente las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste de los antildeos
80s hace contraer conscientemente la economiacutea con el objetivo de estabilizar variables
macroeconoacutemicas y cumplir compromisos con los organismos internacionales al
interior del paiacutes la preocupacioacuten es por equilibrar la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal 703 y en el
exterior la balanza de pagos especialmente para lograr obtener un monto que asegure
la acumulacioacuten y el pago de la deuda externa en un marco de apertura econoacutemica como
se aprecioacute en la reduccioacuten paulatina de los aranceles en la promocioacuten de las
exportaciones entre otras
El resultado ya lo sabemos por el lado social existe un deterioro de los componentes del
desarrollo social y por el lado econoacutemico las variables macroeconoacutemicas no se
702 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social Obra citada Cuadros Nos 223 y 224 703 Este comportamiento se expliacuteca por una serie de factores entre los cuales se destacan los programas de estabilizacioacuten y las mismas poliacuteticas de ajuste que proponen y aplican draacutestica restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos pues la intencioacuten uacuteltima de tales recortes es evitar una disparada inflacionaria por el lado de la demanda Por otro lado las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores beneficiarios de los proyectos sociales no contribuyen al producto y por ende los gastos en estos rubros son inflacionarios Igualmente la situacioacuten se agrava cuando se considera el alto componente del gasto corriente que los caracteriza por su condicioacuten de sectores de servicios en los que el peso de la mano de obra es elevado Por uacuteltimo la capacidad de negociacioacuten es mucho menor como por ejemplo frente a los grupos que se representan en los rubros de duda externa o defensa nacional Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 32
193
estabilizaron esto hace que que el nuacutemero de pobres creciera en el decenio de los
80 a una tasa promedio anual maacutes raacutepida que la registrada en la deacutecada de los 70 38
por ciento Vs 19 por ciento respectivamente Este panorama ha determinado que el
Ecuador sea uno de los paiacuteses de Ameacuterica Latina con mayores iacutendices de pobreza Y la
agudizacioacuten de este fenoacutemeno se perfila tanto en el aacutembito urbano como rural Asiacute
mientras el 40 por ciento de la poblacioacuten urbana vive por debajo de la pobreza absoluta
el 65 por ciento de la poblacioacuten rural estaacute por debajo de ese liacutemite de acuerdo a la
informacioacuten proporcionada por UNICEF para el periacuteodo 1980-1988 704
La preocupacioacuten estatal estaraacute centralizada por el estiacutemulo a las exportaciones y por
tanto hacia el bienestar de un pequentildeiacutesimo grupo de personas a ellas ligadas y al no
poseer recursos posteriormente el gobierno se desliga y con fuerza de sus
responsabilidades sociales esto es de su redistribucioacuten econoacutemica esto hace que se
permita el surguimiento de organizaciones no gubernamentales (ONOs) para que suplan
con sus programas y acciones anteriormente estatales y las realicen con criterios
empresariales de eficiencia beneficio entre otros asiacute empieza el Estado ecuatoriano
con el discurso y praacutectica de la descentralizacioacuten evitando hacerse cargo de maacutes
burocracia aunque su financiamiento parta de sus propias actividades y por supuesto de
deuda externa 705
De ahiacute que a partir de 1985 la poliacutetica social se orientase en dos direcciones una
eminentemente beneacutefica y otra de promocioacuten empresarial individualizadora En el
primer caso el gobierno elaboroacute un cuadro de pobreza por sectores (campesinos
704 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 45 705 Esta actitud y los riesgosque conllevala aplicacioacuten del modelohan llevadoal Estado a disentildearun nuevo estilode poliacuteticasocialSiacute consideramosel comportamiento estataly la dinaacutemicade las exportaciones la mayoriacuteade la poblacioacuten ecuatorianarepresenta un obstaacuteculoiacutensalvable [un estorbo] para su desenvolvimiacuteento dada la imposibilidad de hacerla desaparecer La solucioacutenque se presentaes el permitiral Estado la atencioacutende los sectorespauperizados y que el restode la poblacioacuten encuentre sus propiosmediosde subsistencia Con este objetivose promueve la transformacioacuten o surgimiento de ONGsque contemplenmeacutetodosy sistemasde gestioacuten institucional y sobre todo que introduzcan criteriosde eficiencia en todas sus actividades Finalmente como el objetivofundamental de estos proyectosno se centraen el impulsode un proceso de acumulacioacuten de estos sectores la mayoriacuteade losbeneficiarios comienzaa desarrollaractividadespoco
194
bull indiacutegenas pobladores) y por zonas geograacuteficas (parroquias y cantones) con el fin de
aplicar poliacuteticas sociales con beneficio restringido En el segundo se creoacute el fondo de
promocioacuten a las microempresas familiares se establecieron relaciones con uumlNOs para
desarrollar programas en sectores urbanos y rurales (CARE-MAO) y recientemente se
ha entrado en un proceso de reestructuracioacuten de los programas educativos La
caracteriacutestica de estos nuevos programas es que si bien toman como punto de partida a
las propias organizaciones creadas en los antildeos 60 y 70 en lo que se refiere a la
localizacioacuten de la poblacioacuten beneficiaria la participacioacuten es concebida principalmente
en forma individual Sin embargo lo que se desea destacar en este punto son tres
aspectos de la nueva poliacutetica social 1) existen auacuten flujos de recursos monetarios y no
monetarios desde el Estado hacia los sectores populares 2) el espiacuteritu que conllevan
estas poliacuteticas tiende a debilitar el sentido organizativo de los sectores urbanos y rurales
y 3) la promocioacuten empresarial orientada hacia los estratos populares no se plantea como
objetivo la creacioacuten de un proceso de acumulacioacuten al interior de los sectores
beneficiados sino el desarrollo de mecanismos de subsistenciar
Es maacutes no se avizora una respuesta estructural a los problemas sociales sino que se
quiere que la poliacutetica social sea apenas un elemento puntual casi soacutelo un apeacutendice
inmediatista y casi siempre paternalista encargado de paliar y compensar los
desequilibrios y los problemas que generan estas poliacuteticas707
Al- Educacioacuten
Luego de agotarse el modelo desarrollista de los 70s tambieacuten termina el Estado de
Bienestar ecuatoriano que en los antildeos 80s debido la crisis econoacutemica interna y externa
y a las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste afectaron el gasto en servicios sociales lo
rentables que les permite por lo menos subsistir Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 118 706 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 97 707 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 47
195
cual se expresa en la reduccioacuten de su financiamiento asiacute como en la cobertura y
administracioacuten En el caso de la educacioacuten la caiacuteda del gasto por habitante es de
alrededor del 4 por ciento anual708 la relacioacuten entre el gasto educativo y el PIB tuvo una
caiacuteda dramaacutetica del 51 del PIB en 1982 a 28 en 1991 y a 26 en 1992 709 Yla
relacioacuten de gasto estatal y presupuesto general fue de 299 en 1981 para 1991 fue de
183
Si bien algunos indicadores de resultado continuaron mejorando su evolucioacuten
obedecioacute a los efectos positivos del desarrollo institucional alcanzado en la fase
anterior710 Como por ejemplo el anterior fortalecimiento de la infraestructura
educativa y administrativa la cobertura educacional entre otras esto permitioacute que el
crecimiento de la matriculacioacuten en los niveles primario secundario y universitario se
encuentre alrededor del 5 por ciento711
Ejemplificando la disminucioacuten existente en los 80s en el nivel de instruccioacuten preescolar
y primario el sector puacuteblico invirtioacute [en los antildeos 70s] un promedio de US$ 136 por
alumno por antildeo en tanto que durante los antildeos 1980 esta inversioacuten fue de US$ 90
cada alumno secundario significoacute una inversioacuten puacuteblica de US$ 461 en los antildeos 1970 y
de US$ 234 en los antildeos 1980 A su vez cada estudiante universitario costoacute US$
1619 YUS$ 739 en los dos periacuteodos respectivamenteij
708 Durante el boom petrolero todos los indicadores de gasto presentados ascendieron a tasas elevadas superiores al 6 anual A partir de 1982 la tendencia se revierte observaacutendose una sostenida declinacioacuten que es particularmente grave en el caso de la educacioacuten en el cual la caiacuteda del gasto por habitante llega a casi e14 anual equivalente al 40 entre 1982 y 1995 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 87 709En 1991 la participacioacuten de la educacioacuten en el gasto puacuteblico total bajoacute al 15 En comparacioacuten con otros paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe este descenso ubicoacute al Ecuador muy por debajo del promedio regional (43) e incluso del promedio de los paiacuteses de menor desarrollo del continente (37) Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 77
710Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 31 711 a pesar de la fuerte restriccioacuten en el gasto puacuteblico los efectos de largo plazo de la inversioacuten de la deacutecada anterior
contribuyeron a que la educacioacuten no sufriera un deterioro inmediato [por ejemplo la] tasa neta de matricula aumentoacute del 62 al 86 en el nivel primario del 29 al 42 en el secundario y del 7 al 11 en el universitario En los tres casos durante la deacutecada de 1980 el crecimiento de la matriculacioacuten fue cercano al 5 por antildeo Pon ce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacutegs 77 y 65
712Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 79
196
Esto se comprueba al realizar un anaacutelisis de la asignacioacuten efectiva por parte del Estado
de su presupuesto en el que los gastos en educacioacuten han presentado una decreciente
participacioacuten en el total de egresos de dicho presupuesto Asiacute en 1980 la educacioacuten
recibiacutea alrededor del 299 por ciento del total de egresos en tanto que para 1991 este
sector recibioacute uacutenicamente el 183 por ciento713 Asiacute se ha registrado un decrecimiento
en los gastos reales en educacioacuten entre 1980 y 1991 que llegoacute a una tasa de crecimiento
promedio negativa de 19 por ciento anual Esta tendencia decreciente se mantiene en el
presupuesto codificado del Antildeo 1992 los gastos fiscales para educacioacuten alcanzaron el
valor relativo de 172 por ciento y en la proforma presupuestaria para 1993 se establece
una fraccioacuten de 171 por ciento Como se aprecia se continuacutea sacrificando el rubro
educacioacuten para satisfacer el compromiso adquirido con los organismos multilaterales de
equilibrar el deacuteficit fiscal lo cual puede traer complicaciones impredecibles en el futuro
en teacuterminos del deterioro de la capacitacioacuten y preparacioacuten del capital humano maacutes
todaviacutea si esta praacutectica se ha repetido en forma acumulativa en los uacuteltimos diez antildeoS7l4
El modelo y sistema educativo del Ecuador se implanta en 1962 inmerso en los inicios
del modelo de sustitucioacuten de importaciones cuyo objetivo principal era ampliar la
cobertura y estandarizar los curriacuteculos educativos con educandos que aprenderaacuten
destrezas y especializaciones que terminaraacuten en la formacioacuten de cuadros teacutecnicos para la
incipiente industrializacioacuten modelo propio de la industrializacioacuten masiva creadora de
bienes y servicios en masa para el consumo interno En este sentido puede tomarse
como logros a) la disminucioacuten del analfabetismo que si en 1950 la tasa era del 44 por
ciento para 1995 era del 11 y b) el acceso a la educacioacuten baacutesica en donde La mayoriacutea
713 Hay que sentildealar que de conformidad con una disposicioacuten constitucional el rubro destinado a la educacioacuten deberiacutea ser del orden de130 por ciento en el Presupuesto general del Estado 714 Acosta Alberto Pobreza y Polltica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 34
197
de los nintildeos y nintildeas ecuatorianos asisten a la escuela primaria Entre 1982 y 1995 la
matriacutecula primaria aumentoacute del 62 al 89 715
Asimismo Seguacuten el censo de 1982 el 37 por ciento de la PEA teniacutea bajos de
escolaridad por encontrarse en situacioacuten de analfabetismo o no haber superado el tercer
grado de educacioacuten primaria Este mismo indicador para 1990 se situoacute en el 22 por
ciento Si bien estos indicadores revelan una cierta evolucioacuten en el sistema educativo
ecuatoriano no se ha logrado auacuten eliminar el analfabetismo La escuela unidocente asiacute
como tampoco se ha conseguido generar una educacioacuten baacutesica exenta del caraacutecter
elitista ni tampoco se ha logrado un cuerpo de docentes con la preparacioacuten acadeacutemica
correspondiente En las escuelas rurales la situacioacuten es criacutetica pues a maacutes de no existir
mobiliarios ayudas didaacutecticas y equipos para los planteles los recursos econoacutemicos
para este fin son escasos716 Otro problema serio es el de la pertinencia Se mantiene
un modelo con contenidos organizacioacuten y meacutetodos de instruccioacuten planteados hace
30 antildeos Es un modelo homogeneizante y riacutegido en su estructura que no reconoce las
diversidades regionales eacutetnicas culturales y sociales y lo que tiene repercusiones
graves para el desarrollo del paiacutes es un modelo con conceptos y praacutecticas pedagoacutegicas
anticuadas que no estimulan la creatividad y el pensamiento criacutetico y que no son
sensibles a las tendencias actuales en la investigacioacuten la tecnologiacutea y las formas de
expresioacuten y comunicacioacutenti Y esto significa que en los antildeos 80s no se ha
acomodado la educacioacuten a las nuevas condiciones externas
715 A pesar de este enorme progreso la ampliacioacuten de la cobertura de la educacioacuten preprimaria secundaria y superior han sido limitadas Por otra parte todos los niveles educacionales han reproducido las desigualdades sociales que caracterizan a la sociedad ecuatoriana los habitantes de campo los pobres y los grupos indiacutegenas se encuentran visiblemente rezagados en sus niveles educativos Asimismo a pesar del progreso cuantitativo en general la calidad del sistema educativo deja mucho que desear Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 82 716 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33
198
A2- Seguridad social
En lo que tiene que ver con la seguridad social al inicio de los antildeos noventa eacutesta acusa
todaviacutea grandes insuficiencias La cobertura real del sistema oficial pasoacute de 71 por
ciento en 1980 a 88 por ciento en 1990 y la poblacioacuten econoacutemicamente activa de 212
a 26 por ciento Lo cual demuestra que con respecto a la poblacioacuten ocupada la cobertura
llega a la mitad de los trabajadores asalariados Y esta limitada cobertura sigue siendo
uno de los problemas maacutes cruciales manteniendo un retraso apreciable con otros paiacuteses
de la regioacuten Pero lo que es maacutes grave es un sistema inoperante frente a las condiciones
de pobreza y desempleo que prevalece en el Ecuador 718 Con una cobertura
limitadai
Adicionalmente como resultado del deterioro creciente de la atencioacuten de la salud la
oferta de servicios meacutedicos del seguro social no ha podido solventar con eficacia el
progresivo aumento de la demandaEl resto de servicios del IESS tambieacuten demuestra
un marcado deterioro y es a todas luces insuficientes Por ejemplo las pensiones han
sufrido el impacto de la crisis un jubilado que en 1975 recibiacutea 25000 mensuales
percibiacutea un equivalente a 1000 doacutelares en 1989 recibioacute 41 000 sucres osea unos 62
doacutelares El desfinanciamiento de los seguros de enfermedad y maternidad es
permanente se arrastra un deacuteficit croacutenico Estas deficiencias se reflejan tambieacuten en
una marcada caiacuteda de los ingresos de la seguridad social frente al PIB al haber pasado
717 Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 84 7I8 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37 719 Se trata de una cobertura que apenas abarca una fraccioacuten del sector moderno de la economiacutea Los esfuerzos desplegados durante los antildeos ochenta para incorporar una mayor cantidad de trabajadores no han dado resultados esperados a pesar de que se integroacute a los trabajadores de la industria azucarera en 1980 a los campesinos organizados con la Ley de Seguro Social Campesino en 1081 a los artistas y choferes profesionales no dependientes en 1982 a los trabajadores autoacutenomos en 1984 a los profesionales abogados en 1985 a una cantidad apreciable de agricultores en 1986 con la Ley que crea el Seguro Social Obligatorio del Trabajador Agriacutecola la Afiliacioacuten Voluntaria y el Seguro Social marginal Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37
199
de 63 por ciento en 1980 a 36 por ciento en 1989 lo cual tambieacuten se manifiesta en los
egresos que cayeron de 40 a 21 por ciento en el mismo periacuteodo72o
A3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo (electricidad agua combustibles otros)
La cobertura eleacutectrica es uno de los servicios que maacutes ha progresado en el paiacutes Asiacute el
777 por ciento de las viviendas disponen de electricidad con una interesante
participacioacuten del aacuterea rural que alcanza el 538 por ciento y de la urbana con el 955 por
ciento 721
Tambieacuten cabe destacar que el gasto percaacutepita (en sucres de 1975) en Agua potable que
para 1980 estaba en el orden del 225 Ypara 1990 era de 644 sin embargo para los
antildeos 80s los problemas de servicios baacutesicos siguen presentes y maacutes acentuados en la
zona rural que urbana asiacute para fines de los 80s se encuentran bajos niveles de
cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado con un deacuteficit en la zona
urbana de 482 en agua y 377 en alcantarillado y en la zona rural el 50 por ciento
de la poblacioacuten en agua potable y el 88 por ciento en alcantarillado722
El deacuteficit en viviendas en 1980 era de 683 mil unidades para 1988 era de 980 mil
unidades y el de participacioacuten de los gastos en construccioacuten en el presupuesto
General del Estado en 1980 era el 67 para 1990 era de 39 Ypara 1991 era de 27723
1113- Conclusioacuten
Coherente con los intereses transnacionales en especial financieros724 la concepcioacuten
general del modelo econoacutemico y social que se ha implantado en Latinoameacuterica es
720 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 40 721 Empero hay que sentildealar que existe un elevado porcentaje de contrabando en el servicio de energia eleacutectrica en todos los niveles se han llegado a estimar en casi un 25 por ciento del consumo total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 42 722 En base a Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste y polltica social en los antildeos 80s Obra citada Paacuteg 47 Y89 723 En base a Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadros No 236 724 Sin embargo la creciente aceptacioacuten del modelo (neoclaacutesico) del FMI y del Banco Mundial-articulado ahora a un proyecto de funcionamiento global de la sociedad- tiene que ser asociada al fenoacutemeno de transnacionalizacioacuten financiera cuya resultante maacutes gravosa -la deuda externa- en este caso del Ecuador- ha venido mediatizando los conceptos de
200
Para 1983 se devaluacutea la moneda y se establece un sistema de minidevaluaciones
ademaacutes se instaura un curioso tercer mercado de cambios llamado libre de
intervencioacuten en el que aplicaban a importaciones y exportaciones especiacuteficast
En la poliacutetica arancelaria desde el inicio de su gestioacuten en 1982 el gobierno de Hurtado
fija una nueva estructura arancelaria con el objeto de regular el consumo de bienes
no indispensables y suntuarios [Para 1983] Se prohibieron las importaciones de
artiacuteculos suntuarios y se suspendieron las de bienes de capital por un monto de 600
millones de doacutelares anuales [para 1984] se levantoacute la prohibicioacuten a una lista de bienes
de importacioacuten que representaba el 75 por ciento del valor de las importaciones que
habiacutean sido prohibidas 685
Para septiembre de 1984 con el cambio de gobierno de Hurtado a Febres Cordero se
terminan las minidevaluaciones y se establece el tipo de cambio oficial del doacutelar en
6650 sucres por doacutelar 686 Existiacutea un segundo tipo de cambio libre [de intervencioacuten] del
Banco central que se encontraba en 995 sucres por doacutelar 687 Y un tercer mercado
cambiario denominado mercado libre688
684 Grandes inundaciones a finales de 1982 y durante el primer semestre de 1983 agravaron los problemas econoacutemicos del gobierno El efecto de este fenoacutemeno sobre el paiacutes fue muy grave especialmente porque la produccioacuten agricola cayoacute precipitadamente en Febrero y Marzo de 1983 se anuncioacute un nuevo paquete de medidas La tasa de cambio oficial se devaluoacute un 273 y se establecioacute para ella un sistema de minidevaluaciones [devaluaciones diarias] Ademaacutes se establecioacute una tercera tasa de cambio para el curiosamente llamado mercado libre de intervencioacuten Esta tasa seguiacutea de cerca de la del mercado paralelo y se aplicaba a una serie de importaciones y exportaciones formalizando de hecho un sistema oficial de tasas de cambio muacuteltiple que se mantuvo durante casi 18 meses hasta el4 de septiembre de 1984 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Polltica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 42 685 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 12 18 y 23 686 Mediante regulacioacuten 187 de septiembre de 1984 se establecioacute el tipo oficial de compra del doacutelar en 6650 SI el Banco Central comprariacutea el valor FOB de las exportaciones petroleras y lo venderiacutea para cubrir el valor FOB de las mercaderiacuteas clasificadas en el segmento especial de la Lista 1 el servicio de la deuda externa del sector puacuteblico y privado los pagos para la repatriacioacuten de capital y las utilidades de inversiones extranjeras Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 398 687 Junto con la derogacioacuten de las disposiciones que implantaron el reacutegimen de minidevaluaciones diarias del sucre en marzo de 1983 se establecieron tres mercados cambiarios Para el primero se fijoacute el tipo de cambio en 6650 sucres por doacutelar que se aplicaba a las exportaciones de petroacuteleo y a las importaciones de productos agriacutecolas alimentos medicinas carburantes enviacuteo de utilidades y trasferencias de capitales Al segundo mercado denominado libre de intervencioacuten cuyo tipo de cambio era controlado por el Banco Central se transfirieron la mayor parte de las transacciones de comercio exterior efectuadas por el sector puacuteblico y gran parte de las importaciones privadas En teacuterminos lugar se mantuvo la existencia de un mercado libre con un tipo de cambio determinado por la oferta y demanda de divisas el cual era utilizado para el resto de las actividades de comercio exterior Ademaacutes la fijacioacuten del nuevo tipo de cambio libre del Banco Central a 9750 sucres con relacioacuten al tipo de cambio oficial (fijado en 6650 sucres) generoacute un beneficio adicional a los exportadores de 31 sucres por doacutelar lo que significoacute aproximadamente 10000 millones de sucres Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacutegs 28 29 Y32 688
188
En noviembre de 1985 las tasas de cambio oficial y libre intervencioacuten se unificaron y
en enero de 1986 el gobierno continuoacute instrumentando su programa reformista al devaluar
de 96 a 110 sucres la tasa de cambio del mercado intervenido y transfiriendo todas las
transacciones comerciales y de deuda externa a este mercado Estas medidas se tomaron
con el fin de diversificar exportaciones y restringir importaciones La tasa de cambio
oficial se mantuvo solamente como un instrumento contable dentro del Banco Central
Estos cambios dejaron solamente dos mercados de divisas ~on el libre limitado al
turismo contrabando y algunos movimientos de capitales Tambieacuten se empezoacute un
proceso para reducir aranceles que culminoacute en un nuevo arancel en febrero de 1986 que
aunque teniacutea un nivel maacuteximo relativamente alto (98) habiacutea disminuido
sustancialmente y con ello el nivel de proteccioacuten efectiva 689
El tipo de cambio sin intervencioacuten del Estado es considerado clave para el modelo
neoliberal para agosto de 1986 se deja a las fuerzas del mercado la fijacioacuten del tipo de
cambi0690 con el objetivo de que baje el doacutelar y con esto disminuya la inflacioacuten se
incremente las exportaciones y se mantenga las reservas internacionales pero en aparente
contradiccioacuten a la teoriacutea resultoacute todo lo contrario 691 y ademaacutes se incrementoacute la
importacioacuten de bines suntuarios
689 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 56 690 Asiacute el II de Agostode 1986se introdujeron nuevoscambiosdraacutesticos tales que Swettun mes maacutes tardese refirioacute a ellosen la siguienteforma El reacutegimen en el poderde un solo tajo ha destruido 56 antildeos de praacutecticalegalfinancieray monetaria en el Ecuador En esencia bajo el nuevosistemala tasa de cambioseraacute determinadapor el mercado(es decir que se ha establecido la flotacioacuten totaldel sucre)Los controles administrativos de las tasas de intereacutespara los ahorradores se han eliminado aunque las autoridades han negociado con la banca un entendimiento para fijar las tasas en un nivel preestablecido Se ha permitido que otrastasas floten incluyendo la tasa de redescuento en el banco central Estas medidas tuvieron dos objetivosprincipales darlea los exportadores sentildealesclarasde que el gobiernoqueriacutea promovery diversificar lasexportaciones y aumentarel ahorro interno Las medidas tambieacutenfueron tomadaspara controlaruna corridaen contradel sucrey crecientes sobrefacturacioacuten de importaciones y subfacturacioacuten de importaciones Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politiacuteca de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 62 691 A partirde agostode 1986el programa de ajusteasumioacutenuevasformasque liberalizaron auacuten maacutes a la economiacutea ecuatoriana En efectose eliminoacutela obligacioacuten que teniacutean los exportadores de vendersus divisasal Banco Central mientras simultaacuteneamente se dejabaen manosde las fuerzas del mercadola determinacioacuten del valor del doacutelar Estas medidas tuvieron un resultado desastroso por un lado el doacutelar subioacutedesmesuradamente y los banqueros y exportadores hicieron pinguumlesganancias a costadel aumento de la inflacioacuten por otro las exportaciones no aumentaron y maacutes bien la libreutilizacioacuten del doacutelardeterminoacute el incremento de las importaciones de bienessuntuarios y la caiacuteda de las reservas internacionales Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
189
Para enero de 1988 se suspende la flotacioacuten del doacutelar manejado por el sector privado y
en Marzo de 1988 hasta el sistema de tasa de cambio libre considerado como la
piedra cardinal de las reformas neoliberales tuvo que ser eliminado siendo reemplazado
por un sistema de tasa de cambio muacuteltiple con tres tasas llamado flotacioacuten controlada
(ver LAER 311388) Eventualmente en completa retirada el gobierno habiacutea retomado a
un sistema de tasa de cambio fija y empezoacute a imponer restricciones a las
importaciones 692
El 30 de agosto de 1988 despueacutes de asumir la presidencia el gobierno de Rodrigo
Borja dispone al Banco Central reasumir el control sobre la asignacioacuten de divisas se
restablece -y termina su mandato con- el sistema dual de cambios que son el mercado
de intervencioacuten del Banco Central y el mercado libre y devaluacutea la moneda El tipo de
cambio del mercado de intervencioacuten se devaluoacute un 56 [acercaacutendose a la cotizacioacuten del
mercado libre] y se establecioacute un sistema de minidevaluaciones programadas con una
tasa de inflacioacuten esperada del 30 Con este mecanismo se estableciacutea el tipo de cambio
como referencia para guiar las expectativas inflacionarias El tipo de cambio oficial que
no se habiacutea modificado desde noviembre de 1985 y que era utilizado para el servicio de
la deuda externa fue incrementado de 95 a 390 sucres por doacutelar 693
Posteriormente se continuacutea con una poliacutetica cambiaria que mantenga el fomento a las
exportaciones y el abastecimiento de bienes y servicios con importaciones esto hizo
que se utilice una poliacutetica de tipo de cambio real esto es con devaluaciones sucesivas
En suma si la cotizacioacuten del doacutelar en el mercado libre en 1981 era de 3076 para 1991
fueacute del orden de los 1103 sucres por doacutelar 694 Soacutelo entre 1981 y 1990 La
692 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 693 En el mercado de intervencioacuten se debiacutean efectuar todas las transacciones en divisas de bienes servicios y capitales del sector puacuteblico y las ventas de divisas correspondientes a la remisioacuten de utilidades y la repatriacioacuten de capitales de la inversioacuten extranjera ingresada al Banco Central hasta el11 de agosto de 1986 Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 421 Y422 694 En base a Acosta Alberto Pobreza y poliacutetica social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadro No 2 J9
190
bull flexibilizacioacuten del tipo de cambio permitioacute que la cotizacioacuten del doacutelar se incrementara en
2764695
En el aacutembito arancelario se destaca La implementacioacuten de la Reforma Arancelaria [en
1990 la misma que] contemploacute la reduccioacuten de las tarifas a niveles que oscilaban entre 5
el 60 por ciento para todas las importaciones (excepto para vehiacuteculos) y la eliminacioacuten del
cobro de los recargos arancelarios de la lista n 696 Para 1991 se expide un nuevo
arancel en donde las tarifas oscilaban entre 5 yel 35 por ciento excepto para vehiacuteculos
que fueacute del 40 por ciento
1124 La Poliacutetica social
A- Principales poliacuteticas sociales
En los antildeos 70s como parte de la poliacutetica social el Estado ecuatoriano invertiacutea en obras
puacuteblicas e impulsaba la inversioacuten privada por este concepto la relacioacuten inversioacutenIPIB
permanece superior al 20 por ciento Por otro lado se subsidiaba bienes y servicios a la
vez que expandiacutea la cobertura socia1697 Sin embargo no se habiacutea logrado bienestar para
la mayoriacutea de la poblacioacuten y esto sugeriacutea al nuevo gobernante de los 80s aplicar con
mayor eacutenfasis poliacuteticas sociales las mismas que estaban en el contenido del Plan de
Desarrollo 1980-1984 en donde existe preocupacioacuten por el empleo por los servicios
baacutesicos entre otros motivaciones que quedaron en el papel por las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales internas y externas
Pero para inicios de los antildeos 80s como es sabido comienzan a cerrarse los creacuteditos
externos a subir las tasas de intereacutes intemacionalest y a bajar los precios del petroacuteleo
por lo que tambieacuten empieza a acabarse el estilo de desarrollo en donde el Estado era el
695 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 696 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 697 La bonanza petrolera y el creacutedito externo tambieacuten financiaron una expansioacuten sin precedentes del sector puacuteblico en particular del aparato administrativo grandes obras de infraestructura subsidios a bienes y servicios baacutesicos asiacute como una expansioacuten de los servicios sociales (educacioacuten y salud) En general se puede decir que se generaron los siacutentomas tiacutepicos de la enfermedad holandesa Poliacuteticas Macroeconoacutemicas Distribucioacuten y Pobreza en el Ecuador Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 1
191
bull Benefactor conocido generalmente como el Estado de Bienestar ecuatoriano La
merma de la cantidad de fondos disponibles en el Estado se agudiza con el conflicto
beacutelico con el Peruacute en 1981 y con las inundaciones de 1982-83
En estos momentos criticas -corno siempre- se empieza a descuidar a los sectores maacutes
deacutebiles y marginados (ancianos mujeres y nintildeos) que en el caso ecuatoriano constituyen
la mayoriacutea de la poblacioacuten mismos que al disminuir el ritmo y monto de gasto fiscal en
el aacuterea social ven deteriorase sus condiciones de vida Se considera que el gasto social
es el rubro maacutes afectado con las medidas de Estabilizacioacuten y Ajuste estructural de los
80s
Ademaacutes a partir de 1982 el Estado se vio obligado retroceder posiciones en cuanto a
sus poliacuteticas de cobertura social para destinar mayores recursos al servicio de la deuda
extema699 Esto se evidencia cuando se compara el monto destinado en el Presupuesto
Anual del Estado en relacioacuten con el PIB al gasto social y el monto destinado a la deuda
extemaOO como se aprecia en los siguientes graacuteficos en donde la relacioacuten porcentual
entre Gasto Social y PIB en 1981 era de 65 para 1990 era de 39 y la Relacioacuten entre
Gasto Social y el presupuesto del Estado era en 1981 el 375 para 1990 fue de
28170 Como se aprecia en los siguientes graacuteficos
698 Las altas tasas de intereacutes vigentes en los Estados Unidos que llegaron [en 1981] hasta el 21 provocaron un flujo importante de divisas al exterior Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 362 699 El deterioro de las asignaciones a los sectores sociales se explica en especial por el aumento del servicio de la deuda externa Entre 1980 y 1990 estos valores casi se triplican al pasar de un 183 por ciento a 37 por ciento del PIB respectivamente Este porcentaje es el maacutes elevado de todo el periacuteodo analizado Es preciso destacar que el servicio de la deuda puacuteblica en especial de la deuda externa se ha convertido en el rubro maacutes grande de los presupuestos de los uacuteltimos antildeos y esta situacioacuten al parecer se presentaraacute con mayor fuerza en 1993 cuando el monto destinado a la deuda estaacute cuantificado en 384 por ciento Una vez maacutes el servicio de la deuda superaraacute ampliamente el monto de los recursos destinados a fines sociales educacioacuten y cultura bienestar social y trabajo salud y desarrollo comunal [agua potable saneamiento ambiental vivienda] Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 9 700 A partir del inicio de los programas de ajuste en 1982 se aprecia una tendencia decreciente en la asignacioacuten de recursos destinados en el Presupuesto general del Estado al gasto social en relacioacuten con el PIB Pero esta tendencia presenta una caiacuteda auacuten maacutes aguda durante el gobierno de Borja Cevallos en le cual esta relacioacuten ha descendido por primera vez en el periacuteodo a menos del4 por ciento En 1992 esta relacioacuten habriacutea decrecido maacutes a un 3 por ciento Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33 y 32 701 En base de Acosta Alberto En Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del Ajuste Obra citada Cuadro 223 y 224
192
Graacuteficos 12
GRAFICOS DE RELACIONES PORCENTUALES ENTRE GASTOS EN SERVICIOS SOCIALES Y DEUDA EXTERNA CON RELACION AL PIB Y AL
PRESUPUESTO DEL ESTADO
-+-Gastos sociaacuteesAB
- itshy - Gastos dada ecIamAB
1004 1007 193gt Antildeos
Porcentajes de Gastos en Servicios sociales
de deuda externa con relacioacuten al PlB7
6
gSS4 e B3 52a
1 O 1---------+---------shy
1978 1001
Relaciones porcentuales de Gasto social y deuda externa con el
Presu uesto del Estado45
40
35
30
E 25 shye ~ 20
~ 15
10
5
O 1978 1981 1984 1987 1990
Anos
Fuente Banco Central boletiacuten de Cuentas nacionales No 14 1981-1990 (junio de 1991) y Presupuestos Generales del Estado Elaboracioacuten de las Tablas Acosta AlbertoY Elaboracioacuten graacutefica el autor
Como se manifestoacute anteriormente las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste de los antildeos
80s hace contraer conscientemente la economiacutea con el objetivo de estabilizar variables
macroeconoacutemicas y cumplir compromisos con los organismos internacionales al
interior del paiacutes la preocupacioacuten es por equilibrar la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal 703 y en el
exterior la balanza de pagos especialmente para lograr obtener un monto que asegure
la acumulacioacuten y el pago de la deuda externa en un marco de apertura econoacutemica como
se aprecioacute en la reduccioacuten paulatina de los aranceles en la promocioacuten de las
exportaciones entre otras
El resultado ya lo sabemos por el lado social existe un deterioro de los componentes del
desarrollo social y por el lado econoacutemico las variables macroeconoacutemicas no se
702 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social Obra citada Cuadros Nos 223 y 224 703 Este comportamiento se expliacuteca por una serie de factores entre los cuales se destacan los programas de estabilizacioacuten y las mismas poliacuteticas de ajuste que proponen y aplican draacutestica restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos pues la intencioacuten uacuteltima de tales recortes es evitar una disparada inflacionaria por el lado de la demanda Por otro lado las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores beneficiarios de los proyectos sociales no contribuyen al producto y por ende los gastos en estos rubros son inflacionarios Igualmente la situacioacuten se agrava cuando se considera el alto componente del gasto corriente que los caracteriza por su condicioacuten de sectores de servicios en los que el peso de la mano de obra es elevado Por uacuteltimo la capacidad de negociacioacuten es mucho menor como por ejemplo frente a los grupos que se representan en los rubros de duda externa o defensa nacional Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 32
193
estabilizaron esto hace que que el nuacutemero de pobres creciera en el decenio de los
80 a una tasa promedio anual maacutes raacutepida que la registrada en la deacutecada de los 70 38
por ciento Vs 19 por ciento respectivamente Este panorama ha determinado que el
Ecuador sea uno de los paiacuteses de Ameacuterica Latina con mayores iacutendices de pobreza Y la
agudizacioacuten de este fenoacutemeno se perfila tanto en el aacutembito urbano como rural Asiacute
mientras el 40 por ciento de la poblacioacuten urbana vive por debajo de la pobreza absoluta
el 65 por ciento de la poblacioacuten rural estaacute por debajo de ese liacutemite de acuerdo a la
informacioacuten proporcionada por UNICEF para el periacuteodo 1980-1988 704
La preocupacioacuten estatal estaraacute centralizada por el estiacutemulo a las exportaciones y por
tanto hacia el bienestar de un pequentildeiacutesimo grupo de personas a ellas ligadas y al no
poseer recursos posteriormente el gobierno se desliga y con fuerza de sus
responsabilidades sociales esto es de su redistribucioacuten econoacutemica esto hace que se
permita el surguimiento de organizaciones no gubernamentales (ONOs) para que suplan
con sus programas y acciones anteriormente estatales y las realicen con criterios
empresariales de eficiencia beneficio entre otros asiacute empieza el Estado ecuatoriano
con el discurso y praacutectica de la descentralizacioacuten evitando hacerse cargo de maacutes
burocracia aunque su financiamiento parta de sus propias actividades y por supuesto de
deuda externa 705
De ahiacute que a partir de 1985 la poliacutetica social se orientase en dos direcciones una
eminentemente beneacutefica y otra de promocioacuten empresarial individualizadora En el
primer caso el gobierno elaboroacute un cuadro de pobreza por sectores (campesinos
704 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 45 705 Esta actitud y los riesgosque conllevala aplicacioacuten del modelohan llevadoal Estado a disentildearun nuevo estilode poliacuteticasocialSiacute consideramosel comportamiento estataly la dinaacutemicade las exportaciones la mayoriacuteade la poblacioacuten ecuatorianarepresenta un obstaacuteculoiacutensalvable [un estorbo] para su desenvolvimiacuteento dada la imposibilidad de hacerla desaparecer La solucioacutenque se presentaes el permitiral Estado la atencioacutende los sectorespauperizados y que el restode la poblacioacuten encuentre sus propiosmediosde subsistencia Con este objetivose promueve la transformacioacuten o surgimiento de ONGsque contemplenmeacutetodosy sistemasde gestioacuten institucional y sobre todo que introduzcan criteriosde eficiencia en todas sus actividades Finalmente como el objetivofundamental de estos proyectosno se centraen el impulsode un proceso de acumulacioacuten de estos sectores la mayoriacuteade losbeneficiarios comienzaa desarrollaractividadespoco
194
bull indiacutegenas pobladores) y por zonas geograacuteficas (parroquias y cantones) con el fin de
aplicar poliacuteticas sociales con beneficio restringido En el segundo se creoacute el fondo de
promocioacuten a las microempresas familiares se establecieron relaciones con uumlNOs para
desarrollar programas en sectores urbanos y rurales (CARE-MAO) y recientemente se
ha entrado en un proceso de reestructuracioacuten de los programas educativos La
caracteriacutestica de estos nuevos programas es que si bien toman como punto de partida a
las propias organizaciones creadas en los antildeos 60 y 70 en lo que se refiere a la
localizacioacuten de la poblacioacuten beneficiaria la participacioacuten es concebida principalmente
en forma individual Sin embargo lo que se desea destacar en este punto son tres
aspectos de la nueva poliacutetica social 1) existen auacuten flujos de recursos monetarios y no
monetarios desde el Estado hacia los sectores populares 2) el espiacuteritu que conllevan
estas poliacuteticas tiende a debilitar el sentido organizativo de los sectores urbanos y rurales
y 3) la promocioacuten empresarial orientada hacia los estratos populares no se plantea como
objetivo la creacioacuten de un proceso de acumulacioacuten al interior de los sectores
beneficiados sino el desarrollo de mecanismos de subsistenciar
Es maacutes no se avizora una respuesta estructural a los problemas sociales sino que se
quiere que la poliacutetica social sea apenas un elemento puntual casi soacutelo un apeacutendice
inmediatista y casi siempre paternalista encargado de paliar y compensar los
desequilibrios y los problemas que generan estas poliacuteticas707
Al- Educacioacuten
Luego de agotarse el modelo desarrollista de los 70s tambieacuten termina el Estado de
Bienestar ecuatoriano que en los antildeos 80s debido la crisis econoacutemica interna y externa
y a las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste afectaron el gasto en servicios sociales lo
rentables que les permite por lo menos subsistir Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 118 706 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 97 707 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 47
195
cual se expresa en la reduccioacuten de su financiamiento asiacute como en la cobertura y
administracioacuten En el caso de la educacioacuten la caiacuteda del gasto por habitante es de
alrededor del 4 por ciento anual708 la relacioacuten entre el gasto educativo y el PIB tuvo una
caiacuteda dramaacutetica del 51 del PIB en 1982 a 28 en 1991 y a 26 en 1992 709 Yla
relacioacuten de gasto estatal y presupuesto general fue de 299 en 1981 para 1991 fue de
183
Si bien algunos indicadores de resultado continuaron mejorando su evolucioacuten
obedecioacute a los efectos positivos del desarrollo institucional alcanzado en la fase
anterior710 Como por ejemplo el anterior fortalecimiento de la infraestructura
educativa y administrativa la cobertura educacional entre otras esto permitioacute que el
crecimiento de la matriculacioacuten en los niveles primario secundario y universitario se
encuentre alrededor del 5 por ciento711
Ejemplificando la disminucioacuten existente en los 80s en el nivel de instruccioacuten preescolar
y primario el sector puacuteblico invirtioacute [en los antildeos 70s] un promedio de US$ 136 por
alumno por antildeo en tanto que durante los antildeos 1980 esta inversioacuten fue de US$ 90
cada alumno secundario significoacute una inversioacuten puacuteblica de US$ 461 en los antildeos 1970 y
de US$ 234 en los antildeos 1980 A su vez cada estudiante universitario costoacute US$
1619 YUS$ 739 en los dos periacuteodos respectivamenteij
708 Durante el boom petrolero todos los indicadores de gasto presentados ascendieron a tasas elevadas superiores al 6 anual A partir de 1982 la tendencia se revierte observaacutendose una sostenida declinacioacuten que es particularmente grave en el caso de la educacioacuten en el cual la caiacuteda del gasto por habitante llega a casi e14 anual equivalente al 40 entre 1982 y 1995 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 87 709En 1991 la participacioacuten de la educacioacuten en el gasto puacuteblico total bajoacute al 15 En comparacioacuten con otros paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe este descenso ubicoacute al Ecuador muy por debajo del promedio regional (43) e incluso del promedio de los paiacuteses de menor desarrollo del continente (37) Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 77
710Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 31 711 a pesar de la fuerte restriccioacuten en el gasto puacuteblico los efectos de largo plazo de la inversioacuten de la deacutecada anterior
contribuyeron a que la educacioacuten no sufriera un deterioro inmediato [por ejemplo la] tasa neta de matricula aumentoacute del 62 al 86 en el nivel primario del 29 al 42 en el secundario y del 7 al 11 en el universitario En los tres casos durante la deacutecada de 1980 el crecimiento de la matriculacioacuten fue cercano al 5 por antildeo Pon ce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacutegs 77 y 65
712Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 79
196
Esto se comprueba al realizar un anaacutelisis de la asignacioacuten efectiva por parte del Estado
de su presupuesto en el que los gastos en educacioacuten han presentado una decreciente
participacioacuten en el total de egresos de dicho presupuesto Asiacute en 1980 la educacioacuten
recibiacutea alrededor del 299 por ciento del total de egresos en tanto que para 1991 este
sector recibioacute uacutenicamente el 183 por ciento713 Asiacute se ha registrado un decrecimiento
en los gastos reales en educacioacuten entre 1980 y 1991 que llegoacute a una tasa de crecimiento
promedio negativa de 19 por ciento anual Esta tendencia decreciente se mantiene en el
presupuesto codificado del Antildeo 1992 los gastos fiscales para educacioacuten alcanzaron el
valor relativo de 172 por ciento y en la proforma presupuestaria para 1993 se establece
una fraccioacuten de 171 por ciento Como se aprecia se continuacutea sacrificando el rubro
educacioacuten para satisfacer el compromiso adquirido con los organismos multilaterales de
equilibrar el deacuteficit fiscal lo cual puede traer complicaciones impredecibles en el futuro
en teacuterminos del deterioro de la capacitacioacuten y preparacioacuten del capital humano maacutes
todaviacutea si esta praacutectica se ha repetido en forma acumulativa en los uacuteltimos diez antildeoS7l4
El modelo y sistema educativo del Ecuador se implanta en 1962 inmerso en los inicios
del modelo de sustitucioacuten de importaciones cuyo objetivo principal era ampliar la
cobertura y estandarizar los curriacuteculos educativos con educandos que aprenderaacuten
destrezas y especializaciones que terminaraacuten en la formacioacuten de cuadros teacutecnicos para la
incipiente industrializacioacuten modelo propio de la industrializacioacuten masiva creadora de
bienes y servicios en masa para el consumo interno En este sentido puede tomarse
como logros a) la disminucioacuten del analfabetismo que si en 1950 la tasa era del 44 por
ciento para 1995 era del 11 y b) el acceso a la educacioacuten baacutesica en donde La mayoriacutea
713 Hay que sentildealar que de conformidad con una disposicioacuten constitucional el rubro destinado a la educacioacuten deberiacutea ser del orden de130 por ciento en el Presupuesto general del Estado 714 Acosta Alberto Pobreza y Polltica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 34
197
de los nintildeos y nintildeas ecuatorianos asisten a la escuela primaria Entre 1982 y 1995 la
matriacutecula primaria aumentoacute del 62 al 89 715
Asimismo Seguacuten el censo de 1982 el 37 por ciento de la PEA teniacutea bajos de
escolaridad por encontrarse en situacioacuten de analfabetismo o no haber superado el tercer
grado de educacioacuten primaria Este mismo indicador para 1990 se situoacute en el 22 por
ciento Si bien estos indicadores revelan una cierta evolucioacuten en el sistema educativo
ecuatoriano no se ha logrado auacuten eliminar el analfabetismo La escuela unidocente asiacute
como tampoco se ha conseguido generar una educacioacuten baacutesica exenta del caraacutecter
elitista ni tampoco se ha logrado un cuerpo de docentes con la preparacioacuten acadeacutemica
correspondiente En las escuelas rurales la situacioacuten es criacutetica pues a maacutes de no existir
mobiliarios ayudas didaacutecticas y equipos para los planteles los recursos econoacutemicos
para este fin son escasos716 Otro problema serio es el de la pertinencia Se mantiene
un modelo con contenidos organizacioacuten y meacutetodos de instruccioacuten planteados hace
30 antildeos Es un modelo homogeneizante y riacutegido en su estructura que no reconoce las
diversidades regionales eacutetnicas culturales y sociales y lo que tiene repercusiones
graves para el desarrollo del paiacutes es un modelo con conceptos y praacutecticas pedagoacutegicas
anticuadas que no estimulan la creatividad y el pensamiento criacutetico y que no son
sensibles a las tendencias actuales en la investigacioacuten la tecnologiacutea y las formas de
expresioacuten y comunicacioacutenti Y esto significa que en los antildeos 80s no se ha
acomodado la educacioacuten a las nuevas condiciones externas
715 A pesar de este enorme progreso la ampliacioacuten de la cobertura de la educacioacuten preprimaria secundaria y superior han sido limitadas Por otra parte todos los niveles educacionales han reproducido las desigualdades sociales que caracterizan a la sociedad ecuatoriana los habitantes de campo los pobres y los grupos indiacutegenas se encuentran visiblemente rezagados en sus niveles educativos Asimismo a pesar del progreso cuantitativo en general la calidad del sistema educativo deja mucho que desear Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 82 716 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33
198
A2- Seguridad social
En lo que tiene que ver con la seguridad social al inicio de los antildeos noventa eacutesta acusa
todaviacutea grandes insuficiencias La cobertura real del sistema oficial pasoacute de 71 por
ciento en 1980 a 88 por ciento en 1990 y la poblacioacuten econoacutemicamente activa de 212
a 26 por ciento Lo cual demuestra que con respecto a la poblacioacuten ocupada la cobertura
llega a la mitad de los trabajadores asalariados Y esta limitada cobertura sigue siendo
uno de los problemas maacutes cruciales manteniendo un retraso apreciable con otros paiacuteses
de la regioacuten Pero lo que es maacutes grave es un sistema inoperante frente a las condiciones
de pobreza y desempleo que prevalece en el Ecuador 718 Con una cobertura
limitadai
Adicionalmente como resultado del deterioro creciente de la atencioacuten de la salud la
oferta de servicios meacutedicos del seguro social no ha podido solventar con eficacia el
progresivo aumento de la demandaEl resto de servicios del IESS tambieacuten demuestra
un marcado deterioro y es a todas luces insuficientes Por ejemplo las pensiones han
sufrido el impacto de la crisis un jubilado que en 1975 recibiacutea 25000 mensuales
percibiacutea un equivalente a 1000 doacutelares en 1989 recibioacute 41 000 sucres osea unos 62
doacutelares El desfinanciamiento de los seguros de enfermedad y maternidad es
permanente se arrastra un deacuteficit croacutenico Estas deficiencias se reflejan tambieacuten en
una marcada caiacuteda de los ingresos de la seguridad social frente al PIB al haber pasado
717 Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 84 7I8 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37 719 Se trata de una cobertura que apenas abarca una fraccioacuten del sector moderno de la economiacutea Los esfuerzos desplegados durante los antildeos ochenta para incorporar una mayor cantidad de trabajadores no han dado resultados esperados a pesar de que se integroacute a los trabajadores de la industria azucarera en 1980 a los campesinos organizados con la Ley de Seguro Social Campesino en 1081 a los artistas y choferes profesionales no dependientes en 1982 a los trabajadores autoacutenomos en 1984 a los profesionales abogados en 1985 a una cantidad apreciable de agricultores en 1986 con la Ley que crea el Seguro Social Obligatorio del Trabajador Agriacutecola la Afiliacioacuten Voluntaria y el Seguro Social marginal Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37
199
de 63 por ciento en 1980 a 36 por ciento en 1989 lo cual tambieacuten se manifiesta en los
egresos que cayeron de 40 a 21 por ciento en el mismo periacuteodo72o
A3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo (electricidad agua combustibles otros)
La cobertura eleacutectrica es uno de los servicios que maacutes ha progresado en el paiacutes Asiacute el
777 por ciento de las viviendas disponen de electricidad con una interesante
participacioacuten del aacuterea rural que alcanza el 538 por ciento y de la urbana con el 955 por
ciento 721
Tambieacuten cabe destacar que el gasto percaacutepita (en sucres de 1975) en Agua potable que
para 1980 estaba en el orden del 225 Ypara 1990 era de 644 sin embargo para los
antildeos 80s los problemas de servicios baacutesicos siguen presentes y maacutes acentuados en la
zona rural que urbana asiacute para fines de los 80s se encuentran bajos niveles de
cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado con un deacuteficit en la zona
urbana de 482 en agua y 377 en alcantarillado y en la zona rural el 50 por ciento
de la poblacioacuten en agua potable y el 88 por ciento en alcantarillado722
El deacuteficit en viviendas en 1980 era de 683 mil unidades para 1988 era de 980 mil
unidades y el de participacioacuten de los gastos en construccioacuten en el presupuesto
General del Estado en 1980 era el 67 para 1990 era de 39 Ypara 1991 era de 27723
1113- Conclusioacuten
Coherente con los intereses transnacionales en especial financieros724 la concepcioacuten
general del modelo econoacutemico y social que se ha implantado en Latinoameacuterica es
720 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 40 721 Empero hay que sentildealar que existe un elevado porcentaje de contrabando en el servicio de energia eleacutectrica en todos los niveles se han llegado a estimar en casi un 25 por ciento del consumo total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 42 722 En base a Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste y polltica social en los antildeos 80s Obra citada Paacuteg 47 Y89 723 En base a Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadros No 236 724 Sin embargo la creciente aceptacioacuten del modelo (neoclaacutesico) del FMI y del Banco Mundial-articulado ahora a un proyecto de funcionamiento global de la sociedad- tiene que ser asociada al fenoacutemeno de transnacionalizacioacuten financiera cuya resultante maacutes gravosa -la deuda externa- en este caso del Ecuador- ha venido mediatizando los conceptos de
200
En noviembre de 1985 las tasas de cambio oficial y libre intervencioacuten se unificaron y
en enero de 1986 el gobierno continuoacute instrumentando su programa reformista al devaluar
de 96 a 110 sucres la tasa de cambio del mercado intervenido y transfiriendo todas las
transacciones comerciales y de deuda externa a este mercado Estas medidas se tomaron
con el fin de diversificar exportaciones y restringir importaciones La tasa de cambio
oficial se mantuvo solamente como un instrumento contable dentro del Banco Central
Estos cambios dejaron solamente dos mercados de divisas ~on el libre limitado al
turismo contrabando y algunos movimientos de capitales Tambieacuten se empezoacute un
proceso para reducir aranceles que culminoacute en un nuevo arancel en febrero de 1986 que
aunque teniacutea un nivel maacuteximo relativamente alto (98) habiacutea disminuido
sustancialmente y con ello el nivel de proteccioacuten efectiva 689
El tipo de cambio sin intervencioacuten del Estado es considerado clave para el modelo
neoliberal para agosto de 1986 se deja a las fuerzas del mercado la fijacioacuten del tipo de
cambi0690 con el objetivo de que baje el doacutelar y con esto disminuya la inflacioacuten se
incremente las exportaciones y se mantenga las reservas internacionales pero en aparente
contradiccioacuten a la teoriacutea resultoacute todo lo contrario 691 y ademaacutes se incrementoacute la
importacioacuten de bines suntuarios
689 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 56 690 Asiacute el II de Agostode 1986se introdujeron nuevoscambiosdraacutesticos tales que Swettun mes maacutes tardese refirioacute a ellosen la siguienteforma El reacutegimen en el poderde un solo tajo ha destruido 56 antildeos de praacutecticalegalfinancieray monetaria en el Ecuador En esencia bajo el nuevosistemala tasa de cambioseraacute determinadapor el mercado(es decir que se ha establecido la flotacioacuten totaldel sucre)Los controles administrativos de las tasas de intereacutespara los ahorradores se han eliminado aunque las autoridades han negociado con la banca un entendimiento para fijar las tasas en un nivel preestablecido Se ha permitido que otrastasas floten incluyendo la tasa de redescuento en el banco central Estas medidas tuvieron dos objetivosprincipales darlea los exportadores sentildealesclarasde que el gobiernoqueriacutea promovery diversificar lasexportaciones y aumentarel ahorro interno Las medidas tambieacutenfueron tomadaspara controlaruna corridaen contradel sucrey crecientes sobrefacturacioacuten de importaciones y subfacturacioacuten de importaciones Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Politiacuteca de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 62 691 A partirde agostode 1986el programa de ajusteasumioacutenuevasformasque liberalizaron auacuten maacutes a la economiacutea ecuatoriana En efectose eliminoacutela obligacioacuten que teniacutean los exportadores de vendersus divisasal Banco Central mientras simultaacuteneamente se dejabaen manosde las fuerzas del mercadola determinacioacuten del valor del doacutelar Estas medidas tuvieron un resultado desastroso por un lado el doacutelar subioacutedesmesuradamente y los banqueros y exportadores hicieron pinguumlesganancias a costadel aumento de la inflacioacuten por otro las exportaciones no aumentaron y maacutes bien la libreutilizacioacuten del doacutelardeterminoacute el incremento de las importaciones de bienessuntuarios y la caiacuteda de las reservas internacionales Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste Obra citada Paacuteg 14
189
Para enero de 1988 se suspende la flotacioacuten del doacutelar manejado por el sector privado y
en Marzo de 1988 hasta el sistema de tasa de cambio libre considerado como la
piedra cardinal de las reformas neoliberales tuvo que ser eliminado siendo reemplazado
por un sistema de tasa de cambio muacuteltiple con tres tasas llamado flotacioacuten controlada
(ver LAER 311388) Eventualmente en completa retirada el gobierno habiacutea retomado a
un sistema de tasa de cambio fija y empezoacute a imponer restricciones a las
importaciones 692
El 30 de agosto de 1988 despueacutes de asumir la presidencia el gobierno de Rodrigo
Borja dispone al Banco Central reasumir el control sobre la asignacioacuten de divisas se
restablece -y termina su mandato con- el sistema dual de cambios que son el mercado
de intervencioacuten del Banco Central y el mercado libre y devaluacutea la moneda El tipo de
cambio del mercado de intervencioacuten se devaluoacute un 56 [acercaacutendose a la cotizacioacuten del
mercado libre] y se establecioacute un sistema de minidevaluaciones programadas con una
tasa de inflacioacuten esperada del 30 Con este mecanismo se estableciacutea el tipo de cambio
como referencia para guiar las expectativas inflacionarias El tipo de cambio oficial que
no se habiacutea modificado desde noviembre de 1985 y que era utilizado para el servicio de
la deuda externa fue incrementado de 95 a 390 sucres por doacutelar 693
Posteriormente se continuacutea con una poliacutetica cambiaria que mantenga el fomento a las
exportaciones y el abastecimiento de bienes y servicios con importaciones esto hizo
que se utilice una poliacutetica de tipo de cambio real esto es con devaluaciones sucesivas
En suma si la cotizacioacuten del doacutelar en el mercado libre en 1981 era de 3076 para 1991
fueacute del orden de los 1103 sucres por doacutelar 694 Soacutelo entre 1981 y 1990 La
692 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 693 En el mercado de intervencioacuten se debiacutean efectuar todas las transacciones en divisas de bienes servicios y capitales del sector puacuteblico y las ventas de divisas correspondientes a la remisioacuten de utilidades y la repatriacioacuten de capitales de la inversioacuten extranjera ingresada al Banco Central hasta el11 de agosto de 1986 Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 421 Y422 694 En base a Acosta Alberto Pobreza y poliacutetica social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadro No 2 J9
190
bull flexibilizacioacuten del tipo de cambio permitioacute que la cotizacioacuten del doacutelar se incrementara en
2764695
En el aacutembito arancelario se destaca La implementacioacuten de la Reforma Arancelaria [en
1990 la misma que] contemploacute la reduccioacuten de las tarifas a niveles que oscilaban entre 5
el 60 por ciento para todas las importaciones (excepto para vehiacuteculos) y la eliminacioacuten del
cobro de los recargos arancelarios de la lista n 696 Para 1991 se expide un nuevo
arancel en donde las tarifas oscilaban entre 5 yel 35 por ciento excepto para vehiacuteculos
que fueacute del 40 por ciento
1124 La Poliacutetica social
A- Principales poliacuteticas sociales
En los antildeos 70s como parte de la poliacutetica social el Estado ecuatoriano invertiacutea en obras
puacuteblicas e impulsaba la inversioacuten privada por este concepto la relacioacuten inversioacutenIPIB
permanece superior al 20 por ciento Por otro lado se subsidiaba bienes y servicios a la
vez que expandiacutea la cobertura socia1697 Sin embargo no se habiacutea logrado bienestar para
la mayoriacutea de la poblacioacuten y esto sugeriacutea al nuevo gobernante de los 80s aplicar con
mayor eacutenfasis poliacuteticas sociales las mismas que estaban en el contenido del Plan de
Desarrollo 1980-1984 en donde existe preocupacioacuten por el empleo por los servicios
baacutesicos entre otros motivaciones que quedaron en el papel por las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales internas y externas
Pero para inicios de los antildeos 80s como es sabido comienzan a cerrarse los creacuteditos
externos a subir las tasas de intereacutes intemacionalest y a bajar los precios del petroacuteleo
por lo que tambieacuten empieza a acabarse el estilo de desarrollo en donde el Estado era el
695 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 696 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 697 La bonanza petrolera y el creacutedito externo tambieacuten financiaron una expansioacuten sin precedentes del sector puacuteblico en particular del aparato administrativo grandes obras de infraestructura subsidios a bienes y servicios baacutesicos asiacute como una expansioacuten de los servicios sociales (educacioacuten y salud) En general se puede decir que se generaron los siacutentomas tiacutepicos de la enfermedad holandesa Poliacuteticas Macroeconoacutemicas Distribucioacuten y Pobreza en el Ecuador Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 1
191
bull Benefactor conocido generalmente como el Estado de Bienestar ecuatoriano La
merma de la cantidad de fondos disponibles en el Estado se agudiza con el conflicto
beacutelico con el Peruacute en 1981 y con las inundaciones de 1982-83
En estos momentos criticas -corno siempre- se empieza a descuidar a los sectores maacutes
deacutebiles y marginados (ancianos mujeres y nintildeos) que en el caso ecuatoriano constituyen
la mayoriacutea de la poblacioacuten mismos que al disminuir el ritmo y monto de gasto fiscal en
el aacuterea social ven deteriorase sus condiciones de vida Se considera que el gasto social
es el rubro maacutes afectado con las medidas de Estabilizacioacuten y Ajuste estructural de los
80s
Ademaacutes a partir de 1982 el Estado se vio obligado retroceder posiciones en cuanto a
sus poliacuteticas de cobertura social para destinar mayores recursos al servicio de la deuda
extema699 Esto se evidencia cuando se compara el monto destinado en el Presupuesto
Anual del Estado en relacioacuten con el PIB al gasto social y el monto destinado a la deuda
extemaOO como se aprecia en los siguientes graacuteficos en donde la relacioacuten porcentual
entre Gasto Social y PIB en 1981 era de 65 para 1990 era de 39 y la Relacioacuten entre
Gasto Social y el presupuesto del Estado era en 1981 el 375 para 1990 fue de
28170 Como se aprecia en los siguientes graacuteficos
698 Las altas tasas de intereacutes vigentes en los Estados Unidos que llegaron [en 1981] hasta el 21 provocaron un flujo importante de divisas al exterior Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 362 699 El deterioro de las asignaciones a los sectores sociales se explica en especial por el aumento del servicio de la deuda externa Entre 1980 y 1990 estos valores casi se triplican al pasar de un 183 por ciento a 37 por ciento del PIB respectivamente Este porcentaje es el maacutes elevado de todo el periacuteodo analizado Es preciso destacar que el servicio de la deuda puacuteblica en especial de la deuda externa se ha convertido en el rubro maacutes grande de los presupuestos de los uacuteltimos antildeos y esta situacioacuten al parecer se presentaraacute con mayor fuerza en 1993 cuando el monto destinado a la deuda estaacute cuantificado en 384 por ciento Una vez maacutes el servicio de la deuda superaraacute ampliamente el monto de los recursos destinados a fines sociales educacioacuten y cultura bienestar social y trabajo salud y desarrollo comunal [agua potable saneamiento ambiental vivienda] Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 9 700 A partir del inicio de los programas de ajuste en 1982 se aprecia una tendencia decreciente en la asignacioacuten de recursos destinados en el Presupuesto general del Estado al gasto social en relacioacuten con el PIB Pero esta tendencia presenta una caiacuteda auacuten maacutes aguda durante el gobierno de Borja Cevallos en le cual esta relacioacuten ha descendido por primera vez en el periacuteodo a menos del4 por ciento En 1992 esta relacioacuten habriacutea decrecido maacutes a un 3 por ciento Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33 y 32 701 En base de Acosta Alberto En Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del Ajuste Obra citada Cuadro 223 y 224
192
Graacuteficos 12
GRAFICOS DE RELACIONES PORCENTUALES ENTRE GASTOS EN SERVICIOS SOCIALES Y DEUDA EXTERNA CON RELACION AL PIB Y AL
PRESUPUESTO DEL ESTADO
-+-Gastos sociaacuteesAB
- itshy - Gastos dada ecIamAB
1004 1007 193gt Antildeos
Porcentajes de Gastos en Servicios sociales
de deuda externa con relacioacuten al PlB7
6
gSS4 e B3 52a
1 O 1---------+---------shy
1978 1001
Relaciones porcentuales de Gasto social y deuda externa con el
Presu uesto del Estado45
40
35
30
E 25 shye ~ 20
~ 15
10
5
O 1978 1981 1984 1987 1990
Anos
Fuente Banco Central boletiacuten de Cuentas nacionales No 14 1981-1990 (junio de 1991) y Presupuestos Generales del Estado Elaboracioacuten de las Tablas Acosta AlbertoY Elaboracioacuten graacutefica el autor
Como se manifestoacute anteriormente las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste de los antildeos
80s hace contraer conscientemente la economiacutea con el objetivo de estabilizar variables
macroeconoacutemicas y cumplir compromisos con los organismos internacionales al
interior del paiacutes la preocupacioacuten es por equilibrar la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal 703 y en el
exterior la balanza de pagos especialmente para lograr obtener un monto que asegure
la acumulacioacuten y el pago de la deuda externa en un marco de apertura econoacutemica como
se aprecioacute en la reduccioacuten paulatina de los aranceles en la promocioacuten de las
exportaciones entre otras
El resultado ya lo sabemos por el lado social existe un deterioro de los componentes del
desarrollo social y por el lado econoacutemico las variables macroeconoacutemicas no se
702 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social Obra citada Cuadros Nos 223 y 224 703 Este comportamiento se expliacuteca por una serie de factores entre los cuales se destacan los programas de estabilizacioacuten y las mismas poliacuteticas de ajuste que proponen y aplican draacutestica restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos pues la intencioacuten uacuteltima de tales recortes es evitar una disparada inflacionaria por el lado de la demanda Por otro lado las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores beneficiarios de los proyectos sociales no contribuyen al producto y por ende los gastos en estos rubros son inflacionarios Igualmente la situacioacuten se agrava cuando se considera el alto componente del gasto corriente que los caracteriza por su condicioacuten de sectores de servicios en los que el peso de la mano de obra es elevado Por uacuteltimo la capacidad de negociacioacuten es mucho menor como por ejemplo frente a los grupos que se representan en los rubros de duda externa o defensa nacional Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 32
193
estabilizaron esto hace que que el nuacutemero de pobres creciera en el decenio de los
80 a una tasa promedio anual maacutes raacutepida que la registrada en la deacutecada de los 70 38
por ciento Vs 19 por ciento respectivamente Este panorama ha determinado que el
Ecuador sea uno de los paiacuteses de Ameacuterica Latina con mayores iacutendices de pobreza Y la
agudizacioacuten de este fenoacutemeno se perfila tanto en el aacutembito urbano como rural Asiacute
mientras el 40 por ciento de la poblacioacuten urbana vive por debajo de la pobreza absoluta
el 65 por ciento de la poblacioacuten rural estaacute por debajo de ese liacutemite de acuerdo a la
informacioacuten proporcionada por UNICEF para el periacuteodo 1980-1988 704
La preocupacioacuten estatal estaraacute centralizada por el estiacutemulo a las exportaciones y por
tanto hacia el bienestar de un pequentildeiacutesimo grupo de personas a ellas ligadas y al no
poseer recursos posteriormente el gobierno se desliga y con fuerza de sus
responsabilidades sociales esto es de su redistribucioacuten econoacutemica esto hace que se
permita el surguimiento de organizaciones no gubernamentales (ONOs) para que suplan
con sus programas y acciones anteriormente estatales y las realicen con criterios
empresariales de eficiencia beneficio entre otros asiacute empieza el Estado ecuatoriano
con el discurso y praacutectica de la descentralizacioacuten evitando hacerse cargo de maacutes
burocracia aunque su financiamiento parta de sus propias actividades y por supuesto de
deuda externa 705
De ahiacute que a partir de 1985 la poliacutetica social se orientase en dos direcciones una
eminentemente beneacutefica y otra de promocioacuten empresarial individualizadora En el
primer caso el gobierno elaboroacute un cuadro de pobreza por sectores (campesinos
704 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 45 705 Esta actitud y los riesgosque conllevala aplicacioacuten del modelohan llevadoal Estado a disentildearun nuevo estilode poliacuteticasocialSiacute consideramosel comportamiento estataly la dinaacutemicade las exportaciones la mayoriacuteade la poblacioacuten ecuatorianarepresenta un obstaacuteculoiacutensalvable [un estorbo] para su desenvolvimiacuteento dada la imposibilidad de hacerla desaparecer La solucioacutenque se presentaes el permitiral Estado la atencioacutende los sectorespauperizados y que el restode la poblacioacuten encuentre sus propiosmediosde subsistencia Con este objetivose promueve la transformacioacuten o surgimiento de ONGsque contemplenmeacutetodosy sistemasde gestioacuten institucional y sobre todo que introduzcan criteriosde eficiencia en todas sus actividades Finalmente como el objetivofundamental de estos proyectosno se centraen el impulsode un proceso de acumulacioacuten de estos sectores la mayoriacuteade losbeneficiarios comienzaa desarrollaractividadespoco
194
bull indiacutegenas pobladores) y por zonas geograacuteficas (parroquias y cantones) con el fin de
aplicar poliacuteticas sociales con beneficio restringido En el segundo se creoacute el fondo de
promocioacuten a las microempresas familiares se establecieron relaciones con uumlNOs para
desarrollar programas en sectores urbanos y rurales (CARE-MAO) y recientemente se
ha entrado en un proceso de reestructuracioacuten de los programas educativos La
caracteriacutestica de estos nuevos programas es que si bien toman como punto de partida a
las propias organizaciones creadas en los antildeos 60 y 70 en lo que se refiere a la
localizacioacuten de la poblacioacuten beneficiaria la participacioacuten es concebida principalmente
en forma individual Sin embargo lo que se desea destacar en este punto son tres
aspectos de la nueva poliacutetica social 1) existen auacuten flujos de recursos monetarios y no
monetarios desde el Estado hacia los sectores populares 2) el espiacuteritu que conllevan
estas poliacuteticas tiende a debilitar el sentido organizativo de los sectores urbanos y rurales
y 3) la promocioacuten empresarial orientada hacia los estratos populares no se plantea como
objetivo la creacioacuten de un proceso de acumulacioacuten al interior de los sectores
beneficiados sino el desarrollo de mecanismos de subsistenciar
Es maacutes no se avizora una respuesta estructural a los problemas sociales sino que se
quiere que la poliacutetica social sea apenas un elemento puntual casi soacutelo un apeacutendice
inmediatista y casi siempre paternalista encargado de paliar y compensar los
desequilibrios y los problemas que generan estas poliacuteticas707
Al- Educacioacuten
Luego de agotarse el modelo desarrollista de los 70s tambieacuten termina el Estado de
Bienestar ecuatoriano que en los antildeos 80s debido la crisis econoacutemica interna y externa
y a las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste afectaron el gasto en servicios sociales lo
rentables que les permite por lo menos subsistir Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 118 706 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 97 707 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 47
195
cual se expresa en la reduccioacuten de su financiamiento asiacute como en la cobertura y
administracioacuten En el caso de la educacioacuten la caiacuteda del gasto por habitante es de
alrededor del 4 por ciento anual708 la relacioacuten entre el gasto educativo y el PIB tuvo una
caiacuteda dramaacutetica del 51 del PIB en 1982 a 28 en 1991 y a 26 en 1992 709 Yla
relacioacuten de gasto estatal y presupuesto general fue de 299 en 1981 para 1991 fue de
183
Si bien algunos indicadores de resultado continuaron mejorando su evolucioacuten
obedecioacute a los efectos positivos del desarrollo institucional alcanzado en la fase
anterior710 Como por ejemplo el anterior fortalecimiento de la infraestructura
educativa y administrativa la cobertura educacional entre otras esto permitioacute que el
crecimiento de la matriculacioacuten en los niveles primario secundario y universitario se
encuentre alrededor del 5 por ciento711
Ejemplificando la disminucioacuten existente en los 80s en el nivel de instruccioacuten preescolar
y primario el sector puacuteblico invirtioacute [en los antildeos 70s] un promedio de US$ 136 por
alumno por antildeo en tanto que durante los antildeos 1980 esta inversioacuten fue de US$ 90
cada alumno secundario significoacute una inversioacuten puacuteblica de US$ 461 en los antildeos 1970 y
de US$ 234 en los antildeos 1980 A su vez cada estudiante universitario costoacute US$
1619 YUS$ 739 en los dos periacuteodos respectivamenteij
708 Durante el boom petrolero todos los indicadores de gasto presentados ascendieron a tasas elevadas superiores al 6 anual A partir de 1982 la tendencia se revierte observaacutendose una sostenida declinacioacuten que es particularmente grave en el caso de la educacioacuten en el cual la caiacuteda del gasto por habitante llega a casi e14 anual equivalente al 40 entre 1982 y 1995 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 87 709En 1991 la participacioacuten de la educacioacuten en el gasto puacuteblico total bajoacute al 15 En comparacioacuten con otros paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe este descenso ubicoacute al Ecuador muy por debajo del promedio regional (43) e incluso del promedio de los paiacuteses de menor desarrollo del continente (37) Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 77
710Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 31 711 a pesar de la fuerte restriccioacuten en el gasto puacuteblico los efectos de largo plazo de la inversioacuten de la deacutecada anterior
contribuyeron a que la educacioacuten no sufriera un deterioro inmediato [por ejemplo la] tasa neta de matricula aumentoacute del 62 al 86 en el nivel primario del 29 al 42 en el secundario y del 7 al 11 en el universitario En los tres casos durante la deacutecada de 1980 el crecimiento de la matriculacioacuten fue cercano al 5 por antildeo Pon ce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacutegs 77 y 65
712Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 79
196
Esto se comprueba al realizar un anaacutelisis de la asignacioacuten efectiva por parte del Estado
de su presupuesto en el que los gastos en educacioacuten han presentado una decreciente
participacioacuten en el total de egresos de dicho presupuesto Asiacute en 1980 la educacioacuten
recibiacutea alrededor del 299 por ciento del total de egresos en tanto que para 1991 este
sector recibioacute uacutenicamente el 183 por ciento713 Asiacute se ha registrado un decrecimiento
en los gastos reales en educacioacuten entre 1980 y 1991 que llegoacute a una tasa de crecimiento
promedio negativa de 19 por ciento anual Esta tendencia decreciente se mantiene en el
presupuesto codificado del Antildeo 1992 los gastos fiscales para educacioacuten alcanzaron el
valor relativo de 172 por ciento y en la proforma presupuestaria para 1993 se establece
una fraccioacuten de 171 por ciento Como se aprecia se continuacutea sacrificando el rubro
educacioacuten para satisfacer el compromiso adquirido con los organismos multilaterales de
equilibrar el deacuteficit fiscal lo cual puede traer complicaciones impredecibles en el futuro
en teacuterminos del deterioro de la capacitacioacuten y preparacioacuten del capital humano maacutes
todaviacutea si esta praacutectica se ha repetido en forma acumulativa en los uacuteltimos diez antildeoS7l4
El modelo y sistema educativo del Ecuador se implanta en 1962 inmerso en los inicios
del modelo de sustitucioacuten de importaciones cuyo objetivo principal era ampliar la
cobertura y estandarizar los curriacuteculos educativos con educandos que aprenderaacuten
destrezas y especializaciones que terminaraacuten en la formacioacuten de cuadros teacutecnicos para la
incipiente industrializacioacuten modelo propio de la industrializacioacuten masiva creadora de
bienes y servicios en masa para el consumo interno En este sentido puede tomarse
como logros a) la disminucioacuten del analfabetismo que si en 1950 la tasa era del 44 por
ciento para 1995 era del 11 y b) el acceso a la educacioacuten baacutesica en donde La mayoriacutea
713 Hay que sentildealar que de conformidad con una disposicioacuten constitucional el rubro destinado a la educacioacuten deberiacutea ser del orden de130 por ciento en el Presupuesto general del Estado 714 Acosta Alberto Pobreza y Polltica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 34
197
de los nintildeos y nintildeas ecuatorianos asisten a la escuela primaria Entre 1982 y 1995 la
matriacutecula primaria aumentoacute del 62 al 89 715
Asimismo Seguacuten el censo de 1982 el 37 por ciento de la PEA teniacutea bajos de
escolaridad por encontrarse en situacioacuten de analfabetismo o no haber superado el tercer
grado de educacioacuten primaria Este mismo indicador para 1990 se situoacute en el 22 por
ciento Si bien estos indicadores revelan una cierta evolucioacuten en el sistema educativo
ecuatoriano no se ha logrado auacuten eliminar el analfabetismo La escuela unidocente asiacute
como tampoco se ha conseguido generar una educacioacuten baacutesica exenta del caraacutecter
elitista ni tampoco se ha logrado un cuerpo de docentes con la preparacioacuten acadeacutemica
correspondiente En las escuelas rurales la situacioacuten es criacutetica pues a maacutes de no existir
mobiliarios ayudas didaacutecticas y equipos para los planteles los recursos econoacutemicos
para este fin son escasos716 Otro problema serio es el de la pertinencia Se mantiene
un modelo con contenidos organizacioacuten y meacutetodos de instruccioacuten planteados hace
30 antildeos Es un modelo homogeneizante y riacutegido en su estructura que no reconoce las
diversidades regionales eacutetnicas culturales y sociales y lo que tiene repercusiones
graves para el desarrollo del paiacutes es un modelo con conceptos y praacutecticas pedagoacutegicas
anticuadas que no estimulan la creatividad y el pensamiento criacutetico y que no son
sensibles a las tendencias actuales en la investigacioacuten la tecnologiacutea y las formas de
expresioacuten y comunicacioacutenti Y esto significa que en los antildeos 80s no se ha
acomodado la educacioacuten a las nuevas condiciones externas
715 A pesar de este enorme progreso la ampliacioacuten de la cobertura de la educacioacuten preprimaria secundaria y superior han sido limitadas Por otra parte todos los niveles educacionales han reproducido las desigualdades sociales que caracterizan a la sociedad ecuatoriana los habitantes de campo los pobres y los grupos indiacutegenas se encuentran visiblemente rezagados en sus niveles educativos Asimismo a pesar del progreso cuantitativo en general la calidad del sistema educativo deja mucho que desear Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 82 716 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33
198
A2- Seguridad social
En lo que tiene que ver con la seguridad social al inicio de los antildeos noventa eacutesta acusa
todaviacutea grandes insuficiencias La cobertura real del sistema oficial pasoacute de 71 por
ciento en 1980 a 88 por ciento en 1990 y la poblacioacuten econoacutemicamente activa de 212
a 26 por ciento Lo cual demuestra que con respecto a la poblacioacuten ocupada la cobertura
llega a la mitad de los trabajadores asalariados Y esta limitada cobertura sigue siendo
uno de los problemas maacutes cruciales manteniendo un retraso apreciable con otros paiacuteses
de la regioacuten Pero lo que es maacutes grave es un sistema inoperante frente a las condiciones
de pobreza y desempleo que prevalece en el Ecuador 718 Con una cobertura
limitadai
Adicionalmente como resultado del deterioro creciente de la atencioacuten de la salud la
oferta de servicios meacutedicos del seguro social no ha podido solventar con eficacia el
progresivo aumento de la demandaEl resto de servicios del IESS tambieacuten demuestra
un marcado deterioro y es a todas luces insuficientes Por ejemplo las pensiones han
sufrido el impacto de la crisis un jubilado que en 1975 recibiacutea 25000 mensuales
percibiacutea un equivalente a 1000 doacutelares en 1989 recibioacute 41 000 sucres osea unos 62
doacutelares El desfinanciamiento de los seguros de enfermedad y maternidad es
permanente se arrastra un deacuteficit croacutenico Estas deficiencias se reflejan tambieacuten en
una marcada caiacuteda de los ingresos de la seguridad social frente al PIB al haber pasado
717 Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 84 7I8 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37 719 Se trata de una cobertura que apenas abarca una fraccioacuten del sector moderno de la economiacutea Los esfuerzos desplegados durante los antildeos ochenta para incorporar una mayor cantidad de trabajadores no han dado resultados esperados a pesar de que se integroacute a los trabajadores de la industria azucarera en 1980 a los campesinos organizados con la Ley de Seguro Social Campesino en 1081 a los artistas y choferes profesionales no dependientes en 1982 a los trabajadores autoacutenomos en 1984 a los profesionales abogados en 1985 a una cantidad apreciable de agricultores en 1986 con la Ley que crea el Seguro Social Obligatorio del Trabajador Agriacutecola la Afiliacioacuten Voluntaria y el Seguro Social marginal Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37
199
de 63 por ciento en 1980 a 36 por ciento en 1989 lo cual tambieacuten se manifiesta en los
egresos que cayeron de 40 a 21 por ciento en el mismo periacuteodo72o
A3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo (electricidad agua combustibles otros)
La cobertura eleacutectrica es uno de los servicios que maacutes ha progresado en el paiacutes Asiacute el
777 por ciento de las viviendas disponen de electricidad con una interesante
participacioacuten del aacuterea rural que alcanza el 538 por ciento y de la urbana con el 955 por
ciento 721
Tambieacuten cabe destacar que el gasto percaacutepita (en sucres de 1975) en Agua potable que
para 1980 estaba en el orden del 225 Ypara 1990 era de 644 sin embargo para los
antildeos 80s los problemas de servicios baacutesicos siguen presentes y maacutes acentuados en la
zona rural que urbana asiacute para fines de los 80s se encuentran bajos niveles de
cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado con un deacuteficit en la zona
urbana de 482 en agua y 377 en alcantarillado y en la zona rural el 50 por ciento
de la poblacioacuten en agua potable y el 88 por ciento en alcantarillado722
El deacuteficit en viviendas en 1980 era de 683 mil unidades para 1988 era de 980 mil
unidades y el de participacioacuten de los gastos en construccioacuten en el presupuesto
General del Estado en 1980 era el 67 para 1990 era de 39 Ypara 1991 era de 27723
1113- Conclusioacuten
Coherente con los intereses transnacionales en especial financieros724 la concepcioacuten
general del modelo econoacutemico y social que se ha implantado en Latinoameacuterica es
720 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 40 721 Empero hay que sentildealar que existe un elevado porcentaje de contrabando en el servicio de energia eleacutectrica en todos los niveles se han llegado a estimar en casi un 25 por ciento del consumo total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 42 722 En base a Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste y polltica social en los antildeos 80s Obra citada Paacuteg 47 Y89 723 En base a Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadros No 236 724 Sin embargo la creciente aceptacioacuten del modelo (neoclaacutesico) del FMI y del Banco Mundial-articulado ahora a un proyecto de funcionamiento global de la sociedad- tiene que ser asociada al fenoacutemeno de transnacionalizacioacuten financiera cuya resultante maacutes gravosa -la deuda externa- en este caso del Ecuador- ha venido mediatizando los conceptos de
200
Para enero de 1988 se suspende la flotacioacuten del doacutelar manejado por el sector privado y
en Marzo de 1988 hasta el sistema de tasa de cambio libre considerado como la
piedra cardinal de las reformas neoliberales tuvo que ser eliminado siendo reemplazado
por un sistema de tasa de cambio muacuteltiple con tres tasas llamado flotacioacuten controlada
(ver LAER 311388) Eventualmente en completa retirada el gobierno habiacutea retomado a
un sistema de tasa de cambio fija y empezoacute a imponer restricciones a las
importaciones 692
El 30 de agosto de 1988 despueacutes de asumir la presidencia el gobierno de Rodrigo
Borja dispone al Banco Central reasumir el control sobre la asignacioacuten de divisas se
restablece -y termina su mandato con- el sistema dual de cambios que son el mercado
de intervencioacuten del Banco Central y el mercado libre y devaluacutea la moneda El tipo de
cambio del mercado de intervencioacuten se devaluoacute un 56 [acercaacutendose a la cotizacioacuten del
mercado libre] y se establecioacute un sistema de minidevaluaciones programadas con una
tasa de inflacioacuten esperada del 30 Con este mecanismo se estableciacutea el tipo de cambio
como referencia para guiar las expectativas inflacionarias El tipo de cambio oficial que
no se habiacutea modificado desde noviembre de 1985 y que era utilizado para el servicio de
la deuda externa fue incrementado de 95 a 390 sucres por doacutelar 693
Posteriormente se continuacutea con una poliacutetica cambiaria que mantenga el fomento a las
exportaciones y el abastecimiento de bienes y servicios con importaciones esto hizo
que se utilice una poliacutetica de tipo de cambio real esto es con devaluaciones sucesivas
En suma si la cotizacioacuten del doacutelar en el mercado libre en 1981 era de 3076 para 1991
fueacute del orden de los 1103 sucres por doacutelar 694 Soacutelo entre 1981 y 1990 La
692 Thoumi Francisco y Merilee Grindle La Poliacutetica de la Economiacutea del Ajuste Obra citada Paacuteg 64 693 En el mercado de intervencioacuten se debiacutean efectuar todas las transacciones en divisas de bienes servicios y capitales del sector puacuteblico y las ventas de divisas correspondientes a la remisioacuten de utilidades y la repatriacioacuten de capitales de la inversioacuten extranjera ingresada al Banco Central hasta el11 de agosto de 1986 Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 421 Y422 694 En base a Acosta Alberto Pobreza y poliacutetica social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadro No 2 J9
190
bull flexibilizacioacuten del tipo de cambio permitioacute que la cotizacioacuten del doacutelar se incrementara en
2764695
En el aacutembito arancelario se destaca La implementacioacuten de la Reforma Arancelaria [en
1990 la misma que] contemploacute la reduccioacuten de las tarifas a niveles que oscilaban entre 5
el 60 por ciento para todas las importaciones (excepto para vehiacuteculos) y la eliminacioacuten del
cobro de los recargos arancelarios de la lista n 696 Para 1991 se expide un nuevo
arancel en donde las tarifas oscilaban entre 5 yel 35 por ciento excepto para vehiacuteculos
que fueacute del 40 por ciento
1124 La Poliacutetica social
A- Principales poliacuteticas sociales
En los antildeos 70s como parte de la poliacutetica social el Estado ecuatoriano invertiacutea en obras
puacuteblicas e impulsaba la inversioacuten privada por este concepto la relacioacuten inversioacutenIPIB
permanece superior al 20 por ciento Por otro lado se subsidiaba bienes y servicios a la
vez que expandiacutea la cobertura socia1697 Sin embargo no se habiacutea logrado bienestar para
la mayoriacutea de la poblacioacuten y esto sugeriacutea al nuevo gobernante de los 80s aplicar con
mayor eacutenfasis poliacuteticas sociales las mismas que estaban en el contenido del Plan de
Desarrollo 1980-1984 en donde existe preocupacioacuten por el empleo por los servicios
baacutesicos entre otros motivaciones que quedaron en el papel por las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales internas y externas
Pero para inicios de los antildeos 80s como es sabido comienzan a cerrarse los creacuteditos
externos a subir las tasas de intereacutes intemacionalest y a bajar los precios del petroacuteleo
por lo que tambieacuten empieza a acabarse el estilo de desarrollo en donde el Estado era el
695 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 696 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 697 La bonanza petrolera y el creacutedito externo tambieacuten financiaron una expansioacuten sin precedentes del sector puacuteblico en particular del aparato administrativo grandes obras de infraestructura subsidios a bienes y servicios baacutesicos asiacute como una expansioacuten de los servicios sociales (educacioacuten y salud) En general se puede decir que se generaron los siacutentomas tiacutepicos de la enfermedad holandesa Poliacuteticas Macroeconoacutemicas Distribucioacuten y Pobreza en el Ecuador Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 1
191
bull Benefactor conocido generalmente como el Estado de Bienestar ecuatoriano La
merma de la cantidad de fondos disponibles en el Estado se agudiza con el conflicto
beacutelico con el Peruacute en 1981 y con las inundaciones de 1982-83
En estos momentos criticas -corno siempre- se empieza a descuidar a los sectores maacutes
deacutebiles y marginados (ancianos mujeres y nintildeos) que en el caso ecuatoriano constituyen
la mayoriacutea de la poblacioacuten mismos que al disminuir el ritmo y monto de gasto fiscal en
el aacuterea social ven deteriorase sus condiciones de vida Se considera que el gasto social
es el rubro maacutes afectado con las medidas de Estabilizacioacuten y Ajuste estructural de los
80s
Ademaacutes a partir de 1982 el Estado se vio obligado retroceder posiciones en cuanto a
sus poliacuteticas de cobertura social para destinar mayores recursos al servicio de la deuda
extema699 Esto se evidencia cuando se compara el monto destinado en el Presupuesto
Anual del Estado en relacioacuten con el PIB al gasto social y el monto destinado a la deuda
extemaOO como se aprecia en los siguientes graacuteficos en donde la relacioacuten porcentual
entre Gasto Social y PIB en 1981 era de 65 para 1990 era de 39 y la Relacioacuten entre
Gasto Social y el presupuesto del Estado era en 1981 el 375 para 1990 fue de
28170 Como se aprecia en los siguientes graacuteficos
698 Las altas tasas de intereacutes vigentes en los Estados Unidos que llegaron [en 1981] hasta el 21 provocaron un flujo importante de divisas al exterior Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 362 699 El deterioro de las asignaciones a los sectores sociales se explica en especial por el aumento del servicio de la deuda externa Entre 1980 y 1990 estos valores casi se triplican al pasar de un 183 por ciento a 37 por ciento del PIB respectivamente Este porcentaje es el maacutes elevado de todo el periacuteodo analizado Es preciso destacar que el servicio de la deuda puacuteblica en especial de la deuda externa se ha convertido en el rubro maacutes grande de los presupuestos de los uacuteltimos antildeos y esta situacioacuten al parecer se presentaraacute con mayor fuerza en 1993 cuando el monto destinado a la deuda estaacute cuantificado en 384 por ciento Una vez maacutes el servicio de la deuda superaraacute ampliamente el monto de los recursos destinados a fines sociales educacioacuten y cultura bienestar social y trabajo salud y desarrollo comunal [agua potable saneamiento ambiental vivienda] Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 9 700 A partir del inicio de los programas de ajuste en 1982 se aprecia una tendencia decreciente en la asignacioacuten de recursos destinados en el Presupuesto general del Estado al gasto social en relacioacuten con el PIB Pero esta tendencia presenta una caiacuteda auacuten maacutes aguda durante el gobierno de Borja Cevallos en le cual esta relacioacuten ha descendido por primera vez en el periacuteodo a menos del4 por ciento En 1992 esta relacioacuten habriacutea decrecido maacutes a un 3 por ciento Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33 y 32 701 En base de Acosta Alberto En Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del Ajuste Obra citada Cuadro 223 y 224
192
Graacuteficos 12
GRAFICOS DE RELACIONES PORCENTUALES ENTRE GASTOS EN SERVICIOS SOCIALES Y DEUDA EXTERNA CON RELACION AL PIB Y AL
PRESUPUESTO DEL ESTADO
-+-Gastos sociaacuteesAB
- itshy - Gastos dada ecIamAB
1004 1007 193gt Antildeos
Porcentajes de Gastos en Servicios sociales
de deuda externa con relacioacuten al PlB7
6
gSS4 e B3 52a
1 O 1---------+---------shy
1978 1001
Relaciones porcentuales de Gasto social y deuda externa con el
Presu uesto del Estado45
40
35
30
E 25 shye ~ 20
~ 15
10
5
O 1978 1981 1984 1987 1990
Anos
Fuente Banco Central boletiacuten de Cuentas nacionales No 14 1981-1990 (junio de 1991) y Presupuestos Generales del Estado Elaboracioacuten de las Tablas Acosta AlbertoY Elaboracioacuten graacutefica el autor
Como se manifestoacute anteriormente las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste de los antildeos
80s hace contraer conscientemente la economiacutea con el objetivo de estabilizar variables
macroeconoacutemicas y cumplir compromisos con los organismos internacionales al
interior del paiacutes la preocupacioacuten es por equilibrar la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal 703 y en el
exterior la balanza de pagos especialmente para lograr obtener un monto que asegure
la acumulacioacuten y el pago de la deuda externa en un marco de apertura econoacutemica como
se aprecioacute en la reduccioacuten paulatina de los aranceles en la promocioacuten de las
exportaciones entre otras
El resultado ya lo sabemos por el lado social existe un deterioro de los componentes del
desarrollo social y por el lado econoacutemico las variables macroeconoacutemicas no se
702 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social Obra citada Cuadros Nos 223 y 224 703 Este comportamiento se expliacuteca por una serie de factores entre los cuales se destacan los programas de estabilizacioacuten y las mismas poliacuteticas de ajuste que proponen y aplican draacutestica restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos pues la intencioacuten uacuteltima de tales recortes es evitar una disparada inflacionaria por el lado de la demanda Por otro lado las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores beneficiarios de los proyectos sociales no contribuyen al producto y por ende los gastos en estos rubros son inflacionarios Igualmente la situacioacuten se agrava cuando se considera el alto componente del gasto corriente que los caracteriza por su condicioacuten de sectores de servicios en los que el peso de la mano de obra es elevado Por uacuteltimo la capacidad de negociacioacuten es mucho menor como por ejemplo frente a los grupos que se representan en los rubros de duda externa o defensa nacional Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 32
193
estabilizaron esto hace que que el nuacutemero de pobres creciera en el decenio de los
80 a una tasa promedio anual maacutes raacutepida que la registrada en la deacutecada de los 70 38
por ciento Vs 19 por ciento respectivamente Este panorama ha determinado que el
Ecuador sea uno de los paiacuteses de Ameacuterica Latina con mayores iacutendices de pobreza Y la
agudizacioacuten de este fenoacutemeno se perfila tanto en el aacutembito urbano como rural Asiacute
mientras el 40 por ciento de la poblacioacuten urbana vive por debajo de la pobreza absoluta
el 65 por ciento de la poblacioacuten rural estaacute por debajo de ese liacutemite de acuerdo a la
informacioacuten proporcionada por UNICEF para el periacuteodo 1980-1988 704
La preocupacioacuten estatal estaraacute centralizada por el estiacutemulo a las exportaciones y por
tanto hacia el bienestar de un pequentildeiacutesimo grupo de personas a ellas ligadas y al no
poseer recursos posteriormente el gobierno se desliga y con fuerza de sus
responsabilidades sociales esto es de su redistribucioacuten econoacutemica esto hace que se
permita el surguimiento de organizaciones no gubernamentales (ONOs) para que suplan
con sus programas y acciones anteriormente estatales y las realicen con criterios
empresariales de eficiencia beneficio entre otros asiacute empieza el Estado ecuatoriano
con el discurso y praacutectica de la descentralizacioacuten evitando hacerse cargo de maacutes
burocracia aunque su financiamiento parta de sus propias actividades y por supuesto de
deuda externa 705
De ahiacute que a partir de 1985 la poliacutetica social se orientase en dos direcciones una
eminentemente beneacutefica y otra de promocioacuten empresarial individualizadora En el
primer caso el gobierno elaboroacute un cuadro de pobreza por sectores (campesinos
704 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 45 705 Esta actitud y los riesgosque conllevala aplicacioacuten del modelohan llevadoal Estado a disentildearun nuevo estilode poliacuteticasocialSiacute consideramosel comportamiento estataly la dinaacutemicade las exportaciones la mayoriacuteade la poblacioacuten ecuatorianarepresenta un obstaacuteculoiacutensalvable [un estorbo] para su desenvolvimiacuteento dada la imposibilidad de hacerla desaparecer La solucioacutenque se presentaes el permitiral Estado la atencioacutende los sectorespauperizados y que el restode la poblacioacuten encuentre sus propiosmediosde subsistencia Con este objetivose promueve la transformacioacuten o surgimiento de ONGsque contemplenmeacutetodosy sistemasde gestioacuten institucional y sobre todo que introduzcan criteriosde eficiencia en todas sus actividades Finalmente como el objetivofundamental de estos proyectosno se centraen el impulsode un proceso de acumulacioacuten de estos sectores la mayoriacuteade losbeneficiarios comienzaa desarrollaractividadespoco
194
bull indiacutegenas pobladores) y por zonas geograacuteficas (parroquias y cantones) con el fin de
aplicar poliacuteticas sociales con beneficio restringido En el segundo se creoacute el fondo de
promocioacuten a las microempresas familiares se establecieron relaciones con uumlNOs para
desarrollar programas en sectores urbanos y rurales (CARE-MAO) y recientemente se
ha entrado en un proceso de reestructuracioacuten de los programas educativos La
caracteriacutestica de estos nuevos programas es que si bien toman como punto de partida a
las propias organizaciones creadas en los antildeos 60 y 70 en lo que se refiere a la
localizacioacuten de la poblacioacuten beneficiaria la participacioacuten es concebida principalmente
en forma individual Sin embargo lo que se desea destacar en este punto son tres
aspectos de la nueva poliacutetica social 1) existen auacuten flujos de recursos monetarios y no
monetarios desde el Estado hacia los sectores populares 2) el espiacuteritu que conllevan
estas poliacuteticas tiende a debilitar el sentido organizativo de los sectores urbanos y rurales
y 3) la promocioacuten empresarial orientada hacia los estratos populares no se plantea como
objetivo la creacioacuten de un proceso de acumulacioacuten al interior de los sectores
beneficiados sino el desarrollo de mecanismos de subsistenciar
Es maacutes no se avizora una respuesta estructural a los problemas sociales sino que se
quiere que la poliacutetica social sea apenas un elemento puntual casi soacutelo un apeacutendice
inmediatista y casi siempre paternalista encargado de paliar y compensar los
desequilibrios y los problemas que generan estas poliacuteticas707
Al- Educacioacuten
Luego de agotarse el modelo desarrollista de los 70s tambieacuten termina el Estado de
Bienestar ecuatoriano que en los antildeos 80s debido la crisis econoacutemica interna y externa
y a las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste afectaron el gasto en servicios sociales lo
rentables que les permite por lo menos subsistir Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 118 706 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 97 707 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 47
195
cual se expresa en la reduccioacuten de su financiamiento asiacute como en la cobertura y
administracioacuten En el caso de la educacioacuten la caiacuteda del gasto por habitante es de
alrededor del 4 por ciento anual708 la relacioacuten entre el gasto educativo y el PIB tuvo una
caiacuteda dramaacutetica del 51 del PIB en 1982 a 28 en 1991 y a 26 en 1992 709 Yla
relacioacuten de gasto estatal y presupuesto general fue de 299 en 1981 para 1991 fue de
183
Si bien algunos indicadores de resultado continuaron mejorando su evolucioacuten
obedecioacute a los efectos positivos del desarrollo institucional alcanzado en la fase
anterior710 Como por ejemplo el anterior fortalecimiento de la infraestructura
educativa y administrativa la cobertura educacional entre otras esto permitioacute que el
crecimiento de la matriculacioacuten en los niveles primario secundario y universitario se
encuentre alrededor del 5 por ciento711
Ejemplificando la disminucioacuten existente en los 80s en el nivel de instruccioacuten preescolar
y primario el sector puacuteblico invirtioacute [en los antildeos 70s] un promedio de US$ 136 por
alumno por antildeo en tanto que durante los antildeos 1980 esta inversioacuten fue de US$ 90
cada alumno secundario significoacute una inversioacuten puacuteblica de US$ 461 en los antildeos 1970 y
de US$ 234 en los antildeos 1980 A su vez cada estudiante universitario costoacute US$
1619 YUS$ 739 en los dos periacuteodos respectivamenteij
708 Durante el boom petrolero todos los indicadores de gasto presentados ascendieron a tasas elevadas superiores al 6 anual A partir de 1982 la tendencia se revierte observaacutendose una sostenida declinacioacuten que es particularmente grave en el caso de la educacioacuten en el cual la caiacuteda del gasto por habitante llega a casi e14 anual equivalente al 40 entre 1982 y 1995 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 87 709En 1991 la participacioacuten de la educacioacuten en el gasto puacuteblico total bajoacute al 15 En comparacioacuten con otros paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe este descenso ubicoacute al Ecuador muy por debajo del promedio regional (43) e incluso del promedio de los paiacuteses de menor desarrollo del continente (37) Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 77
710Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 31 711 a pesar de la fuerte restriccioacuten en el gasto puacuteblico los efectos de largo plazo de la inversioacuten de la deacutecada anterior
contribuyeron a que la educacioacuten no sufriera un deterioro inmediato [por ejemplo la] tasa neta de matricula aumentoacute del 62 al 86 en el nivel primario del 29 al 42 en el secundario y del 7 al 11 en el universitario En los tres casos durante la deacutecada de 1980 el crecimiento de la matriculacioacuten fue cercano al 5 por antildeo Pon ce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacutegs 77 y 65
712Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 79
196
Esto se comprueba al realizar un anaacutelisis de la asignacioacuten efectiva por parte del Estado
de su presupuesto en el que los gastos en educacioacuten han presentado una decreciente
participacioacuten en el total de egresos de dicho presupuesto Asiacute en 1980 la educacioacuten
recibiacutea alrededor del 299 por ciento del total de egresos en tanto que para 1991 este
sector recibioacute uacutenicamente el 183 por ciento713 Asiacute se ha registrado un decrecimiento
en los gastos reales en educacioacuten entre 1980 y 1991 que llegoacute a una tasa de crecimiento
promedio negativa de 19 por ciento anual Esta tendencia decreciente se mantiene en el
presupuesto codificado del Antildeo 1992 los gastos fiscales para educacioacuten alcanzaron el
valor relativo de 172 por ciento y en la proforma presupuestaria para 1993 se establece
una fraccioacuten de 171 por ciento Como se aprecia se continuacutea sacrificando el rubro
educacioacuten para satisfacer el compromiso adquirido con los organismos multilaterales de
equilibrar el deacuteficit fiscal lo cual puede traer complicaciones impredecibles en el futuro
en teacuterminos del deterioro de la capacitacioacuten y preparacioacuten del capital humano maacutes
todaviacutea si esta praacutectica se ha repetido en forma acumulativa en los uacuteltimos diez antildeoS7l4
El modelo y sistema educativo del Ecuador se implanta en 1962 inmerso en los inicios
del modelo de sustitucioacuten de importaciones cuyo objetivo principal era ampliar la
cobertura y estandarizar los curriacuteculos educativos con educandos que aprenderaacuten
destrezas y especializaciones que terminaraacuten en la formacioacuten de cuadros teacutecnicos para la
incipiente industrializacioacuten modelo propio de la industrializacioacuten masiva creadora de
bienes y servicios en masa para el consumo interno En este sentido puede tomarse
como logros a) la disminucioacuten del analfabetismo que si en 1950 la tasa era del 44 por
ciento para 1995 era del 11 y b) el acceso a la educacioacuten baacutesica en donde La mayoriacutea
713 Hay que sentildealar que de conformidad con una disposicioacuten constitucional el rubro destinado a la educacioacuten deberiacutea ser del orden de130 por ciento en el Presupuesto general del Estado 714 Acosta Alberto Pobreza y Polltica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 34
197
de los nintildeos y nintildeas ecuatorianos asisten a la escuela primaria Entre 1982 y 1995 la
matriacutecula primaria aumentoacute del 62 al 89 715
Asimismo Seguacuten el censo de 1982 el 37 por ciento de la PEA teniacutea bajos de
escolaridad por encontrarse en situacioacuten de analfabetismo o no haber superado el tercer
grado de educacioacuten primaria Este mismo indicador para 1990 se situoacute en el 22 por
ciento Si bien estos indicadores revelan una cierta evolucioacuten en el sistema educativo
ecuatoriano no se ha logrado auacuten eliminar el analfabetismo La escuela unidocente asiacute
como tampoco se ha conseguido generar una educacioacuten baacutesica exenta del caraacutecter
elitista ni tampoco se ha logrado un cuerpo de docentes con la preparacioacuten acadeacutemica
correspondiente En las escuelas rurales la situacioacuten es criacutetica pues a maacutes de no existir
mobiliarios ayudas didaacutecticas y equipos para los planteles los recursos econoacutemicos
para este fin son escasos716 Otro problema serio es el de la pertinencia Se mantiene
un modelo con contenidos organizacioacuten y meacutetodos de instruccioacuten planteados hace
30 antildeos Es un modelo homogeneizante y riacutegido en su estructura que no reconoce las
diversidades regionales eacutetnicas culturales y sociales y lo que tiene repercusiones
graves para el desarrollo del paiacutes es un modelo con conceptos y praacutecticas pedagoacutegicas
anticuadas que no estimulan la creatividad y el pensamiento criacutetico y que no son
sensibles a las tendencias actuales en la investigacioacuten la tecnologiacutea y las formas de
expresioacuten y comunicacioacutenti Y esto significa que en los antildeos 80s no se ha
acomodado la educacioacuten a las nuevas condiciones externas
715 A pesar de este enorme progreso la ampliacioacuten de la cobertura de la educacioacuten preprimaria secundaria y superior han sido limitadas Por otra parte todos los niveles educacionales han reproducido las desigualdades sociales que caracterizan a la sociedad ecuatoriana los habitantes de campo los pobres y los grupos indiacutegenas se encuentran visiblemente rezagados en sus niveles educativos Asimismo a pesar del progreso cuantitativo en general la calidad del sistema educativo deja mucho que desear Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 82 716 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33
198
A2- Seguridad social
En lo que tiene que ver con la seguridad social al inicio de los antildeos noventa eacutesta acusa
todaviacutea grandes insuficiencias La cobertura real del sistema oficial pasoacute de 71 por
ciento en 1980 a 88 por ciento en 1990 y la poblacioacuten econoacutemicamente activa de 212
a 26 por ciento Lo cual demuestra que con respecto a la poblacioacuten ocupada la cobertura
llega a la mitad de los trabajadores asalariados Y esta limitada cobertura sigue siendo
uno de los problemas maacutes cruciales manteniendo un retraso apreciable con otros paiacuteses
de la regioacuten Pero lo que es maacutes grave es un sistema inoperante frente a las condiciones
de pobreza y desempleo que prevalece en el Ecuador 718 Con una cobertura
limitadai
Adicionalmente como resultado del deterioro creciente de la atencioacuten de la salud la
oferta de servicios meacutedicos del seguro social no ha podido solventar con eficacia el
progresivo aumento de la demandaEl resto de servicios del IESS tambieacuten demuestra
un marcado deterioro y es a todas luces insuficientes Por ejemplo las pensiones han
sufrido el impacto de la crisis un jubilado que en 1975 recibiacutea 25000 mensuales
percibiacutea un equivalente a 1000 doacutelares en 1989 recibioacute 41 000 sucres osea unos 62
doacutelares El desfinanciamiento de los seguros de enfermedad y maternidad es
permanente se arrastra un deacuteficit croacutenico Estas deficiencias se reflejan tambieacuten en
una marcada caiacuteda de los ingresos de la seguridad social frente al PIB al haber pasado
717 Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 84 7I8 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37 719 Se trata de una cobertura que apenas abarca una fraccioacuten del sector moderno de la economiacutea Los esfuerzos desplegados durante los antildeos ochenta para incorporar una mayor cantidad de trabajadores no han dado resultados esperados a pesar de que se integroacute a los trabajadores de la industria azucarera en 1980 a los campesinos organizados con la Ley de Seguro Social Campesino en 1081 a los artistas y choferes profesionales no dependientes en 1982 a los trabajadores autoacutenomos en 1984 a los profesionales abogados en 1985 a una cantidad apreciable de agricultores en 1986 con la Ley que crea el Seguro Social Obligatorio del Trabajador Agriacutecola la Afiliacioacuten Voluntaria y el Seguro Social marginal Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37
199
de 63 por ciento en 1980 a 36 por ciento en 1989 lo cual tambieacuten se manifiesta en los
egresos que cayeron de 40 a 21 por ciento en el mismo periacuteodo72o
A3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo (electricidad agua combustibles otros)
La cobertura eleacutectrica es uno de los servicios que maacutes ha progresado en el paiacutes Asiacute el
777 por ciento de las viviendas disponen de electricidad con una interesante
participacioacuten del aacuterea rural que alcanza el 538 por ciento y de la urbana con el 955 por
ciento 721
Tambieacuten cabe destacar que el gasto percaacutepita (en sucres de 1975) en Agua potable que
para 1980 estaba en el orden del 225 Ypara 1990 era de 644 sin embargo para los
antildeos 80s los problemas de servicios baacutesicos siguen presentes y maacutes acentuados en la
zona rural que urbana asiacute para fines de los 80s se encuentran bajos niveles de
cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado con un deacuteficit en la zona
urbana de 482 en agua y 377 en alcantarillado y en la zona rural el 50 por ciento
de la poblacioacuten en agua potable y el 88 por ciento en alcantarillado722
El deacuteficit en viviendas en 1980 era de 683 mil unidades para 1988 era de 980 mil
unidades y el de participacioacuten de los gastos en construccioacuten en el presupuesto
General del Estado en 1980 era el 67 para 1990 era de 39 Ypara 1991 era de 27723
1113- Conclusioacuten
Coherente con los intereses transnacionales en especial financieros724 la concepcioacuten
general del modelo econoacutemico y social que se ha implantado en Latinoameacuterica es
720 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 40 721 Empero hay que sentildealar que existe un elevado porcentaje de contrabando en el servicio de energia eleacutectrica en todos los niveles se han llegado a estimar en casi un 25 por ciento del consumo total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 42 722 En base a Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste y polltica social en los antildeos 80s Obra citada Paacuteg 47 Y89 723 En base a Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadros No 236 724 Sin embargo la creciente aceptacioacuten del modelo (neoclaacutesico) del FMI y del Banco Mundial-articulado ahora a un proyecto de funcionamiento global de la sociedad- tiene que ser asociada al fenoacutemeno de transnacionalizacioacuten financiera cuya resultante maacutes gravosa -la deuda externa- en este caso del Ecuador- ha venido mediatizando los conceptos de
200
bull flexibilizacioacuten del tipo de cambio permitioacute que la cotizacioacuten del doacutelar se incrementara en
2764695
En el aacutembito arancelario se destaca La implementacioacuten de la Reforma Arancelaria [en
1990 la misma que] contemploacute la reduccioacuten de las tarifas a niveles que oscilaban entre 5
el 60 por ciento para todas las importaciones (excepto para vehiacuteculos) y la eliminacioacuten del
cobro de los recargos arancelarios de la lista n 696 Para 1991 se expide un nuevo
arancel en donde las tarifas oscilaban entre 5 yel 35 por ciento excepto para vehiacuteculos
que fueacute del 40 por ciento
1124 La Poliacutetica social
A- Principales poliacuteticas sociales
En los antildeos 70s como parte de la poliacutetica social el Estado ecuatoriano invertiacutea en obras
puacuteblicas e impulsaba la inversioacuten privada por este concepto la relacioacuten inversioacutenIPIB
permanece superior al 20 por ciento Por otro lado se subsidiaba bienes y servicios a la
vez que expandiacutea la cobertura socia1697 Sin embargo no se habiacutea logrado bienestar para
la mayoriacutea de la poblacioacuten y esto sugeriacutea al nuevo gobernante de los 80s aplicar con
mayor eacutenfasis poliacuteticas sociales las mismas que estaban en el contenido del Plan de
Desarrollo 1980-1984 en donde existe preocupacioacuten por el empleo por los servicios
baacutesicos entre otros motivaciones que quedaron en el papel por las nuevas condiciones
econoacutemico-sociales internas y externas
Pero para inicios de los antildeos 80s como es sabido comienzan a cerrarse los creacuteditos
externos a subir las tasas de intereacutes intemacionalest y a bajar los precios del petroacuteleo
por lo que tambieacuten empieza a acabarse el estilo de desarrollo en donde el Estado era el
695 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 108 696 Viteri Galo Las Poliacuteticas de Ajuste Obra citada Paacuteg 70 697 La bonanza petrolera y el creacutedito externo tambieacuten financiaron una expansioacuten sin precedentes del sector puacuteblico en particular del aparato administrativo grandes obras de infraestructura subsidios a bienes y servicios baacutesicos asiacute como una expansioacuten de los servicios sociales (educacioacuten y salud) En general se puede decir que se generaron los siacutentomas tiacutepicos de la enfermedad holandesa Poliacuteticas Macroeconoacutemicas Distribucioacuten y Pobreza en el Ecuador Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 1
191
bull Benefactor conocido generalmente como el Estado de Bienestar ecuatoriano La
merma de la cantidad de fondos disponibles en el Estado se agudiza con el conflicto
beacutelico con el Peruacute en 1981 y con las inundaciones de 1982-83
En estos momentos criticas -corno siempre- se empieza a descuidar a los sectores maacutes
deacutebiles y marginados (ancianos mujeres y nintildeos) que en el caso ecuatoriano constituyen
la mayoriacutea de la poblacioacuten mismos que al disminuir el ritmo y monto de gasto fiscal en
el aacuterea social ven deteriorase sus condiciones de vida Se considera que el gasto social
es el rubro maacutes afectado con las medidas de Estabilizacioacuten y Ajuste estructural de los
80s
Ademaacutes a partir de 1982 el Estado se vio obligado retroceder posiciones en cuanto a
sus poliacuteticas de cobertura social para destinar mayores recursos al servicio de la deuda
extema699 Esto se evidencia cuando se compara el monto destinado en el Presupuesto
Anual del Estado en relacioacuten con el PIB al gasto social y el monto destinado a la deuda
extemaOO como se aprecia en los siguientes graacuteficos en donde la relacioacuten porcentual
entre Gasto Social y PIB en 1981 era de 65 para 1990 era de 39 y la Relacioacuten entre
Gasto Social y el presupuesto del Estado era en 1981 el 375 para 1990 fue de
28170 Como se aprecia en los siguientes graacuteficos
698 Las altas tasas de intereacutes vigentes en los Estados Unidos que llegaron [en 1981] hasta el 21 provocaron un flujo importante de divisas al exterior Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 362 699 El deterioro de las asignaciones a los sectores sociales se explica en especial por el aumento del servicio de la deuda externa Entre 1980 y 1990 estos valores casi se triplican al pasar de un 183 por ciento a 37 por ciento del PIB respectivamente Este porcentaje es el maacutes elevado de todo el periacuteodo analizado Es preciso destacar que el servicio de la deuda puacuteblica en especial de la deuda externa se ha convertido en el rubro maacutes grande de los presupuestos de los uacuteltimos antildeos y esta situacioacuten al parecer se presentaraacute con mayor fuerza en 1993 cuando el monto destinado a la deuda estaacute cuantificado en 384 por ciento Una vez maacutes el servicio de la deuda superaraacute ampliamente el monto de los recursos destinados a fines sociales educacioacuten y cultura bienestar social y trabajo salud y desarrollo comunal [agua potable saneamiento ambiental vivienda] Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 9 700 A partir del inicio de los programas de ajuste en 1982 se aprecia una tendencia decreciente en la asignacioacuten de recursos destinados en el Presupuesto general del Estado al gasto social en relacioacuten con el PIB Pero esta tendencia presenta una caiacuteda auacuten maacutes aguda durante el gobierno de Borja Cevallos en le cual esta relacioacuten ha descendido por primera vez en el periacuteodo a menos del4 por ciento En 1992 esta relacioacuten habriacutea decrecido maacutes a un 3 por ciento Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33 y 32 701 En base de Acosta Alberto En Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del Ajuste Obra citada Cuadro 223 y 224
192
Graacuteficos 12
GRAFICOS DE RELACIONES PORCENTUALES ENTRE GASTOS EN SERVICIOS SOCIALES Y DEUDA EXTERNA CON RELACION AL PIB Y AL
PRESUPUESTO DEL ESTADO
-+-Gastos sociaacuteesAB
- itshy - Gastos dada ecIamAB
1004 1007 193gt Antildeos
Porcentajes de Gastos en Servicios sociales
de deuda externa con relacioacuten al PlB7
6
gSS4 e B3 52a
1 O 1---------+---------shy
1978 1001
Relaciones porcentuales de Gasto social y deuda externa con el
Presu uesto del Estado45
40
35
30
E 25 shye ~ 20
~ 15
10
5
O 1978 1981 1984 1987 1990
Anos
Fuente Banco Central boletiacuten de Cuentas nacionales No 14 1981-1990 (junio de 1991) y Presupuestos Generales del Estado Elaboracioacuten de las Tablas Acosta AlbertoY Elaboracioacuten graacutefica el autor
Como se manifestoacute anteriormente las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste de los antildeos
80s hace contraer conscientemente la economiacutea con el objetivo de estabilizar variables
macroeconoacutemicas y cumplir compromisos con los organismos internacionales al
interior del paiacutes la preocupacioacuten es por equilibrar la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal 703 y en el
exterior la balanza de pagos especialmente para lograr obtener un monto que asegure
la acumulacioacuten y el pago de la deuda externa en un marco de apertura econoacutemica como
se aprecioacute en la reduccioacuten paulatina de los aranceles en la promocioacuten de las
exportaciones entre otras
El resultado ya lo sabemos por el lado social existe un deterioro de los componentes del
desarrollo social y por el lado econoacutemico las variables macroeconoacutemicas no se
702 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social Obra citada Cuadros Nos 223 y 224 703 Este comportamiento se expliacuteca por una serie de factores entre los cuales se destacan los programas de estabilizacioacuten y las mismas poliacuteticas de ajuste que proponen y aplican draacutestica restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos pues la intencioacuten uacuteltima de tales recortes es evitar una disparada inflacionaria por el lado de la demanda Por otro lado las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores beneficiarios de los proyectos sociales no contribuyen al producto y por ende los gastos en estos rubros son inflacionarios Igualmente la situacioacuten se agrava cuando se considera el alto componente del gasto corriente que los caracteriza por su condicioacuten de sectores de servicios en los que el peso de la mano de obra es elevado Por uacuteltimo la capacidad de negociacioacuten es mucho menor como por ejemplo frente a los grupos que se representan en los rubros de duda externa o defensa nacional Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 32
193
estabilizaron esto hace que que el nuacutemero de pobres creciera en el decenio de los
80 a una tasa promedio anual maacutes raacutepida que la registrada en la deacutecada de los 70 38
por ciento Vs 19 por ciento respectivamente Este panorama ha determinado que el
Ecuador sea uno de los paiacuteses de Ameacuterica Latina con mayores iacutendices de pobreza Y la
agudizacioacuten de este fenoacutemeno se perfila tanto en el aacutembito urbano como rural Asiacute
mientras el 40 por ciento de la poblacioacuten urbana vive por debajo de la pobreza absoluta
el 65 por ciento de la poblacioacuten rural estaacute por debajo de ese liacutemite de acuerdo a la
informacioacuten proporcionada por UNICEF para el periacuteodo 1980-1988 704
La preocupacioacuten estatal estaraacute centralizada por el estiacutemulo a las exportaciones y por
tanto hacia el bienestar de un pequentildeiacutesimo grupo de personas a ellas ligadas y al no
poseer recursos posteriormente el gobierno se desliga y con fuerza de sus
responsabilidades sociales esto es de su redistribucioacuten econoacutemica esto hace que se
permita el surguimiento de organizaciones no gubernamentales (ONOs) para que suplan
con sus programas y acciones anteriormente estatales y las realicen con criterios
empresariales de eficiencia beneficio entre otros asiacute empieza el Estado ecuatoriano
con el discurso y praacutectica de la descentralizacioacuten evitando hacerse cargo de maacutes
burocracia aunque su financiamiento parta de sus propias actividades y por supuesto de
deuda externa 705
De ahiacute que a partir de 1985 la poliacutetica social se orientase en dos direcciones una
eminentemente beneacutefica y otra de promocioacuten empresarial individualizadora En el
primer caso el gobierno elaboroacute un cuadro de pobreza por sectores (campesinos
704 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 45 705 Esta actitud y los riesgosque conllevala aplicacioacuten del modelohan llevadoal Estado a disentildearun nuevo estilode poliacuteticasocialSiacute consideramosel comportamiento estataly la dinaacutemicade las exportaciones la mayoriacuteade la poblacioacuten ecuatorianarepresenta un obstaacuteculoiacutensalvable [un estorbo] para su desenvolvimiacuteento dada la imposibilidad de hacerla desaparecer La solucioacutenque se presentaes el permitiral Estado la atencioacutende los sectorespauperizados y que el restode la poblacioacuten encuentre sus propiosmediosde subsistencia Con este objetivose promueve la transformacioacuten o surgimiento de ONGsque contemplenmeacutetodosy sistemasde gestioacuten institucional y sobre todo que introduzcan criteriosde eficiencia en todas sus actividades Finalmente como el objetivofundamental de estos proyectosno se centraen el impulsode un proceso de acumulacioacuten de estos sectores la mayoriacuteade losbeneficiarios comienzaa desarrollaractividadespoco
194
bull indiacutegenas pobladores) y por zonas geograacuteficas (parroquias y cantones) con el fin de
aplicar poliacuteticas sociales con beneficio restringido En el segundo se creoacute el fondo de
promocioacuten a las microempresas familiares se establecieron relaciones con uumlNOs para
desarrollar programas en sectores urbanos y rurales (CARE-MAO) y recientemente se
ha entrado en un proceso de reestructuracioacuten de los programas educativos La
caracteriacutestica de estos nuevos programas es que si bien toman como punto de partida a
las propias organizaciones creadas en los antildeos 60 y 70 en lo que se refiere a la
localizacioacuten de la poblacioacuten beneficiaria la participacioacuten es concebida principalmente
en forma individual Sin embargo lo que se desea destacar en este punto son tres
aspectos de la nueva poliacutetica social 1) existen auacuten flujos de recursos monetarios y no
monetarios desde el Estado hacia los sectores populares 2) el espiacuteritu que conllevan
estas poliacuteticas tiende a debilitar el sentido organizativo de los sectores urbanos y rurales
y 3) la promocioacuten empresarial orientada hacia los estratos populares no se plantea como
objetivo la creacioacuten de un proceso de acumulacioacuten al interior de los sectores
beneficiados sino el desarrollo de mecanismos de subsistenciar
Es maacutes no se avizora una respuesta estructural a los problemas sociales sino que se
quiere que la poliacutetica social sea apenas un elemento puntual casi soacutelo un apeacutendice
inmediatista y casi siempre paternalista encargado de paliar y compensar los
desequilibrios y los problemas que generan estas poliacuteticas707
Al- Educacioacuten
Luego de agotarse el modelo desarrollista de los 70s tambieacuten termina el Estado de
Bienestar ecuatoriano que en los antildeos 80s debido la crisis econoacutemica interna y externa
y a las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste afectaron el gasto en servicios sociales lo
rentables que les permite por lo menos subsistir Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 118 706 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 97 707 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 47
195
cual se expresa en la reduccioacuten de su financiamiento asiacute como en la cobertura y
administracioacuten En el caso de la educacioacuten la caiacuteda del gasto por habitante es de
alrededor del 4 por ciento anual708 la relacioacuten entre el gasto educativo y el PIB tuvo una
caiacuteda dramaacutetica del 51 del PIB en 1982 a 28 en 1991 y a 26 en 1992 709 Yla
relacioacuten de gasto estatal y presupuesto general fue de 299 en 1981 para 1991 fue de
183
Si bien algunos indicadores de resultado continuaron mejorando su evolucioacuten
obedecioacute a los efectos positivos del desarrollo institucional alcanzado en la fase
anterior710 Como por ejemplo el anterior fortalecimiento de la infraestructura
educativa y administrativa la cobertura educacional entre otras esto permitioacute que el
crecimiento de la matriculacioacuten en los niveles primario secundario y universitario se
encuentre alrededor del 5 por ciento711
Ejemplificando la disminucioacuten existente en los 80s en el nivel de instruccioacuten preescolar
y primario el sector puacuteblico invirtioacute [en los antildeos 70s] un promedio de US$ 136 por
alumno por antildeo en tanto que durante los antildeos 1980 esta inversioacuten fue de US$ 90
cada alumno secundario significoacute una inversioacuten puacuteblica de US$ 461 en los antildeos 1970 y
de US$ 234 en los antildeos 1980 A su vez cada estudiante universitario costoacute US$
1619 YUS$ 739 en los dos periacuteodos respectivamenteij
708 Durante el boom petrolero todos los indicadores de gasto presentados ascendieron a tasas elevadas superiores al 6 anual A partir de 1982 la tendencia se revierte observaacutendose una sostenida declinacioacuten que es particularmente grave en el caso de la educacioacuten en el cual la caiacuteda del gasto por habitante llega a casi e14 anual equivalente al 40 entre 1982 y 1995 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 87 709En 1991 la participacioacuten de la educacioacuten en el gasto puacuteblico total bajoacute al 15 En comparacioacuten con otros paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe este descenso ubicoacute al Ecuador muy por debajo del promedio regional (43) e incluso del promedio de los paiacuteses de menor desarrollo del continente (37) Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 77
710Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 31 711 a pesar de la fuerte restriccioacuten en el gasto puacuteblico los efectos de largo plazo de la inversioacuten de la deacutecada anterior
contribuyeron a que la educacioacuten no sufriera un deterioro inmediato [por ejemplo la] tasa neta de matricula aumentoacute del 62 al 86 en el nivel primario del 29 al 42 en el secundario y del 7 al 11 en el universitario En los tres casos durante la deacutecada de 1980 el crecimiento de la matriculacioacuten fue cercano al 5 por antildeo Pon ce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacutegs 77 y 65
712Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 79
196
Esto se comprueba al realizar un anaacutelisis de la asignacioacuten efectiva por parte del Estado
de su presupuesto en el que los gastos en educacioacuten han presentado una decreciente
participacioacuten en el total de egresos de dicho presupuesto Asiacute en 1980 la educacioacuten
recibiacutea alrededor del 299 por ciento del total de egresos en tanto que para 1991 este
sector recibioacute uacutenicamente el 183 por ciento713 Asiacute se ha registrado un decrecimiento
en los gastos reales en educacioacuten entre 1980 y 1991 que llegoacute a una tasa de crecimiento
promedio negativa de 19 por ciento anual Esta tendencia decreciente se mantiene en el
presupuesto codificado del Antildeo 1992 los gastos fiscales para educacioacuten alcanzaron el
valor relativo de 172 por ciento y en la proforma presupuestaria para 1993 se establece
una fraccioacuten de 171 por ciento Como se aprecia se continuacutea sacrificando el rubro
educacioacuten para satisfacer el compromiso adquirido con los organismos multilaterales de
equilibrar el deacuteficit fiscal lo cual puede traer complicaciones impredecibles en el futuro
en teacuterminos del deterioro de la capacitacioacuten y preparacioacuten del capital humano maacutes
todaviacutea si esta praacutectica se ha repetido en forma acumulativa en los uacuteltimos diez antildeoS7l4
El modelo y sistema educativo del Ecuador se implanta en 1962 inmerso en los inicios
del modelo de sustitucioacuten de importaciones cuyo objetivo principal era ampliar la
cobertura y estandarizar los curriacuteculos educativos con educandos que aprenderaacuten
destrezas y especializaciones que terminaraacuten en la formacioacuten de cuadros teacutecnicos para la
incipiente industrializacioacuten modelo propio de la industrializacioacuten masiva creadora de
bienes y servicios en masa para el consumo interno En este sentido puede tomarse
como logros a) la disminucioacuten del analfabetismo que si en 1950 la tasa era del 44 por
ciento para 1995 era del 11 y b) el acceso a la educacioacuten baacutesica en donde La mayoriacutea
713 Hay que sentildealar que de conformidad con una disposicioacuten constitucional el rubro destinado a la educacioacuten deberiacutea ser del orden de130 por ciento en el Presupuesto general del Estado 714 Acosta Alberto Pobreza y Polltica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 34
197
de los nintildeos y nintildeas ecuatorianos asisten a la escuela primaria Entre 1982 y 1995 la
matriacutecula primaria aumentoacute del 62 al 89 715
Asimismo Seguacuten el censo de 1982 el 37 por ciento de la PEA teniacutea bajos de
escolaridad por encontrarse en situacioacuten de analfabetismo o no haber superado el tercer
grado de educacioacuten primaria Este mismo indicador para 1990 se situoacute en el 22 por
ciento Si bien estos indicadores revelan una cierta evolucioacuten en el sistema educativo
ecuatoriano no se ha logrado auacuten eliminar el analfabetismo La escuela unidocente asiacute
como tampoco se ha conseguido generar una educacioacuten baacutesica exenta del caraacutecter
elitista ni tampoco se ha logrado un cuerpo de docentes con la preparacioacuten acadeacutemica
correspondiente En las escuelas rurales la situacioacuten es criacutetica pues a maacutes de no existir
mobiliarios ayudas didaacutecticas y equipos para los planteles los recursos econoacutemicos
para este fin son escasos716 Otro problema serio es el de la pertinencia Se mantiene
un modelo con contenidos organizacioacuten y meacutetodos de instruccioacuten planteados hace
30 antildeos Es un modelo homogeneizante y riacutegido en su estructura que no reconoce las
diversidades regionales eacutetnicas culturales y sociales y lo que tiene repercusiones
graves para el desarrollo del paiacutes es un modelo con conceptos y praacutecticas pedagoacutegicas
anticuadas que no estimulan la creatividad y el pensamiento criacutetico y que no son
sensibles a las tendencias actuales en la investigacioacuten la tecnologiacutea y las formas de
expresioacuten y comunicacioacutenti Y esto significa que en los antildeos 80s no se ha
acomodado la educacioacuten a las nuevas condiciones externas
715 A pesar de este enorme progreso la ampliacioacuten de la cobertura de la educacioacuten preprimaria secundaria y superior han sido limitadas Por otra parte todos los niveles educacionales han reproducido las desigualdades sociales que caracterizan a la sociedad ecuatoriana los habitantes de campo los pobres y los grupos indiacutegenas se encuentran visiblemente rezagados en sus niveles educativos Asimismo a pesar del progreso cuantitativo en general la calidad del sistema educativo deja mucho que desear Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 82 716 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33
198
A2- Seguridad social
En lo que tiene que ver con la seguridad social al inicio de los antildeos noventa eacutesta acusa
todaviacutea grandes insuficiencias La cobertura real del sistema oficial pasoacute de 71 por
ciento en 1980 a 88 por ciento en 1990 y la poblacioacuten econoacutemicamente activa de 212
a 26 por ciento Lo cual demuestra que con respecto a la poblacioacuten ocupada la cobertura
llega a la mitad de los trabajadores asalariados Y esta limitada cobertura sigue siendo
uno de los problemas maacutes cruciales manteniendo un retraso apreciable con otros paiacuteses
de la regioacuten Pero lo que es maacutes grave es un sistema inoperante frente a las condiciones
de pobreza y desempleo que prevalece en el Ecuador 718 Con una cobertura
limitadai
Adicionalmente como resultado del deterioro creciente de la atencioacuten de la salud la
oferta de servicios meacutedicos del seguro social no ha podido solventar con eficacia el
progresivo aumento de la demandaEl resto de servicios del IESS tambieacuten demuestra
un marcado deterioro y es a todas luces insuficientes Por ejemplo las pensiones han
sufrido el impacto de la crisis un jubilado que en 1975 recibiacutea 25000 mensuales
percibiacutea un equivalente a 1000 doacutelares en 1989 recibioacute 41 000 sucres osea unos 62
doacutelares El desfinanciamiento de los seguros de enfermedad y maternidad es
permanente se arrastra un deacuteficit croacutenico Estas deficiencias se reflejan tambieacuten en
una marcada caiacuteda de los ingresos de la seguridad social frente al PIB al haber pasado
717 Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 84 7I8 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37 719 Se trata de una cobertura que apenas abarca una fraccioacuten del sector moderno de la economiacutea Los esfuerzos desplegados durante los antildeos ochenta para incorporar una mayor cantidad de trabajadores no han dado resultados esperados a pesar de que se integroacute a los trabajadores de la industria azucarera en 1980 a los campesinos organizados con la Ley de Seguro Social Campesino en 1081 a los artistas y choferes profesionales no dependientes en 1982 a los trabajadores autoacutenomos en 1984 a los profesionales abogados en 1985 a una cantidad apreciable de agricultores en 1986 con la Ley que crea el Seguro Social Obligatorio del Trabajador Agriacutecola la Afiliacioacuten Voluntaria y el Seguro Social marginal Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37
199
de 63 por ciento en 1980 a 36 por ciento en 1989 lo cual tambieacuten se manifiesta en los
egresos que cayeron de 40 a 21 por ciento en el mismo periacuteodo72o
A3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo (electricidad agua combustibles otros)
La cobertura eleacutectrica es uno de los servicios que maacutes ha progresado en el paiacutes Asiacute el
777 por ciento de las viviendas disponen de electricidad con una interesante
participacioacuten del aacuterea rural que alcanza el 538 por ciento y de la urbana con el 955 por
ciento 721
Tambieacuten cabe destacar que el gasto percaacutepita (en sucres de 1975) en Agua potable que
para 1980 estaba en el orden del 225 Ypara 1990 era de 644 sin embargo para los
antildeos 80s los problemas de servicios baacutesicos siguen presentes y maacutes acentuados en la
zona rural que urbana asiacute para fines de los 80s se encuentran bajos niveles de
cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado con un deacuteficit en la zona
urbana de 482 en agua y 377 en alcantarillado y en la zona rural el 50 por ciento
de la poblacioacuten en agua potable y el 88 por ciento en alcantarillado722
El deacuteficit en viviendas en 1980 era de 683 mil unidades para 1988 era de 980 mil
unidades y el de participacioacuten de los gastos en construccioacuten en el presupuesto
General del Estado en 1980 era el 67 para 1990 era de 39 Ypara 1991 era de 27723
1113- Conclusioacuten
Coherente con los intereses transnacionales en especial financieros724 la concepcioacuten
general del modelo econoacutemico y social que se ha implantado en Latinoameacuterica es
720 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 40 721 Empero hay que sentildealar que existe un elevado porcentaje de contrabando en el servicio de energia eleacutectrica en todos los niveles se han llegado a estimar en casi un 25 por ciento del consumo total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 42 722 En base a Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste y polltica social en los antildeos 80s Obra citada Paacuteg 47 Y89 723 En base a Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadros No 236 724 Sin embargo la creciente aceptacioacuten del modelo (neoclaacutesico) del FMI y del Banco Mundial-articulado ahora a un proyecto de funcionamiento global de la sociedad- tiene que ser asociada al fenoacutemeno de transnacionalizacioacuten financiera cuya resultante maacutes gravosa -la deuda externa- en este caso del Ecuador- ha venido mediatizando los conceptos de
200
bull Benefactor conocido generalmente como el Estado de Bienestar ecuatoriano La
merma de la cantidad de fondos disponibles en el Estado se agudiza con el conflicto
beacutelico con el Peruacute en 1981 y con las inundaciones de 1982-83
En estos momentos criticas -corno siempre- se empieza a descuidar a los sectores maacutes
deacutebiles y marginados (ancianos mujeres y nintildeos) que en el caso ecuatoriano constituyen
la mayoriacutea de la poblacioacuten mismos que al disminuir el ritmo y monto de gasto fiscal en
el aacuterea social ven deteriorase sus condiciones de vida Se considera que el gasto social
es el rubro maacutes afectado con las medidas de Estabilizacioacuten y Ajuste estructural de los
80s
Ademaacutes a partir de 1982 el Estado se vio obligado retroceder posiciones en cuanto a
sus poliacuteticas de cobertura social para destinar mayores recursos al servicio de la deuda
extema699 Esto se evidencia cuando se compara el monto destinado en el Presupuesto
Anual del Estado en relacioacuten con el PIB al gasto social y el monto destinado a la deuda
extemaOO como se aprecia en los siguientes graacuteficos en donde la relacioacuten porcentual
entre Gasto Social y PIB en 1981 era de 65 para 1990 era de 39 y la Relacioacuten entre
Gasto Social y el presupuesto del Estado era en 1981 el 375 para 1990 fue de
28170 Como se aprecia en los siguientes graacuteficos
698 Las altas tasas de intereacutes vigentes en los Estados Unidos que llegaron [en 1981] hasta el 21 provocaron un flujo importante de divisas al exterior Morillo Jaime Economiacutea Monetaria del Ecuador Obra citada Paacuteg 362 699 El deterioro de las asignaciones a los sectores sociales se explica en especial por el aumento del servicio de la deuda externa Entre 1980 y 1990 estos valores casi se triplican al pasar de un 183 por ciento a 37 por ciento del PIB respectivamente Este porcentaje es el maacutes elevado de todo el periacuteodo analizado Es preciso destacar que el servicio de la deuda puacuteblica en especial de la deuda externa se ha convertido en el rubro maacutes grande de los presupuestos de los uacuteltimos antildeos y esta situacioacuten al parecer se presentaraacute con mayor fuerza en 1993 cuando el monto destinado a la deuda estaacute cuantificado en 384 por ciento Una vez maacutes el servicio de la deuda superaraacute ampliamente el monto de los recursos destinados a fines sociales educacioacuten y cultura bienestar social y trabajo salud y desarrollo comunal [agua potable saneamiento ambiental vivienda] Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 9 700 A partir del inicio de los programas de ajuste en 1982 se aprecia una tendencia decreciente en la asignacioacuten de recursos destinados en el Presupuesto general del Estado al gasto social en relacioacuten con el PIB Pero esta tendencia presenta una caiacuteda auacuten maacutes aguda durante el gobierno de Borja Cevallos en le cual esta relacioacuten ha descendido por primera vez en el periacuteodo a menos del4 por ciento En 1992 esta relacioacuten habriacutea decrecido maacutes a un 3 por ciento Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33 y 32 701 En base de Acosta Alberto En Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del Ajuste Obra citada Cuadro 223 y 224
192
Graacuteficos 12
GRAFICOS DE RELACIONES PORCENTUALES ENTRE GASTOS EN SERVICIOS SOCIALES Y DEUDA EXTERNA CON RELACION AL PIB Y AL
PRESUPUESTO DEL ESTADO
-+-Gastos sociaacuteesAB
- itshy - Gastos dada ecIamAB
1004 1007 193gt Antildeos
Porcentajes de Gastos en Servicios sociales
de deuda externa con relacioacuten al PlB7
6
gSS4 e B3 52a
1 O 1---------+---------shy
1978 1001
Relaciones porcentuales de Gasto social y deuda externa con el
Presu uesto del Estado45
40
35
30
E 25 shye ~ 20
~ 15
10
5
O 1978 1981 1984 1987 1990
Anos
Fuente Banco Central boletiacuten de Cuentas nacionales No 14 1981-1990 (junio de 1991) y Presupuestos Generales del Estado Elaboracioacuten de las Tablas Acosta AlbertoY Elaboracioacuten graacutefica el autor
Como se manifestoacute anteriormente las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste de los antildeos
80s hace contraer conscientemente la economiacutea con el objetivo de estabilizar variables
macroeconoacutemicas y cumplir compromisos con los organismos internacionales al
interior del paiacutes la preocupacioacuten es por equilibrar la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal 703 y en el
exterior la balanza de pagos especialmente para lograr obtener un monto que asegure
la acumulacioacuten y el pago de la deuda externa en un marco de apertura econoacutemica como
se aprecioacute en la reduccioacuten paulatina de los aranceles en la promocioacuten de las
exportaciones entre otras
El resultado ya lo sabemos por el lado social existe un deterioro de los componentes del
desarrollo social y por el lado econoacutemico las variables macroeconoacutemicas no se
702 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social Obra citada Cuadros Nos 223 y 224 703 Este comportamiento se expliacuteca por una serie de factores entre los cuales se destacan los programas de estabilizacioacuten y las mismas poliacuteticas de ajuste que proponen y aplican draacutestica restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos pues la intencioacuten uacuteltima de tales recortes es evitar una disparada inflacionaria por el lado de la demanda Por otro lado las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores beneficiarios de los proyectos sociales no contribuyen al producto y por ende los gastos en estos rubros son inflacionarios Igualmente la situacioacuten se agrava cuando se considera el alto componente del gasto corriente que los caracteriza por su condicioacuten de sectores de servicios en los que el peso de la mano de obra es elevado Por uacuteltimo la capacidad de negociacioacuten es mucho menor como por ejemplo frente a los grupos que se representan en los rubros de duda externa o defensa nacional Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 32
193
estabilizaron esto hace que que el nuacutemero de pobres creciera en el decenio de los
80 a una tasa promedio anual maacutes raacutepida que la registrada en la deacutecada de los 70 38
por ciento Vs 19 por ciento respectivamente Este panorama ha determinado que el
Ecuador sea uno de los paiacuteses de Ameacuterica Latina con mayores iacutendices de pobreza Y la
agudizacioacuten de este fenoacutemeno se perfila tanto en el aacutembito urbano como rural Asiacute
mientras el 40 por ciento de la poblacioacuten urbana vive por debajo de la pobreza absoluta
el 65 por ciento de la poblacioacuten rural estaacute por debajo de ese liacutemite de acuerdo a la
informacioacuten proporcionada por UNICEF para el periacuteodo 1980-1988 704
La preocupacioacuten estatal estaraacute centralizada por el estiacutemulo a las exportaciones y por
tanto hacia el bienestar de un pequentildeiacutesimo grupo de personas a ellas ligadas y al no
poseer recursos posteriormente el gobierno se desliga y con fuerza de sus
responsabilidades sociales esto es de su redistribucioacuten econoacutemica esto hace que se
permita el surguimiento de organizaciones no gubernamentales (ONOs) para que suplan
con sus programas y acciones anteriormente estatales y las realicen con criterios
empresariales de eficiencia beneficio entre otros asiacute empieza el Estado ecuatoriano
con el discurso y praacutectica de la descentralizacioacuten evitando hacerse cargo de maacutes
burocracia aunque su financiamiento parta de sus propias actividades y por supuesto de
deuda externa 705
De ahiacute que a partir de 1985 la poliacutetica social se orientase en dos direcciones una
eminentemente beneacutefica y otra de promocioacuten empresarial individualizadora En el
primer caso el gobierno elaboroacute un cuadro de pobreza por sectores (campesinos
704 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 45 705 Esta actitud y los riesgosque conllevala aplicacioacuten del modelohan llevadoal Estado a disentildearun nuevo estilode poliacuteticasocialSiacute consideramosel comportamiento estataly la dinaacutemicade las exportaciones la mayoriacuteade la poblacioacuten ecuatorianarepresenta un obstaacuteculoiacutensalvable [un estorbo] para su desenvolvimiacuteento dada la imposibilidad de hacerla desaparecer La solucioacutenque se presentaes el permitiral Estado la atencioacutende los sectorespauperizados y que el restode la poblacioacuten encuentre sus propiosmediosde subsistencia Con este objetivose promueve la transformacioacuten o surgimiento de ONGsque contemplenmeacutetodosy sistemasde gestioacuten institucional y sobre todo que introduzcan criteriosde eficiencia en todas sus actividades Finalmente como el objetivofundamental de estos proyectosno se centraen el impulsode un proceso de acumulacioacuten de estos sectores la mayoriacuteade losbeneficiarios comienzaa desarrollaractividadespoco
194
bull indiacutegenas pobladores) y por zonas geograacuteficas (parroquias y cantones) con el fin de
aplicar poliacuteticas sociales con beneficio restringido En el segundo se creoacute el fondo de
promocioacuten a las microempresas familiares se establecieron relaciones con uumlNOs para
desarrollar programas en sectores urbanos y rurales (CARE-MAO) y recientemente se
ha entrado en un proceso de reestructuracioacuten de los programas educativos La
caracteriacutestica de estos nuevos programas es que si bien toman como punto de partida a
las propias organizaciones creadas en los antildeos 60 y 70 en lo que se refiere a la
localizacioacuten de la poblacioacuten beneficiaria la participacioacuten es concebida principalmente
en forma individual Sin embargo lo que se desea destacar en este punto son tres
aspectos de la nueva poliacutetica social 1) existen auacuten flujos de recursos monetarios y no
monetarios desde el Estado hacia los sectores populares 2) el espiacuteritu que conllevan
estas poliacuteticas tiende a debilitar el sentido organizativo de los sectores urbanos y rurales
y 3) la promocioacuten empresarial orientada hacia los estratos populares no se plantea como
objetivo la creacioacuten de un proceso de acumulacioacuten al interior de los sectores
beneficiados sino el desarrollo de mecanismos de subsistenciar
Es maacutes no se avizora una respuesta estructural a los problemas sociales sino que se
quiere que la poliacutetica social sea apenas un elemento puntual casi soacutelo un apeacutendice
inmediatista y casi siempre paternalista encargado de paliar y compensar los
desequilibrios y los problemas que generan estas poliacuteticas707
Al- Educacioacuten
Luego de agotarse el modelo desarrollista de los 70s tambieacuten termina el Estado de
Bienestar ecuatoriano que en los antildeos 80s debido la crisis econoacutemica interna y externa
y a las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste afectaron el gasto en servicios sociales lo
rentables que les permite por lo menos subsistir Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 118 706 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 97 707 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 47
195
cual se expresa en la reduccioacuten de su financiamiento asiacute como en la cobertura y
administracioacuten En el caso de la educacioacuten la caiacuteda del gasto por habitante es de
alrededor del 4 por ciento anual708 la relacioacuten entre el gasto educativo y el PIB tuvo una
caiacuteda dramaacutetica del 51 del PIB en 1982 a 28 en 1991 y a 26 en 1992 709 Yla
relacioacuten de gasto estatal y presupuesto general fue de 299 en 1981 para 1991 fue de
183
Si bien algunos indicadores de resultado continuaron mejorando su evolucioacuten
obedecioacute a los efectos positivos del desarrollo institucional alcanzado en la fase
anterior710 Como por ejemplo el anterior fortalecimiento de la infraestructura
educativa y administrativa la cobertura educacional entre otras esto permitioacute que el
crecimiento de la matriculacioacuten en los niveles primario secundario y universitario se
encuentre alrededor del 5 por ciento711
Ejemplificando la disminucioacuten existente en los 80s en el nivel de instruccioacuten preescolar
y primario el sector puacuteblico invirtioacute [en los antildeos 70s] un promedio de US$ 136 por
alumno por antildeo en tanto que durante los antildeos 1980 esta inversioacuten fue de US$ 90
cada alumno secundario significoacute una inversioacuten puacuteblica de US$ 461 en los antildeos 1970 y
de US$ 234 en los antildeos 1980 A su vez cada estudiante universitario costoacute US$
1619 YUS$ 739 en los dos periacuteodos respectivamenteij
708 Durante el boom petrolero todos los indicadores de gasto presentados ascendieron a tasas elevadas superiores al 6 anual A partir de 1982 la tendencia se revierte observaacutendose una sostenida declinacioacuten que es particularmente grave en el caso de la educacioacuten en el cual la caiacuteda del gasto por habitante llega a casi e14 anual equivalente al 40 entre 1982 y 1995 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 87 709En 1991 la participacioacuten de la educacioacuten en el gasto puacuteblico total bajoacute al 15 En comparacioacuten con otros paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe este descenso ubicoacute al Ecuador muy por debajo del promedio regional (43) e incluso del promedio de los paiacuteses de menor desarrollo del continente (37) Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 77
710Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 31 711 a pesar de la fuerte restriccioacuten en el gasto puacuteblico los efectos de largo plazo de la inversioacuten de la deacutecada anterior
contribuyeron a que la educacioacuten no sufriera un deterioro inmediato [por ejemplo la] tasa neta de matricula aumentoacute del 62 al 86 en el nivel primario del 29 al 42 en el secundario y del 7 al 11 en el universitario En los tres casos durante la deacutecada de 1980 el crecimiento de la matriculacioacuten fue cercano al 5 por antildeo Pon ce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacutegs 77 y 65
712Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 79
196
Esto se comprueba al realizar un anaacutelisis de la asignacioacuten efectiva por parte del Estado
de su presupuesto en el que los gastos en educacioacuten han presentado una decreciente
participacioacuten en el total de egresos de dicho presupuesto Asiacute en 1980 la educacioacuten
recibiacutea alrededor del 299 por ciento del total de egresos en tanto que para 1991 este
sector recibioacute uacutenicamente el 183 por ciento713 Asiacute se ha registrado un decrecimiento
en los gastos reales en educacioacuten entre 1980 y 1991 que llegoacute a una tasa de crecimiento
promedio negativa de 19 por ciento anual Esta tendencia decreciente se mantiene en el
presupuesto codificado del Antildeo 1992 los gastos fiscales para educacioacuten alcanzaron el
valor relativo de 172 por ciento y en la proforma presupuestaria para 1993 se establece
una fraccioacuten de 171 por ciento Como se aprecia se continuacutea sacrificando el rubro
educacioacuten para satisfacer el compromiso adquirido con los organismos multilaterales de
equilibrar el deacuteficit fiscal lo cual puede traer complicaciones impredecibles en el futuro
en teacuterminos del deterioro de la capacitacioacuten y preparacioacuten del capital humano maacutes
todaviacutea si esta praacutectica se ha repetido en forma acumulativa en los uacuteltimos diez antildeoS7l4
El modelo y sistema educativo del Ecuador se implanta en 1962 inmerso en los inicios
del modelo de sustitucioacuten de importaciones cuyo objetivo principal era ampliar la
cobertura y estandarizar los curriacuteculos educativos con educandos que aprenderaacuten
destrezas y especializaciones que terminaraacuten en la formacioacuten de cuadros teacutecnicos para la
incipiente industrializacioacuten modelo propio de la industrializacioacuten masiva creadora de
bienes y servicios en masa para el consumo interno En este sentido puede tomarse
como logros a) la disminucioacuten del analfabetismo que si en 1950 la tasa era del 44 por
ciento para 1995 era del 11 y b) el acceso a la educacioacuten baacutesica en donde La mayoriacutea
713 Hay que sentildealar que de conformidad con una disposicioacuten constitucional el rubro destinado a la educacioacuten deberiacutea ser del orden de130 por ciento en el Presupuesto general del Estado 714 Acosta Alberto Pobreza y Polltica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 34
197
de los nintildeos y nintildeas ecuatorianos asisten a la escuela primaria Entre 1982 y 1995 la
matriacutecula primaria aumentoacute del 62 al 89 715
Asimismo Seguacuten el censo de 1982 el 37 por ciento de la PEA teniacutea bajos de
escolaridad por encontrarse en situacioacuten de analfabetismo o no haber superado el tercer
grado de educacioacuten primaria Este mismo indicador para 1990 se situoacute en el 22 por
ciento Si bien estos indicadores revelan una cierta evolucioacuten en el sistema educativo
ecuatoriano no se ha logrado auacuten eliminar el analfabetismo La escuela unidocente asiacute
como tampoco se ha conseguido generar una educacioacuten baacutesica exenta del caraacutecter
elitista ni tampoco se ha logrado un cuerpo de docentes con la preparacioacuten acadeacutemica
correspondiente En las escuelas rurales la situacioacuten es criacutetica pues a maacutes de no existir
mobiliarios ayudas didaacutecticas y equipos para los planteles los recursos econoacutemicos
para este fin son escasos716 Otro problema serio es el de la pertinencia Se mantiene
un modelo con contenidos organizacioacuten y meacutetodos de instruccioacuten planteados hace
30 antildeos Es un modelo homogeneizante y riacutegido en su estructura que no reconoce las
diversidades regionales eacutetnicas culturales y sociales y lo que tiene repercusiones
graves para el desarrollo del paiacutes es un modelo con conceptos y praacutecticas pedagoacutegicas
anticuadas que no estimulan la creatividad y el pensamiento criacutetico y que no son
sensibles a las tendencias actuales en la investigacioacuten la tecnologiacutea y las formas de
expresioacuten y comunicacioacutenti Y esto significa que en los antildeos 80s no se ha
acomodado la educacioacuten a las nuevas condiciones externas
715 A pesar de este enorme progreso la ampliacioacuten de la cobertura de la educacioacuten preprimaria secundaria y superior han sido limitadas Por otra parte todos los niveles educacionales han reproducido las desigualdades sociales que caracterizan a la sociedad ecuatoriana los habitantes de campo los pobres y los grupos indiacutegenas se encuentran visiblemente rezagados en sus niveles educativos Asimismo a pesar del progreso cuantitativo en general la calidad del sistema educativo deja mucho que desear Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 82 716 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33
198
A2- Seguridad social
En lo que tiene que ver con la seguridad social al inicio de los antildeos noventa eacutesta acusa
todaviacutea grandes insuficiencias La cobertura real del sistema oficial pasoacute de 71 por
ciento en 1980 a 88 por ciento en 1990 y la poblacioacuten econoacutemicamente activa de 212
a 26 por ciento Lo cual demuestra que con respecto a la poblacioacuten ocupada la cobertura
llega a la mitad de los trabajadores asalariados Y esta limitada cobertura sigue siendo
uno de los problemas maacutes cruciales manteniendo un retraso apreciable con otros paiacuteses
de la regioacuten Pero lo que es maacutes grave es un sistema inoperante frente a las condiciones
de pobreza y desempleo que prevalece en el Ecuador 718 Con una cobertura
limitadai
Adicionalmente como resultado del deterioro creciente de la atencioacuten de la salud la
oferta de servicios meacutedicos del seguro social no ha podido solventar con eficacia el
progresivo aumento de la demandaEl resto de servicios del IESS tambieacuten demuestra
un marcado deterioro y es a todas luces insuficientes Por ejemplo las pensiones han
sufrido el impacto de la crisis un jubilado que en 1975 recibiacutea 25000 mensuales
percibiacutea un equivalente a 1000 doacutelares en 1989 recibioacute 41 000 sucres osea unos 62
doacutelares El desfinanciamiento de los seguros de enfermedad y maternidad es
permanente se arrastra un deacuteficit croacutenico Estas deficiencias se reflejan tambieacuten en
una marcada caiacuteda de los ingresos de la seguridad social frente al PIB al haber pasado
717 Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 84 7I8 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37 719 Se trata de una cobertura que apenas abarca una fraccioacuten del sector moderno de la economiacutea Los esfuerzos desplegados durante los antildeos ochenta para incorporar una mayor cantidad de trabajadores no han dado resultados esperados a pesar de que se integroacute a los trabajadores de la industria azucarera en 1980 a los campesinos organizados con la Ley de Seguro Social Campesino en 1081 a los artistas y choferes profesionales no dependientes en 1982 a los trabajadores autoacutenomos en 1984 a los profesionales abogados en 1985 a una cantidad apreciable de agricultores en 1986 con la Ley que crea el Seguro Social Obligatorio del Trabajador Agriacutecola la Afiliacioacuten Voluntaria y el Seguro Social marginal Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37
199
de 63 por ciento en 1980 a 36 por ciento en 1989 lo cual tambieacuten se manifiesta en los
egresos que cayeron de 40 a 21 por ciento en el mismo periacuteodo72o
A3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo (electricidad agua combustibles otros)
La cobertura eleacutectrica es uno de los servicios que maacutes ha progresado en el paiacutes Asiacute el
777 por ciento de las viviendas disponen de electricidad con una interesante
participacioacuten del aacuterea rural que alcanza el 538 por ciento y de la urbana con el 955 por
ciento 721
Tambieacuten cabe destacar que el gasto percaacutepita (en sucres de 1975) en Agua potable que
para 1980 estaba en el orden del 225 Ypara 1990 era de 644 sin embargo para los
antildeos 80s los problemas de servicios baacutesicos siguen presentes y maacutes acentuados en la
zona rural que urbana asiacute para fines de los 80s se encuentran bajos niveles de
cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado con un deacuteficit en la zona
urbana de 482 en agua y 377 en alcantarillado y en la zona rural el 50 por ciento
de la poblacioacuten en agua potable y el 88 por ciento en alcantarillado722
El deacuteficit en viviendas en 1980 era de 683 mil unidades para 1988 era de 980 mil
unidades y el de participacioacuten de los gastos en construccioacuten en el presupuesto
General del Estado en 1980 era el 67 para 1990 era de 39 Ypara 1991 era de 27723
1113- Conclusioacuten
Coherente con los intereses transnacionales en especial financieros724 la concepcioacuten
general del modelo econoacutemico y social que se ha implantado en Latinoameacuterica es
720 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 40 721 Empero hay que sentildealar que existe un elevado porcentaje de contrabando en el servicio de energia eleacutectrica en todos los niveles se han llegado a estimar en casi un 25 por ciento del consumo total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 42 722 En base a Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste y polltica social en los antildeos 80s Obra citada Paacuteg 47 Y89 723 En base a Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadros No 236 724 Sin embargo la creciente aceptacioacuten del modelo (neoclaacutesico) del FMI y del Banco Mundial-articulado ahora a un proyecto de funcionamiento global de la sociedad- tiene que ser asociada al fenoacutemeno de transnacionalizacioacuten financiera cuya resultante maacutes gravosa -la deuda externa- en este caso del Ecuador- ha venido mediatizando los conceptos de
200
Graacuteficos 12
GRAFICOS DE RELACIONES PORCENTUALES ENTRE GASTOS EN SERVICIOS SOCIALES Y DEUDA EXTERNA CON RELACION AL PIB Y AL
PRESUPUESTO DEL ESTADO
-+-Gastos sociaacuteesAB
- itshy - Gastos dada ecIamAB
1004 1007 193gt Antildeos
Porcentajes de Gastos en Servicios sociales
de deuda externa con relacioacuten al PlB7
6
gSS4 e B3 52a
1 O 1---------+---------shy
1978 1001
Relaciones porcentuales de Gasto social y deuda externa con el
Presu uesto del Estado45
40
35
30
E 25 shye ~ 20
~ 15
10
5
O 1978 1981 1984 1987 1990
Anos
Fuente Banco Central boletiacuten de Cuentas nacionales No 14 1981-1990 (junio de 1991) y Presupuestos Generales del Estado Elaboracioacuten de las Tablas Acosta AlbertoY Elaboracioacuten graacutefica el autor
Como se manifestoacute anteriormente las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste de los antildeos
80s hace contraer conscientemente la economiacutea con el objetivo de estabilizar variables
macroeconoacutemicas y cumplir compromisos con los organismos internacionales al
interior del paiacutes la preocupacioacuten es por equilibrar la inflacioacuten y el deacuteficit fiscal 703 y en el
exterior la balanza de pagos especialmente para lograr obtener un monto que asegure
la acumulacioacuten y el pago de la deuda externa en un marco de apertura econoacutemica como
se aprecioacute en la reduccioacuten paulatina de los aranceles en la promocioacuten de las
exportaciones entre otras
El resultado ya lo sabemos por el lado social existe un deterioro de los componentes del
desarrollo social y por el lado econoacutemico las variables macroeconoacutemicas no se
702 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social Obra citada Cuadros Nos 223 y 224 703 Este comportamiento se expliacuteca por una serie de factores entre los cuales se destacan los programas de estabilizacioacuten y las mismas poliacuteticas de ajuste que proponen y aplican draacutestica restricciones al gasto puacuteblico sin discriminar entre gastos productivos e improductivos pues la intencioacuten uacuteltima de tales recortes es evitar una disparada inflacionaria por el lado de la demanda Por otro lado las reducciones se fundamentan en el criterio de que los sectores beneficiarios de los proyectos sociales no contribuyen al producto y por ende los gastos en estos rubros son inflacionarios Igualmente la situacioacuten se agrava cuando se considera el alto componente del gasto corriente que los caracteriza por su condicioacuten de sectores de servicios en los que el peso de la mano de obra es elevado Por uacuteltimo la capacidad de negociacioacuten es mucho menor como por ejemplo frente a los grupos que se representan en los rubros de duda externa o defensa nacional Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 32
193
estabilizaron esto hace que que el nuacutemero de pobres creciera en el decenio de los
80 a una tasa promedio anual maacutes raacutepida que la registrada en la deacutecada de los 70 38
por ciento Vs 19 por ciento respectivamente Este panorama ha determinado que el
Ecuador sea uno de los paiacuteses de Ameacuterica Latina con mayores iacutendices de pobreza Y la
agudizacioacuten de este fenoacutemeno se perfila tanto en el aacutembito urbano como rural Asiacute
mientras el 40 por ciento de la poblacioacuten urbana vive por debajo de la pobreza absoluta
el 65 por ciento de la poblacioacuten rural estaacute por debajo de ese liacutemite de acuerdo a la
informacioacuten proporcionada por UNICEF para el periacuteodo 1980-1988 704
La preocupacioacuten estatal estaraacute centralizada por el estiacutemulo a las exportaciones y por
tanto hacia el bienestar de un pequentildeiacutesimo grupo de personas a ellas ligadas y al no
poseer recursos posteriormente el gobierno se desliga y con fuerza de sus
responsabilidades sociales esto es de su redistribucioacuten econoacutemica esto hace que se
permita el surguimiento de organizaciones no gubernamentales (ONOs) para que suplan
con sus programas y acciones anteriormente estatales y las realicen con criterios
empresariales de eficiencia beneficio entre otros asiacute empieza el Estado ecuatoriano
con el discurso y praacutectica de la descentralizacioacuten evitando hacerse cargo de maacutes
burocracia aunque su financiamiento parta de sus propias actividades y por supuesto de
deuda externa 705
De ahiacute que a partir de 1985 la poliacutetica social se orientase en dos direcciones una
eminentemente beneacutefica y otra de promocioacuten empresarial individualizadora En el
primer caso el gobierno elaboroacute un cuadro de pobreza por sectores (campesinos
704 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 45 705 Esta actitud y los riesgosque conllevala aplicacioacuten del modelohan llevadoal Estado a disentildearun nuevo estilode poliacuteticasocialSiacute consideramosel comportamiento estataly la dinaacutemicade las exportaciones la mayoriacuteade la poblacioacuten ecuatorianarepresenta un obstaacuteculoiacutensalvable [un estorbo] para su desenvolvimiacuteento dada la imposibilidad de hacerla desaparecer La solucioacutenque se presentaes el permitiral Estado la atencioacutende los sectorespauperizados y que el restode la poblacioacuten encuentre sus propiosmediosde subsistencia Con este objetivose promueve la transformacioacuten o surgimiento de ONGsque contemplenmeacutetodosy sistemasde gestioacuten institucional y sobre todo que introduzcan criteriosde eficiencia en todas sus actividades Finalmente como el objetivofundamental de estos proyectosno se centraen el impulsode un proceso de acumulacioacuten de estos sectores la mayoriacuteade losbeneficiarios comienzaa desarrollaractividadespoco
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bull indiacutegenas pobladores) y por zonas geograacuteficas (parroquias y cantones) con el fin de
aplicar poliacuteticas sociales con beneficio restringido En el segundo se creoacute el fondo de
promocioacuten a las microempresas familiares se establecieron relaciones con uumlNOs para
desarrollar programas en sectores urbanos y rurales (CARE-MAO) y recientemente se
ha entrado en un proceso de reestructuracioacuten de los programas educativos La
caracteriacutestica de estos nuevos programas es que si bien toman como punto de partida a
las propias organizaciones creadas en los antildeos 60 y 70 en lo que se refiere a la
localizacioacuten de la poblacioacuten beneficiaria la participacioacuten es concebida principalmente
en forma individual Sin embargo lo que se desea destacar en este punto son tres
aspectos de la nueva poliacutetica social 1) existen auacuten flujos de recursos monetarios y no
monetarios desde el Estado hacia los sectores populares 2) el espiacuteritu que conllevan
estas poliacuteticas tiende a debilitar el sentido organizativo de los sectores urbanos y rurales
y 3) la promocioacuten empresarial orientada hacia los estratos populares no se plantea como
objetivo la creacioacuten de un proceso de acumulacioacuten al interior de los sectores
beneficiados sino el desarrollo de mecanismos de subsistenciar
Es maacutes no se avizora una respuesta estructural a los problemas sociales sino que se
quiere que la poliacutetica social sea apenas un elemento puntual casi soacutelo un apeacutendice
inmediatista y casi siempre paternalista encargado de paliar y compensar los
desequilibrios y los problemas que generan estas poliacuteticas707
Al- Educacioacuten
Luego de agotarse el modelo desarrollista de los 70s tambieacuten termina el Estado de
Bienestar ecuatoriano que en los antildeos 80s debido la crisis econoacutemica interna y externa
y a las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste afectaron el gasto en servicios sociales lo
rentables que les permite por lo menos subsistir Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 118 706 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 97 707 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 47
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cual se expresa en la reduccioacuten de su financiamiento asiacute como en la cobertura y
administracioacuten En el caso de la educacioacuten la caiacuteda del gasto por habitante es de
alrededor del 4 por ciento anual708 la relacioacuten entre el gasto educativo y el PIB tuvo una
caiacuteda dramaacutetica del 51 del PIB en 1982 a 28 en 1991 y a 26 en 1992 709 Yla
relacioacuten de gasto estatal y presupuesto general fue de 299 en 1981 para 1991 fue de
183
Si bien algunos indicadores de resultado continuaron mejorando su evolucioacuten
obedecioacute a los efectos positivos del desarrollo institucional alcanzado en la fase
anterior710 Como por ejemplo el anterior fortalecimiento de la infraestructura
educativa y administrativa la cobertura educacional entre otras esto permitioacute que el
crecimiento de la matriculacioacuten en los niveles primario secundario y universitario se
encuentre alrededor del 5 por ciento711
Ejemplificando la disminucioacuten existente en los 80s en el nivel de instruccioacuten preescolar
y primario el sector puacuteblico invirtioacute [en los antildeos 70s] un promedio de US$ 136 por
alumno por antildeo en tanto que durante los antildeos 1980 esta inversioacuten fue de US$ 90
cada alumno secundario significoacute una inversioacuten puacuteblica de US$ 461 en los antildeos 1970 y
de US$ 234 en los antildeos 1980 A su vez cada estudiante universitario costoacute US$
1619 YUS$ 739 en los dos periacuteodos respectivamenteij
708 Durante el boom petrolero todos los indicadores de gasto presentados ascendieron a tasas elevadas superiores al 6 anual A partir de 1982 la tendencia se revierte observaacutendose una sostenida declinacioacuten que es particularmente grave en el caso de la educacioacuten en el cual la caiacuteda del gasto por habitante llega a casi e14 anual equivalente al 40 entre 1982 y 1995 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 87 709En 1991 la participacioacuten de la educacioacuten en el gasto puacuteblico total bajoacute al 15 En comparacioacuten con otros paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe este descenso ubicoacute al Ecuador muy por debajo del promedio regional (43) e incluso del promedio de los paiacuteses de menor desarrollo del continente (37) Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 77
710Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 31 711 a pesar de la fuerte restriccioacuten en el gasto puacuteblico los efectos de largo plazo de la inversioacuten de la deacutecada anterior
contribuyeron a que la educacioacuten no sufriera un deterioro inmediato [por ejemplo la] tasa neta de matricula aumentoacute del 62 al 86 en el nivel primario del 29 al 42 en el secundario y del 7 al 11 en el universitario En los tres casos durante la deacutecada de 1980 el crecimiento de la matriculacioacuten fue cercano al 5 por antildeo Pon ce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacutegs 77 y 65
712Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 79
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Esto se comprueba al realizar un anaacutelisis de la asignacioacuten efectiva por parte del Estado
de su presupuesto en el que los gastos en educacioacuten han presentado una decreciente
participacioacuten en el total de egresos de dicho presupuesto Asiacute en 1980 la educacioacuten
recibiacutea alrededor del 299 por ciento del total de egresos en tanto que para 1991 este
sector recibioacute uacutenicamente el 183 por ciento713 Asiacute se ha registrado un decrecimiento
en los gastos reales en educacioacuten entre 1980 y 1991 que llegoacute a una tasa de crecimiento
promedio negativa de 19 por ciento anual Esta tendencia decreciente se mantiene en el
presupuesto codificado del Antildeo 1992 los gastos fiscales para educacioacuten alcanzaron el
valor relativo de 172 por ciento y en la proforma presupuestaria para 1993 se establece
una fraccioacuten de 171 por ciento Como se aprecia se continuacutea sacrificando el rubro
educacioacuten para satisfacer el compromiso adquirido con los organismos multilaterales de
equilibrar el deacuteficit fiscal lo cual puede traer complicaciones impredecibles en el futuro
en teacuterminos del deterioro de la capacitacioacuten y preparacioacuten del capital humano maacutes
todaviacutea si esta praacutectica se ha repetido en forma acumulativa en los uacuteltimos diez antildeoS7l4
El modelo y sistema educativo del Ecuador se implanta en 1962 inmerso en los inicios
del modelo de sustitucioacuten de importaciones cuyo objetivo principal era ampliar la
cobertura y estandarizar los curriacuteculos educativos con educandos que aprenderaacuten
destrezas y especializaciones que terminaraacuten en la formacioacuten de cuadros teacutecnicos para la
incipiente industrializacioacuten modelo propio de la industrializacioacuten masiva creadora de
bienes y servicios en masa para el consumo interno En este sentido puede tomarse
como logros a) la disminucioacuten del analfabetismo que si en 1950 la tasa era del 44 por
ciento para 1995 era del 11 y b) el acceso a la educacioacuten baacutesica en donde La mayoriacutea
713 Hay que sentildealar que de conformidad con una disposicioacuten constitucional el rubro destinado a la educacioacuten deberiacutea ser del orden de130 por ciento en el Presupuesto general del Estado 714 Acosta Alberto Pobreza y Polltica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 34
197
de los nintildeos y nintildeas ecuatorianos asisten a la escuela primaria Entre 1982 y 1995 la
matriacutecula primaria aumentoacute del 62 al 89 715
Asimismo Seguacuten el censo de 1982 el 37 por ciento de la PEA teniacutea bajos de
escolaridad por encontrarse en situacioacuten de analfabetismo o no haber superado el tercer
grado de educacioacuten primaria Este mismo indicador para 1990 se situoacute en el 22 por
ciento Si bien estos indicadores revelan una cierta evolucioacuten en el sistema educativo
ecuatoriano no se ha logrado auacuten eliminar el analfabetismo La escuela unidocente asiacute
como tampoco se ha conseguido generar una educacioacuten baacutesica exenta del caraacutecter
elitista ni tampoco se ha logrado un cuerpo de docentes con la preparacioacuten acadeacutemica
correspondiente En las escuelas rurales la situacioacuten es criacutetica pues a maacutes de no existir
mobiliarios ayudas didaacutecticas y equipos para los planteles los recursos econoacutemicos
para este fin son escasos716 Otro problema serio es el de la pertinencia Se mantiene
un modelo con contenidos organizacioacuten y meacutetodos de instruccioacuten planteados hace
30 antildeos Es un modelo homogeneizante y riacutegido en su estructura que no reconoce las
diversidades regionales eacutetnicas culturales y sociales y lo que tiene repercusiones
graves para el desarrollo del paiacutes es un modelo con conceptos y praacutecticas pedagoacutegicas
anticuadas que no estimulan la creatividad y el pensamiento criacutetico y que no son
sensibles a las tendencias actuales en la investigacioacuten la tecnologiacutea y las formas de
expresioacuten y comunicacioacutenti Y esto significa que en los antildeos 80s no se ha
acomodado la educacioacuten a las nuevas condiciones externas
715 A pesar de este enorme progreso la ampliacioacuten de la cobertura de la educacioacuten preprimaria secundaria y superior han sido limitadas Por otra parte todos los niveles educacionales han reproducido las desigualdades sociales que caracterizan a la sociedad ecuatoriana los habitantes de campo los pobres y los grupos indiacutegenas se encuentran visiblemente rezagados en sus niveles educativos Asimismo a pesar del progreso cuantitativo en general la calidad del sistema educativo deja mucho que desear Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 82 716 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33
198
A2- Seguridad social
En lo que tiene que ver con la seguridad social al inicio de los antildeos noventa eacutesta acusa
todaviacutea grandes insuficiencias La cobertura real del sistema oficial pasoacute de 71 por
ciento en 1980 a 88 por ciento en 1990 y la poblacioacuten econoacutemicamente activa de 212
a 26 por ciento Lo cual demuestra que con respecto a la poblacioacuten ocupada la cobertura
llega a la mitad de los trabajadores asalariados Y esta limitada cobertura sigue siendo
uno de los problemas maacutes cruciales manteniendo un retraso apreciable con otros paiacuteses
de la regioacuten Pero lo que es maacutes grave es un sistema inoperante frente a las condiciones
de pobreza y desempleo que prevalece en el Ecuador 718 Con una cobertura
limitadai
Adicionalmente como resultado del deterioro creciente de la atencioacuten de la salud la
oferta de servicios meacutedicos del seguro social no ha podido solventar con eficacia el
progresivo aumento de la demandaEl resto de servicios del IESS tambieacuten demuestra
un marcado deterioro y es a todas luces insuficientes Por ejemplo las pensiones han
sufrido el impacto de la crisis un jubilado que en 1975 recibiacutea 25000 mensuales
percibiacutea un equivalente a 1000 doacutelares en 1989 recibioacute 41 000 sucres osea unos 62
doacutelares El desfinanciamiento de los seguros de enfermedad y maternidad es
permanente se arrastra un deacuteficit croacutenico Estas deficiencias se reflejan tambieacuten en
una marcada caiacuteda de los ingresos de la seguridad social frente al PIB al haber pasado
717 Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 84 7I8 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37 719 Se trata de una cobertura que apenas abarca una fraccioacuten del sector moderno de la economiacutea Los esfuerzos desplegados durante los antildeos ochenta para incorporar una mayor cantidad de trabajadores no han dado resultados esperados a pesar de que se integroacute a los trabajadores de la industria azucarera en 1980 a los campesinos organizados con la Ley de Seguro Social Campesino en 1081 a los artistas y choferes profesionales no dependientes en 1982 a los trabajadores autoacutenomos en 1984 a los profesionales abogados en 1985 a una cantidad apreciable de agricultores en 1986 con la Ley que crea el Seguro Social Obligatorio del Trabajador Agriacutecola la Afiliacioacuten Voluntaria y el Seguro Social marginal Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37
199
de 63 por ciento en 1980 a 36 por ciento en 1989 lo cual tambieacuten se manifiesta en los
egresos que cayeron de 40 a 21 por ciento en el mismo periacuteodo72o
A3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo (electricidad agua combustibles otros)
La cobertura eleacutectrica es uno de los servicios que maacutes ha progresado en el paiacutes Asiacute el
777 por ciento de las viviendas disponen de electricidad con una interesante
participacioacuten del aacuterea rural que alcanza el 538 por ciento y de la urbana con el 955 por
ciento 721
Tambieacuten cabe destacar que el gasto percaacutepita (en sucres de 1975) en Agua potable que
para 1980 estaba en el orden del 225 Ypara 1990 era de 644 sin embargo para los
antildeos 80s los problemas de servicios baacutesicos siguen presentes y maacutes acentuados en la
zona rural que urbana asiacute para fines de los 80s se encuentran bajos niveles de
cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado con un deacuteficit en la zona
urbana de 482 en agua y 377 en alcantarillado y en la zona rural el 50 por ciento
de la poblacioacuten en agua potable y el 88 por ciento en alcantarillado722
El deacuteficit en viviendas en 1980 era de 683 mil unidades para 1988 era de 980 mil
unidades y el de participacioacuten de los gastos en construccioacuten en el presupuesto
General del Estado en 1980 era el 67 para 1990 era de 39 Ypara 1991 era de 27723
1113- Conclusioacuten
Coherente con los intereses transnacionales en especial financieros724 la concepcioacuten
general del modelo econoacutemico y social que se ha implantado en Latinoameacuterica es
720 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 40 721 Empero hay que sentildealar que existe un elevado porcentaje de contrabando en el servicio de energia eleacutectrica en todos los niveles se han llegado a estimar en casi un 25 por ciento del consumo total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 42 722 En base a Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste y polltica social en los antildeos 80s Obra citada Paacuteg 47 Y89 723 En base a Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadros No 236 724 Sin embargo la creciente aceptacioacuten del modelo (neoclaacutesico) del FMI y del Banco Mundial-articulado ahora a un proyecto de funcionamiento global de la sociedad- tiene que ser asociada al fenoacutemeno de transnacionalizacioacuten financiera cuya resultante maacutes gravosa -la deuda externa- en este caso del Ecuador- ha venido mediatizando los conceptos de
200
estabilizaron esto hace que que el nuacutemero de pobres creciera en el decenio de los
80 a una tasa promedio anual maacutes raacutepida que la registrada en la deacutecada de los 70 38
por ciento Vs 19 por ciento respectivamente Este panorama ha determinado que el
Ecuador sea uno de los paiacuteses de Ameacuterica Latina con mayores iacutendices de pobreza Y la
agudizacioacuten de este fenoacutemeno se perfila tanto en el aacutembito urbano como rural Asiacute
mientras el 40 por ciento de la poblacioacuten urbana vive por debajo de la pobreza absoluta
el 65 por ciento de la poblacioacuten rural estaacute por debajo de ese liacutemite de acuerdo a la
informacioacuten proporcionada por UNICEF para el periacuteodo 1980-1988 704
La preocupacioacuten estatal estaraacute centralizada por el estiacutemulo a las exportaciones y por
tanto hacia el bienestar de un pequentildeiacutesimo grupo de personas a ellas ligadas y al no
poseer recursos posteriormente el gobierno se desliga y con fuerza de sus
responsabilidades sociales esto es de su redistribucioacuten econoacutemica esto hace que se
permita el surguimiento de organizaciones no gubernamentales (ONOs) para que suplan
con sus programas y acciones anteriormente estatales y las realicen con criterios
empresariales de eficiencia beneficio entre otros asiacute empieza el Estado ecuatoriano
con el discurso y praacutectica de la descentralizacioacuten evitando hacerse cargo de maacutes
burocracia aunque su financiamiento parta de sus propias actividades y por supuesto de
deuda externa 705
De ahiacute que a partir de 1985 la poliacutetica social se orientase en dos direcciones una
eminentemente beneacutefica y otra de promocioacuten empresarial individualizadora En el
primer caso el gobierno elaboroacute un cuadro de pobreza por sectores (campesinos
704 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 45 705 Esta actitud y los riesgosque conllevala aplicacioacuten del modelohan llevadoal Estado a disentildearun nuevo estilode poliacuteticasocialSiacute consideramosel comportamiento estataly la dinaacutemicade las exportaciones la mayoriacuteade la poblacioacuten ecuatorianarepresenta un obstaacuteculoiacutensalvable [un estorbo] para su desenvolvimiacuteento dada la imposibilidad de hacerla desaparecer La solucioacutenque se presentaes el permitiral Estado la atencioacutende los sectorespauperizados y que el restode la poblacioacuten encuentre sus propiosmediosde subsistencia Con este objetivose promueve la transformacioacuten o surgimiento de ONGsque contemplenmeacutetodosy sistemasde gestioacuten institucional y sobre todo que introduzcan criteriosde eficiencia en todas sus actividades Finalmente como el objetivofundamental de estos proyectosno se centraen el impulsode un proceso de acumulacioacuten de estos sectores la mayoriacuteade losbeneficiarios comienzaa desarrollaractividadespoco
194
bull indiacutegenas pobladores) y por zonas geograacuteficas (parroquias y cantones) con el fin de
aplicar poliacuteticas sociales con beneficio restringido En el segundo se creoacute el fondo de
promocioacuten a las microempresas familiares se establecieron relaciones con uumlNOs para
desarrollar programas en sectores urbanos y rurales (CARE-MAO) y recientemente se
ha entrado en un proceso de reestructuracioacuten de los programas educativos La
caracteriacutestica de estos nuevos programas es que si bien toman como punto de partida a
las propias organizaciones creadas en los antildeos 60 y 70 en lo que se refiere a la
localizacioacuten de la poblacioacuten beneficiaria la participacioacuten es concebida principalmente
en forma individual Sin embargo lo que se desea destacar en este punto son tres
aspectos de la nueva poliacutetica social 1) existen auacuten flujos de recursos monetarios y no
monetarios desde el Estado hacia los sectores populares 2) el espiacuteritu que conllevan
estas poliacuteticas tiende a debilitar el sentido organizativo de los sectores urbanos y rurales
y 3) la promocioacuten empresarial orientada hacia los estratos populares no se plantea como
objetivo la creacioacuten de un proceso de acumulacioacuten al interior de los sectores
beneficiados sino el desarrollo de mecanismos de subsistenciar
Es maacutes no se avizora una respuesta estructural a los problemas sociales sino que se
quiere que la poliacutetica social sea apenas un elemento puntual casi soacutelo un apeacutendice
inmediatista y casi siempre paternalista encargado de paliar y compensar los
desequilibrios y los problemas que generan estas poliacuteticas707
Al- Educacioacuten
Luego de agotarse el modelo desarrollista de los 70s tambieacuten termina el Estado de
Bienestar ecuatoriano que en los antildeos 80s debido la crisis econoacutemica interna y externa
y a las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste afectaron el gasto en servicios sociales lo
rentables que les permite por lo menos subsistir Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 118 706 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 97 707 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 47
195
cual se expresa en la reduccioacuten de su financiamiento asiacute como en la cobertura y
administracioacuten En el caso de la educacioacuten la caiacuteda del gasto por habitante es de
alrededor del 4 por ciento anual708 la relacioacuten entre el gasto educativo y el PIB tuvo una
caiacuteda dramaacutetica del 51 del PIB en 1982 a 28 en 1991 y a 26 en 1992 709 Yla
relacioacuten de gasto estatal y presupuesto general fue de 299 en 1981 para 1991 fue de
183
Si bien algunos indicadores de resultado continuaron mejorando su evolucioacuten
obedecioacute a los efectos positivos del desarrollo institucional alcanzado en la fase
anterior710 Como por ejemplo el anterior fortalecimiento de la infraestructura
educativa y administrativa la cobertura educacional entre otras esto permitioacute que el
crecimiento de la matriculacioacuten en los niveles primario secundario y universitario se
encuentre alrededor del 5 por ciento711
Ejemplificando la disminucioacuten existente en los 80s en el nivel de instruccioacuten preescolar
y primario el sector puacuteblico invirtioacute [en los antildeos 70s] un promedio de US$ 136 por
alumno por antildeo en tanto que durante los antildeos 1980 esta inversioacuten fue de US$ 90
cada alumno secundario significoacute una inversioacuten puacuteblica de US$ 461 en los antildeos 1970 y
de US$ 234 en los antildeos 1980 A su vez cada estudiante universitario costoacute US$
1619 YUS$ 739 en los dos periacuteodos respectivamenteij
708 Durante el boom petrolero todos los indicadores de gasto presentados ascendieron a tasas elevadas superiores al 6 anual A partir de 1982 la tendencia se revierte observaacutendose una sostenida declinacioacuten que es particularmente grave en el caso de la educacioacuten en el cual la caiacuteda del gasto por habitante llega a casi e14 anual equivalente al 40 entre 1982 y 1995 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 87 709En 1991 la participacioacuten de la educacioacuten en el gasto puacuteblico total bajoacute al 15 En comparacioacuten con otros paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe este descenso ubicoacute al Ecuador muy por debajo del promedio regional (43) e incluso del promedio de los paiacuteses de menor desarrollo del continente (37) Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 77
710Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 31 711 a pesar de la fuerte restriccioacuten en el gasto puacuteblico los efectos de largo plazo de la inversioacuten de la deacutecada anterior
contribuyeron a que la educacioacuten no sufriera un deterioro inmediato [por ejemplo la] tasa neta de matricula aumentoacute del 62 al 86 en el nivel primario del 29 al 42 en el secundario y del 7 al 11 en el universitario En los tres casos durante la deacutecada de 1980 el crecimiento de la matriculacioacuten fue cercano al 5 por antildeo Pon ce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacutegs 77 y 65
712Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 79
196
Esto se comprueba al realizar un anaacutelisis de la asignacioacuten efectiva por parte del Estado
de su presupuesto en el que los gastos en educacioacuten han presentado una decreciente
participacioacuten en el total de egresos de dicho presupuesto Asiacute en 1980 la educacioacuten
recibiacutea alrededor del 299 por ciento del total de egresos en tanto que para 1991 este
sector recibioacute uacutenicamente el 183 por ciento713 Asiacute se ha registrado un decrecimiento
en los gastos reales en educacioacuten entre 1980 y 1991 que llegoacute a una tasa de crecimiento
promedio negativa de 19 por ciento anual Esta tendencia decreciente se mantiene en el
presupuesto codificado del Antildeo 1992 los gastos fiscales para educacioacuten alcanzaron el
valor relativo de 172 por ciento y en la proforma presupuestaria para 1993 se establece
una fraccioacuten de 171 por ciento Como se aprecia se continuacutea sacrificando el rubro
educacioacuten para satisfacer el compromiso adquirido con los organismos multilaterales de
equilibrar el deacuteficit fiscal lo cual puede traer complicaciones impredecibles en el futuro
en teacuterminos del deterioro de la capacitacioacuten y preparacioacuten del capital humano maacutes
todaviacutea si esta praacutectica se ha repetido en forma acumulativa en los uacuteltimos diez antildeoS7l4
El modelo y sistema educativo del Ecuador se implanta en 1962 inmerso en los inicios
del modelo de sustitucioacuten de importaciones cuyo objetivo principal era ampliar la
cobertura y estandarizar los curriacuteculos educativos con educandos que aprenderaacuten
destrezas y especializaciones que terminaraacuten en la formacioacuten de cuadros teacutecnicos para la
incipiente industrializacioacuten modelo propio de la industrializacioacuten masiva creadora de
bienes y servicios en masa para el consumo interno En este sentido puede tomarse
como logros a) la disminucioacuten del analfabetismo que si en 1950 la tasa era del 44 por
ciento para 1995 era del 11 y b) el acceso a la educacioacuten baacutesica en donde La mayoriacutea
713 Hay que sentildealar que de conformidad con una disposicioacuten constitucional el rubro destinado a la educacioacuten deberiacutea ser del orden de130 por ciento en el Presupuesto general del Estado 714 Acosta Alberto Pobreza y Polltica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 34
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de los nintildeos y nintildeas ecuatorianos asisten a la escuela primaria Entre 1982 y 1995 la
matriacutecula primaria aumentoacute del 62 al 89 715
Asimismo Seguacuten el censo de 1982 el 37 por ciento de la PEA teniacutea bajos de
escolaridad por encontrarse en situacioacuten de analfabetismo o no haber superado el tercer
grado de educacioacuten primaria Este mismo indicador para 1990 se situoacute en el 22 por
ciento Si bien estos indicadores revelan una cierta evolucioacuten en el sistema educativo
ecuatoriano no se ha logrado auacuten eliminar el analfabetismo La escuela unidocente asiacute
como tampoco se ha conseguido generar una educacioacuten baacutesica exenta del caraacutecter
elitista ni tampoco se ha logrado un cuerpo de docentes con la preparacioacuten acadeacutemica
correspondiente En las escuelas rurales la situacioacuten es criacutetica pues a maacutes de no existir
mobiliarios ayudas didaacutecticas y equipos para los planteles los recursos econoacutemicos
para este fin son escasos716 Otro problema serio es el de la pertinencia Se mantiene
un modelo con contenidos organizacioacuten y meacutetodos de instruccioacuten planteados hace
30 antildeos Es un modelo homogeneizante y riacutegido en su estructura que no reconoce las
diversidades regionales eacutetnicas culturales y sociales y lo que tiene repercusiones
graves para el desarrollo del paiacutes es un modelo con conceptos y praacutecticas pedagoacutegicas
anticuadas que no estimulan la creatividad y el pensamiento criacutetico y que no son
sensibles a las tendencias actuales en la investigacioacuten la tecnologiacutea y las formas de
expresioacuten y comunicacioacutenti Y esto significa que en los antildeos 80s no se ha
acomodado la educacioacuten a las nuevas condiciones externas
715 A pesar de este enorme progreso la ampliacioacuten de la cobertura de la educacioacuten preprimaria secundaria y superior han sido limitadas Por otra parte todos los niveles educacionales han reproducido las desigualdades sociales que caracterizan a la sociedad ecuatoriana los habitantes de campo los pobres y los grupos indiacutegenas se encuentran visiblemente rezagados en sus niveles educativos Asimismo a pesar del progreso cuantitativo en general la calidad del sistema educativo deja mucho que desear Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 82 716 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33
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A2- Seguridad social
En lo que tiene que ver con la seguridad social al inicio de los antildeos noventa eacutesta acusa
todaviacutea grandes insuficiencias La cobertura real del sistema oficial pasoacute de 71 por
ciento en 1980 a 88 por ciento en 1990 y la poblacioacuten econoacutemicamente activa de 212
a 26 por ciento Lo cual demuestra que con respecto a la poblacioacuten ocupada la cobertura
llega a la mitad de los trabajadores asalariados Y esta limitada cobertura sigue siendo
uno de los problemas maacutes cruciales manteniendo un retraso apreciable con otros paiacuteses
de la regioacuten Pero lo que es maacutes grave es un sistema inoperante frente a las condiciones
de pobreza y desempleo que prevalece en el Ecuador 718 Con una cobertura
limitadai
Adicionalmente como resultado del deterioro creciente de la atencioacuten de la salud la
oferta de servicios meacutedicos del seguro social no ha podido solventar con eficacia el
progresivo aumento de la demandaEl resto de servicios del IESS tambieacuten demuestra
un marcado deterioro y es a todas luces insuficientes Por ejemplo las pensiones han
sufrido el impacto de la crisis un jubilado que en 1975 recibiacutea 25000 mensuales
percibiacutea un equivalente a 1000 doacutelares en 1989 recibioacute 41 000 sucres osea unos 62
doacutelares El desfinanciamiento de los seguros de enfermedad y maternidad es
permanente se arrastra un deacuteficit croacutenico Estas deficiencias se reflejan tambieacuten en
una marcada caiacuteda de los ingresos de la seguridad social frente al PIB al haber pasado
717 Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 84 7I8 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37 719 Se trata de una cobertura que apenas abarca una fraccioacuten del sector moderno de la economiacutea Los esfuerzos desplegados durante los antildeos ochenta para incorporar una mayor cantidad de trabajadores no han dado resultados esperados a pesar de que se integroacute a los trabajadores de la industria azucarera en 1980 a los campesinos organizados con la Ley de Seguro Social Campesino en 1081 a los artistas y choferes profesionales no dependientes en 1982 a los trabajadores autoacutenomos en 1984 a los profesionales abogados en 1985 a una cantidad apreciable de agricultores en 1986 con la Ley que crea el Seguro Social Obligatorio del Trabajador Agriacutecola la Afiliacioacuten Voluntaria y el Seguro Social marginal Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37
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de 63 por ciento en 1980 a 36 por ciento en 1989 lo cual tambieacuten se manifiesta en los
egresos que cayeron de 40 a 21 por ciento en el mismo periacuteodo72o
A3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo (electricidad agua combustibles otros)
La cobertura eleacutectrica es uno de los servicios que maacutes ha progresado en el paiacutes Asiacute el
777 por ciento de las viviendas disponen de electricidad con una interesante
participacioacuten del aacuterea rural que alcanza el 538 por ciento y de la urbana con el 955 por
ciento 721
Tambieacuten cabe destacar que el gasto percaacutepita (en sucres de 1975) en Agua potable que
para 1980 estaba en el orden del 225 Ypara 1990 era de 644 sin embargo para los
antildeos 80s los problemas de servicios baacutesicos siguen presentes y maacutes acentuados en la
zona rural que urbana asiacute para fines de los 80s se encuentran bajos niveles de
cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado con un deacuteficit en la zona
urbana de 482 en agua y 377 en alcantarillado y en la zona rural el 50 por ciento
de la poblacioacuten en agua potable y el 88 por ciento en alcantarillado722
El deacuteficit en viviendas en 1980 era de 683 mil unidades para 1988 era de 980 mil
unidades y el de participacioacuten de los gastos en construccioacuten en el presupuesto
General del Estado en 1980 era el 67 para 1990 era de 39 Ypara 1991 era de 27723
1113- Conclusioacuten
Coherente con los intereses transnacionales en especial financieros724 la concepcioacuten
general del modelo econoacutemico y social que se ha implantado en Latinoameacuterica es
720 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 40 721 Empero hay que sentildealar que existe un elevado porcentaje de contrabando en el servicio de energia eleacutectrica en todos los niveles se han llegado a estimar en casi un 25 por ciento del consumo total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 42 722 En base a Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste y polltica social en los antildeos 80s Obra citada Paacuteg 47 Y89 723 En base a Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadros No 236 724 Sin embargo la creciente aceptacioacuten del modelo (neoclaacutesico) del FMI y del Banco Mundial-articulado ahora a un proyecto de funcionamiento global de la sociedad- tiene que ser asociada al fenoacutemeno de transnacionalizacioacuten financiera cuya resultante maacutes gravosa -la deuda externa- en este caso del Ecuador- ha venido mediatizando los conceptos de
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bull indiacutegenas pobladores) y por zonas geograacuteficas (parroquias y cantones) con el fin de
aplicar poliacuteticas sociales con beneficio restringido En el segundo se creoacute el fondo de
promocioacuten a las microempresas familiares se establecieron relaciones con uumlNOs para
desarrollar programas en sectores urbanos y rurales (CARE-MAO) y recientemente se
ha entrado en un proceso de reestructuracioacuten de los programas educativos La
caracteriacutestica de estos nuevos programas es que si bien toman como punto de partida a
las propias organizaciones creadas en los antildeos 60 y 70 en lo que se refiere a la
localizacioacuten de la poblacioacuten beneficiaria la participacioacuten es concebida principalmente
en forma individual Sin embargo lo que se desea destacar en este punto son tres
aspectos de la nueva poliacutetica social 1) existen auacuten flujos de recursos monetarios y no
monetarios desde el Estado hacia los sectores populares 2) el espiacuteritu que conllevan
estas poliacuteticas tiende a debilitar el sentido organizativo de los sectores urbanos y rurales
y 3) la promocioacuten empresarial orientada hacia los estratos populares no se plantea como
objetivo la creacioacuten de un proceso de acumulacioacuten al interior de los sectores
beneficiados sino el desarrollo de mecanismos de subsistenciar
Es maacutes no se avizora una respuesta estructural a los problemas sociales sino que se
quiere que la poliacutetica social sea apenas un elemento puntual casi soacutelo un apeacutendice
inmediatista y casi siempre paternalista encargado de paliar y compensar los
desequilibrios y los problemas que generan estas poliacuteticas707
Al- Educacioacuten
Luego de agotarse el modelo desarrollista de los 70s tambieacuten termina el Estado de
Bienestar ecuatoriano que en los antildeos 80s debido la crisis econoacutemica interna y externa
y a las poliacuteticas de Estabilizacioacuten y Ajuste afectaron el gasto en servicios sociales lo
rentables que les permite por lo menos subsistir Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 118 706 Racines Francisco De la Estabilizacioacuten Monetaria Obra citada Paacuteg 97 707 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 47
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cual se expresa en la reduccioacuten de su financiamiento asiacute como en la cobertura y
administracioacuten En el caso de la educacioacuten la caiacuteda del gasto por habitante es de
alrededor del 4 por ciento anual708 la relacioacuten entre el gasto educativo y el PIB tuvo una
caiacuteda dramaacutetica del 51 del PIB en 1982 a 28 en 1991 y a 26 en 1992 709 Yla
relacioacuten de gasto estatal y presupuesto general fue de 299 en 1981 para 1991 fue de
183
Si bien algunos indicadores de resultado continuaron mejorando su evolucioacuten
obedecioacute a los efectos positivos del desarrollo institucional alcanzado en la fase
anterior710 Como por ejemplo el anterior fortalecimiento de la infraestructura
educativa y administrativa la cobertura educacional entre otras esto permitioacute que el
crecimiento de la matriculacioacuten en los niveles primario secundario y universitario se
encuentre alrededor del 5 por ciento711
Ejemplificando la disminucioacuten existente en los 80s en el nivel de instruccioacuten preescolar
y primario el sector puacuteblico invirtioacute [en los antildeos 70s] un promedio de US$ 136 por
alumno por antildeo en tanto que durante los antildeos 1980 esta inversioacuten fue de US$ 90
cada alumno secundario significoacute una inversioacuten puacuteblica de US$ 461 en los antildeos 1970 y
de US$ 234 en los antildeos 1980 A su vez cada estudiante universitario costoacute US$
1619 YUS$ 739 en los dos periacuteodos respectivamenteij
708 Durante el boom petrolero todos los indicadores de gasto presentados ascendieron a tasas elevadas superiores al 6 anual A partir de 1982 la tendencia se revierte observaacutendose una sostenida declinacioacuten que es particularmente grave en el caso de la educacioacuten en el cual la caiacuteda del gasto por habitante llega a casi e14 anual equivalente al 40 entre 1982 y 1995 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 87 709En 1991 la participacioacuten de la educacioacuten en el gasto puacuteblico total bajoacute al 15 En comparacioacuten con otros paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe este descenso ubicoacute al Ecuador muy por debajo del promedio regional (43) e incluso del promedio de los paiacuteses de menor desarrollo del continente (37) Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 77
710Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 31 711 a pesar de la fuerte restriccioacuten en el gasto puacuteblico los efectos de largo plazo de la inversioacuten de la deacutecada anterior
contribuyeron a que la educacioacuten no sufriera un deterioro inmediato [por ejemplo la] tasa neta de matricula aumentoacute del 62 al 86 en el nivel primario del 29 al 42 en el secundario y del 7 al 11 en el universitario En los tres casos durante la deacutecada de 1980 el crecimiento de la matriculacioacuten fue cercano al 5 por antildeo Pon ce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacutegs 77 y 65
712Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 79
196
Esto se comprueba al realizar un anaacutelisis de la asignacioacuten efectiva por parte del Estado
de su presupuesto en el que los gastos en educacioacuten han presentado una decreciente
participacioacuten en el total de egresos de dicho presupuesto Asiacute en 1980 la educacioacuten
recibiacutea alrededor del 299 por ciento del total de egresos en tanto que para 1991 este
sector recibioacute uacutenicamente el 183 por ciento713 Asiacute se ha registrado un decrecimiento
en los gastos reales en educacioacuten entre 1980 y 1991 que llegoacute a una tasa de crecimiento
promedio negativa de 19 por ciento anual Esta tendencia decreciente se mantiene en el
presupuesto codificado del Antildeo 1992 los gastos fiscales para educacioacuten alcanzaron el
valor relativo de 172 por ciento y en la proforma presupuestaria para 1993 se establece
una fraccioacuten de 171 por ciento Como se aprecia se continuacutea sacrificando el rubro
educacioacuten para satisfacer el compromiso adquirido con los organismos multilaterales de
equilibrar el deacuteficit fiscal lo cual puede traer complicaciones impredecibles en el futuro
en teacuterminos del deterioro de la capacitacioacuten y preparacioacuten del capital humano maacutes
todaviacutea si esta praacutectica se ha repetido en forma acumulativa en los uacuteltimos diez antildeoS7l4
El modelo y sistema educativo del Ecuador se implanta en 1962 inmerso en los inicios
del modelo de sustitucioacuten de importaciones cuyo objetivo principal era ampliar la
cobertura y estandarizar los curriacuteculos educativos con educandos que aprenderaacuten
destrezas y especializaciones que terminaraacuten en la formacioacuten de cuadros teacutecnicos para la
incipiente industrializacioacuten modelo propio de la industrializacioacuten masiva creadora de
bienes y servicios en masa para el consumo interno En este sentido puede tomarse
como logros a) la disminucioacuten del analfabetismo que si en 1950 la tasa era del 44 por
ciento para 1995 era del 11 y b) el acceso a la educacioacuten baacutesica en donde La mayoriacutea
713 Hay que sentildealar que de conformidad con una disposicioacuten constitucional el rubro destinado a la educacioacuten deberiacutea ser del orden de130 por ciento en el Presupuesto general del Estado 714 Acosta Alberto Pobreza y Polltica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 34
197
de los nintildeos y nintildeas ecuatorianos asisten a la escuela primaria Entre 1982 y 1995 la
matriacutecula primaria aumentoacute del 62 al 89 715
Asimismo Seguacuten el censo de 1982 el 37 por ciento de la PEA teniacutea bajos de
escolaridad por encontrarse en situacioacuten de analfabetismo o no haber superado el tercer
grado de educacioacuten primaria Este mismo indicador para 1990 se situoacute en el 22 por
ciento Si bien estos indicadores revelan una cierta evolucioacuten en el sistema educativo
ecuatoriano no se ha logrado auacuten eliminar el analfabetismo La escuela unidocente asiacute
como tampoco se ha conseguido generar una educacioacuten baacutesica exenta del caraacutecter
elitista ni tampoco se ha logrado un cuerpo de docentes con la preparacioacuten acadeacutemica
correspondiente En las escuelas rurales la situacioacuten es criacutetica pues a maacutes de no existir
mobiliarios ayudas didaacutecticas y equipos para los planteles los recursos econoacutemicos
para este fin son escasos716 Otro problema serio es el de la pertinencia Se mantiene
un modelo con contenidos organizacioacuten y meacutetodos de instruccioacuten planteados hace
30 antildeos Es un modelo homogeneizante y riacutegido en su estructura que no reconoce las
diversidades regionales eacutetnicas culturales y sociales y lo que tiene repercusiones
graves para el desarrollo del paiacutes es un modelo con conceptos y praacutecticas pedagoacutegicas
anticuadas que no estimulan la creatividad y el pensamiento criacutetico y que no son
sensibles a las tendencias actuales en la investigacioacuten la tecnologiacutea y las formas de
expresioacuten y comunicacioacutenti Y esto significa que en los antildeos 80s no se ha
acomodado la educacioacuten a las nuevas condiciones externas
715 A pesar de este enorme progreso la ampliacioacuten de la cobertura de la educacioacuten preprimaria secundaria y superior han sido limitadas Por otra parte todos los niveles educacionales han reproducido las desigualdades sociales que caracterizan a la sociedad ecuatoriana los habitantes de campo los pobres y los grupos indiacutegenas se encuentran visiblemente rezagados en sus niveles educativos Asimismo a pesar del progreso cuantitativo en general la calidad del sistema educativo deja mucho que desear Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 82 716 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33
198
A2- Seguridad social
En lo que tiene que ver con la seguridad social al inicio de los antildeos noventa eacutesta acusa
todaviacutea grandes insuficiencias La cobertura real del sistema oficial pasoacute de 71 por
ciento en 1980 a 88 por ciento en 1990 y la poblacioacuten econoacutemicamente activa de 212
a 26 por ciento Lo cual demuestra que con respecto a la poblacioacuten ocupada la cobertura
llega a la mitad de los trabajadores asalariados Y esta limitada cobertura sigue siendo
uno de los problemas maacutes cruciales manteniendo un retraso apreciable con otros paiacuteses
de la regioacuten Pero lo que es maacutes grave es un sistema inoperante frente a las condiciones
de pobreza y desempleo que prevalece en el Ecuador 718 Con una cobertura
limitadai
Adicionalmente como resultado del deterioro creciente de la atencioacuten de la salud la
oferta de servicios meacutedicos del seguro social no ha podido solventar con eficacia el
progresivo aumento de la demandaEl resto de servicios del IESS tambieacuten demuestra
un marcado deterioro y es a todas luces insuficientes Por ejemplo las pensiones han
sufrido el impacto de la crisis un jubilado que en 1975 recibiacutea 25000 mensuales
percibiacutea un equivalente a 1000 doacutelares en 1989 recibioacute 41 000 sucres osea unos 62
doacutelares El desfinanciamiento de los seguros de enfermedad y maternidad es
permanente se arrastra un deacuteficit croacutenico Estas deficiencias se reflejan tambieacuten en
una marcada caiacuteda de los ingresos de la seguridad social frente al PIB al haber pasado
717 Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 84 7I8 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37 719 Se trata de una cobertura que apenas abarca una fraccioacuten del sector moderno de la economiacutea Los esfuerzos desplegados durante los antildeos ochenta para incorporar una mayor cantidad de trabajadores no han dado resultados esperados a pesar de que se integroacute a los trabajadores de la industria azucarera en 1980 a los campesinos organizados con la Ley de Seguro Social Campesino en 1081 a los artistas y choferes profesionales no dependientes en 1982 a los trabajadores autoacutenomos en 1984 a los profesionales abogados en 1985 a una cantidad apreciable de agricultores en 1986 con la Ley que crea el Seguro Social Obligatorio del Trabajador Agriacutecola la Afiliacioacuten Voluntaria y el Seguro Social marginal Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37
199
de 63 por ciento en 1980 a 36 por ciento en 1989 lo cual tambieacuten se manifiesta en los
egresos que cayeron de 40 a 21 por ciento en el mismo periacuteodo72o
A3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo (electricidad agua combustibles otros)
La cobertura eleacutectrica es uno de los servicios que maacutes ha progresado en el paiacutes Asiacute el
777 por ciento de las viviendas disponen de electricidad con una interesante
participacioacuten del aacuterea rural que alcanza el 538 por ciento y de la urbana con el 955 por
ciento 721
Tambieacuten cabe destacar que el gasto percaacutepita (en sucres de 1975) en Agua potable que
para 1980 estaba en el orden del 225 Ypara 1990 era de 644 sin embargo para los
antildeos 80s los problemas de servicios baacutesicos siguen presentes y maacutes acentuados en la
zona rural que urbana asiacute para fines de los 80s se encuentran bajos niveles de
cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado con un deacuteficit en la zona
urbana de 482 en agua y 377 en alcantarillado y en la zona rural el 50 por ciento
de la poblacioacuten en agua potable y el 88 por ciento en alcantarillado722
El deacuteficit en viviendas en 1980 era de 683 mil unidades para 1988 era de 980 mil
unidades y el de participacioacuten de los gastos en construccioacuten en el presupuesto
General del Estado en 1980 era el 67 para 1990 era de 39 Ypara 1991 era de 27723
1113- Conclusioacuten
Coherente con los intereses transnacionales en especial financieros724 la concepcioacuten
general del modelo econoacutemico y social que se ha implantado en Latinoameacuterica es
720 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 40 721 Empero hay que sentildealar que existe un elevado porcentaje de contrabando en el servicio de energia eleacutectrica en todos los niveles se han llegado a estimar en casi un 25 por ciento del consumo total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 42 722 En base a Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste y polltica social en los antildeos 80s Obra citada Paacuteg 47 Y89 723 En base a Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadros No 236 724 Sin embargo la creciente aceptacioacuten del modelo (neoclaacutesico) del FMI y del Banco Mundial-articulado ahora a un proyecto de funcionamiento global de la sociedad- tiene que ser asociada al fenoacutemeno de transnacionalizacioacuten financiera cuya resultante maacutes gravosa -la deuda externa- en este caso del Ecuador- ha venido mediatizando los conceptos de
200
cual se expresa en la reduccioacuten de su financiamiento asiacute como en la cobertura y
administracioacuten En el caso de la educacioacuten la caiacuteda del gasto por habitante es de
alrededor del 4 por ciento anual708 la relacioacuten entre el gasto educativo y el PIB tuvo una
caiacuteda dramaacutetica del 51 del PIB en 1982 a 28 en 1991 y a 26 en 1992 709 Yla
relacioacuten de gasto estatal y presupuesto general fue de 299 en 1981 para 1991 fue de
183
Si bien algunos indicadores de resultado continuaron mejorando su evolucioacuten
obedecioacute a los efectos positivos del desarrollo institucional alcanzado en la fase
anterior710 Como por ejemplo el anterior fortalecimiento de la infraestructura
educativa y administrativa la cobertura educacional entre otras esto permitioacute que el
crecimiento de la matriculacioacuten en los niveles primario secundario y universitario se
encuentre alrededor del 5 por ciento711
Ejemplificando la disminucioacuten existente en los 80s en el nivel de instruccioacuten preescolar
y primario el sector puacuteblico invirtioacute [en los antildeos 70s] un promedio de US$ 136 por
alumno por antildeo en tanto que durante los antildeos 1980 esta inversioacuten fue de US$ 90
cada alumno secundario significoacute una inversioacuten puacuteblica de US$ 461 en los antildeos 1970 y
de US$ 234 en los antildeos 1980 A su vez cada estudiante universitario costoacute US$
1619 YUS$ 739 en los dos periacuteodos respectivamenteij
708 Durante el boom petrolero todos los indicadores de gasto presentados ascendieron a tasas elevadas superiores al 6 anual A partir de 1982 la tendencia se revierte observaacutendose una sostenida declinacioacuten que es particularmente grave en el caso de la educacioacuten en el cual la caiacuteda del gasto por habitante llega a casi e14 anual equivalente al 40 entre 1982 y 1995 Larrea Carlos Pobreza Inequidad y Desarrollo en el Ecuador Contemporaacuteneo Obra citada Paacuteg 87 709En 1991 la participacioacuten de la educacioacuten en el gasto puacuteblico total bajoacute al 15 En comparacioacuten con otros paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe este descenso ubicoacute al Ecuador muy por debajo del promedio regional (43) e incluso del promedio de los paiacuteses de menor desarrollo del continente (37) Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 77
710Jaacutecome Luis y otros Obra citada Paacuteg 31 711 a pesar de la fuerte restriccioacuten en el gasto puacuteblico los efectos de largo plazo de la inversioacuten de la deacutecada anterior
contribuyeron a que la educacioacuten no sufriera un deterioro inmediato [por ejemplo la] tasa neta de matricula aumentoacute del 62 al 86 en el nivel primario del 29 al 42 en el secundario y del 7 al 11 en el universitario En los tres casos durante la deacutecada de 1980 el crecimiento de la matriculacioacuten fue cercano al 5 por antildeo Pon ce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacutegs 77 y 65
712Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 79
196
Esto se comprueba al realizar un anaacutelisis de la asignacioacuten efectiva por parte del Estado
de su presupuesto en el que los gastos en educacioacuten han presentado una decreciente
participacioacuten en el total de egresos de dicho presupuesto Asiacute en 1980 la educacioacuten
recibiacutea alrededor del 299 por ciento del total de egresos en tanto que para 1991 este
sector recibioacute uacutenicamente el 183 por ciento713 Asiacute se ha registrado un decrecimiento
en los gastos reales en educacioacuten entre 1980 y 1991 que llegoacute a una tasa de crecimiento
promedio negativa de 19 por ciento anual Esta tendencia decreciente se mantiene en el
presupuesto codificado del Antildeo 1992 los gastos fiscales para educacioacuten alcanzaron el
valor relativo de 172 por ciento y en la proforma presupuestaria para 1993 se establece
una fraccioacuten de 171 por ciento Como se aprecia se continuacutea sacrificando el rubro
educacioacuten para satisfacer el compromiso adquirido con los organismos multilaterales de
equilibrar el deacuteficit fiscal lo cual puede traer complicaciones impredecibles en el futuro
en teacuterminos del deterioro de la capacitacioacuten y preparacioacuten del capital humano maacutes
todaviacutea si esta praacutectica se ha repetido en forma acumulativa en los uacuteltimos diez antildeoS7l4
El modelo y sistema educativo del Ecuador se implanta en 1962 inmerso en los inicios
del modelo de sustitucioacuten de importaciones cuyo objetivo principal era ampliar la
cobertura y estandarizar los curriacuteculos educativos con educandos que aprenderaacuten
destrezas y especializaciones que terminaraacuten en la formacioacuten de cuadros teacutecnicos para la
incipiente industrializacioacuten modelo propio de la industrializacioacuten masiva creadora de
bienes y servicios en masa para el consumo interno En este sentido puede tomarse
como logros a) la disminucioacuten del analfabetismo que si en 1950 la tasa era del 44 por
ciento para 1995 era del 11 y b) el acceso a la educacioacuten baacutesica en donde La mayoriacutea
713 Hay que sentildealar que de conformidad con una disposicioacuten constitucional el rubro destinado a la educacioacuten deberiacutea ser del orden de130 por ciento en el Presupuesto general del Estado 714 Acosta Alberto Pobreza y Polltica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 34
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de los nintildeos y nintildeas ecuatorianos asisten a la escuela primaria Entre 1982 y 1995 la
matriacutecula primaria aumentoacute del 62 al 89 715
Asimismo Seguacuten el censo de 1982 el 37 por ciento de la PEA teniacutea bajos de
escolaridad por encontrarse en situacioacuten de analfabetismo o no haber superado el tercer
grado de educacioacuten primaria Este mismo indicador para 1990 se situoacute en el 22 por
ciento Si bien estos indicadores revelan una cierta evolucioacuten en el sistema educativo
ecuatoriano no se ha logrado auacuten eliminar el analfabetismo La escuela unidocente asiacute
como tampoco se ha conseguido generar una educacioacuten baacutesica exenta del caraacutecter
elitista ni tampoco se ha logrado un cuerpo de docentes con la preparacioacuten acadeacutemica
correspondiente En las escuelas rurales la situacioacuten es criacutetica pues a maacutes de no existir
mobiliarios ayudas didaacutecticas y equipos para los planteles los recursos econoacutemicos
para este fin son escasos716 Otro problema serio es el de la pertinencia Se mantiene
un modelo con contenidos organizacioacuten y meacutetodos de instruccioacuten planteados hace
30 antildeos Es un modelo homogeneizante y riacutegido en su estructura que no reconoce las
diversidades regionales eacutetnicas culturales y sociales y lo que tiene repercusiones
graves para el desarrollo del paiacutes es un modelo con conceptos y praacutecticas pedagoacutegicas
anticuadas que no estimulan la creatividad y el pensamiento criacutetico y que no son
sensibles a las tendencias actuales en la investigacioacuten la tecnologiacutea y las formas de
expresioacuten y comunicacioacutenti Y esto significa que en los antildeos 80s no se ha
acomodado la educacioacuten a las nuevas condiciones externas
715 A pesar de este enorme progreso la ampliacioacuten de la cobertura de la educacioacuten preprimaria secundaria y superior han sido limitadas Por otra parte todos los niveles educacionales han reproducido las desigualdades sociales que caracterizan a la sociedad ecuatoriana los habitantes de campo los pobres y los grupos indiacutegenas se encuentran visiblemente rezagados en sus niveles educativos Asimismo a pesar del progreso cuantitativo en general la calidad del sistema educativo deja mucho que desear Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 82 716 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33
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A2- Seguridad social
En lo que tiene que ver con la seguridad social al inicio de los antildeos noventa eacutesta acusa
todaviacutea grandes insuficiencias La cobertura real del sistema oficial pasoacute de 71 por
ciento en 1980 a 88 por ciento en 1990 y la poblacioacuten econoacutemicamente activa de 212
a 26 por ciento Lo cual demuestra que con respecto a la poblacioacuten ocupada la cobertura
llega a la mitad de los trabajadores asalariados Y esta limitada cobertura sigue siendo
uno de los problemas maacutes cruciales manteniendo un retraso apreciable con otros paiacuteses
de la regioacuten Pero lo que es maacutes grave es un sistema inoperante frente a las condiciones
de pobreza y desempleo que prevalece en el Ecuador 718 Con una cobertura
limitadai
Adicionalmente como resultado del deterioro creciente de la atencioacuten de la salud la
oferta de servicios meacutedicos del seguro social no ha podido solventar con eficacia el
progresivo aumento de la demandaEl resto de servicios del IESS tambieacuten demuestra
un marcado deterioro y es a todas luces insuficientes Por ejemplo las pensiones han
sufrido el impacto de la crisis un jubilado que en 1975 recibiacutea 25000 mensuales
percibiacutea un equivalente a 1000 doacutelares en 1989 recibioacute 41 000 sucres osea unos 62
doacutelares El desfinanciamiento de los seguros de enfermedad y maternidad es
permanente se arrastra un deacuteficit croacutenico Estas deficiencias se reflejan tambieacuten en
una marcada caiacuteda de los ingresos de la seguridad social frente al PIB al haber pasado
717 Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 84 7I8 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37 719 Se trata de una cobertura que apenas abarca una fraccioacuten del sector moderno de la economiacutea Los esfuerzos desplegados durante los antildeos ochenta para incorporar una mayor cantidad de trabajadores no han dado resultados esperados a pesar de que se integroacute a los trabajadores de la industria azucarera en 1980 a los campesinos organizados con la Ley de Seguro Social Campesino en 1081 a los artistas y choferes profesionales no dependientes en 1982 a los trabajadores autoacutenomos en 1984 a los profesionales abogados en 1985 a una cantidad apreciable de agricultores en 1986 con la Ley que crea el Seguro Social Obligatorio del Trabajador Agriacutecola la Afiliacioacuten Voluntaria y el Seguro Social marginal Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37
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de 63 por ciento en 1980 a 36 por ciento en 1989 lo cual tambieacuten se manifiesta en los
egresos que cayeron de 40 a 21 por ciento en el mismo periacuteodo72o
A3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo (electricidad agua combustibles otros)
La cobertura eleacutectrica es uno de los servicios que maacutes ha progresado en el paiacutes Asiacute el
777 por ciento de las viviendas disponen de electricidad con una interesante
participacioacuten del aacuterea rural que alcanza el 538 por ciento y de la urbana con el 955 por
ciento 721
Tambieacuten cabe destacar que el gasto percaacutepita (en sucres de 1975) en Agua potable que
para 1980 estaba en el orden del 225 Ypara 1990 era de 644 sin embargo para los
antildeos 80s los problemas de servicios baacutesicos siguen presentes y maacutes acentuados en la
zona rural que urbana asiacute para fines de los 80s se encuentran bajos niveles de
cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado con un deacuteficit en la zona
urbana de 482 en agua y 377 en alcantarillado y en la zona rural el 50 por ciento
de la poblacioacuten en agua potable y el 88 por ciento en alcantarillado722
El deacuteficit en viviendas en 1980 era de 683 mil unidades para 1988 era de 980 mil
unidades y el de participacioacuten de los gastos en construccioacuten en el presupuesto
General del Estado en 1980 era el 67 para 1990 era de 39 Ypara 1991 era de 27723
1113- Conclusioacuten
Coherente con los intereses transnacionales en especial financieros724 la concepcioacuten
general del modelo econoacutemico y social que se ha implantado en Latinoameacuterica es
720 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 40 721 Empero hay que sentildealar que existe un elevado porcentaje de contrabando en el servicio de energia eleacutectrica en todos los niveles se han llegado a estimar en casi un 25 por ciento del consumo total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 42 722 En base a Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste y polltica social en los antildeos 80s Obra citada Paacuteg 47 Y89 723 En base a Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadros No 236 724 Sin embargo la creciente aceptacioacuten del modelo (neoclaacutesico) del FMI y del Banco Mundial-articulado ahora a un proyecto de funcionamiento global de la sociedad- tiene que ser asociada al fenoacutemeno de transnacionalizacioacuten financiera cuya resultante maacutes gravosa -la deuda externa- en este caso del Ecuador- ha venido mediatizando los conceptos de
200
Esto se comprueba al realizar un anaacutelisis de la asignacioacuten efectiva por parte del Estado
de su presupuesto en el que los gastos en educacioacuten han presentado una decreciente
participacioacuten en el total de egresos de dicho presupuesto Asiacute en 1980 la educacioacuten
recibiacutea alrededor del 299 por ciento del total de egresos en tanto que para 1991 este
sector recibioacute uacutenicamente el 183 por ciento713 Asiacute se ha registrado un decrecimiento
en los gastos reales en educacioacuten entre 1980 y 1991 que llegoacute a una tasa de crecimiento
promedio negativa de 19 por ciento anual Esta tendencia decreciente se mantiene en el
presupuesto codificado del Antildeo 1992 los gastos fiscales para educacioacuten alcanzaron el
valor relativo de 172 por ciento y en la proforma presupuestaria para 1993 se establece
una fraccioacuten de 171 por ciento Como se aprecia se continuacutea sacrificando el rubro
educacioacuten para satisfacer el compromiso adquirido con los organismos multilaterales de
equilibrar el deacuteficit fiscal lo cual puede traer complicaciones impredecibles en el futuro
en teacuterminos del deterioro de la capacitacioacuten y preparacioacuten del capital humano maacutes
todaviacutea si esta praacutectica se ha repetido en forma acumulativa en los uacuteltimos diez antildeoS7l4
El modelo y sistema educativo del Ecuador se implanta en 1962 inmerso en los inicios
del modelo de sustitucioacuten de importaciones cuyo objetivo principal era ampliar la
cobertura y estandarizar los curriacuteculos educativos con educandos que aprenderaacuten
destrezas y especializaciones que terminaraacuten en la formacioacuten de cuadros teacutecnicos para la
incipiente industrializacioacuten modelo propio de la industrializacioacuten masiva creadora de
bienes y servicios en masa para el consumo interno En este sentido puede tomarse
como logros a) la disminucioacuten del analfabetismo que si en 1950 la tasa era del 44 por
ciento para 1995 era del 11 y b) el acceso a la educacioacuten baacutesica en donde La mayoriacutea
713 Hay que sentildealar que de conformidad con una disposicioacuten constitucional el rubro destinado a la educacioacuten deberiacutea ser del orden de130 por ciento en el Presupuesto general del Estado 714 Acosta Alberto Pobreza y Polltica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 34
197
de los nintildeos y nintildeas ecuatorianos asisten a la escuela primaria Entre 1982 y 1995 la
matriacutecula primaria aumentoacute del 62 al 89 715
Asimismo Seguacuten el censo de 1982 el 37 por ciento de la PEA teniacutea bajos de
escolaridad por encontrarse en situacioacuten de analfabetismo o no haber superado el tercer
grado de educacioacuten primaria Este mismo indicador para 1990 se situoacute en el 22 por
ciento Si bien estos indicadores revelan una cierta evolucioacuten en el sistema educativo
ecuatoriano no se ha logrado auacuten eliminar el analfabetismo La escuela unidocente asiacute
como tampoco se ha conseguido generar una educacioacuten baacutesica exenta del caraacutecter
elitista ni tampoco se ha logrado un cuerpo de docentes con la preparacioacuten acadeacutemica
correspondiente En las escuelas rurales la situacioacuten es criacutetica pues a maacutes de no existir
mobiliarios ayudas didaacutecticas y equipos para los planteles los recursos econoacutemicos
para este fin son escasos716 Otro problema serio es el de la pertinencia Se mantiene
un modelo con contenidos organizacioacuten y meacutetodos de instruccioacuten planteados hace
30 antildeos Es un modelo homogeneizante y riacutegido en su estructura que no reconoce las
diversidades regionales eacutetnicas culturales y sociales y lo que tiene repercusiones
graves para el desarrollo del paiacutes es un modelo con conceptos y praacutecticas pedagoacutegicas
anticuadas que no estimulan la creatividad y el pensamiento criacutetico y que no son
sensibles a las tendencias actuales en la investigacioacuten la tecnologiacutea y las formas de
expresioacuten y comunicacioacutenti Y esto significa que en los antildeos 80s no se ha
acomodado la educacioacuten a las nuevas condiciones externas
715 A pesar de este enorme progreso la ampliacioacuten de la cobertura de la educacioacuten preprimaria secundaria y superior han sido limitadas Por otra parte todos los niveles educacionales han reproducido las desigualdades sociales que caracterizan a la sociedad ecuatoriana los habitantes de campo los pobres y los grupos indiacutegenas se encuentran visiblemente rezagados en sus niveles educativos Asimismo a pesar del progreso cuantitativo en general la calidad del sistema educativo deja mucho que desear Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 82 716 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33
198
A2- Seguridad social
En lo que tiene que ver con la seguridad social al inicio de los antildeos noventa eacutesta acusa
todaviacutea grandes insuficiencias La cobertura real del sistema oficial pasoacute de 71 por
ciento en 1980 a 88 por ciento en 1990 y la poblacioacuten econoacutemicamente activa de 212
a 26 por ciento Lo cual demuestra que con respecto a la poblacioacuten ocupada la cobertura
llega a la mitad de los trabajadores asalariados Y esta limitada cobertura sigue siendo
uno de los problemas maacutes cruciales manteniendo un retraso apreciable con otros paiacuteses
de la regioacuten Pero lo que es maacutes grave es un sistema inoperante frente a las condiciones
de pobreza y desempleo que prevalece en el Ecuador 718 Con una cobertura
limitadai
Adicionalmente como resultado del deterioro creciente de la atencioacuten de la salud la
oferta de servicios meacutedicos del seguro social no ha podido solventar con eficacia el
progresivo aumento de la demandaEl resto de servicios del IESS tambieacuten demuestra
un marcado deterioro y es a todas luces insuficientes Por ejemplo las pensiones han
sufrido el impacto de la crisis un jubilado que en 1975 recibiacutea 25000 mensuales
percibiacutea un equivalente a 1000 doacutelares en 1989 recibioacute 41 000 sucres osea unos 62
doacutelares El desfinanciamiento de los seguros de enfermedad y maternidad es
permanente se arrastra un deacuteficit croacutenico Estas deficiencias se reflejan tambieacuten en
una marcada caiacuteda de los ingresos de la seguridad social frente al PIB al haber pasado
717 Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 84 7I8 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37 719 Se trata de una cobertura que apenas abarca una fraccioacuten del sector moderno de la economiacutea Los esfuerzos desplegados durante los antildeos ochenta para incorporar una mayor cantidad de trabajadores no han dado resultados esperados a pesar de que se integroacute a los trabajadores de la industria azucarera en 1980 a los campesinos organizados con la Ley de Seguro Social Campesino en 1081 a los artistas y choferes profesionales no dependientes en 1982 a los trabajadores autoacutenomos en 1984 a los profesionales abogados en 1985 a una cantidad apreciable de agricultores en 1986 con la Ley que crea el Seguro Social Obligatorio del Trabajador Agriacutecola la Afiliacioacuten Voluntaria y el Seguro Social marginal Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37
199
de 63 por ciento en 1980 a 36 por ciento en 1989 lo cual tambieacuten se manifiesta en los
egresos que cayeron de 40 a 21 por ciento en el mismo periacuteodo72o
A3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo (electricidad agua combustibles otros)
La cobertura eleacutectrica es uno de los servicios que maacutes ha progresado en el paiacutes Asiacute el
777 por ciento de las viviendas disponen de electricidad con una interesante
participacioacuten del aacuterea rural que alcanza el 538 por ciento y de la urbana con el 955 por
ciento 721
Tambieacuten cabe destacar que el gasto percaacutepita (en sucres de 1975) en Agua potable que
para 1980 estaba en el orden del 225 Ypara 1990 era de 644 sin embargo para los
antildeos 80s los problemas de servicios baacutesicos siguen presentes y maacutes acentuados en la
zona rural que urbana asiacute para fines de los 80s se encuentran bajos niveles de
cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado con un deacuteficit en la zona
urbana de 482 en agua y 377 en alcantarillado y en la zona rural el 50 por ciento
de la poblacioacuten en agua potable y el 88 por ciento en alcantarillado722
El deacuteficit en viviendas en 1980 era de 683 mil unidades para 1988 era de 980 mil
unidades y el de participacioacuten de los gastos en construccioacuten en el presupuesto
General del Estado en 1980 era el 67 para 1990 era de 39 Ypara 1991 era de 27723
1113- Conclusioacuten
Coherente con los intereses transnacionales en especial financieros724 la concepcioacuten
general del modelo econoacutemico y social que se ha implantado en Latinoameacuterica es
720 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 40 721 Empero hay que sentildealar que existe un elevado porcentaje de contrabando en el servicio de energia eleacutectrica en todos los niveles se han llegado a estimar en casi un 25 por ciento del consumo total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 42 722 En base a Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste y polltica social en los antildeos 80s Obra citada Paacuteg 47 Y89 723 En base a Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadros No 236 724 Sin embargo la creciente aceptacioacuten del modelo (neoclaacutesico) del FMI y del Banco Mundial-articulado ahora a un proyecto de funcionamiento global de la sociedad- tiene que ser asociada al fenoacutemeno de transnacionalizacioacuten financiera cuya resultante maacutes gravosa -la deuda externa- en este caso del Ecuador- ha venido mediatizando los conceptos de
200
de los nintildeos y nintildeas ecuatorianos asisten a la escuela primaria Entre 1982 y 1995 la
matriacutecula primaria aumentoacute del 62 al 89 715
Asimismo Seguacuten el censo de 1982 el 37 por ciento de la PEA teniacutea bajos de
escolaridad por encontrarse en situacioacuten de analfabetismo o no haber superado el tercer
grado de educacioacuten primaria Este mismo indicador para 1990 se situoacute en el 22 por
ciento Si bien estos indicadores revelan una cierta evolucioacuten en el sistema educativo
ecuatoriano no se ha logrado auacuten eliminar el analfabetismo La escuela unidocente asiacute
como tampoco se ha conseguido generar una educacioacuten baacutesica exenta del caraacutecter
elitista ni tampoco se ha logrado un cuerpo de docentes con la preparacioacuten acadeacutemica
correspondiente En las escuelas rurales la situacioacuten es criacutetica pues a maacutes de no existir
mobiliarios ayudas didaacutecticas y equipos para los planteles los recursos econoacutemicos
para este fin son escasos716 Otro problema serio es el de la pertinencia Se mantiene
un modelo con contenidos organizacioacuten y meacutetodos de instruccioacuten planteados hace
30 antildeos Es un modelo homogeneizante y riacutegido en su estructura que no reconoce las
diversidades regionales eacutetnicas culturales y sociales y lo que tiene repercusiones
graves para el desarrollo del paiacutes es un modelo con conceptos y praacutecticas pedagoacutegicas
anticuadas que no estimulan la creatividad y el pensamiento criacutetico y que no son
sensibles a las tendencias actuales en la investigacioacuten la tecnologiacutea y las formas de
expresioacuten y comunicacioacutenti Y esto significa que en los antildeos 80s no se ha
acomodado la educacioacuten a las nuevas condiciones externas
715 A pesar de este enorme progreso la ampliacioacuten de la cobertura de la educacioacuten preprimaria secundaria y superior han sido limitadas Por otra parte todos los niveles educacionales han reproducido las desigualdades sociales que caracterizan a la sociedad ecuatoriana los habitantes de campo los pobres y los grupos indiacutegenas se encuentran visiblemente rezagados en sus niveles educativos Asimismo a pesar del progreso cuantitativo en general la calidad del sistema educativo deja mucho que desear Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 82 716 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 33
198
A2- Seguridad social
En lo que tiene que ver con la seguridad social al inicio de los antildeos noventa eacutesta acusa
todaviacutea grandes insuficiencias La cobertura real del sistema oficial pasoacute de 71 por
ciento en 1980 a 88 por ciento en 1990 y la poblacioacuten econoacutemicamente activa de 212
a 26 por ciento Lo cual demuestra que con respecto a la poblacioacuten ocupada la cobertura
llega a la mitad de los trabajadores asalariados Y esta limitada cobertura sigue siendo
uno de los problemas maacutes cruciales manteniendo un retraso apreciable con otros paiacuteses
de la regioacuten Pero lo que es maacutes grave es un sistema inoperante frente a las condiciones
de pobreza y desempleo que prevalece en el Ecuador 718 Con una cobertura
limitadai
Adicionalmente como resultado del deterioro creciente de la atencioacuten de la salud la
oferta de servicios meacutedicos del seguro social no ha podido solventar con eficacia el
progresivo aumento de la demandaEl resto de servicios del IESS tambieacuten demuestra
un marcado deterioro y es a todas luces insuficientes Por ejemplo las pensiones han
sufrido el impacto de la crisis un jubilado que en 1975 recibiacutea 25000 mensuales
percibiacutea un equivalente a 1000 doacutelares en 1989 recibioacute 41 000 sucres osea unos 62
doacutelares El desfinanciamiento de los seguros de enfermedad y maternidad es
permanente se arrastra un deacuteficit croacutenico Estas deficiencias se reflejan tambieacuten en
una marcada caiacuteda de los ingresos de la seguridad social frente al PIB al haber pasado
717 Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 84 7I8 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37 719 Se trata de una cobertura que apenas abarca una fraccioacuten del sector moderno de la economiacutea Los esfuerzos desplegados durante los antildeos ochenta para incorporar una mayor cantidad de trabajadores no han dado resultados esperados a pesar de que se integroacute a los trabajadores de la industria azucarera en 1980 a los campesinos organizados con la Ley de Seguro Social Campesino en 1081 a los artistas y choferes profesionales no dependientes en 1982 a los trabajadores autoacutenomos en 1984 a los profesionales abogados en 1985 a una cantidad apreciable de agricultores en 1986 con la Ley que crea el Seguro Social Obligatorio del Trabajador Agriacutecola la Afiliacioacuten Voluntaria y el Seguro Social marginal Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37
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de 63 por ciento en 1980 a 36 por ciento en 1989 lo cual tambieacuten se manifiesta en los
egresos que cayeron de 40 a 21 por ciento en el mismo periacuteodo72o
A3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo (electricidad agua combustibles otros)
La cobertura eleacutectrica es uno de los servicios que maacutes ha progresado en el paiacutes Asiacute el
777 por ciento de las viviendas disponen de electricidad con una interesante
participacioacuten del aacuterea rural que alcanza el 538 por ciento y de la urbana con el 955 por
ciento 721
Tambieacuten cabe destacar que el gasto percaacutepita (en sucres de 1975) en Agua potable que
para 1980 estaba en el orden del 225 Ypara 1990 era de 644 sin embargo para los
antildeos 80s los problemas de servicios baacutesicos siguen presentes y maacutes acentuados en la
zona rural que urbana asiacute para fines de los 80s se encuentran bajos niveles de
cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado con un deacuteficit en la zona
urbana de 482 en agua y 377 en alcantarillado y en la zona rural el 50 por ciento
de la poblacioacuten en agua potable y el 88 por ciento en alcantarillado722
El deacuteficit en viviendas en 1980 era de 683 mil unidades para 1988 era de 980 mil
unidades y el de participacioacuten de los gastos en construccioacuten en el presupuesto
General del Estado en 1980 era el 67 para 1990 era de 39 Ypara 1991 era de 27723
1113- Conclusioacuten
Coherente con los intereses transnacionales en especial financieros724 la concepcioacuten
general del modelo econoacutemico y social que se ha implantado en Latinoameacuterica es
720 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 40 721 Empero hay que sentildealar que existe un elevado porcentaje de contrabando en el servicio de energia eleacutectrica en todos los niveles se han llegado a estimar en casi un 25 por ciento del consumo total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 42 722 En base a Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste y polltica social en los antildeos 80s Obra citada Paacuteg 47 Y89 723 En base a Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadros No 236 724 Sin embargo la creciente aceptacioacuten del modelo (neoclaacutesico) del FMI y del Banco Mundial-articulado ahora a un proyecto de funcionamiento global de la sociedad- tiene que ser asociada al fenoacutemeno de transnacionalizacioacuten financiera cuya resultante maacutes gravosa -la deuda externa- en este caso del Ecuador- ha venido mediatizando los conceptos de
200
A2- Seguridad social
En lo que tiene que ver con la seguridad social al inicio de los antildeos noventa eacutesta acusa
todaviacutea grandes insuficiencias La cobertura real del sistema oficial pasoacute de 71 por
ciento en 1980 a 88 por ciento en 1990 y la poblacioacuten econoacutemicamente activa de 212
a 26 por ciento Lo cual demuestra que con respecto a la poblacioacuten ocupada la cobertura
llega a la mitad de los trabajadores asalariados Y esta limitada cobertura sigue siendo
uno de los problemas maacutes cruciales manteniendo un retraso apreciable con otros paiacuteses
de la regioacuten Pero lo que es maacutes grave es un sistema inoperante frente a las condiciones
de pobreza y desempleo que prevalece en el Ecuador 718 Con una cobertura
limitadai
Adicionalmente como resultado del deterioro creciente de la atencioacuten de la salud la
oferta de servicios meacutedicos del seguro social no ha podido solventar con eficacia el
progresivo aumento de la demandaEl resto de servicios del IESS tambieacuten demuestra
un marcado deterioro y es a todas luces insuficientes Por ejemplo las pensiones han
sufrido el impacto de la crisis un jubilado que en 1975 recibiacutea 25000 mensuales
percibiacutea un equivalente a 1000 doacutelares en 1989 recibioacute 41 000 sucres osea unos 62
doacutelares El desfinanciamiento de los seguros de enfermedad y maternidad es
permanente se arrastra un deacuteficit croacutenico Estas deficiencias se reflejan tambieacuten en
una marcada caiacuteda de los ingresos de la seguridad social frente al PIB al haber pasado
717 Ponce Juan La Educacioacuten a la espera de la equidad y la calidad Obra citada Paacuteg 84 7I8 Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37 719 Se trata de una cobertura que apenas abarca una fraccioacuten del sector moderno de la economiacutea Los esfuerzos desplegados durante los antildeos ochenta para incorporar una mayor cantidad de trabajadores no han dado resultados esperados a pesar de que se integroacute a los trabajadores de la industria azucarera en 1980 a los campesinos organizados con la Ley de Seguro Social Campesino en 1081 a los artistas y choferes profesionales no dependientes en 1982 a los trabajadores autoacutenomos en 1984 a los profesionales abogados en 1985 a una cantidad apreciable de agricultores en 1986 con la Ley que crea el Seguro Social Obligatorio del Trabajador Agriacutecola la Afiliacioacuten Voluntaria y el Seguro Social marginal Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 37
199
de 63 por ciento en 1980 a 36 por ciento en 1989 lo cual tambieacuten se manifiesta en los
egresos que cayeron de 40 a 21 por ciento en el mismo periacuteodo72o
A3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo (electricidad agua combustibles otros)
La cobertura eleacutectrica es uno de los servicios que maacutes ha progresado en el paiacutes Asiacute el
777 por ciento de las viviendas disponen de electricidad con una interesante
participacioacuten del aacuterea rural que alcanza el 538 por ciento y de la urbana con el 955 por
ciento 721
Tambieacuten cabe destacar que el gasto percaacutepita (en sucres de 1975) en Agua potable que
para 1980 estaba en el orden del 225 Ypara 1990 era de 644 sin embargo para los
antildeos 80s los problemas de servicios baacutesicos siguen presentes y maacutes acentuados en la
zona rural que urbana asiacute para fines de los 80s se encuentran bajos niveles de
cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado con un deacuteficit en la zona
urbana de 482 en agua y 377 en alcantarillado y en la zona rural el 50 por ciento
de la poblacioacuten en agua potable y el 88 por ciento en alcantarillado722
El deacuteficit en viviendas en 1980 era de 683 mil unidades para 1988 era de 980 mil
unidades y el de participacioacuten de los gastos en construccioacuten en el presupuesto
General del Estado en 1980 era el 67 para 1990 era de 39 Ypara 1991 era de 27723
1113- Conclusioacuten
Coherente con los intereses transnacionales en especial financieros724 la concepcioacuten
general del modelo econoacutemico y social que se ha implantado en Latinoameacuterica es
720 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 40 721 Empero hay que sentildealar que existe un elevado porcentaje de contrabando en el servicio de energia eleacutectrica en todos los niveles se han llegado a estimar en casi un 25 por ciento del consumo total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 42 722 En base a Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste y polltica social en los antildeos 80s Obra citada Paacuteg 47 Y89 723 En base a Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadros No 236 724 Sin embargo la creciente aceptacioacuten del modelo (neoclaacutesico) del FMI y del Banco Mundial-articulado ahora a un proyecto de funcionamiento global de la sociedad- tiene que ser asociada al fenoacutemeno de transnacionalizacioacuten financiera cuya resultante maacutes gravosa -la deuda externa- en este caso del Ecuador- ha venido mediatizando los conceptos de
200
de 63 por ciento en 1980 a 36 por ciento en 1989 lo cual tambieacuten se manifiesta en los
egresos que cayeron de 40 a 21 por ciento en el mismo periacuteodo72o
A3- Prestacioacuten de ciertos servicios puacuteblicos para el consumo (electricidad agua combustibles otros)
La cobertura eleacutectrica es uno de los servicios que maacutes ha progresado en el paiacutes Asiacute el
777 por ciento de las viviendas disponen de electricidad con una interesante
participacioacuten del aacuterea rural que alcanza el 538 por ciento y de la urbana con el 955 por
ciento 721
Tambieacuten cabe destacar que el gasto percaacutepita (en sucres de 1975) en Agua potable que
para 1980 estaba en el orden del 225 Ypara 1990 era de 644 sin embargo para los
antildeos 80s los problemas de servicios baacutesicos siguen presentes y maacutes acentuados en la
zona rural que urbana asiacute para fines de los 80s se encuentran bajos niveles de
cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado con un deacuteficit en la zona
urbana de 482 en agua y 377 en alcantarillado y en la zona rural el 50 por ciento
de la poblacioacuten en agua potable y el 88 por ciento en alcantarillado722
El deacuteficit en viviendas en 1980 era de 683 mil unidades para 1988 era de 980 mil
unidades y el de participacioacuten de los gastos en construccioacuten en el presupuesto
General del Estado en 1980 era el 67 para 1990 era de 39 Ypara 1991 era de 27723
1113- Conclusioacuten
Coherente con los intereses transnacionales en especial financieros724 la concepcioacuten
general del modelo econoacutemico y social que se ha implantado en Latinoameacuterica es
720 Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 40 721 Empero hay que sentildealar que existe un elevado porcentaje de contrabando en el servicio de energia eleacutectrica en todos los niveles se han llegado a estimar en casi un 25 por ciento del consumo total Acosta Alberto Pobreza y Poliacutetica Social en el contexto del ajuste Obra citada Paacuteg 42 722 En base a Marchaacuten Cornelio (coordinador) Ecuador crisis ajuste y polltica social en los antildeos 80s Obra citada Paacuteg 47 Y89 723 En base a Acosta Alberto Pobreza y Politica Social en el contexto del ajuste Obra citada Cuadros No 236 724 Sin embargo la creciente aceptacioacuten del modelo (neoclaacutesico) del FMI y del Banco Mundial-articulado ahora a un proyecto de funcionamiento global de la sociedad- tiene que ser asociada al fenoacutemeno de transnacionalizacioacuten financiera cuya resultante maacutes gravosa -la deuda externa- en este caso del Ecuador- ha venido mediatizando los conceptos de
200