amparo en revisiÓn: 565/2020 recurrentes
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AMPARO EN REVISIÓN: 565/2020 RECURRENTES: **********, ********** Y TITULAR DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE RESPONSABILIDADES DE LA UNIDAD DE ASUNTOS JURÍDICOS DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN RECURRENTES ADHESIVOS: TITULAR DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE RESPONSABILIDADES DE LA UNIDAD DE ASUNTOS JURÍDICOS DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN Y DELEGADA DEL AUDITOR ESPECIAL DE CUMPLIMIENTO FINANCIERO Y TITULAR DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE RESPONSABILIDADES DE LA UNIDAD DE ASUNTOS JURÍDICOS, AMBAS DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN.
PONENTE: MINISTRA NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ. SECRETARIOS: LUIS MAURICIO RANGEL ARGÜELLES Y HÉCTOR GUSTAVO PINEDA SALAS
Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión virtual del día _______ de
dos mil veintiuno.
S E N T E N C I A
En la que resuelve el amparo en revisión 565/2020 interpuesto por *****, *****
y como recurrentes adhesivos al Auditor Especial de Cumplimiento
Financiero de la Auditoría Superior de la Federación y al Titular de la
Dirección General de Responsabilidades, de la Unidad de Asuntos Jurídicos,
de la Auditoría Superior de la Federación, en contra de la sentencia dictada
el trece de marzo de dos mil veinte, por la Juez Séptimo de Distrito en Materia
Administrativa en la Ciudad de México, en el juicio de amparo indirecto
165/2019.
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En atención a lo dispuesto en el artículo 73, segundo párrafo, de
la Ley de Amparo, así como en la jurisprudencia de rubro:
“PROYECTOS DE RESOLUCIÓN DE LA SUPREMA CORTE DE
JUSTICIA DE LA NACIÓN Y DE LOS TRIBUNALES COLEGIADOS
DE CIRCUITO. SÓLO DEBEN PUBLICARSE AQUELLOS EN LOS
QUE SE ANALICE LA CONSTITUCIONALIDAD O LA
CONVENCIONALIDAD DE UNA NORMA GENERAL, O BIEN, SE
REALICE LA INTERPRETACIÓN DIRECTA DE UN PRECEPTO
CONSTITUCIONAL O DE UN TRATADO INTERNACIONAL EN
MATERIA DE DERECHOS HUMANOS.”1, a continuación, se hace
público el fragmento del proyecto de sentencia del amparo en revisión
565/2020 en el cual se realiza el estudio de constitucionalidad
respectivo:
29. QUINTO. Marco constitucional y conceptual de análisis. A fin de analizar
y resolver los problemas planteados a esta Primera Sala, se hace necesario
explicar la naturaleza, fundamento constitucional de la fiscalización de la
cuenta pública, de donde deriva el procedimiento resarcitorio; así como la
estructura normativa y procesal de ese procedimiento.
(i) Fundamento constitucional de la fiscalización de la cuenta
pública y naturaleza de la responsabilidad resarcitoria.
30. Desde 1917, la Constitución Federal preveía, en el Título Cuarto, las
responsabilidades de los servidores públicos. Sin embargo, este sistema
sufrió cambios importantes cambios mediante la reforma publicada el 28 de
diciembre de 1982.
31. Esta reforma constitucional tuvo como finalidad “actualizar” el sistema de
responsabilidades administrativas y definir las responsabilidades políticas,
penales y administrativas que pudieran surgir de las obligaciones comunes
de todo servidor público.2
1 Jurisprudencia P./J. 53/2014 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la
Federación, Décima Época, Pleno, Libro 12, noviembre de 2014, Tomo I, página 61. 2 Ver exposición de motivos de 3 de diciembre de 1982.
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32. De esta forma, el sistema de responsabilidades se dividió en tres grandes
temas: responsabilidades políticas, penales, administrativas y civiles.
Previstas, respectivamente, en las fracciones I a III del artículo 109 de la
Constitución Federal3 y desarrolladas a lo largo del título cuarto del texto
constitucional.
33. Con base en este modelo, el Pleno emitió la tesis P. LX/96, con el rubro y
texto siguientes:
“RESPONSABILIDADES DE SERVIDORES PUBLICOS. SUS MODALIDADES DE ACUERDO CON EL TITULO CUARTO CONSTITUCIONAL. De acuerdo con lo dispuesto por los artículos 108 al 114 de la Constitución Federal, el sistema de responsabilidades de los servidores públicos se conforma por cuatro vertientes: A).- La responsabilidad política para ciertas categorías de servidores públicos de alto rango, por la comisión de actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho; B).- La responsabilidad penal para los servidores públicos que incurran en delito; C).- La responsabilidad administrativa para los que falten a la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en la función pública, y D).- La responsabilidad civil para los servidores públicos que con su actuación
3 Artículo 109. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas competencias, expedirán las leyes de responsabilidades de los servidores públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones: I.- Se impondrán, mediante juicio político, las sanciones indicadas en el artículo 110 a los servidores públicos señalados en el mismo precepto, cuando en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho. No procede el juicio político por la mera expresión de ideas. II.- La comisión de delitos por parte de cualquier servidor público será perseguida y sancionada en los términos de la legislación penal; y III.- Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones. Los procedimientos para la aplicación de las sanciones mencionadas se desarrollarán autónomamente. No podrán imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza. Las leyes determinarán los casos y las circunstancias en los que se deba sancionar penalmente por causa de enriquecimiento ilícito a los servidores públicos que durante el tiempo de su encargo, o por motivos del mismo, por sí o por interpósita persona, aumenten substancialmente su patrimonio, adquieran bienes o se conduzcan como dueños sobre ellos, cuya procedencia lícita no pudiesen justificar. Las leyes penales sancionarán con el decomiso y con la privación de la propiedad de dichos bienes, además de las otras penas que correspondan. Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presentación de elementos de prueba, podrá formular denuncia ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión respecto de las conductas a las que se refiere el presente artículo.
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ilícita causen daños patrimoniales. Por lo demás, el sistema descansa en un principio de autonomía, conforme al cual para cada tipo de responsabilidad se instituyen órganos, procedimientos, supuestos y sanciones propias, aunque algunas de éstas coincidan desde el punto de vista material, como ocurre tratándose de las sanciones económicas aplicables tanto a la responsabilidad política, a la administrativa o penal, así como la inhabilitación prevista para las dos primeras, de modo que un servidor público puede ser sujeto de varias responsabilidades y, por lo mismo, susceptible de ser sancionado en diferentes vías y con distintas sanciones.”
34. Por lo que hace al sistema de responsabilidades administrativas, la fracción
III, del mencionado artículo 109 constitucional, establecía que las sanciones
de esta naturaleza se aplicarían por los actos u omisiones que afectaran
ciertos principios objetivos que regían el actuar de los servidores públicos.
35. Asimismo, esta fracción establecía dos principios rectores para la imposición
de sanciones: (i) autonomía (“los procedimientos para la aplicación de las
sanciones mencionadas se desarrollarán autónomamente”); y, (ii) prohibición
de doble sanción por un mismo hecho (“No podrán imponerse dos veces por
una sola conducta sanciones de la misma naturaleza”).
36. Finalmente, esta fracción determina una reserva de ley en cuanto a los casos
y circunstancias en que se podría sancionar penalmente a los servidores
públicos por causas de enriquecimiento ilícito, así como la posibilidad de
formular denuncia ciudadana ante la Cámara de Diputados.
37. En el nivel de la regulación secundaria, el legislador ordinario emitió los
siguientes ordenamientos: la Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Públicos, en 1982; la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos en 2002.
38. Ahora, el 30 de julio de 1999, se publicó una reforma constitucional, donde se
modificaron los artículos 73, 74, 78 y 79, en materia de fiscalización y
rendición de cuentas sobre el ejercicio del gasto público, con la finalidad de
añadir una entidad de fiscalización superior de la Federación a la estructura
orgánica constitucional de nuestro país.
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39. En específico, se reformuló casi de manera total el contenido del artículo 79,
para incluir las bases conforme a las que debía funcionar la entidad de
fiscalización superior de la Federación, denominada Auditoría Superior de la
Federación.
40. Así, a este ente se le dotó de autonomía de rango constitucional y se
delimitaron sus principales facultades, entre ellas:
a. Fiscalización de:
i. ingresos y egresos; manejo, custodia y aplicación de
fondos de los Poderes Federales y entes públicos
federales;
ii. Cumplimiento de los objetivos contenidos en los
programas federales.
iii. Recursos federales que ejerzan entidades federativas,
municipios y particulares;
b. Requerir a los sujetos fiscalizados para revisar los conceptos
determinados por el ente fiscalizador, a fin de que aquéllos
rindan informe. En caso de que los requerimientos no fueren
atendidos, se podría incurrir en responsabilidad.
c. Entregar el informe del resultado de la revisión de la cuenta
pública.
d. Investigar actos u omisiones que implicaran alguna irregularidad
o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y
aplicación de fondos y recursos federales y efectuar visitas
domiciliarias para requerir exhibición de documentos necesarios
para la fiscalización;
e. Determinar daños y perjuicios donde se hubiera afectado a la
Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos
federales y fincar directamente a los responsables las
indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes;
f. Promover ante otras autoridades el fincamiento de otras
responsabilidades;
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g. Promover acciones de responsabilidad contenidas en el Título
Cuarto de la Constitución Federal (políticas, penales y
administrativas); y presentar denuncias y querellas penales.
41. En ese decreto también se reformó el artículo 74 de la Constitución en el
sentido de que, para la revisión de la cuenta pública, la Cámara de Diputados
se apoyaría en la entidad de fiscalización superior de la Federación.
Asimismo, se estableció que, “si del examen que ésta (la entidad de
fiscalización) realice aparecieran discrepancias entre las cantidades
correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos
y partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos
obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades
de acuerdo con la ley”
42. Como se ve, la piedra angular de esta reforma fue la creación de la Auditoría
Superior de la Federación como la entidad encargada de la fiscalización,
control ex post el ejercicio de recursos públicos y fincamiento de
responsabilidades, en materia de ejercicio del gasto público.
43. Además, se dotó a la Auditoría Superior de la Federación de autonomía
técnica, de gestión, de organización y para dictar resoluciones, de forma que,
a pesar de que siguiera orgánicamente adscrita a la Cámara de Diputados,
pudiera tener plena independencia de esta última. 4
44. Ahora, como se advierte de la exposición de motivos de esa reforma
constitucional, expresamente se señaló que la ley reglamentaria habría de
distinguir la función técnica correspondiente a la Auditoría Superior de la
Federación, frente a la política, atribuida al Poder Legislativo. De esta forma,
4 Es preciso recordar que, antes de esta reforma constitucional, la fiscalización del gasto público se ejercía mediante órganos de control interno o autocontrol del Poder Ejecutivo, función que previo a la reforma, recaía en la Secretaria de la Contraloría y Desarrollo Administrativo y en los órganos internos de control de las dependencias y entidades de la administración pública federal, cuyos antecedentes más inmediatos fueron el Departamento de la Contraloría General de la Nación que funcionó de 1917 a 1933 y la Secretaria de la Contraloría General de la Federación, de 1982 a 1994.
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al ente fiscalizador le fue otorgada una labor eminentemente técnica en la
materia de fiscalización, investigación sobre manejo y aplicación de los
fondos o dineros, determinación de daños y perjuicios y promoción de
responsabilidades administrativas y penales.5
45. Con todos los elementos anteriores, tenemos que, desde la reforma de julio
de 1999, la Auditoría Superior de la Federación cuenta con un margen
delimitado por su función técnica fiscalizadora del ejercicio del gasto público
a nivel federal.
46. Queda claro que, desde su creación, la función técnica de fiscalización no
solo es declarativa, es decir, no solo manifiesta la conformidad de la gestión
financiera de los entes fiscalizados a las reglas del ejercicio de los recursos
públicos; sino que puede señalar daños y perjuicios a la hacienda pública y
fincar directamente las indemnizaciones y sanciones patrimoniales
correspondientes.
47. En ese sentido, la labor de fiscalización se da en las siguientes fases
sucesivas: (i) evaluación ex post de la gestión del ejercicio de recursos
públicos, a través de informes; (ii) requerimiento y observaciones a entes
auditados; (iii) investigación de actos u omisiones que impliquen
irregularidades en el ejercicio de recursos; (iv) determinación de daños y
perjuicios a la hacienda pública; y, (v) fincamiento de indemnizaciones y
sanciones pecuniarias correspondientes.
48. Desde una perspectiva reglamentaria se tiene que el Congreso de la Unión,
en ejercicio de la facultad conferida en el artículo 73, fracción XXIV, de la
Constitución Federal6, emitió la Ley Federal de Fiscalización y Rendición de
5 También se dijo que: “Para alcanzar su objeto, se propone garantizar la plena independencia respecto al ente fiscalizado, la autonomía técnica en el desempeño de su función y la protección jurídica frente a eventuales interferencias, con lo cual se logrará configurar una institución con las características que se les han reconocido constitucional y legalmente a estos órganos en los distintos sistemas de gobierno de la mayor parte de los países.” 6 Artículo 73. El Congreso tiene facultad: […]
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Cuentas (en adelante, Ley de Fiscalización), publicada en el Diario Oficial el
29 de mayo de 2009. Esta ley fue la aplicada en el procedimiento de
responsabilidad resarcitoria impugnada en el juicio de amparo, pero fue
abrogada.
49. La Ley de Fiscalización vigente en ese entonces, reguló en un ámbito
reglamentario, los artículos constitucionales antes mencionados en el ámbito
de la revisión y fiscalización de la Cuenta Pública.7
50. Ahora, el procedimiento resarcitorio –y la resolución que impone una
indemnización económica– es uno de los resultados de un sistema complejo,
denominado fiscalización de la cuenta pública. Cabe recordar que conforme
al artículo 74, fracción VI, de la Constitución, la cuenta pública engloba la
totalidad de la gestión financiera8, por lo que su revisión, a cargo de la Cámara
de Diputados, implica la comprobación de que aquélla se ha ajustado a los
criterios señalados por el presupuesto y verificar el cumplimiento de los
objetivos contenidos en los programas. Cabe precisar que la revisión de la
Cuenta Pública está a cargo de la Cámara de Diputados, pero la actividad
técnica de fiscalización está encargada a la Auditoría Superior de la
Federación.9
XXIV.- Para expedir la Ley que regule la organización de la entidad de fiscalización superior de la Federación y las demás que normen la gestión, control y evaluación de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales. 7 Artículo 1. La presente Ley es de orden público y tiene por objeto reglamentar los artículos 74, fracciones II y VI, y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de revisión y fiscalización de la Cuenta Pública. 8 A su vez, gestión financiera se desarrolla en el artículo 2, fracción XI, de la Ley de Fiscalización, que señala: Artículo 2. […] XI. Gestión Financiera: las acciones, tareas y procesos que, en la ejecución de los programas, las entidades fiscalizadas realizan para captar, recaudar u obtener recursos públicos conforme a la Ley de Ingresos y demás disposiciones aplicables, así como para administrar, manejar, custodiar, ejercer y aplicar los mismos y demás fondos, patrimonio y recursos, en términos del Presupuesto y las demás disposiciones aplicables; […]” Los conceptos que engloba la cuenta pública están especificados con mayor detalle en el artículo 8 de la propia Ley de Fiscalización. 9 Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados: […]
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51. En ese sentido, el artículo 1 de la Ley de Fiscalización establece que la
fiscalización de la cuenta pública tiene como objeto evaluar los resultados de
la gestión financiera de las entidades fiscalizadas, comprobar si se observó
el presupuesto, Ley de Ingresos y demás disposiciones aplicables, y practicar
auditorías sobre el desempeño, para verificar el cumplimiento de los objetivos
y metas de los programas federales.10
VI.- Revisar la Cuenta Pública del año anterior, con el objeto de evaluar los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el Presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas. La revisión de la Cuenta Pública la realizará la Cámara de Diputados a través de la entidad de fiscalización superior de la Federación. Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la Ley. En el caso de la revisión sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas, dicha entidad sólo podrá emitir las recomendaciones para la mejora en el desempeño de los mismos, en los términos de la Ley. La Cuenta Pública del ejercicio fiscal correspondiente deberá ser presentada a la Cámara de Diputados a más tardar el 30 de abril del año siguiente. Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación en los términos de la fracción IV, último párrafo, de este artículo; la prórroga no deberá exceder de 30 días naturales y, en tal supuesto, la entidad de fiscalización superior de la Federación contará con el mismo tiempo adicional para la presentación del informe del resultado de la revisión de la Cuenta Pública. La Cámara concluirá la revisión de la Cuenta Pública a más tardar el 31 de octubre del año siguiente al de su presentación, con base en el análisis de su contenido y en las conclusiones técnicas del informe del resultado de la entidad de fiscalización superior de la Federación, a que se refiere el artículo 79 de esta Constitución, sin menoscabo de que el trámite de las observaciones, recomendaciones y acciones promovidas por la entidad de fiscalización superior de la Federación, seguirá su curso en términos de lo dispuesto en dicho artículo. La Cámara de Diputados evaluará el desempeño de la entidad de fiscalización superior de la Federación y al efecto le podrá requerir que le informe sobre la evolución de sus trabajos de fiscalización. 10 Artículo 1. La presente Ley es de orden público y tiene por objeto reglamentar los artículos 74, fracciones II y VI, y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de revisión y fiscalización de la Cuenta Pública. La fiscalización de la Cuenta Pública comprende la revisión de los ingresos, los egresos, incluyendo subsidios, transferencias y donativos, fondos, los gastos fiscales y la deuda pública; del manejo, la custodia y la aplicación de recursos públicos federales, con excepción de las participaciones federales, así como de la demás información financiera, contable, patrimonial, presupuestaria y programática que las entidades fiscalizadas deban incluir en dicho documento, conforme a las disposiciones aplicables. La fiscalización de la Cuenta Pública tiene el objeto de evaluar los resultados de la gestión financiera de las entidades fiscalizadas; comprobar si se observó lo dispuesto en el Presupuesto, la Ley de Ingresos y demás disposiciones legales aplicables, así como la práctica de auditorías sobre el desempeño para verificar el cumplimiento de los objetivos y las metas de los programas federales, conforme a las normas y principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad.
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52. Asimismo, el diverso artículo 12 menciona que las finalidades de esta
actividad son: (i) evaluar los resultados de la gestión financiera; (ii) comprobar
si el ejercicio de la Ley de Ingresos y el Presupuesto se ajustó a los conceptos
y partidas respectivas; (iii) verificar el cumplimiento de los objetivos
contenidos en los programas; y, (iv) determinar las responsabilidades a que
haya lugar y la imposición de multas y sanciones resarcitorias
correspondientes.
53. En ese sentido, esta Primera Sala advierte que, en términos de la Ley de
Fiscalización abrogada, y el marco constitucional vigente cuando aquélla fue
expedida, la fiscalización de la cuenta pública es un procedimiento complejo,
que consiste en la evaluación externa e independiente, de la gestión
financiera de los ingresos y egresos federales, de forma que aquélla cumpla
con la normatividad vigente. Actividad que está encargada a la Auditoría
Superior de la Federación, como órgano constitucional autónomo.
54. Pues bien, el procedimiento de fiscalización de la cuenta pública inicia con la
entrega consolidada de la gestión financiera, por parte del Ejecutivo Federal,
a la Cámara de Diputados, el 30 de abril del año siguiente al año fiscal de que
se trate.11 Esta información es turnada a la Auditoría Superior de la
Federación a través de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de
la Federación de la Cámara de Diputados.12
55. La Auditoría Superior de la Federación cuenta hasta enero del año siguiente
al en que la cuenta pública se presentó (se recuerda que este plazo es el 30
de abril del año siguiente al del ejercicio fiscal de que se trata) para dar a
conocer los resultados finales y las observaciones preliminares, en la parte
correspondiente a cada entidad fiscalizada, a fin de que cada una presente
11 Ello en términos del artículo 74, fracción VI, de la Constitución Federal. 12 Artículo 14. La Cuenta Pública será turnada a la Auditoría Superior de la Federación para su revisión y fiscalización superior, a través de la Comisión.
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las justificaciones y aclaraciones correspondientes.13 Estos resultados y
observaciones pueden ser solventados por las entidades fiscalizadas
mediante reuniones (el contenido de los resultados y observaciones se les
hace saber con 3 días de anticipación). Además, cuentan con un plazo
adicional de 7 días para agregar justificaciones.
56. Ahora, la Auditoría Superior, el 20 de febrero del año siguiente al en que la
cuenta pública se presentó, debe entregar a la Cámara de Diputados el
Informe de Resultado, donde se contiene la metodología, las auditorías sobre
desempeño, resultados de gestión financiera, la comprobación de que las
entidades fiscalizadas se ajustaron a la Ley de Ingresos, Presupuesto de
Egresos y demás normativa; análisis de desviaciones; resultados de
fiscalización del manejo de recursos federales; observaciones,
recomendaciones y acciones promovidas; justificaciones y aclaraciones de
las entidades fiscalizadas las observaciones preliminares; así como
sugerencias a la Cámara para modificar disposiciones que mejoren la gestión
financiera.
57. La Auditoría cuenta con 160 días hábiles posteriores a la presentación del
Informe de Resultado, para formular los pliegos de observaciones y las
promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria.
58. Por otro lado, dentro de estas facultades revisoras de la Auditoría Superior
de la Federación, es posible que se detecten afectaciones la Hacienda
Pública Federal, por lo que el ente fiscalizador puede formular pliegos de
observaciones al ente fiscalizado, donde se determina la cantidad líquida de
la afectación señalada y la presunta responsabilidad de los involucrados en
esa afectación.14
13 Artículo 16. La Auditoría Superior de la Federación, a más tardar en el mes de enero del año siguiente al que se presentó la Cuenta Pública, dará a conocer a las entidades fiscalizadas la parte que les corresponda de los resultados finales y las observaciones preliminares que se deriven de la revisión de la misma, a efecto de que dichas entidades presenten las justificaciones y aclaraciones que correspondan. 14 Artículo 55. La Auditoría Superior de la Federación, con base en las disposiciones de esta Ley, formulará a las entidades fiscalizadas los pliegos de observaciones derivados de
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59. Las entidades fiscalizadas tienen un plazo de 30 días hábiles para solventar
o atender estos pliegos de observaciones. Si no son atendidos en este plazo,
o la respuesta fuera insuficiente, la Auditoría puede iniciar el procedimiento
para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias y solicitará la
intervención de las instancias de control competentes para que, en el ámbito
de su competencia, investiguen e inicien, en su caso, el procedimiento
sancionatorio por los actos u omisiones de los servidores públicos de las
entidades fiscalizadas de los cuales pudieran desprenderse
responsabilidades administrativas. 15
(ii) Naturaleza de la responsabilidad administrativa resarcitoria.
60. Como ya se dijo, desde la reforma de 30 de julio de 1999, el artículo 79,
fracción VI, de la Constitución Federal, facultó a la Auditoría Superior para
determinar daños y perjuicios donde se hubiera afectado a la Hacienda
Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales y fincar
directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones
pecuniarias correspondientes.
61. Ahora bien, esta atribución no debe entenderse de forma aislada, sino que ha
de entenderse dentro del contexto de un sistema complejo de
la fiscalización de la Cuenta Pública, en los que se determinará en cantidad líquida, la presunta responsabilidad de los infractores. 15 Artículo 56. Las entidades fiscalizadas, dentro de un plazo improrrogable de 30 días hábiles contados a partir de la fecha de recibo de los pliegos de observaciones, deberán solventar los mismos ante la Auditoría Superior de la Federación. Cuando los pliegos de observaciones no sean atendidos dentro del plazo señalado, o bien, la documentación y argumentos no sean suficientes a juicio de la Auditoría Superior de la Federación para solventarlos, ésta iniciará el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias y solicitará la intervención de las instancias de control competentes para que, en el ámbito de su competencia, investiguen e inicien, en su caso, el procedimiento sancionatorio por los actos u omisiones de los servidores públicos de las entidades fiscalizadas de los cuales pudieran desprenderse responsabilidades administrativas, con excepción de las responsabilidades resarcitorias. Una vez que las instancias de control competentes cuenten con la información de las auditorías practicadas por la Auditoría Superior de la Federación, deberán comunicar a ésta dentro de los 30 días hábiles siguientes sobre la procedencia de iniciar el procedimiento administrativo de responsabilidades.
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responsabilidades, donde el Estado puede exigir diversas prestaciones
derivadas de los mismos actos.
62. Como se ha visto en párrafos anteriores, el título cuarto de la Constitución
Federal señala diversos procedimientos y consecuencias derivadas del
actuar de los servidores públicos. Hablamos de consecuencias políticas,
penales, administrativas y civiles.
63. Estos procedimientos y consecuencias encuentran su origen en el ejercicio
propio de las labores de los servidores públicos pero, la diferencia
fundamental entre sí, consiste en el valor o bien afectado por la actuación
irregular de aquéllos.
64. Es decir, el actuar irregular de un servidor público puede afectar uno o más
bienes jurídicamente relevantes que al Estado interesa proteger y esta
transgresión genera una reacción estatal, ya sea punitiva, o retributoria16. En
ese sentido, con una conducta, un servidor público puede lesionar varios
valores jurídicamente relevantes y, en consecuencia, activar uno o más
procedimientos de responsabilidad, penales, administrativos o políticos.
65. El valor relevante, tratándose del procedimiento de responsabilidad
resarcitoria consiste, entonces, en la integridad del patrimonio estatal. Como
se advierte del artículo 79, fracción IV, de la Constitución Federal –vigente en
el momento de su expedición–, se protege la integridad de la hacienda pública
federal y/o el patrimonio de los entes públicos federales.
66. De esta manera, el procedimiento resarcitorio, constituye una forma en la que
se materializa el principio básico de la responsabilidad –quien cause un daño,
debe repararlo–; de forma que, ante una conducta probablemente irregular
16 Cabe señalar que la Segunda Sala de este Alto Tribunal, al resolver el amparo directo en revisión 507/2015, distinguió los procedimientos y consecuencias derivados de responsabilidad con base en la pretensión del Estado. De esta forma, dividió entre responsabilidad disciplinaria, que tiende a castigar infracción a las normas que deben regir la actuación de los servidores públicos (aquí encuadran las responsabilidades políticas o penales; y la reipersecutoria, cuya finalidad es proteger la integridad del patrimonio del Estado.
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(hecho ilícito), que tiene como consecuencia el menoscabo del patrimonio
público, el Estado habilita al ente fiscalizador a investigar y determinar el
daño, con la finalidad de que, previo procedimiento, requiera al servidor
público indemnización del daño causado.
(iii) Regulación de la responsabilidad administrativa resarcitoria en
la Ley de Fiscalización.
67. Como se explicó en párrafos precedentes, dentro del ámbito de atribuciones
conferido a la Auditoría Superior de la Federación en la Ley de Fiscalización
y Rendición de Cuentas de la Federación, expedida el 29 de mayo de 2009 y
vigente hasta el 18 de julio de 2016 –en vigor al momento de la emisión del
acto reclamado–, se encuentra la de iniciar un procedimiento de
responsabilidad resarcitoria.
68. En ese sentido, el artículo 15, fracción XII, de la Ley de Fiscalización habilita
a la Auditoría Superior de la Federación a investigar, en primer lugar,
conductas que pudieran consistir en irregularidad o conducta ilícita.17
69. Por su parte, la fracción XIV de ese artículo 15 facultó a la Auditoría a
determinar los daños y/o perjuicios que afecten a la hacienda pública federal
y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones
pecuniarias correspondientes.
70. Asimismo, que en la propia Ley de Fiscalización se habría de fijar el
procedimiento para tramitar, substanciar y resolver el procedimiento de
responsabilidad resarcitoria, el cual, conforme al propio artículo que se
comenta, consiste en la responsabilidad surgida por las irregularidades en
17 Artículo 15. Para la fiscalización de la Cuenta Pública, la Auditoría Superior de la Federación tendrá las atribuciones siguientes: […] XII. Investigar, en el ámbito de su competencia, los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales; […]
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que incurran los servidores públicos por actos u omisiones de los que resulte
un daño o perjuicio, o ambos, estimable en dinero que afecten la Hacienda
Pública Federal o, en su caso, al patrimonio de los entes públicos federales
o de las entidades paraestatales federales conforme a los ordenamientos
aplicables.18
71. De esta manera, la propia Ley de Fiscalización señala que pueden incurrir en
responsabilidad: (i) los servidores públicos y personas físicas o morales que
causen un daño y/o perjuicio a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio
de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales; y,
(ii) los servidores de la Auditoría que no formulen las observaciones sobre las
situaciones irregulares que detecten o violen la reserva de información en los
casos previstos en la Ley.19
72. Pues bien, este procedimiento de responsabilidad resarcitoria surge,
precisamente, del procedimiento de fiscalización de la cuenta pública. De
manera más específica, respecto de aquellos pliegos de observaciones
18 “Artículo 15. […] XVI. Determinar los daños o perjuicios, o ambos, que afecten la Hacienda Pública Federal o, en su caso, al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes. Para el fincamiento de las responsabilidades a que se refiere el párrafo anterior, tramitará, substanciará y resolverá el procedimiento para el fincamiento de las responsabilidades resarcitorias previsto en esta Ley, por las irregularidades en que incurran los servidores públicos por actos u omisiones de los que resulte un daño o perjuicio, o ambos, estimable en dinero que afecten la Hacienda Pública Federal o, en su caso, al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales conforme a los ordenamientos aplicables. También promoverá y dará seguimiento ante las autoridades competentes del fincamiento de otras responsabilidades a las que se refiere el Título Cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y presentará denuncias y querellas penales; […]” 19 Artículo 50. Para los efectos de esta Ley incurren en responsabilidad: I. Los servidores públicos y los particulares, personas físicas o morales, por actos u omisiones que causen un daño o perjuicio, o ambos, estimable en dinero, a la Hacienda Pública Federal o, en su caso, al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales, y II. Los servidores públicos de la Auditoría Superior de la Federación, cuando al revisar la Cuenta Pública no formulen las observaciones sobre las situaciones irregulares que detecten o violen la reserva de información en los casos previstos en esta Ley.
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formulados dentro de este procedimiento, y que no hayan sido solventadas,
o hayan sido solventadas insuficientemente por el ente fiscalizado.
73. Como se recuerda, en caso de que la Auditoría advierta algún daño al erario
federal, emitirá un pliego de observaciones al ente fiscalizado. En este pliego
de observaciones, la Auditoría determinará, en cantidad líquida, la presunta
responsabilidad de los infractores. En caso de que la irregularidad no sea
mayor a 100 veces la unidad de medida y actualización (cabe señalar que la
normativa en estudio aún se refería a salarios mínimos), no se formulará
pliego de observaciones.20
74. Las entidades fiscalizadas cuentan con 30 días hábiles para solventarlos. Si
aquéllas no los atienden, o los solventan deficientemente, la Auditoría iniciará
el procedimiento de fincamiento de responsabilidades resarcitorias.
75. Además, dará vista a los órganos de control para que, en su ámbito
competencial, inicien los procedimientos sancionatorios derivados de los
actos u omisiones de los servidores públicos de las entidades fiscalizadas
que pudieran resultar en responsabilidad administrativa de índole
sancionatoria.
(iv) Aspectos procesales de la responsabilidad administrativa
resarcitoria.
76. En el apartado anterior ya se explicó cómo se activa el procedimiento de
responsabilidad administrativa resarcitoria y su finalidad. Esto es, se activa al
no solventar, o atender deficientemente, los pliegos de observaciones
20 Artículo 55. La Auditoría Superior de la Federación, con base en las disposiciones de esta Ley, formulará a las entidades fiscalizadas los pliegos de observaciones derivados de la fiscalización de la Cuenta Pública, en los que se determinará en cantidad líquida, la presunta responsabilidad de los infractores. En los casos en que la irregularidad no exceda de cien veces el salario mínimo diario general vigente en el Distrito Federal en la fecha en que se cometa la infracción, no se formulará el pliego de observaciones respectivo, sin perjuicio de las acciones que se promuevan ante las instancias de control competentes para el fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias.
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emitidos por la Auditoría; y su finalidad consiste en retribuir a la hacienda
pública el daño y/o perjuicio económico generado por una actividad irregular
de un servidor público.
77. Con estos elementos, se tiene que el procedimiento de responsabilidad
resarcitoria se encontraba regulado en los artículos 57 a 68 de la Ley de
Fiscalización, conforme a la forma siguiente:
78. En primer lugar, se cita al presunto responsable (se recuerda que aquél ya
fue determinado con este carácter en el pliego de observaciones), a una
audiencia para comparecer personalmente. Tratándose de personas
morales, a través de su representante legal. En esta audiencia, podrá ofrecer
pruebas y formular alegatos.21
79. Para ello, el citatorio se entregará al presunto responsable en su domicilio o
centro de trabajo, en un lapso de 7 a 15 días hábiles antes de la fecha
programada de la audiencia. Este citatorio habrá de mencionar que el
responsable podrá asistir de abogado o persona de confianza.22
80. En segundo lugar, se lleva a cabo la audiencia. En caso de que el presunto
responsable no asista sin justificación, los hechos se tendrán por ciertos y se
21 Artículo 55. La Auditoría Superior de la Federación, con base en las disposiciones de esta Ley, formulará a las entidades fiscalizadas los pliegos de observaciones derivados de la fiscalización de la Cuenta Pública, en los que se determinará en cantidad líquida, la presunta responsabilidad de los infractores. En los casos en que la irregularidad no exceda de cien veces el salario mínimo diario general vigente en el Distrito Federal en la fecha en que se cometa la infracción, no se formulará el pliego de observaciones respectivo, sin perjuicio de las acciones que se promuevan ante las instancias de control competentes para el fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias. 22 II. El oficio citatorio para audiencia se notificará personalmente al presunto responsable con una anticipación no menor de siete ni mayor de quince días hábiles, a la fecha de celebración de la audiencia, donde se le señalará que podrá asistir acompañado de su abogado o persona de confianza. La notificación personal realizada con quien deba entenderse será legalmente válida, cuando se efectúe en el domicilio respectivo o en su centro de trabajo;
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considerará que ha precluido el derecho de aquél a ofrecer pruebas y
alegatos, por lo que se podrá resolver con los elementos del expediente.23
81. Si el presunto responsable asiste a la audiencia, ofrecerá las pruebas que
considere convenientes, se desahogarán y se formularán alegatos.24 Cabe
señalar que la norma habilita a las personas presuntas responsables a revisar
el expediente administrativo y obtener copias certificadas de los documentos
correspondientes.25
82. En tercer lugar, una vez finalizada la audiencia, la Auditoría Superior de la
Federación acordará el cierre de instrucción y, a partir de ese momento,
tendrá 90 días naturales para resolver sobre la existencia de responsabilidad
23 III. La audiencia se celebrará en el lugar, día y hora señalado en el oficio citatorio, y en caso de que el presunto o presuntos responsables no comparezcan sin causa justa, se tendrán por ciertos los hechos que se le imputan y por precluido su derecho para ofrecer pruebas o formular alegatos y se resolverá con los elementos que obren en el expediente respectivo; 24 IV. En la audiencia, el presunto responsable en forma directa o a través de su representante podrá ofrecer las pruebas que a su derecho convengan. Desahogadas las pruebas que fueron admitidas, el presunto responsable podrá por sí o a través de su defensor, formular los alegatos que a su derecho convengan, en forma oral o escrita; 25 V. […] Los servidores públicos en todo momento durante el procedimiento a que se refiere este artículo, o bien, para la interposición del recurso de reconsideración a que hace referencia el artículo 69 de esta Ley, podrán consultar los expedientes administrativos donde consten los hechos que se les imputen y obtener a su costa copias certificadas de los documentos correspondientes, y
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resarcitoria. No obstante, la normativa también señala las formas y términos
en que la audiencia podría suspenderse26 o diferirse.27
83. Ahora, en caso de que la audiencia se lleve a cabo, finalice y se considere
que sí existe responsabilidad resarcitoria, se emitirá un pliego definitivo de
responsabilidades donde se determinará, de manera definitiva, el monto de
la indemnización resarcitoria y a las personas responsables. De ser así,
ordenará su notificación a estas últimas y remitirá un tanto a la Tesorería de
la Federación. El plazo para cubrir el monto resarcitorio será de 15 días
naturales. En caso de que éste no se pague, podrá iniciar el procedimiento
administrativo de ejecución.28
26 El artículo 57 señala que es posible que, durante la audiencia, la Auditoría se pronuncie sobre la insuficiencia de elementos para resolver, o advierta otros que pudieran ser relevantes para determinar sobre nuevas responsabilidades. En este caso, la audiencia se pospondrá diez días, a fin de que se provea sobre la admisión de pruebas, y veinte para su desahogo. “VI. Si durante el desahogo de la audiencia la Auditoría Superior de la Federación considera que no cuenta con elementos suficientes para resolver o advierte la existencia de elementos que impliquen una nueva responsabilidad a cargo del presunto o presuntos responsables o de otras personas relacionadas, podrá disponer la práctica de investigaciones y citar para otras audiencias. La Auditoría Superior de la Federación podrá señalar nuevo día y hora para la continuación de la audiencia, misma que se celebrará dentro de los siguientes diez días naturales, a fin de resolver sobre la admisión de pruebas y dentro de los siguientes veinte días naturales para su desahogo a partir de la admisión, pudiéndose ampliar este último plazo, a juicio de la Auditoría Superior de la Federación, el tiempo necesario para el mismo efecto.” 27 Asimismo, la audiencia también puede diferirse mediante petición justificada de la persona presunta responsable. En este caso, la audiencia se pospondrá quince días, como lo dispone el artículo 58 de la Ley de Fiscalización. Artículo 58. En caso de solicitud del presunto responsable para diferir la fecha de la audiencia, ésta se acordará favorablemente por una sola vez, si el interesado acredita fehacientemente los motivos que la justifiquen, quedando subsistente en sus términos el oficio citatorio y se señalará nuevo día y hora para la celebración de la audiencia, dentro de los quince días naturales siguientes, dejando constancia de la notificación respectiva en el expediente, ya sea por comparecencia o por oficio girado al promovente. 28 V. Una vez concluida la audiencia, la Auditoría Superior de la Federación procederá a elaborar y acordar el cierre de instrucción y resolverá dentro de los noventa días naturales siguientes, sobre la existencia o inexistencia de responsabilidad resarcitoria y fincará, en su caso, el pliego definitivo de responsabilidades en el que se determine la indemnización resarcitoria correspondiente, a o a las personas responsables y notificará a éstos la resolución y el pliego definitivo de responsabilidades, remitiendo un tanto autógrafo del mismo a la Tesorería de la Federación, para el efecto de que si en un plazo de quince días naturales contados a partir de la notificación, éste no es pagado, se haga efectivo su cobro en términos de ley, mediante el procedimiento administrativo de ejecución. Dicho pliego será notificado también a las entidades fiscalizadas involucradas, según corresponda.
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84. Cabe señalar que la responsabilidad resarcitoria se puede declarar de tres
maneras: (i) en primer lugar, a los servidores públicos o particulares que
hayan ejecutado directamente la conducta dañosa; (ii) subsidiariamente, al
servidor público jerárquicamente inmediato que, con dolo, culpa o
negligencia, hubiere omitido la revisión o autorización de los actos dañosos;
y, (iii) solidaria, a los particulares (personas físicas o morales) que hayan
participado con los servidores públicos en actos que hubieren originado una
responsabilidad resarcitoria.
85. Ahora bien, la Ley de Fiscalización en estudio es enfática en señalar que el
importe del pliego definitivo de responsabilidades debe ser suficiente para
cubrir los daños y/o perjuicios ocasionados a la hacienda pública federal o al
patrimonio de los entes públicos federales o paraestatales; asimismo, que las
sanciones resarcitorias tendrán el carácter de créditos fiscales y se podrán
hacer efectivas mediante el procedimiento administrativo de ejecución.
Finalmente, señala que los recursos recuperados mediante este
procedimiento se habrán de dirigir a las tesorerías de las entidades
fiscalizadas que sufrieron el daño.29
86. No obstante, existen dos salidas alternativas a la resolución final: (i) la
abstención de sanción, mediante un criterio de oportunidad, donde la
29 Artículo 62. El importe del pliego definitivo de responsabilidades deberá ser suficiente para cubrir los daños o perjuicios, o ambos, causados a la Hacienda Pública Federal o, en su caso, al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales, y se actualizará para efectos de su pago, en la forma y términos que establece el Código Fiscal de la Federación en tratándose de contribuciones. Artículo 65. Las multas y sanciones resarcitorias a que se refiere la presente Ley, tendrán el carácter de créditos fiscales y se fijarán en cantidad líquida por la Auditoría Superior de la Federación, haciéndose efectivas conforme al procedimiento administrativo de ejecución que establece la legislación aplicable. Artículo 67. El importe de las sanciones resarcitorias que se recuperen en los términos de esta Ley, deberá ser entregado, por la Secretaría a las respectivas tesorerías de las entidades fiscalizadas de la Federación que sufrieron el daño o perjuicio respectivo. Dicho importe quedará en las tesorerías en calidad de disponibilidades y sólo podrá ser ejercido de conformidad con lo establecido en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
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Auditoría podrá tomar la decisión de no sancionar al infractor, cuando el
importe de la indemnización no sea mayor a 2000 Unidades de Medida y
Actualización. Esta resolución deberá ser justificada; (ii) si la persona
responsable cubre el importe de los daños y perjuicios causados a la
Hacienda Pública Federal (hemos de recordar que la cantidad líquida se
determinó preliminarmente en el pliego de observaciones) o al patrimonio de
los entes públicos federales o entidades paraestatales, el procedimiento se
sobreseerá.30
87. SEXTO. Estudio de los agravios propuestos por los quejosos. Ya que se
explicó la naturaleza constitucional del procedimiento de fiscalización de la
cuenta pública y específicamente, de la responsabilidad resarcitoria, así
como el procedimiento que llega a la imposición de aquélla, se analizarán los
agravios formulados por la quejosa. Para ello, los argumentos se agruparán
en bloques temáticos.
I. El artículo 57, fracción V, de la Ley de Fiscalización y Rendición
de Cuentas de la Federación, viola el principio de seguridad jurídica en
cuanto a la regulación de algunas fases del procedimiento resarcitorio.
88. Al respecto, la parte quejosa aduce en su agravio segundo, (en la parte
identificada en la síntesis de agravios con el incisos 2.2.1) que la juez federal
no dio respuesta puntual a lo planteado en su primer concepto de violación
30 Artículo 68. La Auditoría Superior de la Federación podrá abstenerse de sancionar al infractor, por una sola vez, cuando lo estime pertinente, justificando las causas de la abstención, siempre que se trate de hechos que no revistan gravedad ni exista dolo, cuando lo ameriten los antecedentes y circunstancias del infractor y el daño causado por éste no exceda de 2000 mil veces el salario mínimo diario general vigente en el Distrito Federal en la fecha en que cometa la infracción. Los infractores no podrán recibir este beneficio dos veces y se harán acreedores a un apercibimiento por escrito. Cuando el presunto responsable cubra, antes de que se emita la resolución, a satisfacción de la Auditoría Superior de la Federación, el importe de los daños o perjuicios, o ambos, causados a la Hacienda Pública Federal o, en su caso, al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales, con su actualización correspondiente, la Auditoría Superior de la Federación sobreseerá el procedimiento resarcitorio.
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en que argumenta sobre la inconstitucionalidad de la fracción V, del artículo
57, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, al
haber partido de la premisa errónea de que sólo se planteó la falta de
previsión de una consecuencia jurídica para aquellos casos en los que la
Auditoría Superior de la Federación emitiera una resolución al procedimiento
resarcitorio, fuera del plazo de noventa días previsto en ley; motivo por el
cual, omitió el estudio completo de constitucionalidad.
89. Sostiene que la a quo realizó un estudio parcial de la inconstitucionalidad
reclamada, lo que le llevó a sostener que la norma no causaba afectación al
quejoso por haberse emitido la aludida resolución dentro del citado plazo legal
de noventa días.
90. Ahora bien, en el primer concepto de violación, la parte quejosa planteó la
inconstitucionalidad de la fracción V, del artículo 57, de la Ley de
Fiscalización, debido a que deja a la arbitrariedad del órgano aplicador la
emisión del acuerdo de cierre de instrucción del procedimiento; no prevé
consecuencia alguna en caso de que la resolución no sea emitida en el plazo
improrrogable de noventa días naturales, dejando de manera indefinida la
temporalidad en que el procedimiento debe culminar y la reanudación del
cómputo del plazo para que opere la prescripción de las facultades de la
Auditoría Superior de la Federación.
91. Por su parte, la juez de distrito al dar respuesta a esos argumentos refirió que,
aun cuando la redacción del precepto legal reclamado conllevara una
violación al derecho fundamental de seguridad jurídica –por no establecer una
consecuencia para aquellos casos en que la autoridad emita sus resoluciones
fuera del plazo legal indicado-; sin embargo, en la especie, tal supuesto
normativo no cobraba aplicación en perjuicio de los quejosos, dado que la
autoridad actuó dentro del referido plazo de noventa días naturales siguientes
a la conclusión de la audiencia de ley.
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92. Que si la autoridad administrativa emitió su resolución dentro del plazo de ley,
no podía actualizarse la caducidad como una consecuencia al vicio de
inconstitucionalidad advertido por la Primera Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación; de ahí, que fueran inoperantes los argumentos
expuestos por la parte quejosa.
93. De lo que se advierte que, si bien la juzgadora no dio respuesta exhaustiva a
los planteamientos en mención lo cierto es que, aun atendiéndolos en su
completitud, subsiste la inoperancia advertida por la juez de distrito pues,
una condición indispensable para que se proceda al estudio de cualquier
precepto legal que se tilde de inconstitucional, es que éste hubiese sido
aplicado en perjuicio de la parte quejosa.
94. En efecto, si sustancialmente la parte impetrante aduce que el artículo 57,
fracción V, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la
Federación, le genera incertidumbre jurídica al no prever con concreción, los
plazos para que la autoridad instaure el procedimiento resarcitorio, cierre la
instrucción e, incluso, no resuelva en el aludido plazo de noventa días sin
consecuencia alguna pero, en el caso, como bien lo advirtió la juez federal, el
procedimiento inició por acuerdo de dieciséis de marzo de dos mil dieciocho31;
el veintiuno de noviembre siguiente uno de los quejosos ratificó sus
alegatos32; en esa misma fecha, se emitió el acuerdo de cierre de
instrucción33 y el once de enero de dos mil diecinueve se dictó la resolución
respectiva34, es decir, antes de los noventa días previstos por la ley;
consecuentemente, la aplicación el aludido precepto no le causó agravio
31 Dato corroborado por la juez federal de las constancias del juicio de amparo 165/2019. Folios 22 a 27, 51 y 70 del tomo VI de pruebas. 32 Dato corroborado por la juez federal de las constancias del juicio de amparo 165/2019. Folio 3081 del tomo IX de pruebas. 33 Dato corroborado por la juez federal de las constancias del juicio de amparo 165/2019. Folio 3086 del tomo IX de pruebas. 34 Dato corroborado por la juez federal de las constancias del juicio de amparo 165/2019. Folios 3167 a 3410 del tomo X de pruebas.
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a la parte quejosa en virtud de que, respecto a la emisión del acuerdo de
cierre de instrucción, ésta se realizó sin demora alguna, esto es, el mismo
día en que culminó el período de alegatos y, la resolución en comento, fue
dictada dentro del aludido plazo de noventa días.
95. Lo que evidencia que, no obstante la supuesta incertidumbre jurídica, por la
aducida falta de regulación sobre el momento en que debiera emitirse el
acuerdo de cierre de instrucción y la ausencia de previsión en cuanto a la
consecuencia jurídica que debiera corresponder a la no emisión oportuna de
la resolución del procedimiento resarcitorio; lo relevante es que, la aplicación
del artículo en mención, en el procedimiento resarcitorio incoado contra de la
parte quejosa, no le generó efecto perjudicial alguno, pues no se advierte
actuación por parte de la autoridad que hubiese propiciado la demora
arbitraria del procedimiento. Lo que evidencia la inoperancia de los
argumentos en análisis.
96. En ese sentido, si se advierte que la autoridad dictó la resolución dentro del
plazo aludido; entonces, tampoco resulta conducente el examinar lo relativo
a la reanudación del plazo de prescripción -a que hace alusión la parte
quejosa- como posible consecuencia de la emisión inoportuna de dicha
resolución. Aunado a que, la regulación sobre ese aspecto, no se advierte en
el artículo 57, fracción V, del citado ordenamiento tildado de inconstitucional
sino, en todo caso, en el diverso numeral 73, de la misma legislación35, no
reclamado en la demanda de amparo.
35 Artículo 73. Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para fincar responsabilidades e imponer las sanciones a que se refiere este Título prescribirán en cinco años. El plazo de prescripción se contará a partir del día siguiente a aquél en que se hubiere incurrido en la responsabilidad o a partir del momento en que hubiese cesado, si fue de carácter continuo. En todos los casos, la prescripción a que alude este precepto se interrumpirá al notificarse el inicio del procedimiento establecido en el artículo 57 de esta Ley. Artículo 74. Las responsabilidades de carácter civil, administrativo y penal que resulten por actos u omisiones, prescribirán en la forma y tiempo que fijen las leyes aplicables.
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97. No obstante, lo anterior, a título de mayor abundamiento y solo pare el efecto
de clarificar lo que esta Primera Sala a resuelto sobre uno de los aspectos
antes señalados, como lo es la falta de previsión de una consecuencia jurídica
a la emisión inoportuna de la resolución resarcitoria, es menester precisar lo
que, al respeto determinó en su criterio más reciente, derivado del amparo
directo en revisión 6318/201836.
98. Esta Primera Sala precisó que los principios de legalidad y seguridad jurídica
previstos en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos disponen que la actuación de un órgano de gobierno debe
adecuarse a lo que la ley ordena con el fin de establecer una situación de
certidumbre jurídica y evitar un estado de indefensión, esto es, el contenido
esencial de dichos principios respecto de la regulación normativa prevista en
la ley y la actuación de la autoridad radica en “saber a qué atenerse” lo que
permitía evitar el abuso en el ejercicio del poder, dicho de otro modo37, que el
principio de legalidad y seguridad jurídica consagrado en la Constitución es
la base sobre la cual descansa el sistema jurídico mexicano, de manera tal
que lo que tutelaba es que el gobernado jamás se encontrara en una situación
de incertidumbre jurídica y, por tanto, en estado de indefensión.
99. Hizo alusión a que dentro de las garantías de legalidad y seguridad jurídica
están las formalidades esenciales del procedimiento, las cuales permitían que
los gobernados ejercieran sus defensas antes de que las autoridades
modificaran su esfera jurídica definitivamente.38
36 Asunto que fue posterior (resuelto el 30 de octubre de 2019) a los precedentes citados por la parte quejosa, relativos amparos directos en revisión 6772/2015 y 6047/2015, resueltos el 11 de mayo y 31 de agosto de 2016, por mayoría de tres votos. 37 En la jurisprudencia 1a./J. 139/2012 cuyo rubro y datos de localización informan “SEGURIDAD JURÍDICA EN MATERIA TRIBUTARIA. EN QUÉ CONSISTE.” (Décima Época. Registro: 2002649. Instancia: Primera Sala. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Libro XVI, Enero de 2013, Tomo 1. Materia(s): Constitucional. Tesis: 1a./J.139/2012 (10a.). Página: 437). 38 Datos de localización. Época: Décima Época, Registro: 2005716, Instancia: Primera Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 3, Febrero de 2014, Tomo I, Materia(s): Constitucional, Tesis: 1a./J. 11/2014 (10a.), Página: 396. Texto y rubro: “DERECHO AL DEBIDO PROCESO. SU
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100. Que las formalidades esenciales del procedimiento han sido identificadas por
el Tribunal Pleno en la jurisprudencia P./J.47/95 de rubro: “FORMALIDADES
ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA
ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO”
como aquellas consistentes en: (i) la notificación del inicio del procedimiento;
(ii) la oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se fincara la
defensa; (iii) la oportunidad de alegar; y, (iv) una resolución que dirimiera las
cuestiones debatidas.
101. Adujo que el espíritu del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos se dirige al respeto de las formalidades esenciales del
procedimiento; consecuentemente, el legislador ordinario se encontraba
ceñido a prever en la ley un modelo procesal que las respetara.
CONTENIDO.” Dentro de las garantías del debido proceso existe un "núcleo duro", que debe observarse inexcusablemente en todo procedimiento jurisdiccional, y otro de garantías que son aplicables en los procesos que impliquen un ejercicio de la potestad punitiva del Estado. Así, en cuanto al "núcleo duro", las garantías del debido proceso que aplican a cualquier procedimiento de naturaleza jurisdiccional son las que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha identificado como formalidades esenciales del procedimiento, cuyo conjunto integra la "garantía de audiencia", las cuales permiten que los gobernados ejerzan sus defensas antes de que las autoridades modifiquen su esfera jurídica definitivamente. Al respecto, el Tribunal en Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 47/95, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo II, diciembre de 1995, página 133, de rubro: "FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO.", sostuvo que las formalidades esenciales del procedimiento son: (i) la notificación del inicio del procedimiento; (ii) la oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; (iii) la oportunidad de alegar; y, (iv) una resolución que dirima las cuestiones debatidas y cuya impugnación ha sido considerada por esta Primera Sala como parte de esta formalidad. Ahora bien, el otro núcleo es identificado comúnmente con el elenco de garantías mínimo que debe tener toda persona cuya esfera jurídica pretenda modificarse mediante la actividad punitiva del Estado, como ocurre, por ejemplo, con el derecho penal, migratorio, fiscal o administrativo, en donde se exigirá que se hagan compatibles las garantías con la materia específica del asunto. Por tanto, dentro de esta categoría de garantías del debido proceso, se identifican dos especies: la primera, que corresponde a todas las personas independientemente de su condición, nacionalidad, género, edad, etcétera, dentro de las que están, por ejemplo, el derecho a contar con un abogado, a no declarar contra sí mismo o a conocer la causa del procedimiento sancionatorio; y la segunda, que es la combinación del elenco mínimo de garantías con el derecho de igualdad ante la ley, y que protege a aquellas personas que pueden encontrarse en una situación de desventaja frente al ordenamiento jurídico, por pertenecer a algún grupo vulnerable, por ejemplo, el derecho a la notificación y asistencia consular, el derecho a contar con un traductor o intérprete, el derecho de las niñas y los niños a que su detención sea notificada a quienes ejerzan su patria potestad y tutela, entre otras de igual naturaleza.”
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102. Añadió que, en el ámbito concreto de la configuración jurídica de los
procedimientos sancionatorios, la garantía de seguridad jurídica constreñía al
legislador a regular de forma obligatoria ciertos elementos mínimos que
permitieran la consecución de dos objetivos primordiales, a saber, que el
justiciable pudiera hacer valer sus derechos y que la autoridad no incurriera
en arbitrariedades.
103. Señaló que los principios de legalidad y seguridad jurídica hacían patente en
la prohibición a la autoridad de actuar con arbitrariedad, por lo que las etapas
y plazos que dividieran y ordenaran un procedimiento debían acotarse a un
tiempo razonable para lograr el objetivo pretendido con ellos, pues de no ser
así, las facultades de las autoridades serían arbitrarias, en contravención al
principio de legalidad y seguridad jurídica, es decir, la falta de plazo para
llevar a cabo un procedimiento, abría la posibilidad a la autoridad para
prolongar o dilatar caprichosamente y, sin límite alguno, dicho ejercicio
potestativo, no sólo en detrimento del particular, siendo que se buscaba
proscribir la arbitrariedad de la actuación de la autoridad.
104. Enseguida, adujo que el artículo 57, fracción V, de la Ley de Fiscalización y
Rendición de Cuentas de la Federación vigente al momento del
procedimiento sancionatorio no establecía sanción alguna para el caso de
que la Auditoría Superior de la Federación no resolviera sobre la existencia o
inexistencia de responsabilidad resarcitoria dentro de los noventa días
naturales siguientes al en que se haya cerrado la instrucción del
Procedimiento para el Fincamiento de Responsabilidades Resarcitorias.
105. Pero que tal circunstancia no implicaba, por sí misma, que existiera
transgresión a la garantía de seguridad jurídica prevista en el artículo 14 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, atento a lo
establecido por el Pleno del Alto Tribunal Federal39 pues, en el caso, la norma
39 Al resolver la contradicción de tesis 361/2016, en sesión de 13 de agosto de 2018. Mayoría de seis votos de los Ministros Margarita Beatriz Luna Ramos, José Fernando Franco González Salas, Arturo Zaldívar Lelo de Larrea separándose de las consideraciones, Eduardo Medina Mora I., Alberto Pérez Dayán y Luis María Aguilar
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secundaria no encontraba una clara incompatibilidad o contradicción que la
tornara insalvable con el principio de seguridad jurídica previsto en el citado
artículo constitucional o bien, algún instrumento internacional, pues existía un
significado que le permitiera subsistir dentro del orden constitucional, debido
a que la consecuencia para el caso de que no se dictara la resolución en
el plazo de ley estaba prevista en el artículo 73 de la Ley de Fiscalización
y Rendición de Cuentas de la Federación.
106. Precisó que el artículo en mención, establecía un límite temporal
inquebrantable que debía observar la autoridad administrativa para fincar
responsabilidades e imponer las sanciones respectivas a los sujetos
obligados conforme al procedimiento administrativo ya referido.
107. Que dicho precepto establecía que la facultad de la Auditoría Superior de la
Federación para fincar responsabilidades e imponer las sanciones
establecidas en la citada ley, prescribía en un plazo de cinco años contados
a partir del día siguiente al en que: (I) se hubiere incurrido en la
responsabilidad; o (II) en que hubiese cesado el acto lesivo, si fue de carácter
continuo.
108. Asimismo, que tal numeral aclaraba que ese plazo “se interrumpirá al
notificarse el inicio del procedimiento establecido en el artículo 57 de esta
Ley” esto es, se interrumpía al notificarse el inicio del procedimiento para el
fincamiento de responsabilidades resarcitorias.
109. De lo que concluyó esta Primera Sala que, en una interpretación sistemática
de los artículos 57, fracción V, y 73 de la Ley de Fiscalización y Rendición de
Cuentas de la Federación, que el plazo de cinco años contados a partir del
día siguiente en que se realizó la conducta infractora o hayan cesado sus
efectos, si fuese de carácter continuo, se interrumpiría al momento de notificar
al presunto infractor el oficio mediante el cual se le concediera el derecho de
Morales; votaron en contra: Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, José Ramón Cossío Díaz, Jorge Mario Pardo Rebolledo, Norma Lucía Piña Hernández y Javier Laynez Potisek.
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29
audiencia, conforme al citado precepto 57 -cuando se notificaba al presunto
responsable el inicio del Procedimiento para el Fincamiento de
Responsabilidades Resarcitorias en su contra- y se reanudaría una vez
concluida la audiencia respectiva -conforme lo señalaba la fracción V del
propio precepto 57- y, por ende, debía emitirse la resolución que
correspondiera; momento en el cual cesaba la referida interrupción y, por
ende, seguía corriendo el “remanente” del plazo de cinco años,
debiendo entonces la autoridad dictar la determinación respectiva antes
de que éste feneciera.
110. Y precisó que el referido plazo de cinco años para la prescripción debía
entenderse en sentido amplio, esto es, que comprendía no sólo el ejercicio
de las facultades punitivas, sino también la diversa consistente en la
posibilidad de emitir la resolución correspondiente dentro del
procedimiento administrativo sancionador.
111. Es decir, que el ejercicio de la facultad sancionadora de la Auditoría Superior
de la Federación no se agotaba al iniciar el procedimiento administrativo
sancionatorio, sino cuando se dictaba la resolución correspondiente, pues es
en tal momento cuando, una vez analizados los argumentos del presunto
infractor, así como las constancias que obraran en el expediente, se
determinaba si ha lugar o no a sancionar al interesado por la comisión de la
infracción que se le imputaba.
112. Añadió que la interrupción del plazo a que se ha hecho referencia no
implicaba que se dejara indefinida la temporalidad en que el
procedimiento administrativo sancionatorio debe culminar, ni que, una
vez dictada la resolución respectiva, se “reinicie” el plazo de cinco años
para sancionar al particular, por el contrario, la interpretación de los
preceptos normativos en estudio, implicaba que el plazo de cinco años a que
se refiere el precepto 73 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas
de la Federación, se debía computar conforme lo siguiente:
AMPARO EN REVISIÓN 565/2020
30
(I) Comenzaba a computarse a partir del día hábil siguiente al en
que se actualizó el supuesto de infracción o hubieran cesado sus
efectos si fuese de carácter continuo.
(II) Se interrumpía a partir de la notificación al presunto infractor del
inicio del procedimiento para el fincamiento de responsabilidades
resarcitorias en su contra; y,
(III) Una vez que se hubieran agotado las etapas del proceso, esto
es, culminado el lapso para que el presunto infractor ejerciera su
derecho de audiencia, se reanudaría el cómputo del referido
plazo, de ahí que la Comisión debería dictar la resolución
respectiva antes de que éste culminara -tomando en cuenta el
tiempo ya transcurrido desde el día hábil siguiente a la
actualización del hecho infractor hasta el inicio del
procedimiento-.
113. Consecuentemente, como se advierte de la narración de lo resuelto por esta
Primera Sala en el amparo directo en revisión 6318/2018, se estableció que
el plazo de la prescripción para el ejercicio de las facultades sancionatorias,
era a su vez, la limitante o acotación temporal para que la Auditoría
Superior de la Federación dicte la resolución respectiva con la que
culminara el procedimiento administrativo sancionatorio, por lo cual -contrario
a lo aseverado por la parte quejosa- el artículo 57, fracción V, de la Ley de
Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación era susceptible de
interpretarse de tal manera que fuera conforme al principio de seguridad
jurídica. Lo que evidencia lo desacertado de los planteamientos realizados
por la parte quejosa en su primer concepto de violación.
II. Violación a los principios de presunción de inocencia e igualdad
procesal en el procedimiento de responsabilidad administrativa
resarcitoria.
AMPARO EN REVISIÓN 565/2020
31
114. En el agravio segundo, (identificado en la síntesis de agravios con los incisos
2.2.2 y 2.2.3), la parte recurrente propone un argumento de exhaustividad y
dos de fondo, a saber:
a) La juez de distrito no analizó correctamente el argumento planteado en
el segundo y tercer conceptos de violación, donde se sostuvo que todo
el sistema normativo que regula el procedimiento administrativo
resarcitorio era inconstitucional, al violar los principios de presunción
de inocencia e igualdad procesal.
En particular, reprocha a la juez de distrito que únicamente haya
analizado los artículos 52 y 57 de la Ley de Fiscalización, cuando el
planteamiento se refería a la totalidad del sistema.
b) Contrario a lo resuelto en la sentencia de amparo, el sistema normativo
que regula el procedimiento resarcitorio sí vulnera estos principios, ya
que la inconstitucionalidad no deriva de que el procedimiento se
sustancie en forma de juicio (como sostuvo la juez de distrito); sino que
su falta de regularidad radica en la construcción del procedimiento de
revisión de la cuenta pública, y la trascendencia de las actuaciones de
dicho procedimiento, pues desde la emisión del pliego de
observaciones dirigido al ente fiscalizado se da la calificación al
presunto responsable.
En ese sentido, desde la etapa de solventación previa, ya se determinó
la existencia de daños a la hacienda pública, pero esto debería
establecerse hasta que se hubiera agotado el procedimiento
administrativo correspondiente, previa audiencia del sujeto
involucrado, lo que genera afectación, porque a pesar que tienen ya
una calificativa de responsabilidad, no son llamados al procedimiento
ni se les permite conocer, probar y/o coadyuvar con la entidad
fiscalizada para solventar las irregularidades detectadas.
AMPARO EN REVISIÓN 565/2020
32
Por ello, se insiste en la inconstitucionalidad, pues se deja al arbitrio de
la entidad fiscalizada el futuro procesal del particular, pues desde el
pliego de observaciones (que la entidad fiscalizada solventa) se le da
la calificación de presunto responsable.
Por ello, el sistema normativo viola el principio de presunción de
inocencia desde la perspectiva de regla de trato, porque previo a
iniciar el procedimiento de responsabilidad resarcitoria, se califica al
particular como presunto responsable en al menos dos resoluciones:
en el pliego de observaciones y en el dictamen técnico.
c) Contrario a lo que señala la Juez de distrito cuando dijo que el sistema
normativo no era violatorio del principio de igualdad procesal, porque
no sería factible dar intervención a todos los servidores públicos en la
auditoría respectiva, la inconstitucionalidad no deriva de que no se de
participación a los servidores públicos en la fiscalización.
Lo que genera la inconstitucionalidad es que no se permita a los
servidores públicos intervenir en la solventación del pliego de
observaciones, pues en esa resolución la ASF identifica la existencia
de irregularidades dañinas a la hacienda pública, los responsables y el
monto probable de dicho daño.
La falta de participación de aquellos viola entonces, el principio de
igualdad procesal, porque la ASF puede recabar pruebas desde el
procedimiento de revisión de la cuenta pública y perfeccionarlo cuando
la entidad fiscalizada intente solventar el pliego de observaciones,
mientras que el particular, al no participar en el procedimiento de
fiscalización, encuentra limitado el derecho a probar, pues el
procedimiento podría haber iniciado cuando el servidor público ya no
AMPARO EN REVISIÓN 565/2020
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estuviera en funciones, o incluso requiriendo pruebas a las autoridades,
aquellas hicieran caso omiso a las solicitudes.
115. Esta Primera Sala considera que los argumentos son parcialmente
fundados.
116. Es esencialmente fundado el primer argumento (inciso a), donde la
recurrente alega falta de exhaustividad al resolver los argumentos del tercer
concepto de violación, donde se alegó que es inconstitucional el sistema
normativo que lleva a la Auditoría Superior de la Federación a emitir una
resolución de responsabilidad, por violar los derechos a la presunción de
inocencia e igualdad procesal.
117. De la sentencia de amparo se advierte que la juez de distrito citó el texto de
los artículos 52 y 57 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la
Federación, pero además, explicó que “del análisis de tal normativa [del
sistema normativo que conforma la Ley de Fiscalización y Rendición de
Cuentas de la Federación] se advierte que el procedimiento de
responsabilidades resarcitorias se lleva en diversas etapas […] de donde se
colige que el precepto no prevé una medida o sanción anticipada, sino que
ésta se da una vez que concluye el procedimiento y se ha permitido al servidor
público la oportunidad de probar y alegar lo que a su derecho conviene.”
118. En ese sentido –explicó–la responsabilidad resarcitoria se fincará hasta el
pliego definitivo de responsabilidades, donde se determinará la sanción, por
lo que no se le da un trato de culpable de forma previa a la resolución
definitiva.
119. Por otro lado, la juez de distrito expuso que los artículos impugnados tampoco
violaban el principio de igualdad procesal, pues atendiendo a la finalidad de
la fiscalización de la cuenta pública, no sería factible dar intervención a todos
y cada uno de los servidores públicos de la entidad fiscalizada, pues en ese
AMPARO EN REVISIÓN 565/2020
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caso sí habría una violación a tal principio, pues se daría por sentada su
intervención o responsabilidad.
120. Como se advierte de lo anterior, la juez de distrito no respondió
exhaustivamente a estos dos argumentos:
121. (i) la inconstitucionalidad del sistema de fiscalización de la cuenta pública al
ser violatoria del principio de presunción de inocencia, porque desde el
pliego de observaciones se califica a los particulares como presuntos
responsables, sin que estos puedan tener injerencia para solventar el pliego
(aun cuando en esa resolución se le haya señalado como presunto
responsable). Ello porque la juez de distrito se ocupó de la violación al
principio de presunción de inocencia respecto al procedimiento resarcitorio,
sin tomar en cuenta que la inconstitucionalidad se planteó tomando en cuenta
la un momento procesal previo (parte del procedimiento de fiscalización).
122. (ii) la violación al derecho a la igualdad procesal, porque la falta de
intervención de los particulares para la atención del pliego de observaciones
los coloca en una situación de desventaja, pues la Auditoría Superior de la
Federación puede recabar pruebas desde el procedimiento de revisión de
cuenta pública y perfeccionarlo con la respuesta de la entidad fiscalizada,
porque la Auditoría Superior de la Federación podría iniciar el procedimiento
resarcitorio cuando el quejoso ya no sea servidor público y porque, incluso,
requiriendo pruebas a las autoridades, aquéllas se podrían negar o prorrogar
su remisión injustificadamente. Además, porque sujeta el futuro procesal del
particular a la conducta de la entidad fiscalizada. En este apartado, la juez de
distrito únicamente razonó que no era dable que los servidores públicos
intervinieran en el proceso de fiscalización, pues considerar esa opción,
implicaría dar por sentado que aquéllos sí participaron o son responsables, lo
que sería inconstitucional.
123. En ese sentido, se observa que no se emprendió el estudio de estos
argumentos de fondo, los cuales son reiterados en el recurso de revisión, aquí
AMPARO EN REVISIÓN 565/2020
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identificados con los incisos b) y c). Por esta razón, esta Primera Sala
analizará estos argumentos como fueron planteados en la demanda de
amparo. 40
124. En primer lugar, se analizará la alegada violación al principio de presunción
de inocencia.
125. En la demanda de amparo, la parte quejosa sostuvo que el sistema normativo
que rige a la fiscalización de la cuenta pública es inconstitucional, al ser
violatorio del principio de presunción de inocencia, en la vertiente de regla de
trato, ya que desde la emisión del pliego de observaciones se le señala como
presunto responsable, sin que tenga oportunidad de desvirtuar o intervenir en
la solventación de dicho documento. En ese sentido, cuando dé inicio el
procedimiento de responsabilidad resarcitoria, ya existirá una resolución
previa que lo señale como presunto responsable, sin que aquél pueda
intervenir.
40 Esta Primera Sala hace notar que, en la revisión, la parte recurrente señala que la juez de distrito
no analizó en su integridad los argumentos planteados en el tercer concepto de violación, refiriendo, entre otros, a los artículos 13, fracción I y 31, 47 y 48 de la Ley de Fiscalización. Estos artículos no fueron reclamados como actos destacados en la demanda de amparo ni fueron materia de pronunciamiento expreso por parte de la juez de distrito. En la revisión se alega que la juez de distrito no analizó el tercer concepto de invalidez donde se impugnó la inconstitucionalidad del sistema normativo que regula el procedimiento resarcitorio por violación al derecho de presunción de inocencia. Esta Primera Sala advierte que el referido concepto de violación (que será analizado con posterioridad) no se dirige a controvertir el contenido normativo de los artículos 47 y 48, del citado ordenamiento, contenidos en el Título Cuarto “De la Revisión de Situaciones Excepcionales”, pues se refieren a la imposición de multas por la Auditoría Superior de la Federación y a que no se excluye la imposición de las sanciones que sean aplicables por la dicha autoridad, ni del fincamiento de otras responsabilidades Mientras que el artículo 13, fracción I, de la Ley de Fiscalización, únicamente establece las consecuencias de las observaciones emitidas por la Auditoría Superior de la Federación, entre las que se encuentran los pliegos de observaciones. Y el artículo 31 de la Ley de Fiscalización, regula lo relativo al plazo con que cuenta la Auditoría Superior de la Federación para emitir el pliego de observaciones para evitar la prescripción. Sin embargo, este artículo no señala ante quién se presentan. De lo anterior se tiene que, a pesar de que en la revisión el recurrente haya expresado que estos artículos también forman parte del procedimiento, lo cierto es que, en primer lugar, no fueron reclamados como artículos destacados; y, en segundo término, porque su contenido normativo no tiene relación con la alegada violación constitucional (presunción de inocencia e igualdad procesal), esta Primera Sala considera que no deben tomarse como artículos impugnados, como sugiere la recurrente.
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126. Esta Primera Sala considera que el sistema normativo que rige a la
fiscalización de la cuenta pública no es violatorio del principio de
presunción de inocencia, como se expondrá a continuación.
127. En primer lugar, la recurrente parte de una premisa válida cuando sostiene
que los principios del derecho penal son aplicables al derecho administrativo
sancionador, con sus matices o modulaciones.
128. En efecto, el Tribunal Pleno ya ha sostenido que, tratándose de las normas
relativas al procedimiento administrativo sancionador, es válido acudir a las
técnicas garantistas del derecho penal, en el entendido de que la aplicación
de dichas garantías al procedimiento administrativo sólo es posible cuando
resulten compatibles con su naturaleza.41
129. En esa línea, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la
Nación, al resolver la contradicción de tesis 200/201342, sostuvo que la
potestad administrativa sancionadora, al igual que la potestad penal forma
parte de un genérico derecho punible del Estado. Al respecto, explicó que el
procedimiento administrativo sancionador es el conjunto de actos o
formalidades concatenadas entre sí en forma de juicio por autoridad
competente, con el objeto de conocer irregularidades o faltas de servidores
públicos o particulares, con la finalidad de imponer alguna sanción.
41 Así se ha concluido por el Pleno en la tesis P./J. 99/2006, de rubro: “DERECHO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A
LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON
MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO”. 42 En sesión verificada el veintiocho de enero de dos mil catorce. Se aprobó por mayoría de nueve votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena en contra de algunas consideraciones, Cossío Díaz en contra de algunas consideraciones, Luna Ramos en contra de algunas consideraciones, Franco González Salas en contra de algunas consideraciones, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo en contra de algunas consideraciones, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas y Presidente Silva Meza, la propuesta modificada del estudio de fondo del proyecto. Los señores Ministros Aguilar Morales y Pérez Dayán votaron en contra. Los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Valls Hernández y Presidente Silva Meza reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes; el señor Ministro Aguilar Morales anunció voto particular.
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130. Sin embargo, no existe una relación de subordinación entre el procedimiento
de índole administrativo y la institución penal, sino que ambos se encuentran
en un mismo plano, no obstante que en materia penal existe un mayor
desarrollo en lo relativo al ámbito sancionador. Por ello, –se afirmó–, el
procedimiento administrativo sancionador no debe ser construido con los
materiales y con las técnicas del derecho penal, sino desde el propio ámbito
administrativo, del que obviamente forma parte, y desde la matriz
constitucional y del derecho público estatal.
131. En el caso del procedimiento administrativo resarcitorio, esta Primera Sala
considera que sí son aplicables ciertos principios del derecho penal, de
manera modulada.
132. Como ya se explicó en el apartado previo –donde se abordó el marco
constitucional y conceptual de referencia–, el procedimiento administrativo
resarcitorio debe entenderse en conjunto con las herramientas con las que
cuenta el Estado para reprochar el actuar irregular de algún servidor público.
133. Así, los artículos 109 y 79 constitucionales –vigentes al momento de la
emisión de la Ley de Fiscalización aquí combatida– definen las formas en las
que el Estado puede encontrar una reparación a ciertos valores relevantes
dañados con motivo de una conducta ilícita por parte de los servidores
públicos.
134. En ese contexto de reprochabilidad está el derecho administrativo
sancionador, el cual se desdobla en diferentes vertientes, como la
disciplinaria, o la resarcitoria. Ambas son expresiones de la pretensión
punitiva del Estado, con la diferencia de que una y otra tienden a reparar el
daño a distintos valores.
135. Por un lado, el derecho administrativo sancionador de corte disciplinario,
tiende a castigar la desviación a los valores que rigen el actuar de un servidor
público en funciones. Esto es, se aplican sanciones por los actos u omisiones
AMPARO EN REVISIÓN 565/2020
38
que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que
deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones.43
136. Mientras que el derecho administrativo sancionador de índole resarcitorio,
constituye una vía por la que el Estado exige a un particular, la reparación del
daño sufrido al erario público, con motivo de un actuar irregular. De forma que
se busca proteger la integridad del patrimonio del Estado.
137. Como se ve, ambas rutas sancionatorias son expresiones de la pretensión
punitiva del Estado, de forma que aun cuando las pretensiones sean distintas,
la finalidad subyacente es la misma: proteger valores relevantes en la
organización y funcionamiento de los entes públicos.
138. De esta forma, el procedimiento resarcitorio también queda comprendido en
el catálogo de medios con los que el Estado puede reprochar conductas
ilícitas por parte de los servidores públicos, por lo que también son aplicables
los principios del derecho penal, en el entendido que la aplicabilidad de
aquéllos tendrá sus matices.
139. En relación con el principio de presunción de inocencia, se tiene que, de
conformidad con lo previsto por el artículo 20, apartado B, inciso I44,
constitucional, toda persona que se encuentre sujeta a un procedimiento de
carácter penal como imputado, debe considerarse inocente hasta en tanto no
se declare su responsabilidad penal mediante sentencia definitiva emitida por
el juez de la causa.
43 El artículo 109, fracción III, de la Constitución Federal establece que: III.- Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones. 44 Artículo 20. El proceso penal será acusatorio y oral. Se regirá por los principios de publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación. B. De los derechos de toda persona imputada: I. A que se presuma su inocencia mientras no se declare su responsabilidad mediante sentencia emitida por el juez de la causa.”
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140. En el amparo en revisión 349/201245, esta Primera Sala de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación identificó tres vertientes de la presunción de
inocencia en sede penal: (1) como regla de trato procesal, (2) como regla
probatoria46, y (3) como estándar probatorio o regla de juicio47. En relación
con la primera vertiente, en el citado precedente se sostuvo que cuando la
presunción de inocencia se entiende como regla de tratamiento del imputado,
“el contenido de este derecho fundamental consiste en establecer la forma en
la que debe tratarse a una persona que está sometida a proceso penal”, de
tal manera que la finalidad de la presunción de inocencia es “impedir la
aplicación de medidas judiciales que impliquen una equiparación de hecho
entre imputado y culpable y, por tanto, cualquier tipo de resolución judicial
que suponga la anticipación de la pena”.
45 Resuelto en sesión de veintiséis de septiembre de dos mil doce. Unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: Jorge Mario Pardo Rebolledo, José Ramón Cossío Díaz, Guillermo I. Ortiz Mayagoitia, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Presidente Arturo Zaldívar Lelo de Larrea (Ponente). 46 Jurisprudencia 1a./J. 25/2014 (10a.) de la Primera Sala de esta Suprema Corte, de rubro y texto: “PRESUNCIÓN DE INOCENCIA COMO REGLA PROBATORIA. La presunción de inocencia es un derecho que puede calificarse de "poliédrico", en el sentido de que tiene múltiples manifestaciones o vertientes relacionadas con garantías encaminadas a regular distintos aspectos del proceso penal. Una de esas vertientes se manifiesta como "regla probatoria", en la medida en que este derecho establece las características que deben reunir los medios de prueba y quién debe aportarlos para poder considerar que existe prueba de cargo válida y destruir así el estatus de inocente que tiene todo procesado, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 5, abril de 2014, Tomo I, p. 478 47 Jurisprudencia 1a./J. 26/2014 (10a.) de la Primera Sala, de rubro y texto: “PRESUNCIÓN DE INOCENCIA COMO ESTÁNDAR DE PRUEBA. La presunción de inocencia es un derecho que puede calificarse de "poliédrico", en el sentido de que tiene múltiples manifestaciones o vertientes relacionadas con garantías encaminadas a regular distintos aspectos del proceso penal. Una de esas vertientes se manifiesta como "estándar de prueba" o "regla de juicio", en la medida en que este derecho establece una norma que ordena a los jueces la absolución de los inculpados cuando durante el proceso no se hayan aportado pruebas de cargo suficientes para acreditar la existencia del delito y la responsabilidad de la persona; mandato que es aplicable al momento de la valoración de la prueba. Dicho de forma más precisa, la presunción de inocencia como estándar de prueba o regla de juicio comporta dos normas: la que establece las condiciones que tiene que satisfacer la prueba de cargo para considerar que es suficiente para condenar; y una regla de carga de la prueba, entendida como la norma que establece a cuál de las partes perjudica el hecho de que no se satisfaga el estándar de prueba, conforme a la cual se ordena absolver al imputado cuando no se satisfaga dicho estándar para condenar”. Disponible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 5, Abril de 2014, Tomo I, p. 476.
AMPARO EN REVISIÓN 565/2020
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141. Asimismo, esta Primera Sala ha sostenido que dicho principio también opera
en las situaciones extraprocesales y constituye el derecho a recibir la
consideración y el trato de “no autor o no partícipe” en un hecho de carácter
delictivo o en otro tipo de infracciones, mientras no se demuestre la
culpabilidad48; de manera que otorga el derecho a que no se apliquen las
consecuencias a los efectos jurídicos privativos vinculados a tales hechos, en
cualquier materia.
142. Asimismo, esta Primera Sala ya ha dicho que el principio de presunción de
inocencia en los procedimientos administrativos sancionadores sí es
aplicable, con matices o modulaciones debido a su naturaleza gravosa, por
la calidad de inocente que debe reconocérsele a la persona en todo
procedimiento de cuyo resultado pudiera surgir una pena o sanción y cuya
consecuencia procesal, entre otras, es desplazar la carga de la prueba a la
autoridad, en observancia del derecho fundamental al debido proceso.49
143. En este sentido, esta Sala considera que este principio, como regla de trato
-que es la planteada por la parte quejosa- también es aplicable tratándose del
derecho administrativo resarcitorio pues, como ya se dijo, el procedimiento
donde se llega a una sanción indemnizatoria es una forma en la que el Estado
busca proteger un valor dañado con la conducta ilícita de un servidor público,
48 Jurisprudencia 1a./J. 24/2014 (10a.) de la Primera Sala, de rubro y texto: “PRESUNCIÓN DE INOCENCIA COMO REGLA DE TRATO PROCESAL. La presunción de inocencia es un derecho que puede calificarse de "poliédrico", en el sentido de que tiene múltiples manifestaciones o vertientes relacionadas con garantías encaminadas a regular distintos aspectos del proceso penal. Una de sus vertientes se manifiesta como "regla de trato procesal" o "regla de tratamiento" del imputado, en la medida en que este derecho establece la forma en la que debe tratarse a una persona que está sometida a proceso penal. En este sentido, la presunción de inocencia comporta el derecho de toda persona a ser tratado como inocente en tanto no se declare su culpabilidad por virtud de una sentencia condenatoria. Dicha manifestación de la presunción de inocencia ordena a los jueces impedir en la mayor medida posible la aplicación de medidas que impliquen una equiparación de hecho entre imputado y culpable, es decir, conlleva la prohibición de cualquier tipo de resolución judicial que suponga la anticipación de la pena”. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 5, Abril de 2014, Tomo I, p. 497 49 Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia P./J. 43/2014 (10a.) del Pleno de esta Suprema Corte, de rubro y texto siguientes: PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. ESTE PRINCIPIO ES APLICABLE AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, CON MATICES O MODULACIONES.
AMPARO EN REVISIÓN 565/2020
41
de forma que la única diferencia de este procedimiento con los demás de
índole disciplinario, es que se busca reparar la integridad de la hacienda
pública, sin que esta diferencia tenga una relevancia tal, que implique
desplazar o derogar la fuerza protectora de los principios penales en el
derecho administrativo sancionador.
144. Con este contexto, se ha de analizar si el sistema normativo que comprende
la fiscalización de la cuenta pública y el posterior procedimiento resarcitorio,
es violatorio del derecho a la presunción de inocencia, particularmente en
cuanto al alegato específico de la parte recurrente, consistente en la
violación a la vertiente de regla de trato, porque el procedimiento de
fiscalización tramitado con anterioridad al procedimiento resarcitorio no prevé
la participación del particular para solventar el pliego de observaciones.
145. Como ya se dijo con anterioridad, el derecho a la presunción de inocencia
tiene varias caras, entre ellas, la presunción de inocencia como regla de trato,
que consiste en que toda persona ha de ser tratada como inocente, en tanto
no se declare su culpabilidad mediante sentencia condenatoria. Así, esta
vertiente prohíbe la aplicación de medidas que impliquen una equiparación
de hecho entre imputado y culpable. Es decir, proscribe cualquier tipo de
resolución judicial que suponga la anticipación de la pena.50
146. Para definir si el procedimiento de responsabilidad resarcitoria, habremos de
recordar lo expuesto en el apartado precedente, donde se explicó que el
procedimiento previo de fiscalización de la cuenta pública es un
procedimiento complejo, que consiste en la evaluación externa e
independiente de la gestión financiera de los ingresos y egresos federales,
de forma que aquélla cumpla con la normatividad vigente. Actividad que está
encargada a la Auditoría Superior de la Federación, como órgano
constitucional autónomo quien tiene la facultad de revisar la gestión financiera
50 Al respecto, ver la tesis ya citada: 1a./J. 24/2014 (10a.), de rubro: “PRESUNCIÓN DE INOCENCIA COMO REGLA DE TRATO PROCESAL”.
AMPARO EN REVISIÓN 565/2020
42
de los entes fiscalizados, realizar auditorías y determinar posibles daños y/o
perjuicios al erario público e imponer sanciones resarcitorias.
147. Dentro de estas facultades revisoras, es adecuado distinguir dos partes en
el proceso de fiscalización: el primero, dirigido a evaluar y calificar la gestión
financiera del ente fiscalizado; y la segunda, consistente en la determinación
individual de responsabilidades administrativas. No obstante esta división
esquemática, lo cierto es que estas dos partes no son ajenas, sino que forman
parte de un mismo conjunto de acciones, que tienen como finalidad la
evaluación de la gestión financiera y eventual sanción de actos que dañen el
patrimonio federal.
148. Dentro de la primera parte, recordemos que la Auditoría tiene la atribución de
formular pliegos de observaciones a los entes fiscalizados, quienes tienen 30
días para atenderlas. Si los entes fiscalizados no lo hacen, o la solventan
insuficientemente, la Auditoría podrá iniciar el procedimiento individual de
responsabilidades resarcitorias.
149. El reproche de la parte recurrente consiste, entonces, en que la falta de
participación del particular en la elaboración de la respuesta del ente
fiscalizado al pliego de observaciones es violatorio el derecho a la presunción
de inocencia en su regla de trato, pues desde antes del procedimiento
administrativo individualizado, ya se le señala como presunto responsable,
sin que pueda participar en ese punto.
150. Como se adelantó esta Primera Sala considera que el argumento es
infundado.
151. Ya se explicó que el procedimiento de fiscalización de la cuenta pública es
complejo y tiene varias partes, las cuales están unidas con un propósito
común: evaluar la gestión financiera del erario público y determinar, en su
caso, los daños y perjuicios que resulten, así como los responsables de ese
daño.
AMPARO EN REVISIÓN 565/2020
43
152. Ahora, el hecho que no se llame a los probables responsables a solventar el
pliego de responsabilidades formulado a la entidad fiscalizada, no es
violatorio del principio de presunción de inocencia, en su vertiente de regla de
trato, porque si bien se señala una cantidad líquida y un probable
responsable, ello no implica que se tome alguna resolución definitiva que
involucre la culpabilidad del particular.
153. Como se recuerda, la fiscalización de la cuenta pública y el procedimiento
administrativo resarcitorio son distintos; el primero se tiene que ver con la
gestión financiera de la entidad fiscalizada, y en el segundo se determina si
un ciudadano o servidor público, en lo particular, debe responder o no con la
responsabilidad que se le imputa.
154. Esto es, la primera fase de la fiscalización es institucional, en la que participa
el ente fiscalizador y el fiscalizado, mientras la segunda es personal, donde
participa el ente fiscalizador y el probable responsable.
155. De forma que, si la Auditoría Superior encuentra un posible daño, lo hará
saber en la vía institucional al ente fiscalizado, a través del pliego de
observaciones, y este último habrá de atender lo ahí señalado en la misma
vía, pues debe recordarse que, previo al procedimiento individual de
responsabilidad resarcitoria, la finalidad de la fiscalización es revisar la
gestión financiera de los entes públicos.
156. Ahora, en caso de que el ente no atienda estas observaciones, entonces
dará inicio el procedimiento resarcitorio, sin que el sistema normativo
impugnado establezca que lo resuelto en el pliego de observaciones tenga
algún valor tasado o tenga el alcance de definir, desde ese momento, la
responsabilidad del presunto responsable.
157. Contrario a ello, en momento alguno la norma señala que la probable
responsabilidad del particular tenga efectos definitivos. Precisamente el
procedimiento resarcitorio tiene la finalidad que el servidor público o particular
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desvirtúe los señalamientos de la Auditoría Superior, sin que lo formulado en
el pliego de observaciones sea vinculante.
158. Aunado a que, el hecho de que no se le dé intervención al servidor público
para solventar el pliego de observaciones desde la etapa de fiscalización,
previa al procedimiento resarcitorio, no vulnera la presunción de inocencia
como regla de trato, en su vertiente procesal, en tanto que de las normas que
rigen al procedimiento resarcitorio -antes explicadas- no se advierte que el
resultado de lo solventado indebidamente o su omisión por parte de la entidad
fiscalizada, predisponga el proceder de la Auditoría Superior de la Federación
en su consideración a la condición de inocente del servidor público, dado que
a éste se le otorga la oportunidad de ofrecer pruebas, se le confieren los
plazos pertinentes para ejercer sus defensas e incluso las facilidades
pertinentes51 para aportar medios de prueba, con la posibilidad de que la
Auditoría, al advertir que no existen pruebas suficientes de las que se
desprenda la responsabilidad plena del servidor público, emita una resolución
de inexistencia de responsabilidad resarcitoria. Aquí cabe resaltar que al
inicio del procedimiento resarcitorio solo se le concibe al servidor público en
su calidad de “presunto” responsable, lo que implica que la responsabilidad
que debe demostrarse en ese procedimiento deberá ser plena.
159. Sin que pase desapercibido que la parte recurrente también alegue que viola
el principio de presunción de inocencia el hecho que la Auditoría emita un
dictamen técnico, donde también reitera la presunta responsabilidad del
ciudadano. Sin embargo, conforme a lo dispuesto en el artículo 88, fracción
XI, de la Ley de Fiscalización, este documento consiste en una integración de
la documentación y comprobación necesaria para promover las acciones en
el ámbito penal y del juicio político que procedan, sin que la emisión de este
documento esté regulado para las responsabilidades resarcitorias.
51 Por ejemplo, conforme a lo previsto en el artículo 57, fracción V, último párrafo, el servidor público, podrá consultar en todo momento, lo expedientes administrativos en donde consten los hechos que se le imputen y obtener, a su costa, copia certificada de los documentos correspondientes.
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160. En ese sentido, es infundada la alegada violación al principio de
presunción de inocencia.
161. En otro aspecto, los argumentos dirigidos a señalar una violación al derecho
a la igualdad procesal son infundados e inoperantes.
162. En la demanda de amparo se argumentó que el sistema normativo de
fiscalización y responsabilidades resarcitorias era violatorio del derecho al
debido proceso, en la vertiente de igualdad procesal, porque existe una
desventaja entre el órgano acusador (la Auditoría Superior de la Federación)
y el acusado (el probable responsable), porque la primera tiene la posibilidad
de recabar pruebas desde el procedimiento de revisión de la cuenta pública;
así como de lo que responda el fiscalizado al solventar el pliego de
observaciones.
163. Además, está en desventaja porque no forma parte del procedimiento de
revisión de la cuenta pública; y no se encontraría en posibilidades de acceder
a medios probatorios al no ser servidor público; e incluso requiriendo pruebas
a las autoridades, aquéllas podrían hacer caso omiso de sus solicitudes o
prorrogar injustificadamente su remisión.
164. Es infundado este argumento, porque si bien la Auditoría, dentro de su
facultad revisora tiene la facultad de recabar información tendente a la gestión
financiera, la cual podría ser exhibida en el procedimiento resarcitorio, lo
cierto es que, al contestar el pliego de observaciones, el ente fiscalizado
puede solventarlas desde un plano institucional, lo que no genera
desigualdad hacia el ciudadano ya que, se reitera, esta fase del
procedimiento no resuelve en definitiva la responsabilidad resarcitoria plena
del individuo, sino que se evalúa primordialmente la gestión de la institución
o ente público.
165. Además, el sistema faculta al posible afectado para que, una vez iniciado el
procedimiento individual resarcitorio, pueda imponerse en todo momento de
las constancias donde obren los hechos imputados y obtener copia certificada
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de los documentos correspondientes.52 Sin que esta Primera Sala se advierta
que exista alguna limitación normativa al derecho a probar.
166. Por ende, son inoperantes los argumentos consistentes en que, en el
escenario donde el procedimiento se iniciara cuando éste ya no fuera servidor
público; e incluso requiriendo pruebas a las autoridades, aquéllas podrían
hacer caso omiso de sus solicitudes o prorrogar injustificadamente su
remisión. Ello, porque parten de premisas particulares o hipotéticas, sin que
estos problemas deriven del texto impugnado.53
III. Inconstitucionalidad del artículo 52 de la Ley de Fiscalización por
violación al debido proceso al permitir la imposición de una sanción
solidaria.
52 Artículo 57. El fincamiento de las responsabilidades resarcitorias se sujetará al procedimiento siguiente: V. […] Los servidores públicos en todo momento durante el procedimiento a que se refiere este artículo, o bien, para la interposición del recurso de reconsideración a que hace referencia el artículo 69 de esta Ley, podrán consultar los expedientes administrativos donde consten los hechos que se les imputen y obtener a su costa copias certificadas de los documentos correspondientes, y 53 Es aplicable la tesis: 2a./J. 45/2016 (10a.), de rubro y texto siguientes, que esta Sala comparte: LEY DE AMPARO. PARA QUE PROCEDA EL ANÁLISIS DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE SUS PRECEPTOS EN LOS RECURSOS COMPETENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, DEBEN SATISFACERSE ENTRE OTROS REQUISITOS, EL RELATIVO A LA PRESENTACIÓN DE ARGUMENTOS MÍNIMOS DE IMPUGNACIÓN. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el recurso de reclamación 130/2011, en sesión de 26 de enero de 2012, determinó que, a través de los recursos previstos en la Ley de Amparo, a instancia de parte, procede excepcionalmente que este Alto Tribunal examine la constitucionalidad de las disposiciones de ese ordenamiento aplicadas dentro del juicio constitucional, siempre que se actualicen las siguientes condiciones: 1) la emisión de autos o resoluciones concretas de los órganos que conozcan del juicio de amparo; 2) la impugnación de normas de la ley de la materia cuya aplicación se actualice efectivamente dentro de los asuntos de la competencia de los órganos jurisdiccionales que conocen de ese juicio y que trasciendan al sentido de la decisión adoptada; y, 3) la existencia de un recurso procedente contra el acto de aplicación de los preceptos de esa ley tildados de inconstitucionales, en el cual pueda analizarse tanto la legalidad de su acto de aplicación, como la regularidad constitucional de esas normas, en su caso. Sin embargo, en concepto de esta Segunda Sala, además de los requisitos apuntados, debe satisfacerse uno diverso aceptado jurisprudencialmente, relacionado con la manera en que deben impugnarse las leyes en el juicio de control constitucional y, en esa medida, prevalece el criterio de que el accionante está obligado a presentar argumentos mínimos de impugnación, esto es, debe evidenciar, cuando menos, la causa de pedir; por ende, resultan inoperantes los agravios construidos a partir de premisas generales y abstractas, o cuando se hacen depender de situaciones particulares o hipotéticas.
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167. En la última parte del segundo agravio, la parte recurrente alega que la juez
de distrito no fue exhaustiva en cuanto al planteamiento de
inconstitucionalidad del artículo 52 de la Ley de Fiscalización, por permitir la
imposición de una sanción solidaria sin obligar a la Auditoría a individualizar
la actuación de cada sujeto.
168. El agravio es infundado.
169. Contrario a lo que afirma la parte recurrente, la juez de distrito acertó en
declarar que la forma en que se habría de determinarse la sanción era una
cuestión de aplicación de la norma.
170. Para sustentar esta afirmación, hemos de citar el contenido del artículo 52 de
la Ley de Fiscalización:
Artículo 52. Las responsabilidades resarcitorias para obtener las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes a que se refiere este Capítulo, se constituirán en primer término, a los servidores públicos o a los particulares, personas físicas o morales, que directamente hayan ejecutado los actos o incurran en las omisiones que las hayan originado y, subsidiariamente, y en ese orden al servidor público jerárquicamente inmediato que por la índole de sus funciones, haya omitido la revisión o autorizado tales actos, por causas que impliquen dolo, culpa o negligencia por parte de los mismos.
Serán responsables solidarios con los servidores públicos, los particulares, persona física o moral, en los casos en que hayan participado y originado una responsabilidad resarcitoria.
171. Como se advierte del texto de la norma impugnada, la responsabilidad
resarcitoria se puede declarar de tres maneras: (i) a los servidores públicos o
particulares que hayan ejecutado directamente la conducta dañosa; (ii)
subsidiariamente, al servidor público jerárquicamente inmediato que, con
dolo, culpa o negligencia, hubiere omitido la revisión o autorización de los
actos dañosos; y, (iii) solidaria, a los particulares (personas físicas o morales)
que hayan participado con los servidores públicos en actos que hubieren
originado una responsabilidad resarcitoria.
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172. En ese sentido, no asiste razón a la parte recurrente cuando expone que la
norma no establece criterios diferenciados para imponer una sanción
resarcitoria. Contrario a ello, sí existen criterios de graduación, dependiendo
de la forma de participación de aquellos.
173. Si bien existe una forma de responsabilidad solidaria, es aplicable únicamente
tratándose de particulares que hayan participado y originado una
responsabilidad resarcitoria, supuesto que no fue aplicado en la resolución
reclamada; sin que sea dable analizar en abstracto esa porción normativa.
174. Ahora, lo que es materia de legalidad, es la forma en que la responsable
aplique o haya aplicado estos criterios de graduación. De ahí que sea
infundado el agravio.
IV. Inconstitucionalidad de los artículos 39, 55 y 56 de la Ley de
Fiscalización, por violación al principio de igualdad, audiencia y debido
proceso, al prever un trato diferenciado entre los servidores públicos
federales y de las entidades federativas.
175. En su tercer agravio, relacionado con la respuesta que dio la juez de distrito
al cuarto concepto de violación, refiere la parte quejosa que la juez que,
contrario a lo resuelto en la sentencia recurrida, la violación al derecho a la
igualdad en detrimento de las garantías de audiencia y debido proceso no
deriva de una interpretación normativa realizada por el quejoso sino de que,
de la simple lectura de los artículos reclamados, se desprende que son
categóricos en el establecimiento de una diferenciación en el trámite de
solventar el pliego de observaciones emitido por la Auditoría Superior de la
Federación, atendiendo al orden de gobierno al que pertenezca el servidor
público al que se le atribuya la comisión de una irregularidad que haya
generado un daño en la Hacienda Pública Federal.
176. Tales motivos de disenso resultan infundados en virtud de que, tal como lo
advirtió la juez federal, los argumentos en que sustentó la inconstitucionalidad
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de los artículos 39, 55 y 56 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas
de la Federación, en cuanto a que establecen una diferencia de trato entre
servidores públicos de las entidades federativas y los de ámbito federal,
parten de una interpretación errónea de tales disposiciones.
177. En efecto, no es posible abordar el estudio, en el plano abstracto de eminente
constitucionalidad de leyes, lo concerniente a la violación del derecho
fundamental de igualdad, audiencia y debido proceso si la interpretación de
la que parte la impetrante para fincar la diferenciación que aduce como
conculcatoria de dichos derechos, no corresponde al significado correcto de
los preceptos relativos.
178. Así, tenemos que el tenor de los artículos 39, 55 y 56 de la Ley de
Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación en comento, vigentes
durante los procedimientos de fiscalización y resarcitorio, es el siguiente:
Artículo 39. Cuando se acrediten afectaciones a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales, atribuibles a servidores públicos de las entidades federativas, municipios o de los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, la Auditoría Superior de la Federación procederá a formularles el pliego de observaciones y, en caso de que no sea solventado, fincarles las responsabilidades resarcitorias conforme a la presente Ley y promoverá, en su caso, ante los órganos o autoridades competentes las responsabilidades administrativas, civiles, políticas y penales a que hubiere lugar. Artículo 55. La Auditoría Superior de la Federación, con base en las disposiciones de esta Ley, formulará a las entidades fiscalizadas los pliegos de observaciones derivados de la fiscalización de la Cuenta Pública, en los que se determinará en cantidad líquida, la presunta responsabilidad de los infractores. En los casos en que la irregularidad no exceda de cien veces el salario mínimo diario general vigente en el Distrito Federal en la fecha en que se cometa la infracción, no se formulará el pliego de observaciones respectivo, sin perjuicio de las acciones que se promuevan ante las instancias de control competentes para el fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias. Artículo 56. Las entidades fiscalizadas, dentro de un plazo improrrogable de 30 días hábiles contados a partir de la fecha de
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recibo de los pliegos de observaciones, deberán solventar los mismos ante la Auditoría Superior de la Federación. Cuando los pliegos de observaciones no sean atendidos dentro del plazo señalado, o bien, la documentación y argumentos no sean suficientes a juicio de la Auditoría Superior de la Federación para solventarlos, ésta iniciará el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias y solicitará la intervención de las instancias de control competentes para que, en el ámbito de su competencia, investiguen e inicien, en su caso, el procedimiento sancionatorio por los actos u omisiones de los servidores públicos de las entidades fiscalizadas de los cuales pudieran desprenderse responsabilidades administrativas, con excepción de las responsabilidades resarcitorias. Una vez que las instancias de control competentes cuenten con la información de las auditorías practicadas por la Auditoría Superior de la Federación, deberán comunicar a ésta dentro de los 30 días hábiles siguientes sobre la procedencia de iniciar el procedimiento administrativo de responsabilidades.
179. De la lectura de los numerales transcritos -que ya han sido analizados en
apartados previos- se aprecia que, una vez que sean acreditadas las
afectaciones a la Hacienda pública o al patrimonio federal y que se advierta
sean atribuibles a los servidores públicos de las entidades federativas o de la
Federación, la Auditoría Superior de la Federación les formulará un pliego de
observaciones en que se determinará en cantidad líquida la presunta
responsabilidad de los infractores. Salvo el caso en que la irregularidad
detectada no exceda cien veces el salario mínimo diario general vigente en
la Ciudad de México en la fecha en que se cometa la infracción.
180. En lo conducente, se desprende de los preceptos en examen, que el referido
pliego de observaciones deberá ser solventado únicamente por las entidades
fiscalizadas.
181. De no ser solventados tales pliegos en el plazo de treinta días de recibidos
por las entidades fiscalizadas o al considerarse que no fueron debidamente
solventados, la Auditoría Superior de la Federación iniciará el procedimiento
de fincamiento de responsabilidades resarcitorias y, en su caso, el diverso
procedimiento sancionatorio por la posible comisión de responsabilidades
administrativas.
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182. Sin que pueda entenderse, como lo plantea la parte quejosa que, cuando el
artículo 39 refiere a que “Cuando se acrediten afectaciones a la Hacienda
Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales o de las
entidades paraestatales federales, atribuibles a servidores públicos de las
entidades federativas, municipios o de los órganos político-administrativos de
las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, la Auditoría Superior de la
Federación procederá a formularles el pliego de observaciones y, en caso
de que no sea solventado, fincarles las responsabilidades resarcitorias
conforme a la presente Ley”; de ello derive que el pliego de observaciones
también pueda solventarse por los servidores públicos de las entidades
federativas.
183. Lo anterior en virtud de que, si bien se aprecia cierta ambigüedad en la
redacción del artículo, en el sentido de que, cuando menciona en plural
“procederá a formularles el pliego de observaciones” podría entenderse que
se refiere a los servidores públicos en comento y/o a los órganos de gobierno
que ahí refiere; tal ambigüedad se diluye si realizamos una interpretación
sistemática de los preceptos antes transcritos, en relación con los artículos 2,
fracción IX y 32 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la
Federación.
184. En efecto, si tenemos en primer lugar que el artículo 56, de la Ley de
Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación transcrito, que es el
único precepto que hace alusión a quién debe solventar el pliego de
observaciones en el apartado referente al procedimiento resarcitorio y que,
junto con el numeral 32 dicho ordenamiento, hacen alusión a que la
solventación del pliego de observaciones solo será realizada por las
entidades fiscalizadas, sin contemplar ningún otro sujeto. Mientras que, por
otra parte, en la definición de “entidades fiscalizadas”54 también se contempla
54 Artículo 2. Para efectos de esta Ley, se entenderá por: […] IX. Entidades fiscalizadas: los Poderes de la Unión, los entes públicos federales y los órganos jurisdiccionales que no formen parte del Poder Judicial de la Federación; las entidades federativas, los municipios y los órganos político-administrativos de las
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a las entidades federativas, los municipios y los órganos político
administrativo de la Ciudad de México, sin hacer alusión a los servidores
públicos de este ámbito local; entonces, las únicas obligadas a realizar la
aludida solventación del pliego de observaciones son dichas entidades
fiscalizadas, sin que puedan concurrir con ellas los servidores públicos
implicados, cualquiera que sea el ámbito (local o federal) al que pertenezcan.
Lo que evidencia lo erróneo de la interpretación de la parte quejosa al
pretender derivar, de los preceptos en comento, que existe una diferenciación
de trato porque a los servidores públicos de las entidades sí se les permite
solventar el pliego de observación lo que, a su juicio, no ocurre con los
servidores públicos del ámbito federal.
185. En todo caso, conforme se establece en el artículo 15, fracción XIII, de la Ley
de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, la participación de
los servidores públicos ya sean federales o de las entidades federativas,
podrá tener cabida para aclarar cualquier aspecto relacionado con las
irregularidades detectadas durante la investigación (etapa de fiscalización),
lo cual será determinado a discreción de la Auditoría Superior de la
Federación, la que podrá realizar entrevistas y reuniones con dichos
servidores de las entidades fiscalizadas, para conocer directamente el
ejercicio de sus funciones.
186. Consecuentemente, resultan infundados los agravios en estudio, en virtud
de que, tal como lo advirtió la juez federal, los argumentos en que se fincaron
demarcaciones territoriales del Distrito Federal que administren o ejerzan recursos públicos federales; incluyendo a sus respectivas dependencias y entidades paraestatales y paramunicipales; las entidades de interés público distintas a los partidos políticos; los mandantes, mandatarios, fideicomitentes, fiduciarios, fideicomisarios o cualquier otra figura jurídica análoga, así como los mandatos, fondos o fideicomisos públicos o privados cuando hayan recibido por cualquier título, recursos públicos federales, no obstante que no sean considerados entidades paraestatales por la ley de la materia y aún cuando pertenezcan al sector privado o social y, en general, cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, que haya captado, recaudado, administrado, manejado o ejercido recursos públicos federales, incluidas aquellas personas morales de derecho privado que tengan autorización para expedir recibos deducibles de impuestos por donaciones destinadas para el cumplimiento de sus fines; […]
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los conceptos de violación en comento, partieron de una interpretación
incorrecta de los preceptos antes analizados.
V. Inconstitucionalidad del sistema dual de responsabilidades
administrativas.
187. En el cuarto agravio, la parte recurrente sostiene que la juez de distrito no
analizó exhaustivamente el quinto concepto de violación, donde se planteó
la inconstitucionalidad respecto al sistema normativo que permite la
imposición de dos sanciones de la misma naturaleza.
188. En particular, señala dos vicios en el estudio:
La juez de distrito limitó el estudio a verificar las diferencias entre
el objeto y finalidad de ambos procedimientos, cuando en realidad,
la pretensión era hacer notar que la sanción emitida en el
procedimiento administrativo tiene la misma naturaleza que la del
resarcitorio.
En ese sentido, lo que debía analizar la juez de distrito es que
ambas sanciones tenían la misma naturaleza, a la luz del artículo
109 constitucional ahora vigente. Para ello, se señala que la
sanción resarcitoria es de naturaleza administrativa, al igual que la
disciplinaria. Asimismo, que la reforma al artículo 109
constitucional purgó el vicio que tenía la anterior redacción, pues
ya no se permite a la Auditoría Superior de la Federación imponer
sanciones administrativas.
189. Los argumentos son inoperantes.
190. En este apartado, el problema que la recurrente efectivamente planteó en la
demanda de amparo consistió en que, el hecho que la Auditoría tuviera la
facultad de revisar y analizar conductas irregulares y, a su vez, los órganos
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internos de control también pudieran analizar la misma conducta, era
violatorio del principio non bis in idem, a la luz del artículo 109 constitucional
reformado el 27 de mayo de 2015.
191. En ese sentido –explicó la quejosa–, conforme al nuevo texto constitucional,
la facultad de investigar conductas es de la Auditoría Superior de la
Federación y los órganos internos de control, mientras que el Tribunal de
Justicia Administrativa centralizaría la resolución, lo que purga la violación al
principio non bis in idem, ya que no habrá dos órganos que resuelvan sobre
una conducta, y que pudieran resultan resoluciones contradictorias, como en
el caso, donde el órgano interno de control no encontró un actuar irregular,
pero sí la Auditoría Superior de la Federación.
192. En la sentencia de amparo, la juez de distrito sostuvo que el argumento era
infundado, porque la naturaleza de ambos procedimientos (resarcitorio y
disciplinario) era distinta. Para ello, partió del texto vigente del artículo 109
constitucional, explicó la división de facultades de investigación y resolución;
y señaló que, de acuerdo con este artículo, los procedimientos donde se
determinen responsabilidades serán autónomos.
193. Con esta base, reseñó el contenido normativo de los artículos 1, 4, 12, 13,
15, 31, 33, 49, 50, fracción I, 21, 52, 54, 55, 57, 62 y 88 de la Ley de
Fiscalización, determinó la naturaleza del proceso de fiscalización e
imposición de responsabilidades resarcitorias y concluyó que el sistema
respeta la autonomía a que se refiere el artículo 109 constitucional, porque si
bien la Auditoría Superior lleva a cabo la fiscalización de la cuenta pública e
inicia el procedimiento de fincamiento de responsabilidades resarcitorias, lo
cierto es que respecto al procedimiento disciplinario de responsabilidades
administrativas, únicamente le corresponde solicitar la intervención de las
instancias competentes, en el entendido que aquellas se sustanciarán y
resolverán conforme a la Ley General de Responsabilidades Administrativas
de los Servidores Públicos.
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55
194. En ese sentido, la juez de distrito indicó que la Ley General en cuestión
también reconoce que cuando los actos de los servidores públicos queden
comprendidos en uno de los supuestos del artículo 109 constitucional, los
procedimientos se desarrollarán de manera autónoma.
195. Asimismo, sostuvo que el objeto específico del procedimiento de
responsabilidad administrativa tiene por objeto sancionar a los servidores
públicos que incurran en responsabilidad por incumplimiento de sus
obligaciones.
196. En ese sentido –sostuvo la juez de distrito–, el procedimiento de
responsabilidad administrativa y el de fincamiento de responsabilidades
tienen objetos y fines distintos, además, están sustanciados en leyes de
distinta naturaleza.
197. Esto, porque ambos se rigen por un sistema que descansa en un principio de
autonomía, donde se crearon órganos, procedimientos, supuestos y
sanciones propias, aunque algunas de ellas tuvieran coincidencia desde el
punto de vista material. Esto es, las leyes que rigen ambos procedimientos
son enfáticas en precisar que aquéllos se desarrollan de forma autónoma,
según la naturaleza y por la vía procesal que corresponda.
198. De forma que el procedimiento de responsabilidad administrativa se instruye
por los órganos internos de control para fincar responsabilidad por actos u
omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y
eficiencia que los servidores públicos deben observar en el desempeño de
sus funciones, el de responsabilidad resarcitoria se tramita por la Auditoría
Superior, y tiene por objeto restituir al Estado de la lesión económica
provocada a su erario, de manera que nadie se beneficie con la conducta
ilícita. Por ende, si son independientes, lo que se resuelva en uno no puede
incidir en otro. Para ilustrar este criterio, la Juez citó la tesis P. XLII/2007 de
rubro: “RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS
SERVIDORES PÚBLICOS. LOS PARTICULARES QUE DESEMPEÑEN
AMPARO EN REVISIÓN 565/2020
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UNA COMISIÓN POR ENCARGO DEL GOBIERNO FEDERAL ESTÁN
SUJETOS A LAS SANCIONES DISCIPLINARIAS QUE DERIVEN DE LA
INFRACCIÓN A LA LEY FEDERAL RELATIVA Y OBLIGADOS A
RESPONDER POR SU CONDUCTA CUANDO OCASIONEN UN DAÑO
PATRIMONIAL A LA HACIENDA PÚBLICA.”
199. Ahora, en la revisión, se insiste sobre la inconstitucionalidad y se reprocha
que la juez de distrito se enfocó en las diferencias en la finalidad y objeto de
ambos procedimientos, lo que no es correcto, pues debió tomar en cuenta
que conforme al anterior texto constitucional era posible que tanto la Auditoría
Superior de la Federación como los órganos internos de control pudieran
pronunciarse sobre un mismo hecho.
200. Asimismo, alegó que la juez de distrito omitió analizar el argumento donde se
señaló que las sanciones impuestas en el procedimiento de
responsabilidades administrativas como las resarcitorias eran sanciones de
la misma naturaleza, por lo que la prevista en la Ley de Fiscalización era
violatoria del principio non bis in idem.
201. Pues bien, de la anterior reseña, esta Primera Sala advierte que, además de
que -contrario a lo aducido por la parte recurrente- el juzgado sí se pronunció
respecto a lo planteado en cuanto a la violación del principio non bis idem; lo
relevante es que, la parte recurrente no combate suficientemente las
razones que expresó la juez de distrito para declarar la constitucionalidad del
sistema dual de responsabilidades.
202. En efecto, la juez de distrito citó el contenido del artículo 109 constitucional,
describió el sistema de responsabilidades conforme a la normatividad
constitucional vigente, y descansó su resolución en dos premisas
fundamentales: (i) en el principio de autonomía, el cual sustentó en la propia
literalidad del texto constitucional; y, (ii) las diferencias en la naturaleza, objeto
y fines de cada figura.
AMPARO EN REVISIÓN 565/2020
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203. No obstante, en el recurso de revisión, la parte recurrente insiste en la
inconstitucionalidad del sistema dual con base en un argumento compuesto,
que descansa en que la naturaleza sustantiva de las sanciones
administrativas resarcitorias y disciplinarias, son de la misma naturaleza,
partiendo del órgano a quien le corresponde la facultad de imponer las
sanciones, en el sentido que, conforme al texto vigente, quien tiene la
atribución de imponerlas, es el Tribunal de Justicia Administrativa.
204. En ese sentido, insiste en el hecho de que, conforme al nuevo marco
constitucional, solo un ente esté facultado para imponer la sanción (el
Tribunal de Justicia Administrativa), entonces ambas sanciones tienen la
misma naturaleza.
205. Sin embargo, este argumento de reiteración no combate de forma frontal ni
eficiente las premisas con las que la juez de distrito determinó la
constitucionalidad de dicho sistema (principio de autonomía y diferencias de
naturaleza, objetivos y fines), sino que únicamente reitera la naturaleza
administrativa compartida entre el sistema disciplinario y el resarcitorio, a la
luz del facultado para su resolución55.
55 Resulta aplicable la jurisprudencia 1a. /J. 85/2008, emitida por esta Primera Sala, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXVIII, septiembre de 2008, página 144, de rubro y texto: “AGRAVIOS INOPERANTES EN LA REVISIÓN. SON AQUELLOS QUE SÓLO PROFUNDIZAN O ABUNDAN EN LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN, SIN COMBATIR LAS CONSIDERACIONES DE LA SENTENCIA RECURRIDA. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado reiteradamente que una de las modalidades de la inoperancia de los agravios radica en la repetición de los argumentos vertidos en los conceptos de violación. Al respecto, conviene aclarar que si bien una mera repetición, o incluso un abundamiento en las razones referidas en los conceptos de violación, pueden originar la inoperancia, para que ello esté justificado es menester que con dicha repetición o abundamiento no se combatan las consideraciones de la sentencia del juez de distrito. Este matiz es necesario porque puede darse el caso de que el quejoso insista en sus razones y las presente de tal modo que supongan una genuina contradicción de los argumentos del fallo. En tal hipótesis la autoridad revisora tendría que advertir una argumentación del juez de amparo poco sólida que pudiera derrotarse con un perfeccionamiento de los argumentos planteados ab initio en la demanda. Sin embargo, también puede suceder que la repetición o abundamiento de los conceptos de violación no sea más que un mero intento de llevar sustancia a la revisión, siendo que las razones sostenidas tanto en los conceptos de violación como en los agravios ya fueron plenamente respondidas por el juzgador. En estos casos, la autoridad revisora debe cerciorarse de que el fallo recurrido presenta una argumentación completa que ha contestado adecuadamente todos los planteamientos de la demanda de amparo, tanto en lo cualitativo como en lo cuantitativo, para estar en aptitud de declarar la inoperancia de los agravios al concluir que
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206. De igual manera, esta Sala considera que son inoperantes los argumentos
de la parte recurrente, donde alega que el sistema dual de responsabilidades
administrativas también vulnera los derechos a la seguridad jurídica y
proporcionalidad de las penas. Esto, porque dichos alegatos fueron incluidos
de manera novedosa en la revisión.
207. Por lo que, en la materia de la revisión procede confirmar la sentencia
recurrida y negar el amparo solicitado.
208. SÉPTIMO. Recursos de revisión adhesiva. Son inoperantes algunos de
los agravios planteados en la revisión adhesiva (identificados en la síntesis
con los incisos b], c] y d]) interpuesta por la autoridad responsable Director
General de Responsabilidades de la Auditoría Superior de la Federación,
dado que están dirigidos a aquellas las consideraciones de la sentencia
recurrida en las cuales la juez de distrito sostuvo la constitucionalidad de los
artículos de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación
aquí tildados de inconstitucionales.
209. En efecto, el artículo 87 de la Ley de Amparo dispone que las autoridades
responsables sólo podrán interponer el recurso de revisión principal contra
las sentencias que afecten directamente el acto reclamado de cada una
de ellas56. Este precepto legal acota de manera expresa la legitimación de las
autoridades responsables para interponer el recurso de revisión en los casos
que versen sobre normas generales. En tales supuestos, solamente los
órganos del Estado que expidieron y promulgaron las disposiciones
normativas reclamadas podrán interponer dicha revisión. De lo anterior se
aun cuando el recurrente intenta abundar o profundizar sus conceptos de violación, con ello no combate la ratio decidendi del fallo recurrido.”
56 Artículo 87. Las autoridades responsables sólo podrán interponer el recurso de revisión contra sentencias que afecten directamente el acto reclamado de cada una de ellas; tratándose de amparo contra normas generales podrán hacerlo los titulares de los órganos del Estado a los que se encomiende su emisión o promulgación.
Las autoridades judiciales o jurisdiccionales carecen de legitimación para recurrir las sentencias que declaren la inconstitucionalidad del acto reclamado, cuando éste se hubiera emitido en ejercicio de la potestad jurisdiccional.
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sigue, por mayoría de razón, que sólo podrán adherirse a la revisión las
autoridades que estén legitimadas para reforzar únicamente aquella parte de
la sentencia relacionada con el acto por el que estén habilitadas para recurrir
en lo principal.
210. En ese orden de ideas, si la materia que nos ocupa en el recurso de revisión
principal son los artículos 1°, 32, 33, 39, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58,
59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley de Fiscalización y Rendición
de Cuentas de la Federación; entonces, los argumentos propuestos por las
autoridades en mención, sobre ese aspecto, devienen inoperantes, en tanto
que no están legitimadas para adherirse a los recursos de revisión principal
que no están relacionado con el acto que les fue reclamado, además que
tampoco se trata de la autoridad que expidió o promulgó la norma reclamada.
Por consecuencia, en esa parte, tales adhesiones resultan infundadas.
211. OCTAVO. Reserva de jurisdicción. A juicio de esta Primera Sala, procede
reservar jurisdicción al tribunal colegiado del conocimiento respecto de los
recursos de revisión principal del quejoso (en cuanto a los agravios quinto y
sexto), del Auditor Superior de la Federación (en su único agravio), así
como de las revisiones adhesivas interpuestas por el Director General de
Responsabilidades de la Auditoría Superior de la Federación (agravios
identificados en la síntesis con los incisos e] y f]) y del Auditor Especial de
Cumplimiento Financiero de la Auditoría Superior de la Federación
(agravios identificados en la síntesis con los incisos b] y c]), en virtud de que
parte de sus agravios están relacionados con aspectos que escapan a la
competencia originaria de este Alto Tribunal, al estar dirigidos al estudio
realizado por la juez federal sobre los actos reclamados consistentes en la
resolución emitida en el procedimiento para el fincamiento de
responsabilidades resarcitorias y del respectivo pliego definitivo de
responsabilidades emitido en ese procedimiento.
212. NOVENO. Decisión. En concordancia con todo lo anterior, al haberse
agotado el análisis de los aspectos de constitucionalidad, de conformidad con
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todo lo razonado, en la materia competencia de esta Suprema Corte lo
procedente es confirmar la sentencia recurrida y negar el amparo solicitado
en contra de los artículos 1°, 32, 33, 39, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58,
59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley de Fiscalización y Rendición
de Cuentas de la Federación, publicada en el Diario Oficial de la Federación
el veintinueve de mayo de dos mil nueve.
213. Asimismo, se reserva jurisdicción al Tribunal Colegiado, para que realice el
estudio de los argumentos relativos a la legalidad de las resoluciones
administrativas reclamadas.
214. En consecuencia, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación,