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AMPARO EN REVISIÓN 520/2018 RECURRENTE: COMISARIADO DEL EJIDO “GENERAL LÁZARO CÁRDENAS”, MUNICIPIO DE ZAPOPAN, JALISCO (QUEJOSO)

PONENTE: MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS SECRETARIO: MANUEL POBLETE RÍOS ELABORÓ: MARÍA FERNANDA HERNÁNDEZ ANDIÓN

Vo. Bo. MINISTRO:

Ciudad de México. La Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia

de la Nación, en la sesión correspondiente al día dieciocho de abril de dos mil

dieciocho, emite la siguiente

Cotejó:

SENTENCIA

Mediante la que se resuelve el recurso de revisión 520/2018, interpuesto por

el Comisariado del Ejido “General Lázaro Cárdenas”, municipio de Zapopan,

Jalisco, contra la sentencia dictada el 23 de junio de 2016 por el Juez Tercero

de Distrito en Materia Administrativa y de Trabajo en el Estado de Jalisco,

dentro del juicio de amparo 158/2014.

I. ANTECEDENTES

I.1. Dotación de tierras ejidales. Mediante decreto de doce de noviembre

de mil novecientos setenta, el Ejecutivo Federal, reconoció y concedió el título

de propiedad a favor del poblado de “San Juan de Ocotán” la superficie total

de 3,077-00-00 Hectáreas de terrenos.1

I.2. Decreto de zona de protección forestal y refugio de fauna silvestre.

El seis de marzo de mil novecientos ochenta se publicó en el Diario Oficial de

1 El 30 de noviembre de 2006, se celebró asamblea mediante la cual la Comunidad Indígena de San Juan de Ocotán cambió de régimen comunal a ejidal, y su nueva denominación fue “General Lázaro Cárdenas”. (Foja 67 del Tomo I del cuaderno de amparo).

AMPARO EN REVISIÓN 520/2018

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la Federación el “Decreto por el que por causa de utilidad pública se establece zona de

protección forestal y refugio de la fauna silvestre la región”.

El Decreto en cita es del tenor siguiente:

“CONSIDERANDO

Que en la región conocida como “La Primavera” que se localiza en la Sierra de la Primavera y del Colli, que comprende una superficie de 30,500 hectáreas, dentro de los Municipios de Tala, Zapopan y Tlajomulco, en el Estado de Jalisco, se encuentran macizos forestales, acuíferos subterráneos y aguas superficiales que en gran parte regulan las condiciones ecoclimáticas de Guadalajara, Tlaquepaque, Zapopan, Tala, Tlajomulco y otras poblaciones aledañas y principalmente a los Valles de Atemajac y Ameca y que por su configuración topográfica constituye refugio natural de la fauna silvestre que subsiste libremente en dicha región.

Que es derecho y obligación de los Gobiernos Federal y Estatales conservar los recursos forestales y las especies de la flora y fauna silvestres que subsisten libremente en el territorio nacional y que son parte del patrimonio de la Nación.

Que está a cargo del Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, proveer de la exacta observancia y cumplimiento de las disposiciones de la ley de la materia y consecuentemente dictar las medidas necesarias para conservar, restaurar, proteger, incrementar y aprovechar los recursos forestales, con objeto de evitar la erosión y degradación de los suelos, así como la de mantener y regular el régimen hidrológico, preservándolos de cualquier daño, alteración o destrucción por acciones del hombre.

Que a la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos también le corresponde incrementar, proteger y vigilar la propagación de las especies de la flora y fauna silvestres que juzgue pertinente, mejorando las condiciones ecológicas del medio ambiente natural en que subsisten.

Que las autoridades municipales de Guadalajara, Tlaquepaque, Zapopan, Tala, Tlajomulco y Ameca, del Estado de Jalisco, así como la Comisión Forestal de la citada entidad federativa, han solicitado se declare zona de protección forestal y refugio de la fauna silvestre la región a que se refiere el considerando primero de este ordenamiento, con objeto de evitar se continúe explotando en forma desmedida y sin control alguno los recursos forestales, así como para que se sigan afectando predios dentro de la zona para fines urbanísticos, en virtud de que tales acciones han provocado el desequilibrio ecológico y la erosión de los suelos de la citada región.

Que por las consideraciones anteriormente señaladas, la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, oyendo la opinión de las mencionadas autoridades y de los particulares interesados en conservar las condiciones ecoclimáticas favorables de la zona, llevó a cabo los estudios correspondientes, habiendo determinado que para el logro de tales objetivos es conveniente declarar zona protectora forestal y refugio de la fauna silvestre la región conocida como “La Primavera”, debiendo, para tal efecto, tomar las medidas encaminadas a lograr la reforestación de la zona, así como de los trabajos de protección, fijación y restauración de suelos, a los de repoblación e incremento de masas arboladas, a la preservación y propagación de la fauna silvestre, así como a la preservación del régimen ambiental e hidrológico de dicha región.


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Que es preocupación del Ejecutivo Federal promover, implantar y dictar las políticas necesarias para el manejo y utilización de los suelos y demás recursos naturales de aquellas regiones que por su ubicación o configuración topográfica, belleza y circunstancias socioeconómicas son propias para fomentar el turismo nacional y

extranjero.

Que para cumplir con los fines de interés público apuntados en las consideraciones que anteceden, he tenido a bien expedir el siguiente

DECRETO

ARTÍCULO PRIMERO.- Por causa de interés público se establece zona de protección forestal y refugio de la fauna silvestre la región conocida como "La Primavera" que se localiza dentro de una superficie aproximada de 30,500 hectáreas de propiedad particular, en los Municipios de Tala, Zapopan y Tlajomulco, en el Estado de Jalisco.

La zona de protección forestal y refugio de la fauna silvestre a que se refiere el presente ordenamiento tiene los siguientes rumbos y distancias:

[…]

ARTÍCULO SEGUNDO.- La Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, de acuerdo con lo que dispone la ley de la materia, promoverá la cooperación de los propietarios y poseedores, en la realización de los trabajos o en la ejecución de las obras encaminadas a lograr la reforestación, protección, fijación y restauración de los suelos, a la repoblación e incremento de masas arboladas, a la preservación y propagación de la fauna silvestre y a la preservación del régimen ambiental e hidrológico de las poblaciones antes citadas.

En caso de que los propietarios y poseedores se hallen en la imposibilidad de realizar los trabajos o de ejecutar las obras a que se refiere este artículo, podrán acogerse a las condiciones, términos y procedimientos que fijan las leyes de la materia.

Si los propietarios o poseedores se rehusaran a cooperar o bien se opusieran a la realización de los trabajos o a la ejecución de las obras a que se refiere este mandamiento, el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, adquirirá, para los fines que se indican, los terrenos de propiedad particular que se localicen dentro de la superficie señalada en el artículo primero de este ordenamiento.

ARTÍCULO TERCERO.- En el área delimitada en el Artículo primero de este ordenamiento y a efecto de que se cumpla la función protectora, queda estrictamente prohibido en todo tiempo, cazar, capturar, perseguir, molestar o perjudicar en cualquier forma a los animales que habiten temporal o permanentemente en dicha zona, salvo lo dispuesto en el artículo quinto de este mandamiento.

ARTÍCULO CUARTO.- Cuando alguna institución científica o educativa de seriedad reconocida pretenda realizar investigaciones que ameriten colectar ejemplares de la zona de refugio de la fauna silvestre que se decreta, la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos expedirá el permiso correspondiente de acuerdo con lo que prevén las disposiciones legales del caso.

ARTÍCULO QUINTO.- La Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos podrá autorizar temporadas experimentales de caza en la zona de refugio de la fauna silvestre, cuando la población haya aumentado al grado de rebasar las condiciones óptimas de sustentación.


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ARTÍCULO SEXTO.- Queda a cargo de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, establecer la vigilancia necesaria para el cumplimiento de lo dispuesto en el presente mandamiento, y las infracciones que llegaren a cometerse se sancionarán conforme a lo dispuesto en la ley de la materia.

ARTÍCULO SEPTIMO.- La Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos en coordinación con la de la Reforma Agraria, conforme a las disposiciones que prevén las leyes de la materia, establecerán las medidas que en su caso deberán observar los ejidos y comunidades que se localicen dentro de la zona de protección forestal y refugio de la fauna silvestre en la preservación y enriquecimiento de suelos, bosques y aguas.

ARTÍCULO OCTAVO.- En la región delimitada en el Artículo primero del presente decreto, la Secretaría de la Reforma Agraria procederá a hacer los deslindes de los terrenos ejidales y comunales y las declaratorias relativas a los presuntos terrenos nacionales, baldíos y demasías.

ARTÍCULO NOVENO.- La Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos procederá a solicitar de las oficinas del Registro Público de la Propiedad del lugar, la inscripción de este ordenamiento.

TRANSITORIO

UNICO.- El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el "Diario Oficial" de la Federación.

Dado en la Residencia del Poder Ejecutivo Federal, en la ciudad de México, Distrito Federal, a los diecinueve días del mes de Febrero de mil novecientos ochenta.- José López Portillo.-Rúbrica.-El Secretario de Agricultura y Recursos Hidráulicos, Francisco Merino Rábago.-Rúbrica.-El Secretario de la Reforma Agraria, Antonio Toledo Corro.- Rúbrica”.

I.3. Acuerdo de coordinación del año 1995. El veintiocho de agosto de mil

novecientos noventa y seis se publicó en el Diario Oficial de la Federación el

“Acuerdo de coordinación que celebran la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales

y Pesca y el Estado de Jalisco, con el objeto de transferir a este último la administración de la

zona de protección forestal y refugio de la fauna silvestre La Primavera, así como para llevar

a cabo diversas acciones coordinadas que apoyen a la restauración, conservación, desarrollo

y vigilancia de dicha área natural protegida”, celebrado el siete de diciembre de mil

novecientos noventa y cinco por las autoridades respectivas.

I.4. Acuerdo de recategorización. El siete de junio de dos mil, se publicó en

el Diario Oficial de la Federación el “Acuerdo que tiene por objeto dotar con una

categoría acorde con la legislación vigente a las superficies que fueron objeto de diversas

declaratorias de áreas naturales protegidas emitidas por el Ejecutivo Federal”, suscrito por

el titular de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca,

cuyo texto es el siguiente.


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“ACUERDO que tiene por objeto dotar con una categoría acorde con la legislación vigente a las superficies que fueron objeto de diversas declaratorias de áreas naturales protegidas emitidas por el Ejecutivo

Federal.

Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca.

JULIA CARABIAS LILLO, Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, en ejercicio de las facultades que me confieren los artículos 1o., 4o. y 5o. fracciones I, III y XXV del Reglamento Interior de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, y con fundamento en los artículos 45, 46, 48, 50, 51, 52, 53, 54, 55 y séptimo transitorio de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, y 32 Bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y

CONSIDERANDO

Que las áreas naturales protegidas deben conceptualizarse como instrumentos estratégicos para la preservación de la biodiversidad, constituidos por porciones del territorio nacional, terrestres o acuáticas, representativas de los diferentes ecosistemas, en donde el ambiente original no ha sido significativamente alterado por el hombre y que están sujetas a diversos regímenes de protección, conservación, restauración y aprovechamiento sustentable de sus recursos;

Que la política actual sobre administración, operación y desarrollo sustentable de las áreas naturales protegidas requiere de categorías homogéneas que faciliten su manejo, acordes con los principios nacionales e internacionales vigentes en esta materia; en tal virtud, es necesario dotar a las múltiples declaratorias emitidas por el Titular del Ejecutivo Federal en épocas anteriores, de una categoría más acorde con su vocación actual, con lo cual se dará mayor certeza y seguridad a la política de protección, preservación y aprovechamiento sustentable de los ecosistemas en ellas incorporados, declarada bajo una categoría distinta;

Que en vista de lo señalado en los considerandos anteriores, esta Secretaría ha determinado recategorizar las áreas naturales protegidas que cuentan con una categoría distinta a alguna de las que contempla la vigente Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, para dar cumplimiento al artículo séptimo transitorio del Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 13 de diciembre de 1996;

Que el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 señala dentro de su Capítulo de Crecimiento Económico, en específico en la estrategia denominada Política Ambiental para un Crecimiento Sustentable que, en las áreas naturales protegidas, se aplicarán programas que incorporen servicios de turismo ecológico, desarrollen nuevos mercados de bienes de origen natural con una certificación ecológica, e induzcan el manejo y operación para la preservación de las especies de flora y fauna silvestre;

Que bajo esas premisas, el Programa Nacional de Medio Ambiente 1995-2000, se orienta a hacer compatible el proceso general del desarrollo con la preservación y restauración de la calidad del ambiente y la conservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales;

Que en el marco del Programa de Áreas Naturales Protegidas de México 1995-2000, el Consejo Nacional de Áreas Naturales Protegidas, emitió una opinión que indica que un grupo de áreas naturales protegidas presentan condiciones adecuadas de


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biodiversidad, endemicidad, singularidad, extensión y grado de conservación, y que deben ser recategorizadas con el tipo apropiado de acuerdo a su vocación natural e importancia ecológica, con la finalidad de mantener y desarrollar capacidades de infraestructura institucional, humana y física para su manejo y operación, de tal manera que se constituyan en áreas con una referencia legal acorde con la actual legislación en esta materia, por lo que he tenido a bien expedir el siguiente:

ACUERDO

ARTICULO PRIMERO.- El presente Acuerdo tiene por objeto dotar con una categoría acorde con la legislación vigente a las superficies que fueron objeto de diversas declaratorias de Áreas Naturales Protegidas emitidas por el Ejecutivo Federal, que a continuación se enumeran:

1. El Parque Marino Nacional Sistema Arrecifal Veracruzano […]

2. El Parque Marino Nacional Arrecife Alacranes […]

3. El Parque Marino Nacional Cabo Pulmo […]

4. El Parque Marino Nacional Costa Occidental de Isla Mujeres, Punta Cancún y Punta Nizuc, Quintana Roo […]

5. El Parque Marino Nacional Arrecifes de Cozumel […]

6. El Parque Marino Nacional Bahía de Loreto […]

7. El área que requiere la protección, mejoramiento, conservación y restauración de sus condiciones ambientales la superficie denominada Reserva de la Biosfera Sian Ka an […]

8. Las Áreas Naturales Protegidas para los fines de la migración, invernación y reproducción de la mariposa Monarca […]

9. La Zona de Reserva y Refugio de Aves Migratorias y de la Fauna Silvestre Islas del Golfo de California […]

10. La Zona de Refugio Submarino de Flora, Fauna y Condiciones Ecológicas del Fondo […]

11. La Zona de Protección Forestal, así como la Reserva Integral de la Biosfera y Refugio Faunístico Mapimí […]

12. La Zona de Protección Forestal y Reserva Integral de la Biosfera La Michilía […]

13. La Zona de Refugio para ballenas y ballenatos del área de la Laguna Ojo de Liebre […]

14. La Zona de Protección Forestal y Refugio de la Fauna Silvestre La Primavera; establecida mediante Decreto Presidencial en la región conocida como La Primavera, localizada en los municipios de Tala, Zapopan y Tlajomulco, Jalisco, con una superficie aproximada de 30.500 hectáreas, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 6 de marzo de 1980, tendrá el carácter de Área de Protección de Flora y Fauna La Primavera.

15. La Zona de Protección Forestal y Refugio de la Fauna Silvestre Valle de los Cirios […]

16. La Zona de Protección Forestal y Refugio de la Fauna Silvestre Cascada de Agua Azul […]


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17. La Zona de Protección Forestal y Refugio de la Fauna Silvestre Sierra de Alvarez […]

18. La Zona de Protección Forestal y Refugio de la Fauna Silvestre Sierra La Mojonera […]

19. La Zona de Protección Forestal y Reserva Integral de la Biosfera Montes Azules […]

20. La Zona de Protección Forestal y Refugio de la Fauna Silvestre El Jabalí […]

21. La Zona de Protección Forestal y Fáunica Sierra de Quila […]

22. La Zona Protectora Forestal y Fáunica Selva del Ocote […]

ARTICULO SEGUNDO.- Las sucesivas comunicaciones oficiales relativas a la denominación de las áreas naturales protegidas será la consignada en el presente instrumento.

ARTICULO TERCERO.- Para el debido cumplimiento del presente Acuerdo, cada una de las categorías de áreas naturales protegidas que se establecen en el artículo primero, se sujetarán a las disposiciones contenidas en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente para la categoría, así como las demás disposiciones aplicables de dicho ordenamiento legal y lo estipulado en los decretos correspondientes.

ARTICULO CUARTO.- Cuando derivado de los estudios técnicos justificativos, se determine la necesidad de modificar la delimitación del área, su zonificación o actividades permitidas establecidas en las declaratorias respectivas, la Secretaría someterá a consideración del Titular del Ejecutivo Federal las modificaciones correspondientes a dichas declaraciones, de conformidad con el procedimiento establecido en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.

ARTICULO QUINTO.- La Secretaría realizará las acciones jurídicas y administrativas conducentes ante las instancias o autoridades competentes, para la cabal consecución de lo estipulado en el presente Acuerdo.

ARTICULO SEXTO.- La Secretaría será la encargada de interpretar el presente Acuerdo.

TRANSITORIOS

PRIMERO.- Se derogan todas las disposiciones que se establezcan en los decretos mencionados, en todo lo que se opongan al presente Acuerdo.

SEGUNDO.- El presente Acuerdo entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Dado en la Ciudad de México, Distrito Federal, a los treinta días del mes de mayo de dos mil.- En ausencia de la C. Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, y de conformidad con el artículo 85 del Reglamento Interior de esta Dependencia, el Subsecretario de Planeación, Juan Carlos Belausteguigoitia Rius.- Rúbrica”.

I.5. Acuerdo de coordinación del año 2000. Con motivo de la

recategorización antes referida, el dieciséis de agosto de dos mil se celebró

un nuevo Acuerdo de coordinación con el objeto de transferir al Gobierno del


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Estado Libre y Soberano de Jalisco la administración del Área de Protección

de Flora y Fauna La Primavera.

I.6. Programa de Manejo del Área Natural Protegida (2001). El veintidós

de mayo de dos mil uno se publicó en el Diario Oficial de la Federación el

Aviso al público en general en relación con la conclusión del Programa de

Manejo del Área Natural Protegida con el carácter de Área de Protección de

Flora y Fauna “La Primavera”.

I.7. Convenio de ratificación del Acuerdo de coordinación. El uno de

octubre de dos mil ocho, se celebró el “Convenio por el que se ratifica, adiciona y

modifica el Acuerdo de Coordinación suscrito el día dieciséis de agosto de dos mil, con el

objeto de transferir al Gobierno del Estado Libre y Soberano de Jalisco la administración del

Área de Protección de Flora y Fauna “La Primavera”, que celebran la Secretaría de Medio

Ambiente y Recursos Naturales, a través de la Comisión Nacional de Áreas Naturales

Protegidas representada por el Dr. Ernesto Enkerlin Hoefllch, en su carácter de Comisionado

Nacional”, del que se advierte la ratificación del convenio de coordinación

celebrado anteriormente entre la Federación y el Gobierno del Estado.

I.8. Acuerdo de Coordinación (2013). El veintisiete de junio de dos mil trece

se publicó en el Diario Oficial de la Federación el “Acuerdo de Coordinación que

celebran la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y el Estado de Jalisco, con el

objeto de establecer las bases y mecanismos mediante los cuales la Comisión Nacional de

Áreas Naturales Protegidas otorga al Estado la administración y manejo del Área de Protección

de Flora y Fauna La Primavera”, celebrado el siete de marzo de dos mil trece.

I.9. Ley del Organismo Público Descentralizado denominado “Bosque

La Primavera” del Estado de Jalisco. El doce de octubre de dos mil trece

se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Jalisco la Ley del Organismo

Público Descentralizado denominado “Bosque La Primavera”, en la que se

crea y regulan las atribuciones y organización del referido organismo público

descentralizado.


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I.10. Demanda de amparo. El 28 de junio de 2014,

Silvestre Ramos Meza, J. Jesús Anguiano Noguera y

Celia Espinosa, en su carácter de Presidente, Secretario

y Tesorero, respectivamente, del Comisariado del Ejido “General Lázaro

Cárdenas”, promovieron juicio de amparo indirecto en contra de: a)

Autoridades Federales: Secretario de Medio Ambiente y Recursos Naturales;

Secretario de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano; Comisionado Nacional

de Áreas Naturales Protegidas; b) Autoridades Estatales de Jalisco:

Gobernador; Congreso; Secretario General de Gobierno; Secretario de

Planeación, Administración y Finanzas, y Secretario de Medio Ambiente y

Desarrollo Territorial.

Como actos reclamados se precisaron los siguientes:

“a) El Acuerdo de Coordinación que con el objeto de llevar a cabo diversas acciones de competencia concurrente en materia ecológica, el 7 de diciembre de 1995, suscribieron la entonces Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales, y el Gobierno del Estado de Jalisco, representado por el Gobernador, el Secretario General de Gobierno y el Secretario de Fianzas (sic), por el que el Gobierno Federal transfirió al Gobierno del Estado Libre y Soberano de Jalisco la “Zona de Protección Forestal y Refugio de Fauna Silvestre La Primavera” o el “Área de protección de Flora y Fauna La Primavera”.

Este acto se reclama al Titular de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, al Gobernador del Estado Libre y Soberano de Jalisco, y a los Secretarios de Gobierno y Finanzas, hoy Secretario de Planeación, Administración y Finanzas de la entidad federativa antes referida.

b) El Acuerdo publicado el día 7 de junio de 2000 en el Diario Oficial de la Federación, que tuvo por objeto dotar con una categoría acorde con la legislación vigente a las superficies que fueron objeto de diversas declaratorias de áreas naturales protegidas emitidas por el Ejecutivo Federal; que en su ARTÍCULO PRIMERO punto 14 determinó que “La Zona de Protección Forestal y Refugio de Fauna Silvestre “La Primavera” establecida mediante Decreto Presidencial en la región conocida como La Primavera, localizada en los municipios de Tala, Zapopan y Tlajomulco, Jalisco, con una superficie aproximada de 30,500 hectáreas, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 6 de marzo de 1980, tendrá el carácter de Área de Protección de Flora y Fauna La Primavera”.

Este acto se reclama al Titular de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.

c) El Programa de Manejo del Área Natural Protegida con el carácter de Área de Protección de Flora y Fauna La Primavera, ubicada en los municipios de Tala, Zapopan y Tlajomulco de Zuñiga Estado de Jalisco, cuyo Aviso al público en general de haber sido concluido dicho programa se publicó en el Diario Oficial de la Federación el día 22 de mayo de 2001.


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Este acto se reclama al Titular de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.

d) El Convenio de fecha 1° de octubre de 2008, suscrito la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y el Gobierno del Estado Libre y Soberano de Jalisco con el objeto de ratificar, adicionar y modificar el Acuerdo de Coordinación suscrito el 16 de agosto de 2000, entre la Secretaría de Recursos Naturales y Medio Ambiente y el Gobierno del Estado Libre y Soberano de Jalisco, celebrado con el objeto de transferir al citado gobierno estatal la administración del Área de protección de Flora y Fauna La Primavera, así como para llevar a cabo diversas acciones coordinadas para apoyar la restauración, conservación, desarrollo y vigilancia de la citada área natural protegida, cuya vigencia fue de 5 años a partir de su firma.

Este acto se reclama al titular de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, al titular de la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas, así como al Gobernador del Estado Libre y Soberano de Jalisco, al Secretario General de Gobierno de esa entidad federativa.

e) El Acuerdo de Coordinación suscrito el 7 de marzo de 2013 y publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 27 de junio de 2013, por una parte por el Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales por conducto de la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas, representada por su Comisionado Nacional, Luis Fueyo Mac Donald, asistido en ese acto por el Director Regional Occidente y Pacifico de la CONANP; y por la otra parte, El Gobierno del Estado Libre y Soberano de Jalisco, representado por su Gobernador Constitucional Jorge Aristóteles Sandoval Díaz, asistido por el Secretario General de Gobierno Arturo Zamora Jiménez, el Secretario de Planeación, Administración y Finanzas Ricardo Villanueva Lomelí y la Secretaria de Medio Ambiente y Desarrollo Territorial María Magdalena Ruiz Mejía; celebrado con el objeto de establecer las bases y mecanismos mediante los cuales la CONANP otorga al Gobierno del Estado la administración y manejo del Área de Protección de Flora y Fauna La Primavera.

Este acto se reclama al Titular de la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas, al Director Regional de Occidente y Pacífico de la CONANP, al Gobernador del Estado Libre y Soberano de Jalisco, así como, a los titulares de la Secretaría General de Gobierno, Secretaría de Planeación, Administración y Finanzas y de la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Territorial.

f) El Decreto 24475/LX/13, por el que el Congreso del Estado Libre y Soberano de Jalisco expidió la Ley del Organismo Público Descentralizado denominado “Bosque de la Primavera”; mismo que fue sancionado por el Gobernador de ese mismo Estado, ordenando su publicación oficial, que aconteció el 12 de octubre de 2013, fecha en la que el referido Decreto se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Jalisco.

Este acto se reclama al Congreso del Estado Libre y Soberano de Jalisco, en su calidad de autoridad ordenadora, así como, al Gobernador del Estado de Jalisco y al Secretario General de Gobierno de esa entidad federativa, se reclama la promulgación del decreto referido en este inciso, lo que se materializó el día 3 de Octubre de 2013 y su correspondiente publicación en el Periódico Oficial el día 12 de Octubre de 2013; así también, se señala a la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Territorial, dependiente del Ejecutivo Estatal, en su calidad de autoridad ejecutora”.

Como conceptos de violación se hicieron valer, en síntesis, los siguientes:


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Primero. En el primer concepto de violación, el ejido

quejoso hizo valer diversos argumentos en contra de la

constitucionalidad y legalidad del decreto de mil novecientos ochenta,

conforme al cual el Ejecutivo Federal declaró a la zona denominada

como “La Primavera”, zona de protección forestal y refugio de fauna

silvestre.2 Sin embargo, cabe destacar que en el citado concepto de

violación (en específico en la página 17 de la demanda) se indicó “Como

se podrá observar el Decreto Presidencial, como acto de autoridad, carece de

motivación, reservándonos el derecho de interponer en su caso el juicio de amparo en

contra de dicho Decreto Presidencial”.

Segundo. En este concepto de violación, el núcleo ejidal quejoso

realiza diversos argumentos encaminados a combatir el Acuerdo de

Coordinación de siete de diciembre de mil novecientos noventa y cinco,

suscrito por la entonces Secretaría de Medio Ambiente, Recursos

Naturales y Pesca y el Gobierno del Estado de Jalisco. En esencia, lo

que le causa afectación al promovente es que mediante dicho acto, el

gobierno federal le transfiriera al gobierno estatal la administración de

la “Zona de Protección Forestal y Refugio de Fauna Silvestre La

Primavera”.

2 Al respecto, señaló:

El decreto impugnado causa graves perjuicios a los intereses del núcleo ejidal quejoso, porque el gobierno federal le transfirió al gobierno estatal la administración de la zona de protección forestal y refugio de fauna silvestre de la región conocida como “la Primavera.”

El Decreto Presidencial reclamado fue emitido sin que mediaran los estudios previos y justificativos que demostraran la razón por la cual estaban en peligro o estuvieran afectadas las especies forestales y la fauna silvestre en la región de “la Primavera” y sólo se motiva señalando que diversas autoridades municipales y particulares solicitaron conservar la condiciones ecoclimáticas de la zona, sin precisar cuáles eran.

El decreto referido restringió la propiedad privada, mas no la propiedad ejidal, por lo que las autoridades deben abstenerse de realizar cualquier acto de molestia que tiendan a menoscabar la propiedad, uso, goce y disfrute de la propiedad ejidal del núcleo quejoso.

Las autoridades no establecieron las medidas para la preservación y enriquecimiento de los suelos, bosques y aguas en la región conocida como “la Primavera”, siendo que en el decreto impugnado se estableció (artículo octavo transitorio) que la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos en coordinación con la Secretaría de la Reforma Agraria, establecería estas medidas. Tampoco se llevaron a cabo, de conformidad con el referido octavo transitorio, los deslindes de los terrenos ejidales y/o comunales para determinar qué superficie está ubicada dentro del polígono descrito en el artículo primero del decreto reclamado.

En el decreto no se manifestó, en relación con la propiedad ejidal y comunal, causa de utilidad pública que justifique la afectación de esos terrenos, lo que implica una violación al debido proceso y, por tanto, conlleva a la inconstitucionalidad de dicho acto reclamado.

Asimismo, se omitió motivar la determinación del ejecutivo federal para establecer modalidades al uso y destino de la propiedad del núcleo ejidal.


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Al respecto, formuló los siguientes argumentos:

El acuerdo reclamado es contrario a lo establecido por el artículo

14 constitucional, pues restringe la garantía social que tienen los

núcleos agrarios de conformidad con el artículo 27 constitucional

para llevar a cabo sus actividades productivas en sus propiedades,

sin que se notificara la transferencia de la administración del área

al núcleo agrario.

Además, se excedió de lo establecido en el propio decreto de 1980,

porque en este no se establecieron facultades de administración,

sino únicamente medidas tendentes a lograr el objeto o causa de

utilidad pública, por lo que no se contaba con facultades para

suscribir el referido convenio en tanto que no se le atribuyó al

gobierno federal la administración para que luego la pudiera

transferir.

Asimismo, dicho acuerdo restringe los derechos de propiedad,

posesión y disfrute del goce de las tierras afectadas, ya que los

gobiernos federal y estatal han omitido dar cumplimiento al artículo

octavo del decreto presidencial, el cual ordenaba que la Secretaria

de la Reforma Agraria llevaría a cabo los deslindes de los terrenos

ejidales y/o comunales para determinar qué superficie está ubicada

dentro del polígono descrito en el artículo primero del Decreto

Presidencial que estableció la Zona de Protección Forestal y

Refugio de Fauna Silvestre “La Primavera.”

No existe evidencia de que se realizaran estudios que sustentaran

la decisión de transferir la administración de “La Primavera” al

gobierno estatal, como se estableció en el propio acuerdo

reclamado de mil novecientos noventa y cinco, el cual señaló que

la entonces SEMARNAP, por conducto del Instituto Nacional de

Ecología, se comprometía a “Actualizar el diagnostico existente de

las Áreas Naturales Protegidas de la entidad, a efecto de valorar su


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situación operativa actual y realizar las acciones

conducentes a fin de reforzar y garantizar los fines para

las que fueron creadas, y en su caso llevar a cabo las

gestiones necesarias para transferir la administración de las

mismas a ‘el gobierno del estado’ con la participación de los

municipios.” Por tanto, la transferencia de la administración

establecida en el acuerdo impugnado carece de fundamentación y

motivación.

El acuerdo reclamado es contrario al artículo 67 de la Ley General

de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, porque a la fecha

de suscripción del convenio no se contaba con un programa de

manejo.

Tercero. En este apartado, la parte quejosa combate el Acuerdo de

recategorización publicado en el Diario Oficial de la Federación el siete

de junio del dos mil, mediante el cual se declara “Área de Protección

de Flora y Fauna” a la antes “Zona de Protección Forestal y Refugio de

Fauna Silvestre La Primavera”.

En contra de ese acto se manifestó lo siguiente:

El acuerdo reclamado es contrario a los artículos 14, 16 y 27

constitucionales, al cambiarse la situación jurídica de la zona

conocida como “La Primavera”, pues conforme a la anterior

categoría, los núcleos agrarios ejercían sus derechos de propiedad

sin límites con la obligación de participar en acciones de protección

y propagación de la masa forestal y de la fauna silvestre, y conforme

a la nueva la nueva categorización, se limitan los derechos de

propiedad, posesión y disfrute de las tierras que les pertenecen.

En la emisión del acuerdo referido, no se observaron las

formalidades esenciales del procedimiento, pues se contravino el

artículo 58 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección

al Ambiente que ordena que previo a la expedición de una


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declaratoria de área natural protegida, se deben realizar los

estudios que la justifiquen, lo cual no se realizó. Ello, pues solo se

hizo referencia a que existía una opinión del Consejo Nacional de

Áreas Naturales Protegidas, pero no se menciona cuáles fueron los

estudios que llevaron a concluir que la Zona de Protección Forestal

y Refugio de Fauna Silvestre La Primavera” pasaría a ser el “Área

de Protección de Flora y Fauna La Primavera”.

El acuerdo fue emitido por una autoridad carente de facultades,

pues el artículo 57 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y

Protección al Ambiente, ordena que las declaraciones de áreas

naturales protegidas se establecerían por el titular del Ejecutivo

Federal; sin embargo, el referido acto fue suscrito por el titular de la

entonces Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y

Pesca.

No se notificó de manera personal el acuerdo impugnado, en

contravención del artículo 61 de la Ley General de Equilibrio

Ecológico y Protección al Ambiente, así como los derechos de

audiencia y seguridad jurídica.

Cuarto. En este concepto de violación, se impugna el Programa de

Manejo del Área Natural Protegida con el carácter de Área de

Protección de Flora y Fauna La Primavera, publicado en el Diario Oficial

de la Federación el 22 de mayo de 2001. En contra de dicho acto se

esgrimieron los siguientes argumentos.

El titular de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales

emitió dicho programa sin tener facultades para ello, pues en

ningún artículo de la Ley General de Equilibrio Ecológico y

Protección al Ambiente se establece que esa dependencia tenga la

facultad de emitir programas.

La Secretaría referida estableció, sin estudios científicos y

facultades legales, limitaciones al uso del suelo de las tierras de la


15

quejosa que se encuentran dentro del Área de

Protección de Flora y Fauna, violando los derechos de

propiedad, posesión y disfrute de la superficie ejidal.

El programa impugnado omitió realizar un estudio de tenencia de la

tierra, conforme a lo establecido en la fracción I del artículo 66 de

la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente,

limitándose a señalar en el apartado 5.2 “Tenencia de la Tierra” que

en la superficie que contiene el “Área de Protección de Flora y

Fauna La Primavera”, el 50% de la superficie es propiedad privada,

el 35% es propiedad ejidal y/o comunal y el 15% restante es

propiedad del Gobierno del Estado, sin precisar quiénes son los

propietarios de las superficies afectadas por la zonificación,

dejando en estado de indefensión a los núcleos agrarios.

Quinto. En este apartado del escrito inicial, se reclamó el Acuerdo de

Coordinación suscrito el siete de marzo de dos mil trece, publicado en

el Diario Oficial de la Federación el veintisiete de junio de dos mil trece,

a través del cual se establecieron las bases y mecanismos mediante

los que la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas otorga al

Gobierno del Estado la administración y manejo del Área de Protección

de Flora y Fauna La Primavera.

El quejoso expresó que:

Dicho acuerdo dejó en estado de indefinición los derechos de

propiedad sobre la superficie que se afectó, porque tanto el

Gobierno Federal como el Estatal omitieron dar cumplimiento al

artículo octavo transitorio del Decreto Presidencial de mil

novecientos ochenta, en el que se establece que la Secretaría de

la Reforma Agraria llevaría a cabo los deslindes de los terrenos

ejidales y/o comunales para determinar que la superficie estaba

ubicada dentro del polígono descrito en el diverso artículo primero

del decreto referido que estableció la Zona de Protección Forestal

y Refugio de Fauna Silvestre La Primavera.


16

También se dejó en estado de indefinición la garantía social que

tienen los núcleos agrarios para llevar a cabo sus actividades

productivas en sus propiedades, tutelada por el artículo 27

constitucional, pues dicho artículo dispone que la autoridad puede

imponer modalidades a la propiedad cuando lo dicte el interés

público, así como establecer los usos y destinos del suelo, mas no

para disponer en forma indebida y transmitir a terceros la

administración y manejo de las tierras sobre las cuales no se cuenta

con derechos de propiedad o de posesión.

El acuerdo impugnado se emitió en contravención a lo dispuesto en

el artículo 67 de la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección

al Ambiente, que exige contar con un programa de manejo previo a

la emisión del acuerdo.

El artículo segundo del decreto de mil novecientos ochenta

únicamente facultó a la Secretaría de Agricultura y Recursos

Hidráulicos hoy Secretaría de Medio Ambiente y Recursos

Naturales, a cooperar con los propietarios y poseedores en la

realización de los trabajos o en la ejecución de las obras

encaminadas a lograr la reforestación, protección, fijación y

restauración de suelos, a la repoblación e incremento de masas

arboladas, a la preservación y propagación de la fauna silvestre y a

la preservación del régimen ambiental e hidrológico de las

poblaciones, sin tener atribuciones de administración de los bienes

en sentido amplio para transmitirla al gobierno estatal ni a un

organismo público descentralizado, pues dicha administración le

corresponde a los propietarios de las tierras.

Sexto. En este concepto de violación se argumentó que la emisión de

la Ley del Organismo Público Descentralizado denominado “Bosque de

la Primavera”, vulneró los artículos 14, 16 y 27 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo siguiente:


17

El objeto establecido en el artículo 1° de la ley

reclamada es ilegal, en tanto que otorga la

administración del Área de Protección de Flora y Fauna “La

Primavera” al organismo descentralizado “Bosque de la

Primavera”, pues la entonces Secretaría de Medio Ambiente,

Recursos Naturales y Pesca, no se encontraba facultada para

transferir al gobierno del Estado la administración de la referida

zona. (Señaló que dicha transferencia se realizó mediante

acuerdo de coordinación de siete de diciembre de mil

novecientos noventa y cinco, el cual también había sido señalado

como acto reclamado).

El Congreso del Estado de Jalisco emitió la ley reclamada sin

derecho alguno, pues los acuerdos de coordinación impugnados

mediante los cuales se transfirió la administración, así como el

diverso suscrito en el año dos mil que declaró la zona como área

natural protegida –los cuales constituyen el objeto de la ley–

fueron ilegales.

Es ilegal lo establecido en la fracción XII del artículo 6° de la Ley

del Organismo Público Descentralizado denominado “Bosque de

la Primavera”, al otorgar a dicho organismo facultades para

autorizar servicios, permisos y concesiones en el Área de

Protección de Flora y Fauna “La Primavera”, pues dispone sobre

la propiedad, posesión y disfrute de las tierras ejidales de la

quejosa, sobrepasando los límites de la legislación en la materia,

la cual sólo la constriñe a cumplir con la previa validación del

comité científico.

Además, la ley impugnada viola también lo dispuesto en el

acuerdo de coordinación de veintisiete de junio de dos mil trece,

pues en este se obligó al Gobierno del Estado a llevar a cabo las

actividades de administración del área en forma exclusiva; sin


18

que se haya otorgado facultades para transferir a un organismo

descentralizado esa atribución.

La ley también transgrede la cláusula décima novena del

acuerdo citado de dos mil trece, en donde se señaló que la

Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas reasumiría la

administración total del área, obligándose al Gobierno estatal a

poner a disposición del órgano desconcentrado las instalaciones

y equipos transmitidos, es decir, que se transmitió de forma

temporal la administración; y no obstante ello, el Congreso

estatal, al emitir la ley reclamada, determina que se transfiere

como patrimonio propio todos los referidos en el artículo 25 de

ese ordenamiento.

La ley impugnada violó también lo establecido en la cláusula

vigésima primera del acuerdo de coordinación en cita, el cual

estableció como causa de terminación que se transfiriera o

cediera total o parcialmente la administración del área.

Séptimo. Señaló que para la resolución del asunto debía ejercerse

control de convencionalidad, por lo que solicitó que se tomaran en

cuenta los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los

Tratados Internacionales de los que México es parte, en particular, la

Declaración de los Derechos Humanos y la Convención Americana

sobre Derechos Humanos.

I.11. Admisión de la demanda. De la citada demanda correspondió conocer

al Juez Tercero de Distrito en Materia Administrativa y de Trabajo en el

Estado de Jalisco, quien la admitió a trámite (el treinta de enero de dos mil

catorce); registró el juicio con el número 158/2014, y solicitó a las autoridades

responsables que rindieran sus informes justificados.3

3 Fojas 103 a 105 del expediente de amparo.


19

I.12. Informes Justificados. En atención al acuerdo

admisorio, las autoridades señaladas como

responsables rindieron sus informes justificados.

El Congreso del Estado de Jalisco hizo valer los siguientes argumentos:

Es cierto el acto reclamado consistente en la aprobación del Decreto

244/LX/13, a través del cual se expidió la Ley del Organismo Público

Descentralizado denominado “Bosque La Primavera”, publicado en el

Periódico Oficial “El Estado de Jalisco”, el doce de octubre de dos mil

trece.

Son inoperantes los argumentos del quejoso, porque la legislación

reclamada no tiene como acto generador los acuerdos de

coordinación, sino el artículo 35, fracción I, de la Constitución estatal,

la cual otorga facultad al Congreso de Jalisco para expedir actos

legislativos de todos los ramos del orden interior del Estado que no

sean competencia del Congreso de la Unión, por lo que se parte de

una premisa falsa.

El acto que se le reclama al Congreso estatal, no existe en los

términos apuntados por el quejoso, pues su objeto no es la ejecución

del acuerdo de coordinación, sino la creación del organismo

descentralizado “Bosque de la Primavera”, por lo que debe

sobreseerse en el juicio, con fundamento en el artículo 63, fracción IV,

de la Ley de Amparo.

El hecho de que se le otorgue la administración y manejo del área de

protección de flora y fauna al organismo descentralizado, no tiene

como consecuencia la alteración de los derechos de propiedad o

posesión particulares, pues incluso el artículo 8° del ordenamiento

reclamado prevé la conformación de la Junta de Gobierno como parte

de la integración de dicho organismo, en la que se da participación,

como vocal, al representante de los propietarios de predios


20

particulares o superficies al interior del área de protección, que

hubiere sido comisionado expresamente por ellos para tal efecto.

Debe negarse la protección constitucional respecto a la supuesta

violación al derecho de audiencia, porque mediante esta junta de

gobierno, los propietarios de los predios cuentan con participación.

Se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 61,

fracción XII, al no existir agravio o afectación a la esfera jurídica del

quejoso, por lo que carece de interés jurídico para promover el

amparo.

También se actualiza la causa de improcedencia establecida en el

artículo 61, fracción XXIII, en relación con el diverso 108, fracción VIII,

de la Ley de Amparo, porque no se exponen las razones por las cuales

el ordenamiento reclamado afecta la esfera jurídica del quejoso, sino

que sólo afirma que se menoscaba su derecho de propiedad y

posesión sobre las tierras ejidales.

Por su parte, el Gobernador y el Secretario General de Gobierno del Estado

de Jalisco, por conducto del Director General de Asuntos Agrarios de la

Secretaría General de Gobierno, negaron todos los actos reclamados,

señalando que los convenios que les fueron atribuidos se ajustaban a los

ordenamientos legales vigentes y que nunca pretendieron privar de la

propiedad, posesión y/o disfrute de las tierras al ejido quejoso.

El Secretario de Planeación, Administración y Finanzas del Gobierno del

Estado de Jalisco, rindió informe justificado argumentando lo siguiente:

Es cierto el acto reclamado relativo a la suscripción del acuerdo de

coordinación de siete de marzo de dos mil trece, celebrado con la

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.


21

Operó el consentimiento tácito de la parte quejosa

respecto de dicho acuerdo y los actos emitidos con

anterioridad a dicho acuerdo, en tanto que no se

impugnaron en los términos establecidos por la Ley de Amparo para

ello, pues debe aplicarse la fracción I del artículo 17 de ese

ordenamiento, al no ser actos que tengan como finalidad privar de la

propiedad o posesión o disfrute de los derechos agrarios del quejoso,

por lo tanto, la demanda de amparo es extemporánea.

El quejoso no demuestra encontrarse en un supuesto de impugnación

de disposiciones generales heteroaplicativas, porque no se acredita

la existencia de un acto de aplicación en su perjuicio de los

ordenamientos reclamados. En consecuencia, se actualiza la causa

de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XIV, en relación

con el artículo 63, fracción V, de la Ley de Amparo.

El Director de Asuntos Jurídicos de la Comisión Nacional de Áreas Naturales

Protegidas, en representación del titular de la referida comisión, argumentó

lo siguiente:

Son ciertos los actos reclamados consistentes en la suscripción y

emisión del Acuerdo de Coordinación que celebran la Secretaría de

Medio Ambiente y Recursos Naturales y el Estado de Jalisco, con el

objeto de establecer las bases y mecanismos mediante los cuales la

Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas otorga al estado la

administración y manejo del Área de Protección de Flora y Fauna La

Primavera, así como la suscripción del convenio de uno de octubre de

dos mil ocho, el cual ratifica, adiciona y modifica el acuerdo de

coordinación del dos mil.

El acuerdo reclamado es constitucional, porque el establecimiento,

regulación, administración y vigilancia de las áreas naturales

protegidas, es una cuestión de interés público vinculada directamente

con el mandato del artículo 27 constitucional, toda vez que mediante

ese establecimiento se regula el aprovechamiento de los elementos


22

naturales susceptibles de apropiación, a través de la implementación

de las medidas necesarias para preservar y restaurar el equilibrio

ecológico, así como para evitar la destrucción de los elementos

naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la

sociedad.

Además, en la reforma constitucional de mil novecientos ochenta y

siete se adicionó la fracción XXIX-G al artículo 73, para incluir dentro

de las materias competencia del Congreso de la Unión, la expedición

de leyes generales que determinen la concurrencia de los gobiernos

federal, estatal y municipal, en materia de protección al ambiente y

preservación al equilibrio ecológico. Bajo ese marco normativo, los

artículos 11, fracción I, 47 y 67 de la Ley General del Equilibrio

Ecológico y la Protección al Ambiente, facultan a las autoridades

responsables para que, una vez que se cuente con el programa de

manejo respectivo, se otorgue a los gobiernos estatales, municipales

y de la Ciudad de México, así como a los ejidos, comunidades,

pueblos indígenas, grupos y organizaciones sociales y empresariales

y demás personas físicas o morales interesadas, la administración de

las áreas naturales protegidas competencia de la Federación,

mediante la suscripción de acuerdos, como es el caso del convenio

reclamado.

El régimen establecido en la Ley General del Equilibrio Ecológico y

Protección al Ambiente para las áreas naturales protegidas no priva a

la parte quejosa de sus derechos, pues ella dispone del dominio, uso

y disfrute de sus terrenos, bajo las medidas necesarias que se dicten

para preservar el equilibrio ecológico y evitar la destrucción de los

elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en

perjuicio de la sociedad.

El acuerdo reclamado se emitió en estricto apego a las disposiciones

legales, porque su materia consiste en la administración y vigilancia

de áreas naturales protegidas competencia de la Federación, que


23

cuenta con su respectivo programa de manejo y,

además, fue celebrado a instancia del Gobierno del

Estado de Guadalajara, que cuenta con los medios

necesarios para el desarrollo de sus facultades.

Se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 61,

fracción XIV, de la Ley de Amparo, porque la presentación de la

demanda de amparo es extemporánea.

El Director General Adjunto de lo Contencioso Administrativo y Judicial, en

suplencia del Titular de la Unidad Coordinadora de Asuntos Jurídicos de la

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, quien actúa en

representación del Secretario del ramo, señaló lo siguiente:

Son ciertos los actos que se reclamaron a la Secretaría de Medio

Ambiente y Recursos Naturales.

La demanda de amparo se presentó extemporáneamente, pues no se

promovió dentro de los plazos que establece la Ley de Amparo.

El juicio de amparo es improcedente porque no se esgrimieron

razonamientos en contra del acto identificado con el inciso d) del

escrito inicial.

Los actos que se le reclaman a la Secretaría no afectan los intereses

jurídicos del quejoso, pues la circunstancia de que por medio del

acuerdo publicado en mil novecientos noventa y seis se transfiriera la

administración al gobierno estatal no produce una afectación a la

esfera jurídica del quejoso; lo mismo ocurre con el diverso acuerdo

por el que se le otorgó la categoría a “La Primavera” conforme a la

legislación vigente. Tampoco ocasiona perjuicio el acuerdo por el que

se da a conocer el programa de manejo del área natural protegida.


24

El juicio de amparo es improcedente porque las violaciones que hace

valer el quejoso se tratan de actos futuros e inciertos.

Los conceptos de violación quinto y sexto deben declararse

inoperantes por lo que hace al Secretario de Medio Ambiente y

Recursos Naturales, pues en este solo se controvierten actos de la

Comisión Nacional de Áreas Naturales. Lo mismo ocurre con el primer

concepto de violación en el que se señaló como autoridad

responsable al Secretario de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano.

Los acuerdos de coordinación impugnados no afectan los derechos

de propiedad del núcleo ejidal y se emitieron de conformidad con las

disposiciones legales aplicables.

La titular de la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Territorial del

Estado de Jalisco expuso lo siguiente en su informe justificado:

Es cierto el acto consistente en la suscripción del Acuerdo de

Coordinación señalado en la demanda de amparo.

Es improcedente el juicio en contra dela emisión de la Ley del

Organismo Público Descentralizado denominado “Bosque de La

Primavera”, al no afectar los intereses jurídicos o legítimos del

quejoso, pues para ello se requería la realización de un acto posterior

que afectara la esfera jurídica del demandante.

El juicio de amparo es improcedente porque las consecuencias que

se le atribuyen a los actos reclamados son futuros de realización

incierta.

La demanda de amparo es extemporánea, porque no se presentó

dentro de los plazos establecidos por el artículo 17 de la Ley de

Amparo.


25

Los acuerdos reclamados no afectan los derechos

del quejoso, en tanto que se emitieron conforme a las

disposiciones legales aplicables.

I.13. Sentencia de amparo. Previo el trámite respectivo, el 23 de junio de

2016 se dictó sentencia en el juicio de amparo, en la que, por una parte, se

decretó el sobreseimiento respecto de los acuerdos de coordinación suscritos

con anterioridad al diverso de dos mil trece, y por otra, se negó el amparo

solicitado.

Cabe señalar que las consideraciones que sostuvieron el sentido de la

sentencia en cuestión fueron esencialmente las siguientes:

Considerando primero. Se justificó la competencia del Juzgado.

Considerando segundo. Se precisó que de la lectura de la demanda

de amparo y de las constancias se advertía que los actos reclamados

eran los siguientes:

Los acuerdos de coordinación celebrados por las responsables con el objeto de llevar a cabo diversas acciones de competencia concurrente en materia ecológica.

El Decreto 244/LX/13, por el que el Congreso del Estado Libre y Soberano de Jalisco expidió la Ley del Organismo Público Descentralizado denominado “Bosque de la Primavera”.

Considerando tercero. Se expuso la metodología que rige legalmente

en materia de amparo, para el análisis de los actos reclamados,

señalando que en primer lugar debe realizarse pronunciamiento sobre la

certeza o inexistencia de estos para, posteriormente, estudiar las

posibles causas de improcedencia que se pudieran actualizar.

Considerando cuarto. Se determinó que eran ciertos los actos

reclamados a las autoridades responsables, por así manifestarse en sus

respectivos informes justificados. Respecto a la negativa de existencia

de los actos aducida por el Gobernador y la Secretaría General de


26

Gobierno, ambos del Estado de Jalisco, consideró que quedaba

desvirtuada porque la existencia de los actos se demostraba con las

documentales emitidas por las otras autoridades, máxime que las leyes

no son objeto de prueba.

Considerando quinto. Se analizaron y desestimaron las causales de

improcedencia invocadas por las responsables.

En relación con la causa de improcedencia establecida en el artículo 61,

fracción XII, de la Ley de Amparo (falta de interés jurídico) se consideró

que no se actualizaba en atención a que dicho análisis implicaría realizar

un pronunciamiento sobre cuestiones íntimamente relacionadas con el

fondo del asunto.

La diversa causa de improcedencia derivada del artículo 61, fracción

XIV, de la Ley de Amparo (presentación extemporánea de la demanda)

se desestimó en atención a que conforme al primer párrafo del artículo

quinto transitorio de la Ley de Amparo, el juicio de amparo indirecto

contra los actos a que se refiere el diverso 17, fracción III, de dicha ley,

emitidos con anterioridad a su entrada en vigor, pueden promoverse

dentro de los siete años siguientes al inicio de su vigencia, es decir,

hasta el dos de abril de dos mil veinte, por lo que si la demanda de

amparo se presentó el veintiuno de enero de dos mil catorce, se realizó

de forma oportuna.

Asimismo, se desestimó el motivo de improcedencia referido en el

artículo 61, fracción XIII, de la Ley de Amparo vigente (hechos futuros e

inciertos), ya que contrario a lo sostenido por las responsables, la parte

quejosa reclamó diversos acuerdos de coordinación suscritos por las

autoridades responsables, los cuales no se tratan de actos futuros, pues

se dictaron previamente a la interposición de la demanda.

Por otra parte, se decretó de oficio la causa de improcedencia prevista

en el artículo 61, fracción XXI, de la Ley de Amparo (cesación de efectos)


27

respecto de los acuerdos de coordinación de dieciséis

de agosto de mil novecientos noventa y cinco, y de uno

de octubre de dos mil ocho, modificatorio del acuerdo de

dieciséis de agosto de dos mil, por haber fenecido su vigencia, en tanto

que el diverso acuerdo de coordinación de siete de marzo de dos mil

trece sustituyó a los anteriores y es el instrumento jurídico por el cual, el

Gobierno del Estado de Jalisco tiene la administración y manejo del área

de protección de flora y fauna “La Primavera”.

Considerando séptimo (que debió ser sexto). Se indicó que al no

advertirse la actualización de diversa causa de improcedencia, procedía

el análisis de fondo de los conceptos de violación, los cuales no se

transcribirían, al no existir obligación legal para ello.

Considerando octavo. Se dio respuesta a los conceptos de violación

planteados por los solicitantes del amparo.

Al respecto, se determinó que no se advertía prima facie que los

preceptos reclamados fueran violatorios de los derechos humanos

reconocidos tanto en la Constitución, como en los tratados

internacionales en los que México es parte.

Posteriormente, se explicaron brevemente los antecedentes bajo los

cuales se estableció mediante decreto de mil novecientos ochenta que

“La Primavera” sería zona de protección forestal y refugio de fauna

silvestre.

Al respecto, se precisó que los motivos de disenso planteados se dirigen

a evidenciar la inconstitucionalidad del decreto reclamado, por las

siguientes causas: (1) que no se hicieron los estudios técnicos

respectivos; (2) que las autoridades no cumplieron con las obligaciones

impuestas en el propio decreto; y (3) que el decreto afectó los terrenos

agrarios del ejido quejoso.


28

En relación con la falta de estudios técnicos aducida por el quejoso, se

señaló que dicho argumento era infundado, pues la autoridad ejecutiva

sí había llevado a cabo los estudios técnicos necesarios, de manera

previa a la expedición del decreto, en términos del artículo 56 de la Ley

Forestal abrogada, tan era así que dentro de los terrenos ejidales se

ubicaba una porción del bosque “La Primavera”, lo cual era justificación

suficiente para que el ejecutivo federal realizara la declaratoria relativa.

Incluso resultaba patente la emisión de esos estudios técnicos, dado que

era la única forma en que la autoridad ejecutiva podía haber llegado a la

certeza de la existencia de la flora a que se hace alusión en el propio

decreto, y que ésta era en gran parte la que regulaba las condiciones

climáticas de los municipios de Guadalajara, Tlaquepaque, Zapopan,

Tala, Tlajomulco y otras poblaciones aledañas y principalmente a los

Valles de Atemajac y Ameca.

Además, se indicó que conforme al artículo 59 de la Ley Forestal

abrogada, debían considerarse reservas nacionales forestales todos los

terrenos de la nación en donde se encontraran arbolados o que sean

apropiados para el cultivo forestal, lo cual realizó la autoridad federal al

declarar como zona de protección forestal el terreno en donde se

encontraba el bosque “La Primavera.”

Por otro lado, se sostuvo que contrario a lo estimado por el ejido quejoso,

el Presidente de la República, al emitir el decreto impugnado, no estaba

obligado a explicar los fundamentos o motivos por los cuales lo expidió,

al tratarse de actos materialmente legislativos, en donde la garantía de

motivación no implica que todas y cada una de las disposiciones deban

ser necesariamente materia de una motivación específica, sino que

únicamente se requiere estar constitucionalmente facultada para ello, y

el decreto regula una situación de interés público, como lo es el

establecimiento de áreas naturales.


29

Respecto al argumento consistente en que las

autoridades habían omitido cumplir con las obligaciones

que se establecían en los artículos séptimo y octavo del

decreto impugnado (establecer las medidas que debían observar los

ejidos en la preservación y enriquecimiento de suelos, bosques y aguas,

y hacer los deslindes de los terrenos ejidales y las declaratorias relativas

a los presuntos terrenos nacionales, baldíos y demasías), se consideró

que no se actualizaban las omisiones referidas.

Al respecto se indicó que la Secretaría de Agricultura y Recursos

Hidráulicos, en mil novecientos ochenta y tres, publicó el reporte técnico

denominado “Análisis de Suelos del Bosque La Primavera” y, en el

siguiente año, rindió el informe de inspección forestal en el ejido López

Mateos, Zapopan, en donde la Comisión Federal de Electricidad

pretendía el derribo del arbolado; asimismo, en mil novecientos ochenta

y seis, llevó a cabo un estudio semidetallado de las tierras del Bosque

de la Primavera, y posteriormente emitió el “Programa de Manejo del

Área de Protección de Flora y Fauna La Primavera”, publicado en

coautoría con la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, el

cual constituye una de las obras más importantes en lo que se refiere a

las medidas que deben observar los ejidos en la preservación y

enriquecimiento de suelos, bosques y aguas.

Asimismo, se manifestó que la Secretaría de la Reforma Agraria también

había cumplido con las obligaciones impuestas en el decreto en estudio,

pues tal como se advertía del cuaderno de pruebas, a la fecha ya se

realizaron los deslindes respectivos en el ejido quejoso, de manera que

constan las mediciones y superficies exactas con que cuenta el ejido,

así como el área de afectación.

Por otra parte, el juez de distrito consideró que el decreto publicado en

el Diario Oficial de la Federación el seis de marzo de mil novecientos

ochenta estableció como zona de protección forestal y refugio de la

fauna silvestre la región conocida como “La Primavera”. De esta manera,

reguló una serie de aspectos propios de esta clase de áreas naturales,


30

estableciendo claramente la extensión territorial que comprendía esta

zona de protección federal.

Bajo ese contexto, sostuvo que si se tomaba en cuenta que la superficie

controvertida se ubicaba dentro de los terrenos del ejido quejoso, y el

decreto presidencial de mérito regula la zona forestal referida, era

innegable que el núcleo ejidal se encontraba constreñido a respetar las

disposiciones contenidas en dicho decreto, al regular un área natural que

se encuentra ubicada dentro de las superficies que le fueron dotadas,

sin que tuviera razón en lo argumentado, pues bastaba, como se hizo,

con indicar claramente las medidas y colindancias de la zona de

protección forestal en estudio.

En diverso aspecto, se indicó que en el acuerdo de coordinación de siete

de marzo de dos mil trece, se facultó al Estado de Jalisco, para

determinar y/o crear las instancias más idóneas para la administración y

manejo de la región conocida como “La Primavera", pues así se

estableció expresamente en la cláusula décima cuarta de dicho acuerdo.

De esta manera, el acuerdo de coordinación de mérito establece la

facultad del Estado de Jalisco para transferir la administración de la

superficie en controversia al organismo que se constituya para tal efecto,

si así lo considera más idóneo.

Así, se expuso que en ejercicio de esa facultad, el Estado de Jalisco,

mediante Decreto 24475/LX/13, en donde se expidió la Ley del

Organismo Público Descentralizado denominado "Bosque la Primavera",

creó dicho organismo dotado de personalidad jurídica y patrimonio

propios, el cual tiene como objeto la Administración y manejo del Área

de Protección de Flora y Fauna de esa área.

Bajo este panorama, el Juez sostuvo que los conceptos de violación

vertidos en contra de la transferencia de la administración se podían

resumir en lo siguiente: “1. La transferencia de administración sobrepasa

el decreto que señaló que el Bosque la Primavera es una zona de


31

protección forestal; 2. El acuerdo de coordinación no

autoriza a transferir la administración de la superficie

controvertida; 3. El Organismo Público Descentralizado

denominado “Bosque La Primavera”, no tiene facultades para disponer

de los terrenos ejidales; y, 4. La ley que regula la administración de esa

zona natural transgrede las formalidades esenciales del procedimiento”.

Al respecto, el órgano jurisdiccional precisó que el decreto de mil

novecientos ochenta en ningún momento señaló que la administración

pública federal no pudiera ceder la administración de esa área de

protección natural a su homóloga estatal. En cambio, la delegación de

facultades, entre las que se encuentra la administración de un área

natural, es una forma de coordinación entre las diferentes dependencias

de la administración pública, que tiene como objetivo facilitar la

consecución de los objetivos de las políticas públicas del país.

Señaló que lo anterior encontraba su fundamento en la Ley de

Planeación y se corroboraba con lo dispuesto en los artículos 11,

fracción I, y 67 de la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección

al Ambiente.

En ese tenor, se consideró constitucional la circunstancia de que

mediante acuerdo de coordinación de siete de marzo de dos mil trece,

se facultara al Estado de Jalisco para determinar y/o crear las instancias

más idóneas para la administración y manejo de la región conocida como

“La Primavera.”

Por ende, se concluyó que no resultaba ilegal que el organismo

descentralizado referido tuviera la administración de la zona natural

controvertida, aun cuando estuviera dentro de los terrenos agrarios del

ejido quejoso, pues su constitución y facultades se encuentran en la

delegación que realizó el Estado de Jalisco a ese organismo público,

conforme al acuerdo de coordinación suscrito con el Ejecutivo Federal.


32

I.14. Interposición del recurso de revisión. En contra de la sentencia de

amparo, la parte quejosa interpuso recurso de revisión, del cual tocó conocer

al Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito.

En sus agravios la recurrente sostuvo esencialmente lo siguiente:

Agravio primero. El juez federal omitió analizar el segundo de los actos

reclamados consistente en el acuerdo publicado el siete de junio de

dos mil, en el Diario Oficial de la Federación, el cual tuvo por objeto

dotar de una categoría acorde con la legislación vigente y que conforme

al mismo artículo primero punto 14 determinó que la "Zona de

Protección Forestal y Refugio de la Fauna Silvestre de la región

conocida como La Primavera” tendría el carácter de área de protección

de Flora y Fauna.

De la misma forma, omitió analizar el acto de autoridad consistente en

el programa de manejo del área de protección de flora y fauna en

cuestión, cuya conclusión se publicó en el Diario Oficial de la

Federación el día 22 de mayo de 2001.

Agravio segundo. El juez de distrito señaló que se actualizaba la causal

de improcedencia relativa a la cesación de efectos; sin embargo, es un

hecho notorio que los convenios de coordinación celebrados el siete de

diciembre de mil novecientos noventa y cinco y el posterior de dieciséis

de agosto de dos mil, refieren en sus cláusulas que serían indefinidos,

por lo que continuaron vigentes pese a la modificación realizada el uno

de octubre de dos mil ocho, cuya vigencia no ha cesado en virtud de

que los actos no han dejado de tener efectos perniciosos para el ejido

quejoso. Lo anterior, dado que las cosas no han vuelto al estado que

tenían antes de la violación constitucional.

También se soslayó la circunstancia de que por medio del acuerdo

celebrado en el dos mil, se dotó de una nueva categoría a la zona

denominada “La Primavera”.


33

Agravio tercero. Tanto el Gobierno Federal como el

del Estado de Jalisco, en forma inconstitucional, han

desposeído al Ejido de la tierra de la que originalmente fue dotado, al

imponer una medida que restringe el uso y disfrute de aquélla, sin que

mediara para ello un procedimiento que pudiera garantizar su derecho

de audiencia previa, en consecuente vulneración a los principios de

certeza jurídica y legalidad. Así, los efectos que ha dejado esta

inconstitucional desposesión de tierra han generado el

empobrecimiento del núcleo agrario, en forma continua y permanente

desde la publicación del Decreto de seis de marzo de mil novecientos

ochenta.

El decreto de seis de marzo de mil novecientos ochenta transgrede los

artículos 1, 14, 16 y 27 constitucionales pues, contrario a lo que se

afirma en la sentencia, dicho decreto se publicó sin mediar los estudios

justificativos previos, lo que se constata en virtud de que, a pesar de

que se solicitó al juzgador federal requerir a la Comisión Nacional de

Áreas Naturales protegidas la exhibición de tales estudios y, no

obstante haberlo hecho, la Comisión aludida refirió que no tenía la

obligación de llevar a cabo notificaciones personales ni de exhibir los

estudios previos. Por lo tanto, de autos es posible colegir la inexistencia

de los informes que alude el juez de Distrito de la causa.

En esa tesitura, se revela la transgresión al artículo 1o constitucional,

pues no se respetan los derechos humanos de los gobernados, en

virtud de que el Presidente de la República no cumplió con la obligación

de llevar a cabo los estudios previos justificativos, vulnerando el

principio de legalidad previsto en el artículo 16 constitucional, así como

el diverso 27, pues esas tierras constituyen el sustento de la vida

económica del ejido.

En el mismo sentido, se vulneró la garantía de audiencia prevista en el

artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Federal, pues

previamente a la afectación de uso del ejido quejoso, debió hacerse del


34

conocimiento del mismo la emisión del Decreto combatido con el fin de

poder alegar y probar lo que a su derecho conviniera y, en su caso,

oponerse a la ejecución de las restricciones hechas al uso de la tierra

dotada a su favor.

De conformidad con lo previsto en el artículo 16 constitucional, todo

acto de privación de la propiedad y posesión debe estar precedido de

un procedimiento seguido ante tribunales previamente establecidos en

el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento, con

el fin de ser oído previamente a la imposición de la medida impositiva

de privación.

De igual forma los derechos sociales de los integrantes de un ejido

gozan de una mayor protección constitucional, de conformidad con el

artículo 27 constitucional, pues es a través de los derechos de

propiedad custodiados por ese dispositivo, que los integrantes de la

comunidad ejidal pueden tener sustento y por ende, salvaguardar el

derecho legítimo a sostener económicamente a sus familias.

Por otra parte, la sentencia recurrida omitió realizar el análisis del

universo probatorio existente, en contravención de lo previsto en el

artículo 74, fracción III, de la Ley de Amparo, en específico la sentencia

dictada en el juicio de amparo indirecto 413/2001, del índice del

Juzgado Tercero de Distrito en Materia Administrativa y del Trabajo, de

la cual conoció el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa

del Tercer Circuito en el toca en revisión 465/2007, mediante la cual se

concedió el amparo al Ejido de Santa Ana Tepatitlán en contra del

decreto de seis de marzo de mil novecientos ochenta. Esta prueba fue

ofrecida mediante escrito de dieciocho de enero de dos mil dieciséis.

Agravio cuarto. Si bien la autoridad federal por conducto de la Comisión

de Áreas Naturales Protegidas puede suscribir convenios de

coordinación y convenios hasta con los propios ejidos para la

administración y manejo de un área natural protegida, de conformidad


35

con la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección

al Ambiente, facultad contenida en el artículo 67, lo cierto

es que esta facultad está supeditada a que previamente

cuente con el programa de manejo.

En consecuencia, si la Comisión Nacional de Áreas Naturales

Protegidas suscribió el convenio de coordinación para la trasferencia

de la administración del área de flora y fauna conocida como la

primavera al Gobierno de Jalisco, sin contar con el programa de

manejo, es ilegal su celebración, por ser este un requisito formal

conforme a los artículos 33 de la Ley de Planeación Federal y 67 de la

Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.

Agravio quinto. Las autoridades responsables del Gobierno del Estado

de Jalisco incumplieron con el convenio de coordinación, pues

transfirieron la administración del área natural protegida a un

organismo público descentralizado cuyo consejo de administración lo

conforman 21 instancias, siendo este organismo distinto al Gobierno

del Estado, como se puede observar de la junta de gobierno que se

establece en el artículo 8 del decreto descrito.

En este sentido, el gobierno estatal carecía de competencia para

transferir la administración, y al hacerlo mediante la creación de un

organismo público descentralizado con personalidad jurídica y

patrimonio propio, desnaturalizó la materia federal, dando un

tratamiento al área natural protegida como la de un terreno de su

propiedad.

De conformidad con la cláusula vigésima primera del acuerdo de

coordinación, la transferencia de forma total o parcial de la

administración del área constituye una causa de terminación

anticipada; lo que corrobora que la transferencia de la administración

está fuera del alcance de la competencia del gobierno del Estado.


36

Agravio sexto. El decreto reclamado otorga facultades de autoridad al

organismo responsable, siendo el caso que el Gobierno del Estado de

Jalisco y el Congreso están impedidos por ley para otorgar facultades

de autoridad en un área de competencia federal y al hacerlo se

vulneraron los derechos de los titulares de la tierra que están dentro del

área natural protegida. En este contexto, al crearse otras instancias de

autoridad aparte de las federales que ya existían, se ejerce una doble

imposición de cargas a los dueños de la tierra y a los gobernados, lo

que afecta directamente al ejido y así igualmente a toda la ciudadanía.

Además, dicho decreto otorga al organismo creado facultades para que

éste pueda cobrar derechos por el simple tránsito dentro del área

natural protegida, por el uso goce y disfrute de las tierras, sin que exista

una razón justificada para ello y sí una flagrante violación a las

garantías de seguridad jurídica y de goce efectivo de los derechos

respecto a la tierra de la que son titulares los miembros del ejido

quejoso.

Incluso se les puede restringir con esta ley el paso a sus predios, casas

y haberes que se encuentren dentro de la poligonal. Asimismo, se

otorga al organismo la facultad de otorgar permisos, licencias y

concesiones a cualquier persona para desarrollar proyectos dentro de

las tierras ejidales.

Por ende, el decreto reclamado debe ser inaplicado, dado que no tiene

un parámetro de interpretación conforme a los artículos 1, 14, 16, 27 y

133 de la Constitución y los correspondientes correlativos de la

Convención Americana de Derechos Humanos. de acceso a la justicia

vulnerado en el caso de estudio, a la luz de lo establecido en el artículo

8.1, 21.1 y 22.1 de la Convención Americana sobre Derechos

Humanos.

I.15. Trámite y resolución de la reasunción de competencia. El Tercer

Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito remitió los


37

autos a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, los

cuales, una vez recibidos, dieron lugar a la reasunción

de competencia número 43/2018, la cual fue turnada al

Ministro Alberto Pérez Dayán para la elaboración del proyecto de resolución

y resuelta por esta Segunda Sala el veintitrés de mayo de dos mil dieciocho

en el sentido de reasumir la competencia originaria para conocer del recurso

de revisión en cuestión.

I.16. Trámite del recurso de revisión ante esta Suprema Corte. Por auto

de veintiuno de junio de dos mil dieciocho, en atención a lo resuelto en el

expediente relativo a la reasunción de competencia 43/2018, el Ministro

Presidente remitió el asunto a la Segunda Sala para su radicación y ordenó

su turno al Ministro José Fernando Franco González Salas; quedando

radicado el recurso con el número 520/2018.

I.17. Avocamiento. Por auto de seis de agosto de dos mil dieciocho, el

Presidente de la Segunda Sala indicó que esta se avocaría al conocimiento

del asunto y ordenó su remisión al Ministro ponente.

II. COMPETENCIA

Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es

competente para conocer del presente recurso de revisión de conformidad

con lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos4 y 21, fracción II, inciso a), de la

Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación5, así como en los puntos

4 “Art. 107.- Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes: (…) VIII.- Contra las sentencias que pronuncien en amparo los Jueces de Distrito o los Tribunales Unitarios de Circuito procede revisión. De ella conocerá la Suprema Corte de Justicia:

a) Cuando habiéndose impugnado en la demanda de amparo normas generales por estimarlas directamente violatorias de esta Constitución, subsista en el recurso el problema de constitucionalidad. (…)”. 5 “ARTICULO 21. Corresponde conocer a las Salas: (…) II. Del recurso de revisión en amparo contra sentencias pronunciadas en la audiencia constitucional por los jueces de distrito o tribunales unitarios de circuito, en los siguientes casos: a) Cuando subsista en el recurso el problema de constitucionalidad, si en la demanda de amparo se hubiese impugnado un reglamento federal expedido por el Presidente de la República, o reglamentos expedidos por el


38

Primero y Tercero –este último en relación con el punto segundo, fracción III–

del Acuerdo General Plenario 5/2013 de 13 de mayo de 20136, toda vez que

la materia del recurso involucra el estudio de la constitucionalidad de diversos

actos relacionados con el establecimiento de un área natural protegida, y en

el caso se estima innecesaria la intervención del Tribunal Pleno. Ello aunado

a que en el presente caso se reasumió la competencia al resolver el

expediente relativo a la reasunción de competencia 43/2018, del índice de

esta Sala.

III. OPORTUNIDAD

No se analizará la oportunidad en la interposición del recurso en atención a

que tal aspecto ya fue estudiado por el Tribunal Colegiado que remitió el

asunto.

IV. LEGITIMACIÓN

El recurso de revisión se interpuso por parte legitimada, ya que lo presentó

José Francisco Cervantes Ruiz, en su carácter autorizado del ejido quejoso

“General Lázaro Cárdenas”, municipio de Zapopan, Jalisco; personalidad que

fue reconocida por el juez de distrito del conocimiento en auto de treinta de

enero de dos mil catorce.

gobernador de un Estado o por el Jefe del Distrito Federal, por estimarlos directamente violatorios de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o si en la sentencia se establece la interpretación directa de un precepto de la misma en estas materias, y (…)”. 6 “PRIMERO. Las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ejercerán la competencia que les otorga el artículo 21 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, de la manera siguiente: La Primera Sala conocerá de las materias civil y penal, y La Segunda Sala conocerá de las materias administrativa y del trabajo”. “SEGUNDO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para su resolución: (…) III. Los amparos en revisión en los que subsistiendo la materia de constitucionalidad de leyes federales o tratados internacionales, no exista precedente y, a su juicio, se requiera fijar un criterio de importancia y trascendencia para el orden jurídico nacional y, además, en el caso de los interpuestos contra sentencias dictadas por los Tribunales Colegiados de Circuito, revistan interés excepcional; o bien, cuando encontrándose radicados en una Sala así lo acuerde ésta y el Pleno lo estime justificado; (…)”. “TERCERO. Las Salas resolverán los asuntos de su competencia originaria y los de la competencia del Pleno que no se ubiquen en los supuestos señalados en el Punto precedente, siempre y cuando unos y otros no deban ser remitidos a los Tribunales Colegiados de Circuito”.


39

VI. ESTUDIO OFICIOSO DE INCONGRUENCIAS

EN LA SENTENCIA RECURRIDA

Previo al estudio de los agravios, esta Segunda Sala considera necesario

precisar que si bien en el considerando segundo de la sentencia recurrida, el

Juez de Distrito precisó como actos reclamados únicamente los consistentes

en:

a) Los acuerdos de coordinación celebrados por las responsables con

el objeto de llevar a cabo diversas acciones de competencia

concurrente en materia ecológica.

b) El Decreto 244/LX/13, por el que el Congreso del Estado Libre y

Soberano de Jalisco expidió la Ley del Organismo Público

Descentralizado denominado “Bosque de la Primavera.”

Lo cierto es que de la demanda de amparo se advierte que también se

reclamaron los siguientes:

“b) Acuerdo publicado el día 7 de junio de 2000 en el Diario Oficial de la Federación, que tuvo por objeto dotar con una categoría acorde con la legislación vigente a las superficies que fueron objeto de diversas declaratorias de áreas naturales protegidas emitidas por el Ejecutivo Federal; que en su ARTÍCULO PRIMERO punto 14 determinó que “La Zona de Protección Forestal y Refugio de Fauna Silvestre “La Primavera” establecida mediante Decreto Presidencial en la región conocida como “La Primavera” localizada en los municipios de Tala, Zapopan y Tlajomulco, Jalisco, con una superficie aproximada de 30, 500 hectáreas, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 6 de marzo de 1980, tendrá el carácter de Área de Protección de Flora y Fauna La Primavera” c) El Programa de Manejo del Área Natural Protegida con el carácter de Área de Protección de Flora y Fauna La Primavera, ubicada en los municipios de Tala, Zapopan y Tlajomulco de Zuñiga Estado de Jalisco, cuyo Aviso al público en general de haber sido concluido dicho programa se publicó en el Diario Oficial de la Federación el día 22 de mayo de 2001”.

En atención a lo anterior, esta Segunda Sala precisa que en el caso también

deben tenerse como actos reclamados los señalados con anterioridad, esto

es:


40

El “Acuerdo que tiene por objeto dotar con una categoría acorde con la

legislación vigente a las superficies que fueron objeto de diversas

declaratorias de áreas naturales protegidas emitidas por el Ejecutivo

Federal”, publicado en el Diario Oficial de la Federación el siete de junio

del dos mil.

El Programa de Manejo del Área Natural Protegida con el carácter de

Área de Protección de Flora y Fauna La Primavera, cuyo Aviso al

público en general de haber sido concluido se publicó en el Diario

Oficial de la Federación el veintidós de mayo de dos mil uno.

Sin que en el caso sea necesario hacer un pronunciamiento respecto de la

certeza de tales actos, así como de las causales de improcedencia hechas

valer en su contra, ya que el Juez de Distrito, al analizar tales aspectos, sí

abarcó todos los actos reclamados a todas las autoridades, y estudió todas

las causales de improcedencia planteadas por aquellas respecto de todos los

actos, incluidos los antes mencionados.

No pasa inadvertido que en el primer concepto de violación de la referida

demanda, el ejido quejoso formuló diversos argumentos relacionados con

vicios propios del decreto de seis de marzo de mil novecientos ochenta,

denominado “Decreto por el que por causa de utilidad pública se establece

zona de protección forestal y refugio de la fauna silvestre la región conocida

como La Primavera, que se localiza dentro de una superficie aproximada de

30,500 Has., de propiedad particular en los Municipios de Tala, Zapopan y

Tlajomulco, Jal”.

Sin embargo, no es el caso de tener ese acto como reclamado en este juicio

de amparo, ya que en el citado concepto de violación (en específico en la

página 17 de la demanda) el ejido demandante señaló “Como se podrá observar

el Decreto Presidencial, como acto de autoridad, carece de motivación, reservándonos el

derecho de interponer en su caso el juicio de amparo en contra de dicho Decreto Presidencial”;

de donde se advierte que se reservó su derecho para promover un diverso


41

amparo en contra del referido decreto presidencial de mil

novecientos ochenta.

Incluso, de los demás conceptos de violación se advierte que la parte quejosa

hace depender diversas violaciones de la transgresión al referido decreto

presidencial, lo que evidencia que su intención, cuando menos en este

asunto, no fue impugnar tal acto.

Por lo anterior, desde este apartado se precisa que resultan infundados los

agravios en los que se plantea la inconstitucionalidad del mencionado decreto

de seis de marzo de mil novecientos ochenta.

VII. ESTUDIO DE LOS AGRAVIOS

VII.1. Agravios relacionados con el sobreseimiento decretado por el juez

de distrito

En primer término, de conformidad con el artículo 93, fracción I,7 de la Ley de

Amparo, se analizarán los agravios del recurrente dirigidos a combatir el

sobreseimiento decretado por el juez de distrito, respecto de los acuerdos de

coordinación de dieciséis de agosto de mil novecientos noventa y cinco, y uno

de octubre de dos mil ocho, modificatorio del acuerdo de dieciséis de agosto

de dos mil.

En la sentencia recurrida se determinó sobreseer respecto de esos actos por

estimarse actualizada la causa de improcedencia contenida en el artículo 61,

fracción XXI,8 de la Ley de Amparo (cesación de efectos), en tanto que el

diverso acuerdo de coordinación de siete de marzo de dos mil trece había

7 “Artículo 93. Al conocer de los asuntos en revisión, el órgano jurisdiccional observará las reglas siguientes: I. Si quien recurre es el quejoso, examinará, en primer término, los agravios hechos valer en contra del sobreseimiento decretado en la resolución recurrida. Si los agravios son fundados, examinará las causales de sobreseimiento invocadas y no estudiadas por el órgano jurisdiccional de amparo de primera instancia, o surgidas con posterioridad a la resolución impugnada; […]”. 8 “Artículo 61. El juicio de amparo es improcedente: […] XXI. Cuando hayan cesado los efectos del acto reclamado; […]”.


42

sustituido a los anteriores, pues este último es el que actualmente prevé que

la administración y manejo del área de protección de flora y fauna “La

Primavera” corresponde al Gobierno del Estado.

Al respecto, el ejido recurrente afirma que no se actualiza la causal de

improcedencia referida, pues en las cláusulas de los acuerdos de

coordinación de mil novecientos noventa y cinco y del dos mil se estableció

que éstos tendrían una vigencia indefinida, lo cual continuó pese a la

publicación del diverso de dos mil ocho, cuya vigencia no ha sido declarada

como cesante de efectos.

Además, señala que para que se actualice esa causa de improcedencia no

es suficiente que el acto hubiera dejado de estar vigente, sino que era

necesario que sus efectos no dejaran huella alguna en la esfera jurídica del

particular, que ameritara ser eliminada con la concesión de la protección

federal.

Los agravios del recurrente son infundados por las siguientes razones.

El artículo 61, fracción XXI, de la Ley de Amparo, ha sido interpretado en

diversas ocasiones por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, quien

ha sostenido que se actualiza la cesación de efectos cuando el acto ha

quedado insubsistente y las cosas han vuelto al estado que tenían antes de

la violación constitucional, como si se hubiere concedido el amparo al

quejoso.9

Asimismo, se ha establecido que para que se surta el citado motivo de

improcedencia, no es suficiente con que la autoridad responsable derogue o

9 Ver tesis P. CL/97, que dice: ACTO RECLAMADO, CESACIÓN DE SUS EFECTOS. PARA ESTIMAR QUE SE SURTE ESTA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA, DEBEN VOLVER LAS COSAS AL ESTADO QUE TENÍAN ANTES DE SU EXISTENCIA, COMO SI SE HUBIERA OTORGADO LA PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL. La interpretación que de la fracción XVI del artículo 73 de la Ley de Amparo ha hecho este tribunal en diversas épocas, en distintas tesis aisladas, obliga a considerar que el juicio de amparo es improcedente cuando han cesado los efectos de los actos reclamados sólo cuando el acto ha quedado insubsistente y las cosas han vuelto al estado que tenían antes de la violación constitucional, como si se hubiera otorgado el amparo, de tal manera que el acto ya no agravia al quejoso y disfruta del beneficio que le fue afectado por el acto de autoridad”. Datos de localización: Registro: 197367. Instancia: Pleno. Tipo de Tesis: Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo VI, Noviembre de 1997. Materia(s): Común. Tesis: P. CL/97. Página: 71.


43

revoque el acto reclamado, sino que es necesario,

además, que sus efectos queden destruidos de manera

absoluta, completa e incondicional, como si se hubiese

otorgado el amparo, es decir, como si se restituyera al quejoso en el pleno

goce del derecho humano violado, de tal manera que las cosas vuelvan al

estado que tenían antes de la violación constitucional.

Lo anterior se sostuvo en las tesis jurisprudenciales de rubros:

"SOBRESEIMIENTO. CESACIÓN DE LOS EFECTOS DEL ACTO RECLAMADO"10, y

"CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA

CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS”.11

Por otro lado, esta Suprema Corte de Justicia ha definido también que esta

causa de improcedencia se actualiza en el supuesto de que en un juicio de

amparo se reclame como autoaplicativa una ley o norma general prohibitiva,

o la que establece una obligación y durante la tramitación del juicio se reforme

o derogue, eliminando la prohibición u obligación, destruyéndose sus efectos,

siempre y cuando no se demuestre que, en el caso de la norma que

establecía una obligación, se hubiese producido durante su vigencia alguna

consecuencia material en perjuicio de la quejosa derivada del incumplimiento

de las obligaciones que se preveían.12

10 Tesis de jurisprudencia 2a./J. 9/98, Novena Época, Instancia: Segunda Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo VII, Febrero de 1998, Materia(s): Común, Página: 210. Texto: “Para aplicar el artículo 73, fracción XVI, de la Ley de Amparo, es necesario que la revocación del acto que se reclama o la cesación de sus efectos sean incondicionales o inmediatas, de tal suerte que restablezcan, de modo total, la situación anterior a la promoción del juicio, produciéndose el resultado que a la sentencia protectora asigna el artículo 80 de la Ley de Amparo”. 11 Tesis de Jurisprudencia P./J. 54/2001, Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIII, Abril de 2001, Materia(s): Constitucional, Página: 882. Texto: “La cesación de efectos de leyes o actos en materias de amparo y de controversia constitucional difiere sustancialmente, pues en la primera hipótesis, para que opere la improcedencia establecida en el artículo 73, fracción XVI, de la Ley de Amparo no basta que la autoridad responsable derogue o revoque el acto reclamado, sino que sus efectos deben quedar destruidos de manera absoluta, completa e incondicional, como si se hubiere otorgado el amparo, cuyo objeto, conforme a lo dispuesto en el artículo 80 de la propia ley, es restituir al agraviado en el pleno goce de la garantía individual violada, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación; mientras que en tratándose de la controversia constitucional no son necesarios esos presupuestos para que se surta la hipótesis prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino simplemente que dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que la motivaron, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria”. 12 Tesis 2ª/J. 6/2013, de rubro y texto siguientes: “IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO POR CESACIÓN DE EFECTOS DEL ACTO RECLAMADO. SE ACTUALIZA ESTA CAUSA SI DURANTE LA TRAMITACIÓN DEL JUICIO EN EL QUE SE RECLAMA COMO AUTOAPLICATIVA UNA LEY, ÉSTA ES REFORMADA O DEROGADA.


44

De las interpretaciones realizadas por este Alto Tribunal en relación con la

causa de improcedencia en estudio, puede establecerse que ésta se actualiza

ante las siguientes hipótesis: 1) por dejarse insubsistente el acto reclamado

y haberse destruido todos sus efectos, como si se hubiere concedido la

protección constitucional a la parte quejosa, o 2) en tratándose de leyes

autoaplicativas o normas generales prohibitiva, o normas que establecen

obligaciones, si durante la tramitación del juicio se reforma o deroga la norma,

eliminando la prohibición u obligación, destruyéndose así de manera total e

incondicionada sus efectos, y no se demuestra que la que genera una

obligación haya producido durante su vigencia alguna consecuencia material

en perjuicio de la quejosa, derivada del incumplimiento de las obligaciones

que estableció durante el periodo que estuvo vigente.

Lo anterior, en el entendido que de configurarse cualquiera de estas hipótesis,

resultaría impráctica una eventual concesión de la protección constitucional,

porque los efectos del acto reclamado que la parte quejosa considera

perjudiciales en forma autoaplicativa dejan de incidir en su perjuicio, por lo

que no podría materializarse concretamente algún beneficio en la esfera

jurídica del promovente.

Ahora, para dilucidar si fue correcto el sobreseimiento decretado por el juez

de distrito debe verificarse el contenido y vigencia de los acuerdos de

coordinación por los que se estimó actualizada la causal de improcedencia

en cuestión, los cuales establecen:

Conforme al artículo 73, fracción XVI, de la Ley de Amparo, el juicio de amparo es improcedente cuando hayan cesado los efectos del acto reclamado. En ese sentido, resulta inconcuso que se actualiza dicha causa de improcedencia si en el juicio de amparo indirecto se reclama como autoaplicativa una ley o norma general prohibitiva, o la que establece una obligación, y durante la tramitación del juicio se reforma o deroga, eliminando la prohibición u obligación, destruyéndose así de manera total e incondicionada sus efectos, y no se demuestra que la que genera una obligación haya producido durante su vigencia alguna consecuencia material en perjuicio de la quejosa, derivada del incumplimiento de las obligaciones que estableció durante el periodo que estuvo vigente, pues una eventual concesión del amparo contra la ley carecería de efectos prácticos”. Datos de localización: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XIX, Abril de 2013, Tomo 2, Décima Época, página 1107, registro digital: 2003285.


45

Acuerdo de coordinación publicado en el Diario

Oficial de la Federación el veintiocho de agosto de mil

novecientos noventa y seis:

“ACUERDO de coordinación que celebran la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca y el Estado de Jalisco, con el objeto de transferir a este último la administración de la zona de protección forestal y refugio de la fauna silvestre La Primavera, así como para llevar a cabo diversas acciones coordinadas que apoyen a la restauración, conservación, desarrollo y vigilancia de dicha área natural protegida. Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca.- Dirección General de Asuntos Jurídicos. ACUERDO DE COORDINACION QUE CELEBRAN POR UNA PARTE EL GOBIERNO FEDERAL, POR CONDUCTO DE LA SECRETARIA DE MEDIO AMBIENTE, RECURSOS NATURALES Y PESCA, POR QUIEN ACUDE SU TITULAR, LA C. JULIA CARABIAS LILLO Y EL PRESIDENTE DEL INSTITUTO NACIONAL DE ECOLOGIA, EL C. GABRIEL QUADRI DE LA TORRE, Y POR LA OTRA PARTE, EL EJECUTIVO DEL GOBIERNO DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE JALISCO, REPRESENTADO POR LOS CC. ING. ALBERTO CARDENAS JIMENEZ Y LICS. RAUL OCTAVIO ESPINOZA MARTINEZ Y JOSE DE JESUS LEVY GARCIA, EN SUS RESPECTIVOS CARACTERES DE GOBERNADOR CONSTITUCIONAL DEL ESTADO, SECRETARIO GENERAL DE GOBIERNO Y SECRETARIO DE FINANZAS, PARTES A LAS QUE EN LO SUCESIVO SE LES DENOMINARA LA "SEMARNAP" Y "EL GOBIERNO DEL ESTADO", RESPECTIVAMENTE, CON EL OBJETO DE TRANSFERIR A ESTE ULTIMO, LA ADMINISTRACION DE LA ZONA DE PROTECCION FORESTAL Y REFUGIO DE LA FAUNA SILVESTRE "LA PRIMAVERA", ASI COMO PARA LLEVAR A CABO DIVERSAS ACCIONES COORDINADAS QUE APOYEN A LA RESTAURACION, CONSERVACION, DESARROLLO Y VIGILANCIA DE DICHA AREA NATURAL PROTEGIDA, AL TENOR DE LOS SIGUIENTES ANTECEDENTES Y CLAUSULAS. (…) CLAUSULAS PRIMERA.- El presente Acuerdo de Coordinación tiene por objeto establecer las bases mediante las cuales la "SEMARNAP" a través del Instituto Nacional de Ecología transfiere a "EL GOBIERNO DEL ESTADO", la administración de la Zona de Protección Forestal y Refugio de la Fauna Silvestre denominada "La Primavera", en lo sucesivo "La Zona de Protección", cuyas medidas y colindancias se contienen en el plano oficial que obra en la Dirección General de Aprovechamiento Ecológico de los Recursos Naturales del propio Instituto Nacional de Ecología; así como definir los compromisos a los que se sujetarán las partes, para llevar a cabo diversas acciones que apoyen la restauración, conservación, desarrollo y vigilancia de dicha área natural protegida. SEGUNDA.- Para efectos de este Acuerdo se entiende por administración, la planeación, instrumentación, promoción, ejecución, control y evaluación de las acciones que en materia de conservación y desarrollo se realicen en "La Zona de Protección", así como a la coordinación de las actividades de investigación científica,


46

monitoreo ambiental, capacitación rural, educación y asesoría técnica que respecto del mismo se lleven a cabo, sin perjuicio de las facultades que en materia de inspección y vigilancia otorga el Título Sexto de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente a la "SEMARNAP", por conducto de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente. Asimismo, las partes acuerdan que en razón de que el área objeto del presente instrumento, no fue expropiada en favor del Gobierno Federal o adquirida por éste, a través de cualquier otro título jurídico no se hace entrega física de la posesión de los terrenos que la conforman, y por lo tanto, con el presente Acuerdo de Coordinación no se autorizan actos de dominio o de disposición respecto de los predios pertenecientes a terceros. TERCERA.- La administración de "La Zona de Protección", se realizará conforme a lo establecido en las disposiciones jurídicas-políticas-administrativas aplicables. CUARTA.- Para el cumplimiento del presente Acuerdo de Coordinación, la "SEMARNAP", por conducto del Instituto Nacional de Ecología, se compromete a: (…) DECIMA SEPTIMA.- El presente Acuerdo de Coordinación tendrá una duración indefinida, sin exceder el término constitucional de permanencia de la presente Administración Pública del Estado de Jalisco, y entrará en vigor el día de su firma, pudiéndose adicionar o modificar de común acuerdo por las partes, de conformidad con los preceptos y lineamentos que lo originan. Las modificaciones o adiciones que se acuerden deberán constar por escrito y surtirán efectos a partir de la fecha de su suscripción. (…)”

Convenio del dos mil ocho que ratifica el diverso acuerdo de

coordinación de dieciséis de agosto del dos mil:

“Convenio por el que se ratifica, adiciona y modifica el Acuerdo de Coordinación suscrito el día dieciséis de agosto de dos mil con el objeto de transferir al Gobierno del Estado Libre y Soberano de Jalisco la administración del Área de Protección de Flora y Fauna “La Primavera”, que celebran la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, a través de la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas representada por el Dr. Ernesto Enkerlin Hoeflich, en su carácter de Comisionado Nacional, asistido en este acto por el Biol. Gustavo Alberto Elton Benhumea, en su carácter de Director Regional Occidente y Pacífico Centro, y por la otra parte, el Gobierno del Estado Libre y Soberano de Jalisco, representado por su Gobernador Constitucional, el Lic. Emilio González Márquez, asistido en este acto por el Secretario General de Gobierno, el Lic. Fernando Antonio Guzmán Pérez Paláez y el Secretario de Desarrollo Rural, el LAE, Álvaro García Chávez, partes que en lo sucesivo y para efectos de brevedad en el presente instrumento se les denominará la “SEMARNAT” y “EL GOBIERNO DEL ESTADO”, al tenor de los siguientes antecedentes, declaraciones y cláusulas:

Antecedentes

Que con fecha dieciséis de agosto de dos mil, “LA SEMARNAP” y “EL GOBIERNO DEL ESTADO”, suscribieron un Acuerdo de Coordinación con el objeto de transferir al


47

Gobierno del Estado Libre y Soberano de Jalisco la administración del Área de Protección de Flora y Fauna “La Primavera”, así como para llevar a cabo diversas acciones coordinadas que apoyen la restauración, conservación, desarrollo y vigilancia de la citada área natural protegida.

Que en la Cláusula Décimo Primera del Acuerdo de Coordinación descrito en el numeral que antecede, se designó como responsables del cumplimiento del mismo así como para el seguimiento y evaluación con todo lo relacionado en el multicitado convenio por parte del “GOBIERNO DEL ESTADO” a la Secretaría de Desarrollo Rural, como entidad responsable, y por su parte la “SEMARNAP” designó a la Comisión Nacional de Áreas Protegidas, auxiliándose ésta última por la Delegación Federal de la SEMARNAP, atribuciones que hoy le competen a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Que en la Cláusula Décimo Séptima, del acuerdo de referencia, se estableció como vigencia indefinida del mismo, surtiendo sus efectos a partir de 7 de diciembre de 2000, pudiéndose adicionar o modificar de común acuerdo entre las partes, de conformidad con los preceptos y lineamientos que lo originaron. Que mediante oficio número DGFS/DSA/06-04-03/104/2008 de fecha 10 de marzo de 2008, el “GOBIERNO DEL ESTADO”, manifestó su interés para continuar con la administración del área natural protegida con la categoría de Área de Protección de Flora y Fauna “La Primavera”, por lo que solicita su ratificación, adición y modificación al Acuerdo de Coordinación suscrito para tales efectos el día 16 de agosto del 2000. Que las partes coinciden en que durante la vigencia de dicho Acuerdo, quedó de manifiesto que el “GOBIERNO DEL ESTADO”, ha cumplido satisfactoriamente con las funciones de administración que se le han conferido, desarrollando adecuadamente las acciones para la restauración, conservación y vigilancia de dicha Área Natural Protegida, por lo que la “SEMARNAP” no tiene inconveniente en ratificar, adicionar y modificar el Acuerdo de Coordinación de mérito, en los términos propuestos por “EL GOBIERNO DEL ESTADO”.

(…)

Cláusulas Primera.- El presente Convenio tiene por objeto ratificar el Acuerdo de

Coordinación a que se refiere el antecedente I del presente instrumento jurídico y adicionar las fracciones XVI y XVII a la cláusula TERCERA, y la fracción XI a la cláusula CUARTA, así como modificar la Cláusula Décimo Séptima, para quedar como sigue: (…) DÉCIMO SÉPTIMA.- El presente Acuerdo permanecerá vigente de manera indefinida, siempre que para ello manifieste el “GOBIERNO DEL ESTADO” por escrito, su voluntad de ratificarlo, dentro de los 120 días posteriores al término del periodo constitucional de la Administración Pública Estatal. Pudiéndose adicionar o modificar de común acuerdo por las partes. Las modificaciones o adiciones que se acuerden deberán constar por escrito y surtirán efectos a partir de la fecha que determinen las partes.


48

Segunda.- Las partes ratifican el contenido y alcance legal de las cláusulas que no se modifican ni se adicionan del Acuerdo de Coordinación referido en el antecedente I del presente Convenio, por lo que seguirán surtiendo todos sus efectos legales y administrativos. Tercera.- El presente Convenio entrará en vigor el día de su firma y permanecerá vigente en los términos previstos en la cláusula Décimo Séptima a que se refiere el presente instrumento jurídico.”

De los acuerdos reproducidos se advierte que tal y como lo esgrime el

quejoso, estos tienen como objeto que el Gobierno Federal transmita la

administración del ahora área natural protegida “La Primavera”, al Gobierno

Estatal, estableciendo las modalidades y bases conforme a las cuales se

desempeñaría tal función administrativa y de vigilancia.

Asimismo, respecto a la vigencia de tales acuerdos de coordinación, se puede

observar que si bien se establece que tendrían una vigencia “indefinida”, ello

se sujetó a la condición de que se manifestara por escrito su ratificación

dentro de los ciento veinte días posteriores al término del periodo

constitucional de la administración pública federal que se encontrara en

ejercicio, es decir, la vigencia indefinida brindó la posibilidad de que las

administraciones públicas federales posteriores, tuvieran las siguientes

opciones: permanecer con las estipulaciones de dichos acuerdos, celebrar un

nuevo acuerdo de coordinación, o bien, permanecer con la administración y

vigilancia de la zonificación en cuestión.

Así, se advierte que el acuerdo publicado en mil novecientos noventa y seis

no fue ratificado, sino que se celebró uno diverso en el año dos mil, en el que

atendiendo a la recategorización, también se transfirió la administración del

área natural protegida “La Primavera” a la administración pública estatal,

acuerdo que fue ratificado por el diverso convenio publicado en el año de dos

mil ocho; sin embargo, este último convenio no fue ratificado dentro de los

ciento veinte días posteriores al término de la administración pública que se

encontraba en funciones en ese entonces, sino que se celebró un nuevo

acuerdo de coordinación el siete de marzo de dos mil trece cuyo objeto

también consistió en la transmisión de la administración del área natural


49

protegida al Gobierno de Jalisco, así como el

establecimiento de las bases y modalidades a las cuales

quedaba sujetada dicha administración.

En consecuencia, los acuerdos de coordinación anteriores al diverso de siete

de marzo de dos mil trece, si bien tenían una vigencia “indefinida”, ya no se

encuentran vigentes por no haberse ratificado por la administración pública

federal; cuestión que era indispensable para que siguieran siendo aplicables.

Ahora, como se explicó con antelación, esta Suprema Corte de Justicia ha

definido que la circunstancia de que un acto no se encuentre vigente no

implica necesariamente que cesen sus efectos, pues durante su vigencia

pudieron ocasionar perjuicios a la esfera jurídica del quejoso reparables a

través de la posible concesión del juicio de amparo.

No obstante, en el caso que se analiza, los acuerdos de coordinación que se

impugnaron por el quejoso no causaron materialmente alguna afectación a la

esfera jurídica del núcleo ejidal. Ello se considera así, pues la causa por la

cual se reclaman tales actos obedece a que se considera inconstitucional que

el gobierno federal transmitiera la administración al gobierno estatal del área

denominada “La Primavera”; sin que se reclame algún acto de aplicación en

específico o el cumplimiento de alguna obligación que hubiera causado algún

perjuicio, todavía vigente, al ejido quejoso, que ameritara que, ante una

posible concesión del amparo, pudieran ordenarse la reparación o restitución

solicitados.

Por lo tanto, los acuerdos aducidos, al haber dejado de tener vigencia y no

haber ocasionado algún perjuicio material en la esfera jurídica del quejoso,

susceptible de ser reparable mediante este medio de impugnación, debe

concluirse que fue correcta la determinación del juez de distrito del

conocimiento, al considerar actualizada la causa de improcedencia prevista

en el artículo 61, fracción XXI, de la Ley de Amparo vigente, por lo que esta

Segunda Sala confirma el sobreseimiento decretado en el juicio de amparo

respecto de los acuerdos de coordinación aludidos.


50

Aunado a que no le asiste la razón al recurrente en cuanto afirma que en la

sentencia recurrida, el juzgador federal no fundó ni motivó su decisión de

estimar actualizada la causa de improcedencia en estudio.

Ello, pues de la lectura de la sentencia correspondiente se advierte que el a

quo fundó su determinación en el artículo 61, fracción XXI, de la Ley de

Amparo, y motivó su determinación al sostener que los acuerdos de

coordinación aducidos habían dejado de tener vigencia, dado que el acuerdo

de coordinación de siete de marzo de dos mil trece los había sustituido y era

el instrumento jurídico por el cual en la actualidad el Gobierno de Jalisco tenía

la administración y manejo del área en controversia; de ahí que sean

infundados los argumentos del recurrente.

Al no advertirse la actualización de una diversa causa de improcedencia, esta

Segunda Sala procede al análisis de los agravios esgrimidos en contra del

fondo del asunto.

VII.2. Agravios relacionados con la violación al derecho de audiencia

previa.

En su primer agravio el recurrente argumenta que el juez de distrito omitió

analizar los conceptos de violación esgrimidos en contra de los actos

reclamados consistentes en el acuerdo de recategorización del año dos mil y

el programa de manejo del área natural de protección de flora y fauna en

cuestión, publicados en el Diario Oficial de la Federación el siete de junio del

dos mil y el veintidós de mayo de dos mil uno, respectivamente, identificados

bajo los incisos b) y c) del escrito inicial.

En este sentido, afirma que en su demanda de amparo señaló que el acuerdo

de recategorización transgrede los artículos 14 y 16 constitucionales, en tanto

que la asignación de una categoría conforme a la legislación vigente de la

superficie denominada como “La Primavera” no se trató simplemente de un

cambio de nombre u homologación, sino realmente de la declaración de un

área natural protegida que debió someterse al procedimiento para su


51

creación, respetando lo establecido en el artículo 61 de

la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al

Ambiente, que obliga a notificar personalmente a

quienes se les afecte en sus propiedades previo a dicha declaratoria.

Manifiesta también que el juez de distrito debió realizar un estudio

comparativo entre el decreto de mil novecientos ochenta con el citado

acuerdo de recategorización y su respectivo programa de manejo, debido a

que conforme a la anterior categoría, los propietarios de las tierras que

conforman el área natural protegida, únicamente tenían la carga de cooperar

con la autoridad so pena de ser expropiados, mientras que conforme a la

nueva declaración de área natural protegida se les establecen condiciones y

modalidades más restrictivas que restringen su derecho a la propiedad, lo

cual se asentó en el programa de manejo combatido.

Los argumentos del recurrente son fundados, dado que de la lectura de la

sentencia de amparo en estudio, se advierte que el juez de distrito omitió

analizar el tercer y cuarto conceptos de violación, en los que el quejoso realizó

diversos argumentos encaminados a combatir la constitucionalidad y

legalidad del acuerdo publicado el siete de junio de dos mil, así como del

programa de manejo publicado el veintidós de marzo de dos mil uno, por

considerar que éstos limitaban su derecho de propiedad sin haberse otorgado

el derecho de audiencia previa.

En consecuencia, para cumplir con el principio de congruencia y

exhaustividad que debe regir en las sentencias de amparo, el Juez de Distrito

debió pronunciarse respecto de estos argumentos, lo cual no sucedió.

Por lo tanto, con fundamento en la fracción V del artículo 9313 de la Ley de

Amparo, procede que este Alto Tribunal estudie de los referidos conceptos

de violación y analice las cuestiones efectivamente planteadas, tal como se

13 “Artículo 93. Al conocer de los asuntos en revisión, el órgano jurisdiccional observará las reglas siguientes: […] V. Si quien recurre es el quejoso, examinará los demás agravios; si estima que son fundados, revocará la sentencia recurrida y dictará la que corresponda; […]”.


52

relataron con antelación y que versan sobre la violación al derecho de

audiencia previa.

Los argumentos del quejoso se refieren, en esencia, a que tanto el acuerdo

de siete de junio de dos mil como el programa de manejo del área natural

protegida en cuestión, vulneran su derecho de audiencia previa debido a que

se trata de actos privativos (en tanto afectan no solo su derecho de propiedad

sobre las tierras con que fue dotado, sino también el derecho que tiene como

ejido a usar, explotar, disfrutar y usufructuar libremente sus recursos

productivos, y a realizar la actividad económica que mejor les convenga, en

términos de los artículos 27, fracción VII, de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos) respecto de los cuales no se le dio intervención

antes de su emisión.

Precisado lo anterior, debe decirse que esta Suprema Corte ha sostenido en

diversos precedentes14 que la garantía de audiencia previa se encuentra

regida por el artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos,15 cuya tutela consiste en la oportunidad que

tienen todos los gobernados de defenderse frente a actos que tiendan a

privarlos de sus derechos, previamente a su emisión.16

Asimismo, se ha considerado que la garantía de audiencia constituye un

derecho de los particulares, no sólo frente a las autoridades judiciales y

administrativas que en todo caso deben ajustar sus actos a las leyes

aplicables, sino también frente a las legislativas, que están obligadas a

cumplir el mandato constitucional, consignando en las normas generales los

procedimientos necesarios para que se escuche a los interesados y se les dé

14 Véase, entre otros, la sentencia dictada por esta Segunda Sala en el amparo en revisión 1319/2017. 15 “Art. 14. [...] Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho. […]”. 16 Tal criterio puede advertirse, entre otras, de la tesis de jurisprudencia 210 (del Tribunal Pleno), titulada “FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO”, localizable en el Apéndice de 2011 (del Semanario Judicial de la Federación, Novena Época), Tomo I. Constitucional 3. Derechos Fundamentales Primera Parte - SCJN Décima Segunda Sección - Debido proceso, página 1156, con el número de registro 1011502.


53

la oportunidad de defenderse o intervenir en todos

aquellos casos en que puedan resultar afectados en sus

derechos, lo que significa que las normas generales

deben establecer los mecanismos de defensa u oposición al potencial acto

privativo.17

En este mismo orden de ideas, el Tribunal Pleno ha sostenido que la

Constitución Federal distingue y regula de manera diferente los actos

privativos respecto de los actos de molestia, pues:

A los primeros, que son aquellos que producen como efecto la

disminución, menoscabo o supresión definitiva de un derecho del

gobernado, los autoriza solamente a través del cumplimiento de

determinados requisitos precisados en el artículo 14 Constitucional.

En cambio, a los actos de molestia que, pese a constituir afectación a

la esfera jurídica del gobernado, no producen los mismos efectos que

los actos privativos, pues sólo restringen de manera provisional o

preventiva un derecho con el objeto de proteger determinados bienes

jurídicos, los autoriza, según lo dispuesto por el artículo 16

Constitucional,18 siempre y cuando preceda mandamiento escrito

girado por una autoridad con competencia legal para ello, en donde

ésta funde y motive la causa legal del procedimiento.

En atención a ello, para distinguir entre actos privativos y de molestia,

debe advertirse la finalidad que con el acto se persigue, esto es, si la

privación de un bien material o inmaterial es la finalidad connatural

perseguida por el acto de autoridad, o bien, si por su propia índole

tiende sólo a una restricción provisional.

17 Ver tesis jurisprudencial número 187 (del Pleno), de rubro “AUDIENCIA, GARANTÍA DE. OBLIGACIONES DEL PODER LEGISLATIVO FRENTE A LOS PARTICULARES”, consultable en el Apéndice de 2011 (del Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época), Tomo I. Constitucional 3. Derechos Fundamentales Primera Parte - SCJN Décima Segunda Sección - Debido proceso, página 1126, con el número de registro 1011479. 18 “Art. 16.- Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento”.


54

Tales consideraciones quedaron plasmadas en la tesis jurisprudencial P./J.

40/96, de rubro “ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA. ORIGEN Y EFECTOS

DE LA DISTINCION”19 y han sido reiteradas en diversos precedentes de este Alto

Tribunal.

Precisado lo anterior, y toda vez que el análisis de los planteamientos

relacionados con la violación a la garantía de audiencia previa involucran

como premisa principal la naturaleza privativa del acuerdo de

recategorización y del programa de manejo reclamados, se procede a definir

si éstos efectivamente tienen ese carácter o si generan solamente actos de

molestia.

Para ello, siguiendo los lineamientos precisados en la jurisprudencia P./J.

40/96 del Tribunal Pleno, esta Sala considera necesario establecer cuál fue

la finalidad de los actos reclamados en cuestión, esto es, si tuvieron como

objeto la privación definitiva de un bien o derecho, o no.

En este contexto, resulta menester destacar que el Área de Protección de

Flora y Fauna “La Primavera” a que se refieren el referido Acuerdo de

recategorización y el programa de manejo respectivo, tienen como

antecedente el Decreto en el que por causa de utilidad pública se estableció

como zona de protección forestal y refugio de la fauna silvestre la región

conocida como “La Primavera”, publicado en el Diario Oficial de la Federación

el seis de marzo de mil novecientos ochenta.

En tal decreto (de mil novecientos ochenta) se estableció, en lo que aquí

interesa, lo siguiente:

En su artículo primero, que “por causa de interés público se establece zona de

protección forestal y refugio de la fauna silvestre la región conocida como La

Primavera”. Asimismo, se precisó que dicha zona tendría una superficie

aproximada de 30,500 hectáreas de propiedad particular en los

19 Visible en el Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, Tomo IV, Julio de 1996, materia común, página 5, con el número de registro 200080.


55

Municipios de Tala, Zapopan y Tlajomulco, del Estado

de Jalisco; y se indicaron los rumbos y distancias que

abarcaría la zona.

En su artículo segundo, que la entonces Secretaría de Agricultura y

Recursos Hidráulicos, de acuerdo con la ley de la materia (Ley Forestal,

Ley Federal de Caza y Ley de la Reforma Agraria, vigentes en 1980),

promovería la cooperación de los propietarios y poseedores en la

realización de los trabajos o en la ejecución de las obras encaminadas

a lograr la reforestación, protección, fijación y restauración de los

suelos, a la repoblación e incremento de masas arboladas, a la

preservación y propagación de la fauna silvestre y a la preservación del

régimen ambiental e hidrológico de las poblaciones citadas.

Asimismo, se indicó que si los propietarios o poseedores se rehusaran

a cooperar o bien se opusieran a la realización de los trabajos o a la

ejecución de las obras necesarias para alcanzar los fines perseguidos

en el decreto, el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría antes

referida, adquiriría, para los propios fines indicados, los terrenos de

propiedad particular respectivos.

En su artículo tercero, que en la región estaba estrictamente prohibido

en todo tiempo cazar, capturar, perseguir, molestar o perjudicar en

cualquier forma a los animales que habitaran temporal o

permanentemente en dicha zona, salvo lo dispuesto en el artículo

quinto del propio decreto (excepción consistente en que la Secretaría

de Agricultura y Recursos Hidráulicos autorizara temporadas

experimentales de caza).

En el artículo cuarto, que la referida Secretaría expediría el permiso

correspondiente para que las instituciones científicas o educativas

pudieran realizar investigaciones que implicaran colectar ejemplares de

la zona de refugio de la fauna silvestre.

En el artículo quinto, que la citada Secretaría podría autorizar

temporadas experimentales de caza en la zona de refugio de la fauna


56

silvestre, cuando la población hubiese aumentado al grado de rebasar

las condiciones óptimas de sustentación.

En su artículo sexto, que la Secretaría en cuestión estaría a cargo de

la vigilancia necesaria para el cumplimiento del decreto, y que la

imposición de las infracciones que llegaren a cometerse se

sancionarían conforme a lo dispuesto en la “ley de la materia”.

En el artículo séptimo, que la Secretaría de Agricultura y Recursos

Hidráulicos, en coordinación con la de la Reforma Agraria,

establecerían las medidas que, en su caso, debían observar los ejidos

y comunidades que se localizaran dentro de la zona de protección

forestal y refugio de fauna silvestre, en la preservación y

enriquecimiento de suelos, bosques y aguas.

En su artículo octavo, que la Secretaría de la Reforma Agraria

procedería a hacer los deslindes de los terrenos ejidales y comunales

que se encontraran dentro de la región, y a emitir las declaratorias

relativas a los presuntos terrenos nacionales, baldíos y demasías.

En el artículo noveno, que la Secretaría de Agricultura y Recursos

Hidráulicos procedería a solicitar al Registro Público de la Propiedad

del lugar, la inscripción del decreto.

Y finalmente, en su artículo transitorio único, que el decreto entraría en

vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la

Federación.

Del contenido del decreto antes relatado se puede advertir que desde su

emisión se afectaron, restringieron, limitaron o menoscabaron, en forma

definitiva (no provisional ni preventiva), los derechos de todos los propietarios

y poseedores de inmuebles o titulares de otros derechos, sobre el libre

aprovechamiento, uso y disfrute de sus tierras, aguas, bosques y demás

recursos naturales, por ubicarse dentro del área que se pretendía proteger.


57

Tal restricción o menoscabo, si bien no constituyó una

privación total de la propiedad, como sucede en los

casos de expropiación, sí implicó la limitación definitiva

de ciertos derechos reconocidos legal y constitucionalmente, en específico,

los derechos relacionados con el libre aprovechamiento de los recursos

naturales, los cuales, en tratándose de los ejidos como el aquí quejoso, se

encuentran reconocidos en el artículo 27, fracción VII, de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los diversos numerales 11, 14,

52, 74 y 76 de la Ley Agraria, que disponen:

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos “Art. 27.- […] VII.- Se reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales y se protege su propiedad sobre la tierra, tanto para el asentamiento humano como para actividades productivas. La ley protegerá la integridad de las tierras de los grupos indígenas. La ley, considerando el respeto y fortalecimiento de la vida comunitaria de los ejidos y comunidades, protegerá la tierra para el asentamiento humano y regulará el aprovechamiento de tierras, bosques y aguas de uso común y la provisión de acciones de fomento necesarias para elevar el nivel de vida de sus pobladores. La ley, con respeto a la voluntad de los ejidatarios y comuneros para adoptar las condiciones que más les convengan en el aprovechamiento de sus recursos productivos, regulará el ejercicio de los derechos de los comuneros sobre la tierra y de cada ejidatario sobre su parcela. Asimismo establecerá los procedimientos por los cuales ejidatarios y comuneros podrán asociarse entre sí, con el Estado o con terceros y otorgar el uso de sus tierras; y, tratándose de ejidatarios, transmitir sus derechos parcelarios entre los miembros del núcleo de población; igualmente fijará los requisitos y procedimientos conforme a los cuales la asamblea ejidal otorgará al ejidatario el dominio sobre su parcela. En caso de enajenación de parcelas se respetará el derecho de preferencia que prevea la ley”.

Ley Agraria “Artículo 11.- La explotación colectiva de las tierras ejidales puede ser adoptada por un ejido cuando su asamblea así lo resuelva, en cuyo caso deberán establecerse previamente las disposiciones relativas a la forma de organizar el trabajo y la explotación de los recursos del ejido, así como los mecanismos para el reparto equitativo de los beneficios, la constitución de reservas de capital, de previsión social o de servicios y las que integren los fondos comunes. Los ejidos colectivos ya constituidos como tales o que adopten la explotación colectiva podrán modificar o concluir el régimen colectivo mediante resolución de la asamblea, en los términos del artículo 23 de esta ley”. “Artículo 14.- Corresponde a los ejidatarios el derecho de uso y disfrute sobre sus parcelas, los derechos que el reglamento interno de cada ejido les otorgue sobre las demás tierras ejidales y los demás que legalmente les correspondan”.


58

“Artículo 52.- El uso o aprovechamiento de las aguas ejidales corresponde a los propios ejidos y a los ejidatarios, según se trate de tierras comunes o parceladas”. “Artículo 74.- La propiedad de las tierras de uso común es inalienable, imprescriptible e inembargable, salvo los casos previstos en el artículo 75 de esta ley. El reglamento interno regulará el uso, aprovechamiento, acceso y conservación de las tierras de uso común del ejido, incluyendo los derechos y obligaciones de ejidatarios y avecindados respecto de dichas tierras. Los derechos sobre las tierras de uso común se acreditan con el certificado a que se refiere el artículo 56 de esta ley”. “Artículo 76.- Corresponde a los ejidatarios el derecho de aprovechamiento, uso y usufructo de sus parcelas”.

VII.2.1. Análisis en relación con el Acuerdo de recategorización. Ahora

bien, dado que el citado decreto que contiene la declaratoria de protección no

fue reclamado en el presente juicio de amparo (pues la parte quejosa se

reservó su derecho para impugnarlo), lo que procede es analizar si en el

diverso Acuerdo de recategorización (del año dos mil), que sí fue materia de

reclamo en este juicio, se restringieron nuevamente o de manera distinta los

derechos que ya habían sido mermados, de manera definitiva, en el decreto

de mil novecientos ochenta.

Dicho análisis resulta indispensable, ya que, como se dijo anteriormente, la

garantía de audiencia previa solamente opera cuando un acto de autoridad

priva o restringe, de manera definitiva, algún derecho, y en este sentido, si se

llegara a considerar que el acto reclamado (en este caso, el Acuerdo de

recategorización del año dos mil) no constituyó un nuevo acto privativo, (por

no ser esa su finalidad, es decir, por no tener como objetivo privar o restringir

de manera definitiva algún derecho), los conceptos de violación del ejido

quejoso serían infundados.

Al respecto, resulta necesario tener presente que tal como se advierte de la

parte considerativa del “Acuerdo que tiene por objeto dotar con una categoría acorde con

la legislación vigente a las superficies que fueron objeto de diversas declaratorias de áreas

naturales protegidas emitidas por el Ejecutivo Federal”, de treinta de mayo de dos mil,20

20 En el párrafo tercero la parte considerativa del mencionado Acuerdo, se indicó: “Que en vista de lo señalado en los considerandos anteriores, esta Secretaría ha determinado recategorizar las áreas naturales protegidas que cuentan con una categoría distinta a alguna de las que contempla la vigente


59

tal Acuerdo se emitió en cumplimiento al artículo séptimo

transitorio del Decreto por el que se reformaron,

adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la

Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en el que se

indicó:

“ARTÍCULO SÉPTIMO.- La Secretaría, mediante acuerdo que se publicará en el Diario Oficial de la Federación, deberá determinar la categoría de área natural protegida que, conforme a lo dispuesto en este Decreto, corresponderá a las áreas o zonas que hayan sido establecidas con anterioridad a la entrada en vigor del mismo, con la finalidad de cumplir alguno o algunos de los propósitos establecidos en el artículo 45 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente,21 o cuya caracterización sea análoga o similar a la descripción de alguna de las áreas naturales protegidas de competencia federal previstas en el artículo 46 de dicho ordenamiento22”.

Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, para dar cumplimiento al artículo séptimo transitorio del Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 13 de diciembre de 1996”. 21 “(REFORMADO PRIMER PARRAFO, D.O.F. 13 DE DICIEMBRE DE 1996) ARTICULO 45.- El establecimiento de áreas naturales protegidas, tiene por objeto: I. Preservar los ambientes naturales representativos de las diferentes regiones biogeográficas y ecológicas y de los ecosistemas más frágiles, para asegurar el equilibrio y la continuidad de los procesos evolutivos y ecológicos; (REFORMADA, D.O.F. 13 DE DICIEMBRE DE 1996) II. Salvaguardar la diversidad genética de las especies silvestres de las que depende la continuidad evolutiva; así como asegurar la preservación y el aprovechamiento sustentable de la biodiversidad del territorio nacional, en particular preservar las especies que están en peligro de extinción, las amenazadas, las endémicas, las raras y las que se encuentran sujetas a protección especial; (REFORMADA, D.O.F. 13 DE DICIEMBRE DE 1996) III. Asegurar el aprovechamiento sustentable de los ecosistemas y sus elementos; IV. Proporcionar un campo propicio para la investigación científica y el estudio de los ecosistemas y su equilibrio; (REFORMADA, D.O.F. 13 DE DICIEMBRE DE 1996) V. Generar, rescatar y divulgar conocimientos, prácticas y tecnologías, tradicionales o nuevas que permitan la preservación y el aprovechamiento sustentable de la biodiversidad del territorio nacional; VI. Proteger poblados, vías de comunicación, instalaciones industriales y aprovechamientos agrícolas, mediante zonas forestales en montañas donde se originen torrentes; el ciclo hidrológico en cuencas, así como las demás que tiendan a la protección de elementos circundantes con los que se relacione ecológicamente el área; y (REFORMADA, D.O.F. 13 DE DICIEMBRE DE 1996) VII. Proteger los entornos naturales de zonas, monumentos y vestigios arqueológicos, históricos y artísticos, así como zonas turísticas, y otras áreas de importancia para la recreación, la cultura e identidad nacionales y de los pueblos indígenas”. 22 “(REFORMADO, D.O.F. 13 DE DICIEMBRE DE 1996) ARTICULO 46.- Se consideran áreas naturales protegidas: I. Reservas de la biosfera; II. (DEROGADA, D.O.F. 13 DE DICIEMBRE DE 1996) III. Parques nacionales; IV. Monumentos naturales; V. (DEROGADA, D.O.F. 13 DE DICIEMBRE DE 1996) VI. Áreas de protección de recursos naturales; VII. Áreas de protección de flora y fauna; VIII. Santuarios; IX. Parques y Reservas Estatales, y X. Zonas de preservación ecológica de los centros de población.


60

En este sentido, puede advertirse en un primer momento, que la finalidad del

Acuerdo de recategorización (del año dos mil) no tuvo como finalidad privar

o restringir derechos de persona alguna, sino simplemente:

a) Determinar a qué categoría de área natural protegida, en el contexto

de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente

vigente en esa época (año dos mil), correspondían las áreas o zonas

que se hubieren establecido previamente y que hubiesen tenido alguna

de las finalidades ahora establecidas o mencionadas en el artículo 45

de la citada legislación; o

b) Determinar a qué categoría de área natural protegida, en el contexto

de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente

vigente en esa época (año dos mil), correspondían las áreas o zonas

que se hubieren establecido previamente y que fueran análogas o

similares a la descripción de alguna de las áreas naturales protegidas

de competencia federal previstas en el artículo 46 de dicho

ordenamiento

Ahora bien, en el citado Acuerdo de recategorización (del año dos mil), el

Secretario de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca señaló, en lo que

aquí importa:

Que el Acuerdo tenía por objeto “dotar con una categoría acorde con la

legislación vigente a las superficies que fueron objeto de diversas declaratorias de

Áreas Naturales Protegidas emitidas por el Ejecutivo Federal”, y que en ese

Para efectos de lo establecido en el presente Capítulo, son de competencia de la Federación las áreas naturales protegidas comprendidas en las fracciones I a VIII anteriormente señaladas. Los Gobiernos de los Estados y del Distrito Federal, en los términos que establezca la legislación local en la materia, podrán establecer parques y reservas estatales en áreas relevantes a nivel de las entidades federativas, que reúnan las características señaladas en los artículos 48 y 50 respectivamente de esta Ley. Dichos parques y reservas no podrán establecerse en zonas previamente declaradas como áreas naturales protegidas de competencia de la Federación, salvo que se trate de las señaladas en la fracción VI de este artículo. Asimismo, corresponde a los municipios establecer las zonas de preservación ecológicas de los centros de población, conforme a lo previsto en la legislación local. En las áreas naturales protegidas no podrá autorizarse la fundación de nuevos centros de población”.


61

contexto, la Xona de Protección Forestal y Refugio de la

Fauna Silvestre La Primavera, establecida mediante

Decreto Presidencial publicado en el Diario Oficial de la

Federación el seis de marzo de mil novecientos ochenta, tendría el

carácter de Área de Protección de Flora y Fauna. (Artículo primero,

numeral 14 del Acuerdo).

Que las sucesivas comunicaciones oficiales relativas a la

denominación de las áreas naturales protegidas sería la consignada en

este Acuerdo. (Artículo segundo).

Que cada una de las categorías de áreas naturales protegidas

establecidas en el artículo primero se sujetarían a las disposiciones

contenidas en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al

Ambiente, para la categoría correspondiente, así como a las demás

disposiciones aplicables de dicho ordenamiento legal, y a lo estipulado

en los decretos correspondientes. (Artículo tercero).

Que cuando derivado de los estudios técnicos justificativos, se

determinara la necesidad de modificar la delimitación del área, su

zonificación o actividades permitidas establecidas en las declaratorias

respectivas, la Secretaría sometería a consideración del Titular del

Ejecutivo Federal las modificaciones correspondientes a dichas

declaraciones, de conformidad con el procedimiento establecido en la

Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.

(Artículo Cuarto).

Que la Secretaría en cuestión realizaría las acciones jurídicas y

administrativas conducentes para la cabal consecución del Acuerdo.

(Artículo quinto).

Que la citada Secretaría sería la encargada de interpretar el Acuerdo.

(Artículo sexto).


62

Que quedaban derogadas todas las disposiciones que se establecieran

en los decretos respectivos, en todo lo que se opusiera al presente

Acuerdo. (Artículo primero transitorio).

Que el acuerdo entraría en vigor al día siguiente de su publicación en

el Diario Oficial de la Federación.

Como se ve, el citado Acuerdo no tuvo por objeto privar o restringir derechos

de los habitantes de la región “La Primavera”, sino simplemente cambiar su

denominación, de “Zona de Protección Forestal y Refugio de la Fauna

Silvestre La Primavera” a “Área de Protección de Flora y Fauna La

Primavera”. Ello, para hacerla acorde con la Ley General del Equilibrio

Ecológico y la Protección al Ambiente vigente en esa época (año dos mil).

Lo anterior se corrobora con el contenido del artículo 54 de la ley referida, en

el cual se establecía (en su texto vigente en el año dos mil):

“ARTICULO 54.- Las áreas de protección de la flora y la fauna se constituirán de conformidad con las disposiciones de esta Ley, de las Leyes Federal de Caza, de Pesca y de las demás leyes aplicables, en los lugares que contienen los hábitat de cuyo equilibrio y preservación dependen la existencia, transformación y desarrollo de las especies de flora y fauna silvestres.

En dichas áreas podrá permitirse la realización de actividades relacionadas con la preservación, repoblación, propagación, aclimatación, refugio, investigación y aprovechamiento sustentable de las especies mencionadas, así como las relativas a educación y difusión en la materia.

Asimismo, podrá autorizarse el aprovechamiento de los recursos naturales a las comunidades que ahí habiten en el momento de la expedición de la declaratoria respectiva, o que resulte posible según los estudios que se realicen, el que deberá sujetarse a las normas oficiales mexicanas y usos del suelo que al efecto se establezcan en la propia declaratoria”.

De acuerdo con lo así señalado, podemos colegir que el Acuerdo de

recategorización relativo al “Área de Protección de Flora y Fauna La

Primavera” (del año dos mil), no implicó el establecimiento de alguna nueva

restricción o privación de derechos diversa a las ya contenidas en el “Decreto

por el que por causa de utilidad pública se establece zona de protección forestal y refugio de

la fauna silvestre la región La Primavera” (de mil novecientos ochenta), ya que desde

ese decreto ya se preveía que quedaba estrictamente prohibido en todo tiempo


63

cazar, capturar, perseguir, molestar o perjudicar en cualquier

forma a los animales que habitaran temporal o

permanentemente en dicha zona, salvo los casos en que la

Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos autorizara

temporadas experimentales de caza (cuando la población de alguna especie animal

haya aumentado al grado de rebasar las condiciones óptimas de sustentación).

Y en el Acuerdo de recategorización del año dos mil, al señalar que la zona

de protección forestal y refugio de la fauna silvestre la región “La Primavera”

pasaría a constituir un Área de Protección de Flora y Fauna (regida por el

artículo 54 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al

Ambiente), se mantuvieron tanto la restricción citada, como la posibilidad de

establecer excepciones a través de autorizaciones otorgadas por la

Secretaría.

Lo anterior se corrobora si tomamos en consideración que la Ley Forestal, la

Ley Federal de Caza y la Ley de la Reforma Agraria (vigentes en la época del

decreto de mil novecientos ochenta), establecían respecto a las zonas

protegidas:

Ley Forestal

“ARTÍCULO 56.- El Ejecutivo Federal, previos los estudios correspondientes, y por decreto publicado en el Diario Oficial, establecerá zonas forestales para proteger el suelo, mantener y regular el régimen hidrológico y mejorar las condiciones de higiene para la población, o para cualquier otro fin conveniente, en los terrenos siguientes: (…)”. “ARTÍCULO 57.- Podrán efectuarse aprovechamientos en las zonas protectoras, teniendo en cuenta las condiciones particulares de cada predio y dentro de las limitaciones que establezcan las disposiciones respectivas”. “ARTÍCULO 59.- Se consideran reservas nacionales forestales todos los terrenos de la nación, ya sean baldíos, demasías o excedencias que se encuentran arbolados o que sean apropiados para el cultivo forestal”. Ley Federal de Caza

“ARTÍCULO 2°. La fauna silvestre está constituida por los animales que libren libremente y fuera del hombre”.

“ARTÍCULO 9°. El Ejecutivo de la Unión, previo el estudio correspondiente establecerá las zonas de las reservas nacionales y determinará las vedas temporales o indefinidas


64

para obtener la repoblación, propagación, aclimatación o refugio de los animales silvestres y, principalmente de especies en peligro de extinción”. Ley de la Reforma Agraria “ARTICULO 154.- Los ejidos y comunidades estarán obligados a la conservación y cuidado de los bosques conforme a las disposiciones que dicte la Secretaría de Agricultura y Ganadería y a los preceptos legales relativos; en todo caso habrán de contribuir a los programas de reforestación, creación y cuidado de viveros de árboles frutales y maderables, formación de cortinas de rompevientos y linderos arbolados, y, en general, al fomento de la riqueza forestal nacional. Asimismo, deberán cumplir estrictamente con las disposiciones, programas y técnicas que sobre conservación de suelos y aguas dicten las autoridades correspondientes y todas aquellas referentes a sanidad animal o vegetal, las que serán informadas a las autoridades ejidales para que la asamblea general colabore estableciendo sanciones a los infractores”.

De donde se advierte que los decretos de zona de protección forestal y

refugio de fauna silvestre (como el de mil novecientos ochenta), tenían como

objeto:

Proteger el suelo, mantener y regular el régimen hidrológico y mejorar

las condiciones de higiene para la población, o para cualquier otro fin

conveniente;

Garantizar la conservación, restauración y fomento de la fauna

silvestre, regulando su aprovechamiento.

Asimismo, se preveía que los ejidos y comunidades se encontraban obligados

a la conservación y cuidado de los bosques conforme a las disposiciones

emitidas por la Secretaría de Agricultura y Ganadería y a los preceptos

legales relativos.

Mientras que la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente,

vigente al momento en que se emitió la recategorización a un “área de

protección de la flora y la fauna” establecía que:

Sobre dichas áreas se permite la realización de actividades

relacionadas con la preservación, repoblación, aclimatación, refugio,


65

investigación y aprovechamiento sustentable de las

especies, así como las relativas a educación y difusión

en la materia; y

El aprovechamiento de los recursos naturales por parte de las

comunidades que habiten en dicha zona, se autorizará conforme a los

estudios que se realicen y las normas oficiales mexicanas y usos de

suelo establecidos en la propia declaratoria.

Contrastadas las disposiciones que regulaban las zonas de protección

forestales y refugio de fauna silvestre (regidas bajo la legislación vigente en

mil novecientos ochenta), con las relativas a las áreas de protección de la

flora y la fauna (a las que les aplicaba la Ley General de Equilibrio Ecológico

y la Protección al Medio Ambiente vigente en el año dos mil), puede

verificarse que en ambos supuestos la protección implica, en inicio, una

restricción en relación con los recursos forestales y animales de las áreas

protegidas, así como la posibilidad de establecer excepciones a esa

restricción o regla prohibitiva, mediante autorizaciones de la autoridad

competente.

Por lo que el hecho de que mediante acuerdo secretarial de siete de marzo

de dos mil se haya establecido que la “Zona de Protección Forestal y Refugio

de Fauna Silvestre La Primavera” pasaría a ser “Área de Protección de la

Flora y la Fauna” únicamente constituyó una nueva denominación conforme

a la categoría análoga regulada en las disposiciones legales vigentes, lo cual

evidencia que la afectación, menoscabo o disminución en los derechos del

ejido quejoso surgieron a raíz del decreto de mil novecientos ochenta, sin que

el Acuerdo de recategorización del año dos mil cambiara esa situación.

VII.2.2. Análisis en relación con el Programa de Manejo. A fin verificar si

el Programa de Manejo (del año dos mil uno) violó el derecho de audiencia

previa, resulta importante mencionar que de conformidad con los artículos


66

6523 y 6624 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al

Ambiente (vigente en el año dos mil uno, en que se emitió en programa de

manejo que aquí nos atañe), así como 3º, fracción XI,25 y 7226 del Reglamento

de la ley en materia de áreas naturales protegidas, estos programas

constituyen el instrumento rector de planeación y regulación que establece

las actividades, acciones y lineamientos básicos para el manejo y la

administración del área natural protegida respectiva; dado que incluye una

descripción detallada del sitio y sus características, y especifica las políticas

y estrategias de conservación y usos, a través del establecimiento de

actividades permitidas, acciones y lineamientos básicos para el manejo y la

administración de las áreas.

23 “ARTICULO 65.- La Secretaría formulará, dentro del plazo de un año contado a partir de la publicación de la declaratoria respectiva en el Diario Oficial de la Federación, el programa de manejo del área natural protegida de que se trate, dando participación a los habitantes, propietarios y poseedores de los predios en ella incluidos, a las demás dependencias competentes, los gobiernos estatales, municipales y del Distrito Federal, en su caso, así como a organizaciones sociales, públicas o privadas, y demás personas interesadas. Una vez establecida un área natural protegida de competencia federal, la Secretaría deberá designar al Director del área de que se trate, quien será responsable de coordinar la formulación, ejecución y evaluación del programa de manejo correspondiente, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley y las disposiciones que de ella se deriven”. 24 “ARTICULO 66.- El programa de manejo de las áreas naturales protegidas deberá contener, por lo menos, lo siguiente: I. La descripción de las características físicas, biológicas, sociales y culturales del área natural protegida, en el contexto nacional, regional y local, así como el análisis de la situación que guarda la tenencia de la tierra en la superficie respectiva; II. Las acciones a realizar a corto, mediano y largo plazo, estableciendo su vinculación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como con los programas sectoriales correspondientes. Dichas acciones comprenderán, entre otras las siguientes: de investigación y educación ambientales, de protección y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, la flora y la fauna, para el desarrollo de actividades recreativas, turísticas, obras de infraestructura y demás actividades productivas, de financiamiento para la administración del área, de prevención y control de contingencias, de vigilancia y las demás que por las características propias del área natural protegida se requieran; III. La forma en que se organizará la administración del área y los mecanismos de participación de los individuos y comunidades asentadas en la misma, así como de todas aquellas personas, instituciones, grupos y organizaciones sociales interesadas en su protección y aprovechamiento sustentable; IV. Los objetivos específicos del área natural protegida; V. La referencia a las normas oficiales mexicanas aplicables a todas y cada una de las actividades a que esté sujeta el área; VI. Los inventarios biológicos existentes y los que se prevea realizar, y VII. Las reglas de carácter administrativo a que se sujetarán las actividades que se desarrollen en el área natural protegida de que se trate. La Secretaría deberá publicar en el Diario Oficial de la Federación, un resumen del programa de manejo respectivo y el plano de localización del área”. 25 “Artículo 3o.- Para los efectos de este Reglamento se estará a las definiciones que se contienen en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, así como a las siguientes: […] XI.- Programa de manejo: Instrumento rector de planeación y regulación que establece las actividades, acciones y lineamientos básicos para el manejo y la administración del área natural protegida respectiva;”. 26 “Artículo 72.- Las áreas naturales protegidas deberán contar con un programa de manejo que será elaborado por la Secretaría en los términos del artículo 65 de la Ley. El programa deberá sujetarse a las disposiciones contenidas en la declaratoria del área natural protegida de que se trate, y tendrá por objeto la administración de la misma”.


67

En este sentido, los programas de manejo brindan

certidumbre a las autoridades encargadas de su

implementación, así como a los propietarios, usuarios, vecinos y pueblos

indígenas que, según sea el caso, residan o lleven a cabo sus actividades en

el territorio de las áreas naturales protegidas. Ello se verifica mediante las

modalidades de aprovechamiento de los recursos naturales, a través de la

delimitación, extensión y ubicación de las zonas y sub-zonas establecidas y

señaladas en las declaratorias que establecieron cada una de las diferentes

áreas, así como con la definición clara de las actividades permitidas, las

prohibidas y las incompatibles dentro de ellas.

Todo ello, siempre sujetándose a las disposiciones contenidas en la

declaratoria del área natural protegida de que se trate; por lo que los

programas de manejo no podrán exceder lo dispuesto en aquélla.

De lo anterior podríamos concluir que tales programas de manejo no implican

una nueva restricción o afectación diversa a la establecida en las

declaratorias de área natural protegida, sino que simplemente instrumentan

la aplicación de dichas declaratorias y generan certidumbre en su aplicación.

Por ello, en principio, puede concluirse que respecto de los programas de

manejo no opera la garantía constitucional de audiencia previa.

No obstante lo anterior, esa Suprema Corte advierte que el artículo 65 de la

Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente27 y el diverso

73 de su reglamento en materia de áreas naturales prtegidas,28 establecen

27 “ARTICULO 65.- La Secretaría formulará, dentro del plazo de un año contado a partir de la publicación de la declaratoria respectiva en el Diario Oficial de la Federación, el programa de manejo del área natural protegida de que se trate, dando participación a los habitantes, propietarios y poseedores de los predios en ella incluidos, a las demás dependencias competentes, los gobiernos de las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en su caso, así como a organizaciones sociales, públicas o privadas, y demás personas interesadas”. 28 “Artículo 73.- En la formulación del programa de manejo se deberá promover la participación de: I. Los habitantes, propietarios y poseedores de los predios que conforman el área respectiva; II. Dependencias de la Administración Pública Federal que, por su competencia, pudieran aportar elementos al programa; III. Los gobiernos estatales, municipales y del Distrito Federal, en su caso, y IV. Las organizaciones sociales, públicas o privadas, y demás personas interesadas”.


68

que para la elaboración de tales programas de manejo, debe darse y

promoverse la participación de los habitantes, propietarios y poseedores de

los predios a que se refiere el área natural protegida respectiva, así como a

las demás dependencias competentes, los gobiernos de las entidades

federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de

México, en su caso, así como a organizaciones sociales, públicas o privadas,

y demás personas interesadas.

Con base en ello, podemos afirmar que la obligación de promover la

participación de propietarios y poseedores en la elaboración de los programas

de manejo y de hacer de su personal conocimiento el documento final

respectivo, constituyen medidas que por una parte buscan garantizar el goce

y ejercicio del derecho a la participación en la protección y preservación del

medio ambiente,29 y por otra, velan por el respeto a los derechos que tales

personas tienen respecto de sus tierras, en tanto que solo a través del

conocimiento efectivo de tales programas puede generarse seguridad en

cuanto a las restricciones y/o modalidades que van regir en cierto territorio.

Lo anterior cobra mayor relevancia, por ejemplo, en tratándose de tierras de

pueblos indígenas, tal como se advierte de la Recomendación General

número 26, de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en donde

entre otras cuestiones se estableció:

“187. Por otra parte, aunque los pueblos y comunidades indígenas no están explícitamente señalados en los artículos del Convenio Ramsar, las resoluciones emitidas con motivo de las conferencias de Estados partes han abordado la interdependencia entre la protección y reconocimiento de los derechos y libertades de eso grupos y el cumplimiento eficaz del objeto de dicho Convenio.

188. En virtud de la Sexta Reunión de la Conferencia de las Partes Contratantes, celebrada en Brisbane, Australia en 1996, se emitió la Recomendación 6.3 relativa a la “Participación de las Comunidades Locales e Indígenas en la Gestión de los Humedales Ramsar”. Por una parte, dicho documento reconoció el interés de las comunidades locales e indígenas en garantizar el manejo racional de los humedales, actividades en las que dichos grupos tienen sus propios conocimientos, experiencias y aspiraciones. Del mismo modo, se subrayó que pese a que dichas

29 Este derecho se encuentra reconocido también en el Principio 10 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, que consiste en: “PRINCIPIO 10 El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. […]”.


69

poblaciones han estado asociadas históricamente a los humedales de sus regiones, y dichos conocimientos pueden resultar cruciales para la gestión de los mismos, en muchas ocasiones se les ha marginado “del proceso de adopción de decisiones debido a la ausencia de mecanismos consultivos apropiados o a una insuficiente

comprensión de los problemas que se plantean”. 189. En consecuencia se instó a los Estados a emprender, entre otras, las

siguientes medidas: a) “alentar la participación activa e informada de las comunidades locales e indígenas en sitios incluidos en la Lista de Ramsar y otros humedales y sus cuencas de captación, así como su intervención directa en la gestión de los humedales a través de los mecanismos apropiados”; y b) reconocer “el valor de los conocimientos y aptitudes de las comunidades locales e indígenas en lo que respecta a la gestión de los humedales, y que hagan esfuerzos especiales para alentar y facilitar desde un principio su participación en la elaboración y aplicación de políticas y programas de humedales”.

190. Igualmente, en el marco de la Octava Reunión de la Conferencia de las Partes Contratantes celebrada en 2002 en Valencia, España, se adoptó el documento titulado “Nuevos lineamientos para la planificación del manejo de los sitios Ramsar y otros humedales”. El texto dedica un apartado a la inclusión de las comunidades locales y pueblos indígenas en los procesos de planificación y gestión colectiva de los humedales. Ello se justifica en virtud de que la “participación y comprensión de las comunidades locales y de los pueblos indígenas en el manejo de los humedales reviste especial importancia cuando el humedal es de dominio privado u objeto de tenencia consuetudinaria, pues las propias comunidades locales son los custodios y administradores del sitio y en estas circunstancias es vital que el proceso de planificación del manejo no se perciba como algo impuesto desde fuera a quienes dependen del humedal para ganarse el sustento”. Por tanto, en el proceso de elaboración de los planes de manejo relativos de humedales dicho documento precisa que se deberá dar seguimiento a las siguientes directrices:

“33. Es particularmente importante que se informe a los interesados directos lo antes posible sobre el propósito de elaborar un plan de manejo, pero en esta etapa ello no ha de confundirse con una negociación formal. […].”

“34. Las consultas y negociaciones debieran servir para someter ideas o propuestas a debate y recabar opiniones sobre cuestiones concretas. […]. En algunos casos, sobre todo cuando la administración no incumbe directamente a las comunidades locales o a los pueblos indígenas, el proceso contará con la asistencia de la ciudadanía en vez de ser dirigido por ella, porque las decisiones administrativas recaerán en última instancia en el organismo competente.”

“35. Antes de poner un plan en marcha será preciso recopilar o cotejar toda la información pertinente disponible sobre el sitio para describir sus características ecológicas y sus funciones y valores, comprendidos los aspectos socioeconómicos, culturales y educativos pertinentes. Para asegurarse de que se recojan todos los datos relevantes debieran intervenir profesionales con formación en ciencias naturales y sociales. La población local y otros interesados directos suelen ser fuentes importantes de información y cabe involucrarles aplicando técnicas apropiadas y probadas aptas para tomar en consideración, entre otras cosas, las cuestiones de género y culturales, en la etapa del proceso en que se cotejan los datos e informaciones.”

“36. Una vez recopilados los datos y redactadas las secciones descriptivas del plan, se pasa a la etapa del proceso en que se definen los objetivos relacionados con el mantenimiento de las características ecológicas y otras cuestiones que preocupan a los interesados directos. […]”


70

“37. Una vez conocidas las obligaciones, los planificadores pueden pasar a determinar las necesidades de manejo. En esta etapa se vuelve esencial negociar con los interesados directos. Aun cuando los objetivos de mantenimiento de las características ecológicas no han de ser negociables, a menudo es posible definir un espectro de métodos alternativos de gestión que permitan alcanzarlos y lograr también otros objetivos de los distintos interesados directos.”

191. Respecto de la Convención sobre el Cambio Climático, con motivo de su Décima Quinta Conferencia de Estados partes se adoptó el documento con título “Orientación metodológica para las actividades destinadas a reducir las emisiones debidas a la deforestación y la degradación forestal y la función de la conservación, la gestión de bosques sostenible y el aumento de las reservas forestales de carbono en los países en desarrollo”.

192. A fin de disminuir las emisiones motivadas en la deforestación y degradación forestal, a través de la resolución en comento, se reconoció la importancia de recabar la participación plena y eficaz de los pueblos indígenas y comunidades locales, al igual que incorporar las aportaciones derivadas de sus conocimientos. En consecuencia, se instó a los Estados partes de la Convención Marco a elaborar “orientaciones para recabar la participación efectiva de los pueblos indígenas y las comunidades locales en la vigilancia y la notificación” en la conservación, la gestión sostenible de los bosques y el aumento de las reservas forestales.

193. Aunado a lo antes descrito, en el marco de la Conferencia de las Reservas de la Biósfera de la UNESCO, llevada a cabo en Sevilla, España, en 1995, se desarrolló la denominada “Estrategia Sevilla”; la cual fue aceptada en la Conferencia General mediante resolución 28C./2.4. De ella destaca la importancia de las reservas de la biósfera en la implementación de la Agenda 21; señalando que éstas deberán contribuir a preservar y mantener valores naturales y culturales mediante una gestión y administración sostenible con el involucramiento de las comunidades locales; señalando que los Estados partes deberán velar por que cada reserva de la biósfera disponga de una política o un plan de administración operacional y de ordenación con zonificación. Esta Estrategia tiene continuidad a través del Plan de Acción de Madrid, acordado y adoptado por los Estados partes en el marco del 3° Congreso de las Reservas de la Biósfera en el 2008, el cual tiene como objeto aumentar la importancia de la protección de las reservas de biosfera como herramientas de respuesta a los retos emergentes en materia ambiental, como lo son el cambio climático acelerado, la creciente pérdida de la diversidad cultural y biológica, y la consecuente pérdida de los servicios ambientales que éstos proveen; con el objeto de contribuir a la consecución de los Objetivos del Desarrollo del Milenio.

194. Como puede observarse, en los tratados internacionales que prevén disposiciones sobre el derecho humano a la protección y preservación del medio ambiente, se plasma la necesidad de garantizar los derechos de participación de los pueblos indígenas y reconocer sus saberes tradicionales, particularmente en el caso de los recursos naturales situados en las tierras ocupadas o utilizadas por ellos. De igual manera, los instrumentos de índole cultural refieren la importancia de respetar y garantizar el derecho de los pueblos a la protección y preservación de sus recursos, al igual que las actividades relacionadas con ellos, dado que representan fuentes de subsistencia y variables para la existencia y preservación de sus manifestaciones culturales.

195. La interdependencia entre los derechos de los pueblos indígenas, la participación en la vida cultural y la protección del medio ambiente, se plasma en el artículo elaborado por la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación en 2008, de título “Pueblos Indígenas y Áreas Protegidas en América


71

Latina”; en el cual se subrayó que la ausencia de instrumentos normativos que vinculen los derechos indígenas con los sistemas jurídicos que regulan la gestión de las áreas protegidas, afecta directamente tanto a los derechos de los pueblos indígenas como a la propia protección y conservación de dichas áreas

196. De lo anterior, se sigue la trascendencia de incorporar a los pueblos y comunidades indígenas en la planificación para el manejo y gestión de los recursos naturales, tanto en los procesos de análisis, discusión y elaboración de los respectivos planes o programas de manejo, como la propia administración de las áreas protegidas”.

En este sentido, y atendiendo no solo a los principios de legalidad y garantía

de audiencia previa, sino también a los criterios y lineamientos que han

establecido esta Suprema Corte y la Corte Interamericana de Derechos

Humanos en relación con las obligaciones que tienen los Estados y

autoridades en materia de derechos humanos,30 esta Segunda Sala

considera que la SEMARNAT se encontraba constreñida a realizar todos los

actos que estuvieran a su alcance para cumplir con su obligación de dar

intervención a los propietarios y/o poseedores en la elaboración del programa

de manejo respectivo, pues solo así estaría en aptitud de velar por el respeto

y cumplimiento de los derechos antes referidos.

30 Sobre tal aspecto, este Alto Tribunal ha considerado que todas las autoridades tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, en el ámbito de sus competencias. Tal criterio se advierte de la tesis jurisprudencial P./J. 5/2016, titulada “DERECHOS HUMANOS. LA OBLIGACIÓN DEL ÓRGANO DE AMPARO DE PROMOVERLOS, RESPETARLOS, PROTEGERLOS Y GARANTIZARLOS, PREVISTA EN EL ARTÍCULO 1o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SÓLO SE ACTUALIZA EN EL ÁMBITO DE SU COMPETENCIA, POR LO QUE CARECE DE ATRIBUCIONES PARA PRONUNCIARSE RESPECTO DE VIOLACIONES A LOS QUE NO FORMEN PARTE DE LA LITIS CONSTITUCIONAL”, visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 33, Agosto de 2016, Tomo I, página 11, con el número de registro 2012228. Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, al resolver el caso “Pueblo Indígena Kichwá de Sarayaku vs. Ecuador”, en relación con la obligación de los Estados de realizar las consultas a los pueblos indígenas en materia de protección al medio ambiente, señaló: “La obligación de consultar […], así como la obligación de asegurar los derechos de los pueblos indígenas a la participación […], está en relación directa con la obligación general de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos reconocidos en la Convención (artículo 1.1). Esto implica el deber de organizar adecuadamente todo el aparato gubernamental y, en general, de todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, de manera tal que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos. Lo anterior conlleva la obligación de estructurar sus normas e instituciones de tal forma que la consulta […] pueda llevarse a cabo efectivamente, de conformidad con los estándares internacionales en la materia”. Asimismo, el Tribunal resolvió que la observancia del derecho a la consulta en materia ambiental debía satisfacer los siguientes criterios: a) el carácter previo de la consulta; b) la buena fe y la finalidad de llegar a un acuerdo; c) la consulta adecuada y accesible; d) el estudio de impacto ambiental, y e) la consulta informada. Igualmente, la sentencia en comento incorpora estándares novedosos en materia probatoria al señalar que “es deber del Estado –y no de los pueblos indígenas– demostrar efectivamente, en el caso concreto, que todas las dimensiones del derecho a la consulta previa fueron efectivamente garantizadas”.


72

Ahora bien, de las constancias que obran en autos se advierte que la citada

Secretaría, mediante aviso publicado en el Diario Oficial de la Federación el

veintidós de mayo de dos mil uno, señaló:

“AVISO mediante el cual se informa al público en general, que la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales ha concluido la elaboración del Programa de Manejo del Área Natural Protegida con el carácter de Área de Protección de Flora y Fauna La Primavera, ubicada en los municipios de Tala, Zapopan y Tlajomulco, Estado de Jalisco. (…)

AVISO Se informa al público en general que la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales ha concluido la elaboración del Programa de Manejo del Área Natural Protegida con el carácter de Área de Protección de Flora y Fauna La Primavera, ubicada en los municipios de Tala, Zapopan y Tlajomulco, Estado de Jalisco, establecida por Decreto Presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de marzo de 1980. Dicho Programa de Manejo se elaboró con la participación del Gobierno del Estado de Jalisco, de los municipios de Tala, Zapopan y Tlajomulco de Zuñiga, de los propietarios y poseedores, de grupos ambientalistas, del sector académico y científico y de la sociedad en general, y se informa a los interesados que el mismo se encuentra a su disposición en la oficina de la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (…)”.

De tal aviso se desprende únicamente que se informaba al público en general

sobre la conclusión de la elaboración del Programa de Manejo del Área

Natural Protegida con el carácter de Área de Protección de Flora y Fauna La

Primavera, y si bien se menciona que el referido programa de manejo se

elaboró con la participación, entre otros, de los propietarios y poseedores, lo

cierto es que no se advierte que efectivamente se haya dado participación al

ejido aquí quejoso en su elaboración.

Sin que en el caso se advierta alguna otra constancia o medio probatorio que

pueda generar certeza en cuanto al efectivo cumplimiento de la obligación

referida, en especial, respecto del ejido aquí quejoso.

En las relatadas consideraciones, ante la violación anteriormente

evidenciada, lo procedente es revocar la sentencia recurrida y conceder el

amparo solicitado para los efectos que se precisarán en el apartado siguiente.

VIII. EFECTOS


73

En relación con los efectos que deben otorgarse a la

concesión de amparo, los artículos 77 y 78 de la Ley de

Amparo señalan:

“Artículo 77. Los efectos de la concesión del amparo serán: I. Cuando el acto reclamado sea de carácter positivo se restituirá al quejoso en

el pleno goce del derecho violado, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación; y

II. Cuando el acto reclamado sea de carácter negativo o implique una omisión, obligar a la autoridad responsable a respetar el derecho de que se trate y a cumplir lo que el mismo exija.

En el último considerando de la sentencia que conceda el amparo, el juzgador deberá determinar con precisión los efectos del mismo, especificando las medidas que las autoridades o particulares deban adoptar para asegurar su estricto cumplimiento y la restitución del quejoso en el goce del derecho. […]”.

“Artículo 78. Cuando el acto reclamado sea una norma general la sentencia

deberá determinar si es constitucional, o si debe considerarse inconstitucional. Si se declara la inconstitucionalidad de la norma general impugnada, los

efectos se extenderán a todas aquellas normas y actos cuya validez dependa de la propia norma invalidada. Dichos efectos se traducirán en la inaplicación únicamente respecto del quejoso.

El órgano jurisdiccional de amparo podrá especificar qué medidas adicionales a la inaplicación deberán adoptarse para restablecer al quejoso en el pleno goce del derecho violado”.

En el presente caso, el Programa de Manejo declarado inconstitucional tiene

el carácter de norma general, por lo que la regla aplicable es la contenida en

el artículo 78 citado, esto es, la consistente en inaplicar tal programa de

manejo únicamente respecto del ejido quejoso.

En consecuencia, y dado que esta Sala advierte que el Acuerdo de

Coordinación (del año dos mil trece) y la Ley del Organismo Público

Descentralizado denominado “Bosque La Primavera” del Estado de Jalisco,

derivan y tienen su sustento en el programa de manejo antes referido,

también deberán inaplicarse a la parte quejosa.

Por lo que en el caso, resulta innecesario analizar los restantes agravios y

conceptos de violación vertidos en su contra.


74

Sin que ello implique que la promovente del amparo quede liberada de

observar el resto de normas nacionales e internacionales en materia de

protección al medio ambiente, incluidas las penales, al no haber sido materia

de reclamo ni estudio en el presente juicio de amparo.

Asimismo, cabe señalar que la determinación contenida en este fallo no

impide que las autoridades competentes, en el ejercicio de sus facultades,

puedan realizar todos los actos necesarios para cumplir con las disposiciones

constitucional y legales que aquí se estimaron infringidas, e incluso, modificar

o emitir nuevos decretos, acuerdos, programas de manejo, etcétera, en aras

de proteger de manera efectiva el medio ambiente.

Por lo expuesto y fundado, se

RESUELVE

PRIMERO. Se modifica la sentencia recurrida.

SEGUNDO. Se sobresee respecto de los actos consistentes en los Acuerdos

de Coordinación y Ratificación de los años 2000 y 2008, precisados en los

incisos a) y d) de la demanda de amparo.

TERCERO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege al Ejido “General

Lázaro Cárdenas”, municipio de Zapopan, Jalisco, contra el “Acuerdo que tiene

por objeto dotar con una categoría acorde con la legislación vigente a las superficies que

fueron objeto de diversas declaratorias de áreas naturales protegidas emitidas por el Ejecutivo

Federal”, suscrito por el titular de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos

Naturales y Pesca, publicado en el Diario Oficial de la Federación el siete de

junio de dos mil.

CUARTO. La Justicia de la Unión ampara y protege al ejido quejoso respecto

del Programa de Manejo del Área Natural Protegida con el carácter de Área

de Protección de Flora y Fauna “La Primavera”, cuyo aviso de conclusión se

publicó en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de mayo de dos mil

uno, así como por lo que hace al Acuerdo de Coordinación (del año dos mil


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trece) y a la Ley del Organismo Público Descentralizado

denominado “Bosque La Primavera” del Estado de

Jalisco, por las razones y para los efectos precisados en

los apartados VII y VIII de este fallo.

Notifíquese; con testimonio de esta ejecutoria, devuélvanse los autos

relativos al lugar de su origen; y, en su oportunidad archívese el toca como

asunto concluido.

En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, Octavo y Duodécimo Transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9º del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

amparo en revisiÓn 520/2018 recurrente: comisariado …€¦ · ubicación o configuración...

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