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ALGUNAS INCONSISTENCIAS DE LA LEY AGRARIA QUE AMERITAN REFORMASANÁLISIS LEONARDO RIVEROS FRAGOSOAlgunas inconsistencias de la Ley

Agraria que ameritan reformas

* Titular del Órgano Interno de Control de la Procuraduría Agraria.

Los derechos agrarios merecen una atenciónespecial al momento de reformar su marco legal; en elcaso de las comunidades, por ejemplo, hay cuestiones

perfectibles que merecen atención de parte del legislativopara mejorar la operación de los derechos agrarios.

En días pasados se inició un proceso de consulta en relación con lasmodificaciones a la Ley Agraria, y habiendo analizado un proyectoque obra en mi poder, en el que encontré una gran cantidad deavances significativos, a la conclusión de que se pueden ha-cer algunas reflexiones sobre temas concretos que no están contem-plados y que podrían contribuir a definir o aclarar cuestiones que enla aplicación práctica significan una mejor operación de los derechosagrarios, como enseguida comentamos.

Los derechos de uso comúnEn la Ley Agraria hay disposiciones específicas que dejan claro laposibilidad legal de que los derechos de uso común se transmitan aterceros, como cuando señala en su artículo 20 que un ejidatariopierde esta calidad “…por la cesión legal de sus derechos parcelarios

y comunes…”, lo que no tendría nada de especial, si en la secciónquinta del capítulo II, del título tercero, denominada “De las tierras deuso común” estuviera normada la forma, términos y limitaciones conque la cesión de estos derechos se puede llevar a cabo, pero resultaque al remitirnos a las disposiciones correspondientes del artículo 73al 75, no hay más referencia que la del artículo 74,1 del que podría

1 Artículo 74.- La propiedad de las tierras de uso común es inalienable, imprescriptible e inembargable,salvo los casos previstos en el artículo 75 de esta ley.

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entenderse que la cesión se limita a los avecindados, porque refie-re que los avecindados y los ejidatarios sujetarán el ejercicio de susderechos de uso común al reglamento interno del ejido. En conse-cuencia, podemos concluir que es válida la cesión de derechos deuso común, y si mucho me apuran, que únicamente aquellas perso-nas que tengan la calidad de avecindados, a que se refiere el artí-culo 13,2 están en condiciones legales de ser titulares de estosderechos.

Pero aparte de esta limitación, la cesión de derechos de usocomún a terceros ajenos al ejido no tiene mayor regulación, pues noestá previsto que se tenga que otorgar el derecho del tanto a laesposa o a los hijos del ejidatario, como lo ordena la Ley en su ar-tículo 80 para el caso de los derechos parcelarios; no obstante queen el caso de las tierras de uso común habría una mayor justifica-ción para esta previsión, que incluso debería extenderse a los ejida-tarios del núcleo de población de que se trate, para que tambiénsean beneficiados con el derecho del tanto, pues según lo dispues-to por el artículo 73, las tierras de uso común “…constituyen el

sustento económico de la vida en comunidad del ejido…”. Adicio-nalmente y en congruencia con este principio, también debería existirun límite en porcentaje de los derechos que los avecindados pudie-ran tener respecto de las tierras de uso común, para que los ejida-tarios siempre tengan el control de la mayoría de los derechos deuso común,3 pues si se trata de fortalecer la vida comunitaria del

El reglamento interno regulará el uso, aprovechamiento, acceso y conservación de las tierras de usocomún del ejido, incluyendo los derechos y obligaciones de ejidatarios y avecindados respecto de dichastierras.

Los derechos sobre las tierras de uso común se acreditan con el certificado a que se refiere el ar-tículo 56 de esta ley…”2 Artículo 13.- Los avecindados del ejido, para los efectos de esta ley, son aquellos mexicanos mayoresde edad que han residido por un año o más en las tierras del núcleo de población ejidal y que han sidoreconocidos como tales por la asamblea ejidal o tribunal agrario competente, los avecindados gozan delos derechos que esta ley les confiere…”3 En el caso podría establecerse que los ejidatarios conservaran 51% de la totalidad de los derechosde uso común dentro del ejido, por lo que los avecindados no podrían ser titulares más allá de 49%respectivo.

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ejido, debería mantenerse una proporción mayoritaria de ejidatariosen disfrute de este tipo de tierras.

La ley tampoco establece un límite a las adquisiciones que unapersona pueda hacer de este tipo de derechos, por lo que, si en elreglamento interno del ejido no se prevé esta situación o expresa-mente se permite, una sola persona con calidad de ejidatario oavecindado puede ser titular de todos los derechos de uso común enun ejido.

Adicionalmente, la Ley Agraria no establece cuáles serán lasformalidades a que se tenga que sujetar la transmisión de derechosde uso común, como sí sucede en los derechos parcelarios, según loestablecido en el párrafo segundo del artículo 80 de la Ley Agraria,4

omisión que contribuye a la irregularidad de la tenencia de la tierra yconlleva la simiente de una desavenencia entre los contratantes.

Pero el asunto no para ahí, ya que la legislación tampoco es-tablece la forma en que se regularán los derechos de uso comúnque adquieran los avecindados, lo que los pone en riesgo frente alas facultades de la asamblea para determinar el destino de este tipode tierras, porque si en el reglamento interno del ejido no se lesreconoce voz y voto, éstos no son derechos que la ley confiera a losavecindados.

Veamos algunos casos que pueden materializarse según lostérminos en que actualmente están redactados los preceptos aplica-bles: de acuerdo con la fracción V del artículo 23 de la Ley, la asam-blea de ejidatarios es la única que puede determinar la aprobaciónde contratos o convenios que tengan por objeto el uso o disfrute porterceros de las tierras de uso común, ¿pero qué pasaría en el su-puesto de que una mayoría o la totalidad de las participaciones enlas tierras de uso común estuvieran en manos de avecindados?,

4 Artículo 80. Los ejidatarios podrán enajenar sus derechos parcelarios a otros ejidatarios o avecindadosdel mismo núcleo de población.

Para la validez de la enajenación a que se refiere este artículo bastará la conformidad por escritode las partes ante dos testigos y la notificación que se haga al Registro Agrario Nacional, el que deberáexpedir sin demora los nuevos certificados parcelarios. Por su parte el Comisariado Ejidal deberá reali-zar la inscripción correspondiente en el libro respectivo…”

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pues resultaría que una mayoría de ejidatarios determinaría quépersonas físicas o morales, que no necesariamente tienen derechosde uso común, puedan hacer uso de estos terrenos, pasando porencima de los derechos de avecindados que pudieran detentar par-ticipación mayoritaria o total sobre estas tierras. En igual circunstan-cia estaríamos en el supuesto previsto por la fracción X, ya que laasamblea de ejidatarios es la facultada para establecer el régimen deexplotación de estas tierras, y la asamblea podría tener ideas muydistintas de la manera de aprovecharlas, de las que tuviera unamayoría de avecindados tenedores de participación en la tierras deuso común.

Estas inequidades adquieren mayor relevancia en el caso delartículo 75 de la Ley Agraria, que prevé: “… En los casos de mani-

fiesta utilidad para el núcleo de población ejidal, éste podrá transmitir

el dominio de tierras de uso común a sociedades mercantiles o ci-

viles en las que participen el ejido o los ejidatarios…” con lo que,una asamblea ejidal puede afectar los derechos de los avecindadoscon participaciones de uso común, sin que estos tengan sustentolegal para evitar la aportación referida, y lo que es peor, la ley obli-ga a que los participantes sean el ejido o los ejidatarios, sin hacerreferencia a los avecindados que pudieran detentar derechos sobreesta superficie.

Debe advertirse que ni siquiera en el caso de la adopción deldominio pleno parcelario, la asamblea puede pasar por encima de lavoluntad de quienes tengan derechos parcelarios, pues en este casose les autoriza por la asamblea a adoptar el dominio pleno, perocada tenedor de este derecho llevará a cabo la conversión hasta quelo decida, solicitándolo de manera individual al Registro Agrario Na-cional.

En el texto de la Ley Agraria, hay una evidente contradicciónentre la intención general del legislador, de que los terrenos de usocomún sea el sustento económico de la vida comunitaria del ejido aque se refiere el artículo 73 ya citado y que se ve apoyado con el

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23, 74 y 75 del mismo ordenamiento, con las disposiciones aisladasde los artículos 20 y 74 que claramente hacen suponer la legitimidadde la transmisión de derechos de uso común a los avecindados sinrestricción alguna.

En consecuencia, es indispensable darle congruencia a amboscriterios, sin suprimir la posibilidad de que subsista la libertad detransmisión, pues este es un principio básico de la ley para generarun mercado de derechos dentro de los ejidos,5 para lo cual propone-mos que se señale con toda precisión que los avecindados son losúnicos que pueden adquirir este tipo de derechos y que se impon-ga el derecho del tanto a favor de la esposa, los hijos, los ejidata-rios y, en última instancia, los avecindados; con preferencia paraaquellos que no hubieran adquirido derechos parcelarios con anterio-ridad. Además, se debe limitar el porcentaje de tierras de uso comúnque puedan estar en manos de avecindados, para que siempre seamenor al que los ejidatarios detenten, y estableciendo un límite alporcentaje de derechos de uso común que detente una sola perso-na, ya sea ejidatario o avecindado, para evitar el acaparamiento deeste tipo de tierras.

Asimismo, es conveniente establecer cuáles son las limitacio-nes de la asamblea en cuanto al destino de las tierras de uso co-mún, cuando se trate de los derechos de los avecindados, o bienque a los avecindados se les considere como ejidatarios en lasasambleas en que se traten asuntos que involucren sus derechos deuso común.

Finalmente es indispensable que se establezcan las formalida-des a las que se deberá sujetar la cesión correspondiente, así comola obligación de inscribirla en el Registro Agrario Nacional para quetenga efectos frente a terceros.

5 Por las razones expuestas, dejo de lado la posibilidad de prohibir que los avecindados adquieran dere-chos de uso común, pero si fuera el caso, se tendría que considerar un transitorio en la ley que contem-ple los derechos que ya hubieren sido adquiridos por algunos avecindados, con el fin de establecer que seanvueltos a comprar por el ejido o sus miembros y, mientras tanto, o en su defecto, que los avecindados igual-mente sean considerados, para el único caso de las tierras de uso común, como ejidatarios.

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De las tierras ejidales en zonas urbanasEl tema de la participación de los ejidos en el desarrollo urbano aque se refiere la sección séptima del capítulo II, título tercero, de laLey Agraria, es de suyo interesante y trascendente para el futuro dela propiedad social, que se ha visto y no deja de verse, enfrentadaa la necesidad de suelo para el crecimiento urbano de los centrosde población o para el aprovechamiento industrial o turístico en nues-tro país.

Asumiendo que esta necesidad no es discutible, ante el fenó-meno urbano que nos ha llevado a transitar de una sociedad ruralcon 80% de la población en el campo en 1810, a un población aco-modada mayoritariamente en las ciudades, que a la fecha cuenta conla proporción inversa, pues poco más de 80 millones de personasviven en centros urbanos, queda únicamente ver la forma en que losejidos y comunidades, que se ubican en condiciones de convertirsuelo rural a urbano, se vean justamente beneficiados con laplusvalía que representa esta conversión, y de hecho, la ley en suartículo 87 así lo prevé al establecer que: “…Cuando los terrenos de

un ejido se encuentren ubicados en el área de crecimiento de un

centro de población, los núcleos de población podrán beneficiarse

de la urbanización de su tierras…”, sólo que el problema es que nodice cómo.

En efecto, la ley parte de un principio que denota una situaciónespecial, pues señala que “…los núcleos de población podrán bene-

ficiarse de la urbanización…”, artículo que, sin una adecuada regu-lación, se convierte en un tigre sin dientes, pues si se piensa queesto justifica la aportación de tierras de uso común a sociedades ola adopción del dominio pleno parcelario, entonces no habría nadaadicional respecto de otros derechos del ejido y de los ejidatariosdentro de la Ley Agraria, lo que nos llevaría a concluir que la dispo-sición es ociosa y sin sustancia, pero no es el caso, nunca es elcaso pensar que el legislador adicionó un artículo sin que buscara unefecto especial, pero la falta de una descripción de los medios o

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procedimientos para hacer efectivo este derecho, implica que estaintención sea letra muerta, pues no otorga ningún beneficio para losnúcleos de población con terrenos de vocación urbana, ya que noadiciona prerrogativas o protección particular, que permita darle unaventaja a los ejidos y a las comunidades dentro de los terrenos quepueden ingresar al mercado de la tierra urbana.

En términos llanos, aunque la ley advierte que el uso urbanotiene una extraordinaria plusvalía que los núcleos de población tienenderecho a aprovechar, no llega a establecer cómo se deberá gene-rar este derecho para los propietarios sociales. En este punto tene-mos que hacer una reflexión: el derecho no depende ni se justificapor la carencia de recursos o porque sean campesinos, sino que, entérminos de nuestro marco jurídico, está sobradamente justificado porel simple hecho de ser los propietarios.

Pero además, hay casos en que sus integrantes viven de ac-tividades agropecuarias o forestales o algunas mixtas, entre urbanasy rurales que se van a perder con la incorporación urbana de la tie-rra. Tenemos el caso de los ejidatarios que se dedican exclusivamen-te a las labores del campo, que son raros en los ejidos que seubican cerca de los centros de población importantes, pero los hay,también tenemos el caso de los ejidatarios o comuneros que sededican a sembrar y cosechar sus parcelas, pero en el entretiempoacuden a las ciudades a realizar trabajos eventuales como albañiles,jardineros, mozos y otros similares; también es el caso de lo traba-jadores emigrantes que dejan la parcela a su familia para que con suusufructo complementen su ingreso o cuando menos tengan asegu-rado el alimento, porque en todos estos casos una actividad es in-suficiente para su sostén; entonces, ¿qué pasará cuando cambien elingreso modesto pero permanente que deja la parcela, por uno alto,pero único de la venta de su tierra? Claro está, en el corto plazo seacabará este dinero y se quedarán sin el ingreso fijo.

Luego entonces, aunado al simple derecho de obtener la jus-ta plusvalía por su tierra, existe el problema colateral de que se re-

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ponga el medio de producción económica que representa su explo-tación, para sustituirlo por otro que mantenga ingresos similares omayores, como puede ser la agroindustria o el taller familiar, queconvertidos en pequeñas o medianas empresas y con capacitaciónadecuada, puede ser una alternativa viable para que alrededor deellas se mantenga además la unidad social que representan los eji-dos y las comunidades, cuyo sentido y preservación puedan ser fi-nanciados con los recursos que se obtengan del desarrollo urbano.Pero incluso, pongámonos en un extremo, que no se pueda llevar acabo ninguna de estas alternativas y que no se beneficien los nú-cleos, ni se repongan los medios de producción; bueno, en tal caso,cuando menos habremos contribuido a una menor concentración delingreso.

Concretar estos beneficios en la ley no implica negar la partici-pación de la iniciativa privada y de los desarrolladores inmobiliarios enlo particular, sino estimular que éstos u otros asociados inviten a losnúcleos de población y a los ejidatarios y comuneros a participar delas utilidades, pues únicamente en estos casos se deberá establecerque el municipio, el gobierno estatal o la federación, según sea elcaso, otorguen facilidades y prerrogativas especiales cuando los terre-nos ejidales o comunales sean susceptibles de integrarse al desarro-llo urbano, turístico o industrial; verbigracia, dar trato preferencial a laincorporación de este tipo de predios a los planes y programas dedesarrollo urbano, dar facilidades en el aumento de las densidadesde construcción, tener procesos especiales para la aprobación de au-torizaciones de fraccionamientos y de licencias de construcción, dise-ñar exenciones o estímulos fiscales y otras similares.

Otra alianza estratégica que se debe buscar es la de las uni-versidades, para que los dueños de la propiedad social puedan, entérminos equitativos, asociarse con los profesionistas idóneos, los queen muchas ocasiones, a pesar de su capacitación, no encuentran lasoportunidades por falta de un capital que en este caso sería factibleconseguir con el respaldo del Estado. Por ejemplo: mediante la cons-

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titución de inmobiliarias en predios y proyectos concretos que puedenser desarrollados institucionalmente por áreas especializadas de es-tudios superiores, como la Maestría en Urbanismo en su área dedesarrollos inmobiliarios de la Facultad de Arquitectura de la Univer-sidad Nacional Autónoma de México.

Este tipo de participación también contribuiría a evitar los des-contentos e impugnaciones legales, que en el corto o mediano pla-zo hacen fracasar los desarrollos que fincan su utilidad en los bajosprecios que se negocian o imponen a los dueños de estos predios,también contribuiría a evitar la especulación de quienes comprantierra barata, que de momento no se requiere y se mantiene sin uti-lización hasta que se materializa una demanda urbana que indefec-tiblemente llegará con una plusvalía altísima e injustificada.

Para conducir este esfuerzo, hay organismos especializadosque pueden contribuir con creces a apoyar la instrumentación deestas reformas, como la Comisión para la Regularización de la Te-nencia de la Tierra (CORETT) y la Procuraduría Agraria, que podríanoperar inmediatamente con pequeños refuerzos especializados a susestructuras ya existentes.

Sobre el tema, lo que sobran son ideas y alternativas, queseguramente muchos legisladores y especialistas podrán redondearmejor, pero de momento, lo importante es traer el tema a colación,pues es indispensable tenerlo en cuenta para que la ley otorgue losinstrumentos que permitan hacer efectiva la premisa legal de que losnúcleos de población ejidal y comunal se beneficien directamente deldesarrollo urbano cuando sea el caso.

La regularización de las zonas urbanasen terrenos comunalesEs evidente que las comunidades requieren de un espacio en don-de se desarrolle la vida urbana de sus integrantes, que desde lue-go sea el idóneo para que se pueda fincar la vivienda de sus familiasy que por esta razón, no podría ser de otro modo, se considere pro-

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piedad particular; sin embargo, esta necesidad no fue plasmada demanera específica en la Ley Agraria.

La falta de disposiciones expresas que apoyen la constituciónde la zona urbana comunal puede generar confusiones y abrir pasoa la especulación jurídica, porque en el artículo 99 de la Ley Agra-ria se establece, de manera contundente, que el reconocimiento delas comunidades implica “…La protección especial a las tierras

comunales, que las hace inalienables, imprescriptibles e inem-

bargables, salvo que se aporten a una sociedad en los términos

del artículo 100 de esta ley…”, por lo tanto, si una comunidad acre-dita estar reconocida, no es legalmente posible que opere el artícu-lo 1076 de la Ley Agraria, para aplicar las disposiciones de las zonasurbanas de los ejidos, y por lo tanto el artículo 68 del ordenamientocitado, que establece que en las zonas de urbanización de los ejidos,“…los solares serán de propiedad plena de su titulares…”, no esla idónea para sustentar la naturaleza privada de los solares urbanoscomunales. En términos de la legislación agraria, las tierras de losnúcleos de población que guarden el estado comunal no pueden sermotivo de garantía alguna, aunque se trate de créditos para vivien-da, tampoco la ocupación por los avecindados genera ningún dere-cho a su favor, así que los predios que pudieran habitar siguensiendo comunales y, desde luego, no pueden ser objeto de enajena-ción, y aunque hay casos en que se han escriturado al amparo deinformaciones ad perpétuam, por los efectos prohibitivos de esta dis-posición, están afectados de nulidad.

Los terrenos comunales a que nos referimos están fuera delmercado formal de la tierra, y la única excepción que la ley contem-pla es la aportación de este tipo de predios a sociedades, siemprey cuando exista una manifiesta utilidad para el núcleo comunal, yse hayan cubierto las formalidades a que se refiere el artículo 75de la Ley Agraria, así que esta es la única vía que la ley estable-

6 Artículo 107. Son aplicables a las comunidades todas las disposiciones que para los ejidos prevé estaley, en lo que no contravenga lo dispuesto en este capítulo…”

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ce para que los terrenos comunales se conviertan en propiedadparticular.

Esta cuestión es particularmente importante, porque reciente-mente se inició el programa de regularización de los derechos de loscomuneros al interior de la comunidad, conocido con el nombre de“PROCECOM”, y en este caso es muy probable que algunas comuni-dades exijan que se regularice su zona urbana, y para ello se ten-drán que expedir títulos de solar urbano que de manera implícitaacreditan que sus titulares tienen el dominio pleno y que, por conse-cuencia, estas superficies son enajenables. Así que, para evitar con-fusiones y descartar cualquier duda de interpretación respecto de sulegalidad, es conveniente que la Ley Agraria se reforme en el capí-tulo de las comunidades para establecer también como excepción ala fracción tercera del artículo 99 las zonas urbanas de las comuni-dades y quedar redactado de la manera siguiente:

III. La protección especial a las tierras comunales que las haceinalienables, imprescriptibles e inembargables, salvo que se aportena una sociedad en los términos del artículo 100 de esta ley o en el

caso de las zonas urbanas, y…”

Las comunidades de hecho, de derecho y recono-cidas; con las características de indígena y agrariaCon objeto de hacer un tratamiento adecuado de este punto, harérecuento de algunos antecedentes a partir de la reforma publicada enel Diario Oficial del 10 de enero de 1934, respecto de la fracción VIdel Artículo 27 constitucional, que en aquella época pasó a ser frac-ción VII con la redacción siguiente:

VII. Los núcleos de población que de hecho o por derecho

que guarden el estado comunal, tendrán capacidad para disfrutar en

común las tierras que les pertenezcan o que se les hayan restituido

o restituyeren…”Posteriormente, la Suprema Corte de Justicia de la Nación

(SCJN) emitió una tesis que aclaraba que debía entenderse por co-

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munidad de hecho y de derecho, en la que, en su parte sustancialhacía consistir la diferencia en que:

…por comunidad de derecho el constituyente quiso referirse aaquellos grupos de indígenas que vieron confirmada su pose-sión por los reyes de España durante la época colonial, o querecibieron tierras durante el proceso de concentración de losindios dispersos, en pueblos, durante dicha época, o que porcualquier otro título tuvieran reconocido su derecho a determi-nadas tierras, bosques y aguas; y atribuyó existencia jurídica alas comunidades de hecho, al reconocerles existencia jurídicaconstitucional a las posesiones respetadas por los monarcasespañoles, aun cuando no tuvieran título, o a aquellas posesio-nes que a partir de la conquista adquirieron algunos pueblos...7

En otras palabras, antes de las reformas a la Constitución en el añode 1992, se consideraba la existencia jurídica de tres formas de re-conocimiento de la personalidad jurídica de las comunidades, a sa-ber: comunidades de hecho y comunidad de derecho, en lostérminos de la tesis transcrita y aunque la tesis no lo refirió; comu-nidades tituladas o reconocidas por el Estado mexicano moderno, loque se hacía a través de las diferentes resoluciones presidencialesde restitución y reconocimiento de bienes comunales que se expidie-ron a partir de 1915. Esta situación cambió con las reformas cons-titucionales del 1992, porque se suprimió del texto del Artículo 27 lostérminos “de hecho y de derecho” y únicamente se habla de “co-

munidades”, lo que complementado con el texto del artículo 998 de

7 Precedente: Séptima Época, Volumen 34, Tercera Parte, p. 15”7.8 Artículo 99.- Los efectos jurídicos del reconocimiento de la comunidad son:I.- La personalidad jurídica del núcleo de población y su propiedad sobre la tierra;II.- La existencia del comisariado de bienes comunales como órgano de representación y gestión ad-ministrativa de la asamblea de comuneros en los términos que establezca el estatuto comunal y la cos-tumbre;III.- La protección especial a tierras comunales que las hace inalienables, imprescriptibles e inembargables,salvo que se aporten a una sociedad en los términos del artículo 100 de esta ley, yIV.- Los derechos y las obligaciones de los comuneros conforme a la ley y el estatuto comunal…”

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la Ley Agraria, permite establecer que las comunidades tienen queser reconocidas para tener personalidad jurídica, pues esta disposi-ción establece que uno de los efectos jurídicos del reconocimiento dela comunidad será: “…La personalidad jurídica del núcleo de po-

blación y su propiedad sobre la tierra...”De manera concordante, en el artículo 989 del mismo ordena-

miento se señala la forma en que este reconocimiento se debe ha-cer, refiriéndose a procedimientos específicos que hay que seguir,según las acciones agrarias que se intenten, pero que además de-berán culminar con resoluciones que favorezcan a las comunidadesque los promuevan para que se pueda constatar que estos núcleosde población lograron adquirir la personalidad jurídica que permita ladefensa de su patrimonio.

Las disposiciones referidas en el párrafo anterior, de acuerdocon su literalidad y a la supresión del término “de hecho y de dere-cho” en la Constitución, no dejan espacio para la duda: a partir de1992 de acuerdo con las disposiciones agrarias vigentes, una comu-nidad de hecho o de derecho requiere del reconocimiento del Esta-do mexicano para que se le pueda atribuir personalidad jurídica yesté en condiciones de defender su territorio.

No obstante todo lo anterior, la Suprema Corte de Justicia dela Nación sostiene que las comunidades de hecho y de derecho si-guen existiendo, y lo justifica, como se verá en la tesis que ensegui-da se transcribe:

9 Artículo 98.- El reconocimiento como comunidad a los núcleos agrarios deriva de los siguientes proce-dimientos:I.- Una acción agraria de restitución para las comunidades despojadas de su propiedad:II.- Un acto de jurisdicción voluntaria promovido por quienes guardan el estado comunal cuando no existalitigio en materia de posesión y propiedad comunal;III.- La resolución de un juicio promovido por quienes conserven el estado comunal cuando exista litigiou oposición de parte interesada respecto a la solicitud del núcleo, oIV.- El procedimiento de conversión de ejido a comunidad…”

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“COMPETENCIA AGRARIA, COMUNIDADES DE HECHO,AFECTACIÓN DE DERECHOS DE LAS. CORRESPONDE CO-NOCER DE ESTA A LOS TRIBUNALES AGRARIOS AL ESTARRECONOCIDAS Y TUTELADAS DIRECTAMENTE POR LACONSTITUCIÓN FEDERAL.La interpretación histórica y armónica de los artículos 27, frac-ción VII y 107, fracción II de la Constitución Política de losEstados Unidos Mexicanos, permite determinar la existencia dela personalidad jurídica de los núcleos de población que dehecho o por derecho guarden el estado comunal. Con la refor-ma al artículo 27, fracción VI constitucional que entró en vigorel 7 de enero de 1992, el Constituyente otorgó a los ejidos ycomunidades plena capacidad jurídica, sin hacer distinción al-guna entre núcleos que de hecho o por derecho guarden elestado comunal, otorgando plena protección y respeto a lascomunidades indígenas. Por otra parte, la Constitución Políticade los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 107, es en-fática al otorgar su protección a las comunidades de hecho ode derecho. Los párrafos tercero y cuarto de la fracción II, ins-tituyen como titulares de la acción de amparo en materia agra-ria a los ejidos, a los núcleos de población que de hecho o porderecho guarden el estado comunal y a los ejidatarios y comu-neros, ya que se trata de bienes jurídicos tutelados por un ré-gimen jurídico constitucionalmente privilegiado. Por lo tanto,cuando se afecten posibles derechos agrarios de alguna deestas entidades, la competencia se surtirá en favor de los Tri-bunales Agrarios de conformidad con lo establecido en la frac-ción XIX del artículo 27 de la Constitución Política de losEstados Unidos Mexicanos, en relación con el artículo 1o. dela Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios.”10

10 Así lo determinó el Tribunal Pleno por unanimidad de once votos de los ministros: presidente JoséVicente Aguinaco Alemán, Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Mariano Azuela Güitrón, Juventino V. Cas-tro y Castro, Juan Díaz Romero, Genaro David Góngora Pimentel, José de Jesús Gudiño Pelayo, Guiller-

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Desde luego, es loable y necesario seguir protegiendo los derechosde aquellas comunidades que guarden el estado comunal de hechoo de derecho, aun cuando no tengan el reconocimiento jurídico desus tierras por parte del Estado moderno mexicano; sin embargo, contodo respeto para la Suprema Corte de Justicia de la Nación, losargumentos que se esgrimen en esta tesis no están debidamentesustentados, debido a que:

1. Cuando el constituyente permanente redactó la fracción VIIen la que reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de pobla-ción ejidales y comunales, bien pudo haber dejado las palabras “dehecho y de derecho”, si en efecto su intención hubiera sido mante-ner el mismo status jurídico de las comunidades que hasta entoncespreveía la Constitución en cuanto a reconocerles personalidad jurídi-ca, pero ese no fue el caso, ya que el constituyente permanente su-primió la denominación “de hecho y de derecho”, lo que conlleva unaintención de modificar el status anterior. Luego entonces, la modi-ficación por sí misma hace la distinción que la Suprema Corte pre-tende dejar a un lado. Prueba irrefutable de lo expresado es lacongruencia que hay entre las modificaciones a la Constitución y losartículos 98 y 99 de la Ley Agraria, que son los que legislativamenteinterpretan los cambios del constituyente permanente.

Adicionalmente, no es válido decir que la Constitución no hace“...distinción alguna entre núcleos que de hecho o por derecho guar-

den el estado comunal, otorgando plena protección y respeto a las

comunidades indígenas...” dejando a un lado que la Ley Agraria haceuna interpretación muy distinta cuando en su artículo 106 hace unadiferencia sustancial entre comunidades indígenas que sí tienen pro-tección y las que podrían considerarse meramente agrarias que re-quieren de reconocimiento.11

mo I. Ortiz Mayagoitia, Humberto Román Palacios, Olga María Sánchez Cordero y Juan N. Silva Meza;aprobó, con el número XV/1996 la tesis que antecede, y determinó que la votación es idónea para inte-grar tesis de jurisprudencia. México, Distrito Federal, a ocho de febrero de mil novecientos noventa y seis.11 En este sentido, la SCJN no toma en cuenta que aun cuando en su origen las comunidades deberíanprobar cuando menos la existencia del título y la posesión, es decir su génesis histórica, lo que estaba

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ANÁLISIS

2. Por otro lado, la Suprema Corte de Justicia de la Naciónsustenta que en el Artículo 107 constitucional se sigue manejando laexistencia de “comunidades de hecho y de derecho”, y en efecto, enla Constitución vigente se establece en este artículo que:

...cuando se reclamen actos que tengan o puedan tener comoconsecuencia privar de la propiedad o de la posesión y disfrutede sus tierras, aguas, pastos y montes a los ejidos o a los nú-

cleos de población que de hecho o por derecho guarden el

estado comunal, o a los ejidatarios o comuneros, deberánrecabarse de oficio todas aquellas pruebas que puedan bene-ficiar a las entidades o individuos mencionados y acordarse lasdiligencias que se estimen necesarias para precisar sus dere-chos agrarios, así como la naturaleza y efectos de los actosreclamados...

Sólo que en este caso no se habla de personalidad jurídica, sino deuna cuestión procesal que presupone el reconocimiento de la perso-nalidad jurídica, y lo más importante, la Corte no tomó en cuenta queesta redacción es la misma que tenía el artículo antes de las refor-mas de 1992, porque esta denominación se extrajo precisamente delArtículo 27 constitucional, cuando regulaba la existencia de las co-munidades de hecho o de derecho, por lo tanto, si tratamos de des-entrañar el espíritu del constituyente es obvio concluir que almodificarse el Artículo 27 omitieron corregir la redacción del 107constitucional y la dejaron como estaba, sin embargo, erróneamen-te, en la tesis se presume que el Artículo 107 debe corregir al 27 apesar de que este último fue modificado con posterioridad.

Al margen de estas consideraciones, desde un punto de vistahistórico y social la SCJN tiene razón en que se deben proteger los de-rechos de las comunidades, y en efecto, sean indígenas o no, por lo

íntimamente relacionado con su origen indígena, había una presunción de que todas las comunidades eranindígenas, pero la Ley Agraria establece la posibilidad de constituir comunidades a partir de otros supues-tos, así que no necesariamente todas las comunidades serán indígenas, como ya vimos.

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tanto, lo que debe hacerse es modificar la ley para que aparezca quelas comunidades de hecho o de derecho, sin el reconocimiento a quese refiere el artículo 98, también tengan personalidad jurídica para ladefensa de sus propiedades, porque además, la SCJN con la tesis quetranscribimos, prácticamente ya declaró la inconstitucionalidad de losartículos 98, y fracción I del 99 de la Ley Agraria.

Para concluir este tema, debemos señalar que la única protec-ción especial que pudieran tener las comunidades de hecho o dederecho no reconocidas son aquellas que son indígenas, según lodispone el artículo 10612 de la Ley Agraria, que hace alusión a unaley que deberá ser reglamentaria del Artículo Cuarto de la Constitu-ción y del segundo párrafo de la fracción VII del Artículo 27 consti-tucional, que por cierto a la fecha no se ha expedido.

Por lo tanto, es recomendable que la ley también haga elseñalamiento expreso de lo que debe entenderse por comunidadindígena,13 haciendo diferencia de las comunidades que no lo son ya las que proponemos se les denomine comunidades agrarias. Estacuestión es toral, si vemos que ahora puede haber ejidos que seconviertan en comunidades y comunidades que en su origen fueronindígenas, pero que con el paso del tiempo, una parte o la mayoríade sus integrantes, han dejado de serlo, como es el caso de comu-nidades cercanas a ciudades importantes como el Distrito Federal.Resulta entonces muy necesario establecer cuáles son los casos en

12 Artículo 106.- Las tierras que corresponden a los grupos indígenas deberán ser protegidas por lasautoridades, en los términos de la ley que reglamenten el artículo cuarto y el segundo párrafo de la frac-ción VII del artículo 27 constitucional…”13 Aun cuando en la misma Constitución, según reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación

el 14 de agosto del 2001, en el cuarto párrafo de su Artículo 2 se hace una definición de lo que se debeentender por comunidades integrantes de un pueblo indígena y que en la fracción V de este mismo ar-tículo reconoce el derecho a la autonomía de estas comunidades para “conservar y mejorar el hábitat ypreservar la integridad de sus tierras en los términos establecidos en esta Constitución,” queda la dudasi estas reformas y la ley reglamentaria correspondiente sustituye en su efectos la reglamentación legala que se refiere el artículo 106 de la Ley Agraria y si en todo caso la definición de “comunidades inte-grantes de un pueblo indígena como “…aquellas que formen una unidad social, económica y cultural,asentadas en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres…”es suficiente y debe aplicarse para los efectos agrarios del artículo 106 ya citado, e incluso de ser así,faltaría concretar las medidas de protección especial para las tierras de comunidades indígenas, las que,por razón de la materia, deberán incorporarse directamente en la Ley Agraria y no dejarla a una legisla-ción desvinculada de los derechos sociales sobre la tierra.

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ANÁLISIS

que se les deberá considerar como indígenas y cuáles serán susprerrogativas desde el punto de vista agrario.14

Comunero y comunidadEn la práctica, es bastante complicado identificar fehacientemente alos legítimos integrantes de una comunidad, y a esta confusión con-tribuye la manera en que la Ley Agraria define la calidad de comu-nero, al establecer en el artículo 101 que:

…la comunidad implica el estado individual de comunero,y en su caso, le permite a su titular el uso y disfrute de suparcela y la cesión de sus derechos sobre la misma a favorde sus familiares y avecindados, así como el aprovechamientoy beneficio de los bienes de uso común en los términosque establezca el estatuto comunal. El beneficiario por la

cesión de derecho de un comunero adquirirá la calidad de

comunero…

Decimos que esto aumenta la confusión porque no resulta prístino, pordecir lo menos, que “la comunidad implica el estado individual de

comunero”, pues aparte de lo oscuro de la definición se omite espe-cificar cómo se puede reconocer el estado individual de comunero,vamos, ni siquiera se establece que este “estado individual de comu-

nero” conste en un censo. La cuestión se complica aún más si aten-demos a que la calidad de comunero se adquiría originalmente y aúnes una práctica común en algunas comunidades sólo si se nacía den-tro del núcleo comunal, pero en la Ley Agraria se permite que el co-munero pueda ceder sus derechos a personas ajenas a la comunidadque tengan el carácter de avecindados, sin que sea requisito que elcomprador o adquirente haya nacido en el lugar.

14 Para profundizar en el tema, se puede consultar la tesis “Trayectoria histórico-jurídica de las comuni-dades de hecho y de derecho”, que presentó Leonardo Riveros Moreno de Tagle para obtener el títulode licenciado en derecho, de la que he extraído algunos de los conceptos expresados en este punto.Centro Universitario México, División de Estudios Superiores A.C., Escuela de Derecho, México, D.F., 2002.

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Adicionalmente el artículo 107 de la Ley Agraria, como ya vi-mos, establece que: “…Son aplicables a las comunidades todas las

disposiciones que para los ejidos prevé esta ley…”, en lo que no seoponga a las prescripciones que la propia ley hace en el capítulo delas comunidades; por lo tanto, podrá haber comunidades con dere-chos parcelarios y de uso común,15 así que, cuando se transmitanestos derechos por separado, si los adquirentes no son comunerosadquirirán la calidad de comuneros, aunque sean personas que nonacieron en el seno de la comunidad, pero la ley no aclara si losderechos de un comunero a su parcela y a las tierras de uso comúndeberán ser transmitidos conjuntamente, por lo que podemos presu-mir que es posible ceder estos derechos por separado, en cuyo casoel comunero cedente y el cesionario ajeno a la comunidad, tendríanambos la calidad de comuneros.

Luego entonces, es conveniente reformar la ley para que seestablezca un sistema de reconocimiento de la calidad de comune-ro que lleve a las comunidades a tener un padrón que deberá ins-cribirse en el Registro Agrario Nacional, con base en el cual seexpida el certificado de derechos sobre bienes comunales; aclaran-do que en el caso de las comunidades que cuenten con certificadosparcelarios y de uso común, la cesión de uno de estos derechos noimplica la pérdida de la calidad de comunero, cuando se conservealgún derecho dentro de la comunidad.16

Fundo legal y área de asentamiento humanoLa Ley Agraria, en su sección cuarta denominada “De las tierras delasentamiento humano”, establece en el artículo 63 que las tierrasdestinadas al asentamiento humano serán para el desarrollo de lavida comunitaria del ejido y se componen de la zona de urbanizacióny del fundo legal. Más adelante, en el artículo 64 establece que

15 Situación especialmente significativa si tomamos en cuenta que el PROCECOM se está intensificando ala par que el PROCEDE.16 Igual que en el caso del punto inmediato anterior, se puede profundizar en la tesis de Leonardo RiverosMoreno de Tagle ya citada.

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ANÁLISIS

ambas son “el área irreductible del ejido”, por lo que están protegi-das especialmente como “inalienables, imprescriptibles e inembar-gables”.17 Las únicas excepciones a esta regla general son la zonaurbana y la aportación de tierras para servicios públicos al municipioo al gobierno del estado, con la intervención de la Procuraduría Agra-ria para vigilar que efectivamente se dediquen a este fin.

Estas prescripciones legales presentan algunas interrogantes,pues si el fundo legal es el área irreducible del ejido y dentro de éstase constituirá la reserva de crecimiento del poblado, cada vez que lareserva se ocupe y se convierta en solares habrá un disminución dela superficie supuestamente irreducible, porque los solares son ex-cepción a la regla y sí son motivo de venta, prescripción o embar-go; otro problema que se puede presentar es el caso de los ejidosque pretendan ejercer a través de sus asambleas el derecho decambiar la delimitación de áreas al interior del ejido, lo que enfren-taría dos disposiciones de la Ley Agraria, por un lado, la facultad quetiene la asamblea en el artículo 56 para establecer esta delimitaciónde las tierras al interior de los ejidos y por el otro la relativa a lairreductibilidad del área de asentamientos humanos a que se refiereel artículo 64 ya citado. Este es el caso de la trasformación del fundolegal en área de uso común por acuerdo de asamblea. Por último,es el caso de la terminación del régimen ejidal (fracción XII del ar-tículo 23) en el que nos debemos preguntar: ¿cuál sería el destinodel fundo legal si es un área irreducible del ejido que desaparece?

No dudo que en la práctica se hayan encontrado solucionesingeniosas a estos problemas, pero es conveniente que estén con-templadas en la ley porque, desde luego, no pueden ser objeto delreglamento debido a la prescripción tajante de la irreductibilidad delfundo legal.

Adicionalmente y sobre el tema vale la pena agregar que, des-de mi punto de vista, la denominación “fundo legal” es poco afortu-

17 La ley también extiende esta protección a la parcela escolar, la Unidad Agrícola Industrial de la Mujer,la Unidad Productiva para el Desarrollo Integral de la Juventud y cualquier otra área reservada para elasentamiento.

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nada ya que esta denominación tiene un origen histórico que nocorresponde con el significado que se le da en la Ley Agraria.

El término fundo legal proviene del derecho español y tanto enlas comunas españolas como en las Leyes de Indias se utilizó paradenominar a los terrenos de carácter urbano que podían ser objetode venta dentro y para el crecimiento del centro de población. La LeyAgraria usa la denominación “fundo legal” para identificar un áreaque tiene precisamente la regulación contraria, es decir, no puede sermotivo de ninguna transacción y aunque para los ejidos incluye elárea de reserva, ésta como tal no puede ser transmitida sino hastaque cambia su situación y de área de reserva se convierte en áreade urbanización, así que hay una gran contradicción entre el concep-to histórico de “fundo legal” y el que actualmente le confiere la LeyAgraria.

Por último, debo señalar que hay muchas otras cuestiones quese pueden referir a orientaciones diversas de las que marca la ac-tual legislación, pero en el presente caso mi intención no es contri-buir al debate ideológico, sino exponer situaciones eminentementeprácticas que considero son omisiones o errores de la actual legis-lación, concretándome a sugerir cambios que pueden mejorar elmarco legal actual para una mejor operación de los derechos agra-rios en él constituidos.

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