amparo en revisiÓn 26/2010 nación admitió a trámite el presente amparo en revisión, lo...

AMPARO EN REVISIÓN 257/2017 QUEJOSOS: **********, POR SU PROPIO DERECHO Y EN REPRESENTACIÓN DE SU MENOR HIJO **********. RECURRENTES PRINCIPALES Y ADHESIVO: SECRETARIO DE GOBERNACIÓN, INSTITUTO NACIONAL DE MIGRACIÓN EN ESTA CIUDAD (AUTORIDADES RESPONSABLES) Y ********** (QUEJOSO)

PONENTE: MINISTRA MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS. SECRETARIA: GUADALUPE M. ORTIZ BLANCO.

Vo.Bo.

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día

************************ de dos mil diecisiete.

V I S T O S; y

R E S U L T A N D O:

Cotejó:

PRIMERO. Por escrito presentado el veintinueve de

octubre de dos mil quince, en la Oficina de Correspondencia

Común de los Juzgados de Distrito en el Distrito Federal,

**********, por su propio derecho y en representación de su

menor hijo **********, solicitaron el amparo y protección de la

Justicia Federal contra las autoridades y por los actos que a

continuación se precisan:

“III. AUTORIDADES RESPONSABLES

a) Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.

b) Titular de la Secretaría de Gobernación.

c) Director del Diario Oficial de la Federación.

d) Comisionado del Instituto Nacional de Migración.

e) Delegado Federal del Instituto Nacional de Migración en el Distrito Federal.

AMPARO EN REVISIÓN 257/2017.

2

f) Director de Atención a Trámites “A” de la Delegación Federal del Instituto Nacional de Migración en el Distrito Federal.

g) Subdirector de Atención a Trámites “A” de la Delegación Federal del Instituto Nacional de Migración en el Distrito Federal.

h) Jefe de Departamento “C” adscrito a la Dirección de Atención a Trámites “A” de la Delegación Federal del Instituto Nacional de Migración en el Distrito Federal.

IV. ACTOS RECLAMADOS

a) La expedición, sanción, promulgación, publicación y refrendo de la fracción III, inciso b), y último párrafo del artículo 146 del Reglamento de la Ley de Migración, así como el artículo 47 de los Lineamientos para Trámites y Procedimientos Migratorios.

b) Se les reclama la resolución de fecha 24 de septiembre de

dos mil quince, marcada con el número de folio ********** como

primer acto de aplicación de la fracción III, inciso b), y último párrafo del artículo 146 del Reglamento de la Ley de Migración, así como el artículo 47 de los Lineamientos para Trámites y Procedimientos Migratorios.”

SEGUNDO. Los quejosos precisaron como vulnerados los

derechos contenidos en los artículos 1°, 4°, 11 y 89 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

asimismo, detallaron los antecedentes del caso y expresaron

los conceptos de violación que estimaron pertinentes.

TERCERO. Por razón de turno, correspondió conocer del

juicio de amparo indirecto al Juez Octavo de Distrito en Materia

Administrativa en el Distrito Federal -actualmente Ciudad de

México-, el que admitió el asunto bajo el expediente **********,

dio la intervención legal al Agente del Ministerio Público de la

Federación adscrito y solicitó a las autoridades señaladas como

responsables su informe con justificación.1

Concluidos los trámites de ley, el cuatro de enero de dos

mil dieciséis se celebró la audiencia constitucional y se dictó

sentencia -terminada de engrosar el nueve de febrero

1 Fojas 28 a 31 del cuaderno relativo al amparo indirecto.


3

siguiente-, en el sentido de sobreseer parcialmente en el juicio y

conceder el amparo solicitado.2

CUARTO. Inconformes con dicha resolución, el Secretario

de Gobernación y el Director de Atención a Trámites “A” de la

Delegación Federal del Instituto Nacional de Migración en el

Distrito Federal, como superior jerárquico del Subdirector de

Atención a Trámites “C” de la referida institución3, interpusieron

sendos recursos de revisión, de los cuales correspondió conocer

al Décimo Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa

del Primer Circuito.

Mediante proveído de catorce de marzo de dos mil

dieciséis4, el tribunal colegiado del conocimiento admitió a

trámite los recursos de revisión interpuestos y, posteriormente,

por autos de diecisiete y veintiocho de marzo de dos mil

dieciséis5, admitió los recursos de revisión adhesivos y su

respectiva ampliación, interpuestos por el quejoso.

Seguidos los trámites de ley, en sesión de veinticuatro de

agosto de dos mil dieciséis, el Pleno del tribunal colegiado dictó

sentencia en la que, por un lado, confirmó el sobreseimiento

decretado por el Juez de amparo y, por otro, solicitó a esta

Suprema Corte de Justicia de la Nación ejercer su facultad de

atracción resolver los recursos de revisión interpuestos.

QUINTO. En sesión de veintidós de febrero de dos mil

diecisiete, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación determinó reasumir su competencia originara6,

para conocer y resolver el amparo en revisión 72/2016, al

2 Fojas 160 a 184 del cuaderno relativo al amparo indirecto. 3 Fojas 195 a 200 y 204 a 218 del cuaderno relativo al amparo indirecto. 4 Foja 51 del cuaderno de revisión. 5 Fojas 65, 75 y 105 ídem. 6 Solicitud de reasunción de competencia 147/2016.


4

considerar que se cumplían las características de interés y

trascendencia requeridas.

SEXTO. Por auto de veintisiete de marzo de dos mil

diecisiete, el Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de

la Nación admitió a trámite el presente amparo en revisión, lo

registró con el expediente 257/2016 y lo turnó al Ministro José

Fernando Franco González Salas para la elaboración del

proyecto de sentencia relativo.

SÉPTIMO. Mediante proveído de veintiocho de abril de

dos mil diecisiete, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación se avocó al conocimiento del asunto y se

ordenó remitir los autos al Ministro ponente.

OCTAVO. En sesión de Sala de veinte de septiembre de

dos mil diecisiete se presentó a discusión el proyecto elaborado

por el Ministro Ponente y se decidió que el asunto fuera

returnado para la elaboración de nuevo proyecto, bajo la

ponencia de la Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos.

NOVENO. La parte considerativa de este proyecto fue

publicada dentro del plazo y con las formalidades previstas por

los artículos 73 y 184 de la Ley de Amparo vigente, por versar

sobre la constitucionalidad de una norma de carácter general; y,

C O N S I D E R A N D O:

PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, es legalmente

competente para conocer de este recurso de revisión, en

términos de lo dispuesto por los artículos 107, fracción VIII,

inciso a), y penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los


5

Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e), de la Ley

de Amparo; y 10, fracción II, inciso a); 11, fracción V, y 21,

fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la

Federación, y conforme a lo previsto en el punto tercero del

Acuerdo General Plenario 5/2013, en virtud de que se trata de

un recurso de revisión interpuesto en contra de una resolución

dictada por un Juez de Distrito, respecto de la cual se determinó

reasumir competencia originaria para conocerlo, sobre la base

de que en la demanda de amparo se reclamó la

inconstitucionalidad de los artículos 146, fracción III, inciso b),

del Reglamento de la Ley de Migración y 47 de los

Lineamientos para Tramites y Procedimientos Migratorios.

SEGUNDO. Oportunidad y legitimación. Por lo que

hace a la oportunidad de los recursos de revisión interpuestos y

de los recursos de revisión adhesivos y su respectiva

ampliación, así como a la legitimación de quienes promovieron,

resulta innecesario analizar dichos presupuestos, porque ya fue

motivo de pronunciamiento por el tribunal colegiado que previno

en el conocimiento de los asuntos, el que los declaró

procedentes, tal como se advierte de los considerandos

segundo y tercero de la sentencia que pronunció.7

TERCERO. Antecedentes. Para mejor comprensión del

tema, resulta conveniente relacionar los antecedentes más

relevantes del caso.

1. El dieciocho de septiembre de dos mil quince **********

solicitó la regularización de su situación migratoria por

unidad familiar ante la Delegación Familiar del Instituto

Nacional de Migración en el Distrito Federal, ahora Ciudad de

México, petición que se registró con el número único de trámite

**********.8

7 En los considerandos segundo y tercero de la sentencia, el tribunal colegiado analizó dichos aspectos procesales. Foja 121 a 1212 del toca. revisión. 8 Foja 23 del juicio de amparo indirecto.


6

En la solicitud referida, ********** manifestó encontrarse

en situación irregular en el país por falta de información

respecto del trámite de condición de estancia migratoria y pidió

que en términos de los artículos 133, fracción II, y 135 de la Ley

de Migración, se autorizara su regularización migratoria y se

reconociera su condición de residente permanente, por el

vínculo filial que tiene con el menor de edad ********** –su hijo–

, de nacionalidad mexicana, parentesco que acreditó con copia

certificada del acta de nacimiento correspondiente.

2. El veinticuatro de septiembre de dos mil quince, el

Instituto Nacional de Migración dictó resolución en la que, con

base, entre otros, en los artículos 43, fracciones II y IV, de la

Ley de Migración9 y 146, fracción III, inciso b), de su

reglamento10, negó el trámite migratorio en cuestión, bajo los

siguientes argumentos:

“… En este orden de ideas, con fundamento en los dispositivos legales antes invocados y con motivo del registro vigente en las listas de control migratorio pormenorizado en el resultando tercero de la presente resolución, es inconcuso que se analice si existen elementos para otorgar el trámite de REGULARIZACIÓN POR UNIDAD FAMILIAR al que le recayó el Número Único de Trámite

********** a favor de la persona extranjera ********** de

nacionalidad **********, toda vez que ese registro que se encontró,

acarrea el que no se permita la resolución positiva del trámite, con fundamento en el artículo 54 y segundo párrafo del 96, los dos del Reglamento de la ley de Migración, información que se le hace saber vía versión pública (…); por ende, con fundamento en el artículo 43, fracción II y IV de la Ley de Migración, se NIEGA el trámite migratorio solicitado, sin que sea óbice el hecho de que, según se desprende de constancias, el extranjero se puede encuadrar en alguno de los supuestos de regularización del artículo 133 de la Ley

9 Artículo 43. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 42 de este ordenamiento, las autoridades migratorias podrán negar la expedición de la visa, la internación regular a territorio nacional o su permanencia a los extranjeros que se ubiquen en alguno de los siguientes supuestos: … II. Cuando no cumplan con los requisitos establecidos en esta Ley, su Reglamento y otras disposiciones jurídicas aplicables; … IV. Estar sujeto a prohibiciones expresas de autoridad competente, o…”. 10Artículo 146. Para la atención de las solicitudes de regularización de situación migratoria presentadas en las oficinas de trámites del Instituto se observará el siguiente procedimiento: … III. La autoridad migratoria, previa verificación del cumplimiento de los requisitos aplicables y de las listas de control migratorio, emitirá la resolución que corresponda dentro de un plazo de veinte días hábiles. … b) Si la resolución es negativa, deberá fundarla y motivarla y otorgar un plazo no mayor a treinta días ni menor a veinte días naturales para que la persona extranjera salga del territorio nacional. … La persona extranjera que haya solicitado su regularización y le haya sido negada por el Instituto deberá salir del territorio nacional en el plazo concedido y no podrá solicitar regularización de nueva cuenta hasta que hayan transcurrido seis meses contados a partir de la notificación de la resolución. …”.


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de Migración, toda vez que el último párrafo del artículo 47 de los lineamientos para trámites y procedimientos migratorios, establece que aún y cuando con la existencia de esas hipótesis normativas, el Instituto negará la regularización al extranjero. - - - En razón de lo anteriormente fundado y motivado, esta autoridad migratoria considera que es procedente negar el trámite de REGULARIZACIÓN POR UNIDAD FAMILIAR, solicitado por el

extranjero ********** de nacionalidad **********, actualizándose en

su contra los supuestos normativos establecidos en el artículo 43, fracción I y demás dispositivos citados que refuerzan la resolución. (…)”.

3. Inconforme con dicha determinación, el extranjero

promovió amparo indirecto contra actos del Presidente de la

República, Secretario de Gobernación y Director del Diario

Oficial de la Federación, consistentes, en el ámbito de sus

respectivas competencias, en la expedición, sanción,

promulgación, publicación y refrendo de la fracción III, inciso b),

y último párrafo, del artículo 146 del Reglamento de la Ley de

Migración y artículo 47 de los Lineamientos para Trámites y

Procedimientos Migratorios; así como en contra diversas

autoridades dependientes del Instituto Nacional de Migración,

por la emisión de la resolución arriba descrita.

En la demanda, la parte quejosa adujo, en esencia,

violación a los derechos fundamentales de igualdad,

subordinación jerárquica, unidad familiar e Interés Superior de

la Niñez, contenidos en los artículos 1, 4º, 11 y 89

constitucionales.

4. De la demanda de amparo conoció el Juez Octavo de

Distrito en Materia Administrativa en el entonces Distrito

Federal, quien la admitió a trámite, la registró con el número

**********. A fin de preservar la materia del juicio, el juez

determinó conceder la suspensión de plano a la parte quejosa,

para el efecto de que no se le obligara a abandonar el país,

pues de consumarse los actos ocasionarían daños y perjuicios

de imposible reparación.

5. Seguidos los trámites de ley el juez de distrito celebró

la audiencia constitucional el cuatro de enero de dos mil

dieciséis y dictó sentencia -que terminó de engrosar el nueve

de febrero siguiente-, en la que, por un lado, sobreseyó en el

juicio respecto de diversos actos y autoridades y, por otro,

concedió la protección constitucional contra el artículo 47 de los

Lineamientos para Trámites y Procedimientos Migratorios, así


8

como respecto de la resolución de veinticuatro de septiembre

de dos mil quince, para los siguientes efectos:

“… El presente amparo se otorga para el efecto de que el artículo 47, último párrafo, de los Lineamientos para Trámites y Procedimientos Migratorios sea desincorporado de la esfera jurídica de la parte quejosa y no le sea aplicado en el futuro. Concesión que se hace extensiva a la resolución de 24 de

septiembre de 2015 con número de folio **********, atribuida a la

Subdirectora de Atención a Trámites “C” de la Dirección de Atención a Trámites “A”, en la Delegación Federal del Instituto Nacional de Migración en el Distrito Federal, a fin de que dicte una nueva en la que:

No aplique al accionante del amparo lo previsto en el artículo 47 de los Lineamientos para Trámites y Procedimientos Migratorios declarado inconvencional e inconstitucional.

Aplique el artículo 133 de la Ley de Migración y otorgue la

regularización migratoria por unidad familiar a **********.

El alcance de dicha reparación se justifica, pues como se precisó párrafo atrás, el artículo 133, fracción II, de la Ley de Migración –en aras de tutelar el derecho a la unidad familiar de las personas extranjeras- establece que en cualquier caso, con independencia de que se cumpla con los requisitos previstos en la ley, la autoridad deberá otorgar la regularización migratoria de quienes acrediten se padre, madre o hijo de persona mexicana o extrajera en condición de estancia de residente; de ahí que si en el caso el quejoso

********** es padre de un menor de edad mexicano, lo que quedó

acreditado con el acta de nacimiento del quejoso **********, la

autoridad no tenga facultades para decidir si otorga o no la regularización migratoria, pues la ley no otorgar margen de decisión a la autoridad en tales casos.”

CUARTO. Sentencia del Juez de Distrito. Las

consideraciones sustentadas por el juzgador, en esencia, son

las siguientes:

– En el considerando cuarto sobreseyó en el juicio por inexistencia del acto consistente en la emisión de la resolución reclamada atribuido al Comisionado Nacional de Migración, al Delegado Federal, Director de Atención a Trámites “A” al y Jefe de Departamento de Atención a Trámites C en la Delegación Federal, todos del Instituto Nacional de Migración en esta ciudad. Por otro lado, respecto de diversos actos relativos al proceso de creación de las normas impugnadas atribuidos a las autoridades legislativas (con excepción de los que resultaron ciertos en el ámbito de sus atribuciones).


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– En el considerando quinto se pronunció por los actos que

resultaron existentes y, en el considerando sexto, por las casuales de improcedencia que de oficio advirtió y aquellas que hicieron valer las autoridades responsables.

– Al respecto, declaró fundada la causal de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXIII, relación con el diverso 108, fracción III, de la Ley de Amparo, en relación con el refrendo y publicación del Reglamento de la Ley de Migración, en cuanto a su artículo 146, fracción III, inciso b) y último párrafo y la publicación de los lineamientos para Trámites y Procedimientos Migratorios, al considerar que los quejosos omitieron impugnar tales actos por vicios propios.

– En cambio, en cuanto a la causal de improcedencia hecha valer por la Subdirectora de Atención a Trámites “C” de la Dirección de Atención a Trámites “A” de la Delegación Federal del Instituto Nacional de Migración en el Distrito Federal, relativa a que la demanda de amparo fue presentada de manera extemporánea toda vez que la parte quejosa fue notificada de la resolución impugnada por medios electrónicos el uno de octubre de dos mil quince, y fue hasta el veintinueve siguiente cuando promovió el amparo en su contra; el Juez la declaró infundada.

– Determinó que de los antecedentes narrados se advertía que el quejoso afirmó que la resolución se le notificó el nueve de octubre del dos mil quince, aunado a que de las constancias de autos no era posible colegir con certeza la fecha exacta de la notificación, pues el que se señalara en la copia certificada de la página del Seguimiento de Trámites exhibida por la autoridad, que se notificó en la fecha indicada por “medio electrónico”, tal dato era insuficiente para afirmar que lo que se notificó haya sido la resolución reclamada; por lo que ante la falta de certeza de la fecha en que se realizó su notificación, procedía desestimar la causal invocada; máxime, dijo el Juez, que el amparo versaba sobre actos cuya consecuencia podía implicar la deportación del quejoso y, por tanto, en términos del artículo 17, fracción IV, de la Ley de Amparo, la demanda podía presentarse en cualquier tiempo.

– En relación con la casual de improcedencia referida a que no se agotó el principio de definitividad, el juez la desestimó, al considerar que el quejoso promovió amparo en contra de la resolución de veinticuatro de septiembre de dos mil quince, como primer acto de aplicación de la fracción III, inciso b), y último párrafo, del artículo 146 del Reglamento de la Ley de Migración y del artículo 47 de los Lineamientos para Trámites y Procedimientos Migratorios, por lo que no era exigible agotar los recursos ordinarios para combatirla.

– Finalmente, se desestimó la casual de improcedencia relativa a la falta de interés jurídico del quejoso, derivado de que no fue aplicado en su perjuicio el precepto impugnado relativo al Reglamento de la Ley de Migración, sino que sólo se citó para referir el procedimiento existente para la atención de solicitudes de regularización de situación migratoria y no para


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negarle la solicitud. Ello, pues de la resolución impugnada se advertía que le negativa de su regularización fue porque de la revisión a las listas de control migratorio se advirtió una causa que impedía su otorgamiento, cuya hipótesis se encuentra prevista en la norma reclamada y, por tanto, contrario a lo argumentado por las responsables, las consecuencias jurídicas del artículo reclamado sí fueron aplicadas en su perjuicio.

– Por otro lado, ya en el fondo del asunto, el juez precisó que de la resolución reclamada se advertía que la responsable aplicó el párrafo último del artículo 47 de los Lineamientos para Trámites y Procedimientos Migratorios, pero no precisó en cuál de las fracciones de ese artículo, a su juicio, se ubicaba el quejoso para negarle el trámite solicitado, por lo que era dable analizar la constitucionalidad y convencionalidad de todo el artículo citado.

– Así, el juez procedió a examinar los conceptos de violación

expuestos por la parte quejosa y después de hacer referencia

al marco jurídico aplicable al caso, en parte los calificó como

fundados.

– En principio, en lo tocante a la convencionalidad y

constitucionalidad del artículo 146 del Reglamento de la Ley

de Migración, determinó que no asistía razón al demandante,

pues tal precepto no establecía mayores requisitos que la Ley

de Migración para el otorgamiento de la regularización

migratoria, en tanto aquél ordenamiento solo señalaba las

pautas para que la autoridad migratoria atendiera las

solicitudes de regularización, la verificación de cumplimiento

de los requisitos y de la listas de control migratorio, sin

establecer algún límite a lo señalado por el numeral 133 de la

ley, es decir, dichas pautas no obligaban a que se cumplieran

con los requisitos correspondientes, ya que el propio 133

preveía una excepción respecto al cumplimiento de tales

requisitos para personas que se encontraran en su supuesto

citado.

– Por otro lado, calificó como infundado que tal precepto

vulnerara los principios de igualdad y unidad familiar, en la

medida en que si bien la ley y el reglamento establecen

requisitos para que las personas extranjeras puedan

permanecer en el país no exigibles a los nacionales, tal

distinción era proporcional, al encontrarse sustentada en

políticas migratorias del Estado Mexicano encaminadas a

controlar el ingreso y salida de su territorio a los extranjeros.

– Por lo que en aras de garantizar el derecho a la unidad

familiar, era que el numeral 133 de la ley establecía que las

personas extranjeras que acreditaran ser padre, madre o hijo,

o tener representación legal o custodia de persona mexicana

o residente, tenían derecho a la regularización de su situación


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migratoria con independencia de que cumplieran con los

requisitos previstos en la normativa aplicable; de ahí que el

artículo reglamentario impugnado no resultara ni

inconstitucional ni inconvencional.

– En otro orden de ideas, en cuanto al artículo 47 de los

Lineamientos para Trámites y Procedimientos Migratorios, especificó que de la resolución reclamada se advertía que dicho dispositivo sí fue aplicado, pues con base en él se le negó la regularización migratoria no obstante encontrarse en una de las hipótesis de excepción para cumplir con los requisitos del 133 de la ley (acreditar ser padre de una persona mexicana), empero, como no se precisó en cuál de las fracciones se encontraba el quejoso, procedía analizarlo en su integridad.

– Así, adujo que el artículo impugnado era contrario a los derechos de igualdad, a la vida familiar y a que los niños no sean separados de sus padres contra la voluntad de éstos, tutelados en los preceptos 11.2, 17.1 y 19 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 9 de la Convención sobre los Derechos del Niño, 4 de la Constitución Federal y 13 y 22 de la Ley General de los Derecho de Niñas, Niños y Adolescentes.

– Lo anterior, porque el numeral reclamado prevé restricción indiscriminada y desproporcional a la regularización migratoria, no obstante que tratándose de separación familiar por expulsión motivada por la condición migratoria de uno o ambos progenitores, debe existir la posibilidad de emplear análisis de ponderación y considerar las circunstancias particulares del caso concreto, para garantizar una decisión individual en la que se evalúe el interés superior del niño, lo que no sucede en la especie.

– Sostuvo que la norma reclamada limita la posibilidad de que las personas extranjeras que (i) hayan sido deportadas y se internen nuevamente al territorio nacional sin haber obtenido el acuerdo de readmisión, (ii) hayan incumplido una orden de salida del territorio nacional expedida por el Instituto Nacional de Migración, o (iii) sus antecedentes en México o en el extranjero puedan comprometer la soberanía o seguridad nacionales, o bien, la seguridad pública, regularicen su situación migratoria, puesto que no permite que se consideren circunstancias particulares a fin de ponderar el derecho al disfrute de la vida familiar frente a la política migratoria del Estado.

– Puntualizó así, que el artículo impugnado también resultaba violatorio del principio de jerarquía normativa, debido a que limita la procedencia de la regularización migratoria en los casos referidos, con independencia de que se trate de extranjeros que sean padres de mexicanos, no obstante que el precepto 133 de la Ley de Migración establece que en este supuesto los extranjeros tendrán derecho a la regularización migratoria aun si no se acreditan los requisitos previstos en la propia ley y demás normas aplicables.


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– Indicó que, aunque el artículo 133 de la Ley de Migración reconoce el derecho a la unidad familiar a los extranjeros padres de mexicanos, toda vez que no les exige que acrediten los diversos requisitos que la ley establece para regularizar su situación migratoria, el diverso 47 de los Lineamientos para Trámites y Procedimientos Migratorios lo desconoce, por lo que vulneraba el principio de jerarquía normativa.

– Asimismo, resolvió que el numeral reclamado contraviene el principio de legalidad, porque las restricciones al goce y ejercicio de los derechos humanos deben estar previstas en una ley en sentido formal y material, pero en el caso, la restricción al derecho a la unidad familiar de las personas extranjeras se encuentra contenida en los Lineamientos para Trámites y Procedimientos Migratorios emitidos por el Secretario de Gobernación, los cuales no constituyen ley en sentido formal, de manera que existe inobservancia al principio en comento.

– De igual forma, el artículo impugnado era violatorio del principio de igualdad y de universalidad de los derechos humanos, ya que los preceptos 1° constitucional y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, impiden que los poderes públicos emitan actos o normas que otorguen trato diferenciado exclusivamente por razones de nacionalidad, que prive o restrinja a los extranjeros del derecho a la unidad familiar.

– Por otro lado, señaló que la resolución reclamada carecía de debida fundamentación y motivación, porque la responsable únicamente señalo que de la revisión en las listas de control migratorio se encontró registro vigente a nombre del quejoso, sin indicar mayores elementos o razones por las que ese hecho implicó la negativa de la regularización migratoria, pues si bien la responsable expuso que se actualizaron contra el quejoso los supuestos previstos en el artículo 43, fracciones I, II y IV, de la Ley de Migración, no precisó en cuál de esos supuestos se ubicaba el registro aludido.

– Por tanto, la resolución impugnada vulneraba el derecho a la vida familiar, ya que el sólo hecho de detectar un registro vigente a nombre de alguna persona en las listas de control migratorio o cualquier otra irregularidad, no puede considerarse motivo suficiente para negar la regularización migratoria por unidad familiar, pues tratándose de separación familiar por expulsión motivada por la condición migratoria de uno o ambos progenitores, se deben contemplar las circunstancias particulares del caso concreto para garantizar una decisión individual en la que se evalúe el interés superior del niño, lo que no ocurrió en la especie.

– De ahí que procediera conceder el amparo solicitado por la parte quejosa para los efectos ya precisados.


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QUINTO. Recursos de revisión y agravios. Inconformes

con tal determinación, el Instituto Nacional de Migración y el

Secretario de Gobernación, respectivamente, interpusieron

sendos recursos de revisión, en los que hicieron valer,

esencialmente, los siguientes agravios.

Instituto Nacional de Migración El juez de distrito no analizó debidamente las causales de improcedencia hechas valer por esa autoridad responsable en su informe justificado, ni examinó conjuntamente los conceptos de violación con la resolución reclamada y el informe justificado que rindió.

El juez federal no valoró los medios de convicción aportados por esa autoridad recurrente al rendir su informe justificado.

La resolución reclamada en el juicio de amparo se encuentra debidamente fundada y motivada.

Secretario de Gobernación - Agravio primero. El artículo 47 impugnado no viola el principio de jerarquía normativa, ya que en términos de los preceptos 18, fracción III, y 19 de la Ley de Migración, la Secretaría de Gobernación tiene la atribución de establecer o suprimir requisitos para el ingreso de extranjeros al territorio nacional mediante la emisión de disposiciones de carácter general. – Los artículos 18, fracción III, y 19 de la Ley de Migración otorgan a la Secretaría de Gobernación una cláusula habilitante para emitir disposiciones de carácter general por las que establezca o suprima requisitos para el ingreso de extranjeros al territorio nacional. – Las cláusulas habilitantes son concedidas por el Poder Legislativo a los funcionarios de la Administración Pública Federal para hacer frente a situaciones dinámicas y altamente especializadas mediante la emisión de actos formalmente legislativos, lo que tiene sustento en los artículos 73, fracción XXX, y 90 de la Constitución Federal. – Apoyan a sus manifestaciones los criterios emitidos por la Primera Sala, de rubros: “CLÁUSULAS HABILITANTES. SU FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL RESIDE EN LOS ARTÍCULOS 73, FRACCIÓN XXX, Y 90 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.”, y “SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA. EL ARTÍCULO 4, FRACCIÓN III, DE LA LEY RELATIVA (PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 15 DE DICIEMBRE DE 1995), CONSTITUYE CLÁUSULA HABILITANTE QUE AUTORIZA A DICHO ÓRGANO DESCONCENTRADO PARA EMITIR REGLAS DE CARÁCTER GENERAL.”.


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– La Secretaría de Gobernación, en uso de la cláusula habilitante que le otorga la Ley de Migración, estableció mediante disposición de carácter general los supuestos relativos a conductas graves, en los cuales el Instituto Nacional de Migración estará facultado para negar la regularización de la situación migratoria de extranjeros que se ubiquen en tales supuestos. – El artículo 47 de los Lineamientos para Trámites y Procedimientos Migratorios, en cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 18, fracción III, de la Ley de Migración, pormenoriza y desarrolla lo previsto en esa ley y su reglamento. – La Secretaría de Gobernación está facultada para garantizar que se respeten las políticas de seguridad nacional, así como el orden y legalidad de los flujos migratorios mediante la regulación de supuestos que, por la gravedad de la conducta que prevén, legitimen al Instituto Nacional de Migración a poder negar la regularización de la situación migratoria de aquellos extranjeros que incurran en esos supuestos. – Apoya a su manifestación, por analogía, la tesis de la Segunda Sala, de rubro: “BEBIDAS ALCOHÓLICAS. REGLAMENTO SOBRE PROMOCIONES Y OFERTAS, SU ARTÍCULO 6o. QUE PROHÍBE LA PROMOCIÓN DE AQUELLAS CUYO CONTENIDO DE ALCOHOL NO SEA MENOR A LOS DOCE GRADOS EN VOLUMEN, NO VIOLA LOS PRINCIPIOS DE RESERVA DE LEY, SUBORDINACIÓN JERÁRQUICA Y DE SEPARACIÓN DE PODERES.” – El artículo 47 de los Lineamientos para Trámites y Procedimientos Migratorios no desconoce lo dispuesto en el precepto 133 de la Ley de Migración, sino que establece como requisito para que las personas extranjeras obtengan la regularización de su situación migratoria, que no incurran en alguna de las conductas ilegales que prevé.

– Agravio segundo. El artículo 47 citado no contraviene el

derecho de igualdad consistente en tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales, ya que la propia Constitución Federal en sus artículos 30 y 33 hace la distinción entre nacionales y extranjeros, así como reconoce que éstos no se encuentran en las mismas circunstancias, por lo cual es necesario aplicar disposiciones especiales a dichos extranjeros. – El artículo 47 de los Lineamientos para Trámites y Procedimientos Migratorios no otorga trato diferenciado con base en la nacionalidad, ni priva a los extranjeros del derecho a la unidad familiar, sino que atiende a los objetivos de la política migratoria del Estado mexicano y a la salvaguarda del orden y seguridad nacionales. – El artículo 47 aludido no da trato diferenciado a los extranjeros por su condición, sino que establece una medida proporcional para garantizar el orden y seguridad públicos, así como el respeto irrestricto al orden jurídico nacional y con el fin de no comprometer la soberanía nacional.


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– La regularización migratoria por unidad familiar está garantizada siempre que se cumplan los requisitos legales establecidos en la Ley de Migración, su reglamento y demás disposiciones aplicables, tales como los Lineamientos para Trámites y Procedimientos Migratorios, con el propósito de garantizar la política migratoria del país. – El juez de distrito no observó que, al conceder el amparo al quejoso, se coarta el orden y seguridad públicos y se permite la inobservancia de lo dispuesto en la Ley de Migración y su reglamento, como es la orden de salida emitida por el Instituto Nacional de Migración, lo que vulnera el interés colectivo referente a que las normas sean acatadas en su integridad. – Los extranjeros que hubiesen incumplido una orden de salida del territorio nacional no pueden gozar de los mismos derechos y prerrogativas con que cuentan aquéllos que no han violado el orden jurídico y que no representan peligro para la nación, por lo que se encuentra justificado constitucionalmente el trato distinto entre éstos, es decir, no existe discriminación alguna. – La distinción prevista en el artículo 47 impugnado deriva directamente de lo establecido en los preceptos 30 y 33 constitucionales, además de que la medida tiene justificación plena en el derecho de los gobernados a la seguridad pública y a proteger la soberanía nacional. – Agravio tercero. El artículo 47 en cuestión no resulta contrario a los derechos de igualdad, a la vida familiar y a que los niños no se vean separados de sus padres en contra de su voluntad, porque la ponderación del análisis en el caso concreto que evalúe el interés superior del niño, corresponde a la motivación del acto emitido por la autoridad migratoria. – Las disposiciones de carácter general tienen características de ser generales, abstractas, impersonales y coercitivas, sin que puedan prever todos los supuestos de su posible aplicación. – La posibilidad de contemplar las circunstancias particulares para ponderar el derecho al disfrute de la vida familiar frente a la política migratoria del Estado, no puede atribuirse a los Lineamientos para Trámites y Procedimientos Migratorios ni a su creador, ya que esta situación es materia de la motivación del acto emitido por la autoridad migratoria.

SEXTO. Resolución del Tribunal Colegiado de

Circuito. El Décimo Quinto Tribunal Colegiado en Materia

Administrativa del Primer Circuito, a quien le correspondió el

conocimiento de los recursos, los admitió a trámite y los registró

bajo el toca **********. Asimismo, tuvo por presentados y


16

admitidos los recursos de revisión adhesivos interpuestos por la

parte quejosa11.

En sesión del veinticuatro de agosto de dos mil dieciséis,

el tribunal colegiado pronunció sentencia en la que, por un lado,

confirmó el sobreseimiento decretado por el A quo y, por otro,

solicitó a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ejercer

su facultad de atracción para resolver el asunto.

A continuación se sintetizan únicamente los razonamientos que

a este estudio importan:

Firmeza de actos

El Tribunal declaró firme, por falta de impugnación de la parte a quien pudiera perjudicar, por un lado, el sobreseimiento decretado en el considerando cuarto del fallo, en el que se determinó la inexistencia de los actos atribuidos a las autoridades ahí señaladas y, por otro, el sobreseimiento decretado en el considerando sexto del fallo, en el que se decretó la actualización de la causal de improcedencia contenida en el artículo 61, fracción XXIII, relación con el diverso 108, fracción III, de la Ley de Amparo, respecto del refrendo y publicación de los ordenamientos legales impugnados.

Estudio de causas de improcedencia El tribunal colegiado desestimó el agravio formulado en el

recurso de revisión interpuesto por el Director de Atención a Trámites “A” de la Delegación Federal del Instituto Nacional de Migración en el Distrito Federal, referente a que el juicio de amparo fue extemporáneo en términos de la causa de improcedencia prevista en el numeral 61, fracción XIV, de la ley de Amparo.

Determinó que conforme al Protocolo de actuación para quienes

imparten justicia en casos que involucren a personas migrantes y sujetas a protección Internacional –invocado como un guía de prácticas para garantizar el acceso a la justicia-, así como de una interpretación pro homine efectuada a los artículos 17 de la Ley de Amparo y 137, segundo párrafo y 144, fracción IV, de la Ley de Migración, se advertía que no había término para la promoción del amparo cuando el acto reclamado implicara deportación, pero no así que debiera ordenarse dicha deportación; por tanto, como el acto reclamado sí llevaba implícita o podría implicar ésta, fue correcta la desestimación que llevó a cabo el juez de la referida causal de improcedencia, al no

11 En ellos, esencialmente, controvirtió los argumentos formulados por el Secretario de Gobernación en su recurso, así como los motivos de disenso relativos a la actualización de una casual de improcedencia que hizo valer la autoridad migratoria responsable.


17

acreditarse de manera fehaciente la extemporaneidad de la demanda12.

SÉPTIMO. Facultad de atracción. Como se dio noticia

en otra parte de esta ejecutoria, en sesión de veintidós de

febrero de dos mil diecisiete, esta Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación determinó reasumir su

competencia originara13 para conocer y resolver el referido

amparo en revisión, en tanto la resolución podría fijar un criterio

de interés y trascendencia para el orden jurídico nacional, al

encontrarse involucrados aspectos relativos a la regularidad

constitucional del artículo 47 de los Lineamientos para Trámites

y Procedimientos Migratorios, en relación con la facultad del

Secretario de Gobernación para establecer o suprimir requisitos

para el ingreso de extranjeros al territorio nacional mediante

disposiciones de carácter general, prevista en el precepto 18,

fracción III, de la Ley de Migración, siempre que tales

disposiciones involucren a menores de edad mexicanos hijos de

migrantes.

Así como, entre otros aspectos, la naturaleza de los

derechos de igualdad, a la vida familiar y a que los niños no

sean separados de sus padres contra la voluntad de éstos,

reconocidos en los artículos 11.2, 17.1 y 19 de la Convención

Americana sobre Derechos Humanos, 9 de la Convención

sobre los Derechos del Niño y 4 de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos.

OCTAVO. Delimitación de la litis en esta instancia.

Debido a que el Tribunal Colegiado de Circuito que previno en

el conocimiento del asunto analizó todos los temas de

procedencia del juicio, así como los agravios de las revisiones

12 Derivado de lo anterior, el Tribunal Colegiado declaró sin materia la revisión adhesiva interpuesta por el quejoso, pues los agravios expuestos estaban encaminados precisamente a sostener la procedencia del juicio. 13 Solicitud de reasunción de competencia 147/2016.


18

adhesivas interpuestas, la litis se circunscribe al análisis de los

agravios formulados en contra de la concesión del amparo por

el artículo 47 de los lineamientos reclamado y por la resolución

administrativa que constituye su acto concreto de aplicación.

Por razón de método se analizarán en primer lugar los

argumentos encaminados a combatir la decisión en torno a la

inconstitucionalidad e inconvencionalidad de la norma general.

NOVENO. Análisis de los agravios en contra de la

inconstitucionalidad e inconvencionalidad del artículo 47

de los lineamientos impugnado.

El texto del precepto combatido es el siguiente:

“Artículo 47. El Instituto negará la regularización de situación migratoria a la persona extranjera en los siguientes casos: I. Cuando la persona extranjera haya sido deportada y se interne nuevamente al territorio nacional sin haber obtenido el acuerdo de readmisión; II. Cuando la persona extranjera haya incumplido con una orden de salida del territorio nacional expedida por el Instituto, y III. Cuando sus antecedentes en los Estados Unidos Mexicanos o en el extranjero puedan comprometer la soberanía nacional, la seguridad nacional o la seguridad pública. Lo anterior, aun cuando las personas extranjeras se encuentren en las hipótesis previstas en los artículos 133 y 134 de la Ley.”

Como se narró en el considerando QUINTO de esta

sentencia, en contra de la decisión de inconvencionalidad e

inconstitucionalidad a que llegó el Juez, la autoridad emisora de

los lineamientos expuso los tres agravios que fueron

sintetizados.


19

Tales argumentos son inoperantes, pues no combaten

todos los precisos argumentos y motivos que el juez de Distrito

consideró para declarar la inconstitucionalidad e

inconvencionalidad de la norma general, tomando en

consideración, además, que el presente caso es un juicio de

amparo en materia administrativa, de estricto derecho para las

autoridades responsables.

Pues bien, para tomar su determinación, el juez Aquo

consideró, en síntesis, lo siguiente:

Inconvencionalidad e inconstitucionalidad del artículo 47 de los Lineamientos para Trámites y Procedimientos Migratorios. El artículo 47, último párrafo, de los lineamientos fue aplicado al quejoso, pues fue con base en él se le negó la regularización migratoria, no obstante, se encontraba en una de las hipótesis de excepción, para cumplir los requisitos, previstas en el artículo 133 de la Ley de Migración (dentro de las que se encuentran acreditar ser padre de persona mexicana). Para efectos de atender a la causa de pedir de la quejosa (que impugna todo el artículo, sin precisar alguna fracción), se analizará la constitucionalidad y convencionalidad de todo el artículo 47, con base en la metodología señalada en el apartado anterior. El precepto resulta contrario a los derechos a la igualdad, a la vida familiar y al derecho a que los niños no sean separados de sus padres contra la voluntad de éstos, tutelados en los artículos 11.2, 17.1 y 19 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 9 de la Convención sobre los Derechos del Niño, 4 constitucional y 13 y 22 de la Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, sin que pueda realizarse una interpretación conforme del artículo 47, pues dicha norma establece una restricción indiscriminada y desproporcional a la regularización migratoria no obstante que, tratándose de separación familiar por expulsión, motivada por la condición migratoria de uno o ambos progenitores debe existir la posibilidad de emplear un análisis de ponderación y contemplar las circunstancias particulares del caso concreto para garantizar una decisión individual en la que se evalúe el interés superior del niño. El artículo impugnado limita de forma generalizada –sin permitir un análisis casuístico– la posibilidad de que las personas extranjeras que (i) hayan sido deportadas y se internen nuevamente al territorio nacional sin haber obtenido el acuerdo de readmisión; (ii) hayan incumplido con una orden de salida del territorio nacional expedida por el Instituto Nacional de Migración; y (iii) sus antecedentes en los Estados Unidos Mexicanos o en el extranjero


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puedan comprometer la soberanía nacional, la seguridad nacional o la seguridad pública regularicen su situación migratoria, sin prever la posibilidad de contemplar las circunstancias particulares para ponderar el derecho al disfrute de la vida familiar frente a la política migratoria del Estado. También resulta violatorio del principio de jerarquía normativa –consistente en que la validez de las disposiciones administrativas se encuentra supeditada a que guarden congruencia con las normas legales existentes sobre la materia de que se trate– pues la citada norma limita la procedencia de la regularización migratoria en los casos referidos en el párrafo anterior, con independencia de que se trate de extranjeros que sean padres de hijos mexicanos, no obstante el artículo 133 de la Ley de Migración establece que en tales casos los extranjeros tendrán derecho a la regularización migratoria aun cuando no se acrediten los requisitos previstos en la normativa aplicable. Esto es, aun cuando el artículo 133 de la Ley de Migración reconoce el derecho a la unidad familiar a los extranjeros padres de hijos mexicanos –por lo que no les exige que acrediten los diversos requisitos que la ley prevé para regularizar su situación migratoria–, el diverso 47 de los Lineamientos lo desconoce; de ahí que sea violatorio del principio de jerarquía normativa. El artículo contraviene el principio de legalidad, toda vez que las restricciones al goce y ejercicio de los derechos humanos deben estar previstas en una ley en sentido formal y material y, en el caso, la restricción al derecho a la unidad familiar de las personas extranjeras se encuentra contenida en un los Lineamientos para Trámites y Procedimientos Migratorios emitidos por el Secretario de Gobernación, ordenamiento que no constituye una ley en sentido formal, por lo que existe una clara inobservancia al principio de legalidad y de jerarquía normativa. Tal como lo señaló la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la opinión consultiva oc-21/14, de 19 de agosto de 2014, la medida impuesta por el Estado debe cumplir con los requisitos de idoneidad, necesidad y proporcionalidad, lo que no ocurre en el caso, porque limita de forma generalizada la regularización migratoria en supuestos genéricos, sin prever la posibilidad de un análisis individualizado de cada caso, no obstante que tales restricciones deben contemplar la posibilidad de analizar las circunstancias particulares en aras ponderar el derecho al disfrute de la vida familiar frente a la política migratoria del Estado, de lo que se sigue que dicho límite tampoco es proporcional, pues una medida que no limitara de forma genérica el derecho citado sería menos restrictiva, máxime que para que el Estado pueda implementar sus políticas migratorias y, en específico, sancionar infracciones administrativas relacionadas con irregularidades migratorias, no es necesario establecer un límite indiscriminado en los casos referidos en párrafos que preceden. Resulta violatorio del principio de igualdad y de universalidad de los derechos humanos, máxime que desde la perspectiva de este juzgador, el artículo 1º Constitucional y 24 de la Convención


21

Americana sobre Derechos Humanos, impide que los poderes públicos emitan actos o normas que impliquen un trato diferenciado exclusivamente por razones de nacionalidad, que prive o restrinja a los extranjeros del derecho a la unidad familiar en los términos expuestos.

En contra de todos estos argumentos, la autoridad

recurrente formuló tres agravios, a través de los cuales

pretende demostrar que el artículo 47 de los lineamientos en

estudio no viola los principios constitucionales de legalidad, de

reserva de ley, de protección a la familia y de jerarquía

normativa; empero nada dice para desvirtuar las diversas

consideraciones de la sentencia, relativas a la

inconvencionalidad de la norma y a las violaciones

constitucionales en torno al interés superior del niño. De ahí que

─aun cuando la recurrente tuviera razón en lo que argumenta─

de cualquier manera, sus agravios resultarían inoperantes, por

insuficientes, porque las determinaciones de violación a las

distintas convenciones internacionales y al precedente de la

Corte Interamericana de Derechos Humanos siguen rigiendo el

sentido de la sentencia.

Así es, en los agravios, en síntesis, se propone que:

1. El artículo 47 impugnado no viola el principio de jerarquía normativa, ya que en términos de los preceptos 18, fracción III, y 19 de la Ley de Migración, la Secretaría de Gobernación tiene la atribución de establecer o suprimir requisitos para el ingreso de extranjeros al territorio nacional mediante la emisión de disposiciones de carácter general. Los artículos de la Ley de Migración otorgan a la Secretaría de Gobernación una cláusula habilitante para emitir disposiciones de carácter general por las que establezca o suprima requisitos para el ingreso de extranjeros al territorio nacional.

Las cláusulas habilitantes son concedidas por el Poder Legislativo a los funcionarios de la Administración Pública Federal para hacer frente a situaciones dinámicas y altamente especializadas mediante la emisión de actos formalmente legislativos, lo que tiene sustento en los artículos 73, fracción XXX, y 90 de la Constitución Federal. La Secretaría de Gobernación estableció mediante disposición de carácter general los supuestos relativos a conductas graves, en los cuales el Instituto Nacional de Migración estará facultado para


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negar la regularización de la situación migratoria de extranjeros que se ubiquen en tales supuestos. El artículo 47 pormenoriza y desarrolla lo previsto en la ley y su reglamento. La Secretaría de Gobernación está facultada para garantizar que se respeten las políticas de seguridad nacional, así como el orden y legalidad de los flujos migratorios mediante la regulación de supuestos que, por la gravedad de la conducta que prevén, legitimen al Instituto Nacional de Migración a poder negar la regularización de la situación migratoria de aquellos extranjeros que incurran en esos supuestos.

El artículo 47 no desconoce lo dispuesto en el precepto 133 de la Ley de Migración, sino que establece como requisito para que las personas extranjeras obtengan la regularización de su situación migratoria, que no incurran en alguna de las conductas ilegales que prevé.

2. El artículo 47 citado no contraviene el derecho de igualdad, consistente en tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales, ya que la propia Constitución Federal, en sus artículos 30 y 33 hace la distinción entre nacionales y extranjeros, así como reconoce que éstos no se encuentran en las mismas circunstancias, por lo cual es necesario aplicar disposiciones especiales a dichos extranjeros.

La norma no otorga trato diferenciado con base en la nacionalidad, ni priva a los extranjeros del derecho a la unidad familiar, sino que atiende a los objetivos de la política migratoria del Estado mexicano y a la salvaguarda del orden y seguridad nacionales. No da trato diferenciado a los extranjeros por su condición, sino que establece una medida proporcional para garantizar el orden y seguridad públicos, así como el respeto irrestricto al orden jurídico nacional y con el fin de no comprometer la soberanía nacional. La regularización migratoria por unidad familiar está garantizada siempre que se cumplan los requisitos legales establecidos en la Ley de Migración, su reglamento y demás disposiciones aplicables, tales como los Lineamientos. El juez no observó que, al conceder el amparo al quejoso, se coarta el orden y seguridad públicos y se permite la inobservancia de lo dispuesto en la Ley de Migración y su reglamento, como es la orden de salida emitida por el Instituto Nacional de Migración, lo que vulnera el interés colectivo referente a que las normas sean acatadas en su integridad. Los extranjeros que hubiesen incumplido una orden de salida del territorio nacional no pueden gozar de los mismos derechos y prerrogativas con que cuentan aquéllos que no han violado el orden jurídico y que no representan peligro para la nación, por lo que se encuentra justificado constitucionalmente el trato distinto entre éstos, es decir, no existe discriminación alguna. La distinción prevista en el artículo 47 impugnado deriva directamente de lo establecido en los preceptos 30 y 33 constitucionales, además de que la medida tiene justificación


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plena en el derecho de los gobernados a la seguridad pública y a proteger la soberanía nacional. 3. El artículo 47 en cuestión no resulta contrario a los derechos de igualdad, a la vida familiar y a que los niños no se vean separados de sus padres, porque la ponderación del análisis en el caso concreto que evalúe el interés superior del niño, corresponde a la motivación del acto emitido por la autoridad migratoria. Las disposiciones de carácter general tienen características de ser generales, abstractas, impersonales y coercitivas, sin que puedan prever todos los supuestos de su posible aplicación. La posibilidad de contemplar las circunstancias particulares para ponderar el derecho al disfrute de la vida familiar frente a la política migratoria del Estado, no puede atribuirse a los Lineamientos para Trámites y Procedimientos Migratorios ni a su creador, ya que esta situación es materia de la motivación del acto emitido por la autoridad migratoria.

Puede advertirse, como ya se anticipó, que con estos

argumentos no se atacan todas las consideraciones de la

sentencia y, por tanto, al resultar inoperantes los agravios, lo

que procede es confirma la sentencia de primera estancia que

declaró inconvencional e inconstitucional el artículo 47 de los

Lineamientos para Trámites y Procedimientos Migratorios.

Sustenta esta determinación el criterio siguiente:

“AGRAVIOS EN LA REVISIÓN EN MATERIA ADMINISTRATIVA. DEBEN ATACAR TODOS LOS ARGUMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA. Si la recurrente, en los agravios, no aborda todas las consideraciones hechas por el juzgador, sino sólo alguna de ellas, aquéllos son inoperantes para conceder el amparo.” Época: Séptima Época Registro: 233454 Instancia: Pleno Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación Volumen 40, Primera Parte Materia(s): Administrativa Tesis: Página: 13

DÉCIMO. Estudio de los agravios en contra de la

inconvencionalidad e inconstitucionalidad de la resolución

administrativa reclamada.


24

Antes de abordar el estudio del tema, conviene

puntualizar que en la sentencia que se revisa el Juez Federal

puntualizó lo siguiente:

“Aun cuando las razones expuestas son suficientes

para otorgar el amparo en contra de la resolución de

24 de septiembre de 2015, en la que se negó el

trámite migratorio de regularización por unidad

familiar al quejoso **********, pues los efectos del

amparo en contra del artículo 47 referido –el cual

sirvió de fundamento para que la responsable

emitiera la citada negativa– se harían extensivos a

dicha resolución, se precisa que de la resolución

mencionada se advierten inconsistencias propias.”

Determinación que es correcta, pues la

inconstitucionalidad e inconvencionalidad de la norma que sirvió

de fundamento al acto administrativo es suficiente para que

éste se torne ilegal. No obstante, el citado juzgador encontró

que existen vicios propios en el acto de aplicación y, en

consecuencia, se avocó a su estudio.

En contra de esas consideraciones, la autoridad que

emitió el oficio reclamado formula argumentos que esta Sala

advierte que son infundados.

En efecto, de manera contraria a lo que se alega, el oficio

que deniega la solicitud de regularización migratoria está

indebida e insuficientemente fundado y motivado.

La indebida motivación deriva del hecho de que se funda

en un precepto que el juez declaró inconvencional e

inconstitucional (decisión que, ante la inoperancia de agravios,

esta Segunda Sala ha confirmado). Y que constituye un motivo

suficiente para declarar su ilegalidad.


25

La falta de fundamentación y motivación ─como

acertadamente lo consideró el A quo─ deriva de la carencia de

los precisos motivos que den sustento a la decisión.

Para demostrar lo anterior, a continuación se transcribe la

resolución de 24 de septiembre de 2015, que constituye el acto

reclamado:

“RESULTANDOS:

PRIMERO. Con fecha 18 de septiembre de 2015, se solicitó ante la Delegación Federal del Instituto Nacional de Migración en el Distrito Federal el trámite migratorio de REGULARIZACIÓN POR UNIDAD

FAMILIAR, a favor de la persona extranjera ********** de

nacionalidad **********, al que le recayó el Número Único de

Trámite (NUT) **********, y que por razón de turno tocó conocer a

la Subdirección de Atención a Trámites “C”. SEGUNDO. Que el promovente adjuntó a su solicitud la siguiente documentación: a) copia cotejada con original de pasaporte chino

********** con fecha de vencimiento al **********; b) original de

escrito en el que el extranjero solicita su regularización migratoria;

c) original y copia de acta de nacimiento folio **********; d) pago de

$********** por concepto de estudio y recepción.

TERCERO. Como parte de la sustanciación del trámite, acorde a la obligación contenida en el segundo párrafo del artículo 54 del Reglamento de la Ley de Migración, se procedió a realizar la consulta correspondiente en las listas de control migratorio,

encontrándose registro vigente a nombre del extranjero ********** de nacionalidad **********. Documentación e información que tiene pleno valor probatorio en los términos del artículo 129, 197, 202 y 210-A del Código Federal de Procedimientos Civiles, aplicado supletoriamente a la materia de conformidad al artículo 2 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en virtud de lo establecido en el artículo 77 de la Ley de Migración.

CONSIDERANDOS PRIMERO. Esta autoridad migratoria es competente para conocer del presente trámite migratorio, con fundamento en (…) SEGUNDO. Que el artículo 79 de la Ley de Migración establece “La autoridad migratoria podrá allegarse a los medios de prueba que considere necesarios para mejor proveer, sin más limitaciones que las establecidas en la Ley”.


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TERCERO. Que el artículo 43 de la Ley de Migración establece los supuestos normativos por los que la autoridad migratoria puede negar trámites migratorios de la siguiente manera: ‘…Artículo 43. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 42 de este ordenamiento, las autoridades migratorias podrán negar la expedición de la visa, la internación regular a territorio nacional o su permanencia a los extranjeros que se ubiquen en alguno de los siguientes supuestos: I. Estar sujeto a proceso penal o haber sido condenado por delito grave conforme a las leyes nacionales en materia penal o las disposiciones contenidas en los tratados y convenios internacionales de los cuales sea parte el Estado mexicano, o que por sus antecedentes en México o en el extranjero pudieran comprometer la seguridad nacional o la seguridad pública; II. Cuando no cumplan con los requisitos establecidos en esta Ley, su Reglamento y otras disposiciones jurídicas aplicables; III. Cuando se dude de la autenticidad de los documentos o de la veracidad de los elementos aportados; IV. Estar sujeto a prohibiciones expresas de autoridad competente, o V. Lo prevean otras disposiciones jurídicas. Las autoridades migratorias, en el ámbito de sus atribuciones, contarán con los medios necesarios para verificar los supuestos anteriores y para este fin podrán solicitar al extranjero la información o datos que se requieran. El hecho de que el extranjero haya incumplido con lo dispuesto en la fracción II de este artículo, no impedirá a la autoridad migratoria analizar de nueva cuenta su solicitud de visa, siempre que cumpla con lo dispuesto en esta Ley, su Reglamento y demás disposiciones jurídicas aplicables. En los casos en que el extranjero haya sido condenado por delito grave conforme a las leyes nacionales, el Instituto valorará su condición migratoria atendiendo los principios de la readaptación social, así como los relativos a la reunificación familiar...’

CUARTO. Por su parte el artículo 146 del Reglamento de la Ley de Migración (en concomitancia con el artículo 54 del mismo ordenamiento), establece: ‘…Artículo 146. Para la atención de las solicitudes de regularización de situación migratoria presentadas en las oficinas de trámites del Instituto se observará el siguiente procedimiento: … III. La autoridad migratoria, previa verificación del cumplimiento de los requisitos aplicables y de las listas de control migratorio, emitirá la resolución que corresponda dentro de un plazo de veinte días hábiles.


27

… b) Si la resolución es negativa, deberá fundarla y motivarla y otorgar un plazo no mayor a treinta días ni menor a veinte días naturales para que la persona extranjera salga del territorio nacional. … La persona extranjera que haya solicitado su regularización y le haya sido negada por el Instituto deberá salir del territorio nacional en el plazo concedido y no podrá solicitar regularización de nueva cuenta hasta que hayan transcurrido seis meses contados a partir de la notificación de la resolución.’

En este orden de ideas, con fundamento en los dispositivos legales antes invocados y con motivo del registro vigente en las listas de control migratorio pormenorizado en el resultando tercero de la presente resolución, es inconcuso que se analice si existen elementos para otorgar el trámite de REGULACIÓN POR UNIDAD

FAMILIAR al que le recayó el Número único de Trámite **********

a favor de la persona extranjera ********** de nacionalidad

**********, toda vez que ese registro que se encontró, acarrea el que no se permita la resolución positiva del trámite, con fundamento en el segundo párrafo del artículo 54 y segundo párrafo del artículo 96, los dos del Reglamento de la Ley de Migración, información que se le hace saber en vía de versión pública con fundamento en el artículo 30 del Reglamento de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, ya que su contenido completo se encuentra reservado de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1 de la Ley de Seguridad Nacional; por ende con fundamento en el artículo 43 fracción II y IV de la Ley de Migración, se NIEGA el trámite migratorio solicitado, sin que sea óbice el hecho de que, según se desprende de constancias, el extranjero se pueda encuadrar en alguno de los supuestos de regularización del artículo 133 de la Ley de Migración, toda vez que el último párrafo del mismo artículo 47 de los Lineamientos para trámites y procedimientos migratorios, establece que aún y con la existencia de esas hipótesis normativas el Instituto negará la regularización al extranjero. En razón de lo anteriormente fundado y motivado, esta autoridad migratoria considera que es procedente negar el trámite de REGULARIZACIÓN POR UNIDAD FAMILIAR, solicitado por el extranjero de nacionalidad china, actualizándose en su contra los supuestos normativos establecidos en el artículo 43 fracción I y demás dispositivos citados que refuerzan la resolución. (…)” (Subrayado añadido)

La autoridad administrativa negó la regularización

migratoria al quejoso, porque de la revisión en las listas de

control migratorio se encontró registro vigente a su nombre, sin

que la responsable señalara mayores elementos o razones por


28

las que el hecho de que se haya encontrado tal registro implica,

per se, la negativa al citado trámite.

En efecto, si bien la Subdirectora de Atención a Trámites

señaló que se actualizaban en contra del quejoso los supuestos

previstos en el artículo 43, fracciones I, II y IV14 de la Ley de

Migración, aunque no precisó cuál de dichos supuestos se

actualizaba al haberse encontrado el registro referido, lo que

implica una deficiente fundamentación y motivación de la

resolución impugnada y, por ende, inobservancia al principio de

legalidad.

Da sustento a esta decisión la tesis que enseguida se

reproduce:

“FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. De acuerdo con el artículo 16 de la Constitución Federal, todo acto de autoridad debe estar adecuada y suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y, por lo segundo, que deben señalarse, con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto; siendo necesario, además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configuren las hipótesis normativas.” Época: Séptima Época Registro: 815374 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Informes Informe 1973, Parte II Materia(s): Constitucional Tesis: 11 Página: 18

14 Artículo 43. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 42 de este ordenamiento, las autoridades migratorias podrán negar la expedición de la visa, la internación regular a territorio nacional o su permanencia a los extranjeros que se ubiquen en alguno de los siguientes supuestos: I. Estar sujeto a proceso penal o haber sido condenado por delito grave conforme a las leyes nacionales en materia penal o las disposiciones contenidas en los tratados y convenios internacionales de los cuales sea parte el Estado mexicano, o que por sus antecedentes en México o en el extranjero pudieran comprometer la seguridad nacional o la seguridad pública; (…) II. Cuando no cumplan con los requisitos establecidos en esta Ley, su Reglamento y otras disposiciones jurídicas aplicables; (…) IV. Estar sujeto a prohibiciones expresas de autoridad competente, o


29

Ello, porque del acto reclamado no se pude conocer con

certeza el origen y los hechos que motivaron la emisión de la

alerta migratoria en contra del quejoso y su registro en las listas

de control migratorio, por ser precisamente el sustento de la

negativa del trámite migratorio por unidad familiar solicitado por

éste, en la medida en que el análisis de la violación a los

derechos que estimó vulnerados el particular (igualdad,

subordinación jerárquica, unidad familiar e Interés Superior de

la Niñez), podría variar en función de la hipótesis del numeral

47 de los lineamientos, en la que en todo caso se ubique, es

decir, si la negativa del trámite de regularización de su situación

migratoria derivó de que el quejoso fue deportado y se internó

nuevamente al territorio nacional, sin haber obtenido el acuerdo

de readmisión; si incumplió con una orden de salida del

territorio nacional expedida por el Instituto, o bien, si por sus

antecedentes en los Estados Unidos Mexicanos o en el

extranjero pudiera comprometerse la soberanía nacional, la

seguridad nacional o la seguridad pública, incluso alguna

distinta de las mencionadas.

Así es, los artículos 242 y 243 del reglamento

correspondiente disponen que:

“Artículo 242. Cuando en términos del artículo 144 de la Ley se decrete la deportación de una persona extranjera del territorio nacional, la resolución se notificará de manera personal y por escrito. Toda resolución de deportación ejecutada por el Instituto deberá ser ingresada a las listas de control migratorio a efecto de establecer la alerta migratoria correspondiente.” “Artículo 243. Para la ejecución de las órdenes de deportación que el Instituto determine, se tomarán las medidas idóneas, vigilándose el respeto de los derechos humanos.


30

La orden de deportación se ejecutará de inmediato. Cuando por circunstancias ajenas a la autoridad migratoria no se pueda ejecutar la orden de deportación, se podrá ampliar la temporalidad señalada, debiéndose fundar y motivar el acuerdo correspondiente. Las autoridades federales y locales, así como las empresas de transporte, darán toda clase de facilidades a las autoridades migratorias para que se cumpla con las órdenes de deportación que al respecto dicte el Instituto. Los casos de deportación constituyen antecedente negativo para un próximo trámite migratorio. No constituirá un antecedente negativo cuando la persona extranjera obtenga acuerdo de readmisión o cumpla con el período de restricción que se haya determinado, lo anterior con excepción del caso previsto en la fracción IV del artículo 244 de este Reglamento.”

En ese orden de ideas, se arriba a la convicción de que

torna ilegal el acto reclamado, la circunstancia de que la

negativa a regularizar la situación migratoria del quejoso, haya

sido con motivo del registro vigente en las listas de control

migratorio, respecto de la cual se desconoce su origen ni la

autoridad que la emitió, según lo precisó la Subdirectora de

Atención a Trámites “C” de la Dirección de Atención a Trámites

“A” de la Delegación Federal del Instituto Nacional de Migración

al rendir su informe justificado, argumentando que únicamente

se avocó al cumplimiento de lo que se asentó en el trámite

migratorio correspondiente del que se advierte la leyenda “No

se permite la resolución positiva del trámite por coincidencia

con alerta migratoria”.

Sin que sea válido mejorar las consideraciones del acto

reclamado con el contenido del informe justificado, o de los

agravios propuestos, pues es principio constitucional de respeto


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absoluto que todo acto de autoridad esté debidamente fundado

y motivado.

Y en todo caso correspondía a la responsable acreditar

ante el Juez que, en atención ante lo “reservada que es la

información” no era posible imponerse de su contenido, lo que,

en su caso, de haberse demostrado pudo ser materia de

valoración por el a quo.

Así, ante lo infundado de los agravios, lo que procede es

confirmar en sus términos la sentencia, en la parte sujeta a

revisión.

Por lo expuesto y fundado, es de resolverse y se resuelve:

PRIMERO. En la materia de la competencia de esta Sala

SE CONFIRMA la sentencia recurrida.

SEGUNDO. La Justicia de la Unión AMPARA Y

PROTEGE a los quejosos, en términos de los considerandos

décimo tercero y décimo cuarto de la sentencia del Juez de

Distrito.

Notifíquese; con testimonio de la presente resolución,

devuélvanse los autos a su lugar de origen y, en su

oportunidad, archívese el presente toca como asunto concluido.

GMOB/*nar.

amparo en revisiÓn 26/2010 nación admitió a trámite el presente amparo en revisión, lo...

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