amparo en revisiÓn 358/2001 quejosa: …207.249.17.176/transparencia/xvii sentencias y criterios...

AMPARO EN REVISIÓN 358/2001 QUEJOSA: **********, S.A. DE C.V., CASA DE BOLSA, GRUPO FINANCIERO **********.

MINISTRO PONENTE: GUILLERMO I. ORTIZ MAYAGOITIA. SECRETARIO: RAFAEL COELLO CETINA

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al

catorce de noviembre de dos mil uno.

Vo. Bo.

V I S T O S; Y,

R E S U L T A N D O:

COTEJÓ:

PRIMERO. Por escrito presentado el veinticuatro de

enero del dos mil uno, ante la Oficialía de Partes Común de los

Juzgados de Distrito en Materia Administrativa del Distrito

Federal, **********, sociedad anónima de capital variable, Casa de

Bolsa, Grupo Financiero **********, a través de su representante

legal **********, promovió demanda de amparo, en la que señaló

como autoridades responsables y actos reclamados, los

siguientes:

"AUTORIDADES RESPONSABLES: a) Congreso de

la Unión. - - - b) Presidente de los Estados Unidos

Mexicanos. - c) Secretario de Gobernación. - - - d)

Director General del Diario Oficial de la Federación.

AMPARO EN REVISIÓN 358/2001

2

- - - e) Junta de Gobierno de la Comisión Nacional

para la Protección de los Usuarios de Servicios

Financieros. - - - f) Presidente de la Comisión

Nacional para la Protección y Defensa de los

Usuarios de Servicios Financieros. - - - g)

Vicepresidente Técnico de la Comisión Nacional

para la Protección y Defensa de los Usuarios de

Servicios Financieros. - - - h) Director General de

Análisis y Evaluación de Instituciones y Servicios

Financieros de la Comisión Nacional para la

Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios

Financieros. - - - ACTOS RECLAMADOS: Señaló

con tal carácter a los siguientes: - - - A) La Ley de

Protección y Defensa al Usuario de Servicios

Financieros publicada en el Diario Oficial de la

Federación del 18 de enero de 1999, reformada por

Decreto del 5 de enero de 2000, la que se reclama a

través de sus artículos 11 fracciones XV, XVIII y

XIX, 12, 52, 53, 59 y 94, fracción II, en vigor que, en

suma, facultan a la Comisión Nacional para la


Financieros para: (i) (sic) requerir información de

las instituciones financieras; (ii) (sic) revisar y

aprobar la documentación concerniente a dicha

información; y (iii) (sic) sancionar a las

instituciones financieras que se abstengan de

remitir la información solicitada en el plazo que al

efecto sea concedido.- - - Este acto se atribuye a

las autoridades responsables, en el orden que


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quedaron designadas en el capítulo anterior de esta

demanda, de la siguiente manera: su expedición a

la autoridad designada en el inciso a); su

promulgación a la autoridad designada en el inciso

b); su refrendo a la autoridad designada en el

inciso c); su publicación a las autoridades

designadas en los incisos c) y d); y, su aplicación a

las autoridades designadas en los incisos del e) al

h). - - - Como primer acto de aplicación de la ley

reclamada anteriormente: - - - B) La orden

contenida en el oficio número DGAEISF 149/01, del

tres de enero de dos mil uno, firmada por el Ing.

Fernando Herrera Zárate, en su carácter de Director

General de Análisis y Evaluación de Instituciones y

Servicios Financieros, de la Vicepresidencia

Técnica de la Comisión Nacional para la Protección

y Defensa de los Usuarios de Servicios

Financieros, por medio de la cual requiere

formalmente a la quejosa y le otorga un plazo de

diez días para que haga entrega de los siguientes

documentos: ‘(…) los formatos de contratos de

adhesión actuales, estados de cuenta, publicidad e

información vigentes, de los distintos productos y

servicios que ofrece esa institución financiera,

relacionándolos individualmente con cada

producto o servicio que corresponda (…)’- - - C)

Los actos que materialmente derivan de la orden

reclamada en el inciso inmediato anterior,

consistentes en lo siguiente: (i) (sic) en la


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configuración misma de una relación de

supraordinación a favor de la Comisión Nacional

para la Comisión Nacional para la Protección y

Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros

como organismo descentralizado con personalidad

jurídica propia, distinta de la administración pública

federal centralizada, frente a **********, S.A. de C.V.,

Casa de Bolsa, Grupo Financiero **********; (ii) (sic)

en la constitución de la obligación misma de tener

que exhibir a los funcionarios de la Comisión


Usuarios de Servicios Financieros, documentación

propiedad de la quejosa que indiscriminadamente

se requiera; (iii) (sic) en la conformación misma del

procedimiento administrativo en el cual la propia

quejosa podrá ser sancionada para el caso de que

se abstenga de exhibir la información y

documentos que caprichosamente le requieran los

funcionarios de la Comisión Nacional para la


Financieros; (iv) (sic) en la instrucción de una

verdadera pesquisa en contra de **********, S.A. de

C.V., Casa de Bolsa, Grupo Financiero **********, con

relación al cumplimiento de su objeto social,

respecto de las obligaciones contempladas en la

Ley de Protección y Defensa al Usuario de

Servicios Financieros. - - - D) Los efectos y

consecuencias que de manera directa o indirecta

deriven del oficio reclamado en el inciso B)


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anterior, consistentes en la obligación de tener que

exhibir la documentación de sanciones pecuniarias

y por abstenerse de exhibirla, por no estar de

acuerdo: ni con el carácter de autoridad que

asumen los funcionarios de la Comisión Nacional


Servicios Financieros; ni con la manera inmotivada

en que se requiere; ni con la existencia de un doble

procedimiento para la calificación de un mismo

acto, lo que la coloca en pleno estado de

inseguridad e incertidumbre jurídica, como quedará

dicho en los antecedentes y conceptos de violación

de esta demanda. - - - Los actos reclamados en los

incisos B), C) y D) anteriores, se atribuyen

indistintamente a las autoridades responsables que

quedaron designadas en los incisos del e) al h) del

capítulo anterior de esta demanda”.

SEGUNDO. La parte quejosa expresó como antecedentes

los que a continuación se reproducen:

“1.- De conformidad con el mandato consagrado en

el artículo 28, con relación al artículo 73, fracción X,

ambos de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, corresponde al Congreso de la

Unión legislar en materia de intermediación y

servicios financieros, de acuerdo con los principios

fundamentales contenidos en el artículo 25 de

nuestra misma Carta Magna, en lo referente a la


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participación que debe guardar el Estado en el

desarrollo y planeación del país. - - - 2.- De manera

congruente con el espíritu del constituyente, aquél

plasmado en los dispositivos fundamentales

precitados, el Congreso de la Unión expidió la Ley

del Mercado de Valores, publicada en el Diario

Oficial de la Federación el 2 de enero de 1975, por

cuyos artículos 2°, 3°, 5°, 40 al 53 y demás relativos,

se da existencia a un órgano desconcentrado de la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público la

Comisión Nacional Bancaria y de Valores,

perteneciente a la Administración Pública Federal

centralizada y, consiguientemente, con su misma

personalidad jurídica como persona moral oficial, a

la que se dotó de atribuciones para regular,

supervisar, controlar, inspeccionar, vigilar, llevar la

estadística y relación de funciones de las

instituciones financieras (como la quejosa en su

calidad de casa de bolsa), a través de los informes

y pruebas relativas a su organización, operaciones,

contabilidad, inversiones o patrimonio, los que

deben presentarse en los términos en los que la

propia ley lo ordena o dicha comisión lo requiera. -

- - 3.- Los ordenamientos que dan existencia y

participación activa a la Comisión Nacional

Bancaria y de Valores (en lo sucesivo CNBV)

normativos con pleno vigor, salvo aquélla parte

relativa a los procedimientos de reclamación a una

Casa de Bolsa, previstos en los artículos 87 y 88 de


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la Ley de Mercado y de Valores, toda vez que

dichas facultades del órgano calificador

concedidas a la Comisión Nacional Bancaria y de

Valores le fueron transmitidas a la Comisión


Usuarios de Servicios Financieros, según

disposición expresa prevista en el segundo y

cuarto transitorios de la Ley de Protección y

Defensa al Usuario de Servicios Financieros, en

relación con el artículo 1° de la ley en cita. - - - 4.-

**********, S.A., de C.V., Casa de Bolsa, Grupo

Financiero **********, es una sociedad mercantil

legalmente constituida en territorio de la República

Mexicana, autorizada por la Secretaría de Hacienda

y Crédito Público para fungir como tal, sujeta a las

condiciones y en los términos a que se refieren los

artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 5° y demás relativos de la Ley

del Mercado de Valores, así como diversas

disposiciones contenidas en circulares emitidas

por la CNBV que la rige, por lo cual celebra

cotidianamente y en el cumplimiento de su objeto

social, contratos por medio de los cuales se obliga,

mediante el pago de una remuneración devengada

de acuerdo a los aranceles o tarifas establecidos

para cada tipo de operación o servicio, y a falta de

éstos, lo que expresa y previamente se pacten con

el cliente o titular, a hacer todo tipo de operaciones

bursátiles y de comercio por cuenta propia o ajena,

y todas las demás que se establecen dentro de su


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objeto debidamente autorizado, a favor de un

cliente o titular:- - - 5.- En acatamiento del mandato

consagrado en los artículos 2°, 3°, 5° y demás

relativos de la Ley del Mercado de Valores, nuestra

representada cumple con su objeto y brinda sus

servicios apegada a los lineamientos y criterios que

establece la Comisión Nacional Bancaria y de

Valores, la que funge como la única autoridad

competente por materia para regular dicho asunto,

en los términos de la legislación específica que

regula las actividades de sociedades como nuestra

representada, sociedad que, dentro de todo el

universo de ‘instituciones financieras’, conforma

una especie, la de la casa de bolsa. - - - 6.- En el

Diario Oficial de la Federación correspondiente al

dieciocho de enero de mil novecientos noventa y

nueve, se publicó la Ley de Protección y Defensa al

Usuario de Servicios Financieros, a través de la

cual se creó la Comisión Nacional para la


Financieros (en lo sucesivo CONDUSEF), a la que

se atribuyó la naturaleza administrativa de

organismo público descentralizado con

personalidad jurídica y patrimonio propios. La

naturaleza jurídica de dicha comisión, de acuerdo

con la ley que le da existencia, nos lleva a la

conclusión de que, en estricto rigor constitucional,

no es autoridad, porque ni cuenta con la

personalidad jurídica del gobierno ni es parte


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integrante de ninguna de sus estructuras o

poderes, por lo que en su carácter ya indicado de

organismo público descentralizado puede cumplir

solamente con tareas de coadyuvancia dentro de la

Administración Pública, pero de ninguna manera y

en estricto derecho contar con el poder ni con

facultades para gobernar, porque, ni el poder, ni las

facultades para ejercitar actos de gobierno, son

delegables a favor de entes que no forman parte del

propio Gobierno en la forma en que la Constitución

y las leyes que emanan de ellas así lo establecen. -

- - En otras palabras, puede y debe afirmarse que

únicamente pueden gobernar los entes de

gobierno; los organismos públicos

descentralizados como la CONDUSEF sólo pueden

coadyuvar a esas actividades de gobierno, pero

nunca gobernar motu proprio a través del poder

soberano del Estado, imponiendo decisiones

unilaterales, imperativas y coercitivas, ya que dicha

atribución no les pertenece, al contar con una

personalidad jurídica propia, distinta de aquél. - - -

7.- A la CONDUSEF, por virtud de la ley que la creó

y del decreto que la modificó, se le otorgaron

diversas facultades y se le asignó el cumplimiento

de diversos fines inherentes a la atención de las

relaciones que se dan entre los usuarios de los

servicios financieros y las instituciones que los

prestan, entre éstas, obviamente, las casas de

bolsas. Conforme a las disposiciones de actual


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vigencia, la protección y defensa que la misma ley

le encomienda a esa comisión tiene como objeto

prioritario procurar la equidad en las relaciones

entre los usuarios y las instituciones financieras,

otorgando a los primeros elementos para fortalecer

la seguridad jurídica en las operaciones que

realicen y en las relaciones que establezcan con las

segundas, y se le asigna como finalidad promover,

asesorar, proteger y defender los derechos e

intereses de los usuarios frente a las instituciones

financieras, arbitrar sus diferencias de manera

imparcial y proveer a la equidad en las relaciones

entre éstos. - - - 8.- El cinco de enero de dos mil,

apareció publicado en el Diario Oficial de la

Federación el Decreto por el que se reforman,

adicionan y derogan diversas disposiciones de la


Servicios Financieros, de la Ley de Instituciones de

Crédito, de la Ley General de Instituciones y

Sociedades Mutualistas de Seguros, de la Ley

Federal de Instituciones de Seguros, y de la Ley de

los Sistemas de Ahorro para el Retiro. A través de

estas reformas y adiciones, se otorgan a la

CONDUSEF facultades que devienen claramente

inconstitucionales y que afectan el interés jurídico

de la quejosa, en los términos que se plantearán en

el capítulo correspondiente de esta demanda. - - -

9.- El ocho de enero de dos mil uno, le fue

notificado a la quejosa el oficio número DGAEISF-


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149/01, del tres de enero de este año, suscrito por

el C. Ingeniero Fernando Herrera Zárate, en su

carácter de Director de Análisis y Evaluación de

Instituciones y Servicios Financieros, adscrito a la

Vicepresidencia Técnica de la Comisión Nacional


Servicios Financieros, por el que le ordena y

requiere, con fundamento en los artículos 11

fracciones XV, XVIII y XIX y 12 de la Ley de


Financieros, de propia voluntad y de oficio, la

entrega y reconocimiento general, sin instancia,

denuncia o querella de parte, de diversos

documentos que son propiedad de la quejosa,

documentos que han sido previamente calificados

por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, de

conformidad con los requerimientos y obligaciones

que al efecto establecen los dispositivos de la Ley

del Mercado de Valores, que se encuentran en

vigor, y las disposiciones relevantes del

Reglamento Interior de la propia Comisión Nacional

Bancaria y de Valores.- - - Es la primera ocasión en

que se recibe un requerimiento de esta naturaleza,

proveniente de un órgano de la Comisión Nacional

y Defensa de los Usuarios de Servicios

Financieros, por lo que dicho acto se configura

como el primero de aplicación del artículo 11

fracciones XV, XVIII y XIX, 12, 59 y 94, fracción II, de

la Ley de Protección y Defensa al Usuario de


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Servicios Financieros. - - - 10.- El requerimiento

contenido en el oficio señalado anteriormente,

obedece a la aplicación gramatical de los preceptos

legales anotados, que generan una relación de

supraordinación entre un organismo

descentralizado y mi mandante, y además

configuran una duplicidad de funciones a cargo de

dos entidades de la administración pública federal

(uno de la centralizada y otro paraestatal), en forma

tal que, por su arbitrariedad y carente motivación,

genera incertidumbre e inseguridad jurídica en

perjuicio de **********, S.A. de C.V., Casa de Bolsa,

Grupo Financiero **********. - - - 11.- En virtud de que

la ley de la cual deriva el oficio mencionado es

contraria al mandato constitucional, en los

aspectos que quedarán advertidos en el capítulo de

conceptos de violación; y que su acto proviene,

independientemente, de una incorrecta

interpretación y aplicación de aquélla, se ha llegado

a la conclusión de que se han violado en perjuicio

de nuestra representada las garantías individuales

que consagra nuestra Carta Magna, lo que da lugar

a la promoción de este juicio de amparo”.

TERCERO. La peticionaria de garantías señaló como

derechos fundamentales violados en su perjuicio los garantizados

en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, y formuló los conceptos de violación que


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estimó pertinentes, los que no se transcriben por ser innecesarios

para ilustrar el sentido de este fallo.

CUARTO. El Juez Noveno de Distrito en Materia

Administrativa en el Distrito Federal, a quien por turno

correspondió conocer de la demanda, mediante auto del veintiséis

de enero del año dos mil uno, admitió la demanda de mérito,

registrándola con el número ********** y previos los trámites

legales correspondientes, el doce de marzo del año dos mil uno

tuvo lugar la audiencia constitucional, dictándose el fallo

respectivo el veintiséis siguiente, con los siguientes puntos

resolutivos:

“PRIMERO.- Se sobresee en el juicio de amparo

número **********, promovido por **********,

SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE,

CASA DE BOLSA, GRUPO FINANCIERO **********,

en términos del considerando quinto de esta

resolución. - - - SEGUNDO.- La Justicia de la Unión

no ampara ni protege a **********, SOCIEDAD

ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE, CASA DE

BOLSA, GRUPO FINANCIERO **********, en los

términos precisados en el considerando séptimo. -

- TERCERO.- Con la salvedad anterior y para los

efectos precisados en el considerando octavo del

presente fallo, la Justicia de la Unión ampara y

protege a **********, SOCIEDAD ANÓNIMA DE

CAPITAL VARIABLE, CASA DE BOLSA, GRUPO

FINANCIERO **********”.


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Las consideraciones que sirven de apoyo a dichos puntos

dispositivos son del siguiente tenor:

“CUARTO. A continuación, debe examinarse la

procedencia del juicio constitucional ya que esta

cuestión es de estudio oficioso y preferente en

términos del último párrafo del artículo 73 de la Ley

de Amparo y de la jurisprudencia 814, consultable

en el Apéndice del Semanario Judicial de la

Federación, Tomo VI, Materia Común, página 553,

correspondiente a los años de 1917-1995, cuya

sinopsis es: IMPROCEDENCIA, CAUSALES DE. EN

EL JUICIO DE AMPARO.’ (la transcribe). - - - El

Director General de Análisis y Evaluación de

Instituciones y Servicios Financieros de la

Comisión Nacional para la Protección y Defensa de

los Usuarios de Servicios Financieros, invoca la

causal de improcedencia prevista en el artículo 73,

fracción XV, de la Ley de Amparo, ya que la

promoción de la demanda debió interponer el

recurso de revisión en contra del oficio impugnado,

previsto en el artículo 101 de la Ley de Protección y

Defensa al Usuario de Servicios Financieros. - - -

No se actualiza en el presente asunto el motivo de

improcedencia invocado, en atención a los

siguientes razonamientos.- - - Para mejor proveer,

resulta necesario analizar la fracción XV del artículo

73 de la Ley de Amparo, que literalmente, dispone:


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(lo transcribe). - - - De la disposición legal

transcrita, se sigue que para la actualización de la

causa de improcedencia en estudio, es menester la

satisfacción de los requisitos que a continuación

se relacionan.- - - a) Que el acto reclamado sea

pronunciado por una autoridad distinta de los

Tribunales Judiciales, Administrativos o de

Trabajo. - - - b) Que tales actos deban ser revisados

de oficio, conforme a las leyes que los rijan, o bien,

que en su contra proceda recurso, juicio o medio

de defensa a través del cual puedan ser

modificados, revocados o nulificados.- - - c) Que

conforme a las leyes que rigen el acto reclamado se

suspendan sus efectos mediante la interposición

del recurso o medio de defensa legal que haga

valer el agraviado, siempre y cuando no se exijan

mayores requisitos que los establecidos en el

artículo 124 de la Ley de Amparo, para conceder la

suspensión definitiva, sin importar si el acto en sí

mismo considerado sea o no susceptible de ser

suspendido.- - - d) Que el acto reclamado no

carezca de fundamentación.- - - Ahora bien,

respecto del requisito indicado en el inciso a), cabe

destacar que sí se satisface, pues del contenido de

la resolución reclamada se advierte que la

autoridad emisora de ésta fue el Director General

de Análisis y Evaluación de Instituciones y

Servicios Financieros de la Comisión Nacional para

la Protección y Defensa de los Usuarios de


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Servicios Financieros, quien es una autoridad

distinta de los Tribunales Judiciales,

Administrativos o de Trabajo.- - - Luego, tocante a

la segunda exigencia relativa a que el acto

reclamado deba ser revisado de oficio, conforme a

las leyes que lo rigen, o bien, que en su contra

proceda recurso, juicio o medio de defensa a través

del que puedan ser modificado, revocado o

nulificado, ciertamente se surte, pues el artículo 99

de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de

Servicios Financieros, prevé el recurso de revisión

en contra de las resoluciones de la Comisión


Usuarios de los Servicios Financieros dictadas

fuera de procedimiento arbitral.- - - Empero, no se

cumple el extremo marcado en el inciso c), en

virtud de que el numeral 101 de la Ley de


Financieros, previene mayores requisitos para la

suspensión de la resolución impugnada que los

que señala el artículo 124 de la Ley de Amparo para

conceder la suspensión provisional del acto

reclamado.- - - Para corroborar tal aserto, conviene

transcribir el artículo 101 de la Ley de Protección y

Defensa al Usuario de Servicios Financieros, que

dice: (lo transcribe). - - - De lo anterior se aprecia

que la Ley de Protección y Defensa al Usuario de

Servicios Financieros, establece los requisitos que

a continuación se enumeran para conceder la


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suspensión de la resolución impugnada, los cuales

se asemejan a los que establece la Ley de Amparo,

como se pasa a demostrar (sic):- - - a) En ambas

legislaciones se requiere que la solicite el

recurrente;- - - b) Que el recurso haya sido

admitido; en el juicio de garantías para proveer

sobre la suspensión del acto reclamado se requiere

que el juicio sea procedente, es decir, que se haya

admitido la demanda;- - - c) Que de otorgarse la

suspensión no implique la continuación de actos u

omisiones que ocasionen infracciones a la Ley de


Financieros; en la Ley de Amparo la medida

cautelar se condiciona a que no se siga perjuicio al

interés social, ni se contravengan disposiciones de

orden público;- - - d) Que no se afecten intereses de

terceros salvo que se garanticen éstos en el monto

que fije la Comisión Nacional para la Protección y


en el juicio de garantías la suspensión se

condiciona a que el quejoso otorgue garantía

bastante para reparar el daño e indemnizar los

perjuicios que con ella se causen de no obtener

sentencia favorable. - - - e) Que se acompañe el

documento que acredite el otorgamiento de una

garantía por el monto equivalente a lo reclamado. -

- - Empero, como es fácil de advertir, la fracción V

del artículo 101 de la Ley de Protección y Defensa

al Usuario de Servicios Financieros, establece el


18

requisito, el precisado (sic) en el inciso e),

consistente en acompañar al escrito donde se

solicita la suspensión el documento que acredite el

otorgamiento de una garantía por el monto

equivalente a lo reclamado, condición que la Ley de

Amparo no establece; de lo que es evidente que la


Servicios Financieros establece mayores requisitos

que los que señala la Ley de Amparo para conceder

la suspensión del acto reclamado, ya que además

de garantizar la afectación de intereses de terceros

como se precisó en el inciso anterior, el

promovente del recurso debe exhibir garantía

diversa por el monto equivalente a lo reclamado,

requisito que la ley reglamentaria de los artículos

103 y 107 constitucionales, no previene para

conceder la suspensión definitiva del acto

reclamado, pues conforme a esta última legislación

basta con otorgar garantía bastante para reparar el

daño e indemnizar los perjuicios que con ella se

causen de no obtener sentencia favorable,

independientemente del monto a que se refiera el

fondo del asunto.- - - En esa tesitura, la empresa

quejosa no se encontraba obligada a agotar el

recurso de revisión previsto en el artículo 101 de la


Servicios Financieros, para satisfacer el principio

de definitividad que rige al juicio de amparo, en

virtud de que si bien es cierto el acto reclamado se


19

atribuye a una autoridad distinta de los Tribunales

Judiciales, Administrativos o del Trabajo, el cual

puede ser modificado, revocado o nulificado

mediante el recurso de revisión previsto en el

artículo 99 de la ley invocada, cabe señalar que no

obstante que conforme a la ley que lo rige, sus

efectos pueden ser suspendidos mediante la

interposición del referido recurso, dicha

legislación, exige mayores requisitos que los

establecidos en la Ley de Amparo para conceder la

suspensión definitiva de los actos impugnados;

razón por la que no se actualiza la excepción al

principio de definitividad prevista en el artículo 73,

fracción XV, de la Ley de Amparo; por lo tanto no

procede decretar el sobreseimiento en el presente

juicio, con el argumento de que la empresa quejosa

debió agotar el recurso o medio de defensa

ordinario para así satisfacer el principio de

definitividad que rige al juicio de amparo, en razón

de que éste no era obligatorio por las razones

expuestas.- - - Asimismo, no debe perderse de

vista que además del oficio DGAEISF-149/01, del

tres de enero de dos mil uno, la impetrante de

garantías controvierte la Ley de Protección y

Defensa al Usuario de Servicios Financieros por lo

que ante tal circunstancia, el juicio de amparo bi-

instancial resulta procedente para combatir ambas

actuaciones autoritarias.- - - En efecto, en atención

a la indivisibilidad que opera en el juicio de


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garantías cuando se impugna un acto de autoridad

como consecuencia de la aplicación de un

dispositivo normativo; resulta imposible examinar

la ley, desvinculándola del acto de aplicación que

actualiza el perjuicio. En tal supuesto, el juicio de

amparo procede en contra de ambos actos,

siempre y cuando esté demostrada la aplicación de

la ley; siendo optativo para la parte quejosa en

términos del artículo 73, fracción XIl, de la Ley de

Amparo, agotar el medio de defensa respectivo o

bien acudir directamente al juicio constitucional

impugnando desde luego, tanto el cuerpo

normativo en cuestión como el acto de aplicación

de éste.- - - Cobra plena aplicación en el presente

asunto, la tesis IV.1o.A.T.10 K, emitida por el Primer

Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de

Trabajo del Cuarto Circuito, perteneciente a la

Novena Época, visible en el Semanario Judicial de

la Federación y su Gaceta, Tomo X, agosto de 1999,

foja 793, cuya voz es: RECURSOS ORDINARIOS.

CUANDO SE TRATA DE UN CASO DE EXCEPCIÓN

AL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD, ES OPTATIVO

PARA EL PARTICULAR AGOTARLOS O ACUDIR AL

JUICIO DE GARANTÍAS.’ (la transcribe). - - - De

igual forma, es aplicable por analogía la

jurisprudencia 35/2000, sustentada por la Primera

Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,

de la Novena Época, visible en el Semanario

Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIl,


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diciembre de 2000, página 133, cuya sinopsis dice:

‘AMPARO CONTRA LEYES CON MOTIVO DE UNA

RESOLUCIÓN DICTADA DENTRO DE UN

PROCEDIMIENTO SEGUIDO EN FORMA DE JUICIO.

LA EXCEPCIÓN AL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD

ESTABLECIDO POR LA FRACCIÓN II DEL

ARTÍCULO 114 DE LA LEY DE LA MATERIA, TIENE

COMO PRESUPUESTO QUE SE TRATE DEL

PRIMER ACTO DE APLICACIÓN DE LA LEY.’ (la

transcribe). - - - QUINTO. Por otra parte, con

fundamento en lo dispuesto en el artículo 73, último

párrafo, de la Ley de Amparo, se advierte de oficio

la actualización del motivo de improcedencia

previsto en el precepto 73, fracción VI, de la Ley de

Amparo, respecto de los numerales 52, 53, 59 y 94,

fracción II, de la Ley de Protección y Defensa al

Usuario de Servicios Financieros. - - - A fin de

demostrar lo anterior, resulta conveniente

transcribir el texto del numeral 73, fracción VI, del

ordenamiento en cita: (lo transcribe). - - - El motivo

de improcedencia en estudio, dispone que el juicio

de amparo será improcedente cuando se promueva

en contra de disposiciones generales que por su

sola vigencia no causen perjuicio a la parte

quejosa, esto es, en contra de normas de carácter

autoaplicativas.- - - En tal virtud, es conveniente

establecer las diferencias entre las normas

autoaplicativas y las normas heteroaplicativas, para

estar en aptitud de determinar la naturaleza de los


22

artículos 52, 53, 59 y 94, fracción II, del

ordenamiento combatido.- - - Al respecto, el

Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de

la Nación, en la jurisprudencia P./J. 55/97, de la

Novena Época, que puede ser consultada en el

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,

Tomo VI, julio de 1997, página 5, ha establecido el

criterio siguiente: ‘LEYES AUTOAPLICATIVAS Y

HETEROAPLICATIVAS. DISTINCIÓN BASADA EN

EL CONCEPTO DE INDIVIDUALIZACIÓN

INCONDICIONADA.’ (la transcribe). - - - De la

jurisprudencia que antecede se desprende que

cuando las obligaciones derivadas de una ley

emanan con ella, se está en presencia de una ley

autoaplicativa; en cambio, cuando las obligaciones

de hacer o no hacer que impone la ley, no surgen,

en forma automática con su sola entrada en vigor,

sino que se requiere para actualizar el perjuicio de

un acto diverso que condicione su aplicación, se

tratará de una disposición heteroaplicativa.- - -

Ahora bien, debe decirse que los artículos 52, 53,

59 y 94, fracción II, de la ley reclamada, son de

carácter heteroaplicativos, toda vez que para su

aplicación se requiere de un acto posterior como

los son en el presente asunto; efectuar propuestas

de modificaciones a los documentos que se utilicen

para informar a los usuarios sobre el estado de las

operaciones que celebran con las instituciones

financieras y efectuar el apercibimiento de


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imposición de una multa en caso de

incumplimiento de los requerimientos que efectué

la Comisión Nacional para la Protección y Defensa

de los Usuarios de Servicios Financieros. Ante tal

situación, es evidente que tales artículos sólo

pueden combatirse con motivo de su aplicación y

no por su sola vigencia; en virtud de que requieren

de un acto posterior para su cumplimiento, por

tanto, si bien la quejosa los señala como actos

reclamados en el escrito inicial de demanda, de la

lectura del oficio impugnado como acto de

aplicación de la normatividad en estudio se

advierte que las responsables únicamente

aplicaron los artículos 11, fracciones XV, XVIII y XIX

y 12 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario

de Servicios Financieros, los que establecen de

manera categórica la facultad que tiene la

responsable para requerir a las entidades

financieras la información relativa a los servicios

que prestan al público usuario ciertamente, los

numerales en comento prevén: (los transcribe). - - -

En las narradas circunstancias, como del análisis

del oficio en cuestión se advierte que la autoridad

responsable únicamente aplicó los diversos 11,

fracciones XV, XVIII y XIX y 12 del ordenamiento

legal controvertido y que los artículos 52, 53, 59 y

949 fracción II, de esa legislación son

heteroaplicativos, resulta evidente que los

preceptos señalados en segundo lugar por su sola


24

vigencia no ocasionan ningún perjuicio a la

agraviada.- - - Es aplicable en la especie, el criterio

11.3o.C.3 K, emitido por el Tercer Tribunal

Colegiado en Materia Civil del Segundo Circuito,

consultable en el Semanario Judicial de la

Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIl,

agosto de 2000, página 1205, cuya sinopsis es:

‘LEY HETEROAPLICATIVA. IMPROCEDENCIA DEL

JUICIO DE GARANTÍAS ANTE JUEZ DE DISTRITO,

SI NO EXISTE EL ACTO DE APLICACIÓN.’ (la

transcribe). - - - SEXTO. No existiendo otra causa

de improcedencia invocada por las partes, ni

advirtiéndose de oficio alguna que amerite

examinarse, atendiendo a la técnica que impera en

el juicio constitucional, tratándose del ejercicio de

la acción de amparo contra leyes o reglamentos

con motivo de su aplicación concreta en perjuicio

de los quejosos, debe analizarse la

constitucionalidad de las disposiciones

impugnadas determinando lo conducente y,

únicamente, en el caso de que se determine negar

el amparo por lo que corresponde a éstas, será

factible abordar el estudio de los conceptos de

violación enderezados (sic) por vicios propios, en

contra del acto de aplicación.- - - Sirve de apoyo a

lo anterior, la jurisprudencia 71/2000, aprobada por

la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de

la Nación, en sesión privada del cuatro de agosto

de dos mil, del rubro y texto, siguientes: ‘LEYES,


25

AMPARO CONTRA. REGLAS PARA SU ESTUDIO

CUANDO SE PROMUEVE CON MOTIVO DE UN

ACTO DE APLICACIÓN.’ (la transcribe). - - -

SÉPTIMO. En vía de conceptos de violación la

peticionaria de amparo aduce en contra de la Ley

de Protección y Defensa al Usuario de Servicios

Financieros, fundamentalmente, lo siguiente:- - - 1.

Que los artículos 11 , fracciones XV, XVIII y XIX y 12


Servicios Financieros, que facultan a la Comisión


Usuarios de Servicios Financieros para solicitar

información, autorizarla o modificarla, en su caso, e

imponer sanciones a las instituciones que prestan

servicios financieros son inconstitucionales; ya

que dicha comisión es un organismo

descentralizado cuyos actos carecen de imperio,

unilateralidad y coercitividad. Que dicha comisión

tiene una personalidad jurídica diversa a la del

Gobierno Mexicano y, por ende, no está investida

de facultades para emitir actos autoritarios

encaminados a afectar la esfera jurídica de los

gobernados.- - - 2. Que la ley impugnada, cause

incertidumbre jurídica a las instituciones de

servicios financieros porque existe duplicidad de

facultades para un mismo fin; ya que tanto la Ley

del Mercado de Valores en los numerales 2, 3 y 5,

así como los artículos 2, 5 y 19 de la Ley de la

Comisión Nacional Bancaria y de Valores, prevén la


26

obligación que tales instituciones tienen de

proporcionar información acerca de la publicidad

que utilicen y del contenido de los contratos de

adhesión que celebren con el público usuario y;- - -

3. Que el artículo 11, fracción XV, del ordenamiento

combatido, contraviene lo dispuesto en los

numerales 16 y 73, fracción X, de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que

la facultad que tiene la Comisión Nacional para la


de analizar y, en su caso, autorizar la información

que requiere de las instituciones de servicios

financieros no es una obligación impuesta

expresamente por el legislador sino por la propia

comisión; por lo que dicho organismo

descentralizado se rige como un órgano legislativo

cuyas facultades discrecionales para analizar y

autorizar la información solicitada, no se

encuentran previstas en el ordenamiento legal

controvertido.- - - Conviene aclarar, que si bien en

el escrito de petición de amparo no se expresan

con claridad las garantías que se estiman violadas,

de su lectura integral se advierte que la quejosa

aduce que los artículos que combate son

conculcatorios de los derechos públicos subjetivos

de seguridad jurídica y legalidad consagrados en el

numeral 16 de la Constitución General de la

República.- - - Con la finalidad de resolver la

cuestión plateada en el primer argumento de


27

violación planteado en la demanda en estudio,

resulta necesario analizar lo dispuesto en los

numerales que por esta vía se combaten. Los

artículos 11, fracciones XV, XIII y XIX y 12 de la Ley


Financieros, textualmente, disponen: ‘ARTÍCULO

11. La Comisión Nacional está facultada para:- - -

XV. Analizar y, en su caso, autorizar, la información

dirigida a los usuarios sobre los servicios y

productos financieros que ofrezcan, las

instituciones financieras, cuidando en todo

momento que la publicidad que éstas utilicen sea

dirigida en forma clara, para evitar que la misma

pueda dar origen a error o inexactitud;- - - XVIII.

Revisar, y, en su caso, proponer, modificaciones a

los contratos de adhesión utilizados por

instituciones financieras para la celebración de sus

operaciones o la prestación de sus servicios;- - -

XIX. Revisar y, en su caso, proponer a las

instituciones financieras, modificaciones a los

documentos que se utilicen para informar a los

usuarios sobre el estado que guardan las

operaciones o servicios contratados.- - - ARTÍCULO

12. Para el debido cumplimiento de las facultades

que esta ley atribuye a la Comisión Nacional, las

unidades administrativas de la Secretaría, las

Comisiones Nacionales, así como las instituciones

financieras, deberán proporcionar la información y

datos que les solicite.- - - Por su parte, el artículo


28

16 de la Constitución Federal, en lo conducente,

prevé: (lo transcribe). - - - De la lectura de los

preceptos que anteceden, se arriba a la conclusión

de que resulta infundado el primer concepto de

agravio esgrimido por la quejosa, en atención a los

razonamientos jurídicos que a continuación se

exponen.- - - En principio, debe decirse que en

términos de lo dispuesto en los numerales 39 y 41

de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, la soberanía del Estado Mexicano

reside esencialmente en el pueblo, el que la ejerce

a través de los tres Poderes de la Unión; el Poder

Legislativo, el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial.- -

- El Poder Ejecutivo, tiene a su cargo la

administración y conducción de las tareas que

debe realizar el Estado Mexicano, con finalidad de

atender las necesidades de orden público e interés

social.- - - El Ejecutivo Federal deberá llevar a cabo

la planeación, administración y ejecución de

aquéllas funciones que son del orden público, tales

como; la seguridad pública, los servicios de salud,

la rectoría economía (sic) del Estado, la educación

pública, la generación de empleos, entre otras.- - -

Ahora bien, en razón del incremento en el número

de habitantes en el territorio nacional, los efectos

del desarrollo económico y la globalización a nivel

internacional de la que México forma parte, ha sido

necesario modificar y ampliar considerablemente el

marco jurídico mexicano, abandonando las


29

facultades con las que se dotaba a las instituciones

del Estado Mexicano, ya que en la actualidad, éstas

resultan insuficientes y en algunas cuestiones

obsoletas para cubrir las necesidades que el

gobierno debe satisfacer y, en atención a que la

República se encuentra inmersa en una diversa

gama de actividades económicas, comerciales,

financieras, ambientales, etcétera, requiere también

evolucionar desde luego, en lo que se refiere al

sistema jurídico.- - - En efecto, las atribuciones del

Estado Mexicano se han incrementado con el curso

del tiempo y del Estado de derecho concebido por

el Constituyente de 1917, México se transformó en

un Estado social de derecho con una creciente

intervención de los entes públicos en diversas

actividades, lo que ha motivado cambios

constitucionales que dan paso a la rectoría del

Estado en materia económica, situación que obligó

a modificar la situación estadual (sic) y gestó la

llamada administración pública paraestatal formada

por los organismos descentralizados y las

empresas de participación estatal primordialmente,

que indudablemente escapan al concepto

tradicional de autoridad establecido por la Suprema

Corte de Justicia de la Nación y los Tribunales

Colegiados de Circuito del Poder Judicial de la

Federación, hasta mediados de la década de los

años ochenta.- - - En ese sentido, el Tribunal Pleno

de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la


30

tesis P.XXVII/97, determinó que no es correcto

aplicar indiscriminadamente el concepto que define

como autoridad únicamente aquél ente que emite

actos unilaterales, imperativos y coercitivos para

todos los casos, sino que habrá que atender a las

particularidades de cada caso en particular para

determinar si un organismo descentralizado en

atención a las funciones que efectúa en auxilio del

Ejecutivo Federal, puede tener facultades previstas

en la ley respectiva para emitir actos autoritarios.- -

- Al respecto, es pertinente mencionar que los

organismos descentralizados se encuentran

previstos en el artículo 90 de la Constitución

Federal de la República, el que literalmente

preceptúa: (lo transcribe). - - - A fin de dar forma a

la disposición constitucional en comento, el

veintinueve de diciembre de mil novecientos

setenta y seis, el Congreso de la Unión, expidió la

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal,

la cual prevé en el Título Tercero la existencia y

regulación de los organismos de la administración

pública paraestatal.- - - Así, el artículo 45 del

ordenamiento en cita dispone: (lo transcribe). - - -

Del precepto anterior, se advierte que las entidades

paraestatales pueden ser creadas por ley o decreto

expedido por el Congreso de la Unión o por el

Ejecutivo Federal y que cuentan, con personalidad

jurídica y patrimonio propios. - - - Con la finalidad

de definir exactamente la constitución,


31

organización y funcionamiento de los organismos

descentralizados, el catorce de mayo de mil

novecientos ochenta y seis, el Congreso de los

Estados Unidos Mexicanos, expidió la Ley Federal

de Entidades Paraestatales, reglamentaria en lo

conducente del artículo 90 de la Constitución

General de la República, la cual en el numeral 14

establece: (lo transcribe). - - - De la interpretación

armónica de los preceptos arriba mencionados, se

colige que los organismos descentralizados tienen

las características y funciones siguientes:- - - 1.

Que cuentan con personalidad jurídica y patrimonio

propios.- - - 2. Que tales organismos, tienen la

finalidad de auxiliar al Ejecutivo Federal en la

realización de actividades correspondientes a las

áreas estratégicas o prioritarias; en la prestación

de un servicio público o social y en la obtención o

aplicación de recursos destinados a la asistencia y

seguridad social.- - - Ante tales premisas, resulta

necesario precisar los efectos jurídicos de la

personalidad jurídica y el patrimonio propios de los

organismos descentralizados.- - - Desde una

perspectiva técnica jurídica, la personalidad

jurídica propia que los organismos

descentralizados tienen, implica la existencia de

una esfera jurídica distinta a la del Ejecutivo

Federal, es decir, su patrimonio jurídico tiene

cargas, obligaciones y derechos diferentes en su

relación con los diversos entes públicos y privados


32

que conforman al Estado Mexicano incluyendo

desde luego, la plena independencia para su

organización, administración y funcionamiento;

con una independencia técnica y autonomía de

gestión; sujetos a la permanente supervisión del

Ejecutivo Federal; lo que denota que si bien tienen

plena libertad e independencia con el Poder

Ejecutivo de la Federación para llevar a cabo las

funciones por las que fueron creados, defender sus

derechos y cumplir con sus obligaciones, ello por

ningún motivo los coloca fuera del control y

supervisión del Gobierno Mexicano, pues su

creación sólo obedece a la necesidad del Estado de

atender la prestación de servicios públicos, por lo

que dicha personalidad y autonomía jurídica

únicamente es de tipo administrativa y jerárquica

respecto de la administración central; empero, su

creación, organización, función, administración y

desarrollo deben ser establecidos y vigilados por el

Ejecutivo Federal; ya que es precisamente dicho

Poder de la Unión, quien conoce a la perfección las

necesidades de primer orden que deben ser

satisfechas por los organismos de esta naturaleza

que para tales efectos sean creados.- - - En otro

aspecto, el patrimonio propio de los organismos

descentralizados implica que la asignación de los

recursos que se establece en el Presupuesto de

Egresos de la Federación para cada año, se

consideran diversas partidas económicas que son


33

entregadas de forma directa a tales organismos,

con la facultad para determinar el uso y

distribución de tales recursos, pero en todo

momento encaminados al cumplimiento de las

tareas que les han sido encomendadas.- - - Bajo

tales premisas, el hecho de que los organismos

descentralizados tengan personalidad jurídica y

patrimonio propios, no los exenta del control que

sobre ellos debe ejercer el Gobierno de la

República.- - - Por otra parte, en términos de lo

establecido en la Constitución General de la

República, es obligación del Estado dirigir la

rectoría económica de la Nación, tal obligación, se

encuentra prevista en el numeral 25 de la norma

fundamental, el cual establece: (lo transcribe). - - -

El numeral arriba transcrito establece que el Estado

debe conducir, planear, coordinar y orientar la

actividad económica nacional, creando para tal

efecto a los organismos que considere necesarios

(dentro de los que se encuentran los

descentralizados), manteniendo siempre la

propiedad y el control de tales organismos.- - - En

esa tesitura, es inconcuso que la actividad

financiera del país forme parte primordial en la vida

económica de la República, cuya rectoría por

mandato constitucional corresponde al Estado. - - -

De esa guisa, si la actividad económica de la

Nación comprende los servicios financieros, es

evidente que éstos deben ser regidos de igual


34

forma por el Estado y en uso de las facultades que

la Constitución Federal otorga al gobierno de la

República, en específico, al Poder Ejecutivo; en el

momento en que dicho poder lo estime conveniente

puede crear los organismos necesarios que sirvan

de apoyo para el desarrollo de la actividad

financiera; siendo indispensable además, que los

invista de las facultades necesarias para cumplir

con tal función, ya que de lo contrario tales entes

no se encontrarían en aptitud de cumplir con las

tareas que les han sido encomendadas.- - - Aunado

a lo anterior, debe precisarse que ninguna

disposición en el marco jurídico mexicano, impide

a los organismos descentralizados tener facultades

de autoridad, máxime si para estar en aptitud de

cumplir los fines para los cuales fueron creados se

les dota de características específicas para ejecutar

las relaciones externas con sujetos que no

pertenecen a él, y si bien no forman parte del Poder

Ejecutivo, sí constituyen órganos auxiliares del

mismo, y forman parte de la Administración Pública

Federal que deben cumplir las funciones que les

fueron asignadas.- - - En las relatadas

circunstancias, no son atentatorias del artículo 16

constitucional, las facultades que tiene la Comisión


Usuarios de Servicios Financieros para solicitar a

las instituciones financieras exhiban la

documentación que solicite dicha comisión,


35

referente a analizar y, en su caso, autorizar la

información dirigida a los usuarios sobre los

servicios y productos financieros la exhibición de

documentación encaminada a analizar y en su

caso, autorizar, la información dirigida a los

usuarios sobre los servicios y productos

financieros que ofrecen las instituciones de esa

naturaleza (sic); así como las facultades para

revisar y en su caso, proponer modificaciones a los

contratos de adhesión elaborados por dichas

instituciones para celebrar operaciones o prestar

servicios y revisar y, en su caso, proponer

modificaciones a los documentos que se utilicen

para informar a los usuarios sobre el estado que

guardan los servicios y operaciones contratados;

ya que con ello, se persigue que dicha información

sea clara para el público usuario y que los

contratos de adhesión elaborados para la

celebración de operaciones o contratación de

servicios tiendan a mejorar el desarrollo de las

actividades financieras, cuestiones que

indiscutiblemente son inherentes a la función que

debe desempeñar la comisión y que sin ellas, no

podría cumplir íntegramente con los fines para los

que fue creada.- - - En otro aspecto, es infundado el

segundo concepto de violación que esgrime la

peticionaria de amparo, en que manifiesta que los

dispositivos legales que reclama generan un

estado de incertidumbre que le perjudica al otorgar


36

a la Comisión Nacional de Protección y Defensa al

Usuario de los Servicios Financieros, una facultad

que ya fue concedida en los artículos 2 y 3 de la

Ley del Mercado de Valores y 2, 5 y 19 de la Ley de

la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.- - - Al

respecto, debe tomarse en consideración lo

dispuesto en los numerales a que alude la

impetrante de garantías, a efecto de verificar lo

fundado o no de los asertos en estudio, preceptos

que disponen lo siguiente:- - - ‘LEY DEL MERCADO

DE VALORES ARTÍCULO 2°. Se considera oferta

pública la que se haga por algún medio de

comunicación masiva o a persona indeterminada

para suscribir, enajenar o adquirir títulos o

documentos de los mencionados en el artículo

siguiente. - - - La Comisión Nacional de Valores

podrá establecer criterios de aplicación general

conforme a los cuales se pr0ecise si una oferta es

pública y deberá resolver sobre las consultas que

al respecto se le formulen. - - - La oferta pública de

valores y documentos a que se refiere esta ley,

requerirá ser previamente aprobada por dicha

Comisión.- - - ARTÍCULO 3. Son valores las

acciones, obligaciones y demás títulos de crédito

que se emitan en serie o en masa. El régimen que

establece la presente ley para los valores y las

actividades realizadas con ellos, también será

aplicable a los títulos de crédito y a otros

documentos que otorguen a sus titulares derechos


37

de crédito, de propiedad o participación en el

capital de personas morales que sean objeto de

oferta pública de intermediación en el mercado de

Valores.- - - El régimen de esta ley también será

aplicable a los valores, así como los títulos y

documentos con las características a que se refiere

el párrafo anterior, emitidos en el extranjero, cuya

intermediación en el mercado de valores y, en su

caso, oferta pública, habrá de realizarse con

arreglo a lo que para dichos efectos establece la

misma.- La Comisión Nacional de Valores podrá

establecer, mediante disposiciones de carácter

general, las características a que se debe sujetar la

emisión y operación de los valores y documentos

sujetos al régimen de esta Ley, con miras a

procurar certidumbre respecto a los derechos y

obligaciones que corresponden a los tenedores de

los títulos, seguridad y transparencia a las

operaciones, así como la observancia de los sanos

usos y prácticas del mercado.- Se prohibe la oferta

pública de cualquier documento que no sea de los

mencionados en este artículo.’ - - - ‘ARTÍCULO 5°

Toda propaganda o información dirigida al público

sobre valores estará sujeta a la previa autorización

de la Comisión Nacional de Valores.- La citada

propaganda o información, así como la que

concierne a los servicios u operaciones de las

casas de bolsa, especialistas bursátiles,

instituciones calificadoras de valores, bolsas de


38

valores e instituciones para el depósito de valores,

cuando sea realizada por ellos, no requerirá la

autorización prevista en el párrafo anterior, pero

deberá sujetarse a los lineamientos y criterios que

establezca la propia Comisión mediante

disposiciones de carácter general. Tales

disposiciones estarán dirigidas a procurar la

veracidad y claridad de la información que se

difunda; coadyuvar al desarrollo sano y equilibrado

del mercado de valores, así como evitar una

competencia desleal en el sistema financiero.- La

Comisión Nacional de Valores podrá ordenar,

previa audiencia del interesado, la suspensión o

rectificación de la propaganda o información que a

su juicio se realice en contravención a lo señalado

en este artículo.- La propaganda que realicen las

instituciones de crédito, así como las

organizaciones auxiliares de crédito y las

sociedades de inversión sobre los valores que

emitan o garanticen, estará sujeta a las

disposiciones legales que le sean aplicables..’.-

LEY COMISIÓN NACIONAL BANCARIA Y DE

VALORES.- - - ‘ARTÍCULO 2°. La Comisión tendrá

por objeto supervisar y regular, en el ámbito de su

competencia, a las entidades financieras, a fin de

procurar su estabilidad y correcto funcionamiento,

así como mantener y fomentar el sano y equilibrado

desarrollo del sistema financiero en su conjunto, en

protección de los intereses del público. También


39

será su objeto, supervisar y regular a las personas

físicas y demás personas morales, cuando realicen

actividades previstas en las leyes relativas al citado

sistema financiero.’- - - ARTÍCULO 5°. La

supervisión que realice la Comisión se sujetará al

reglamento que al efecto expida el Ejecutivo

Federal y comprenderá el ejercicio de las

facultades de inspección, vigilancia, prevención y

corrección que le confieren a la Comisión esta Ley,

así como otras leyes y disposiciones aplicables.-

La supervisión de las entidades financieras tendrá

por objeto evaluar los riesgos a que están sujetas,

sus sistemas de control y la calidad de su

administración, a fin de procurar que las mismas

mantengan una adecuada liquidez, sean solventes,

estables y, en general, se ajusten a las

disposiciones que las rigen y a los usos y sanas

prácticas de los mercados financieros. Asimismo,

por medio de la supervisión se evaluarán de

manera consolidada los riesgos de entidades

financieras agrupadas o que tengan vínculos

patrimoniales, así como en general el adecuado

funcionamiento del sistema financiero.- La

inspección se efectuará a través de visitas,

verificación de operaciones y auditoría de registros

y sistemas, en las instalaciones o equipos

automatizados de las entidades financieras, para

comprobar el estado en que se encuentran estas

últimas.- La vigilancia se realizará por medio del


40

análisis de la información económica y financiera, a

fin de medir posibles efectos en las entidades

financieras y en el sistema financiero en su

conjunto.- La prevención y corrección se llevarán a

cabo mediante el establecimiento de programas, de

cumplimiento forzoso para las entidades

financieras, tendientes a eliminar irregularidades.

Asimismo, dichos programas establecerán cuando

las entidades presenten desequilibrios financieros

que puedan afectar su liquidez, solvencia o

estabilidad, pudiendo en todo caso instrumentarse

mediante acuerdo con las propias entidades. El

incumplimiento de los programas podrá dar lugar al

ejercicio de la facultad contenida en la fracción XV

del artículo 4 de esta Ley, sin perjuicio de las

sanciones contempladas en el artículo 108 de la

Ley de Instituciones de Crédito.- La supervisión

que efectúe la comisión respecto de las personas

físicas y demás personas morales, cuando realicen

actividades previstas en las leyes relativas al

sistema financiero, tendrá por propósito que tales

personas observen debidamente las citadas leyes,

así como las disposiciones que emanen de ellas.- -

- ARTÍCULO 19. Las entidades del sector financiero

sujetas a la supervisión de la comisión, estarán

obligadas a proporcionarle los datos, informes,

registros, libros de actas, auxiliares, documentos,

correspondencia y en general, la información que la

misma estime necesaria en la forma y términos que


41

les señale, así como a permitirle el acceso a sus

oficinas, locales y demás instalaciones.’- - - De una

interpretación sistemática de los preceptos

anteriores, se arriba a la conclusión de que tanto la

Ley de Protección y Defensa a los Usuarios de los

Servicios Financieros, como la Ley del Mercado de

Valores y la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y

de Valores, conceden a cada una de las

Comisiones encargadas de su aplicación,

facultades para solicitar información a las

instituciones sujetas a su revisión; empero, dichas

facultades tienen supuestos y finalidades distintas,

a efecto de cumplir con sus fines los cuales son

diversos.- - - En efecto, la Ley del Mercado de

Valores, establece la obligación de que toda

propaganda o información dirigida al público previo

a su distribución deberá ser autorizada por la

Comisión Nacional de Valores; por su parte, la Ley

de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores

establece que las entidades del sector financiero

están obligadas a proporcionar datos e informes a

dicha comisión, con la finalidad de que ésta

supervise la evaluación de los riesgos a que

aquéllas están sujetas, sus sistemas de control y la

calidad de su administración, a fin de procurar que

mantengan una adecuada liquidez, sean solventes

y estables y, en general, se ajusten a las

disposiciones que las rigen y a las prácticas sanas

de los mercados financieros.- - - De lo anterior se


42

colige, que los ordenamientos invocados que

otorgan facultades a la Comisión Nacional Bancaria

y de Valores, a la Comisión de Valores y a la


los Usuarios de Servicios Financieros, si bien

coinciden en que éstas pueden solicitar

información, resulta evidente que la finalidad de

dicha solicitud es divergente.- - - A mayor

abundamiento, la coexistencia de tales facultades

no constituye un problema de inconstitucionalidad,

sino de mera legalidad consistente en determinar

en todo caso, cuál de las normas debe aplicarse y

si existe o no contradicción entre las dichas

disposiciones, razón por la que deviene infundado

el concepto de violación estudiado, en el sentido de

que los artículos que se impugnan de la Ley

Federal de Protección y Defensa al Usuario de los

Servicios Financieros contravienen la garantía de

seguridad jurídica consagrada en el numeral 16

constitucional por crear incertidumbre en la

quejosa.- - - En efecto, el argumento planteado por

la quejosa de que los preceptos combatidos no han

derogado en términos de lo previsto en el numeral

9° del Código Civil para el Distrito Federal, a los

diversos numerales de las legislaciones invocadas,

no constituye un problema de inconstitucionalidad,

sino de mera legalidad consistente en determinar si

existe o no duplicidad en las obligaciones que tales

cuerpos normativos imponen a los gobernados y,


43

en su caso, cuál debe ser aplicada o bien, si todas

tienen aplicación, aunado al hecho de que al

encontrarse autorizada de manera expresa la

facultad de solicitar la información a las

instituciones financieras como ya se dijo, en la

propia legislación que crea una excepción.- - - Es

aplicable en lo conducente, la jurisprudencia P./J.

34/98, sustentada por el Tribunal Pleno de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en

el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,

de la Novena época, Tomo VIII, julio de 1998, página

25, cuyo rubro y texto expresan: ‘INFONAVIT. LA

CONTRADICCIÓN PLANTEADA ENTRE LA LEY DE

DICHO INSTITUTO, REFORMADA POR DECRETO

PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA

FEDERACIÓN EL 6 DE ENERO DE 1997, Y LA LEY

FEDERAL DEL TRABAJO, EN CUANTO AL LÍMITE

SUPERIOR SALARIAL Y A LOS CONCEPTOS QUE

SE EXCLUYEN DEL SALARIO PARA EFECTOS DEL

PAGO DE APORTACIONES PATRONALES, NO

CONSTITUYE UN PROBLEMA DE

CONSTITUCIONALIDAD, SINO DE LEGALIDAD.’ (la

transcribe). - - - Por otra parte, en lo concerniente a

los argumentos vertidos en el tercer concepto de

violación expresado en el escrito inicial de

demanda, en el que la quejosa aduce que el artículo

11, fracción XV, de la Ley de Protección y Defensa

al Usuario de Servicios Financieros, violenta los

artículos 16 y 73, fracción X, de la Constitución


44

Federal, ya que otorga implícitamente facultades a

la Comisión Nacional para la Protección y Defensa

de los Usuarios de Servicios Financieros, para

imponer obligaciones al gobernado no

contempladas en el propio ordenamiento, con lo

que las determinaciones, en ese sentido son

arbitrarias, resulta pertinente analizar el contenido

de los artículos en cuestión.- - - (transcribe los

artículos 16 y 73 fracción X de la Constitución). - - -

‘LEY DE PROTECCIÓN Y DEFENSA AL USUARIO

DE SERVICIOS FINANCIEROS.- - - ‘ARTÍCULO 11.

La Comisión Nacional está facultada para:...XV.

Analizar y, en su caso, autorizar, la información

dirigida a los Usuarios sobre los servicios y

productos financieros que ofrezcan las

Instituciones Financieras, cuidando en todo



pueda dar origen a error o inexactitud.’- - - De los

preceptos arriba transcritos, debe concluirse que

es infundado el argumento en estudio, toda vez que

si bien el numeral impugnado no prevé las bases

sobre las que ha de analizarse y autorizarse la

información requerida por la Comisión Nacional


Servicios Financieros, ello no implica que dicho

organismo se erija como un órgano legislativo, ni

que sus determinaciones sean arbitrarias.- - - Lo

anterior es así, en virtud de que contrario a lo que


45

aduce la quejosa el Congreso de la Unión fue quien

otorgó las facultades que por esta vía se impugnan,

otorgando implícitamente facultades discrecionales

a la comisión mencionada, para que solicite,

analice y, en su caso, apruebe en lo particular, la

información que remitan para tales efectos las

Instituciones de Servicios Financieros ya que se

insiste, dicha facultad es indispensable para que tal

organismo descentralizado cumpla con las

funciones que le han sido encomendadas; como

son la orientación de los usuarios de los servicios

financieros, la protección de sus derechos, la

información que debe proporcionárseles acerca de

los servicios y operaciones que las entidades

financieras ofrecen al público, todo ello, con la

finalidad de conseguir el bienestar de la

colectividad que utiliza esa clase de servicios,

facilitando con ello el control y vigilancia que

realiza la comisión; sin que sea viable aceptar que

en el numeral impugnado se señalara un catálogo

de fórmulas para evaluar la información de

referencia; debido precisamente, a la diversidad de

servicios y operaciones que pueden celebrarse.- - -

De igual forma, no asiste la razón a la quejosa en el

argumento que endereza en el sentido de que el

artículo combatido viola las formalidades

esenciales del procedimiento, ya que la facultad

que tiene la comisión referida para solicitar diversa

información, no constituye un procedimiento en el


46

cual los gobernados deban de ser oídos y vencidos

en juicio, en virtud de que dicho acto autoritario es

de molestia y no de privación.- - - Finalmente,

contrario a lo que aduce la quejosa, la valoración y

aprobación que haga la comisión de la información

que remitan las instituciones financieras, no está

libre o sujeta a su capricho, como se sostiene en la

solicitud de garantías, sino que debe estar

debidamente fundada y motivada, de acuerdo con

el principio de legalidad contenido en el artículo 16

de la constitución, motivo por el que se considera

infundado el concepto de violación estudiado, en

virtud de que la inconstitucionalidad derivaría en

todo caso de la falta de fundamento o motivación

del acto en que se solicite la información y en su

caso sea aprobada.- - - En las relatadas

condiciones, ante lo infundado de los argumentos

expresados por la parte quejosa para combatir los

actos reclamados consistentes en la expedición,

aprobación, promulgación y publicación de los

artículos 11, fracciones XV, XVIII y XIX y 12 de la


Servicios Financieros, lo procedente es negar el

amparo y protección de la Justicia Federal

solicitada respecto de éstos.- - - OCTAVO. De

acuerdo con la metodología adoptada, enseguida,

se aborda el estudio de los argumentos expresados

por **********, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL

VARIABLE, CASA DE BOLSA, GRUPO FINANCIERO


47

**********, tendientes a combatir el oficio

DGAEISF-149/01, del tres de enero de dos mil uno.-

- - La parte quejosa aduce en los que identifica

como en cuarto y quinto conceptos de violación la

transgresión a la garantía de debida

fundamentación y motivación, legalidad, seguridad

jurídica y de debido procedimiento que tutelan los

artículos 14 y 16 constitucionales, en virtud de que

el argumento de la responsable expresado en el

oficio impugnado relativo a que tiene como objetivo

prioritario procurar la equidad y seguridad jurídica

en las operaciones y relaciones de los usuarios con

las instituciones financieras, dice, no justifica la

exigencia o requerimiento de entrega o

reconocimiento general sobre la documentación e

información que se le solicita, ni el plazo que se le

concedió o apercibimiento decretado, ya que la

equidad no significa un permiso legal en blanco

para exigir de propia voluntad y de oficio la entrega

y reconocimiento general de todos los contratos,

estados de cuenta, publicidad o de sus

modificaciones y vigencias, sin instancia,

denuncia, querella de parte, reclamación, o juicio

arbitral, sino un mecanismo tendiente a corregir la

distribución de la carga procesal en una concreta y

determinada queja, reclamación o juicio arbitral que

origine una relación jurídico procesal entre un

usuario y una institución financiera, ya que por

razón de seguridad jurídica existe prohibición de la


48

pesquisa de oficio.- - - Agrega la parte quejosa,

que las referidas expresiones de ‘equidad y de

seguridad jurídica’ que utiliza la responsable, no

concretan ni señalan las causas materiales o de

hecho que hubieren dado lugar a la emisión del

acto reclamado, aunado a que tampoco las adecua

a cada una de las hipótesis legales que previenen

los artículos 11 y fracciones XV, XVIII y XIX y 12, de

la Ley de Protección y Defensa al Usuario de

Servicios Financieros, aunado a que en ninguno de

los preceptos en cita se autoriza esa pesquisa de

oficio, ya que sólo la autoridad judicial y por

extensión la autoridad administrativa pueden

exigirlo, pero previamente debe limitarse la

compulsa, exhibición o entrega de documentos y si

se decreta sin limitaciones es violatoria de los

artículos 14 y 16 constitucionales.- - - Además, la

quejosa refiere que la responsable le impone el

plazo de diez días para dar cumplimiento al oficio

reclamado, sin señalar el fundamento; que no

adecua a las normas de derecho que invoca la

competencia para emitir las órdenes generales de

entrega de documentos, requerimientos, plazo y

apercibimiento, ya que al invocar los artículos 11 y

fracciones XV, XVIII y XIX y 12 de la Ley de


Financieros, no se ciñe al ámbito de una relación

particular entre un quejoso o reclamante y la

institución financiera respectiva, ya que sólo puede


49

actuar en relación a los casos particulares de

quienes promueven una queja, reclamación o juicio

arbitral, por lo que no se justifica debida y

legalmente la exigencia general de entrega de

documentos e información solicitada; que no

señala qué contratos, estados de cuenta o

publicidad, y en qué caso de los previstos en los

artículos 5° y 11, fracción II, de la ley en cita, los

requiere; que de conformidad con la fracción XIX

en cita, la autoridad responsable sólo puede

proponer a la quejosa la modificación de los

documentos que utilice en relación con el usuario

que haya reclamado su intervención y sobre las

operaciones o servicios que él haya contratado;

que los preceptos no son suficientes para fundar

debidamente el acto reclamado, ya que de esas

disposiciones no se deriva la facultad de pesquisa

y requerimientos generales, pues sólo facultan a la

Comisión Nacional para la Acción y Defensa de los

Usuarios de Servicios Financieros a difundir

programas, información y servicios respecto de las

reclamaciones que ante ella se presenten;

proporcionar información a las instituciones

financieras relacionadas con las reclamaciones que

hagan valer los usuarios, informar a los usuarios

(sic) sobre las operaciones que en concreto

formalicen y proponer modificaciones en lo

particular sobre lo que se haya contratado, aunado

a que respecto a la modificación de la publicidad,


50

en términos de la referida fracción XV, sólo procede

en un caso determinado, previo proceso en el que

se haya demostrado, con audiencia del afectado,

que da origen a error o inexactitud. - - - Además, la

quejosa expresa que el plazo de diez días hábiles

para remitir la documentación e información

solicitada no se fundamenta, lo cual es violatorio

de la garantía de legalidad consagrada en los

artículos 14 y 16 constitucionales. - - - Cabe señalar

que la Segunda Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación, en la jurisprudencia 2a./J.

63/98, que más adelante se transcribe y aparece

publicada en el Semanario Judicial de la

Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo VIII,

Septiembre de 1998, página 323, ha sustentado el

criterio relativo a que deben tenerse como

conceptos de violación todos aquellos

razonamientos que con tal sentido aparezcan en la

demanda, aunque no guarden un apego estricto a

la forma del silogismo, sino que es suficiente que

en alguna parte del escrito se exprese con claridad

la causa de pedir, señalándose cuál es la lesión o

agravio que la parte quejosa estima le causa el

acto, resolución o ley impugnada y los motivos que

originaron ese agravio.- - - La jurisprudencia en

cita es del tenor literal siguiente: ‘CONCEPTOS DE

VIOLACIÓN. PARA QUE SE ESTUDIEN, BASTA

CON EXPRESAR CLARAMENTE EN LA DEMANDA

DE GARANTÍAS LA CAUSA DE PEDIR.’ (la


51

transcribe). Ahora bien, de acuerdo con el criterio

plasmado en esta jurisprudencia, basta que el

agraviado exprese con claridad la causa de pedir,

señalando la lesión provocada por la resolución

impugnada y los motivos que originaron ese

agravio para que surja la obligación del juzgador de

examinarlos; por lo tanto, como la parte quejosa en

los conceptos de violación reseñados aduce la

violación a los artículos 14 y 16 constitucionales,

pues argumenta substancialmente que el acto

reclamado carece de fundamentación y motivación,

tal argumento resulta acertado y suficiente para

conceder la protección constitucional que solicita,

sobre la base de los razonamientos jurídicos que a

continuación se exponen.- - - El párrafo primero del

artículo 16 de la Carta Magna, textualmente

establece: (lo transcribe). Del precepto en cita se

desprende todo acto de autoridad debe estar

fundado y motivado, entendiéndose por lo primero,

que ha de expresarse con precisión el precepto

legal aplicable al caso y, por lo segundo, que debe

señalarse las circunstancias especiales, razones

particulares o causas inmediatas que se hayan

tenido en consideración para la emisión del acto,

siendo necesario, además, que exista adecuación

entre los motivos aducidos y las normas aplicables,

es decir, que en el caso concreto se configuren las

hipótesis normativas, debiendo establecerse la

relación que exista entre uno y otro.- - - Cabe


52

destacar que los preceptos que la autoridad

responsable citó para emitir el acto reclamado, son

11 (sic), fracciones XV, XVIII y XIX y 12, de la Ley


Financieros, que son del tenor literal siguiente: (los

transcribe). - - - Sentado lo anterior, del análisis del

oficio DGAEISF 149/01 del tres de enero de dos mil

uno, suscrito por el Director General de Análisis y

Evaluación de Instituciones y Servicios Financieros

de la Comisión Nacional para la Protección y

Defensa de los Usuarios de los Servicios

Financieros, en el que solicitó a la empresa quejosa

que dentro del plazo de diez (sic) días entregar los

contratos de adhesión, estados de cuenta y

publicidad que se generen por primera vez como

consecuencia de nuevos productos o servicios

financieros; las modificaciones que se realicen a

los referidos contratos de adhesión, estados de

cuenta y publicidad de productos o servicios ya

existentes en el mercado y las respectivas

vigencias de tales documentos; se aprecia que

efectivamente carece de los requisitos de

fundamentación y motivación que para todo acto

de autoridad exige el artículo 16 constitucional,

toda vez que la autoridad responsable se concretó,

por un lado, a citar los artículos 11 fracciones XV,

XVIII y XIX y 12, de la Ley de Protección y Defensa

al Usuario de Servicios Financieros; y, por otro, a

requerir a la empresa quejosa para que remitiera a


53

ese organismo dentro del plazo de diez días la

información (o en su caso, documentación) de los

productos y servicios que se ofrecen, en un plazo

no mayor a diez días hábiles; de lo anterior es claro

que la responsable no cumplió con la

fundamentación y motivación que debe contener

todo acto de autoridad y que exige el párrafo

primero del artículo 16 constitucional, ya que no

precisó los motivos por los que estima que los

preceptos en cita son aplicables a su requerimiento

y si la información solicitada es en relación a un

usuario en particular con motivo de algún

procedimiento, o por el contrario, en uso de sus

facultades de supervisión y regulación de la

entidades financieras; además, qué contratos,

estados de cuenta o publicidad requiere en forma

específica, así como de qué precepto se deriva el

plazo otorgado a la parte quejosa para remitir esa

información.- - - En efecto, si bien es cierto la

responsable citó en el acto reclamado, los artículos

11, fracciones XV, XVIII y XIX y 12, de la Ley de


Financieros; que previenen la facultad de ese

organismo para solicitar información y datos a las

instituciones financieras, con la finalidad de

analizar y, en su caso, autorizar la información

dirigida a los usuarios sobre los servicios y

productos financieros que ofrezcan esas

instituciones, cuidando en todo momento que la


54

publicidad que éstas utilicen sea dirigida en forma

clara, para evitar que la misma pueda dar origen a

error o inexactitud; revisar y, en su caso, proponer

modificaciones a los contratos de adhesión

utilizados por instituciones financieras para la

celebración de sus operaciones o la prestación de

sus servicios; y revisar y, en su caso, proponer a

las instituciones financieras, modificaciones a los


usuarios sobre el estado que guardan las

operaciones o servicios contratados; también lo es

que en la especie no expresó algún motivo o causa

que se adecue a las hipótesis de las normas en que

pretende apoyarse para requerir a la quejosa la

información referida, es decir, no explicó la

finalidad por la que solicita dicha documentación,

tampoco precisó en forma concreta la

documentación e información solicitada y si ésta es

en relación a un usuario en particular con motivo

de algún procedimiento, o por el contrario, en uso

de sus facultades de supervisión y regulación de

las entidades financieras, aunado a que tampoco

fundamenta el plazo que otorga a la quejosa para

que dé cumplimiento a lo solicitado; lo anterior es

así, pues para fundamentar y motivar el acto, de

molestia, no basta con invocar diversos artículos

sin especificar las razones por las que estima se

adecuan al caso en concreto, pues tal circunstancia

crea un estado de incertidumbre en la parte


55

quejosa, al no saber efectivamente el origen de la

solicitud de diversa información y datos, la

finalidad perseguida por la autoridad con ello, así

como el precepto del que se deriva el plazo que le

fue otorgado para dar cumplimiento a ese

requerimiento; en el entendido de que la

circunstancia relativa a que la autoridad

responsable haya señalado en el acto reclamado

que dicho requerimiento ‘... con el propósito de

fomentar una relación de armonía y respeto entre

las instituciones y sus usuarios, consideramos

necesario que ésta se soporte sobre bases de

confianza y una absoluta claridad en lo que se

refiere a los derechos y obligaciones de ambas

partes...’, de ninguna manera satisface el requisito

de la debida motivación, en razón de que el

argumento expuesto no encuentra fundamento en

ninguno de los preceptos invocados por la

responsable, es decir, no existe adecuación entre

los motivos aducidos y las normas que aplicó.- - -

Lo anterior pone de manifiesto que la autoridad

responsable no plasmó en su acto una

fundamentación y motivación que justifique la

solicitud de entrega de los contratos de adhesión,

estados de cuenta y publicidad, los cuales además

no determinó específicamente, así como las

modificaciones que se realicen a los referidos


publicidad de productos o servicios ya existentes


56

en el mercado y las respectivas vigencias de tales

documentos, aunado a que el plazo de diez días

que le fue otorgado para dar cumplimiento a lo

solicitado no se deriva de los artículos invocados;

en tanto del contenido del acto reclamado se

aprecia que sólo citó diversos preceptos que la

facultan a analizar la información dirigida a los

usuarios sobre los servicios y productos

financieros que ofrezcan las instituciones

financieras, revisar los contratos de adhesión

utilizados por instituciones financieras para la


sus servicios, así como los documentos que se

utilicen para informar a los usuarios sobre el

estado que guardan las operaciones o servicios

contratados, pero sin que la responsable

especificara concretamente para satisfacer cuál de

las referidas finalidades solicitó la información y

datos a la empresa quejosa y si tal información es

en relación con un usuario en particular con motivo

de algún procedimiento o, por el contrario, en

ejercicio de sus facultades de supervisión y

regulación de las entidades financieras, aunado a

que tampoco determinó en forma específica qué


publicidad, son los que requiere, así como de qué

precepto deriva el plazo otorgado a la empresa

quejosa para dar cumplimiento a lo solicitado.- - -

Cabe señalar que la facultad de la autoridad


57

responsable de solicitar a las instituciones

financieras información y datos sobre sus

actividades, que se deriva de la obligación de estas

últimas de proporcionar tales elementos en

términos del artículo 12 de la Ley de Protección y

Defensa al Usuario de Servicios Financieros, de

ninguna manera excluye a la responsable de fundar

y motivar debidamente el requerimiento a la

institución financiera, haciéndole saber las

razones, motivos o circunstancias especiales y

causas que la llevaron a realizar el requerimiento

de información y datos, así como la norma legal

que le sirve de fundamento para ello y de la que

deriva el plazo que le fue otorgado para dar

cumplimiento a lo solicitado. - - - En las

condiciones relatadas, es patente que la autoridad

responsable Director General de Análisis y




Financieros, violó en perjuicio de la parte

promovente la garantía de legalidad contenida en el

artículo 16 de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, ya que le deja en

estado de indefensión, al no tener conocimiento de

las razones, motivos o circunstancias especiales y

causas por las que requiere la información y datos

solicitados, la finalidad que persigue y qué

información y datos requiere específicamente, así


58

como el artículo específico que la faculta para tal

proceder y del que se deriva el plazo de diez días

que le otorgó para cumplir con dicho

requerimiento; pues la autoridad está obligada a

exponer los motivos o causas que tomó en cuenta

para emitir el acto reclamado y el numeral de la

legislación correspondiente que contiene tales

potestades, debiendo precisar la adecuación entre

los motivos expuestos y las normas aplicables, sin

que sea suficiente invocar diversos artículos y

aducir argumentos que no se deriven de los

preceptos invocados, pues por imperativo

constitucional, la autoridad está obligada a fundar y

motivar de manera suficiente y debida todos sus

actos, para que así el peticionario de amparo pueda

objetar el acto reclamado con conocimiento de

causa.- - - En consecuencia, lo procedente es

conceder el amparo y protección de la Justicia

Federal para el efecto de que la autoridad

responsable Director General de Análisis y




Financieros, deje insubsistente el oficio DGAEISF

149/01 del tres de enero de dos mil uno, por el que

se solicitó a la empresa quejosa entregara en el

plazo de diez días los contratos de adhesión,

estados de cuenta y publicidad que se generen por

primera vez como consecuencia de nuevos


59

productos o servicios financieros; las

modificaciones que se realicen a los, referidos


publicidad de productos o servicios ya existentes

en el mercado y las respectivas vigencias de tales

documentos; con lo que quedaría cumplida esta

sentencia, sin perjuicio de que, de estimarlo

necesario, con plenitud de jurisdicción fundando y

motivando su determinación con los lineamientos

fijados en esta sentencia, emita otro

requerimiento.- - - En uso de la facultad que

confiere el artículo 30, párrafo primero, de la Ley de

Amparo, se estima necesario notificar

personalmente a los quejosos la presente

resolución en el domicilio que señalaron para tal

efecto.”

QUINTO. Inconforme con dicha resolución, que le fue

notificada por lista el cinco de abril del año dos mil uno, la parte

quejosa mediante escrito presentado el veintitrés del propio mes y

año en el Juzgado de Distrito del conocimiento, interpuso recurso

de revisión.

Mediante acuerdo del veinticuatro de abril del año dos mil

uno el Juzgado Quinto de Distrito en Materia Administrativa

remitió los autos al Tribunal Colegiado en Materia Administrativa

del Primer Circuito en turno, para su substanciación.


60

Una vez recibidos los autos en el Séptimo Tribunal

Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, a quien

por razón de turno le tocó conocer, mediante auto del diecisiete

de mayo del año dos mil uno admitió el referido recurso,

registrándolo con el número de toca RA-**********; dictando el

fallo respectivo el once de julio del año dos mil uno, con los

siguientes puntos resolutivos:

“PRIMERO.- En la materia de la revisión, se

CONFIRMA la sentencia de fecha veintiséis de

marzo de dos mil uno, emitida por el Juez Noveno

de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito

Federal en el juicio de amparo número **********. - - -

SEGUNDO.- Se sobresee en el juicio de garantías

número **********, al que corresponde esta revisión,

respecto de la Junta de Gobierno de la Comisión


Usuarios, al tenor del considerando cuarto de esta

resolución. Asimismo, se sobresee en el citado

juicio constitucional en lo que concierne al Director

General de Análisis y Evaluación de Instituciones y

Servicios Financieros de la Comisión Nacional para


Servicios Financieros, en lo referente a la

aplicación de los artículos 52, 53, 59 y 94, fracción II


Servicios Financieros, publicada en el Diario Oficial

de la Federación, el dieciocho de enero de 1999,

reformada por Decreto del cinco de enero de 2000,


61

publicado en dicho Diario, en términos del

considerando sexto de este fallo. - - - TERCERO.-

Se ordena remitir a la Suprema Corte de Justicia de

la Nación los autos del toca R.A.- ********** y los del

juicio de amparo **********, para lo que a bien tenga

que determinar respecto de su competencia”.

Las consideraciones que sirven de sustento a los anteriores

puntos dispositivos son del siguiente tenor:

“CUARTO.- Previamente al examen de los agravios

este Tribunal se avoca el estudio de dos omisiones

en que incurrió el Juez de Distrito en la sentencia

que se revisa, consistentes, la primera, en que

dicho Juez se abstuvo de hacer algún

pronunciamiento respecto de los actos atribuidos a

la Junta de Gobierno de la Comisión Nacional para


Servicios Financieros; y la segunda, en que en el

punto resolutivo segundo de la referida sentencia,

el propio Juez se abstuvo de sobreseer en el juicio

respecto de las autoridades mencionadas en la

segunda parte del considerando tercero del aludido

fallo; lo anterior con la finalidad de evitar que el

referido fallo deje situaciones confusas de

ocasionar daño a cualquiera de las partes. - - - Con

relación a la primera omisión, del informe

justificado rendido por la Secretaria de la Junta de

Gobierno de la mencionada comisión, que obra a


62

fojas 73 a 74 del expediente de amparo, se advierte

que negó la existencia de los actos atribuidos a la

Junta de Gobierno de la Comisión Nacional para la

Protección y Defensa de los Usuarios, sin que la

parte quejosa haya desvirtuado esa negativa; por

tanto, con fundamento en el artículo 74, fracción IV,

párrafo primero, de la Ley de Amparo, debe

sobreseerse en el juicio en lo que concierne a la

Junta de Gobierno de la nombrada Comisión. - - -

Cobra aplicación en este caso, la jurisprudencia

número 284, publicada en la página 236 del Tomo

VI, Materia Común, del Apéndice al Semanario

Judicial de la Federación de los años 1917-2000,

que dice: - - - ‘INFORME JUSTIFICADO NEGATIVA

DE LOS ACTOS ATRIBUIDOS A LAS

AUTORIDADES. Si las responsables niegan los

actos que se les atribuyen, y los quejosos no

desvirtúan esta negativa, procede el

sobreseimiento, en los términos de la fracción IV

del artículo 74 de la Ley de Amparo’. - - - Por lo que

se refiere a la segunda omisión en que incurrió el A

quo, ésta se subsanará en el considerando

siguiente en la forma que ahí se precisará. - - -

QUINTO.- Debe quedar intocado, por no haberse

expresado agravio en su contra, el punto resolutivo

primero, en relación con el considerando tercero,

ambos de la sentencia sujeta a revisión, en el

aspecto en el que se sobresee en el juicio respecto

de las autoridades y por los actos señalados en la


63

última parte de ese considerando, denominadas

Presidente y Vicepresidente Técnico de la


los Usuarios. - - - Igualmente, debe quedar

intocado, por no existir agravio en su contra, el

punto resolutivo tercero, en relación con el

considerando octavo, ambos de la sentencia de

primer grado, en el que se concede la protección de

la Justicia Federal en contra del acto de aplicación

del Decreto reclamado, consistente en el oficio

número DGAEISF 149/01 de fecha tres de enero del

año dos mil uno, suscrito por el Director General de

Análisis y Evaluación de Instituciones y Servicios

Financieros de la Comisión Nacional para la

Protección y Defensa de los Usuarios de los

Servicios Financieros. - - - SEXTO.- En el primer

agravio el representante legal de la parte recurrente

ataca el sobreseimiento decretado por el A quo en

el considerando quinto del fallo que se revisa y

manifiesta, que el oficio reclamado número

DGAEISF-149/01 de fecha tres de enero del año dos

mil, sí constituye el primer acto de aplicación

material de los artículos 52, 53, 59 y 94, fracción II,


Servicios Financieros, aun cuando no hayan sido

mencionados en el citado oficio. - - - Es infundado

el argumento sintetizado en el párrafo que

antecede. - - - El aludido oficio literalmente dice lo

siguiente:


64

‘**********, S.A DE C.V.

CASA DE BOLSA, GRUPO FINANCIERO **********

**********

COL. **********

C.P. **********, DISTRITO FEDERAL

LIC. **********

DIRECTOR GENERAL

ASUNTO: Solicitud de información

Con el propósito de fomentar una relación de

armonía y respecto entre las instituciones y sus

usuarios, consideramos necesario que ésta se

soporte sobre bases de confianza y una absoluta

claridad en lo que se refiere a los derechos y

obligaciones de ambas partes; por tal razón y con

fundamento en los artículos 11, fracciones XV, XVIII

y XIX y 12 de la Ley de Protección y Defensa al

Usuario de Servicios Financieros, publicada en el

Diario Oficial de la Federación el 18 de enero del

año pasado y reformada mediante decreto

publicado el 5 de enero de 2000 en el referido

órgano oficial, esta Comisión Nacional solicita le

sea remitida a esta Dirección General, dentro de los

10 días hábiles siguientes a la recepción de este

oficio, los formatos de contratos de adhesión

actuales, estados de cuenta, publicidad e

información vigentes, de los distintos productos y



producto o servicio que corresponda.


65

Asimismo, con el afán de dar continuidad a

nuestros esfuerzos le hacemos una cordial y

permanente invitación para que se nos continúe

remitiendo, dentro de los 10 días naturales

siguientes a que se genere, lo que a continuación

se indica:

Los contratos de adhesión, estados de cuenta y

publicidad que se generen por primera vez como

consecuencia de nuevos productos o servicios

financieros.

Las modificaciones que se realicen a los contratos

de adhesión, estados de cuenta y publicidad de

productos o servicios ya existentes en el mercado.

Asimismo, resulta importante que se haga

acompañar dicha información de las respectivas

vigencias de los productos o servicios que se

mencionan en los puntos anteriores.

Lo anterior nos dará la oportunidad de continuar

desempeñando las funciones para las cuales fue

creada esta Comisión Nacional, y de esta manera

participar en el fomento de una cultura financiera

más activa.

Sin otro particular por el momento, hago propicia la

ocasión para enviarle un saludo.

Atentamente

Director General

(FIRMA)

Ing. Fernando Herrera Zárate’.


66

Del oficio transcrito se advierte que, como lo

reconoce la recurrente, en el citado documento no

se invocaron como fundamento de la solicitud que

en él se contiene, los artículos 52, 53, 59 y 94,


Usuario de Servicios Financieros; por tanto, como

bien lo consideró el Juez de Distrito, tales

preceptos no fueron aplicados a la parte quejosa y

como tienen la calidad de heteroaplicativos, es

decir, que por su sola vigencia no causan perjuicio

a ésta sino que se necesita un acto posterior de

aplicación para su cumplimiento, como en el caso

sería, proponer modificaciones a los documentos

que se utilicen para informar a los usuarios sobre

el estado que guardan las operaciones

relacionadas con el servicio que éstos hayan

contratado con las instituciones financieras,

efectuar los apercibimientos de imposición de

sanciones para el caso de que las instituciones

financieras se nieguen a proporcionar la

información que les solicite la Comisión Nacional


Servicios Financieros para el cumplimiento de su

objeto e imponer las sanciones que correspondan;

luego, es correcto el sobreseimiento decretado por

el A quo. - - - Cabe citar en apoyo de lo anterior, la

jurisprudencia número 71/2000, sustentada por la

Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, consultable en la página 235 del Semanario


67

Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XII,

Agosto de 2000, que dice lo siguiente: - - - ‘LEYES,

AMPARO CONTRA. REGLAS PARA SU ESTUDIO

CUANDO SE PROMUEVE CON MOTIVO DE UN

ACTO DE APLICACIÓN. Conforme a lo dispuesto

en la jurisprudencia número 221, visible en las

páginas 210 y 211 del Tomo I del Apéndice al

Semanario Judicial de la Federación, compilación

1917-1995, de rubro: ‘LEYES O REGLAMENTOS,

AMPARO CONTRA, PROMOVIDO CON MOTIVO DE

SU APLICACIÓN’, cuando se promueve un juicio de

amparo en contra de una ley o reglamento con

motivo de su aplicación concreta en perjuicio del

quejoso, el Juez de Distrito no debe desvincular el

estudio de la disposición impugnada del que

concierne a su acto de aplicación. De ahí que el

juzgador de garantías debe analizar, en principio, si

el juicio de amparo resulta procedente en cuanto al

acto de aplicación impugnado, es decir, si

constituye el primero que concrete en perjuicio del

peticionario de garantías la hipótesis jurídica

controvertida y si en relación con él no se actualiza

una diversa causa de improcedencia; de no

acontecer así, se impondrá sobreseer en el juicio

respecto del acto de aplicación y la norma

impugnada. Por otra parte, de resultar procedente

el juicio en cuanto al acto de aplicación, debe

analizarse la constitucionalidad de la disposición

impugnada determinando lo conducente y,


68

únicamente en el caso de que se determine negar el

amparo por lo que corresponde a ésta, será factible

abordar el estudio de los conceptos de violación

enderezados por vicios propios, en su caso, en

contra del acto de aplicación; siendo incorrecto,

por ello, el estudio de estas últimas cuestiones

antes de concluir sobre la constitucionalidad de la

norma reclamada’. - - - No es óbice a la anterior

consideración, lo expresado por la recurrente en el

sentido de que los preceptos citados se aplicaron a

la parte quejosa aun cuando no hayan sido

mencionados en el oficio reclamado, cuya

materialización estima inminente por la posible

imposición de una sanción o multa, por la situación

particular en la que dice se encuentra su

representada; y apoya su alegato en tres tesis

sustentadas una por el Tribunal Pleno y dos por la

Tercera Sala de la anterior integración de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación. Lo

anterior es así, porque como ya se vio en el oficio

reclamado no se invocan en su apoyo los

preceptos de mérito, pero además, el mencionado

documento no contiene ningún apercibimiento con

imposición de multa en contra de la quejosa, para

el caso de que no cumpla con el requerimiento que

en él se le formuló. - - - Cabe destacar, que las tesis

que transcribe la promovente no son de

observancia obligatoria para este órgano

jurisdiccional, toda vez que no son jurisprudencia


69

sino que constituyen criterios aislados, según se

desprende de los datos de identificación y

localización que aparecen al pie de cada tesis. - - -

SÉPTIMO.- Por otra parte, aun cuando las

responsables no interpusieron recurso de revisión,

este Tribunal advierte que en los informes

justificados hicieron valer otras causales de

improcedencia diversas a las que estudió el Juez

de Distrito y que éste omitió analizar, por lo que de

oficio se ocupa del examen de esas causales. - - -

El Director General de Análisis y Evaluación de



los Usuarios de Servicios Financieros, en el

informe justificado que rindió, plantea dos causales

de improcedencia del juicio, la primera la funda en

la fracción XII y la segunda en la fracción V, ambas

del artículo 73 de la Ley de Amparo. - - - Respecto

de la primera causal la nombrada autoridad

manifiesta que la creación de la Comisión Nacional


Servicios Financieros, como organismo

descentralizado de la Administración Pública

Federal, con carácter de autoridad, fue del

conocimiento y consentimiento por parte de la

quejosa desde la publicación de la Ley de


Financieros, que fue hecha en el Diario Oficial de la

Federación el dieciocho de enero de mil


70

novecientos noventa y nueve, iniciando su vigencia

el diecinueve de abril del mismo año; y que la

quejosa consintió las atribuciones que en dicho

ordenamiento se le confieren a la nombrada

comisión, en virtud de que omitió hacer valer los

medios de impugnación que las leyes aplicables le

conceden, actualizándose lo dispuesto por el

artículo 73, fracción XII, en concordancia con el 74,

fracción III, de la Ley de Amparo. - - - Es infundada

la citada causal de improcedencia, toda vez que si

bien es cierto que en el capítulo de actos

reclamados de la demanda de garantías la quejosa

señala la Ley de Protección y Defensa al Usuario de

Servicios Financieros, publicada en el Diario Oficial

de la Federación el dieciocho de enero de 1999; no

menos cierto es que lo que reclama es el Decreto

del cinco de enero del año dos mil, por el que se

reformaron entre otros ordenamientos, la citada ley

y concretamente, los artículos 11, fracciones XV,

XVIII y XIX, 12, 52, 53, 59 y 94, fracción II, del citado

ordenamiento, en el que se confirieron a la

nombrada comisión las facultades que en tales

preceptos se señalan; asimismo, como primer acto

de aplicación del referido decreto de reformas,

reclama el oficio número DGAEISF-149/01 de fecha

tres de enero del año dos mil, por medio del cual el





71

los Usuarios de Servicios Financieros, solicitó a la

quejosa le proporcionara la información y

documentos que en dicho oficio se precisan;

igualmente, manifiesta que el oficio impugnado le

fue notificado el ocho de enero del año dos mil, sin

que exista prueba en contrario que desvirtúe esta

manifestación. - - - En consecuencia si el

mencionado acto de aplicación le fue notificado a la

quejosa el ocho de enero del año dos mil, y la

demanda de garantías fue presentada en la Oficialía

de Partes Común a los Juzgados de Distrito en

Materia Administrativa en el Distrito Federal el día

veinticuatro de los indicados mes y año, es

incuestionable que dicho libelo fue presentado

dentro del plazo de quince días establecido por el

artículo 21 de la Ley de Amparo. - - - Respecto de la

segunda causal de improcedencia que hace valer el


Instituciones y Servicios Financieros, expresa que

al no afectarse los intereses jurídicos de la quejosa

con la emisión del oficio número DGAEISF-149/01,

toda vez que no tiene efectos materiales que se

traduzcan en un perjuicio real, se actualiza lo

dispuesto por el artículo 73, fracción V en

concordancia con el 74, fracción III, ambos de la

Ley de Amparo, por lo que solicita el

sobreseimiento del juicio. - - - También es

infundada la anterior causal de improcedencia

conforme a lo siguiente: - - - Del oficio reclamado,


72

el cual se transcribió en el considerando sexto de

la presente resolución, se advierte que el

mencionado Director General solicitó a la quejosa

que le sea remitida a esta Dirección General, dentro

de los diez días hábiles siguientes a la recepción de

este oficio, los formatos de contratos de adhesión

actuales, estados de cuenta, publicidad e

información vigentes de los distintos productos y



producto o servicio que corresponda. De lo

anterior se infiere que al solicitarle el Director

responsable a la quejosa que le remita diversos

documentos e información de su propiedad,

relativos a la actividad financiera que ésta

desempeña, es indudable que el oficio reclamado

constituye un acto de molestia y por ello afecta los

intereses jurídicos de la quejosa, lo cual puede ser

impugnado mediante el juicio de amparo. - - -

Respecto de la invocada causal de improcedencia,

el Subprocurador Fiscal Federal de Amparos, en

suplencia del Secretario de Hacienda y Crédito

Público y éste en representación del Presidente de

la República, en el informe justificado que rindió,

aduce que procede sobreseer en el juicio de

garantías al surtirse la citada causal, porque la

solicitante del amparo reclama los artículos 11,

fracciones XV, XVIII y XIX, 12, 52, 53, 59 y 94,



73

Usuario de Servicios Financieros, sin acreditar que

se le hayan aplicado dichas disposiciones y que

como consecuencia de tal aplicación se afecte su

interés jurídico. - - - Resulta infundada la causal de

improcedencia precisada en el párrafo que

antecede. - - - En efecto, contra lo expresado por la

mencionada responsable, la parte quejosa sí

acreditó en el juicio de garantías que los artículos

11, fracciones XV, XVIII y XIX y 12 de la Ley de


Financieros, le fueron aplicados, toda vez que del

oficio reclamado se desprende que el Director

General responsable, para su emisión, se fundó en

los citados preceptos; y por lo que concierne a que

con la emisión del oficio impugnado no se afecta el

interés jurídico de la solicitante del amparo, ya se

estudió en párrafos precedentes. Con relación a los

artículos 52, 53, 59 y 94, fracción II, del referido

ordenamiento legal, el A quo sobreseyó en el juicio

por estimar que se actualizó la causal de

improcedencia establecida por la fracción VI del

artículo 73 de la Ley de Amparo, como se advierte

del considerando quinto del fallo recurrido,

sobreseimiento que se confirma en la presente

resolución. - - - El propio Subprocurador Fiscal

Federal de Amparos de la Secretaría de Hacienda y

Crédito Público, hace valer una diversa causal de

improcedencia, la que funda en la fracción VI del

artículo 73, en relación con el numeral 4°, ambos de


74

la Ley de Amparo, porque la protección

constitucional que pretende la quejosa recae sobre

disposiciones legales que requieren de un acto de

aplicación posterior a su publicación, para que

origine un perjuicio al gobernado, lo que considera

que en el caso no sucede, pues el acto de

aplicación no existe. - - - Es infundada la anterior

causal de improcedencia porque, contra lo

esgrimido por la nombrada autoridad, en el

presente caso sí existe el acto de aplicación de las

disposiciones legales que ataca de

inconstitucionales, el cual como ya se vio, consiste

en el oficio número DGAEISF-149/01 de fecha tres

de enero del año dos mil uno, del cual aparece que

se aplican los artículos 11, fracciones XV, XVIII y

XIX y 12 de la Ley de Protección y Defensa al

Usuario de Servicios Financieros, reformada

mediante decreto publicado el cinco de enero del

año dos mil, en el Diario Oficial de la Federación. - -

Finalmente, el mencionado Procurador Fiscal

Federal de Amparos plantea una tercera causal de

improcedencia, la que funda en la fracción XVIII del

artículo 73, en relación con el numeral 4°, ambos de

la Ley de Amparo, en virtud de que la aplicación del

artículo 94, fracción II, de la Ley de Protección y

Defensa al Usuario de Servicios Financieros,

constituye un acto futuro e incierto, en contra del

cual no procede el juicio de garantías. - - - Es

inoperante la causal de improcedencia señalada en


75

el párrafo que antecede, porque del considerando

quinto de la sentencia recurrida se advierte que el

Juez de Distrito sobreseyó en el juicio, entre otros

preceptos respecto del 94, fracción II, al que hace

referencia la responsable, por haberse actualizado

el motivo de improcedencia previsto en la fracción

VI del artículo 73 de la Ley de Amparo,

sobreseimiento que en la presente resolución se

confirma en el considerando sexto. - - - OCTAVO.-

En lo que concierne a los agravios segundo,

tercero y cuarto, en los que el recurrente combate

la negativa del amparo determinada por el Juez de

Distrito en el segundo punto resolutivo, en relación

con el considerando séptimo, ambos de la

sentencia que se revisa, porque estima que los

artículos 11, fracciones XV, XVIII y XIX y 12 de la


Servicios Financieros, no son inconstitucionales,

este Tribunal Colegiado considera que se surte la

competencia de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación para resolver respecto de la

inconstitucionalidad planteada. - - - Lo anterior es

así porque los artículos impugnados de

inconstitucionales corresponden a una ley de

carácter federal, como es la Ley de Protección y

Defensa al Usuario de Servicios Financieros,

reformada por Decreto publicado en el Diario

Oficial de la Federación el cinco de enero del año

dos mil; subsiste el tema de inconstitucionalidad


76

en la revisión; respecto de ese tema no existe

jurisprudencia sustentada por el mencionado Alto

Tribunal de la República, es decir, no existe

precedente al respecto, este Colegiado de Circuito

estima que se requiere fijar un criterio que es de

importancia y trascendencia para el orden jurídico

nacional; y el asunto no se encuentra en alguna de

las hipótesis establecidas por el punto quinto del

Acuerdo General número 5/2001, de veintiuno de

junio de dos mil uno, expedido por el Tribunal

Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,

publicado en el Diario Oficial de la Federación del

veintinueve de junio de dos mil uno, que previene

la competencia para los Tribunales Colegiados de

Circuito. - - - Por tanto, con fundamento en el punto

tercero, fracción II, del citado acuerdo general este

órgano jurisdiccional estima que deben remitirse

los autos del toca R.A.- ********** y los del juicio de

amparo ********** a la Suprema Corte de Justicia de

la Nación, para lo que a bien tenga determinar

sobre su competencia”.

Posteriormente, mediante oficio número 1175 del seis de

agosto del año dos mil uno, signado por el Secretario de

Acuerdos del Séptimo Tribunal Colegiado en Materia

Administrativa del Primer Circuito, se remitió el presente asunto a

este Alto Tribunal.


77

Mediante proveído presidencial del veintisiete de agosto del

año dos mil uno, se determinó que esta Suprema Corte de

Justicia reasumiera su competencia originaria respecto del

mencionado recurso de revisión, formándose el toca 358/2001,

ordenándose notificar a las autoridades responsables y al Agente

del Ministerio Público Federal adscrito para los efectos legales

conducentes.

El Agente del Ministerio Público Federal de la adscripción

mediante pedimento VI-94/2001, solicitó se confirmara la

sentencia impugnada.

Posteriormente, por proveído presidencial del diecisiete de

septiembre del año dos mil uno, se turnaron los autos al señor

Ministro Guillermo I. Ortiz Mayagoitia, para la elaboración del

proyecto respectivo.

Previo dictamen del Ministro ponente, y una vez emitidos los

respectivos acuerdos presidenciales, el mismo quedó radicado en

esta Segunda Sala.

C O N S I D E R A N D O:

PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación es competente para conocer del presente

recurso de revisión, conforme a lo dispuesto en los artículos 103,

fracción I y 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución General

de la República; 84, fracción I, inciso a), de la Ley de Amparo; y


78

21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la

Federación; y con base en lo previsto en el punto tercero en

relación con el primero, inciso b), del Acuerdo General Plenario

4/2000, emitido el nueve de marzo de dos mil, y tercero

transitorio, del diverso Acuerdo General 5/2001, de veintiuno de

junio de dos mil uno, toda vez que se interpuso antes de la

entrada en vigor de este último, en contra de una sentencia

dictada por un Juez de Distrito en la audiencia constitucional de

un juicio de amparo en que se impugnó la inconstitucionalidad de

diversos artículos de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de

Servicios Financieros y si bien en esta instancia subsiste la

materia de constitucionalidad, sobre los temas de fondo que se

abordan existe jurisprudencia temática y precedentes aplicables al

caso.

SEGUNDO. Los agravios planteados por la quejosa en

relación con la materia competencia de este Alto Tribunal, son del

siguiente tenor:

“SEGUNDO. El considerando séptimo de la

resolución recurrida, que da lugar al segundo

resolutivo de la resolución recurrida, viola en

agravio de la quejosa lo dispuesto por el artículo 77

de la Ley de Amparo, así como el artículo 222 del

Código Federal de Procedimientos Civiles, por

incorrecta interpretación de los artículos 11 y 12 de

la ley reclamada. Los artículos 77 de la Ley de

Amparo y 222 del Código Federal de

Procedimientos Civiles, establecen la obligación de


79

resolver todos y cada uno de los argumentos

hechos valer para demostrar sus pretensiones, de

acuerdo al principio de estricto derecho que rige el

juicio de garantías.- - - Señala textualmente el

considerando séptimo de la resolución impugnada:

“Con la finalidad de resolver la cuestión planteada

en el primer argumento de violación planteado en la

demanda en estudio, resulta necesario analizar lo

dispuesto en los numerales que por esta vía se

combaten. - - - Los artículos 11, fracciones XV, XVIII

y XIX y 12 de la Ley de Protección y Defensa al

Usuario de Servicios Financieros, textualmente

disponen: (hace transcripción). - - - Más adelante

menciona este considerando que: el hecho de que

los organismos descentralizados tengan

personalidad jurídica y patrimonios propios, no los

exenta del control que sobre ellos debe ejercer el

Gobierno de la República.- - - En conclusión el C.

Juez Noveno de Distrito en Materia Administrativa

en el Distrito Federal, señala que: no son atentarios

del artículo 16 constitucional, las facultades que

tiene la Comisión Nacional para la Protección y


para solicitar a las instituciones financieras

exhiban la documentación que solicite dicha

comisión, referente a analizar y, en su caso,

autorizar, la información dirigida a los usuarios

sobre los servicios y productos financieros que

ofrecen las instituciones de esa naturaleza; así


80

como la facultades para revisar y en su caso,

proponer modificaciones a los contratos de

adhesión elaborados por dichas instituciones para

celebrar operaciones o prestar servicios y revisar y,

en su caso, proponer modificaciones a los


usuarios sobre el estado que guardan los servicios

y operaciones contratados; ya que con ello, se

persigue que dicha información sea clara para el

público usuario y que los contratos de adhesión

elaborados para la celebración de operaciones o

contratación de servicios tiendan a mejorar el

desarrollo de las actividades financieras,

cuestiones que indiscutiblemente son inherentes a

la función que debe desempeñar la comisión y que

sin ellas, no podría cumplir íntegramente con los

fines para los que fue creada. - - - La sentencia

reclamada, por lo que respecta a las facultades de

autoridad que le otorga la Ley de Protección y

Defensa al Usuario de Servicios Financieros a la

CONDUSEF, en sus artículos 11, fracciones XV,

XVIII, XIX, 12, 59 y 94, fracción II, es ilegal, ya que

no se realiza un verdadero estudio del primer

concepto de violación hecho valer por la quejosa.- -

- En el primer concepto de violación se expresó con

toda claridad que la inconstitucionalidad invocada

está referida, a que, la Ley de Protección y Defensa

al Usuario de Servicios Financieros le otorga a la

CONDUSEF indebidamente facultades para generar


81

obligaciones a cargo de la quejosa, las que no

pueden emanar de un organismo descentralizado

para tener la fuerza vinculatoria y coercitiva

necesaria para obligar a los particulares en

estrictos términos constitucionales.- - - Contrario a

lo señalado por el C. Juez Noveno de Distrito en

Materia Administrativa en el Distrito Federal, la

CONDUSEF es un organismo descentralizado lo

que supone que no es una autoridad que integre el

gobierno central, el cual se encuentra investido de

poder o de imperio. Si bien es cierto, la CONDUSEF

desarrolla tareas de la administración pública,

éstas no pueden constituir actos de autoridad.- - -

La quejosa no cuestiona la creación de la

CONDUSEF, sino lo que cuestiona es la delegación

de facultades de autoridad que le otorga la ley

reclamada a dicha comisión, para requerir

información y en su caso imponer las sanciones

previstas en la Ley de Protección y Defensa a los

Usuarios de Servicios Financieros, ya que estas

facultades únicamente pueden emanar de la propia

ley o de un reglamento expedido por el Presidente

de la República en uso de las facultades que le

confiere la fracción I del artículo 89 constitucional,

a favor de un órgano de autoridad investido de la

personalidad jurídica misma del gobierno y no una

propia y por consiguiente perteneciente a la

Administración Pública Federal centralizada.- - - De

acuerdo con el artículo 25 constitucional


82

corresponde al Estado planear, conducir, coordinar

y orientar la actividad económica nacional, por lo

que para tal efecto el Estado creará organismos

para que lo auxilien. La actividad financiera del país

forma (sic) de esta economía nacional, por lo que su

regulación corre a cargo del Estado. En este orden de

ideas tenemos que los organismos que crea el

Estado para que lo auxilien en su labor deberán

estar investidos de poder y de la personalidad

jurídica del Estado.- - - Si bien es cierto, la

CONDUSEF cuenta con personalidad jurídica y

patrimonio propios, esta personalidad es distinta a

la del Estado, ya que no está investida de

facultades para externar actos de autoridad que

afecten la esfera jurídica de los particulares de

manera coercitiva y vinculatoria, la cual como se

estableció en la demanda de amparo, sólo puede

derivar de las leyes o reglamentos, por ser normas

generales, abstractas e impersonales, esto es,

leyes en su sentido material, con las característica

de ser externas, heterónomas y coercitivas.- - - El

artículo 14 de la Ley Federal de las Entidades

Paraestatales no establece que los organismos

descentralizados para el cumplimiento de sus fines

puedan realizar actos de autoridad, por lo tanto no

es legal que el A quo señale que no son

atentatorias del artículo 16 constitucional las

facultades que tiene la CONDUSEF para solicitar a

las instituciones financieras documentación para


83

analizarla y, en su caso autorizar, la información

dirigida a los usuarios, así como revisar y proponer

modificaciones a los contratos de adhesión.-

Contrario a lo señalado por el A quo, sí resulta

violatorio de la garantía de seguridad jurídica

consagrada en el artículo 16 constitucional, el

hecho de que la CONDUSEF en uso de atribuciones

que no le corresponden, ya que la facultad de

requerir información y documentación sólo

compete a los órganos de gobierno que pueden

ejercer esta facultad como lo es la Comisión

Nacional Bancaria y de Valores quien sí cuenta con

la fuerza vinculatoria y coercitiva necesaria para

hacer cumplir sus determinaciones.- - - TERCERO.-

El considerando séptimo de la resolución recurrida,

que da lugar al segundo resolutivo, viola en agravio

de la quejosa lo dispuesto por el artículo 77 de la

Ley de Amparo, así como el artículo 222 del Código

Federal de Procedimientos Civiles, por incorrecta

interpretación de los artículos 11 y 12 de la ley

reclamada.- - - Los artículos 77 de la Ley de Amparo

y 222 del Código Federal de Procedimientos

Civiles, establecen la obligación de resolver todos

y cada uno de los argumentos hechos valer para

demostrar sus pretensiones, de acuerdo al

principio de estricto derecho que rige el juicio de

garantías. En el segundo concepto de violación la

quejosa expresó claramente que reclama la

inconstitucionalidad de la Ley de Protección y


84

Defensa al Usuario de Servicios Financieros, en

razón de que contempla facultades que ya se

encuentran previstas a favor de la Comisión

Nacional Bancaria y de Valores, generándose una

duplicidad de procedimientos para un mismo fin, lo

que traería como consecuencia la producción de

resoluciones contradictorias.- - - Sin embargo el C.


del Distrito Federal, consideró infundado este

concepto de violación al establecer que si bien es

cierto, existen facultades otorgadas a la Comisión

Nacional Bancaria y de Valores y a la Comisión


Usuarios de Servicios Financieros, y éstas

coinciden en el hecho de que pueden solicitar

información, la finalidad de dicha solicitud es

divergente, más aún establece que la coexistencia

de tales facultades no constituye un problema de

inconstitucionalidad, sino de mera legalidad

consistente en determinar en todo caso, cuál de las

normas debe aplicarse y si existe o no

contradicción entre dichas disposiciones,

fundando su criterio en la jurisprudencia P./J.

34/98, sustentada por el Tribunal Pleno de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en

el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,

de la Novena Época, Tomo VIII, julio de 1998,

página 25, cuyo rubro y texto expresan:

INFONAVIT. LA CONTRADICCIÓN PLANTEADA


85

ENTRE LA LEY DE DICHO INSTITUTO,

REFORMADA POR DECRETO PUBLICADO EN EL

DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 6 DE

ENERO DE 1997, Y LA LEY FEDERAL DEL

TRABAJO, EN CUANTO AL LÍMITE SUPERIOR

SALARIAL Y A LOS CONCEPTOS QUE SE

EXCLUYEN DEL SALARIO PARA EFECTOS DEL

PAGO DE APORTACIONES PATRONALES, NO


CONSTITUCIONALIDAD, SINO DE LEGALIDAD.-

Pero el criterio del Juez de Distrito es ilegal, por

tratarse de una apreciación equivoca, por las

siguientes consideraciones de derecho: La tesis de

jurisprudencia citada por el A quo en la resolución

combatida, señala que los problemas relativos a la

aplicación y prevalencia de las leyes federales,

respecto de aquéllas jerárquicamente iguales

dentro de nuestro sistema jurídico normativo, es un

problema de legalidad, de acuerdo con la garantía

contemplada en el artículo 14 último párrafo y 16 de

la Constitución, puesto que la inconstitucionalidad

de las leyes provendrá siempre de la contradicción

existente entre la norma a calificarse y el texto

constitucional, nunca entre ésta y otra de igual

rango. Sin embargo, dicha regla admite una

excepción, que es precisamente aquélla visible en

la última hipótesis contemplada en la tesis de

jurisprudencia que se analiza: la

inconstitucionalidad de la ley frente a otra similar


86

puede existir, única y exclusivamente cuando se

invoquen violaciones a la garantía de legalidad y de

seguridad jurídica, en vía de consecuencia y no

como una violación directa a otro artículo

constitucional. Esto es así, porque de lo contrario,

no existirían leyes que pudieran considerarse

jamás violatorias de la garantía de seguridad

jurídica consagrada en el artículo 16 constitucional.

- - - La consideración realizada por el A quo en la

resolución recurrida, se apoya en el primer

supuesto de la tesis que transcribe, y por virtud de

la cual niega el amparo a la quejosa en virtud de

que los artículos 11 fracciones XV, XVIII y XIX y 12


Servicios Financieros no se reclaman como

violatorios de un precepto de la Constitución en

forma directa, sino como contradictorio con otra

ley de su misma jerarquía, situación que, si fuera el

caso planteado en la demanda, efectivamente sería

fundada. No obstante lo anterior, lo cierto es que la

apreciación es parca y, consecuentemente, ilegal e

infundada, debido a que, de acuerdo con lo que

establece la tesis jurisprudencial en comento, la

reclamación de los artículos 11 fracciones XV, XVIII

y XIX y 12 de la Ley Federal de Protección y

Defensa al Usuario de Servicios Financieros

promovida por la quejosa, se encuentra en el

segundo supuesto reconocido por el Pleno de la

Corte: la contradicción existente entre la ley


87

reclamada (general) y la Ley del Mercado de


de Valores (especial), dentro de las cuales, en la

primera no existe transitorio que derogue

expresamente la segunda, generando inseguridad

jurídica e incertidumbre, ya que obliga a la quejosa

a estar a un doble procedimiento de sanción, ante

órganos de la Administración Pública Federal

(centralizada y paraestatal), completamente

distintos, en los que la inminencia de una

resolución contradictoria es palpable, con claro

perjuicio en la operación regular de la quejosa.- - -

Si la jurisprudencia ha reconocido que la ausencia

de disposiciones claras en la ley por cuanto al

alcance las atribuciones de los órganos de

gobierno encargados de aplicarla, constituye una

violación a la garantía de legalidad (situación que

puede observase tratándose de facultades

discrecionales, como las que se conceden a la

CONDUCEF en la ley reclamada), no existe razón ni

fundamento alguno por el cual deba omitirse la

observancia de ese mismo principio de seguridad

jurídica, ahora como titularidad de la quejosa, en

este caso que se plantea respecto de la Ley Federal


Financieros.- - - La sentencia recurrida se limita a

analizar el primer supuesto de la jurisprudencia en

que se basa y omite realmente, en el fondo, entrar

al estudio de los planteamientos hechos valer en el


88

segundo concepto de violación de la demanda, que

se colocan a la vez en el segundo supuesto de la

tesis jurisprudencial citada, como ha quedado

dicho. Esa omisión en que incurrió el Juez Noveno

de Distrito conlleva una violación al artículo 77, con

relación al 192, ambos de la Ley de Amparo, lo que

nos lleva a solicitar sentencia favorable en segunda

instancia, por medio de la cual se declare fundado

este agravio, se revoque la sentencia recurrida y,

en su lugar, se entre al fondo de los argumentos

contenidos en la demanda, los que, de estudiarse

correctamente, llevarán forzosamente a la

conclusión de que, la contradicción existente entre

la norma reclamada y la Ley del Mercado de


de Valores, viola la garantía de seguridad jurídica

contemplada en el artículo 16 constitucional.- - - En

el caso de que, como lo sostiene el A quo el

argumento planteado por la quejosa en su segundo

concepto de violación implicará una cuestión de

legalidad y no de constitucionalidad, entonces

debió analizar el concepto de violación planteado

en la forma que de acuerdo con su naturaleza

jurídica le corresponde, entendiendo y llevando a

cabo para su resolución, la división existente

dentro del mismo segundo concepto de violación,

inherentes a las cuestiones de constitucionalidad y

a aquéllas de legalidad, las cuales, estas últimas,

también se hicieron valer.- - - Si bien es cierto que


89

en materia administrativa el juicio de amparo no se

rige por el principio de la suplencia en la

deficiencia de la queja, el hecho de que se analicen

los conceptos de violación hechos valer en la

demanda en toda su integridad y de acuerdo con su

naturaleza jurídica, a pesar de que se diga en una

forma distinta, no viene a romper con la

imparcialidad del juzgador ni con el principio de

estricto derecho, por el que sí debe substanciarse

el amparo administrativo.- - Si bien es cierto que

en el segundo concepto de violación de la demanda

se manifestó que los artículos 11 y 12 de la ley

reclamada son violatorios de la garantía de

seguridad jurídica prevista en el artículo 16

constitucional argumento por el cual se negó el

amparo, no menos cierto es que, dentro de este

mismo concepto de violación se manifestó que:

"Trasladada esta afirmación al caso del concepto

de violación que se expone, hace patente que sin

lugar a dudas los artículos 2°, 3° y 5° de la Ley del

Mercado de Valores, como los artículos 2°, 5° y 19

de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de

Valores prevalecen con plena vigencia en cuanto a

la facultad que otorgan a la CNBV en lo que se

refiere a la documentación y, entre ésta, a los

contratos de adhesión y publicidad que utilizan las

casas de bolsa, por lo que si las fracciones XV,

XVIII y XIX del artículo 11 de la Ley de Protección y

Defensa al Usuario de Servicios Financieros


90

consigna también la misma facultad, ésta podría

entenderse, si acaso, como referida a que la

CONDUSEF pueda opinar en la materia frente a la

CNBV, la que en su caso y en ejercicio de las

atribuciones que derivan de los artículos 2°, 3° y 5°

de la Ley del Mercado de Valores, como los

artículos 2°, 5° y 19 de la Ley de la Comisión

Nacional Bancaria y de Valores, podrían permearse

tales opiniones hacia las casas de bolsa, pero bajo

la propia tutela de la CNBV y no de la CONDUSEF,

de todo lo cual resulta incuestionable la

inconstitucionalidad de las fracciones XV, XVIII y

XIX del artículo 11 de la Ley de Protección y

Defensa al Usuario de Servicios Financieros, por

quebrantar la garantía constitucional de seguridad

jurídica”. - - - Del análisis concreto de las

argumentaciones antes transcritas, encontramos

que también, quizá bajo una denominación

incorrecta como inconstitucionalidad de ley,

aludida en el primer párrafo del concepto de

violación al que pertenece, se hizo valer con

claridad el concepto de violación en términos de

legalidad al que el A quo se refiere, concepto por

virtud del cual se sostuvo como que, la Ley del

Mercado de Valores y la Ley de la Comisión

Nacional Bancaria y de Valores, deben prevaler por

encima de la Ley de Protección y Defensa al

Usuario de Servicios Financieros, amén de las

consideraciones expuestas sobre principios de


91

interpretación de derecho contemplados en la

propia Constitución y en el Código Civil para el

Distrito Federal.- - - Si atendiendo a su naturaleza

jurídica, dicho concepto de violación fue un

concepto de legalidad, debió entrarse también a su

análisis y, como consecuencia de su validez

constitucional, concederse el amparo y protección

de la Justicia Federal por su fundamentación. Sin

embargo, lo cierto es que también dicho concepto

específico de violación, contenido en el segundo

concepto de violación de la demanda, fue omitido

por el Juez Noveno de Distrito en Materia

Administrativa de esta ciudad, situación que nos

lleva a impugnar la demanda por incongruente con

las pretensiones planteadas y, sobre todo, por

incompleta.- - - Sirve de apoyo a lo anterior la

siguiente tesis de jurisprudencia, visible en el

Semanario Judicial de la Federación, Novena

Epoca, Tomo VII, mayo de 1998, página 69 que a la

letra dice: “ERRORES NUMÉRICOS O CUALQUIER

OTRO DE POCA IMPORTANCIA. DEBEN SER

CORREGIDOS POR LA SUPREMA CORTE DE

JUSTICIA, LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE

CIRCUITO Y LOS JUECES DE DISTRITO,

APLICANDO ANALÓGICAMENTE EL ARTÍCULO 79

DE LA LEY DE AMPARO” (hace transcripción). - - -

En relación con la parte de la sentencia que se

analiza, por la que se niega el amparo y protección

de la Justicia Federal a **********, S.A. de C.V., Casa


92

de Bolsa, Grupo Financiero **********, contra los

artículos 11 fracciones XV, XVIII y XIX y 12 de la Ley


Financieros, por lo que atañe al segundo concepto

de violación hecho valer, debe tomarse en cuenta

que la sentencia es ilegal, por ser formalmente

imprecisa e ilógica, debido a que se culmina con la

negativa del amparo a la quejosa, atendiendo a

conceptos de violación que en realidad no se

hicieron valer.- - - Al aplicar el A quo la tesis visible

en la página 25, del Pleno, Tomo VIII, julio de 1998,

cuya voz es INFONAVIT. LA CONTRADICCIÓN

PLANTEADA ENTRE, LA LEY DE DICHO

INSTITUTO, REFORMADA POR DECRETO

PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA

FEDERACIÓN EL 6 DE ENERO DE 1997, Y LA LEY

FEDERAL DEL TRABAJO, EN CUANTO AL LÍMITE

SUPERIOR SALARIAL Y A LOS CONCEPTOS QUE

SE EXCLUYEN DEL SALARIO PARA EFECTOS DEL

PAGO DE APORTACIONES PATRONALES NO


CONSTITUCIONALIDAD, SINO DE LEGALIDAD, el


incurre en el error de atribuir a los conceptos de

violación formulados en la demanda un alcance

completamente distinto de aquél conforme al cual

fueron hechos valer.- - - Señala el A quo que la

contradicción existente entre las leyes analizadas,

no constituye un problema de constitucionalidad,


93

sino de legalidad y por esa razón se debe negar el

amparo. - - - Al respecto se debe señalar que,

efectivamente, si la contradicción de leyes se

hubiera expuesto como violación directa del

artículo 16 constitucional, el considerando del A

quo sería fundado; sin embargo lo cierto es que

esa no fue la causa de pedir. Jamás se sostuvo

que la sola contradicción de leyes significara una

violación directa de la garantía de legalidad

consagrada en el precepto en cita; se expuso que

dicha contradicción de leyes significaba una

afectación a la seguridad jurídica que, contrario a lo

que pudiera suponerse de la lectura de la sentencia

recurrida, sí protege el artículo 16 constitucional.- -

- Al haberse dictado sentencia por la que se niega

el amparo a través de apreciaciones incorrectas de

los conceptos de violación contenidos en la

demanda, el Juez Noveno de Distrito incurrió en

violación directa del artículo 77, fracción I, de la Ley

de Amparo, lo que lleva a solicitar la revocación del

fallo impugnado.- - - CUARTO.- El considerando

séptimo de la resolución recurrida, que da lugar al

segundo resolutivo, viola en agravio de la quejosa

lo dispuesto por el artículo 77 de la Ley de Amparo,

así como el artículo 222 del Código Federal de

Procedimientos Civiles, por incorrecta

interpretación de los artículos 11 y 12 de la ley

reclamada.- - - En la demanda de amparo

promovida por la quejosa se reclama en el tercer


94

concepto de violación, que la Ley de Protección y

Defensa al Usuario de Servicios Financieros es

inconstitucional, ya que a través de su artículo 11,

fracción XV contraviene lo dispuesto por el artículo

16 con relación al artículo 73, fracción X,

constitucionales, al conceder a los órganos que

conforman la CONDUSEF la posibilidad de imponer

obligaciones al gobernado no expresamente

contempladas en la ley y sujetos a procedimientos

específicos que no pueden ser decididos

arbitrariamente por las propias autoridades

administrativas.- Al resolver sobre este concepto,

el A quo niega el Amparo y Protección de la

Justicia Federal en consideración al siguiente

criterio: " ... contrario a lo que aduce la quejosa el

Congreso de la Unión fue quien otorgó las

facultades que por esta vía se impugnan,

otorgando implícitamente facultades discrecionales

a la comisión mencionada, para que solicite,

analice y, en su caso, apruebe en lo particular, la

información que remitan para tales efectos las

instituciones de servicios financieros; ya que se

insiste, dicha facultad es indispensable para que tal

organismo descentralizado cumpla con las

funciones que le han sido encomendadas; como

son la orientación de los usuarios de los servicios

financieros, la protección de sus derechos, la

información que debe proporcionárseles acerca de

los servicios y operaciones que las entidades


95

financieras ofrecen al público, todo ello, con la

finalidad de conseguir el bienestar de la

colectividad que utiliza esa clase de servicios,

facilitando con ello el control y vigilancia que

realiza la comisión; sin que sea viable aceptar que

en el numeral impugnado se señalara un catálogo

de fórmulas para evaluar la información de

referencia; debido precisamente, a la diversidad de

servicios y operaciones que pueden celebrarse."- -

- De lo anterior tenemos que el C. Juez Noveno de

Distrito en Materia Administrativa, no hace un

verdadero estudio de este concepto de violación,

ya que no realiza ninguna interpretación jurídica

relativa a la forma y condiciones en que debe de

analizarse y aplicarse la fracción XV del artículo 11

de la ley reclamada, por lo que respecta a las

limitaciones a las cuales la CONDUSEF está sujeta

en cada acto por virtud del cual pretenda la entrega

de documentación.- - - En efecto, el A quo

únicamente se limita a señalar que el Congreso de

la Unión fue quien otorgó facultades discrecionales

a la CONDUSEF, para que solicite, analice y, en su

caso apruebe en lo particular, la información que

remitan las instituciones, afirmación que resulta

incorrecta, ya que es precisamente el artículo 73,

fracción X, de nuestra Carta Magna quien otorga

estas facultades pero al Congreso de la Unión y no

a un órgano descentralizado como lo es la

CONDUSEF.- - - La facultad conferida a la


96

CONDUSEF, genera una obligación a cargo de las

instituciones financieras como la quejosa, para

entregar a la comisión la información que requiera

y someterla a su autorización, sin embargo la ley

que faculta a la comisión no establece la causa y el

fin de dicha obligación.- - - Contrario a lo

establecido por el A quo en su resolución, de que

no se violan las formalidades esenciales del

procedimiento, en razón de que la facultad que

tiene la comisión para solicitar diversa información

no constituye un procedimiento en el cual los

gobernados deban ser oídos y vencidos en juicio,

ya que el acto de que se trata es de molestia y no

de privación. Este criterio resulta ser una incorrecta

apreciación del artículo 11 de la ley reclamada de

inconstitucional, ya que este precepto le otorga a la

CONDUSEF la facultad de requerir información a

las instituciones financieras para analizarla y, en su

caso autorizarla, situación que no puede ser

considerada como un acto de molestia sino de

privación.- - - Esto es así, ya que al solicitar la

CONDUSEF información a la quejosa, ésta va a ser

sometida a un análisis, y podrá dejar de autorizar la

información requerida, situación que es a todas

luces violatoria de la garantía de seguridad jurídica

consagrada en el artículo 16 constitucional, ya que

en la ley reclamada no existe un dispositivo que

señala la forma en que la información enviada a la

comisión será calificada, ni mucho menos está


97

señalado el procedimiento que se seguirá para

resolver sobre la legalidad de la información.- - - Lo

anterior nos lleva a la conclusión de que, como ya

se dijo en líneas arriba, no se trata de un acto de

molestia sino de privación, ya que si la CONDUSEF

considera que la información entregada no es legal

podrá dejar de autorizarla, lo que conllevaría a que

la institución que la envió no pueda hacer uso de

esa información, transformándose el acto de

molestia como lo señala el A quo, en un acto de

privación, situación que sí resulta conculcatoria del

artículo 16 constitucional.- - - La ley reclamada sí

resulta ser inconstitucional, ya que al no establecer

un procedimiento para la calificación de la

información enviada se viola la garantía de

seguridad jurídica, en razón de que la comisión

puede decidir unilateralmente y sin oír a la

institución financiera, si autoriza la información

enviada, lo anterior lleva a concluir que el A quo no

estudió detenidamente el tercer concepto de

violación, por lo que resulta procedente se revoque

la sentencia recurrida para el efecto de que se

conceda el amparo a la quejosa”.

TERCERO. Por principio conviene precisar que aun cuando en

uno de los puntos resolutivos de la sentencia recurrida se otorgó la

protección federal a la quejosa como consecuencia de los vicios

propios del oficio DGAEISF149/01 del tres de enero del dos mil uno,

tal circunstancia no afecta la procedencia del presente recurso de


98

revisión interpuesto por la quejosa, pues en tal fallo se negó la

protección constitucional respecto de las disposiciones de observancia

general controvertidas, de donde se sigue que el mismo sí afecta su

esfera jurídica y mediante la interposición de esta instancia podría

obtener un mayor beneficio en caso de que se declarara la

inconstitucionalidad de las normas reclamadas. Sirve de apoyo a

las consideraciones apuntadas, el criterio sustentado por el Pleno

de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis aislada

XXV/92 que se publica en la página 89, de la Gaceta Número 49 del

Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, cuyo rubro y texto

son del siguiente tenor:

“AMPARO CONTRA LEYES. TIENE INTERÉS

JURÍDICO EN LA REVISIÓN EL QUEJOSO CUANDO

OBTIENE, EN LA SENTENCIA, CONCESIÓN

CONTRA LOS ACTOS DE APLICACIÓN, PERO NO

RESPECTO DE LA LEY RECLAMADA. Cuando en

un juicio de amparo se reclama la

inconstitucionalidad de una ley y el Juez de

Distrito, en la sentencia que dicta, sólo otorga la

concesión del amparo respecto de los actos de

aplicación de la ley, más no así en relación a la ley

misma al decretar el sobreseimiento o negativa del

amparo en relación a dicho acto, podría suponerse

que el quejoso carece de interés para interponer el

recurso de revisión; sin embargo, esto no puede

determinarse técnicamente en ese momento

procesal, pues existe la posibilidad de que las

autoridades responsables interpusieran el recurso


99

de revisión en contra de ese pronunciamiento, lo

que implica que el quejoso no puede condicionar la

interposición de su recurso al otorgamiento de un

amparo contra los actos de ejecución que, por su

naturaleza, es recurrible. Lo anterior es así porque,

tratándose de inconstitucionalidad de leyes,

cuando el planteamiento se hace en la demanda de

amparo indirecto, el efecto de la sentencia de

otorgar el amparo contra ley no sólo es el de dejar

insubsistentes los actos de aplicación reclamados,

sino el de impedir que el dispositivo combatido se

pueda volver a aplicar válidamente en perjuicio del

quejoso. Esto significa que aun cuando se otorgue

el amparo por los actos de aplicación, por vicios

propios, el quejoso conserva su interés jurídico en

que se declare la inconstitucionalidad de la ley

reclamada y, por ello, está en aptitud legal de

interponer el recurso de revisión en contra de una

sentencia que, en ese aspecto, le es desfavorable.

A mayor abundamiento, la procedencia del recurso

deriva de lo previsto en el artículo 84, fracción I, de

la Ley de Amparo, y es acorde con el principio de

derecho procesal de que puede impugnar una

resolución judicial quien no obtiene todo lo que

pidió o quien resiente un agravio.”

CUARTO. En los agravios antes transcritos el recurrente

sostiene en esencia:


100

a) En la resolución impugnada se viola el artículo 77 del la Ley

de Amparo al haber realizado una incorrecto análisis de la

constitucionalidad de los artículos 11, fracciones XV, XVIII y XIX, y 12

de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros,

pues conforme a lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley Federal de

Entidades Paraestatales los Organismos Descentralizados no pueden

desplegar actos de autoridad, y como la Comisión Nacional para la

Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros

(CONDUSEF), es un organismo perteneciente a dicha categoría, las

atribuciones autoritarias previstas en los citados preceptos que se

impugnan son inconstitucionales por contravenir el principio de

seguridad jurídica previsto en el artículo 16 constitucional, ya que no

es válido que un organismo descentralizado (Comisión Nacional para

la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros), sea

dotado por una ley con facultades típicas de autoridad.

Además, en términos estrictamente constitucionales no es

posible dotar a un organismo descentralizado, con personalidad

distinta a la del Estado, de facultades propias de una autoridad estatal.

b) En la resolución impugnada incorrectamente se aplica la tesis

cuyo rubro es: INFONAVIT. LA CONTRADICCIÓN PLANTEADA

ENTRE LA LEY DE DICHO INSTITUTO, REFORMADA POR

DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA

FEDERACIÓN EL 6 DE ENERO DE 1997, Y LA LEY FEDERAL DEL

TRABAJO, EN CUANTO AL LÍMITE SUPERIOR SALARIAL Y A LOS

CONCEPTOS QUE SE EXCLUYEN DEL SALARIO PARA EFECTOS

DEL PAGO DE APORTACIONES PATRONALES NO CONSTITUYE

UN PROBLEMA DE CONSTITUCIONALIDAD, SINO DE LEGALIDAD,

dado que lo planteado por la quejosa en su segundo concepto de

violación no es una cuestión de mera legalidad, sino una violación


101

directa al principio de seguridad jurídica garantizado en el artículo 16

constitucional; además, es incorrecto lo sostenido en el fallo recurrido,

pues las normas impugnadas sí generan inseguridad jurídica e

incertidumbre, pues obliga a las instituciones financieras a un doble

procedimiento de sanción ante órganos de la Administración Pública

Federal, por lo que si la jurisprudencia ha reconocido que tiene lugar

una violación al referido principio garantizado en la Constitución

General de la República cuando las disposiciones aplicables no son

claras debe concluirse que las normas controvertidas, en relación con

lo dispuesto en la Ley del Mercado de Valores y la Ley de la Comisión

Nacional Bancaria y de Valores, dan lugar a tal circunstancia. En

caso de sostenerse que no se trata de un planteamiento de

constitucionalidad debió abordarse y resolverse como una cuestión de

legalidad, pues en el referido concepto se sostuvo que sin lugar a

dudas los artículos de estos dos ordenamientos deben prevalecer

sobre lo dispuesto en las normas controvertidas, por lo que debe

concluirse que en este aspecto la sentencia resulta incompleta.

c) El estudio desarrollado en el considerando cuarto del fallo

recurrido es incorrecto, dado que el juzgador de garantías no realizó

una correcta interpretación de lo dispuesto en el artículo 11, fracción

XV, de la Ley reclamada, pues lo cierto es que en este numeral se

confiere a la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los

Usuarios de Servicios Financieros la facultad para crear a las

instituciones financieras nuevas obligaciones que no están previstas

en la ley, dado que en ésta no se precisa la causa y el fin de tal

atribución

Además, al contrario de lo aducido en la sentencia impugnada, la

atribución que otorga la fracción XV de la Ley impugnada a la citada

Comisión sí conlleva la emisión de actos privativos, por lo que antes


102

de que la misma resuelva sobre la autorización de la información

requerida deben respetarse las formalidades esenciales del

procedimiento; sin embargo, la ley impugnada no señala el

procedimiento que se seguirá antes de calificar la información

requerida, lo que da lugar a que aquélla resuelva unilateralmente sin

escuchar a la institución financiera, ni precisa la forma en que será

calificada, de donde se debe concluir que la resolución que se emita sí

constituye un acto privativo y, por ende, el referido precepto viola el

principio de seguridad jurídica garantizado en el artículo 16

constitucional.

Ahora bien, para resolver la cuestión controvertida en el agravio

sintetizado en el inciso a), debe establecerse, primeramente, si los

organismos públicos descentralizados, para los efectos de la Ley

Orgánica de la Administración Pública Federal y de la Ley Federal de

Entidades Paraestatales, como la Comisión Nacional para la

Protección y Defensa de Usuarios de Servicios Financieros, pueden

ser dotados por la ley de atribuciones propias de una autoridad

con el objeto de hacer cumplir sus objetivos para los cuales fueron

creados; o bien, si estas prerrogativas de imperio están

exclusivamente reservadas a los órganos de la Administración

Pública centralizada, sin que sea posible transferirlas a cualquier

otra autoridad de distinta naturaleza.

Como a continuación se demostrará, es infundado sostener que

las facultades de autoridad correspondan, exclusivamente, a la

Administración Pública centralizada; y además no sólo es correcto,

sino conveniente, que un organismo público descentralizado como la

Comisión Nacional para la Protección y Defensa de Usuarios de

Servicios Financieros, sea dotada por ley, de atribuciones de imperio

para la consecución de sus objetivos, máxime cuando se trata de la


103

protección y defensa de los usuarios de productos y servicios

financieros.

Para arribar a la anterior conclusión, por principio, debe partirse

por analizar el contexto constitucional que rige la existencia y las

actividades propias de los organismos descentralizados integrantes de

la Administración Pública Paraestatal.

Al respecto, el artículo 90 de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, señala:

“La Administración Pública Federal será

Centralizada y Paraestatal, conforme a la Ley

Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá

los negocios del orden administrativo de la

Federación que estarán a cargo de las Secretarías

de Estado y Departamentos Administrativos y

definirá las bases generales de creación de las

entidades paraestatales y la intervención del

Ejecutivo Federal en su operación.

Las leyes determinarán las relaciones entre las

entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o

entre éstas y las Secretarías de Estado y

Departamentos Administrativos.”

Esta Segunda Sala considera que del artículo transcrito, se

desprende que la Administración Pública Federal presenta dos formas

de existencia: la Centralizada y la Paraestatal, es decir, el Estado

Federal Mexicano no es de aquellos conocidos como


104

“Centralizadores”, sino por el contrario, su “descentralización” o

“desdoblamiento” está permitido constitucionalmente; asimismo, se

instituye que el Congreso de la Unión debe expedir la ley

correspondiente que regule todo lo concerniente a estas dos formas

de administración. En dicha normatividad, el órgano legislativo debe

ocuparse de la distribución y reparto de los negocios administrativos

federales entre las Secretarías de Estado y los Departamentos

Administrativos; y, asimismo, debe definir las bases necesarias para

crear las entidades que comprendan la Administración Paraestatal y

definir las medidas de intervención del Poder Ejecutivo Federal en su

operación. Así, “centralizar” desde el punto de vista del derecho

administrativo implica: reunir todas las atribuciones estatales en un

único Órgano Supremo Central, mientras que “descentralizar” o

“paraestatalizar” se traduce en: conferir esas mismas atribuciones

estatales con todas sus características de Derecho Público a órganos

separados jerárquicamente del Poder Central (Pero pertenecientes a

la Administración Pública), sobre esas bases, habrá un régimen de

Estado Central siempre que esté prohibida la descentralización, y

viceversa: estará permitida la descentralización cuando se encuentre

prevista, tal como acontece en México a través del artículo 90

constitucional. De ahí que aquí se afirme la existencia de un Estado

descentralizador, en la medida que esto se encuentre normativa y

constitucionalmente justificado.

En la práctica, la disposición reglamentaria del artículo 90

constitucional es la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

En esta ley se reitera que el Estado Federal Mexicano es

descentralizador en contraposición con el sistema centralizador; lo que

ocurre al momento que se reconoce que la Administración Pública

Federal se divide en “Centralizada” y “Paraestatal”, y en lo relativo a

esta última, se establece que comprende a: Organismos


105

Descentralizados, Instituciones Nacionales de Crédito,

Organizaciones Nacionales Auxiliares de Crédito, Empresas de

Participación Estatal, Fideicomisos Públicos, Instituciones Nacionales

de Seguros y Fianzas. Lo anterior con fundamento en el artículo 1° de

la Ley en comento, cuyo texto es el siguiente:

“Artículo 1. La presente ley establece las bases de

organización de la administración publica federal,

centralizada y paraestatal.

La Presidencia de la República, las Secretarías de

Estado y los Departamentos Administrativos, y la

Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, integran

la Administración Publica Centralizada.

Los organismos descentralizados, las empresas de

participación estatal, las instituciones nacionales

de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales

de crédito, las instituciones nacionales de seguros

y de fianzas y los fideicomisos, componen la

Administración Pública Paraestatal.”

Paralelamente a la Ley Orgánica de la Administración Pública

Federal, existe una ley especial que desarrolla la estructura de la

Administración Paraestatal, la Ley Federal de Entidades

Paraestatales. En esta norma se establecen los requisitos de creación,

existencia, objeto y funciones, así como las facultades y atribuciones

de los organismos descentralizados, especie integrante de la

paraestatalidad. A este respecto, destacan los siguientes artículos de

ese cuerpo normativo:


106

“Artículo 1º. La presente Ley, Reglamentaria en lo

conducente del artículo 90 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, tiene por

objeto regular la organización, funcionamiento y

control de las entidades paraestatales de la

Administración Pública Federal.

Las relaciones del Ejecutivo Federal, o de sus

dependencias, con las entidades paraestatales, en

cuanto unidades auxiliares de la Administración

Pública Federal, se sujetarán, en primer término, a

lo establecido en esta Ley y sus disposiciones

reglamentarias y, sólo en lo no previsto, a otras

disposiciones según la materia que corresponda.

Artículo 2o. Son entidades paraestatales las que

con tal carácter determina la Ley Orgánica de la

Administración Pública Federal.

Artículo 8o. Corresponderá a los titulares de las

Secretarías de Estado o Departamentos

Administrativos encargados de la coordinación de

los sectores, establecer políticas de desarrollo para

las entidades del sector correspondiente, coordinar

la programación y presupuestación de

conformidad, en su caso, con las asignaciones

sectoriales de gasto y financiamiento previamente

establecidas y autorizadas, conocer la operación y

evaluar los resultados de las entidades

paraestatales y las demás atribuciones que les

conceda la Ley.

CAPÍTULO II


107

De los Organismos Descentralizados

SECCIÓN A

Constitución, Organización y Funcionamiento

Artículo 14. Son organismos descentralizados las

personas jurídicas creadas conforme a lo dispuesto

por la Ley Orgánica de la Administración Pública

Federal y cuyo objeto sea:

La realización de actividades correspondientes a

las áreas estratégicas o prioritarias;

La prestación de un servicio público o social; o

La obtención o aplicación de recursos para fines de

asistencia o seguridad social.

Artículo 15. En las leyes o decretos relativos que se

expidan por el Congreso de la Unión o por el

Ejecutivo Federal para la creación de un organismo

descentralizado se establecerán, entre otros

elementos:

La denominación del organismo;

El domicilio legal;

El objeto del organismo conforme a lo señalado en

el Artículo 14 de esta Ley;

Las aportaciones y fuentes de recursos para

integrar su patrimonio así como aquéllas que se

determinen para su incremento;

La manera de integrar el Órgano de Gobierno y de

designar al Director General así como a los

servidores públicos en las dos jerarquías inferiores

a éste;


108

Las facultades y obligaciones del Órgano de

Gobierno, señalando cuáles de dichas facultades

son indelegables;

Las facultades y obligaciones del Director General,

quien tendrá la representación legal del Organismo;

Sus Órganos de Vigilancia, así como sus

facultades; y

El régimen laboral a que se sujetarán las relaciones

de trabajo.

El órgano de Gobierno deberá expedir el Estatuto

Orgánico, en el que se establezcan las bases de

organización así como las facultades y funciones

que correspondan a las distintas áreas que

integren el organismo.

El estatuto Orgánico deberá inscribirse en el

Registro Público de organismos descentralizados.

En la extinción de los organismos deberán

observarse las mismas formalidades establecidas

para su creación, debiendo la Ley o Decreto

respectivo fijar la forma y términos de su extinción

y liquidación.

Artículo 16. Cuando algún organismo

descentralizado creado por el Ejecutivo deje de

cumplir sus fines u objeto o su funcionamiento no

resulte ya conveniente desde el punto de vista de la

economía nacional o del interés público, la

Secretaría de Programación y Presupuesto,

atendiendo la opinión de la Dependencia

Coordinadora del Sector que corresponda,


109

propondrá al Ejecutivo Federal la disolución,

liquidación o extinción de aquél. Asimismo podrá

proponer su fusión, cuando su actividad

combinada redunde en un incremento de eficiencia

y productividad.

Artículo 17. La administración de los organismos

descentralizados estará a cargo de un Órgano de

Gobierno que podrá ser una Junta de Gobierno o

su equivalente y un Director General.

Artículo 18. El Órgano de Gobierno estará integrado

por no menos de cinco ni más de quince miembros

propietarios y de sus respectivos suplentes. Será

presidido por el Titular de la Coordinadora de

Sector o por la persona que éste designe.

El cargo de miembro del Órgano de Gobierno será

estrictamente personal y no podrá desempeñarse

por medio de representantes.

Artículo 20. El Órgano de Gobierno se reunirá con

la periodicidad que se señale en el Estatuto

Orgánico sin que pueda ser menor de 4 veces al

año.

El propio Órgano de Gobierno sesionará

válidamente con la asistencia de por lo menos la

mitad más uno de sus miembros y siempre que la

mayoría de los asistentes sean representantes de la

Administración Pública Federal. Las resoluciones

se tomarán por mayoría de los miembros presentes


110

teniendo el Presidente voto de calidad para el caso

de empate.

Artículo 21. El Director General será designado por

el Presidente de la República, o a indicación de

éste a través del Coordinador de Sector por el

Órgano de Gobierno, debiendo recaer tal

nombramiento en persona que reúna los siguientes

requisitos:

Ser ciudadano mexicano en pleno ejercicio de sus

derechos;

Haber desempeñado cargos de alto nivel decisorio,

cuyo ejercicio requiera conocimientos y

experiencia en materia administrativa; y,

No encontrarse en alguno de los impedimentos que

para ser miembro del Órgano de Gobierno señalan

las fracciones II, III, IV y V del artículo 19 de esta

Ley.

Artículo 22. Los Directores Generales de los

organismos descentralizados, en lo tocante a su

representación legal, sin perjuicio de las facultades

que se les otorguen en otras leyes, ordenamientos

o estatutos, estarán facultados expresamente para:

Celebrar y otorgar toda clase de actos y

documentos inherentes a su objeto;

Ejercer las más amplias facultades de dominio,

administración, y pleitos y cobranzas, aún de

aquéllas que requieran de autorización especial,

según otras disposiciones legales o reglamentarias


111

con apego a esta Ley, la ley o decreto de creación y

el estatuto orgánico;

Emitir, avalar y negociar títulos de crédito;

Formular querellas y otorgar perdón;

Ejercitar y desistirse de acciones judiciales

inclusive del juicio de amparo;

Comprometer asuntos en arbitraje y celebrar

transacciones;

Otorgar poderes generales y especiales con las

facultades que les competan, entre ellas las que

requieran autorización o cláusula especial. Para el

otorgamiento y validez de estos poderes, bastará la

comunicación oficial que se expida al mandatario

por el Director General. Los poderes generales para

surtir efectos frente a terceros deberán inscribirse

en el Registro Público de Organismos Públicos

Descentralizados; y

Sustituir y revocar poderes generales o especiales.

Los Directores Generales ejercerán las facultades a

que se refieren las fracciones II, III, VI y VII, bajo su

responsabilidad y dentro de las limitaciones que

señale el estatuto orgánico que autorice el Órgano

o Junta de Gobierno.

Artículo 23. Para acreditar la personalidad y

facultades según el caso, de los miembros del

Órgano de Gobierno, del Secretario y Prosecretario

de éste, del Director General y de los apoderados

generales de los organismos descentralizados,

bastará con exhibir una certificación de la


112

inscripción de su nombramiento o mandato en el

Registro Público de Organismos

Descentralizados.”

De los artículos transcritos, destaca lo siguiente:

La Administración Pública Federal es Centralizada y

Paraestatal, por tanto, esta última forma parte integrante de ella,

aun cuando goce de personalidad jurídica y patrimonio propio.

“Descentralizar”, es una técnica de organización jurídica a través

de la cual se confían o encomiendan actividades estatales de

naturaleza delegable a órganos estructuralmente separados del

aparato central de la Administración Pública, destacando que este

concepto no significa “independizar” o “fragmentar el aparato

administrativo del Estado” sino atenuar la jerarquía administrativa,

lográndose así un descargo de las funciones propiamente

estatales a través de un reparto de competencias públicas y de

atribuciones propias de una autoridad perteneciente al Poder

Central, confiriéndolas a órganos separados de este. De ahí que

se diga que los organismos descentralizados actúan “al lado” de

la administración centralizada, integrando junto con ella el

concepto total e íntegro de Administración Pública.

Las encomiendas o descargas referidas anteriormente

provocan que sea conveniente dotar en ciertos casos a los

organismos descentralizados de facultades de consulta, decisión,

ejecución e imperio de la misma calidad que las atribuciones de la

Administración Central; lo anterior obedece a que el concepto

“descentralización” debe tomarse en sentido amplio, es decir, de


113

una manera tal que indique la posibilidad de toda una

transferencia de actividades o funciones de un órgano a otro, con

todas sus características, de tal modo que pueda considerarse a

un órgano autárquico como un centro de imputación de las

funciones estatales. Es decir, los organismos públicos

descentralizados, pertenecen a la Administración Pública

Paraestatal, y por ello son integrantes de la Administración

Pública Federal, de ahí que pueden funcionar exactamente igual

que como lo hace la Administración Pública, si esto es necesario

dentro de sus fines y objetivos. No debe estimarse que el aspecto

que distingue a la Administración Centralizada de la Paraestatal,

lo es que esta última goza de autonomía por efectos de la

personalidad jurídica y patrimonio propios, pues aun cuando es

cierto que esas dos características no se presentan en la

Administración Central, también lo es que puede darse el caso

que la Administración Centralizada tenga organismos internos con

personalidad jurídica y patrimonio propios que, no por ese hecho,

dejarán de pertenecer a ella, como ocurrió en su momento con el

Departamento del Distrito Federal. Lo que en realidad distingue a

la Administración Centralizada de la Paraestatal es la relación

jerárquica con el titular del Ejecutivo, pues mientras en la

Centralizada la línea de jerarquía es directa e inmediata, en la

Paraestatal y especialmente entre los Organismos

Descentralizados, es indirecta y mediata, pero por lo demás, debe

estimarse que son órganos de la misma calidad por provenir

ambos del Estado, unos actuando directamente (administración

central) y los otros desarrollando una encomienda de gestión

pública (organismos autárquicos o descentralizados).


114

La circunstancia de que un organismo descentralizado

cuente con personalidad jurídica propia, no significa que su

actuación sea libre y esté exenta de control. El funcionamiento de

los organismos descentralizados, y especialmente las facultades

de autoridad que por desdoblamiento estatal éstos desempeñan,

están garantizadas y controladas en favor de los gobernados y de

la Administración Pública; ello es así porque la toma de

decisiones de esta clase de entidades está identificada con las

finalidades de la Administración Central y del Poder Ejecutivo, al

momento que se establece en ley que su control se ejerce por el

propio Poder Ejecutivo y que sus órganos directivos deben

integrarse con personas ligadas a la Administración Central, a fin

de lograr una “orientación de Estado” en el rumbo del organismo.

Con ello, la actuación de los descentralizados está evaluada y

vigilada por la Secretaría de Estado del ramo que se identifique

más directamente con el objeto del organismo; es decir, los

organismos descentralizados, aun cuando sean autónomos,

continúan subordinados a la Administración Centralizada de una

manera indirecta existiendo reemplazo de la “relación de

jerarquía” por un “control administrativo” en los términos antes

apuntados.

Lo asentado en el punto que precede, conduce a estimar

que los organismos descentralizados pueden ostentar facultades

de autoridad, por ser controlados por el aparato central del

Estado, y por ser reconocidos como integrantes de la

Administración Pública, la que, de ordinario, posee facultades de

imperio; y correlativamente no se advierte que exista ninguna

disposición que prohiba a los organismos descentralizados el


115

ejercicio de actos de imperio propios de las autoridades, ni

tampoco existe fundamento legal, expreso o interpretado, que

lleve a la conclusión del quejoso, en el sentido de que los actos

de autoridad de la Administración Pública sólo pueden ser

desplegados por la Centralizada y no por la Paraestatal.

La paraestatalidad consiste en confiar a órganos distintos de

la Administración Central una serie de facultades y atribuciones

que, por sus características, deben ser ágiles y no sometidas a

complicados y elaborados procesos de burocratización y por ello

sería irrecomendable que se desplegaran exclusivamente por la

Administración Central.

Así, atendiendo al texto de la Ley es evidente que la única

diferencia existente entre los organismos descentralizados y la

Administración Central es la existencia de una relación diversa de

la de jerarquía entre ellos, pues fuera de esto, son exactamente

iguales, ya que, de lo contrario, se rompería con el principio

generalmente aceptado de “Unidad de Poder”, conforme al cual,

toda actuación estatal debe considerarse del mismo origen.

Además, de la interpretación de los artículos que han sido

transcritos, y especialmente de los artículos 14, 15, 16 y 22,

párrafo primero, se debe llegar a la conclusión de que los

organismos públicos descentralizados pueden y hasta deben

contar con facultades de imperio.

En efecto, ya se ha visto que los objetivos de un organismo

descentralizado, necesariamente deben estar referidos a la


116

realización de una actividad prioritaria o estratégica, a la

prestación de un servicio público o social y/o a la obtención o

aplicación de recursos públicos para fines de asistencia o

seguridad sociales; es decir, las finalidades de estos organismos

los convierten en centros de intereses socialmente protegidos, en

ejecutores de objetivos que deben reputarse como fines propios

del Estado o como fines públicos, y en zonas de imputación y

responsabilidad oficial.

Sobre esas bases, es obvio que si a un organismo

descentralizado se le confiere el desarrollo de un fin público,

como lo es el desarrollo de una actividad prioritaria o estratégica,

o bien, la aplicación de recursos públicos para fines de asistencia

o seguridad sociales, necesariamente debe dotársele de

atribuciones y facultades en ley para que ello sea posible, y éstas

desde luego que pueden ser de naturaleza análoga a las de una

autoridad perteneciente a la Administración Central, situación que

debe ser así estimada pues constitucionalmente la Administración

Pública Federal, es única y se compone por el aparato central y el

Paraestatal que incluye a los organismos descentralizados.

Además, si no se dotara a estos organismos de las

atribuciones autoritarias, podrían verse comprometidos los

objetivos que los colocan como centro de intereses socialmente

protegidos en los términos antes expuestos.

Por todo ello, es válido que los organismos descentralizados

gocen de atribuciones de autoridad; pero además, la Comisión


117

Nacional para la Protección y Defensa de Usuarios de Servicios

Financieros, debe contar con tales atribuciones dado su objeto.

En efecto, como ya se precisó anteriormente, el objeto de los

organismos descentralizados puede identificarse con alguna

actividad estratégica y/o prioritaria. Por las primeras, deben

entenderse aquéllas que han sido así consideradas en la

Constitución, especialmente en el párrafo cuarto del artículo 28, y

por las segundas, además de las comunicaciones vía satélite y

los ferrocarriles así mencionadas en el propio texto constitucional,

las que resultan de la planeación del Estado, y que en cada

período gubernamental van variando de acuerdo a las bases

instituidas en los artículos 25 y 26 del propio Pacto Federal y que

significan los principales objetivos de la Administración Pública

reflejados en el Plan Nacional de Desarrollo que al efecto se

elabore por el Ejecutivo Federal.

Ahora bien, en el caso concreto, es incontrovertible que la

función de asesoría, información y defensa de usuarios de

servicios financieros, dado el momento histórico presente, es una

decisión prioritaria del gobierno federal, la realidad actual es que

los servicios bancarios, mercantiles por antonomasia, son

contratados por el público en general y no exclusivamente por

comerciantes como originalmente se concibió en esta

especializada rama jurídica (Derecho Mercantil) la que

inicialmente no comprendió a los consumidores. Así, para evitar

que las presunciones del especializado derecho financiero privado

lleguen a afectar a los ciudadanos comunes, profanos a los usos

bancarios, como en últimos años ocurrió en este país, el Gobierno


118

Federal emprendió la tarea de crear un órgano de asistencia,

asesoría y protección contra abusos e imprevisiones derivadas de

la impericia en el ramo legal financiero privado.

Todo ello, permite afirmar objetivamente que la protección y

defensa de usuarios de servicios financieros, hoy día, es un área

prioritaria, y ello es suficiente para justificar la naturaleza de

organismo descentralizado de la Comisión Nacional para la

Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, y

también es bastante para dotarlo de facultades de autoridades

propias de estos órganos que les servirán para cumplir sus

importantes y públicos objetivos de interés colectivo y prioritario

en los términos antes apuntados.

También conviene agregar que, en otra faceta, la Comisión

Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de

Servicios Financieros presta servicios públicos de asesoría,

procuración, conciliación y heterocomposición arbitral convenida;

y aplica recursos públicos para fines de asistencia social,

situación que también justifica su naturaleza como organismo

descentralizado.

Asimismo debe destacarse que no debe confundirse el

concepto de “persona jurídica pública” con el diverso de “persona

estatal”, pues mientras la primera simplemente guarda un vínculo

con el Estado, la segunda además comparte las facultades y las

funciones de éste, y especialmente, los fines de interés general.


119

También vale agregar que la descentralización favorece: I.

El desarrollo de servicios públicos especiales; II. Libera de las

influencias políticas y atiende mejor al desarrollo económico-

financiero; facilita y estimula el control público; y III. Impide la

concentración perniciosa del poder, y ello es una justificación más

que conduce a fomentar su existencia.

De todo lo hasta aquí expuesto se concluye, en relación con

la litis constitucional, que los organismos descentralizados, por

razones constitucionales, sí pueden ejercer actos de autoridad de

naturaleza no sólo análoga, sino idéntica a la que ejercen los

órganos de la Administración Pública, pues según lo detallado,

son verdaderos desdoblamientos del Estado que gozan de las

mismas características de éste, y especialmente en el caso de la

Comisión Nacional para la Protección y Defensa de Usuarios de

Servicios Financieros, su naturaleza de organismo público

descentralizado de la Administración Pública Federal Paraestatal

se justifica plenamente por la sola razón de que sus actividades

públicas y objetivos estatales se centran en el desarrollo de

actividades íntegramente identificadas con un área prioritaria y

además, con el desarrollo de servicios públicos y sociales que son

desempeñados por este aparato estatal como orientador,

informador, conciliador, procurador y árbitro convencional

impuesto por el Estado.

Lo anterior, además, debe considerarse en relación con

precedentes de esta propia Suprema Corte de Justicia de la

Nación, pues en asuntos anteriores a éste, ya se ha pronunciado

en el sentido de que resulta correcto y apegado al texto


120

constitucional que los organismo públicos descentralizados sean

dotados de atribuciones de autoridad, lo que se ha verificado

cuando se ha examinado la naturaleza de los organismos

públicos descentralizados denominados Instituto Mexicano de la

Propiedad Industrial e Instituto Mexicano del Seguro Social.

Por lo que hace al Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial,

el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su

actual integración, en sesión de veintiuno de octubre de mil

novecientos noventa y nueve, se pronunció sobre la constitucionalidad

de las facultades de autoridad conferidas a este organismo público

descentralizado de la Administración Pública Federal Paraestatal en

los artículos 6°, 113 a 135 y 187 a 222 de la Ley de la Propiedad

Industrial, relativas a la imposición de sanciones como son las multas.

Las consideraciones de dicho fallo, en lo conducente, son las

siguientes:

“Amparo en revisión 2616/98.- **********, Sociedad

Anónima de Capital Variable.- Ministro ponente:

Mariano Azuela Güitrón.- Secretaria: Lourdes Ferrer

Mac-gregor Poisot.- - - - veintiuno de octubre de mil

novecientos noventa y nueve.- - - QUINTO. ... el

agravio es insuficiente para revocar la negativa del

amparo a la quejosa porque la ley reclamada no

transgrede los preceptos constitucionales citados.

En efecto, el artículo 90 de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos dispone: (se

transcribe) Deriva del anterior precepto transcrito,

ubicado dentro del Capítulo III “Del Poder

Ejecutivo”, Título Tercero, de la Constitución, que


121

en él se consignan las bases de la Administración

Pública Federal, al señalarse que ésta será

centralizada y paraestatal, remitiendo a la Ley

Orgánica que expida el Congreso, la cual distribuirá

los negocios del orden administrativo entre las

Secretarías de Estado y Departamentos

Administrativos y sentará los principios generales

de creación de las entidades paraestatales y la

intervención del Ejecutivo Federal en su

operación.- - - - - - Ahora bien, la Ley Orgánica de

la Administración Pública Federal, reglamentaria de

este dispositivo constitucional, establece en sus

numerales 1, 3, 45, 48, 49 y 50, lo siguiente: (se

transcriben) Por su parte, el artículo 14 de la Ley

Federal de Entidades Paraestatales, consigna: (se

transcribe). - - - - Los anteriores preceptos

constitucional y legales dan sustento jurídico a los

organismos descentralizados que forman parte de

la administración pública paraestatal.

Efectivamente, las atribuciones del Estado

mexicano se han incrementado con el tiempo. De

un estado de derecho pasamos a un estado social

de derecho, en el que el crecimiento de la

colectividad y concomitantemente de los

problemas y necesidades de ésta, suscitaron una

creciente intervención del ente público en diversas

actividades tanto de prestación de servicios como

de producción y comercialización de productos.

En este sentido, en la década de los ochenta se


122

advierten profundos cambios constitucionales que

dieron paso a la llamada rectoría económica del

Estado en materia económica.- - - - -

Consecuentemente, la estructura estatal se

modificó y creció, específicamente en el ámbito del

Poder Ejecutivo, en cuyo seno se gestó la llamada

administración paraestatal, formada, entre otros

entes, por los organismos descentralizados.- - - - -

Con el objeto de dar coherencia y lograr el

cumplimiento de la función administrativa

encomendada al Poder Ejecutivo, la administración

pública se organiza en dos formas: la centralizada y

la paraestatal. La administración pública

centralizada se presenta como una estructura de

órganos en niveles diversos, dependientes unos de

otros en una relación de jerarquía presidida por su

jefe máximo, en el nivel federal encarnado en el

Presidente de la República y, en el local, en los

gobernadores de los Estados. La administración

pública paraestatal y, concretamente, los

organismos descentralizados, se encuentran

desvinculados en diverso grado de la

administración central, a los que se encomienda el

desempeño de algunas tareas administrativas por

motivos de servicio, colaboración o por región.- - - -

- - En este orden de ideas, los organismos

descentralizados no forman parte del Poder

Ejecutivo en tanto que son componentes de la

administración pública y su objeto general es


123

auxiliarlo en el ejercicio de sus atribuciones y para

el despacho de asuntos del orden administrativo.

Sus objetos específicos son diversos y se

encuentran especificados en el artículo 14 de la Ley

Federal de Entidades Paraestatales anteriormente

transcrito. Los requisitos legales de estos entes,

pueden resumirse en lo siguiente:- - - - a) Los

organismos descentralizados de la Administración

Pública son creados por una ley del Congreso o

por un decreto del Ejecutivo Federal, cuyo objeto

directo e inmediato es la creación de tales

organismos como personas jurídicas formalmente

diversas del Estado. - - - b) El patrimonio de los

organismos descentralizados les es conferido por

el Estado en el acto de su creación para el

cumplimiento de sus finalidades institucionales. - -

- c) Los organismos descentralizados se

encuentran orgánicamente encuadrados en la

Administración Pública Paraestatal Federal por la

vía de su coordinación en un sector determinado.- -

- - Resultan aplicables al caso la tesis

jurisprudencial 28/97 sustentada por la Primera

Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la

Nación, así como la tesis XCI/98 de la Segunda Sala

que, respectivamente, señalan:- - - -

“COMPETENCIA PARA CONOCER DE UN JUICIO

ORDINARIO CIVIL EN QUE SEA PARTE

DEMANDADA LA COMISIÓN PARA LA

REGULARIZACIÓN DE LA TENENCIA DE LA


124

TIERRA (CORETT). Si bien conforme a lo dispuesto

por los artículos 90 constitucional y 1o. de la Ley

Orgánica de la Administración Pública Federal, esta

administración se divide en centralizada y

paraestatal, incluyendo en la segunda a los

organismos descentralizados, ello no implica que

éstos formen parte del Poder Ejecutivo Federal,

toda vez que no tienen por objeto el despacho de

los negocios del orden administrativo relacionados

con las atribuciones del titular de ese Poder, sino

que, en su carácter de unidades auxiliares de la

Administración Pública Federal, tienen por finalidad

la ejecución de programas de desarrollo

establecidos por la secretaría de Estado o

departamento administrativo a que corresponda el

sector dentro del cual se encuentra agrupada cada

una de las mencionadas entidades, en términos de

los artículos 48 y 49 de la citada ley, así como de

los numerales 1o., 8o. y 46 de la Ley Federal de las

Entidades Paraestatales. Los organismos

descentralizados, como lo disponen los artículos

45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública

Federal y 14 de la Ley Federal de Entidades

Paraestatales, son unidades creadas por el

Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo

Federal, con personalidad jurídica y patrimonio

propios, cuyo objeto consiste en la realización de

actividades correspondientes a las áreas

estratégicas o prioritarias, la prestación de un


125

servicio público o social, o la obtención o

aplicación de recursos para fines de asistencia o

seguridad social. El carácter de organismo

descentralizado de la comisión antecitada se

desprende del "Decreto por el que se reestructura

la Comisión para la Regularización de la Tenencia

de la Tierra como organismo público

descentralizado, con carácter técnico y social, con

personalidad jurídica y patrimonio propios,

ampliando sus funciones y redefiniendo sus

objetivos.", publicado en el Diario Oficial de la

Federación el ocho de noviembre de mil

novecientos setenta y cuatro, así como también del

decreto que lo reforma, publicado oficialmente el

tres de abril de mil novecientos setenta y nueve,

que en su artículo segundo define su objeto. Por

tanto, no basta que sea demandado en un juicio

ordinario civil el organismo de que se habla, para

que se surta la competencia federal, ya que no

forma parte del Ejecutivo Federal ni mucho menos

de la Federación. Lo anterior, no obstante que,

conforme a los numerales 1o. y 3o., fracción VIII, de

la Ley General de Bienes Nacionales, el patrimonio

nacional se compone de los bienes del dominio

público de la Federación y de los bienes del

dominio privado de la Federación y que dentro de

estos últimos están "los bienes inmuebles que

adquiera la Federación o que ingresen por vías de

derecho público y tengan por objeto la constitución


126

de reservas territoriales, el desarrollo urbano y

habitacional o la regularización de la tenencia de la

tierra", debido a que si esta última circunstancia no

está acreditada, la competencia se surte en favor

del fuero común”. (Semanario Judicial de la

Federación y su Gaceta, Tomo VI, Julio de 1997,

página 36)- - - - - “ORGANISMOS PÚBLICOS

DESCENTRALIZADOS. SI BIEN SON ÓRGANOS DE

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, NO FORMAN

PARTE DE LOS PODERES EJECUTIVOS,

FEDERAL, ESTATALES NI MUNICIPAL. El Tribunal

Pleno de esta Corte Constitucional aprobó la tesis

número P./J. 16/95 de la Novena Época del


Tomo II, agosto de 1995, página 60, cuyo rubro

sostiene "TRABAJADORES DEL SERVICIO

POSTAL MEXICANO. SUS RELACIONES

LABORALES CON DICHO ORGANISMO

DESCENTRALIZADO SE RIGEN DENTRO DE LA

JURISDICCIÓN FEDERAL, POR EL APARTADO ‘A’

DEL ARTÍCULO 123 CONSTITUCIONAL.". Del texto

de la misma y de las consideraciones de los

precedentes que la integran se desprende que un

organismo público descentralizado se distingue de

los órganos de la administración pública

centralizada a los que se les identifica con el Poder

Ejecutivo a nivel federal o estatal o con el

Ayuntamiento a nivel municipal, de tal suerte que

es un ente ubicado en la administración pública


127

paraestatal, toda vez que la descentralización

administrativa, como forma de organización

responde a la misma lógica tanto a nivel federal,

como estatal o incluso, municipal, que es la de

crear un ente con vida jurídica propia que aunque

forma parte del gobierno de cada uno de esos

niveles, es distinta a la de los Poderes Ejecutivos,

federal, estatales ni municipales para atender con

sus propios recursos una necesidad colectiva, y es

a dichos poderes a quien se les reserva la facultad

de promover a través de sus legítimos

representantes, la vía de controversia

constitucional ante la Suprema Corte de Justicia de

la Nación, cuando estimen que otro ha invadido su

esfera competencial”. (Semanario Judicial de la

Federación y su Gaceta, Tomo VII, Junio de 1998,

página 422).- - - - - Deriva de las anteriores tesis

transcritas que esta Suprema Corte de Justicia ha

sustentado el criterio de que los organismos

descentralizados son órganos creados por el

Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo

Federal, que no forman parte del Poder Ejecutivo,

sino que son órganos auxiliares de la

Administración Pública Federal, con personalidad

jurídica y patrimonio propios, cuyo objeto consiste

en la realización de actividades correspondientes a

las áreas estratégicas o prioritarias, la prestación

de un servicio público o social o la obtención o

aplicación de recursos para fines de asistencia o


128

seguridad social, en términos de lo dispuesto en el

artículo 14 de la Ley Federal de Entidades

Paraestatales.- - - - - - Lo anterior permite concluir

que los organismos descentralizados no pueden

ser catalogados, como lo sostiene la recurrente,

como un cuarto poder, diverso a los tres poderes

en que el artículo 49 de la Carta Magna consigna se

divide el Supremo Poder de la Federación para su

ejercicio, a saber, el Legislativo, Ejecutivo y

Judicial, sino que sólo constituyen entes creados

por el Poder Legislativo en ley, o bien por el Poder

Ejecutivo mediante Decreto, como unidades

auxiliares de la Administración Pública Federal, que

tienen sustento constitucional en el artículo 90 de

la Carta Magna y cuya regulación se encuentra

sujeta a las bases consignadas por el legislador

ordinario.- - - - - - Concretamente, el Instituto

Mexicano de la Propiedad Industrial fue creado por

el legislador en la Ley de Fomento y Protección a la

Propiedad Industrial, actualmente Ley de la

Propiedad Industrial, especificando su actual

artículo 6º las atribuciones de este Organismo, al

señalar:- - - - - “Artículo 6o.- El Instituto Mexicano

de la Propiedad Industrial, autoridad administrativa

en materia de propiedad industrial, es un

organismo descentralizado, con personalidad

jurídica y patrimonio propio, el cual tendrá las

siguientes facultades: - - - I.- Coordinarse con las

unidades administrativas de la Secretaría de


129

Comercio y Fomento Industrial, así como con las

diversas instituciones públicas y privadas,

nacionales, extranjeras e internacionales, que

tengan por objeto el fomento y protección de los

derechos de propiedad industrial, la transferencia

de tecnología, el estudio y promoción del

desarrollo tecnológico, la innovación, la

diferenciación de productos, así como

proporcionar la información y la cooperación

técnica que le sea requerida por las autoridades

competentes, conforme a las normas y políticas

establecidas al efecto; - - - II.- Propiciar la

participación del sector industrial en el desarrollo y

aplicación de tecnologías que incrementen la

calidad, competitividad y productividad del mismo,

así como realizar investigaciones sobre el avance y

aplicación de la tecnología industrial nacional e

internacional y su incidencia en el cumplimiento de

tales objetivos, y proponer políticas para fomentar

su desarrollo; - - - III.- Tramitar y, en su caso,

otorgar patentes de invención, y registros de

modelos de utilidad, diseños industriales, marcas,

y avisos comerciales, emitir declaratorias de

protección a denominaciones de origen, autorizar

el uso de las mismas; la publicación de nombres

comerciales, así como la inscripción de sus

renovaciones, transmisiones o licencias de uso y

explotación, y las demás que le otorga esta Ley y

su reglamento, para el reconocimiento y


130

conservación de los derechos de propiedad

industrial; - - - IV.- Sustanciar los procedimientos

de nulidad, caducidad y cancelación de los

derechos de propiedad industrial, formular las

resoluciones y emitir las declaraciones

administrativas correspondientes, conforme lo

dispone esta Ley y su reglamento y, en general,

resolver las solicitudes que se susciten con motivo

de la aplicación de la misma; - - - V.- Realizar las

investigaciones de presuntas infracciones

administrativas; ordenar y practicar visitas de

inspección; requerir información y datos; ordenar y

ejecutar las medidas provisionales para prevenir o

hacer cesar la violación a los derechos de

propiedad industrial; oír en su defensa a los

presuntos infractores, e imponer las sanciones

administrativas correspondientes en materia de

propiedad industrial; - - - VI.- Designar peritos

cuando se le solicite conforme a la ley; emitir los

dictámenes técnicos que le sean requeridos por los

particulares o por el Ministerio Público Federal;

efectuar las diligencias y recabar las pruebas que

sean necesarias para la emisión de dichos

dictámenes; - - - VII.- Actuar como depositario

cuando se le designe conforme a la ley y poner a

disposición de la autoridad competente los bienes

que se hubieren asegurado; - - - VIII.- Sustanciar y

resolver los recursos administrativos previstos en

esta Ley, que se interpongan contra las


131

resoluciones que emita, relativas a los actos de

aplicación de la misma, de su reglamento y demás

disposiciones en la materia; - - - IX.- Fungir como

árbitro en la resolución de controversias

relacionadas con el pago de los daños y perjuicios

derivados de la violación a los derechos de

propiedad industrial que tutela esta Ley, cuando los

involucrados lo designen expresamente como tal;

de conformidad con las disposiciones contenidas

en el Título Cuarto del Libro Quinto del Código de

Comercio; - - - X.- Efectuar la publicación legal, a

través de la Gaceta, así como difundir la

información derivada de las patentes, registros,

autorizaciones y publicaciones concedidos y de

cualesquiera otras referentes a los derechos de

propiedad industrial que le confiere esta Ley; - - -

XI.- Difundir, asesorar y dar servicio al público en

materia de propiedad industrial; - - - XII.- Promover

la creación de invenciones de aplicación industrial,

apoyar su desarrollo y explotación en la industria y

el comercio, e impulsar la transferencia de

tecnología mediante: - - - a) La divulgación de

acervos documentales sobre invenciones

publicadas en el país o en el extranjero y la

asesoría sobre su consulta y aprovechamiento; - - -

b) La elaboración, actualización y difusión de

directorios de personas físicas y morales

dedicadas a la generación de invenciones y

actividades de investigación tecnológica; - - - c) La


132

realización de concursos, certámenes o

exposiciones y el otorgamiento de premios y

reconocimientos que estimulen la actividad

inventiva y la creatividad en el diseño y la

presentación de productos; - - - d) La asesoría a

empresas o a intermediarios financieros para

emprender o financiar la construcción de

prototipos y para el desarrollo industrial o

comercial de determinadas invenciones; - - - e) La

difusión entre las personas, grupos, asociaciones o

instituciones de investigación, enseñanza superior

o de asistencia técnica, del conocimiento y alcance

de las disposiciones de esta Ley, que faciliten sus

actividades en la generación de invenciones y en

su desarrollo industrial y comercial subsecuente,

y - - - f) La celebración de convenios de

cooperación, coordinación y concertación, con los

gobiernos de las entidades federativas, así como

con instituciones públicas o privadas, nacionales o

extranjeras, para promover y fomentar las

invenciones y creaciones de aplicación industrial y

comercial; - - - XIII.- Participar en los programas de

otorgamiento de estímulos y apoyos para la

protección de la propiedad industrial, tendientes a

la generación, desarrollo y aplicación de tecnología

mexicana en la actividad económica, así como para

mejorar sus niveles de productividad y

competitividad; - - - XIV.- Formar y mantener

actualizados los acervos sobre invenciones


133

publicadas en el país y en el extranjero. - - - XV.-

Efectuar investigaciones sobre el estado de la

técnica en los distintos sectores de la industria y la

tecnología; - - - XVI.- Promover la cooperación

internacional mediante el intercambio de

experiencias administrativas y jurídicas con

instituciones encargadas del registro y protección

legal de la propiedad industrial en otros países,

incluyendo entre otras: la capacitación y el

entrenamiento profesional de personal, la

transferencia de metodologías de trabajo y

organización, el intercambio de publicaciones y la

actualización de acervos documentales y bases de

datos en materia de propiedad industrial; - - - XVII.-

Realizar estudios sobre la situación de la propiedad

industrial en el ámbito internacional y participar en

las reuniones o foros internacionales relacionados

con esta materia; - - - XVIII.- Actuar como órgano de

consulta en materia de propiedad industrial de las

distintas dependencias y entidades de la

administración pública federal, así como asesorar a

instituciones sociales y privadas; - - - XIX.-

Participar en la formación de recursos humanos

especializados en las diversas disciplinas de la

propiedad industrial, a través de la formulación y

ejecución de programas y cursos de capacitación,

enseñanza y especialización de personal

profesional, técnico y auxiliar; - - - XX.- Formular y

ejecutar su programa institucional de


134

operación; - - - XXI.- Participar, en coordinación con

las unidades competentes de la Secretaría de

Comercio y Fomento Industrial, en las

negociaciones que correspondan al ámbito de sus

atribuciones, y - - - XXII.- Prestar los demás

servicios y realizar las actividades necesarias para

el debido cumplimiento de sus facultades conforme

a esta Ley y a las demás disposiciones legales

aplicables”.- - - - Al estatuir el precepto reclamado

al Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial

como un organismo descentralizado, con

personalidad jurídica y patrimonio propios que

constituye autoridad administrativa en materia de

propiedad industrial con las atribuciones que se

especifican, no se incurre en violación al artículo 49

constitucional porque con ello no se está creando

un nuevo Poder, sino sólo un órgano auxiliar de la

Administración Pública Federal que tiene como

sustento constitucional al artículo 90 de la Carta

Magna. Por tal motivo, tampoco la ley reclamada

transgrede los artículos 14 y 16 constitucionales

porque el Instituto Mexicano de la Propiedad

Industrial ha sido legalmente establecido y dotado

de las atribuciones correspondientes para cumplir

con el objetivo para el que fue creado y, por tanto,

los actos que realiza en uso de tales atribuciones

de que fue investido por el legislador ordinario

encuentran su fundamento y motivo en las

disposiciones constitucional y legales


135

señaladas... Por lo expuesto y fundado, se

resuelve: ... TERCERO. La Justicia de la Unión no

ampara ni protege a **********, Sociedad Anónima de

Capital Variable, contra los actos reclamados del

Congreso de la Unión, Presidente de la República,

Secretario de Gobernación y Director del Diario

Oficial de la Federación, consistentes en la

expedición, promulgación, refrendo y publicación

de los artículos 6, 187 a 199, 203 a 213 y 215 de la

Ley de la Propiedad Industrial.”

En lo referente al Instituto Mexicano del Seguro Social, es

conveniente destacar que si bien se trata de un “organismo fiscal

autónomo” con facultades excepcionales de autoridad fiscal

propias y exclusivas, tal como lo indica la parte quejosa en su

demanda ello no significa que tal carácter le sea suficiente

para fungir como autoridad en todos los actos que desarrolla.

El hecho de ser órgano fiscal autónomo faculta al Instituto

Mexicano del Seguro Social para determinar créditos fiscales;

pero no le es tal calidad suficiente para resolver recursos

administrativos, para imponer multas u otro tipo de “sanciones-

aprovechamientos” de naturaleza no fiscal, para actuar

coercitivamente en los actos de cobro y para obligar a los

Administrados a que le guarden el respeto propio que se le debe

a un ente estatal. El ejercicio de estas atribuciones autoritarias no

fiscales, se realiza por la naturaleza de organismo

descentralizado de dicho Instituto, y a propósito de la

constitucionalidad de ello, conviene tener presente el siguiente

criterio aislado que se publica en la página 37 del Tomo II,


136

Primera Parte, Julio a Diciembre de 1988 de la Octava Época del

Semanario Judicial de la Federación, cuyos rubro y texto, son los

siguientes:

“SEGURO SOCIAL, ARTÍCULO 271 DE LA LEY DEL.

NO VIOLA EL ARTÍCULO 49 CONSTITUCIONAL. Es

cierto que el Poder Ejecutivo es el encargado de

llevar a cabo el procedimiento administrativo de

ejecución dentro del contexto de la división de

poderes que rige a nuestro país y cuyo fundamento

se encuentra previsto en lo dispuesto por la

fracción I del artículo 89 constitucional; sin

embargo, el hecho de que el legislador federal al

reformar el artículo 271 de la Ley del Seguro Social

haya autorizado al Instituto Mexicano del Seguro

Social para aplicar el procedimiento citado, no se

traduce en una violación al artículo 49 de la

Constitución, ya que los organismos

descentralizados forman parte de ese poder al estar

comprendidos dentro de la administración pública

paraestatal autorizada por el artículo 90 de la propia

Constitución y reglamentada por la Ley Orgánica

de la Administración Pública Federal.”

En el orden jurídico nacional destaca, entre otros organismos

públicos descentralizados que despliegan actos de autoridad, la

Procuraduría Federal de Protección al Consumidor, cuyas actuaciones

son de naturaleza análoga a las que despliega la Comisión Nacional


137

para la Protección y Defensa de Usuarios de Servicios Financieros,

aunque en un ramo no especializado, como lo es el financiero.

En ese contexto, en relación con el agravio sintetizado al inicio

de este considerando en el inciso a), se impone concluir que resulta

infundado el argumento consistente que los organismos públicos

descentralizados no pueden ejercer actos de autoridad por ostentar

una “personalidad jurídica diversa del Estado”, pues ya se ha

detallado que aun cuando los organismos descentralizados cuenten

con personalidad jurídica y patrimonio propios, ello no significa que no

pertenezcan a la Administración Pública Federal, y por ende, son

verdaderos órganos de gobierno con facultades para desplegar actos

de autoridad. A este respecto, conviene traer al caso, además de

todos los razonamientos anteriores, el criterio sustentado por el

Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la

tesis P.XCII/99 que se publica en la página 21 del Tomo X, diciembre

de 1999 de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación

y su Gaceta, cuyos rubro y contenido, son los siguientes:

“ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS. FORMAN

PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. El

artículo 90 constitucional consigna las bases de la

administración pública federal, al señalar que ésta

será centralizada y paraestatal remitiendo a la ley

orgánica que expida el Congreso, la cual distribuirá

los negocios del orden administrativo entre las

secretarías de Estado y departamentos

administrativos y sentará los principios generales

de creación de las entidades paraestatales y la

intervención del Ejecutivo Federal en su operación.


138

Este dispositivo constitucional y, entre otros, los

artículos 1o., 3o., 45, 48, 49 y 50 de la Ley Orgánica

de la Administración Pública Federal, reglamentaria

de este dispositivo constitucional, y 14 de la Ley

Federal de Entidades Paraestatales, dan sustento

jurídico a los organismos descentralizados que

forman parte de la administración pública

paraestatal. Efectivamente, las atribuciones del

Estado mexicano se han incrementado con el

tiempo. De un estado de derecho pasamos a un

estado social de derecho, en el que el crecimiento

de la colectividad y concomitantemente de los

problemas y necesidades de ésta suscitaron una

creciente intervención del ente público en diversas

actividades, tanto de prestación de servicios como

de producción y comercialización de productos. En

este sentido, en la década de los ochenta se

advierten profundos cambios constitucionales que

dieron paso a la llamada rectoría económica del

Estado en materia económica. Consecuentemente,

la estructura estatal se modificó y creció,

específicamente en el ámbito del Poder Ejecutivo,

en cuyo seno se gestó la llamada administración

paraestatal formada, entre otros entes, por los

organismos descentralizados. Con el objeto de dar

coherencia y lograr el cumplimiento de la función

administrativa encomendada al Poder Ejecutivo, la

administración pública se organiza de dos formas:

la centralizada y la paraestatal. La administración


139

pública centralizada se presenta como una

estructura de órganos en niveles diversos,

dependientes unos de otros en una relación de

jerarquía presidida por un jefe máximo, en el nivel

federal encarnado en el presidente de la República

y, en el local, en los gobernadores de los Estados.

La administración pública paraestatal y,

concretamente, los organismos descentralizados,

se encuentran desvinculados en diverso grado de

la administración central, a los que se encomienda

el desempeño de algunas tareas administrativas

por motivos de servicio, colaboración o por región.

En este orden de ideas, los organismos

descentralizados no forman parte del Poder

Ejecutivo en tanto que son componentes de la

administración pública, cuyo objeto general es

auxiliarlo en el ejercicio de sus atribuciones y para

el despacho de asuntos del orden administrativo,

pero que tienen objetos específicos diversos, a

saber los que refiere el artículo 14 de la Ley Federal

de Entidades Paraestatales.”

En los mismos términos se pronunció esta Segunda Sala al

resolver el diecisiete de octubre de dos mil uno, por unanimidad de

cuatro votos, bajo la ponencia del señor Ministro José Vicente

Aguinaco Alemán,el amparo en revisión 198/2001.

En abono a lo anterior cabe señalar que al contrario de lo

aducido por la recurrente no existe disposición constitucional


140

alguna que impida dotar a los organismos descentralizados de

atribuciones que les permitan, válidamente, ejercer actos de

autoridad respecto de los gobernados modificando por sí y ante sí

su esfera jurídica, por lo que si en términos del artículo 90 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos el

Congreso de la Unión se encuentra facultado expresamente para

definir los términos conforme a los cuales las atribuciones de la

Administración Pública Federal se distribuirán entre la

administración centralizada y la paraestatal, así como para definir

las bases generales de creación de las entidades paraestatales,

debe estimarse que, para hacer efectivas las atribuciones que al

referido órgano legislativo confiere el artículo 90 constitucional y

cumplir con los fines de la descentralización de la administración

pública, cuenta con la potestad implícita para conferir a los

organismos descentralizados atribuciones que les permitan emitir

auténticos actos de autoridad que modifiquen unilateralmente la

esfera jurídica de los gobernados, al tenor de lo dispuesto en el

artículo 73, fracción XXX, de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, ya que de estimarse lo contrario, no

se lograría el objetivo que persiguió el Poder Revisor al establecer

la descentralización de actividades propias de la administración

centralizada, pues en tal caso se impediría a los organismos

descentralizados ejercer a cabalidad sus atribuciones estatales,

las que en todo caso persiguen el bien común.

En relación con el ejercicio de las facultades implícitas del

Congreso de la Unión resultan ilustrativas las tesis que llevan por

rubro, texto y datos de identificación los siguientes:


141

“FACULTADES IMPLÍCITAS. EL LEGISLADOR LAS

TIENE PARA OBLIGAR A LOS CONTRIBUYENTES

A QUE EN EL CÁLCULO DEL IMPUESTO

ACTUALICEN EL VALOR DE LOS OBJETOS

GRAVADOS. Aun cuando en la Carta Magna no

existe una disposición que en forma expresa

establezca que el legislador tiene facultad de exigir

que los contribuyentes actualicen los valores de

los objetos gravados mediante las contribuciones,

para determinar la base de éstas, lo cierto es que

esa potestad sí la tiene implícitamente conforme a

lo dispuesto en los artículos 31, fracción IV, y 73,

fracción VII, en los que se consagra en favor del

Poder Legislativo la facultad para establecer las

contribuciones necesarias para cubrir el gasto

público, sin limitarlo en cuanto a que al precisar la

forma de cálculo de éstas no pueda exigirle a los

causantes actualizar los valores en cita” ( Octava

Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación,

Tomo: IX, Enero de 1992, Tesis: P. XI/92, Página:

32).

“LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA

FEDERACIÓN, CONSTITUCIONALIDAD DE LA. El

Congreso de la Unión expidió la Ley Orgánica del

Poder Judicial de la Federación, que rige la

estructura y funcionamiento del propio poder, para

que el mismo pueda ejercer de modo efectivo las

facultades que le otorga la Constitución General de


142

la República, e introdujo en dicha ley las

disposiciones que atribuyen a los tribunales de los

Estados la función de órganos auxiliares de los

federales, por estimar que sin el auxilio de la

justicia común, la administración de la justicia

federal se vería en muchos casos retardada y

entorpecida. Tal es la razón en que se inspiran

dichas disposiciones, cuya constitucionalidad, por

ende, no puede desconocerse, ya que si el

Congreso de la Unión las consideró necesarias

para hacer efectivas las facultades constitucionales

del Poder Judicial de la Federación, se sigue de ello

que fueron expedidas en uso de las facultades

implícitas que a aquél concede la fracción XXX del

artículo 73 de la Carta Fundamental” ( Sexta Época,

Pleno, Semanario Judicial de la Federación, Tomo:

Primera Parte, XXXV, Página: 101).

“AGRARIO. PERMUTA DE BIENES EJIDALES.

CONSTITUCIONALIDAD DE LOS PRECEPTOS DEL

CÓDIGO AGRARIO QUE LA REGLAMENTAN. La

facultad del Congreso de la Unión para legislar en

materia agraria se funda en las diversas fracciones

de los artículos 27 y 73, fracción XXX, ambos de la

Constitución Federal. Del primer precepto son

relevantes, para sostener la facultad del Congreso

de la Unión de dictar normas generales en materia

agraria, las fracciones VII a la XVI, en cuanto

establecen un conjunto de reglas respecto a la


143

organización ejidal. Si el Congreso de la Unión

tiene facultad general en materia agraria, también

tiene las facultades implícitas para dictar las

medidas necesarias a fin de cumplir con las

facultades expresas, de donde resulta la facultad

implícita de crear disposiciones de carácter general

sobre permuta de bienes ejidales. No es necesario

que algún precepto constitucional conceda al

Poder Legislativo Federal en forma expresa

facultades para legislar sobre permuta de tierras

ejidales, pues el artículo 27 constitucional autoriza

a la Nación, representada en el caso por el Poder

Legislativo Federal, para legislar en materia agraria

y en uso de tales facultades el Poder Legislativo

estableció en los artículos 138, 139 y 140 del

Código Agrario que tales tierras son inalienables,

imprescriptibles, inembargables e intransmisibles,

pero en el artículo 141 fijó las excepciones de la

regla general, entre las que se encuentra la permuta

de los bienes ejidales por otras tierras, pues no

existe ningún principio o disposición constitucional

que establezca o de la que pudiera deducirse la

prohibición de tal permuta. En consecuencia, no

son inconstitucionales los artículos 146 y del 278 al

281 del Código Agrario que regulan las permutas

de tierras ejidales” ( Séptima Epoca, Pleno,

Semanario Judicial de la Federación, Tomo: 52

Primera Parte, Página: 13).


144

“AGRARIO. COMISIONES AGRARIAS MIXTAS Y

COMISARIADOS EJIDALES. COMPETENCIA Y

ATRIBUCIONES. SON CONSTITUCIONALES LOS

PRECEPTOS DE LA LEY DE REFORMA AGRARIA

QUE LAS REGLAMENTAN. Este Tribunal Pleno ha

establecido que es facultad exclusiva del Congreso

de la Unión el legislar en materia agraria, haciendo

derivar dicha atribución de las diversas fracciones

del artículo 27 constitucional, particularmente de su

fracción XI, en concordancia con la fracción XXX

del artículo 73 de la misma Ley Fundamental, y ha

afirmado también que si el Poder Legislativo

detenta la mencionada facultad, también posee las

facultades implícitas necesarias para realizar

aquéllas que le son expresas. El artículo 27

constitucional en su fracción XI, incisos c) y e),

establece la existencia de las comisiones agrarias

mixtas y de los comisariados ejidales y otorga al

Congreso de la Unión la facultad de reglamentar la

competencia y atribuciones de esos organismos,

todo lo cual conlleva a concluir que los artículos

434 al 440 de la Ley Federal de Reforma Agraria no

son contrarios a los artículos 27 y 133 de la

Constitución Federal, sino que se encuentran

apegados a dichos preceptos de la Carta

Fundamental” (Séptima Epoca, Pleno, Semanario

Judicial de la Federación, Tomo: 187-192 Primera

Parte, Página: 14).


145

“LEY FORESTAL, CONSTITUCIONALIDAD DE LA.

Es indudable que conforme al artículo 27

constitucional, la nación tiene la obligación de

dictar las medidas de utilidad pública necesarias

para la conservación, restauración y propagación

(natural o artificial) de la vegetación forestal del

territorio de la República, regulando su

aprovechamiento. La facultad que para dictar

aquellas medidas otorgó el Constituyente a la

nación, la ejerce por medio de su órgano legislador

que es el Congreso de la Unión, quien, a su vez,

obra con facultades implícitas que le otorga la

fracción XXIX del artículo 73 de la Carta Magna. En

consecuencia, el Congreso de la Unión estuvo en

aptitud de expedir la Ley Forestal en vigor, puesto

que constitucionalmente está autorizado para

expedir las leyes que sean necesarias para hacer

efectivas las facultades concedidas por la

Constitución, a los Poderes de la Unión” (Quinta

Epoca, Segunda Sala, Semanario Judicial de la

Federación, Tomo: LXXXV, Página: 211).

En el mismo orden de ideas, al contrario de lo sostenido por

la quejosa recurrente, los organismos descentralizados no

cuentan con una personalidad distinta a la del Estado Mexicano,

pues si bien no integran al Poder Ejecutivo, ello no obsta para

desconocer que forman parte de la Administración Pública, y, por

ende, necesariamente integran la entidad política a la que

pertenecen, en el caso concreto a la Federación, tal como deriva


146

de lo dispuesto en los artículos 73, fracción XXIV y 79, fracción I,

preceptos constitucionales cuyo texto actual tiene su origen en la

reforma publicada el treinta de julio de mil novecientos noventa y

nueve en el Diario Oficial de la Federación, y en los cuales se

reconoce que la Federación se integra tanto por los Poderes

respectivos, como por los entes públicos federales, entre los que

se ubican, necesariamente, los organismos públicos

descentralizados. Los referidos numerales disponen:

“ARTÍCULO 73. El Congreso tiene facultad:

.....

XXIV. Para expedir la Ley que regule la

organización de la entidad de fiscalización superior

de la Federación y las demás que normen la

gestión, control y evaluación de los Poderes de la

Unión y de los entes públicos federales;

.....”

“ARTÍCULO 79. La entidad de fiscalización

superior de la Federación, de la Cámara de

Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión

en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir

sobre su organización interna, funcionamiento y

resoluciones, en los términos que disponga la ley.

Esta entidad de fiscalización superior de la

Federación tendrá a su cargo:

I. Fiscalizar en forma posterior los ingresos y

egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de

fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de


147

los entes públicos federales, así como el

cumplimiento de los objetivos contenidos en los

programas federales, a través de los informes que

se rendirán en los términos que disponga la ley.

.....”

En ese tenor, al contrario de lo aducido por la recurrente el

organismo descentralizado de carácter federal denominado

Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios

de Servicios Financieros, no tiene una personalidad diversa a la

del Estado, pues forma parte de éste, en específico a la entidad

política denominada Federación, sin que ello obste para

desconocer que en cuanto a las relaciones jurídicas que entabla

al seno del orden jurídico nacional posee una personalidad y un

patrimonio propios que lo distinguen de los restantes poderes y

organismos paraestatales o autónomos del Estado, así como una

esfera competencial propia.

Por otra parte, en relación con el agravio sintetizado al inicio de

este considerando en el inciso b), debe concluirse, por principio, que al

contrario de lo sostenido por la recurrente, en la sentencia impugnada

sí se abordó debidamente el segundo concepto de violación que hizo

valer. Para concluir en ese sentido basta analizar las consideraciones

respectivas, que transcritas quedaron en las fojas de la treinta y siete

a la cuarenta y tres de este fallo, en las que se advierte que el

juzgador de garantías concluyó que no se da la violación al principio

de seguridad jurídica en razón de que si bien la ley reclamada y las

diversas del Mercado de Valores y de la Comisión Nacional Bancaria y

de Valores confieren tanto a la Comisión Nacional Bancaria y de

Valores como a la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de


148

los Usuarios de Servicios Financieros, atribuciones para solicitar

información a las instituciones financieras, lo cierto es que tales

facultades tienen supuestos y finalidades distintas a efecto de cumplir

con fines diversos. Además, si bien el juzgador de garantías citó la

tesis transcrita en los agravios para señalar que la confrontación entre

dos leyes de la misma jerarquía es una cuestión de legalidad y no de

constitucionalidad, el estudio respectivo lo realizó, como lo señaló

expresamente, a mayor abundamiento.

En ese orden de ideas y atento a que el quejoso no planteó en

su segundo concepto de violación cuestión alguna de legalidad, debe

estimarse que en el aspecto controvertido la sentencia recurrida no

presenta vicio formal alguno.

En cuanto a los argumentos mediante los cuales la recurrente

controvierte la conclusión adoptada en el fallo recurrido, relativa a que

la ley reclamada no transgrede el principio de seguridad jurídica al

dotar a la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los

Usuarios de Servicios Financieros de atribuciones análogas a las de la

Comisión Nacional Bancaria y de Valores, cabe señalar que tal agravio

resulta infundado

Para arribar a tal conclusión debe tenerse presente, por una

parte, el contenido de los artículos 11, fracciones XV, XVIII y XIX y 12,

de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros

y por otra, los artículos 2°, 3° y 5° de la Ley del Mercado de Valores y

2°, 5° y 19 de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (la

que también fue reformada a últimas fechas mediante decreto

publicada en Diario Oficial de primero de junio de dos mil uno), vigente

al doce de junio de dos mil, cuyos textos resultan ser los siguientes:


149

LEY DE PROTECCIÓN Y DEFENSA AL USUARIO DE SERVICIOS FINANCIEROS

“ARTÍCULO 11. La Comisión Nacional está

facultada para:

.....







pueda dar origen a error o inexactitud;

.....

XVIII. Revisar y, en su caso, proponer

modificaciones a los contratos de adhesión

utilizados por Instituciones Financieras para la


sus servicios;

XIX. Revisar y, en su caso, proponer a las

Instituciones Financieras, modificaciones a los


Usuarios sobre el estado que guardan las

operaciones o servicios contratados;

.....

XXVI. Las demás que le sean conferidas por esta

Ley o cualquier otro ordenamiento.


150

ARTÍCULO 12. Para el debido cumplimiento de las

facultades que esta Ley atribuye a la Comisión

Nacional, las unidades administrativas de la

Secretaría, las Comisiones Nacionales, así como

las Instituciones Financieras, deberán

proporcionarle la información y datos que les

solicite”.

LEY DEL MERCADO DE VALORES

“ARTÍCULO 2. Se considera oferta pública la que se

haga por algún medio de comunicación masiva o a

persona indeterminada para suscribir, enajenar o

adquirir los valores, títulos de crédito y

documentos mencionados en el artículo siguiente.

La Comisión Nacional Bancaria y de Valores podrá

establecer criterios de aplicación general conforme

a los cuales se precise si una oferta es pública y

deberá resolver sobre las consultas que al respecto

se le formulen.

La oferta pública de valores a que se refiere esta

Ley, requerirá ser previamente autorizada por dicha

Comisión.

ARTÍCULO 3. Son valores las acciones,

obligaciones, bonos, certificados y demás títulos

de crédito y documentos que se emitan en serie o

en masa en los términos de las leyes que los rijan,


151

destinados a circular en el mercado de valores,

incluyendo las letras de cambio, pagarés y títulos

opcionales que se emitan en la forma antes citada

y, en su caso, al amparo de un acta de emisión,

cuando por disposición de la ley o de la naturaleza

de los actos que en la misma se contengan, así se

requiera.

El régimen que establece la presente Ley para los

valores y las actividades realizadas con ellos,

también será aplicable a los títulos de crédito y a

otros documentos que otorguen a sus titulares

derechos de crédito, de propiedad o de

participación en el capital de personas morales,

que sean objeto de oferta pública o de

intermediación en el mercado de valores.

El régimen de esta Ley también será aplicable a los

valores, así como a los títulos y documentos con

las características a que se refiere el párrafo

anterior, emitidos en el extranjero, cuya

intermediación en el mercado de valores y, en su

caso, oferta pública, habrá de realizarse con arreglo

a lo que para dichos efectos establece la misma.


establecer, mediante disposiciones de carácter

general, las características a que se debe sujetar la

emisión y operación de los valores y documentos

sujetos al régimen de esta Ley, con miras a

procurar certidumbre respecto a los derechos y

obligaciones que corresponden a los tenedores de


152

los títulos, seguridad y transparencia a las

operaciones, así como la observancia de los sanos

usos y prácticas del mercado.

Se prohibe la oferta pública de cualquier

documento que no sea de los mencionados en este

artículo.

ARTÍCULO 5. Toda difusión de información con

fines de promoción y publicidad sobre valores,

dirigida al público, estará sujeta a la previa

autorización de la Comisión Nacional Bancaria y de

Valores.

La citada promoción y publicidad, relativa a los

servicios u operaciones de las casas de bolsa,

especialistas bursátiles, instituciones calificadoras

de valores, bolsas de valores, instituciones para el

depósito de valores y contrapartes centrales, no

requerirá la autorización prevista en el párrafo

anterior, pero deberá sujetarse a los lineamientos y

criterios que establezca la propia Comisión

mediante disposiciones de carácter general. Tales

disposiciones estarán dirigidas a procurar la

veracidad y claridad de la información que dichas

entidades difundan; coadyuvar al desarrollo sano y

equilibrado del mercado de valores, así como evitar

una competencia desleal en el sistema financiero.

La difusión de información con fines de promoción

o publicidad que den a conocer las sociedades

emisoras respecto de sus valores, por sí o a través


153

de intermediarios del mercado de valores, deberá

ser clara, objetiva y veraz. No podrá difundirse con

fines promocionales ningún mensaje relativo a los

valores objeto de una oferta pública, cuyo

contenido no se incluya en el prospecto de

colocación o documento informativo

correspondiente, o induzca al error con respecto a

los términos de la misma oferta o características de

los valores.

En la difusión de información que se realice en

ocasión de la oferta pública de valores deberá

hacerse referencia al prospecto de colocación en la

forma que la Comisión Nacional Bancaria y de

Valores determine mediante disposiciones de

carácter general.


ordenar la suspensión o rectificación de la

información que a su juicio se difunda en

contravención a lo señalado en este artículo.

La promoción y publicidad que realicen las

instituciones de crédito, así como las

organizaciones auxiliares del crédito y las

sociedades de inversión sobre los valores que

emitan o garanticen, estará sujeta a las

disposiciones legales que les sean aplicables”.

LEY DE LA COMISIÓN NACIONAL BANCARIA Y DE VALORES


154

“TÍTULO PRIMERO. DE LA NATURALEZA, OBJETO

Y FACULTADES. CAPÍTULO I. DE LA NATURALEZA

Y OBJETO.

ARTÍCULO 2. La Comisión tendrá por objeto

supervisar y regular, en el ámbito de su

competencia, a las entidades financieras, a fin de

procurar su estabilidad y correcto funcionamiento,

así como mantener y fomentar el sano y equilibrado

desarrollo del sistema financiero en su conjunto, en

protección de los intereses del público.

También será su objeto supervisar y regular a las

personas físicas y demás personas morales,

cuando realicen actividades previstas en las leyes

relativas al citado sistema financiero.

CAPÍTULO II. DE LAS FACULTADES

ARTÍCULO 5. La supervisión que realice la

Comisión se sujetará al reglamento que al efecto

expida el Ejecutivo Federal y comprenderá el

ejercicio de las facultades de inspección, vigilancia,

prevención y corrección que le confieren a la

Comisión esta Ley, así como otras leyes y

disposiciones aplicables.

La supervisión de las entidades financieras tendrá

por objeto evaluar los riesgos a que están sujetas,

sus sistemas de control y la calidad de su

administración, a fin de procurar que las mismas

mantengan una adecuada liquidez, sean solventes

y estables y, en general, se ajusten a las


155

disposiciones que las rigen y a los usos y sanas

prácticas de los mercados financieros. Asimismo,

por medio de la supervisión se evaluarán de

manera consolidada los riesgos de entidades

financieras agrupadas o que tengan vínculos

patrimoniales, así como en general el adecuado

funcionamiento del sistema financiero.

La inspección se efectuará a través de visitas,

verificación de operaciones y auditoría de registros

y sistemas, en las instalaciones o equipos

automatizados de las entidades financieras, para

comprobar el estado en que se encuentran estas

últimas.

La vigilancia se realizará por medio del análisis de

la información económica y financiera, a fin de

medir posibles efectos en las entidades financieras

y en el sistema financiero en su conjunto.

La prevención y corrección se llevarán a cabo

mediante el establecimiento de programas, de

cumplimiento forzoso para las entidades

financieras, tendientes a eliminar irregularidades.

Asimismo, dichos programas se establecerán

cuando las entidades presenten desequilibrios

financieros que puedan afectar su liquidez,

solvencia o estabilidad, pudiendo en todo caso

instrumentarse mediante acuerdo con las propias

entidades. El incumplimiento de los programas

podrá dar lugar al ejercicio de la facultad contenida

en la fracción XV del artículo 4 de esta Ley, sin


156

perjuicio de las sanciones contempladas en el

artículo 108 de la Ley de Instituciones de Crédito.

La supervisión que efectúe la Comisión respecto de

las personas físicas y demás personas morales,

cuando realicen actividades previstas en las leyes

relativas al sistema financiero, tendrá por propósito

que tales personas observen debidamente las

citadas leyes, así como las disposiciones que

emanen de ellas.

TÍTULO TERCERO. DE LAS DISPOSICIONES GENERALES. CAPÍTULO ÚNICO.

ARTÍCULO 19. Las entidades del sector financiero

sujetas a la supervisión de la Comisión, estarán

obligadas a proporcionarle los datos, informes,

registros, libros de actas, auxiliares, documentos,

correspondencia y en general, la información que la

misma estime necesaria en la forma y términos que

les señale, así como a permitirle el acceso a sus

oficinas, locales y demás instalaciones”.

De la confrontación de ambos sistemas normativos, se llega a la

conclusión de que no es verdad que exista una duplicación de

funciones en las leyes, ni tampoco existe la incertidumbre provocada

por los actos legislativos que alega la recurrente, pues mientras una

norma está referida al aspecto de protección y defensa de los

usuarios de servicios financieros, los numerales transcritos se

refieren a aspectos de regulación y supervisión del sistema

financiero, en específico, tratándose de lo dispuesto en la Ley del


157

Mercado de Valores, a la actividad de las entidades que participan

en la intermediación en el mercado de valores , de donde se sigue

que ambas legislaciones tienen una finalidad diversa.

En efecto, como puede advertirse, los artículos señalados de la

Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros,

están referidos a la facultad de la Comisión Nacional para la

Protección y Defensa de Usuarios de Servicios Financieros de requerir

a las Instituciones Financieras la información dirigida a los usuarios

sobre los diversos servicios y productos financieros que ofrezcan

aquéllas, con el fin de realizar su análisis y, en su caso autorizarla,

cuidando en todo momento que dicha información sea clara, veraz y

precisa, en aras de evitar que contenga datos que por sus

características induzcan al error de los usuarios (artículo 11, fracción

XV); también se le faculta para requerir información a las Instituciones

Financieras con el fin de revisar y, en su caso, proponer a éstas

modificaciones a los contratos de adhesión que utilicen para la

celebración de sus operaciones o servicios contratados o bien a los

documentos que utilicen para informar a los usuarios sobre el estado

que guardan las operaciones o servicios contratados (artículo 11,

fracciones XVIII y XIX, en relación con el 12, ambos del propio

ordenamiento impugnado).

Las atribuciones anteriores, van acompañadas de un correlativo

sistema de generación de obligaciones impuestas en ley a las aludidas

Instituciones Financieras, en el sentido de proporcionar la información

referida a la Comisión solicitante, bajo pena de sanción con multa en

caso de contumacia (artículos 12 y 94, fracción II), atribución que

también se confiere al Organismo Descentralizado con el objeto de

lograr la adecuada defensa del consumidor de productos y

servicios financieros.


158

A su vez, los requerimientos de información que pueden

practicarse por la diversa Comisión Nacional Bancaria y de Valores

en términos de los numerales 2°, 3° y 5° de la Ley de Mercado de

Valeres y 2°, 5° y 19 de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de

Valores, no están referidos directamente a un sistema de

protección y defensa al usuario de servicios financieros en

especial, sino a aspectos que evidentemente son de naturaleza

distinta pues la divulgación que se pide en estos casos se denomina

“Información Institucional”, y su objeto es evaluar los programas

operativos y financieros de los bancos, así como el

comportamiento y desarrollo de los mismos en relación a

aspectos de supervisión, inspección y vigilancia (actividades

definidas por los artículos 5° de la Ley del Mercado de Valores y 5° de

la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores), cuyo fin es

corroborar que la actividad de los bancos es estable, que su

funcionamiento es correcto, y que el desarrollo del sistema financiero,

al que pertenecen todos los bancos, es sano y equilibrado.

Ciertamente las inspecciones a que se refiere el grupo de

artículos últimamente citado, finalmente se llegan a identificar, aunque

de modo incipiente, con un desdibujado aspecto de protección a los

intereses del público usuario, incluso así lo reconoce el artículo 2° de

la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.

Pero aun con ello, es evidente que las dos solicitudes de

información en estudio, obedecen a finalidades distintas, pues

mientras en el caso de la Protección y Defensa de los Usuarios de

Servicios Financieros el objeto principal es el público consumidor, en

el caso de la inspección con fines de supervisión, inspección y


159

vigilancia el objeto principal es verificar que la Institución opere

correctamente en beneficio del sano equilibrio del sistema financiero.

En otro orden de ideas, los requerimientos de información son

distintos pues mientras uno es objetivo en relación con el aspecto de

protección y defensa del usuario de servicios financieros, el otro es

subjetivo, pues el usuario individualmente considerado, pasa a un

segundo término, siendo aquí el quid: el adecuado funcionamiento del

sistema bancario y financiero.

En tal virtud, debe estimarse que el legislador, al crear la Ley de

Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, no incurrió

en confusión, ni tampoco duplicó las funciones estatales, sino más

bien, a un acto de autoridad de las mismas características externas

aparentes (requerimiento de información a Instituciones Financieras),

le otorgó consecuencias y caracteres intrínsecos distintos, siendo

la finalidad, el elemento diferenciador entre uno y otro caso,

regulándose así una relación social entre consumidores y bancos que

reclamaba atención desde el punto de vista Legislativo, por las

circunstancias actuales.

Así, es infundado que la parte quejosa sostenga que existe una

duplicidad o “doble jurisdicción” en la ley que, además de violar el

artículo 16 constitucional, pudiera conducir a la emisión de fallos

contradictorios sobre el mismo punto, ya que según lo aquí asentado,

es claro que los dos requerimientos de información, son cuestiones

diversas si se les pondera finalistamente.

Por otra parte, en relación con los argumentos contenidos en el

agravio sintetizado al inicio de este considerando en el inciso c) cabe

señalar, por principio, que el juzgador de garantías al abordar los


160

razonamientos planteados por el quejoso dentro de su tercer concepto

de violación, dio respuesta a los dos diversos vicios que se atribuyeron

a lo dispuesto en el artículo 11, fracción XV, de la Ley impugnada, al

resolver, por una parte, que la facultad conferida a la autoridad en

aquél numeral no transgrede el principio de seguridad jurídica

garantizado en el artículo 16 constitucional ni lo previsto en el artículo

73, fracción X, de la propia Norma Fundamental, en tanto que la

circunstancia de que se haya dotado a ésta de una facultad

discrecional para verificar que la información que ofrezcan al público

las instituciones financieras no pueda dar lugar a error o inexactitud,

no conlleva conferirle atribuciones legislativas ni que sus

determinaciones sean arbitrarias. Por otra parte, en el fallo recurrido

se concluyó que el referido numeral no transgrede las formalidades

esenciales del procedimiento, pues la atribución prevista en el citado

numeral no conlleva la emisión de un acto privativo, sino de un acto de

molestia.

Ahora bien, para abordar los agravios que desarrolló la quejosa

recurrente en contra de tales consideraciones cabe señalar que si bien

en los mismos no se siguió un preciso orden lógico, no se

desarrollaron las premisas lógicas respectivas ni se citaron

adecuadamente los preceptos constitucionales que se estima fueron

interpretados incorrectamente por el juzgador de garantías, ello no

obsta para que esta Segunda Sala, advirtiendo el principio de agravio

planteado en los mismos y cumpliendo la obligación que le impone el

artículo 79 de la Ley de Amparo, dé respuesta a los mismos. Al efecto

resultan aplicables las tesis jurisprudenciales que llevan por rubro,

texto y datos de identificación los siguientes:

“AGRAVIOS EN LA REVISIÓN. LA FALTA DE CITA

DE LOS PRECEPTOS CONSTITUCIONALES O


161

LEGALES VIOLADOS, NO ES SUFICIENTE PARA

DESESTIMARLOS. La evolución interpretativa y

legislativa de las disposiciones que rigen en el

juicio de amparo, conducen a que, haciendo una

interpretación extensiva del artículo 79 de la Ley de

Amparo, esta Suprema Corte considere que en las

materias en que no opera la suplencia de la queja,

la omisión de citar en los agravios el precepto

constitucional o legal que se considere violado, no

basta para desestimar aquéllos, si en los motivos

de inconformidad se expresan argumentos lógico

jurídicos suficientes que tiendan a evidenciar la

ilegalidad de la resolución reclamada, pues ello es

suficiente para proceder a su análisis” ( Novena

Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación

y su Gaceta, Tomo: IV, Agosto de 1996, Tesis: P./J.

48/96, Página: 5).

“AGRAVIOS EN RECURSOS INTERPUESTOS

DENTRO DEL JUICIO DE AMPARO. PARA QUE SE

ESTUDIEN BASTA CON EXPRESAR EN EL

ESCRITO RELATIVO, RESPECTO DE LAS

CONSIDERACIONES QUE SE CONTROVIERTEN DE

LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA, LA CAUSA DE

PEDIR. Tomando en cuenta lo dispuesto en la tesis

jurisprudencial 2a./J. 63/98, visible en el Semanario

Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo VIII,

septiembre de 1998, página 323, cuyo rubro es

"CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. PARA QUE SE


162

ESTUDIEN, BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE

EN LA DEMANDA DE GARANTÍAS LA CAUSA DE

PEDIR.", esta Suprema Corte de Justicia arriba a la

conclusión de que los agravios que se hagan valer

dentro de los recursos que prevé la Ley de Amparo

no necesitan cumplir con formalidades rígidas y

solemnes, ya que, por una parte, los diversos

preceptos de este ordenamiento que regulan los

referidos medios de defensa no exigen requisitos

para su formulación y, por otra, el escrito a través

del cual se hagan valer éstos debe examinarse en

su conjunto, por lo que será suficiente que en

alguna parte de éste se exprese con claridad la

causa de pedir, señalándose cuál es la lesión o

agravio que las respectivas consideraciones le

provocan, así como los motivos que generan esta

afectación, para que el órgano revisor deba

analizarlos; debiendo precisarse que esta

conclusión únicamente exime al recurrente de

seguir determinado formalismo al plantear los

agravios correspondientes, mas no de controvertir

el cúmulo de consideraciones que por su

estructura lógica sustentan la resolución recurrida,

o, en su caso, las circunstancias de hecho que

afectan la validez de esta última” (Novena Época,

Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su

Gaceta, Tomo: XII, Agosto de 2000, Tesis: P./J.

69/2000, Página: 5).


163

Conviene agregar que la circunstancia de que esta Segunda

Sala de la Suprema Corte de Justicia atienda a la causa de pedir

expresada en los agravios planteados por la quejosa no equivale a

suplir su deficiencia en términos de lo previsto en el artículo 76 bis de

la Ley de Amparo, ya que para abordar los referidos agravios con

base en la causa de pedir expresada en aquéllos resulta necesario

que el recurrente haya precisado con claridad cuál es la lesión o

agravio que le provocan las respectivas consideraciones así como los

motivos que generan esa afectación, a diferencia de lo que sucede

con la suplencia de la queja, prerrogativa procesal que cobra

aplicación cuando en el escrito de agravios la parte recurrente no

señala qué consideraciones del fallo recurrido controvierte, o haciendo

esto último, no menciona los motivos que generan la respectiva

afectación.

En efecto, la suplencia de los agravios planteados en un recurso

interpuesto dentro de un juicio de amparo, dependiendo del grado en

que ésta se autorice por la Ley de Amparo y su interpretación

jurisprudencial, se traduce en examinar consideraciones no

controvertidas por el quejoso o bien abordar el estudio de aquéllas

respecto de las cuales se limita a señalar en sus agravios que las

estima incorrectas, sin precisar el o los motivos que sustentan su

afirmación. Sirve de apoyo a lo anterior, en lo conducente, la tesis que

lleva por rubro, texto y datos de identificación:

“SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE.

CONSISTE EN EXAMINAR CUESTIONES NO

PROPUESTAS, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE

RESULTEN FAVORABLES O DESFAVORABLES

PARA QUIEN SE SUPLE. La figura de la suplencia

de la queja prevista en el artículo 76 bis de la Ley


164

de Amparo, tanto en relación con el juicio de

garantías, como con los recursos que en aquélla se

establezcan, consiste, en esencia, en examinar

cuestiones no propuestas por el quejoso o

recurrente, en sus conceptos de violación o en sus

agravios, respectivamente, que podrían resultar

favorables, independientemente de que finalmente

lo sean. Técnicamente resulta absurdo entender

que sólo debe suplirse cuando ello favorezca a

quien se le suple, puesto que para determinar si

procede la suplencia tendría que examinarse

previamente la cuestión relativa, lo que implicaría

necesariamente haber realizado esa suplencia. Por

consiguiente, es suficiente la posibilidad de que el

análisis de un problema no propuesto pudiera

resultar benéfico para que se deba suplir,

realizando el análisis correspondiente” (Novena

Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la

Federación y su Gaceta, Tomo: XII, Julio de 2000,

Tesis: 2a. LXXX/2000, Página: 166).

Una vez precisado lo anterior, por principio, se responde el

agravio relativo a que al contrario de lo sostenido por el juzgador de

garantías el acto a través del cual la Comisión Nacional para la

Defensa y Protección de los Usuarios de Servicios Financieros deja de

autorizar la información que una institución financiera pone a

disposición del público, sí constituye un acto privativo y que, por ende,

al no preverse un procedimiento que preceda a dicha resolución se

violan las formalidades esenciales del procedimiento, planteamiento a


165

través del cual debe entenderse que el recurrente se duele de un

incorrecto estudio del acto reclamado en relación con el derecho

fundamental tutelado en el artículo 14, párrafo segundo, de la

Constitución General de la República.

Para abordar este agravio resulta necesario hacer referencia a

cuál es el sentido de la resolución que puede emitir la mencionada

Comisión al ejercer la atribución que se le confiere en el artículo 11,

fracción XV, de la ley controvertida, tomando en cuenta lo previsto en

este numeral, en su fracción XXVI y en el artículo 12 del propio

ordenamiento, así como lo dispuesto en el diverso 14, fracción VII, del

Reglamento Interior de la Comisión Nacional para la Protección y

Defensa de los Usuarios de los Servicios Financieros. Dichos

numerales disponen:

LEY DE PROTECCIÓN Y DEFENSA AL USUARIO DE SERVICIOS FINANCIEROS

“ARTÍCULO 11. La Comisión Nacional está

facultada para:

.....







pueda dar origen a error o inexactitud;

.....

XXVI. Las demás que le sean conferidas por esta

Ley o cualquier otro ordenamiento.


166

ARTÍCULO 12. Para el debido cumplimiento de las

facultades que esta Ley atribuye a la Comisión

Nacional, las unidades administrativas de la

Secretaría, las Comisiones Nacionales, así como

las Instituciones Financieras, deberán

proporcionarle la información y datos que les

solicite”.

REGLAMENTO INTERIOR DE LA COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS FINANCIEROS

“ARTÍCULO 14. Corresponde a la Dirección General

de Análisis y Evaluación de Instituciones y

Servicios Financieros, el ejercicio de las siguientes

atribuciones:

......

VII. Analizar la información dirigida a los Usuarios

sobre los diferentes servicios y productos

financieros que ofrezcan las Instituciones

Financieras, cuidando en todo momento que dicha

información sea clara, veraz y precisa, así como

suspender aquella información que contenga datos

imprecisos o que por sus características induzca al

error a los Usuarios.”

Como se advierte de los preceptos antes transcritos, a la

Comisión Nacional para la Defensa y Protección de los Usuarios

de Servicios Financieros, a través de su Dirección General de


167

Análisis y Evaluación de Instituciones y Servicios Financieros,

corresponde analizar la información dirigida a los usuarios por las

Instituciones Financieras, relacionada con los diferentes servicios

y productos que ofrezcan, cuidando en todo momento que dicha

información no contenga datos imprecisos o que por sus

características conduzca al error, pues de suceder esto último la

referida Comisión deberá suspender la difusión de tal información.

En ese contexto, tomando en cuenta que en ejercicio de la

atribución cuya constitucionalidad se controvierte la citada

autoridad administrativa podrá, en su caso, suspender la difusión

de la información que ofrezca al público una determinada

institución financiera, para determinar si tal acto constituye un

acto privativo y, por ende, antes de su emisión debe escucharse a

la respectiva institución mediante el desarrollo de un

procedimiento en el que se respeten las formalidades esenciales

a que se refiere el párrafo segundo del artículo 14 de la

Constitución General de la República, o bien constituye un acto

de molestia que únicamente se rige por lo dispuesto en el diverso

artículo 16 de la propia Norma Fundamental, resulta necesario

precisar si la referida determinación afecta un derecho que se

encuentra incorporado en la esfera jurídica de las instituciones

financieras o bien se trata de una mera expectativa de un derecho

cuyo ejercicio está condicionado a que la autoridad competente

verifique que la información que se pretende difundir no genera

incertidumbre o inseguridad jurídica a los usuarios de los servicios

financieros.


168

Para tal fin, por principio, es importante realizar algunas

reflexiones en torno de lo dispuesto en el párrafo segundo del

artículo 14 constitucional, el cual dispone:

“Artículo 14. ... Nadie podrá ser privado de la vida,

de la libertad o de sus propiedades, posesiones o

derechos, sino mediante juicio seguido ante los

tribunales previamente establecidos, en el que se

cumplan las formalidades esenciales del

procedimiento y conforme a las leyes expedidas

con anterioridad al hecho ...’. - - -

En relación con el alcance del derecho fundamental

garantizado en este numeral, y su acatamiento por parte de las

autoridades legislativas, cabe señalar que esta Suprema Corte de

Justicia de la Nación precisó que éstas también se encuentran

obligadas a respetar la garantía de audiencia de los gobernados,

por lo cual en las leyes respectivas deben establecer los

procedimientos que permitan a éstos ser escuchados y expresar

cabalmente sus defensas antes de que sea emitido en su

perjuicio un acto privativo. Al respecto destaca la tesis

jurisprudencial que lleva por rubro, texto y datos de identificación

los siguientes:

“AUDIENCIA, GARANTÍA DE. OBLIGACIONES DEL

PODER LEGISLATIVO FRENTE A LOS

PARTICULARES. La garantía de audiencia debe

constituir un derecho de los particulares, no sólo

frente a las autoridades administrativas y


169

judiciales, sino también frente a la autoridad

legislativa, que queda obligada a consignar en sus

leyes los procedimientos necesarios para que se

oiga a los interesados y se les dé oportunidad de

defensa en aquellos casos en que resulten

afectados sus derechos. Tal obligación

constitucional se circunscribe a señalar el

procedimiento aludido; pero no debe ampliarse el

criterio hasta el extremo de que los órganos

legislativos estén obligados a oír a los posibles

afectados por una ley antes de que ésta se expida,

ya que resulta imposible saber de antemano cuáles

son todas aquellas personas que en concreto serán

afectadas por la ley y, por otra parte, el proceso de

formación de las leyes corresponde

exclusivamente a órganos públicos”.

(Séptima Época, Pleno, Apéndice de 1995, Tomo I,

Parte SCJN, Tesis: 80, Página: 94).

En ese tenor, de especial relevancia resultó precisar cuáles

son los actos de autoridad que se rigen por el artículo 14, párrafo

segundo, constitucional, es decir, qué debe entenderse por actos

privativos.

Al respecto, al fallarse el cuatro de septiembre de mil

novecientos setenta y cinco, por unanimidad de votos de esta

Segunda Sala, el amparo en revisión 1389/71, promovido por

**********, S. A. y acumulado, bajo la ponencia del señor Ministro

Carlos del Río Rodríguez, se precisó que los actos cuya emisión


170

se encuentra condicionada al desarrollo de un procedimiento en el

que se permita a los respectivos gobernados expresar

plenamente sus defensas, son aquellos que tienen como finalidad

privar al afectado de alguno de sus bienes o derechos, a

diferencia de los actos de molestia que al no tener ese objetivo se

rigen únicamente por el artículo 16 constitucional. De tal

precedente derivó la tesis que lleva por rubro, texto y datos de

identificación los siguientes:

“AUDIENCIA Y SEGURIDAD JURÍDICA,

GARANTÍAS DE. ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE

MOLESTIA DE BIENES O DERECHOS. DISTINCIÓN.

ARTICULOS 14 Y 16 CONSTITUCIONALES. En los

términos del artículo 14, párrafo segundo, de la

Constitución Federal, la audiencia previa a la

emisión del acto de autoridad y el debido proceso

legal, como garantías del gobernado, son de

observancia obligatoria únicamente tratándose de

actos privativos, sea de la vida, de la libertad, de

propiedades, posesiones o derechos de los

particulares más no así cuando se trata de actos de

molestia que no tengan la finalidad de privar al

afectado de alguno de sus bienes o derechos, pues

tales actos se rigen solamente por la garantía de

seguridad jurídica (fundamentación y motivación)

que establece el artículo 16 constitucional” (

Séptima Época, Segunda Sala, Semanario Judicial

de la Federación, Tomo: 81 Tercera Parte, Página:

15 ).


171

Al tenor de tal criterio en múltiples precedentes se ha

estimado que tratándose de actos que no tienen como finalidad

privar al gobernado de sus derechos, por constituir meros actos

de molestia, no es necesario que el legislador establezca un

procedimiento en el que antes de su emisión se escuche a los

gobernados que van a resentir en su esfera jurídica la afectación

respectiva. En ese tenor resultan ilustrativas, sustentadas desde

la Séptima Época del Semanario Judicial de la Federación, las

tesis que llevan por rubro, texto y datos de identificación:

“BEBIDAS ALCOHÓLICAS Y CERVEZA,

ARTÍCULOS 1o., ÚLTIMO PÁRRAFO, 2o., 14, 15, 16

Y 20 DE LA LEY REGLAMENTARIA PARA

ESTABLECIMIENTOS DE, DEL ESTADO DE

TAMAULIPAS. NO SON VIOLATORIOS DEL

ARTÍCULO 14 CONSTITUCIONAL. Los artículos

2o., 14, 15, 16 y 20 de la ley reglamentaria para

Establecimientos de Bebidas Alcohólicas y Cerveza

del Estado de Tamaulipas que prevén obligaciones

de hacer para los afectados, si bien no consagran

la previa audiencia, sin embargo no violan lo

dispuesto por el artículo 14 constitucional, ya que

no se refieren a actos de privación en contra de los

obligados a cumplir la ley, por lo que no es

necesario que se establezca recurso alguno” (

Séptima Época, Tercera Sala, Semanario Judicial

de la Federación, Tomo: 193-198 Cuarta Parte,

Página: 27 ).


172

“AGENTES ADUANALES, LOS ARTÍCULOS 714 Y

717 DEL CÓDIGO ADUANERO DE LOS ESTADOS

UNIDOS MEXICANOS, QUE RIGEN LA

SUSPENSIÓN DE LOS, NO VIOLAN LA GARANTÍA

DE AUDIENCIA. Aunque los artículos 714 y 717 del

Código Aduanero no establecen alguna forma para

oír previamente a los agentes, como no se trata de

preceptos que establezcan una privación de

derechos en forma definitiva, sino de disposiciones

legales de carácter cautelar, puesto que tienden a

evitar la realización de actos que pudieran efectuar

los agentes aduanales, ya que esas propias

disposiciones rigen una provisional privación de

facultades derivadas de una actividad autorizada,

regulada y supervisada por una dependencia

estatal, por estar de por medio el interés

económico del erario federal no es de admitir que

se viole la garantía de audiencia del agente

interesado” ( Séptima Epoca, Pleno, Semanario

Judicial de la Federación, Tomo: 52 Primera Parte,

Página: 13 ).

El criterio rector plasmado en las tesis anteriores se precisa

en la tesis jurisprudencial de la Novena Época del Semanario

Judicial de la Federación que lleva por rubro, texto y datos de

identificación:


173

“ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA.

ORIGEN Y EFECTOS DE LA DISTINCION. El

artículo 14 constitucional establece, en su segundo

párrafo, que nadie podrá ser privado de la vida, de

la libertad o de sus propiedades, posesiones o



cumplan las formalidades esenciales del

procedimiento y conforme a las leyes expedidas

con anterioridad al hecho; en tanto, el artículo 16

de ese mismo Ordenamiento Supremo determina,

en su primer párrafo, que nadie puede ser

molestado en su persona, familia, domicilio,

papeles o posesiones, sino en virtud de

mandamiento escrito de la autoridad competente,

que funde y motive la causa legal del

procedimiento. Por consiguiente, la Constitución

Federal distingue y regula de manera diferente los

actos privativos respecto de los actos de molestia,

pues a los primeros, que son aquellos que

producen como efecto la disminución, menoscabo

o supresión definitiva de un derecho del

gobernado, los autoriza solamente a través del

cumplimiento de determinados requisitos

precisados en el artículo 14, como son, la

existencia de un juicio seguido ante un tribunal

previamente establecido, que cumpla con las

formalidades esenciales del procedimiento y en el

que se apliquen las leyes expedidas con


174

anterioridad al hecho juzgado. En cambio, a los

actos de molestia que, pese a constituir afectación

a la esfera jurídica del gobernado, no producen los

mismos efectos que los actos privativos, pues sólo

restringen de manera provisional o preventiva un

derecho con el objeto de proteger determinados

bienes jurídicos, los autoriza, según lo dispuesto

por el artículo 16, siempre y cuando preceda

mandamiento escrito girado por una autoridad con

competencia legal para ello, en donde ésta funde y

motive la causa legal del procedimiento. Ahora

bien, para dilucidar la constitucionalidad o

inconstitucionalidad de un acto de autoridad

impugnado como privativo, es necesario precisar si

verdaderamente lo es y, por ende, requiere del

cumplimiento de las formalidades establecidas por

el primero de aquellos numerales, o si es un acto

de molestia y por ello es suficiente el cumplimiento

de los requisitos que el segundo de ellos exige.

Para efectuar esa distinción debe advertirse la

finalidad que con el acto se persigue, esto es, si la

privación de un bien material o inmaterial es la

finalidad connatural perseguida por el acto de

autoridad, o bien, si por su propia índole tiende

sólo a una restricción provisional. (Novena Epoca,


Gaceta, Tomo IV, Tesis: P./J. 40/96, Página 5)


175

Más adelante, continuando con la interpretación del derecho

fundamental consagrado en el párrafo segundo del artículo 14

constitucional, este Alto Tribunal también precisó cuáles son las

formalidades esenciales del procedimiento que deben respetarse

antes de la emisión de un acto privativo, señalando que las

mismas consisten en: 1) La notificación del inicio del

procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer

y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La

oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que

dirima las cuestiones debatidas. Así deriva de la tesis

jurisprudencial que lleva por rubro, texto y datos de identificación

los siguientes:

“FORMALIDADES ESENCIALES DEL

PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN

UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA

AL ACTO PRIVATIVO. La garantía de audiencia

establecida por el artículo 14 constitucional

consiste en otorgar al gobernado la oportunidad de

defensa previamente al acto privativo de la vida,

libertad, propiedad, posesiones o derechos, y su

debido respeto impone a las autoridades, entre

otras obligaciones, la de que en el juicio que se

siga "se cumplan las formalidades esenciales del

procedimiento". Estas son las que resultan

necesarias para garantizar la defensa adecuada

antes del acto de privación y que, de manera

genérica, se traducen en los siguientes requisitos:

1) La notificación del inicio del procedimiento y sus


176

consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y

desahogar las pruebas en que se finque la defensa;

3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una

resolución que dirima las cuestiones debatidas. De

no respetarse estos requisitos, se dejaría de

cumplir con el fin de la garantía de audiencia, que

es evitar la indefensión del afectado” (Novena

Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación

y su Gaceta, Tomo: II, Diciembre de 1995, Tesis:

P./J. 47/95, Página: 133).

En tal virtud, debe estimarse que esta Suprema Corte de

Justicia de la Nación ha establecido como principio general que la

emisión de los actos materialmente jurisdiccionales o

administrativos cuyo efecto es desincorporar algún derecho de la

esfera jurídica de un gobernado debe estar precedida,

necesariamente, de un procedimiento en el que se permita a éste

desarrollar plenamente sus defensas.

En ese orden de ideas, para dar respuesta en un juicio de

amparo al planteamiento mediante el cual se controvierte una

disposición de observancia general aduciendo que ésta resulta

violatoria de la garantía de audiencia, por principio, resulta

necesario determinar si el ejercicio de la potestad prevista en la

norma impugnada conlleva la disminución, menoscabo o

supresión definitiva de un derecho que se encuentra incorporado

en la esfera jurídica del gobernado, pues de no tener tal

consecuencia, o de no afectar una prerrogativa de la que gozan

los gobernados a los que se encuentra dirigida aquélla, se


177

impondrá concluir que se está en presencia de un acto de

molestia que se rige por lo dispuesto en el artículo 16

constitucional y cuyo ejercicio valido se encuentra condicionado a

que se emita por escrito, por autoridad competente y con la

debida fundamentación y motivación.

En relación con la hipótesis en que el acto de autoridad no

trasciende a un derecho incorporado en la esfera jurídica de los

gobernados, resulta importante distinguir entre estos derechos y

las expectativas de derecho que conforme al marco jurídico

aplicable pueden llegarse a incorporar en el patrimonio de

aquéllos siempre y cuando se cumplan determinados requisitos

que el respectivo marco jurídico establece.

En efecto, cuando la atribución de un órgano del Estado,

que se encuentra regulada en la disposición que se estima

violatoria de la garantía de audiencia, no trasciende sobre un

derecho que se encuentra incorporado en la esfera jurídica de los

gobernados, sino en una expectativa que tienen éstos en cuanto

a que, de cumplir determinadas condiciones que se encuentran

previstas en el marco jurídico aplicable, podrán gozar de una

específica prerrogativa, debe estimarse que aquél acto no tiene

efectos privativos y, por ende, para su emisión no es necesario

que el legislador prevea la garantía de audiencia previa. En

relación con la distinción entre derechos adquiridos y

expectativas de derecho, resulta aplicable, en lo conducente, la

tesis que lleva por rubro, texto y datos de identificación:


178

“DERECHOS ADQUIRIDOS Y EXPECTATIVAS DE

DERECHO, CONCEPTO DE LOS, EN MATERIA DE

RETROACTIVIDAD DE LEYES. El derecho

adquirido se puede definir como el acto realizado

que introduce un bien, una facultad o un provecho

al patrimonio de una persona, y ese hecho no

puede afectarse, ni por la voluntad de quienes

intervinieron en el acto, ni por disposición legal en

contrario; la expectativa del derecho es una

pretensión de que se realice una situación jurídica

concreta, conforme a la legislación vigente en un

momento determinado’. (Séptima Época, Pleno,

Semanario Judicial de la Federación Tomo 145-150

Primera Parte, página 53).

Como se advierte de la lectura de la tesis antes transcrita, el

derecho adquirido es aquel por virtud del cual se introduce un

bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona; en

cambio, la expectativa de derecho es una pretensión de que se

realice una situación determinada que va a generar con

posterioridad un derecho, por ende, debe estimarse que esta

diferencia resulta relevante para determinar si antes de la emisión

de un determinado acto la autoridad respectiva debe

forzosamente permitir a los afectados el desarrollo de la garantía

de audiencia; debiendo señalarse que no existe obstáculo alguno

para que al analizar la constitucionalidad de una ley en relación

con esta garantía, este Alto Tribunal tome en cuenta una

distinción realizada, originariamente, para interpretar el alcance

de un diverso derecho fundamental, pues atendiendo a lo


179

dispuesto en el párrafo segundo del artículo 14 constitucional el

referido criterio distintivo también resulta relevante para

determinar qué actos de autoridad se rigen por la garantía de

audiencia previa.

Conviene agregar que tomando en cuenta, implícitamente,

las anteriores consideraciones, el Pleno de esta Suprema Corte

de Justicia de la Nación falló el precedente que dio lugar a la tesis

que lleva por rubro, texto y datos de identificación:

“CONCESIÓN, AUTORIZACIÓN O PERMISO. NO

CONTRAVIENEN LA GARANTÍA DE AUDIENCIA

LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS PARA

SU OTORGAMIENTO POR NO ESTABLECER

RECURSO EN CONTRA DE LA DETERMINACIÓN

CORRESPONDIENTE. Los procedimientos

administrativos que tienen por objeto el

otorgamiento de una concesión, autorización o

permiso, no tienen como finalidad la de privar al

gobernado de alguno de sus derechos, sino por el

contrario, tales procedimientos tienen como

propósito incorporar un nuevo derecho al

patrimonio de quien solicita la concesión; en estas

condiciones, no cobra aplicación la garantía de

audiencia que consagra el artículo 14

constitucional, ni es indispensable el

establecimiento de algún recurso para impugnar

una decisión adversa, por lo que resulta apegado a

la Constitución que en las normas que regulan


180

dichos procedimientos, no se establezca recurso o

medio de defensa en contra de las determinaciones

correspondientes. Además, el interesado en

obtener la autorización, concesión o permiso podrá

presentar nuevamente la solicitud de acuerdo con

el procedimiento establecido, lo que corrobora que

no se trata de actos privativos que requieran el

establecimiento de recursos o medios de defensa,

para estimarse ajustados a los principios

constitucionales” (Novena Época, Pleno,


Tomo: III, Marzo de 1996, Tesis: P. XVIII/96, Página:

84).

En esos términos, es posible concluir que al prevenir el

párrafo en mención que “nadie podrá ser privado de sus

derechos” sino mediante un procedimiento en el que se respeten

sus formalidades esenciales, se está refiriendo a la privación de

“derechos adquiridos”, esto es, a bienes inmateriales que han sido

introducidos al patrimonio de la persona, que, por ende, no

pueden afectarse por disposición legal alguna sin haberse

respetado esa garantía, pero no respecto de expectativas de

derecho que, por definición, constituyen una esperanza o una

pretensión de que se realice una situación jurídica concreta de

acuerdo con la legislación vigente en un momento dado.

Por ende, la garantía de previa audiencia a que se refiere el

artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, debe establecerse por legislador


181

expresa o implícitamente, única y exclusivamente cuando el

respectivo acto de autoridad pueda afectar derechos adquiridos

por el gobernado pero no a expectativas, pues tratándose de

éstas si bien el referido acto causará una molestia en la esfera

jurídica del gobernado no llegará el extremo de privarlo de un

derecho del que goza a plenitud.

En ese contexto, en el caso concreto, debe partirse por

señalar que la actividad de intermediación financiera que

corresponde desarrollar a las entidades que componen el sistema

financiero, sujetos que se encuentran sometidos a lo dispuesto en

la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios

Financieros, se encuentra condicionada a la emisión de un acto

permisivo del Estado, por lo que la misma no puede prestarse,

válidamente, si el órgano competente de éste no ha otorgado la

autorización respectiva. Al efecto, resulta ilustrativo lo dispuesto

en los artículos 6° de la Ley para Regular las Agrupaciones

Financieras; 8° de la Ley de Instituciones de Crédito; 17 bis de la

Ley del Mercado de Valores; 5° de la Ley General de Instituciones

y Sociedades Mutualistas de Seguros; 5° de la Ley General de

Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito; 5° de la Ley

Federal de Instituciones de Fianzas; 19 y 40 de la Ley de los

Sistemas de Ahorro para el Retiro; y, 9° de la Ley de Ahorro y

Crédito Popular, los que disponen:

LEY PARA REGULAR LAS AGRUPACIONES FINANCIERAS

“ARTÍCULO 6°. Se requerirá autorización de la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público para la


182

constitución y funcionamiento de grupos

financieros. Estas autorizaciones serán otorgadas

o denegadas discrecionalmente por dicha

Secretaría, oyendo la opinión del Banco de México

y, según corresponda, en virtud de los integrantes

del grupo que pretenda constituirse, de las

Comisiones Nacionales Bancaria, de Valores, y de

Seguros y Fianzas.

Por su naturaleza, dichas autorizaciones serán

intransmisibles”.

LEY DE INSTITUCIONES DE CREDITO

“ARTÍCULO 8°. Para organizarse y operar como

institución de banca múltiple se requiere

autorización del Gobierno Federal, que compete

otorgar discrecionalmente a la Secretaría de

Hacienda y Crédito Público, oyendo la opinión del

Banco de México y de la Comisión Nacional

Bancaria. Por su naturaleza, estas autorizaciones

serán intransmisibles.

Las autorizaciones que al efecto se otorguen, así

como sus modificaciones, se publicarán en el

Diario Oficial de la Federación y en dos periódicos

de amplia circulación del domicilio social de la

institución de que se trate”.

LEY DEL MERCADO DE VALORES


183

“ARTÍCULO 17 Bis. Para organizarse y operar como

casa de bolsa se requiere autorización del

Gobierno Federal, que compete otorgar a la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, oyendo la

opinión de la Comisión Nacional Bancaria y de

Valores. Tratándose de los especialistas bursátiles,

la autorización se concederá por la citada

Comisión.

Por su naturaleza, estas autorizaciones serán

intransmisibles y no implicarán certificación sobre

la solvencia del intermediario de que se trate.

Las autorizaciones que al efecto se otorguen a las

casas de bolsa o especialistas bursátiles, así como

sus modificaciones, se publicarán en el Diario

Oficial de la Federación y en dos periódicos de

amplia circulación del domicilio social de la

sociedad de que se trate, a costa del interesado.

LEY GENERAL DE INSTITUCIONES Y SOCIEDADES MUTUALISTAS DE SEGUROS

“ARTÍCULO 5°. Para organizarse y funcionar como

institución o sociedad mutualista de seguros se

requiere autorización del Gobierno Federal, que

compete otorgar discrecionalmente a la Secretaría

de Hacienda y Crédito Público”.

LEY GENERAL DE ORGANIZACIONES Y ACTIVIDADES AUXILIARES DEL CREDITO


184

“ARTÍCULO 5°. Se requerirá autorización de la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para la

constitución y operación de almacenes generales

de depósito, arrendadoras financieras y empresas

de factoraje financiero, o de la Comisión Nacional

Bancaria y de Valores cuando se trate de uniones

de crédito.

Estas autorizaciones podrán ser otorgadas o

denegadas discrecionalmente por dicha Secretaría,

o la Comisión en su caso, según la apreciación

sobre la conveniencia de su establecimiento y

serán por su propia naturaleza, intransmisibles.

Tratándose de almacenes generales de depósito,

arrendadoras financieras y empresas de factoraje

financiero, la Secretaría de Hacienda y Crédito

Público escuchará la opinión de la Comisión

Nacional Bancaria y de Valores y del Banco de

México.

Dichas autorizaciones deberán publicarse en el

Diario Oficial de la Federación, así como las

modificaciones a las mismas.

Sólo las sociedades que gocen de autorización en

los términos de esta Ley, podrán operar como

almacenes generales de depósito, arrendadoras

financieras, uniones de crédito y empresas de

factoraje financiero”.

LEY FEDERAL DE INSTITUCIONES DE FIANZA


185

“ARTÍCULO 5°. Para organizarse y funcionar como

institución de fianzas o para operar exclusivamente

el reafianzamiento, se requiere autorización del

Gobierno Federal, que compete otorgar

discrecionalmente a la Secretaría de Hacienda y

Crédito Público.

Las autorizaciones previstas en el párrafo anterior

son por su propia naturaleza intransmisibles y se

referirán a uno o más de los siguientes ramos y

subramos de fianzas:

.....”

LEY DE LOS SISTEMAS DE AHORRO PARA EL RETIRO “ARTÍCULO 19. Para organizarse y operar como

administradora se requiere autorización de la

Comisión que será otorgada discrecionalmente,

oyendo previamente la opinión de la Secretaria de

Hacienda y Crédito Público, a los solicitantes que

presenten propuestas viables económica y

jurídicamente, que satisfagan los siguientes

requisitos:

.....”.

“ARTÍCULO 40. Para organizarse y operar como

sociedad de inversión se requiere autorización de

la Comisión que será otorgada discrecionalmente,

oyendo previamente la opinión de la Secretaría de

Hacienda y Crédito Público, a los solicitantes que


186

presenten propuestas viables económica y

jurídicamente, que satisfagan los siguientes

requisitos:

.....”.

LEY DE AHORRO Y CRÉDITO POPULAR

“ARTÍCULO 9o. Se requerirá dictamen favorable de

una Federación y autorización de la Comisión, para

la organización y funcionamiento de las Entidades.

Por su propia naturaleza las autorizaciones serán

intransmisibles.

Para obtener la autorización de la Comisión para

operar como Entidad, las solicitudes deberán

presentarse ante una Federación, quien elaborará

un dictamen respecto de la procedencia de la

solicitud.

La Comisión resolverá las solicitudes de

autorización que se acompañen del dictamen

favorable de la Federación respectiva. Las

Federaciones remitirán a la Comisión las

solicitudes, acompañando su dictamen y a su vez

la Comisión entregará su resolución a través de

dichas Federaciones”.

En ese tenor, tratándose de la prestación del servicio de

intermediación financiera, el cual se encuentra sujeto a un acto

permisivo del Estado, debe tenerse presente que los gobernados

que obtengan la prerrogativa para ello, al prestar el servicio


187

respectivo deben ceñirse a toda una serie de requisitos y

condiciones establecidos por el legislador o bien desarrollados por

alguna autoridad administrativa con base en el marco jurídico

establecido por aquél, por lo que para determinar cuáles son los

derechos que adquieren con motivo de la respectiva autorización

deben tomarse en cuenta el conjunto de disposiciones

constitucionales y legales que inciden directa o indirectamente en

el desarrollo de la actividad respectiva, la que, conviene recalcar,

tiene una especial trascendencia al orden público y al desarrollo

nacional, de lo que es revelador el hecho de que esté sujeta a un

acto permisivo del Estado y su regulación legal y administrativa

corresponda a la Federación a través de sus órganos

competentes.

Así, debe estimarse que atendiendo al marco constitucional

y legal que regula la actividad de las instituciones financieras,

éstas no tienen incorporado en su esfera jurídica el derecho a

difundir libremente y sin limitación alguna la información relativa a

los términos y condiciones bajo los cuales prestan esa actividad,

pues dada su trascendencia, el Estado debe verificar que esa

información se difunda en forma tal que, por un lado, permita a los

gobernados conocer oportuna y fehacientemente cuáles son los

beneficios que tal o cual producto financiero les puede generar,

así como cuáles son los riesgos económicos que la contratación

del servicio respectivo les puede generar y, por otro lado, dé lugar

a que el órgano competente del Estado pueda verificar que en la

prestación de esa actividad de especial relevancia al desarrollo


188

nacional se responda a los elevados fines que tuvo en cuenta el

legislador al sujetarla a un acto permisivo del Estado.

Al respecto, sobre la ausencia de derecho adquirido de las

instituciones financieras para difundir libremente y sin restricción

alguna la información relativa a los servicios que prestan, resulta

ilustrativo lo dispuesto por el propio legislador en el artículo 5°,

párrafo primero, de la Ley del Mercado de Valores, conforme al

cual “toda difusión de información con fines de promoción y

publicidad sobre valores, dirigida al público, estará sujeta a

la previa autorización de la Comisión Nacional Bancaria y de

Valores”, lo que es revelador de la intención del legislador de no

incorporar en la esfera jurídica de las instituciones financieras la

citada prerrogativa; circunstancia que se corrobora por lo

establecido en la ley controvertida, que sujeta a control previo de

la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los

Servicios Financieros, la difusión de la información que toda

institución financiera difunda al público usuario con motivo de los

servicios financieros que presta.

En abono a lo anterior, cabe agregar que la circunstancia de

que las instituciones financieras no cuenten en su esfera jurídica,

por el simple hecho de recibir la autorización para realizar la

actividad respectiva, con el derecho a difundir al público usuario

libremente y sin restricción alguna la información relativa a los

servicios financieros que prestan, encuentra sustento

constitucional en la obligación que a cargo del Estado establece el

artículo 6° de la Constitución General de la República, relativa a

garantizar el acceso a la información. Este numeral dispone:


189

“ARTÍCULO 6°. La manifestación de las ideas no

será objeto de ninguna inquisición judicial o

administrativa, sino en el caso de que ataque a la

moral, los derechos de tercero, provoque algún

delito o perturbe el orden público; el derecho a la

información será garantizado por el Estado”.

En relación con el derecho a la información que al tenor de

tal numeral debe garantizar el Estado, el Tribunal Pleno de esta

Suprema Corte de Justicia, al resolver el dos de diciembre de mil

novecientos noventa y nueve, por unanimidad de ocho votos, el

amparo en revisión 3137/98, presentado bajo la ponencia del

señor Ministro Juan Díaz Romero, determinó que el derecho a la

información constituye una garantía individual que asiste a todo

aquel sujeto que se encuentra en la situación de gobernado,

respecto del cual constituye sujeto pasivo u obligado el Estado, el

cual está constreñido a garantizar que se permita o proporcione

dicha información, por lo que la referida garantía se traduce en la

obligación de informar que corre a cargo de las entidades físicas,

morales, privadas, oficiales o de cualquier otra índole. Por su

relevancia, resulta conveniente transcribir las consideraciones del

referido fallo en las que se fijó el alcance del citado derecho

fundamental:

“......El precepto fundamental transcrito consagra lo

que se entiende como libertad de expresión, es

decir, garantiza a todo individuo que se encuentre

en territorio nacional la posibilidad de expresar


190

libremente su pensamiento; y el llamado derecho a

la información que, como complemento del

primero, le da al individuo el derecho de recibir una

información objetiva y oportuna.

A diferencia de la libertad de expresión que

constituyó uno de los puntos esenciales de la

ideología liberal del siglo XVIII, que quedó

plasmada en la Declaración de los Derechos del

Hombre y del Ciudadano, emitida en Francia en mil

setecientos ochenta y nueve; el derecho a la

información se registra históricamente por los

tratadistas en la Declaración Universal de Derechos

Humanos, surgida en la Asamblea General de las

Naciones Unidas en el año de mil novecientos

cuarenta y ocho.

El artículo 19 de esta Declaración establece que

“Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y

de expresión; este derecho incluye el de no ser

molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y

recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin

limitación de fronteras, por cualquier medio de

expresión.”

Este derecho se recogió posteriormente en el

artículo 10 de la Convención Europea para la

Protección de los Derechos Humanos y de las

Libertades Fundamentales, que se celebró en el

año de mil novecientos cincuenta y, por otra parte,

en el artículo 13 de la Convención Americana de

Derechos Humanos que se efectuó en el año de mil


191

novecientos sesenta y nueve, en donde se

establece que el derecho a la libertad de

pensamiento y expresión comprende la libertad de

buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de

toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea

oralmente, por escrito o en forma impresa o

artística, o por cualquier otro procedimiento de su

elección.

Después, el artículo 19 del Pacto Internacional de

los Derechos Civiles y Políticos de mil novecientos

sesenta y seis, retomó casi literalmente la

Declaración de mil novecientos cuarenta y ocho,

separando el derecho de no ser molestado a causa

de las opiniones e introduciendo las

modificaciones que se adoptaron en la Convención

Americana de Derechos Humanos celebrada en el

año de mil novecientos sesenta y nueve.

En México el llamado derecho a la información se

estableció en la Constitución General de la

República, al adicionarse su artículo 6º, por decreto

publicado en el Diario Oficial de la Federación del

seis de diciembre de mil novecientos setenta y

siete, que tuvo su origen en la iniciativa del

Presidente de la República del cinco de octubre del

mismo año, relativa a reformas y adiciones a la

Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, en sus artículos 6º, 41, 51, 52, 53, 54, 55,

60, 61, 65, 70, 73, 74, 76, 93, 97 y 115.


192

Esa iniciativa se califica como "el primer paso de la

Reforma Política" y comprende cuestiones relativas

a partidos políticos, procesos electorales,

integración y facultades de las cámaras, etc. En lo

referente al derecho a la información, la iniciativa

expresa:

"También se hace necesario garantizar en forma

equitativa a los partidos políticos nacionales la

disposición de los medios que les permitan difundir con

amplitud sus principios, tesis y programas, así como los

análisis y opiniones que formulen respecto de los

problemas de la sociedad. Para este fin se estima

conveniente establecer como prerrogativa de los

partidos políticos, el acceso permanente a la radio y la

televisión, sin restringirlo a los periodos electorales.

Esta prerrogativa de los partidos tiene el propósito de

dar vigencia en forma más efectiva al derecho a la

información, que mediante esta Iniciativa se incorpora

al artículo 6º que será básico para el mejoramiento de

una conciencia ciudadana y contribuirá a que ésta sea

más enterada, vigorosa y analítica, lo cual es esencial

para el progreso de nuestra sociedad. Siendo los

partidos políticos entidades fundamentales en la acción

ideológica y política, el ejercicio de su derecho a

difundir sus ideas en los medios de comunicación

social, se traducirá en el mayor respeto al pluralismo

ideológico y cobrará plenitud la libertad de expresión y

su correlativo derecho a la información. Por otra parte,

la diversidad de opiniones expresadas de manera


193

regular por los partidos políticos, en medios tan

importantes como son la radio y la televisión, sumadas

a las de otras fuentes generadoras de información,

contribuirán a que ésta sea más objetiva y a que la

opinión pública, al contar con una mayor variedad de

criterios y puntos de vista, esté mejor integrada."

El dictamen de las Comisiones Unidas de Estudios

Legislativos y Primera de Puntos Constitucionales

de la Cámara de Diputados expresa, en lo

conducente:

“La iniciativa presidencial propone la modificación del

artículo 6º constitucional. Este precepto dice: “La

manifestación de las ideas no será objeto de ninguna

inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de

ataque a la moral, los derechos de tercero, provoque

algún delito, o perturbe el orden público”.”

A este texto, la iniciativa agrega:

“...el derecho a la información será garantizado por el

Estado”. La historia de nuestro derecho constitucional

ofrece catorce antecedentes, desde el Decreto

Constitucional para la Libertad de la América Mexicana,

hasta el Mensaje y Proyecto de Constitución de Don

Venustiano Carranza. De su estudio es válido concluir

que siempre fue propósito de los legisladores

mexicanos, preservar como libertad política la libre

manifestación de las ideas desde el punto de vista de

quien las emite; sin considerar el derecho de quien las

recibe para no ser víctima de lo que actualmente

conocemos por “manipulación informativa”. Que así


194

haya sido, es perfectamente explicable, porque la

información propiamente dicha, producto de la

sociedad moderna, ha venido a convertirse en factor de

primera importancia en la modelación de la opinión

pública. Si no se disfruta de un grado aceptable de

cultura general a la vez que de educación política, y de

posibilidad de consulta y comprobación en las fuentes

emisoras, la información cae en el ámbito de la

deformación. Como las condiciones apuntadas están

muy lejos de pertenecer al común, surge la necesidad

de instituir el derecho a la información como una

garantía social. Lo escueto de la expresión: “...el

derecho a la información será garantizado por el

Estado”, puede originar la crítica de que no se precisa

lo que debe entenderse por “derecho a la información”,

ni a quien corresponde su titularidad, ni los medios

legales que hará valer el Estado para hacerlo respetar.

No debe olvidarse sin embargo, que la característica

esencial de la Constitución debe ser su máxima

brevedad posible; y que, en rigor jurídico, sólo le

corresponde el enunciado y principios de las normas

imperativas cuyas formas de operatividad serán objeto

y materia de la ley reglamentaria respectiva. De donde

las Comisiones Dictaminadoras concluyen que es

oportuna y pertinente la adición al artículo 6º que

propone en su iniciativa al depositario del Poder

Ejecutivo.”

Como garantía constitucional que es el derecho a la

información, es patente que su titular es todo aquel


195

sujeto que se encuentra en la situación de

gobernado, atendiendo al artículo 1º de la

Constitución, en consecuencia, la totalidad del

derecho debe considerarse atribuida a cualquier

persona jurídica, física o moral, en la medida que

las personas jurídicas son reconocidas por la ley.

Correlativamente, el sujeto pasivo u obligado por

tal derecho lo es el Estado, que está constreñido a

garantizar que se permita o proporcione dicha

información, sin más limitante que la propia

Constitución y las que se establezcan en las leyes.

EN ESTE CONTEXTO, UNA DE LAS

OBLIGACIONES CORRELATIVAS DE ESE

DERECHO ES LA OBLIGACIÓN DE INFORMAR, EN

ESTE ASPECTO, LA GARANTÍA DEBE

TRADUCIRSE EN LA OBLIGACIÓN QUE CORRE A

CARGO DE LAS ENTIDADES FÍSICAS, MORALES,

PRIVADAS, OFICIALES O DE CUALQUIER OTRA

ÍNDOLE, PUES ATENDIENDO AL PRINCIPIO QUE

DONDE LA LEY NO DISTINGUE NO SE DEBE

DISTINGUIR, NO SE DEBE HACER GRAVITAR ESE

DERECHO EXCLUSIVAMENTE SOBRE LOS

ÓRGANOS DE COMUNICACIÓN MASIVA.

Para percatarse del alcance de este derecho, es

inicialmente necesario determinar qué se entiende

por información.

Según su concepción gramatical derivada del

Diccionario de la Real Academia de la Lengua


196

Española (vigésima edición, tomo II - H-Z, Editorial

Espasa Calpe), los vocablos información e informar

tiene las siguientes connotaciones:

“INFORMACIÓN. (Del lat. Informatio, -onis) 1. Acción y,

efecto de informar o informarse. 2. Oficina donde se

informa sobre alguna cosa. 3. Averiguación jurídica y

legal de un hecho o delito. 4. Pruebas que se hacen de

la calidad y circunstancias necesarias en un sujeto

para un empleo u honor. 5. Educación, instrucción. 6.

Comunicación o adquisición de conocimientos que

permiten ampliar o precisar los que se poseen sobre

una materia determinada. 7. Conocimientos así

comunicados o adquiridos.”

“INFORMAR. (Del lat. Informare) 1. Enterar, dar noticia

de una cosa. 2. Formar, perfeccionar a uno por medio

de la instrucción y buena crianza. 3. Dar forma

substancial a una cosa. 4. Dictaminar un cuerpo

consultivo, un funcionario o cualquier persona perita,

en asunto de su respectiva competencia. 5. Hablar en

estrados los fiscales y los abogados.”

Esas diversas acepciones de la palabra

información, relacionadas con los antecedentes

legislativos a que se hizo alusión, determinan que

la connotación a que se refiere el artículo 6º

constitucional es la que significa acción y efecto de

informar e informarse, es decir, ser enterado de

cualquier cosa.

DE ESTA GUISA RESULTA QUE EL DERECHO A LA

INFORMACIÓN SE COMPONE DE UNA FACULTAD


197

O ATRIBUCIÓN DOBLE; EL DERECHO A DAR

INFORMACIÓN Y EL DERECHO DE RECIBIR

INFORMACIÓN.

El derecho citado en primer lugar, comprende las

facultades de difundir e investigar lo que viene a

ser la fórmula de la libertad de expresión contenida

en la primera parte del artículo 6º constitucional.

LA FACULTAD DE RECIBIR INFORMACIÓN O

NOTICIA ES LO QUE INTEGRA EL SEGUNDO DE

ESOS DERECHOS.

Por tanto, el derecho adicionado en el artículo 6º

constitucional, obliga al Estado no solamente a

informar sino a asegurar que todo individuo sea

enterado de algún suceso, es decir, a ser

informado.

Es importante significar que la información que

comprende el derecho es toda aquélla que

incorporada a un mensaje tenga un carácter

público y sea de interés general, es decir, todos

aquellos datos, hechos, noticias, opiniones e ideas

que puedan ser difundidos, recibidos, investigados,

acopiados, almacenados, procesados o

sistematizados por cualquier medio, instrumento o

sistema.

A lo anterior debe agregarse que la información

que se solicite debe ser razonable, lógica y causar,

en los casos que las leyes lo establezcan, el pago

de los derechos correspondientes a cargo del

solicitante.


198

No puede soslayarse que el Estado, como sujeto

informativo que genera información, que tiene el

carácter de pública, y supone, por lo tanto, el

interés de los miembros de la sociedad por

conocerla, se encuentra obligado a comunicar a los

gobernados sus actividades y éstos tienen el

derecho correlativo de tener acceso libre y

oportuno a esa información, con las limitantes que

para fines prácticos se pueden agrupar en tres

tipos: limitaciones en razón del interés nacional e

internacional, limitaciones por intereses sociales y

limitaciones para protección de la persona.

Tales limitaciones o excepciones al derecho a la

información de suyo implican que no se trata de un

derecho absoluto, y por tanto, debe entenderse que

la finalidad de éstas es la de evitar que este

derecho entre en conflicto con otro tipo de

derechos.

Dentro del primer tipo de limitantes al derecho a la

información que se refieren a la seguridad nacional,

se encuentran aquellas normas que por un lado,

limitan el acceso a la información en esa materia,

por razón de que su conocimiento público puede

generar daños a los intereses generales del país, y

por otro lado, aquéllas que sancionan la

inobservancia de esa reserva.

El sustento de estas excepciones se localiza en los

preceptos constitucionales que otorgan

obligaciones y atribuciones al Estado para


199

mantener el orden público y la seguridad nacional,

como aparece en los siguientes artículos cuya

materia se enuncia: artículo 29, en relación con la

suspensión de garantías individuales en casos de

invasión, perturbación grave de la paz pública o de

cualquier otro que ponga a la sociedad en peligro o

conflicto; artículo 73, fracciones XII a XV y XXI, en

lo tocante a las facultades del Congreso de la

Unión para declarar la guerra, organizar

reglamentariamente la Guardia Nacional y

establecer los delitos y faltas contra la Federación,

así como las sanciones correspondientes; artículo

76, fracciones II a IV, en lo atinente a la potestad del

Senado para ratificar el nombramiento del

Procurador General de la República y demás

miembros policiacos y de seguridad nacional, y

autorizar al Jefe del Ejecutivo Federal para

disponer en ciertos casos de la Guardia Nacional;

artículo 89, fracciones IV a VIII, en lo concerniente

a las facultades del Presidente de la República para

nombrar a los miembros policiacos y de seguridad

nacional, así como para declarar la guerra en

nombre del país; y artículo 118, fracción III, de la

Carta Fundamental, en lo relativo a la obligación de

las entidades federativas de dar cuenta al

Presidente de la República en casos de invasión o

de cualquier acto que ponga en peligro o conflicto

a la sociedad.


200

Por cuanto se refiere al segundo tipo de limitantes,

que se encuentran referidas a intereses sociales, se

tienen aquellas normas que tienden a proteger la

averiguación de los delitos, la salud pública y la

moral pública, siendo los aspectos relevantes de

esta última la obscenidad y la pornografía, que

encuentran sustento constitucional en los artículos

7º (libertad de escribir y publicar escrito sobre

cualquier materia), 21 (averiguación y persecución

de los delitos), 73, fracción XVI, base cuarta,

(facultad del Congreso de la Unión para dictar leyes

sobre la salubridad general de la República), 89,

fracción I (facultad del Presidente de la República

para reglamentar leyes expedidas por el Congreso

en las materias indicadas), 115, fracción II (facultad

de los ayuntamientos para expedir bandos de

policía y buen gobierno y demás disposiciones

generales en las materias enunciadas), y 117,

fracción IX (facultad de las entidades federativas

para expedir leyes encaminadas a combatir el

alcoholismo).

Por último, se encuentran aquellas excepciones al

derecho a la información que tienden a la

protección de la persona, esto es, que protegen el

derecho a la vida o privacidad de los gobernados,

que si bien no están citadas expresamente en el

texto constitucional, se desprenden de diversos

preceptos que consagran derechos de naturaleza

individual, como son los siguientes:


201

“ARTÍCULO 5º. A ninguna persona podrá impedírsele

que se dedique a la profesión, industria, comercio o

trabajo que le acomode (…)”

“ARTÍCULO 7º. (…) Ninguna ley ni autoridad puede

establecer la previa censura, ni exigir fianza a los

autores o impresores, ni coartar la libertad de imprenta,

que no tiene más límites que el respeto a la vida

privada (…)”

“ARTÍCULO 10. Los habitantes de los Estados Unidos

Mexicanos tienen derecho a poseer armas en su

domicilio, para su seguridad y legítima defensa (…)”

“ARTÍCULO 14. (…) Nadie podrá ser privado de la

vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o



cumplan las formalidades esenciales del procedimiento

y conforme a la leyes expedidas con anterioridad al

hecho (…)”

“ARTÍCULO 16. Nadie puede ser molestado en su

persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino

en virtud de mandamiento escrito de la autoridad

competente, que funde y motive la causa legal del

procedimiento.

No podrá librarse orden de aprehensión sino por la

autoridad judicial y sin que preceda denuncia,

acusación o querella de un hecho determinado que la

ley señale como delito (…)

En toda orden de cateo, que sólo la autoridad judicial

podrá expedir (…)


202

Las comunicaciones privadas son inviolables. La ley

sancionará plenamente cualquier acto que atente

contra la libertad y privacía de las mismas (…)

La autoridad administrativa podrá practicar visitas

domiciliarias únicamente para (…)

La correspondencia que bajo cubierta circule por las

estafetas estará libre de todo registro, y su violación

será penada por la ley.

En tiempo de paz ningún miembro del ejército podrá

alojarse en casa particular contra la voluntad del dueño

(…)”

“ARTÍCULO 24. Todo hombre es libre para profesar la

creencia religiosa que más le agrade (…)”

Son las citadas excepciones o limitantes del

derecho a la información, las que incluso dan

origen a la figura jurídica del “secreto de

información” que algunos tratadistas denominan

también como “reserva de información”; o bien

como “secreto burocrático”, ya se trate de

burocracia pública o privada, y según lo hasta aquí

considerado su soporte constitucional será el

artículo 6º, parte final, de la Constitución Federal,

interpretado en sentido contrario, y demás

disposiciones constitucionales a que se ha hecho

mención, según la materia que dé motivo a la

limitante al derecho a la información.

De las reflexiones expuestas se concluye que el

derecho a la información no es absoluto, es decir,

que no puede ser garantizado indiscriminadamente,


203

en todos los casos, sino que el respeto de su

ejercicio encuentra limitantes que lo regulan y a su

vez garantizan atendiendo a la materia a que se

refiera”.

De la lectura de las consideraciones antes transcritas se

advierte que el Pleno de esta Suprema Corte determinó que el

derecho a la información previsto en el artículo 6° constitucional

obliga al Estado no solamente a informar sino a asegurar que

todo individuo sea enterado de algún suceso, es decir, a tener

conocimiento de toda aquella información que incorporada a un

mensaje tenga un carácter público y sea de interés general, es

decir, todos los datos, hechos, noticias, opiniones e ideas que

puedan ser difundidos, recibidos, investigados, acopiados,

almacenados, procesados o sistematizados por cualquier medio,

instrumento o sistema.

Cabe señalar que las referidas consideraciones fueron

reiteradas por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la

Nación al resolver el siete de marzo de dos mil los amparos en

revisión 3008/98 y 2099/99, destacando que en este último se

señaló, incluso, que “el derecho a la información que garantiza

el Estado, como cualquier garantía fundamental, está

encausada dentro de los valores que el propio artículo 6°

constitucional resguarda, lo que justifica que el Estado

cuente con atribuciones para vigilar que se ejerza en

beneficio de los individuos, de los partidos políticos y de la

sociedad, sin que se atente contra el interés público, los

principios éticos o los derechos de terceros”.


204

En ese tenor, atendiendo al alcance del derecho a la

información que el Estado debe garantizar en beneficio de la

sociedad, debe estimarse que las instituciones financieras, en

tanto que prestan una actividad de gran trascendencia para el

desarrollo de la sociedad, lo que justifica que su prestación esté

sujeta a un acto permisivo del Estado, no cuentan en su esfera

jurídica con el derecho a difundir libremente y sin restricción

alguna la información relativa a los términos y condiciones que

rigen los servicios financieros que prestan, pues en todo caso

dicha información debe ser clara y oportuna, sin provocar error o

incertidumbre en los usuarios del sistema financiero, ya que de lo

contrario se atentaría contra el interés público, por lo que en todo

caso tal prerrogativa se incorporará en su esfera jurídica una vez

que la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los

Usuarios de Servicios Financieros autorice su difusión.

Por tanto, debe concluirse que al no contar las instituciones

financieras con el derecho a difundir libremente y sin restricción

alguna la información relativa a los términos y condiciones en que

prestan los respectivos servicios financieros, la determinación que

corresponde emitir a la Comisión Nacional para la Protección y

Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros en relación con

la autorización o suspensión de la referida información no

conlleva la emisión de un acto privativo que se rija por la garantía

de previa audiencia, ya que, en todo caso, con dicha resolución

no se estará afectando un derecho incorporado en la esfera

jurídica de aquéllas.


205

En relación con esta conclusión, de especial relevancia

resulta señalar que la facultad conferida a la autoridad

administrativa para verificar el contenido de la información que

difunden públicamente las instituciones financieras en relación

con los servicios que prestan, debe ejercerse por los órganos

respectivos con plena responsabilidad, velando por los intereses

del público usuario y el adecuado funcionamiento del sistema

financiero, sin incurrir en excesos que no atiendan a los fines de

la norma, pues de suceder así y no encontrarse debidamente

motivado el acto de molestia a través del cual se suspenda la

difusión de tal información, a las instituciones del sistema

financiero asistirá el derecho para promover los medios de

defensa que estimen pertinentes con el fin de invalidar la

actuación desproporcional de aquélla.

En esos términos se impone concluir que el artículo 11,

fracción XV, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de

Servicios Financieros no transgrede el derecho fundamental

garantizado en el artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución

General de la República.

Por otra parte, con el fin de dar respuesta a los agravios

mediante los cuales se controvierten las consideraciones

conforme a las cuales el Juez de Distrito del conocimiento

concluyó que el citado artículo 11, fracción XV, no transgrede el

principio de seguridad jurídica, conviene señalar que, como lo ha

reconocido esta Suprema Corte de Justicia en diversos

precedentes, el referido derecho fundamental, garantizado en su

expresión genérica en los artículos 14 y 16 constitucionales, se


206

respeta por las autoridades legislativas cuando las disposiciones

de observancia general que establecen generan, por una parte,

certidumbre a los gobernados sobre las consecuencias jurídicas

de su conducta y, por otra, tratándose de normas que confieren

alguna facultad a una autoridad, acotan en la medida necesaria y

razonable tal atribución, en forma tal que se impida a aquélla

actuar de manera arbitraria o caprichosa.

En tal virtud, tratándose de normas que facultan a las

autoridades administrativas para establecer una consecuencia

jurídica que impacta en forma negativa a la esfera jurídica de los

gobernados, para verificar si la regulación relativa respeta el

principio de seguridad jurídica debe tomarse en cuenta si

mediante ella el legislador encauzó el ámbito de actuación de

aquéllas dando lugar a que, por un lado, el gobernado conozca

cuál será la consecuencia de su conducta y, por otro, la actuación

de la respectiva autoridad se encuentre limitada en tal forma que

la afectación a la esfera jurídica de los gobernados no derive de

una actuación caprichosa o arbitraria sino, justificada por las

circunstancias que rodean la situación de hecho advertida por la

autoridad, que, en todo caso, deben expresarse por escrito como

motivación de la actuación de esta última.

Dicho en otras palabras, la norma que prevé una sanción o

afectación cuya imposición corresponde a una autoridad

administrativa, respeta el principio de seguridad jurídica cuando el

legislador acota de tal manera la actuación de aquélla, que aun

cuando le dé un margen que le permita valorar las circunstancias

en que aconteció la respectiva infracción o conducta antijurídica,


207

permita al gobernado conocer las consecuencias de su actuar, e

implica que la determinación adoptada por la autoridad, dentro del

margen legislativamente permitido, se encuentre debidamente

motivada, de manera tal que la decisión tomada se justifique por

las circunstancias en que se suscitó el hecho.

Cabe señalar que tales consideraciones se han tomado en

cuenta expresa o implícitamente en diversos precedentes fallados

por la actual integración de este Alto Tribunal, que han dado lugar,

entre otras, a las tesis aisladas que llevan por rubro, texto y datos

de identificación los siguientes:

“COMPETENCIA ECONÓMICA. LA LEY FEDERAL

CORRESPONDIENTE NO TRANSGREDE LOS

PRINCIPIOS DE LEGALIDAD, SEGURIDAD

JURÍDICA Y DIVISIÓN DE PODERES PORQUE

CONTIENE LAS BASES NECESARIAS PARA

DETERMINAR LOS ELEMENTOS TÉCNICOS

REQUERIDOS PARA DECIDIR CUÁNDO SE ESTÁ

EN PRESENCIA DE UNA PRÁCTICA MONOPÓLICA.

La ley mencionada establece las conductas que

pueden considerarse como prácticas monopólicas

utilizando diversos conceptos técnicos como el de

"poder sustancial" que tenga el presunto

responsable, el de "mercado relevante" en el que

se colocan los bienes o servicios de que se trate, y

otros términos que son propios de la materia

especializada, y aun cuando la referida ley no

contiene una definición formal de lo que debe


208

entenderse por cada uno de estos conceptos, sí

establece en sus artículos 12 y 13, entre otros, los

criterios que permiten comprender su significado,

lo que basta para concluir que no transgrede los

principios de legalidad, seguridad jurídica y

división de poderes establecidos, respectivamente,

en los artículos 14, 16 y 49 de la Constitución

Federal, pues no se deja a la autoridad

administrativa encargada de la aplicación de la ley,

la definición de esos conceptos” (Novena Época,


Gaceta, Tomo: XII, Agosto de 2000, Tesis: P.

CVII/2000, Página: 107).

“MULTAS. LOS PRECEPTOS QUE LAS

ESTABLECEN ENTRE UN MÍNIMO Y UN MÁXIMO,

DENTRO DE UN CONTEXTO NORMATIVO QUE NO

PREVÉ LOS ELEMENTOS QUE DEBE VALORAR LA

AUTORIDAD PARA FIJAR EL MONTO POR EL QUE

SE IMPONDRÁN, NO TRANSGREDEN EL DERECHO

A LA SEGURIDAD JURÍDICA. Esta Suprema Corte

de Justicia de la Nación ha sostenido en diversos

precedentes el criterio de que el derecho

fundamental a la seguridad jurídica, garantizado en

su expresión genérica en los artículos 14 y 16

constitucionales, se respeta por el legislador en las

disposiciones de observancia general mediante las

cuales establece sanciones administrativas a los

gobernados, si con la regulación respectiva se


209

genera certidumbre a éstos sobre las

consecuencias jurídicas de su conducta y, además,

se acota en la medida necesaria y razonable tal

atribución, impidiendo a la autoridad actuar de

manera arbitraria o caprichosa. En tal virtud,

tratándose de sanciones pecuniarias el referido

derecho se acata cuando en la norma respectiva se

establece un tope o máxima cuantía monetaria a la

cual puede ascender el monto de la multa, con

independencia de que en el propio cuerpo jurídico

no se prevean los elementos que debe considerar

la autoridad sancionadora para calcular el monto al

que ascenderá su imposición, pues ante ese

contexto normativo la autoridad sancionadora

tendrá plenamente acotado su campo de acción ya

que, por una parte, no podrá sobrepasar el máximo

legal y, por la otra, la decisión que adopte sobre la

cuantía a la que ascienda la sanción, superior al

mínimo, en términos de lo dispuesto en el párrafo

primero del mencionado artículo 16 deberá

plasmarse por escrito, expresando las

circunstancias de hecho que justifiquen el monto

determinado; valoración en la que la autoridad

deberá atender tanto a la afectación que la

conducta ilícita ha generado al bien jurídico

tutelado en el respectivo ordenamiento, como a la

capacidad económica del infractor, la reincidencia

o cualquier otro elemento del que pueda inferirse la

levedad o gravedad de aquélla” ( Novena Época,


210

Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación

y su Gaceta, Tomo: XII, Diciembre de 2000, Tesis:

2a. CLXIV/2000, Página: 448).

En ese contexto, si bien es cierto que, como lo señala la

quejosa recurrente en sus agravios, el artículo 11, fracción XV, de


Financieros no precisa “la forma en que la información enviada a

la Comisión será calificada”, de ello no se sigue que la referida

atribución transgreda el derecho a la seguridad jurídica, pues

como lo señaló atinadamente en la sentencia el Juez Noveno de

Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, en dicho

numeral se confiere a la Comisión Nacional para la Protección y

Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros una facultad

discrecional que, conforme a los argumentos que a continuación

se desarrollan, se encuentra debidamente acotada.

Como quedó precisado con anterioridad, al tenor del

precepto legal impugnado, interpretado en relación con el

contexto normativo que rige a la Comisión Nacional para la

Defensa y Protección de los Usuarios de Servicios Financieros, a

ésta, a través de su Dirección General de Análisis y Evaluación de

Instituciones y Servicios Financieros, corresponde analizar la

información dirigida a los usuarios por las Instituciones

Financieras, relacionada con los diferentes servicios y productos

que ofrezcan, cuidando en todo momento que dicha información

no contenga datos imprecisos o que por sus características

conduzca al error, pues de suceder esto último la referida

Comisión deberá suspender la difusión de tal información.


211

Entonces, de la lectura del numeral impugnado deriva que

en su texto el legislador establece puntualmente cuál es el objeto

de la atribución conferida a la Comisión en comento, verificar que

la publicidad de las Instituciones Financieras sea clara para evitar

error o inexactitud, por lo que para resolver lo conducente la

autoridad deberá analizar las características de los respectivos

productos financieros, tomando en cuenta, entre otros factores, su

mercado potencial, los beneficios y riesgos que implican para los

usuarios y, conforme a tales peculiaridades, concluir si la

información respectiva es razonablemente clara y permite a los

usuarios conocer cuáles son las consecuencias jurídicas del

específico instrumento financiero, sin dejar de considerar que la

protección y defensa que la ley le encomienda tiene como objeto

prioritario procurar la equidad en las relaciones entre los usuarios

y las instituciones financieras, confiriendo a aquéllos seguridad

jurídica en las operaciones que realicen y en las relaciones que

establezcan con éstas, tal como lo establece el artículo 4°, párrafo

segundo, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de

Servicios Financieros, el cual señala:

“ARTÍCULO 4°...

La protección y defensa que esta Ley encomienda a

la Comisión Nacional, tiene como objetivo

prioritario procurar la equidad en las relaciones

entre los Usuarios y las Instituciones Financieras,

otorgando a los primeros elementos para fortalecer

la seguridad jurídica en las operaciones que


212

realicen y en las relaciones que establezcan con las

segundas”.

Por lo anterior, reconociendo la naturaleza de la atribución

en comento, debe estimarse que la norma impugnada la acota

suficientemente, pues su ejercicio implica la revisión de la

información relativa a numerosos y diversos servicios financieros,

por lo que para calificar su claridad y exactitud con el fin de

verificar que sea suficiente para generar seguridad jurídica a los

usuarios debe atenderse a diversos factores, entre otros, el

mercado al que están dirigidos, el nivel socioeconómico y cultural

de los usuarios potenciales, el grado de complejidad de las

cláusulas que contiene el contrato respectivo; de ahí que,

tomando en cuenta la índole de la facultad controvertida, debe

estimarse que su regulación no transgrede el principio de

seguridad jurídica.

Ello, en virtud de que la regulación respectiva genera la

suficiente certidumbre a las Instituciones Financieras sobre las

consecuencias que en su esfera jurídica puede tener la atribución

que se confiere a la mencionada Comisión, pues reitera la

obligación que tienen éstas de presentar en forma clara y precisa

la información que difundan sobre los servicios financieros que

prestan; señala puntualmente su obligación de someter dicha

información al tamiz de ese organismo descentralizado y, además,

establece la consecuencia de que la información respectiva no

cumpla con los requisitos precisados.


213

En abono a lo anterior, es de resaltarse que la falta de

señalamiento de diversos parámetros que permitan a la autoridad

concluir cuándo la información es clara y genera seguridad

jurídica a los usuarios no implica, por sí sola, la actuación

arbitraria o caprichosa de la mencionada autoridad, pues si bien

se confirió a ésta libertad de apreciación sobre tales cuestiones, al

resolver lo conducente deberá realizar una exhaustiva motivación

mediante la cual señale con precisión las circunstancias que tomó

en cuenta para concluir si la información sujeta a su escrutinio

genera certidumbre a los usuarios de servicios financieros, siendo

en todo caso controlable a través de los respectivos medios de

defensa la debida motivación de la determinación que finalmente

se emita. Sirven de apoyo a lo anterior las tesis cuyo rubro, texto

y datos de identificación son los siguientes:

“FACULTADES DISCRECIONALES. El uso del

arbitrio o de la facultad discrecional que se

concede a la autoridad administrativa puede

censurarse en el juicio de amparo, cuando se

ejercita esa facultad en forma arbitraria o

caprichosa, cuando la decisión no invoca las

circunstancias de hecho que concretamente se

refieran al caso y justifiquen la decisión adoptada,

cuando tales circunstancias resulten alteradas, o

cuando el razonamiento en que esta se apoya sea

contrario a las reglas de la lógica” (Sexta Época,

Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación,

Tomo: Tercera Parte, LXXIII, Página: 17).


214

“FACULTADES DISCRECIONALES. APRECIACIÓN

DEL USO INDEBIDO DE LAS CONCEDIDAS A LA

AUTORIDAD. La base toral de las facultades

discrecionales es la libertad de apreciación que la

ley otorga a las autoridades para actuar o

abstenerse, con el propósito de lograr la finalidad

que la propia ley les señala, por lo que su ejercicio

implica, necesariamente, la posibilidad de optar, de

elegir, entre dos o más decisiones, sin que ello

signifique o permita la arbitrariedad, ya que esa

actuación de la autoridad sigue sujeta a los

requisitos de fundamentación y motivación

exigidos por el artículo 16 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo cual

permite que los actos discrecionales sean

controlados por la autoridad jurisdiccional”

(Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la

Federación y su Gaceta, Tomo: VIII, Septiembre de

1998, Tesis: P. LXII/98, Página: 56).

En ese tenor, debe concluirse que el artículo 11, fracción XV, de


Financieros no transgrede el derecho a la seguridad jurídica

garantizado en su expresión genérica en los artículos 14 y 16 de

la Constitución General de la República.

Por último, en relación al principio de agravio planteado por

la quejosa recurrente, en cuanto a que fue incorrecto el análisis

realizado por el Juez de Distrito del conocimiento, al dar


215

respuesta a su concepto de violación consistente en que el

referido artículo 11, fracción XV, transgrede lo dispuesto en el

artículo 73, fracción X, de la Constitución, dado que al contrario

de lo sostenido en las consideraciones impugnadas, la atribución

establecida en aquel numeral ordinario sí conlleva dotar a la

Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios

de Servicios Financieros de facultades legislativas, conforme a los

argumentos que a continuación se desarrollan, debe concluirse

que dicho agravio resulta infundado.

En efecto, si bien en el referido numeral no se precisan los

parámetros o factores que debe tomar en cuenta la mencionada

Comisión para determinar si la información que difunden las

instituciones financieras es lo suficientemente clara para no

generar error o inexactitud a los usuarios, de ello no se sigue que

al desarrollar dicha facultad discrecional la autoridad

administrativa éste creando una nueva disposición de observancia

general que limita o condiciona la referida actividad. Por el

contrario, al ejercer la atribución en comento la Comisión Nacional

para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios

Financieros se limita a aplicar lo dispuesto en la norma

impugnada, es decir, a verificar si la información sometida a su

tamiz está “dirigida en forma clara, para evitar que la misma

pueda dar origen a error o inexactitud”, y la circunstancia de que

suspenda ésta por no cumplir tal condición no implica generar

nuevas obligaciones a las previstas legalmente, sino simplemente

ejercer el arbitrio que la propia norma le da, realizando su

aplicación al caso concreto; es decir, en la hipótesis de que se

condicione la difusión de una información al cumplimiento de


216

determinado requisito cuya ausencia dará lugar a que aquélla

provoque error o inexactitud en la apreciación del usuario del

servicio financiero, ello no conlleva el establecimiento de

requisitos que legalmente no se encuentran previstos, pues

dentro de éstos se encuentran todos los que atendiendo al caso

concreto, conforme al juicio proporcional de la autoridad, deben

reunirse para acatar la disposición legal.

En esos términos, no existe motivo alguno para sostener que

la norma controvertida dota a la autoridad administrativa de

facultades legislativas en materia de intermediación financiera.

Por tanto, atendiendo a las consideraciones antes expuestas

se impone confirmar la sentencia recurrida y, en consecuencia,

negar la protección constitucional solicitada.

Por lo expuesto fundado, se resuelve:

PRIMERO. En la materia de la revisión, se confirma la

sentencia recurrida.

SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a

**********, sociedad anónima de capital variable, Casa de

Bolsa, Grupo Financiero ********** respecto de los actos

reclamados al Congreso de la Unión, Presidente de la República,

Secretario de Gobernación y Director del Diario Oficial de la

Federación consistentes en la expedición, promulgación, refrendo y

publicación, respectivamente, de los artículos 11, fracciones, XV, XVIII

y XIX, y 12 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios

Financieros.


217

TERCERO. Queda intocado el amparo concedido en el tercer

punto resolutivo del fallo impugnado.

Notifíquese; con testimonio de esta resolución devuélvanse

los autos al Juzgado de Distrito de origen y, en su oportunidad,

archívese el toca.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los

señores Ministros: Juan Díaz Romero, Mariano Azuela Güitrón,

Sergio Salvador Aguirre Anguiano, José Vicente Aguinaco

Alemán y el Presidente y Ponente Guillermo I. Ortiz Mayagoitia.

Firma el Ministro Presidente de la Segunda Sala y Ponente,

con el Secretario de Acuerdos que autoriza y da fe.

PRESIDENTE DE LA SEGUNDA SALA Y PONENTE:

GUILLERMO I. ORTIZ MAYAGOITIA

SECRETARIO DE ACUERDOS:


218

LIC. MARIO ALBERTO ESPARZA ORTIZ.

Esta hoja forma parte del amparo en revisión 358/2001 promovido por **********, S.A. de C.V., Casa de Bolsa, Grupo Financiero **********, fallado el día catorce de noviembre de dos mil uno, en el sentido siguiente: PRIMERO. En la materia de la revisión, se confirma la sentencia recurrida. SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a **********, sociedad anónima de capital variable, Casa de Bolsa, Grupo Financiero ********** respecto de los actos reclamados al Congreso de la Unión, Presidente de la República, Secretario de Gobernación y Director del Diario Oficial de la Federación consistentes en la expedición, promulgación, refrendo y publicación, respectivamente, de los artículos 11, fracciones, XV, XVIII y XIX, y 12 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros. TERCERO. Queda intocado el amparo concedido en el tercer punto resolutivo del fallo impugnado.- Conste. “En términos de lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos”.

amparo en revisiÓn 358/2001 quejosa: …207.249.17.176/transparencia/xvii sentencias y criterios...

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