amparo en revisiÓn 1234/2017 quejoso y recurrente: … · 2018. 3. 22. · amparo en revisiÓn...
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AMPARO EN REVISIÓN 1234/2017 QUEJOSO Y RECURRENTE: ********** RECURRENTE ADHESIVO: DIRECTORA GENERAL DE LO CONTENCIOSO Y DE RECURSOS DE LA PROCURADURÍA FEDERAL DEL CONSUMIDOR, EN REPRESENTACIÓN DEL PROCURADOR FEDERAL DEL CONSUMIDOR
MINISTRA MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS SECRETARIO ALFREDO VILLEDA AYALA VO.BO. MINISTRA
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al
******* de dos mil dieciocho.
Cotejó:
VISTOS Y RESULTANDO:
PRIMERO. Datos del juicio de amparo indirecto
necesarios para la resolución del presente asunto.
Quejoso **********, a través de su representante **********
Presentación de la demanda
7 de marzo de 2017
Tercero interesado
No existe
Autoridad responsable
Procurador Federal del Consumidor
Actos reclamados
La expedición del Acuerdo por el que se
establecen las disposiciones de carácter
general para la operación, organización y
funcionamiento del Registro Público de Casas
de Empeño, publicado en el Diario Oficial de la
Federación el once de noviembre de dos mil
trece, concretamente los artículos 7, fracción V,
y Cuarto transitorio.
La ejecución, cobro y aceptación de pago
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derivadas de la aplicación del ya citado Acuerdo
relativo a las casas de empeño.
Derechos humanos violados
Los contenidos en los artículos 1o., 14, 16, 17, 22 y
31 fracción IV, de la Constitución Federal.
Conceptos de violación
El quejoso señaló que el Acuerdo por el que se
establecen las disposiciones de carácter
general para la operación, organización y
funcionamiento del Registro Público de Casas
de Empeño, en lo particular, los artículos 7,
fracción V, y el Cuarto transitorio, violan diversos
preceptos constitucionales, por lo siguiente:
Es contrario al principio de reserva de ley
consignado en el artículo 89, fracción I, de la
Constitución Federal, pues invade la esfera
jurídica de la le, desatendiendo su jerarquía, al
establecer como requisito para obtener el registro
público de casa de empeño que otorga la
Procuraduría Federal del Consumidor acreditar el
pago de un derecho que no es exigido por la Ley
de la citada Procuraduría en los numerales 65
bis, 65 bis 1 y 65 bis 2.
Transgrede el principio de legalidad tributaria
debido a que para cobrar el citado derecho, sus
elementos deben estar definidos en un cuerpo
normativo producto de un congreso legislativo, y
por lo tanto, si la Procuraduría Federal del
Consumidor procedía a cobrar el derecho por la
inscripción al Registro Público de Casas de
Empeño cuando ni la Ley Federal de Protección
al Consumidor, la Ley Federal de Ingresos para
el ejercicio fiscal de dos mil diecisiete o la Ley
Federal de Derechos establecían monto alguno a
cobrar por dicho concepto, se traducía en una
violación al principio aludido por constituir un
cobro carente de sustento y fundamento legal.
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La potestad que la Ley Federal de Protección al
Consumidor le otorga a la Procuraduría Federal
del Consumidor, consistente en registrar y
regular mediante la imposición de determinadas
condiciones y requisitos, además de
inspeccionar, vigilar y supervisar las casas de
empeño, no constituye un servicio público
susceptible de generar el cobro de un derecho,
sino que forma parte de una obligación pública
del Estado, y por lo tanto, la misma no tiene
sustento constitucional, en contravención de lo
dispuesto en los artículos 1o., 14, 16 y 31,
fracción IV, constitucionales.
Juzgado de Distrito
Juzgado Cuarto de Distrito en el Estado de Yucatán
Juicio de Amparo
**********
Admisión 13 de marzo de 2017
Audiencia constitucional
7 de junio de 2017
SEGUNDO. Sentencia de amparo indirecto.
Fecha de engrose
30 de junio de 2017
Sentido Sobreseyó respecto al acto de ejecución
consistente en el cobro y aceptación del derecho
de inscripción en el Registro Público de Casas
de Empeño.
Negó el amparo respecto al Acuerdo por el que
se establecen las disposiciones de carácter
general para la operación, organización y
funcionamiento del Registro Público de Casas de
Empeño, al considerar infundados los conceptos
de violación relativos a que viola la jerarquía de
leyes que establecen contribuciones, que las
casas de empeño no son un servicio público que
justifique el cobro de un derecho, que no se
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establece un monto preciso en ninguna ley
emanada de un proceso legislativo ordinario, y
que tal derecho carece de elementos básicos
determinados (es decir, carece de determinación
de sujeto, base, tasa o tarifa).
TERCERO. Trámite del recurso de revisión principal.
Recurrente **********, a través de su representante **********
Fecha de presentación
9 de julio de 2017
Tribunal Colegiado que conoció
Tribunal Colegiado en Materias Penal y
Administrativa del Décimo Cuarto Circuito
Número de expediente
**********
Fecha de admisión
2 de octubre de 2017
CUARTO. Revisión Adhesiva
Recurrente Directora General de lo Contencioso y de
Recursos de la Procuraduría Federal del
Consumidor, en representación del Procurador
Federal del Consumidor
Fecha de presentación
7 de noviembre de 2017
QUINTO. Trámite de los recursos de revisión principal
y adhesivos en este Alto Tribunal.
Admisión 30 de noviembre de 2017
Razón de la admisión
“Ahora bien, atento al contenido del oficio
número **********, en el que obra inserto el
proveído de dieciséis de noviembre de dos mil
diecisiete, dictado por el Presidente de la
Segunda Sala de este Alto Tribunal, a través
del cual en su parte medular señala que: ‘en
virtud de que esta Segunda Sala, en sesión
privada de quince del mes en curso, por
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unanimidad de cinco votos determinó reasumir la
competencia originaria planteada, a fin de dar el
trámite correspondiente; con fundamento en el
artículo 25, fracción I, de la Ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación, remítase el citado
amparo en revisión y el juicio de amparo 294/2017
a la Oficina de Certificación Judicial y
Correspondencia de este Alto Tribunal para que se
le dé el trámite que en derecho corresponda’.”
Numero de toca
1234/2017
Turno Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos
Avocamiento 18 de enero de 2018
SEXTO. El proyecto de esta sentencia se hizo público en
términos de lo dispuesto en los artículos 73 y 184 de la Ley de
Amparo vigente.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente
competente para conocer y resolver el presente asunto, ya que
se trata de un recurso de revisión interpuesto en contra de la
resolución dictada en un juicio de amparo indirecto, en el que se
reclamó la inconstitucionalidad de la expedición y aplicación del
Acuerdo por el que se establecen las disposiciones de carácter
general para la operación, organización y funcionamiento del
Registro Público de Casas de Empeño, publicado en el Diario
Oficial de la Federación el once de noviembre de dos mil trece,
concretamente los artículos 7 y Cuarto Transitorio.
Cabe señalar que respecto de tal cuestión constitucional
el quejoso solicitó que esta Suprema Corte de Justicia de la
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Nación reasumiera su competencia originaria, petición que se
determinó procedente en sesión privada de quince de
noviembre de dos mil diecisiete, y sin que para su resolución se
considere necesaria la intervención del Tribunal Pleno.
La competencia de esta Sala encuentra su fundamento
jurídico en las siguientes disposiciones:
107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Federal y
81, fracción I, inciso e), de la Ley de Amparo que
establecen los requisitos de procedencia del recurso de
revisión en amparo indirecto;
21, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, que establece las atribuciones
de las Salas para conocer de los recursos de revisión
cuando subsista problema de constitucionalidad.
Puntos Segundo, fracción III, y Tercero del Acuerdo
General Plenario 5/2013, publicado en el Diario Oficial de
la Federación de veintiuno de mayo de dos mil trece que
establece la posibilidad de que las Salas conozcan de los
amparos en revisión que no requieran la intervención del
Tribunal Pleno.
SEGUNDO. Oportunidad y legitimación. El recurso de
revisión se presentó oportunamente conforme lo siguiente:
a) La sentencia recurrida se notificó personalmente;
b) La notificación por lista se realizó el martes cuatro de julio
de dos mil diecisiete [foja 131 del cuaderno de amparo];
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c) Dicha notificación surtió efectos el día hábil siguiente, es
decir, el miércoles cinco de julio de dos mil diecisiete;
d) El plazo de diez días hábiles a que se refiere el artículo 86
de la Ley de Amparo, transcurrió del jueves seis al
miércoles diecinueve de julio de dos mil diecisiete;
e) Con fundamento en los artículos 19 de la Ley de Amparo
y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación, deben descontarse los días ocho, nueve,
quince y dieciséis de julio de dos mil diecisiete, por ser
inhábiles;
f) Si el escrito de agravios se presentó el nueve de julio de
dos mil diecisiete, por medios electrónicos, resulta
oportuna su promoción [foja 16 del toca del amparo en
revisión 1234/2017].
Por otra parte, el recurso de revisión se promovió por
persona legitimada, toda vez que el pliego de agravios lo firmó
**********, representante legal de **********, parte quejosa en el
juicio de amparo, calidad que le fue reconocida en auto de trece
de marzo de dos mil diecisiete [fojas 32 a 34 del cuaderno del
juicio de amparo].
TERCERO. Causas de improcedencia. Respecto del
análisis de las causas de improcedencia, se estima innecesario
pronunciarse en relación con éstas, ya que la Juez de distrito
del conocimiento se pronunció respecto de las que se hicieron
valer por las partes, y esta Segunda Sala no advierte alguna
otra que se tenga que examinar de oficio.
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CUARTO. Materia de la revisión. En virtud de que se ha
ejercido la reasunción de la competencia originaria de esta
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la nación,
debe señalarse que la materia de la revisión se circunscribe a
determinar si es o no es ‘temática’, y por lo tanto, aplicable
supletoriamente al caso concreto, la jurisprudencia P./J. 2/2016
(10a.) de rubro: “DERECHOS. LA SUPERVISIÓN DE LOS
CENTROS CAMBIARIOS TRANSMISORES DE DINERO O
SOCIEDADES FINANCIERAS DE OBJETO MÚLTIPLE NO
REGULADAS (SOFOM E.N.R.) POR LA COMISIÓN
NACIONAL BANCARIA Y DE VALORES, NO CONSTITUYE
UN SERVICIO SUSCEPTIBLE DE GENERAR EL COBRO DE
LA CUOTA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 29-E, FRACCIÓN
VIII, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA.”, sin que deba
considerarse el aspecto de constitucionalidad del Acuerdo por
el que se establecen las disposiciones de carácter general para
la operación, organización y funcionamiento del Registro
Público de Casas de Empeño, impugnado en el juicio de
amparo.
Sirven de apoyo a la anterior consideración las tesis 2ª.
CXCVI/2007 y 2a. CIII/2009, cuyos rubros y textos son los
siguientes:
“REVISIÓN EN AMPARO INDIRECTO. LA
COMPETENCIA ORIGINARIA DE LA SUPREMA
CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA
CONOCER DE ESE RECURSO SE SURTE
CUANDO DEBA DECIDIR, A FIN DE
DETERMINAR SOBRE LA PROCEDENCIA DE
SUPLIR LA QUEJA DEFICIENTE, SI UNA
JURISPRUDENCIA SOBRE
INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA LEY ES DE
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CARÁCTER TEMÁTICO. Conforme a los puntos
quinto, fracción I, inciso B), y décimo segundo
del Acuerdo General Número 5/2001, del Tribunal
en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, los Tribunales Colegiados de Circuito
son competentes para resolver en su integridad
los recursos de revisión contra sentencias
pronunciadas por los Jueces de Distrito cuando
en la demanda se hubiere impugnado una ley
local. Ahora bien, ese supuesto de competencia
no se surte cuando deba decidirse si procede o
no suplir la queja deficiente por existir
jurisprudencia que declara la
inconstitucionalidad de una norma legal no
reclamada en el juicio de amparo, pero que
contiene un supuesto normativo idéntico al del
precepto legal respecto del que se solicita la
protección constitucional, ya que para ello debe
determinarse si el criterio contenido en la
jurisprudencia tiene o no el carácter de temático,
esto es, si se está frente a una jurisprudencia
temática que obligue a aplicar el beneficio de la
suplencia de la queja en términos de la fracción I
del artículo 76 Bis de la Ley de Amparo, pues
sólo el Alto Tribunal puede decidir si el vicio
alcanza a todas las leyes que prevean la misma
figura estimada inconstitucional.”
“REVISIÓN EN AMPARO INDIRECTO. SÓLO A LA
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA LE
CORRESPONDE DECIDIR SI SE SURTE O NO SU
COMPETENCIA ORIGINARIA CUANDO TENGA
QUE ANALIZARSE LA APLICABILIDAD DE UNA
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JURISPRUDENCIA A UN PRECEPTO
REFORMADO O SI TIENE EL CARÁCTER DE
TEMÁTICA O GENÉRICA. La interpretación
conjunta de las tesis 2a. CXCVI/2007 y 2a.
CLXX/2007, de la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, de rubros:
‘REVISIÓN EN AMPARO INDIRECTO. LA
COMPETENCIA ORIGINARIA DE LA SUPREMA
CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA
CONOCER DE ESE RECURSO SE SURTE
CUANDO DEBA DECIDIR, A FIN DE DETERMINAR
SOBRE LA PROCEDENCIA DE SUPLIR LA QUEJA
DEFICIENTE, SI UNA JURISPRUDENCIA SOBRE
INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA LEY ES DE
CARÁCTER TEMÁTICO.’ y ‘REVISIÓN EN
AMPARO INDIRECTO. SE SURTE LA
COMPETENCIA ORIGINARIA DE LA SUPREMA
CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA
CONOCER DEL RECURSO, CUANDO SE
INTERPONGA CONTRA UNA SENTENCIA
DICTADA POR UN JUEZ DE DISTRITO QUE
RESUELVA SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD
DE UNA NORMA EN MATERIA FISCAL
RESPECTO DE LA CUAL EXISTE
JURISPRUDENCIA DEL ALTO TRIBUNAL, SI SE
RECLAMA CON MOTIVO DE UNA REFORMA QUE
NO FUE MATERIA DE LOS PRECEDENTES EN
QUE AQUÉLLA SE SUSTENTÓ.’, revela que
cuando no existe jurisprudencia o cinco
precedentes sobre la constitucionalidad de una
ley o reglamento federal, se actualiza la
competencia originaria de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, conforme al Acuerdo
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General 5/2001, quien aun en estos casos
conserva la potestad de remitir un asunto a los
Tribunales Colegiados de Circuito cuando
advierta que carece de importancia y
trascendencia, como cuando tenga que
analizarse la aplicabilidad de una jurisprudencia
a un precepto reformado o si tiene carácter de
temática o genérica que también permita tal
aplicación a una disposición distinta, sin que
esta valoración puedan realizarla esos órganos
jurisdiccionales por no estar en los supuestos
del Acuerdo General citado, sino que
corresponde exclusivamente al Alto Tribunal, ya
que de lo contrario se limitaría el ejercicio de su
competencia originaria porque quedaría a
elección de aquéllos enviar o no un asunto
donde no exista jurisprudencia o cinco
precedentes exactamente aplicables a la norma
controvertida en el amparo indirecto.”
QUINTO. Antecedentes.
15 de noviembre de
2016
********** quedó inscrito en el Registro Público
de Contratos de Adhesión de la PROFECO, al
haberse aprobado su modelo de contrato de
adhesión de mutuo con interés y garantía
prendaria, quedando inscrito con el número
********** [foja14 a 20 del cuaderno del juicio de
amparo].
12 de febrero de
2017
El interesado realizó el pago por el concepto
de derechos establecidos en el Acuerdo por el
que se establecen las disposiciones de
carácter general para la operación,
organización y funcionamiento del Registro
Público de Casas de Empeño.
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7 de marzo de
2017
Inconforme con el Acuerdo referido y el pago
realizado en virtud de tal acuerdo, **********
promovió juicio de amparo indirecto, señalando
como actos reclamados los siguientes:
La expedición del Acuerdo por el que
se establecen las disposiciones de
carácter general para la operación,
organización y funcionamiento del
Registro Público de Casas de
Empeño, publicado en el Diario Oficial
de la Federación el once de noviembre
de dos mil trece, concretamente los
artículos 7, fracción V, y Cuarto
transitorio.
La ejecución, cobro y aceptación de
pago derivadas de la aplicación del ya
citado Acuerdo relativo a las casas de
empeño.
30 de junio de 2016 La Juez de Distrito sobreseyó el juicio en lo
relativo a la ejecución y cobro, y por otra parte,
negó el amparo solicitado en cuanto al
Acuerdo al considerar, entre otras cosas, que
en el caso concreto, el quejoso sí obtiene un
beneficio individualizado [al permitírsele el
funcionamiento de una casa de empeño], por
lo que la jurisprudencia P./J. 2/2016 (10a.), de
rubro: “DERECHOS. LA SUPERVISIÓN DE
LOS CENTROS CAMBIARIOS,
TRANSMISORES DE DINERO O
SOCIEDADES FINANCIERAS DE OBJETO
MÚLTIPLE NO REGULADAS (SOFOM
E.N.R.) POR LA COMISIÓN NACIONAL
BANCARIA Y DE VALORES, NO
CONSTITUYE UN SERVICIO SUSCEPTIBLE
DE GENERAR EL COBRO DE LA CUOTA
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PREVISTA EN EL ARTÍCULO 29-E,
FRACCIÓN VII, DE LA LEY FEDERAL
RELATIVA.” que invocó en su concepto de
violación no resulta aplicable.
9 de julio de 2017 El quejoso interpuso recurso de revisión.
2 de octubre de
2017
El Tribunal Colegiado en Materias Penal y
Administrativa del Décimo Cuarto Circuito
admitió el recurso de revisión.
8 de octubre de
2017
El quejoso, a través de su representante legal,
solicitó que el presente recurso fuera remitido
a este Alto Tribunal para que se pusiera a su
consideración ejercer la reasunción de la
competencia originaria, para dilucidar si la
citada jurisprudencia P./J. 2/2016 (10a.) de
esta Segunda Sala, es un criterio temático o
no, ya que en virtud de su categorización,
podría resultar obligatoria su aplicabilidad, en
suplencia de la queja deficiente, por la Juez de
amparo del conocimiento.
7 de noviembre de
2017
La Directora General de lo Contencioso y de
Recursos de la Procuraduría de Federal del
Consumidor, en representación del Procurador
Federal del Consumidor, presentó adhesión a
la revisión principal.
15 de noviembre de
2017
La Segunda Sala de este Alto Tribunal formó la
solicitud de reasunción de competencia
**********, y en sesión privada determinó
reasumirla.
SEXTO. Agravios del recurso de revisión principal.
Los agravios expuestos por el quejoso son, en síntesis, los
siguientes:
La Juez de Distrito en su resolución vulneró los artículos 1o.,
14 y 16 constitucionales, pues incorrectamente consideró
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que la Procuraduría Federal del Consumidor no es una
autoridad responsable para efectos del amparo, porque lo
que indebidamente sobreseyó el juicio respecto de los actos
de ejecución y cobro del derecho controvertido.
La Juez de Distrito incorrectamente consideró que los
artículos 65 bis a 65 bis 7 de la Ley Federal de Protección al
Consumidor disponen que se tenga la obligación de pagar
contribución alguna y, por lo tanto, el Acuerdo combatido
efectivamente “va más allá” de la Ley aludida, con lo que se
transgrede el principio de reserva de ley.
La Juez de Distrito estudió incorrectamente el argumento
relativo a la carencia de elementos básicos del derecho
cobrado, es decir, no se prevé en la ley el sujeto, objeto,
base ni tasa o tarifa de la contribución, con lo que se
violenta el artículo 31, fracción IV, constitucional.
Contrario a toda lógica, la juzgadora pretende encontrar
diferencias entre el caso tratado en la ejecutoria de donde
derivó la jurisprudencia que se invocó y la del presente
caso, cuando lo cierto es que ambos son similares, pues
contrario a lo señalado por la juez tanto las casas de bolsa
como las casas de cambio y otros, necesitan registrarse
para realizar sus actividades y, en ambas situaciones dicho
registro atiende a la necesidad de supervisión, control y
regulación por parte del Estado de las Instituciones a que se
dirigen, invocando para tal efecto consideraciones que
arguye permiten ubicar el contenido del numeral 29-E,
fracción VII, de la Ley Federal de Derechos al que se refirió
la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación y el supuesto ahora impugnado en atención a lo
previsto en el artículo 7, fracción V, y Cuarto Transitorio del
Acuerdo por el que se establecen las Disposiciones y
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Funcionamiento Federal del Registro Público de Casas de
Empeño que ahora se tilda de inconstitucional.
La juzgadora soslayó que en los dos casos se trata de una
función de interés público realizada por el Estado, puesto
que ambos están dirigidos a proteger a los usuarios de
dichos servicios y, en ambos supuesto se señala que a
efecto de la operación de los sujetos obligados debe existir
el registro previo, consecuentemente, contrario a lo
preceptuado por la juez el pago del derecho por el registro
de casas de empeño y pago del derecho por la supervisión
de centros cambiarios y otros tienen la misma naturaleza al
ser los dos una función del Estado por medio de la Comisión
Nacional Bancaria y de Valores o de la Procuraduría Federal
del Consumidor, siendo que tampoco reportan la obtención
de un beneficio concreto e individualizado sino colectivo,
resultando el registro un requisito indispensable de
operación de un negocio.
SÉPTIMO. Agravios del recurso de revisión adhesiva.
La Directora General de lo Contencioso y de Recursos de la
Procuraduría Federal del Consumidor esencialmente adujo que
los agravios del quejoso eran infundados en virtud de que la
Juez de Distrito fundó su resolución en los precedentes
amparos en revisión 564/2013 y 562/2014, de cuyo análisis se
desprendió que la Reforma a la Ley Federal de Protección al
Consumidor tuvo como propósito fortalecer el marco legal
aplicable a las casas de empeño, para proteger los interés del
público consumidor que contrata el servicio de préstamo con
interés y garantía prendaria, y que apoyó el argumento de la
juzgadora de considerar que es en la propia reforma que se
establece obligación de registro y pago de derechos para
acceder al citado registro, de las casas de empeño.
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OCTAVO. Estudio. Para abordar la materia de la
revisión, relativa al análisis el carácter de la jurisprudencia P./J.
2/2016 (10a.), en cuanto a si debe considerarse temática o
general, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación ya se ha pronunciado al respecto, al resolver el
amparo en revisión 1235/2017, bajo la ponencia del Ministro
José Fernando Franco González Salas, en sesión de [EL
ASUNTO SE ENCUENTRA LISTADO PARA SESIÓN DE 22
DE MARZO DE 2018], en el que se consideró, analizó y
concluyó lo siguiente:
“Para estar en aptitud de resolver sobre la
materia del presente recurso resulta pertinente
referir los criterios y premisas que ha
desarrollado esta Suprema Corte de Justicia de
la Nación sobre el alcance de la eficacia de la
jurisprudencia temática sobre
inconstitucionalidad de leyes, en relación con la
suplencia de la queja y, posteriormente, efectuar
el análisis en el caso concreto sobre la
jurisprudencia cuya calificación de temática se
somete a consideración de esta Segunda Sala.
En ese sentido, respecto a los criterios y
premisas sobre la jurisprudencia temática de
inconstitucionalidad de leyes es pertinente
invocar lo que el Tribunal Pleno de esta Suprema
Corte de Justicia de la Nación resolvió, en la
ejecutoria de la contradicción de tesis 25/2006,
en la cual precisó que la jurisprudencia temática
en materia de inconstitucionalidad de leyes es
aquélla que determina que el supuesto
normativo previsto en una disposición general
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impugnada no puede tener cabida en ninguna
ley, por ser contrario a la Constitución y cuya
construcción argumentativa revela un nivel de
abstracción de tal índole, que evidencia el
desprendimiento de una regla constitucional
reconocida de manera general, frente a todo tipo
de leyes que prevean las mismas figuras
estimadas inconstitucionales.
Al efecto se concluyó que la jurisprudencia
temática en materia de inconstitucionalidad de
leyes será en todos los casos expresamente
diseñada por parte del Alto Tribunal para que
sea portadora de las decisiones en las que de
manera general se pretenda salvaguardar la
Constitución Federal.
Por otra parte, al analizar si la juez de distrito
debe suplir la deficiencia de la queja, determinó
que es factible, en ejercicio de esa figura, la
aplicación de la jurisprudencia que ha declarado
específicamente la inconstitucionalidad de una
ley, tanto respecto de ésta como del acto de
aplicación, previo examen de la procedencia del
juicio de amparo. Caso en el cual, el juzgador no
emite decisión autónoma y propia de
inconstitucionalidad, sino que aplica la
jurisprudencia.
Así, debe suplirse la deficiencia de la queja
respecto del acto concreto de aplicación de una
norma legal que si bien no ha sido
específicamente declarada inconstitucional a
AMPARO EN REVISIÓN 1234/2017
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través de la jurisprudencia del Alto Tribunal,
tiene como género próximo el ámbito de
regulación de una jurisprudencia temática sobre
inconstitucionalidad de leyes, en la cual se
determinó que el mismo supuesto normativo
previsto en la disposición legal impugnada, no
puede tener cabida en ninguna ley, por ser
contrario a la Constitución Federal.
En aquellos casos, el juzgador está obligado a
suplir la deficiencia de la queja en atención a que
existe la certeza jurisprudencial de que el acto
de aplicación combatido no es más que
producto de la individualización de una norma
que viola el ordenamiento constitucional.
Derivado de la citada ejecutoria, el Tribunal
Pleno estableció criterio de que debe suplir la
queja deficiente sobre el acto de aplicación de
una norma legal que sin haberse declarado
inconstitucional, específicamente, a través de la
jurisprudencia de la Suprema Corte, ingresa sin
mayor dificultad dentro del ámbito de regulación
de una jurisprudencia temática sobre
inconstitucionalidad de leyes, entendida ésta
como la referida a los actos legislativos que no
puedan realizarse válidamente.
Apoya las consideraciones anteriores, la tesis de
jurisprudencia P./J. 104/2007 cuyo rubro y texto
es el siguiente:
‘SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE
CUANDO EXISTE JURISPRUDENCIA TEMÁTICA
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SOBRE INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES, ES
OBLIGATORIA EN EL AMPARO, A FIN DE HACER
PREVALECER LA SUPREMACÍA DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS
UNIDOS MEXICANOS. Debe suplirse la queja
deficiente respecto del acto concreto de aplicación
de una norma legal, que si bien no ha sido
específicamente declarada inconstitucional a través
de la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, ingresa sin mayor dificultad dentro del
ámbito de regulación de una jurisprudencia temática
sobre inconstitucionalidad de leyes, entendida ésta
como aquella referida a los actos legislativos que no
pueden realizarse válidamente. Esta conclusión se
justifica por las siguientes razones: 1) el Juez
constitucional tiene el deber de hacer prevalecer la
Constitución en cuanto ley suprema, además tiene
facultades propias y autónomas para decidir si un
acto o una ley viola alguna norma constitucional, con
el efecto de inaplicarlo en el caso concreto, y para
casos futuros en relación con el quejoso, por lo que,
por mayoría de razón, tiene facultades para ejercer
un prudente juicio de analogía con el objeto de
verificar la aplicabilidad directa del principio
contenido en la jurisprudencia al caso de su
conocimiento; 2) de actualizarse el juicio de
analogía, se surte la aplicabilidad del principio
general contenido en la jurisprudencia, dando lugar
en consecuencia al surgimiento del deber del
juzgador para hacer prevalecer el derecho
fundamental o la norma constitucional cuyo alcance
ha sido definido; 3) el Juez constitucional tiene el
deber de evitar la subsistencia de actos de
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aplicación de leyes declaradas inconstitucionales,
con independencia de la no impugnación o el
consentimiento de éstas, porque dichos actos al
constituir una individualización de la norma legal,
contienen necesariamente los vicios de
inconstitucionalidad que la ley les ha trasladado,
además de los posibles defectos propios de
ilegalidad que en consecuencia se producen; y 4) el
Juez constitucional tiene el deber de actuar
conforme a derecho, lo que no ocurre si mediante su
actuación impide la plena eficacia de la
jurisprudencia temática invocada, pues ello
implicaría la violación de los derechos
fundamentales tutelados a través del orden jurídico.’
Asimismo, que la suplencia de la queja
deficiente en el caso de jurisprudencia sobre
inconstitucionalidad de leyes no sólo se
actualiza con respecto a la ley viciada (en
amparo indirecto), sino también en cuanto a sus
actos de aplicación reclamados (tanto en amparo
indirecto como en directo).
Para que opere la suplencia de la queja
deficiente respecto del acto concreto de
aplicación, se requiere que el juicio de amparo
sea procedente respecto a dicho acto y resulte
viable:
Sin que sea necesario reclamar la ley
respectiva;
Sin importar que, en caso de reclamarse la
ley, ésta haya sido consentida, y en general,
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sin necesidad de que el amparo resulte
procedente en relación con dicha norma
legal; y,
Con independencia de que el quejoso haya
expuesto planteamientos para demostrar la
inconstitucionalidad de los actos reclamados.
De modo que, es posible el estudio de
constitucionalidad de la ley aun cuando ésta
haya sido consentida o incluso en caso de que
no haya sido reclamada, pues ello sólo impediría
el otorgamiento del amparo contra la ley misma,
pero no contra los actos de su aplicación, más
aun cuando éstos han sido impugnados en
tiempo y, en consecuencia, no han querido ser
tolerados por el agraviado.
Tales consideraciones se sustentaron en la
jurisprudencia P./J. 105/2007, publicada con el
texto y rubro siguiente:
‘SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE.
CONDICIONES PARA QUE OPERE RESPECTO
DE ACTOS CONCRETOS DE APLICACIÓN DE
LEYES DECLARADAS INCONSTITUCIONALES
POR JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA CORTE
DE JUSTICIA DE LA NACIÓN (AMPARO
INDIRECTO Y DIRECTO). La suplencia de la queja
deficiente en el caso de jurisprudencia sobre
inconstitucionalidad de leyes no sólo se actualiza
con respecto a la ley viciada (en amparo indirecto),
sino también en cuanto a sus actos de aplicación
reclamados (tanto en amparo indirecto como en
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directo). Esto es, para que opere en ambas vías, la
suplencia de la queja deficiente respecto del acto
concreto de aplicación, únicamente se requiere que
el juicio de amparo sea procedente respecto a dicho
acto, por lo tanto es viable: 1) sin que sea necesario
reclamar la ley respectiva; 2) sin importar que, en
caso de reclamarse la ley, ésta haya sido
consentida, y en general, sin necesidad de que el
amparo resulte procedente en relación con dicha
norma legal; y, 3) sin importar que el quejoso haya
expuesto planteamientos para demostrar la
inconstitucionalidad de los actos reclamados. De tal
suerte que tanto en el amparo indirecto como en el
directo, es posible el estudio de constitucionalidad
de la ley aun cuando ésta haya sido consentida o
incluso en caso de que no haya sido reclamada,
pues ello sólo impediría el otorgamiento del amparo
contra la ley misma, pero no contra los actos de su
aplicación, más aún cuando éstos han sido
impugnados en tiempo, y en consecuencia no han
querido ser tolerados por el agraviado.’
Sin que sea obstáculo a lo expuesto que en el
presente juicio la juez del conocimiento hubiera
sobreseído el acto de aplicación respecto de las
autoridades en cuanto al ‘cobro y aceptación del
derecho de inscripción en el registro público de
casas de empeño’, pues la suplencia de la queja
resulta procedente, inclusive en aquellos casos
en que se aborden cuestiones relativas a
autoliquidaciones fiscales.
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Al respecto, resulta orientadora la tesis de
jurisprudencia 2a./J. 11/2008, publicada con el
rubro y texto siguientes:
‘SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE
PREVISTA EN EL ARTÍCULO 76 BIS, FRACCIÓN I,
DE LA LEY DE AMPARO. OPERA TRATÁNDOSE
DE AUTOLIQUIDACIONES FISCALES EN
MATERIA DEL IMPUESTO PREDIAL
(LEGISLACIÓN DEL DISTRITO FEDERAL). De los
artículos 51, 71, 79, 92, 93, 95, 122, 148, 149 y 152
del Código Financiero del Distrito Federal, se
advierte que el impuesto predial lo calcula y
determina el propio contribuyente bimestralmente, lo
que significa que autoliquida dicha contribución por
imperativo legal, para lo cual aplica preceptos
relacionados con la calificación del hecho imponible
y las operaciones aritméticas a seguir, por lo que no
se trata de un acto realizado a nombre de la
administración tributaria ni puede considerarse como
un acto administrativo, ya que nace sin la
participación de los órganos estatales que tienen a
su alcance la potestad de comprobación. En ese
tenor, el juicio de amparo es el medio idóneo para
impugnar esa autoliquidación definitiva a pesar de
que no se trate de un acto de autoridad, si es que en
ella se aplicaron normas declaradas
inconstitucionales por la Suprema Corte de Justicia
de la Nación a través de la jurisprudencia, con la
finalidad de hacer eficaz, real, vinculativa y
extensiva la suplencia de la queja deficiente prevista
en el artículo 76 Bis, fracción I, de la Ley de Amparo,
a cualquier tipo de aplicación de la ley
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inconstitucional, aunque provenga de particulares,
siempre que por imperativo legal exista la obligación
de aplicarse, ya que de lo contrario el gobernado
tendría que tolerar el acto de aplicación hasta que la
autoridad fiscal emita al respecto una resolución
administrativa, lo que en algunos casos nunca
sucederá, ya sea porque fue correcto el cálculo o
por no generar un acto administrativo fundado en
una ley declarada contraria a la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos; en el entendido
de que en este tipo de juicios será necesario señalar
como actos destacados a la propia liquidación del
particular y su posible ejecución, y nombrar como
autoridad responsable al órgano estatal que
originalmente tiene esa atribución fiscal -que
normalmente recae en la autoridad de recaudación-,
para que en términos del artículo 149, párrafo
segundo, de la ley de la materia, exponga las
razones que impiden aplicar ese beneficio, sin que
sea materia de la litis constitucional el correcto
cumplimiento de la determinación del impuesto
predial.’
Consecuente con lo hasta aquí señalado, esta
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación procede a analizar si resulta temática
la jurisprudencia P./J. 2/2016 (10a.) de rubro:
‘DERECHOS. LA SUPERVISIÓN DE LOS
CENTROS CAMBIARIOS, TRANSMISORES DE
DINERO O SOCIEDADES FINANCIERAS DE
OBJETO MÚLTIPLE NO REGULADAS (SOFOM
E.N.R.) POR LA COMISIÓN NACIONAL BANCARIA
Y DE VALORES, NO CONSTITUYE UN SERVICIO
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SUSCEPTIBLE DE GENERAR EL COBRO DE LA
CUOTA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 29-E,
FRACCIÓN VII, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA.’,
así como la procedencia de su aplicación al caso
concreto.
Al respecto el contenido del criterio referido es
del rubro y texto siguiente:
‘DERECHOS. LA SUPERVISIÓN DE LOS
CENTROS CAMBIARIOS, TRANSMISORES DE
DINERO O SOCIEDADES FINANCIERAS DE
OBJETO MÚLTIPLE NO REGULADAS (SOFOM
E.N.R.) POR LA COMISIÓN NACIONAL BANCARIA
Y DE VALORES, NO CONSTITUYE UN SERVICIO
SUSCEPTIBLE DE GENERAR EL COBRO DE LA
CUOTA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 29-E,
FRACCIÓN VII, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA.
La facultad de inspección y vigilancia otorgada a la
Comisión Nacional Bancaria y de Valores para
supervisar que los centros cambiarios, transmisores
de dinero o sociedades financieras de objeto
múltiple no reguladas (SOFOM E.N.R.), cumplan las
disposiciones del artículo 95 BIS de la Ley General
de Organizaciones y Actividades Auxiliares del
Crédito, constituye una función de derecho público
inherente a las obligaciones del Estado, al tener
como fin evitar la comisión de los delitos
relacionados en operaciones con recursos de
procedencia ilícita y financiamiento al terrorismo que
pudieran realizarse a través de las referidas
entidades financieras, en virtud de lo cual, dicha
potestad no constituye un servicio público
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susceptible de generar el cobro de un derecho, por
lo que la cuota que se cobra conforme al artículo 29-
E, fracción VII, de la Ley Federal de Derechos, por
sí misma no tiene sustento constitucional, lo que
implica, además, que no puede someterse al
escrutinio del principio de proporcionalidad tributaria
contenido en el artículo 31, fracción IV, de la
Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, que impera sobre las contribuciones, en
tanto que aquélla no tiene esa naturaleza.’
Del análisis del citado criterio jurisprudencial,
lleva a determinar que no tiene carácter de
temático, habida cuenta que es una
jurisprudencia especializada que se constriñe a
verificar un precepto legal determinado vigente
en cierta época, especificando su alcance y
sentido conforme a un estudio de confrontación
con la norma fundamental.
En efecto, no es una jurisprudencia temática,
pues no determina la imposibilidad de que el
supuesto normativo previsto en la disposición
de mérito, tenga cabida en ley alguna, toda vez
que su construcción argumentativa no revela el
nivel de abstracción de índole tal, que ponga en
evidencia el desprendimiento de una regla
constitucional reconocida de manera general,
frente a todo tipo de leyes que prevean la misma
figura estimada inconstitucional.
Por el contrario, de la lectura del criterio citado
se observa que no se refiere a las normas que
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fueron auto aplicadas en el acto reclamado, a
saber, los artículos 7, fracción V, y Cuarto
Transitorio del Acuerdo por el que se establecen
las disposiciones de carácter general para la
operación, organización y funcionamiento del
Registro Público de Casas de Empeños1 y
tampoco es de carácter temático, sino
específico, porque parte del análisis de los
artículos 95 Bis de la Ley General de
Organizaciones y Actividades Auxiliares del
Crédito en relación con el 29-E, fracción VII, de la
Ley Federal de Derechos, que regulan el pago de
derechos por la supervisión de centros
cambiaros, transmisores de dinero o sociedades
financieras de objeto múltiple no reguladas,
otorgada a la Comisión Nacional Bancaria y de
Valores.
De igual forma debe tomarse en cuenta el
análisis sistemático de la norma; es decir, no de
manera aislada, sino tomando en consideración
el contexto en que está situado el propio
numeral, el resto de los artículos de la misma ley
e incluso, la totalidad de las disposiciones que
componen el sistema jurídico; lo que da cuenta
que el supuesto que regula la jurisprudencia
invocada es de carácter específico, en un
sistema jurídico delimitado y respecto de la
actualización de un hecho imponible claramente
determinado.
1 Los cuales se podrían estimar vinculados, en su caso, con los artículos 65 Bis 1 a 65 Bis 7 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, en lo conducente.
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Así, ante el planteamiento de agravio de la
quejosa en que pretende su aplicación respecto
del acto de ejecución que motivó la revisión del
asunto, esta superioridad considera que la
jurisprudencia en comento no es temática, al
haberse analizado y pronunciado sobre el
establecimiento de un determinado derecho que
se paga en relación con la supervisión de
centros cambiarios, transmisores de dinero o
sociedades financieras de objeto múltiple no
reguladas, esto es, respecto de un sector
específico, vinculado con la operación de las
entidades financieras referidas y respecto de
una norma particular como es la Ley General de
Organizaciones y Actividades Auxiliares del
Crédito.”
Por consiguiente, en el presente recurso, esta Segunda
Sala determina que, contrario a lo aducido por el recurrente, la
jurisprudencia P./J. 2/2016 (10a.) analizada no es de naturaleza
temática.
NOVENO. Reserva de jurisdicción. En razón del sentido
de la revisión que se estudia, se reserva competencia al
Tribunal Colegiado del conocimiento a fin de que, considerando
la presente determinación de que la jurisprudencia P./J. 2/2016
(10a.) de rubro: “DERECHOS. LA SUPERVISIÓN DE LOS
CENTROS CAMBIARIOS TRANSMISORES DE DINERO O
SOCIEDADES FINANCIERAS DE OBJETO MÚLTIPLE NO
REGULADAS (SOFOM E.N.R.) POR LA COMISIÓN
NACIONAL BANCARIA Y DE VALORES, NO CONSTITUYE
UN SERVICIO SUSCEPTIBLE DE GENERAR EL COBRO DE
LA CUOTA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 29-E, FRACCIÓN
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VIII, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA.”, invocada por el
recurrente en sus agravios, no es temática, resuelva los
argumentos de legalidad contenidos en los escritos de revisión
principal y revisión adhesiva, al tratarse de aspectos de su
competencia, de conformidad con lo expuesto en el Punto
Cuarto, fracción I, Apartado B del Acuerdo General número
5/2013, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Por consiguiente, esta Segunda Sala, en ejercicio de su
competencia originaria, determina que la jurisprudencia de que
se trata no es temática, y como resultado, procede confirmar la
sentencia recurrida en lo relativo a su competencia.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. En la materia de la revisión competencia de
esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, se confirma la resolución recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege
a **********, en los términos precisados en el considerando
octavo de esta ejecutoria.
TERCERO. Se reserva jurisdicción al Tribunal Colegiado
del conocimiento, en los términos precisados en el
considerando noveno de la presente ejecutoria.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución,
devuélvanse los autos a su lugar de origen y, en su
oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.