amparo directo en revisiÓn 3314/2016 quejosa y … · notificó a la autoridad tercero interesada...

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3314/2016 QUEJOSA Y RECURRENTE: CLAUDIA SOLANLLE QUIOTO PÉREZ RECURRENTE ADHESIVO: DIRECTORA GENERAL JURÍDICA DE DERECHOS HUMANOS Y TRANSPARENCIA DEL INSTITUTO NACIONAL DE MIGRACIÓN (TERCERO INTERESADA)

PONENTE: MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS SECRETARIA: NORMA PAOLA CERÓN FERNANÁNDEZ

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al ----- de dos mil

dieciséis.

Vo. Bo.

V I S T O S; Y R E S U L T A N D O:

Cotejó.

PRIMERO. Por escrito presentado el diez de diciembre de dos

mil quince en la Oficialía de Partes de las Salas Regionales

Metropolitanas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,

Claudia Solanlle Quioto Pérez, por su propio derecho, promovió

amparo directo en contra de la sentencia de tres de noviembre de ese

año, dictada por la Tercera Sala Regional Metropolitana del referido

órgano jurisdiccional, en los autos del juicio contencioso 8986/15-17-

03-9.

Señaló como derechos constitucionales violados los reconocidos

en los artículos 1°, 17 y 20, inciso c), de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, como tercera interesada a la Directora

General Jurídica de Derechos Humanos y Transparencia del Instituto

Nacional de Migración y expresó los conceptos de violación que

estimó pertinentes.

SEGUNDO. Del asunto tocó conocer al Décimo Noveno Tribunal

Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, cuyo

Presidente lo admitió y registró bajo el expediente D.A. 23/2016 en

acuerdo de trece de enero de dos mil dieciséis.

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3314/2016

2

En sesión de seis de mayo de dos mil dieciséis, el referido

cuerpo colegiado dictó sentencia en la que negó el amparo a Claudia

Solanlle Quioto Pérez.

TERCERO. En contra de dicha resolución, la quejosa Claudia

Solanlle Quioto Pérez, por su propio derecho, interpuso recurso de

revisión mediante escrito presentado el dos de junio de dos mil

dieciséis en la Oficina de Correspondencia Común de los Tribunales

Colegiados en Materia Administrativa del Primer Circuito.

CUARTO. Por auto de seis de junio del año en cita, el Presidente

del Décimo Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del

Primer Circuito tuvo por interpuesto el recurso de revisión y ordenó la

remisión del expediente de amparo, los autos del juicio de nulidad y el

original del escrito de agravios a esta Suprema Corte de Justicia de la

Nación.

QUINTO. Mediante acuerdo de trece de junio de dos mil

dieciséis, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

ordenó formar y registrar el recurso de revisión bajo el expediente

3314/2016; asimismo, dispuso turnar el asunto al Ministro José

Fernando Franco González Salas, integrante de la Segunda Sala de

este Tribunal y radicarlo en ésta, en virtud de que el asunto se refiere

a la materia de su especialidad.

SEXTO. Por auto de veintitrés de junio de dos mil dieciséis, el

Presidente de esta Suprema Corte tuvo por interpuesto y admitió a

trámite el recurso de revisión adhesivo hecho valer por la autoridad

tercero interesada Directora General Jurídica de Derechos Humanos y

Transparencia del Instituto Nacional de Migración.

SÉPTIMO. Por auto de dieciocho de agosto siguiente, el

Presidente de esta esta Segunda Sala radicó los autos y decretó el

avocamiento del asunto, disponiendo que en su oportunidad se

remitieran los autos a la ponencia del Ministro José Fernando Franco

González Salas.


3

OCTAVO. El proyecto fue publicado junto con

la lista de la sesión en que fue resuelto de

conformidad con lo dispuesto en los artículos 73 y

184 de la Ley de Amparo; y,

C O N S I D E R A N D O:

PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del

presente recurso.1

SEGUNDO. Oportunidad. El recurso de revisión principal2 y adhesivo3 se interpusieron en tiempo.

TERCERO. Legitimación. El recurso de revisión principal4 y

adhesivo5, fueron interpuestos por partes legitimadas para ello.

1 Conforme a lo dispuesto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II, y 96 de la Ley de Amparo en vigor; 11, fracción V, y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el puntos primero y tercero del Acuerdo General 5/2013, del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, toda vez que el recurso se interpuso contra una sentencia dictada por un tribunal colegiado de circuito en un juicio de amparo administrativo, materia que corresponde a la especialidad de esta Sala y no se considera necesaria la intervención del Tribunal Pleno. 2 Toda vez que la resolución combatida se notificó personalmente a la quejosa el dieciocho de

mayo de dos mil dieciséis (foja 49 del cuaderno del juicio de amparo), por lo que dicha notificación surtió efectos el diecinueve siguiente. De esta manera, el plazo de diez días previsto en el artículo 86 de la Ley de Amparo transcurrió del veinte de mayo al dos de junio del referido año, sin tomar en cuenta para el cómputo respectivo el veintiuno, veintidós, veintiocho y veintinueve de mayo, por ser inhábiles en términos de lo dispuesto en los artículos 19 de la legislación citada y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Por lo tanto, si el recurso de revisión se interpuso el dos de junio de dos mil dieciséis en el Décimo Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito (foja 4 del toca del amparo directo en revisión), entonces su presentación fue oportuna. 3 En virtud de que el acuerdo del Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación de

trece de junio de dos mil dieciséis, en el que se admitió a trámite el recurso de revisión principal, se notificó a la autoridad tercero interesada por medio de oficio el cuatro de agosto del año en curso (foja 41 del toca de este recurso), por lo que dicha notificación surtió efectos el mismo día, en términos del artículo 31, fracción I, de la Ley de Amparo. De esta manera, el plazo de cinco días previsto en el artículo 82 de la Ley de Amparo transcurrió del cinco al once de agosto de dos mil dieciséis, sin tomar en cuenta para el cómputo respectivo el seis y siete del mismo mes y año, por ser inhábiles en términos de lo dispuesto en los artículos 19 de la legislación citada y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Por lo tanto, si el recurso de revisión adhesiva se interpuso el quince de junio dos mil dieciséis en la Oficina de Correspondencia Común de los Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Primer Circuito (foja 44 del toca de este recurso), entonces su presentación también resulta ser oportuna. Al respecto se comparte la tesis de rubro siguiente: ―RECURSO DE REVISIÓN ADHESIVA. SU INTERPOSICIÓN ES OPORTUNA, AUN SI SE PRESENTA ANTES DE QUE SEA NOTIFICADO EL ACUERDO POR EL QUE SE ADMITE EL PRINCIPAL”. Época: Décima Época. Registro: 2012510. Instancia: Primera Sala. Tipo de Tesis: Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Publicación: viernes 09 de septiembre de 2016 10:18 h. Materia(s): (Común). Tesis: 1a. CCXXXI/2016 (10a.). 4 En atención a que el escrito del recurso de revisión se encuentra firmado por Claudia Solanlle

Quioto Pérez, quejosa en el juicio de amparo del que deriva este recurso.


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CUARTO. Antecedentes relevantes.

I. Juicio de nulidad

1. El nueve de junio de dos mil catorce, Claudia Solanlle Quioto

Pérez, de nacionalidad hondureña, se presentó ante la Delegación

Local de Tenosique, Tabasco, en las Oficinas del Departamento de

Regulación Migratoria, a solicitar la regularización de su situación

migratoria por razones humanitarias, bajo el supuesto de VÍCTIMA DE

DELITO6, cuya solicitud le fue negada mediante resolución de siete de

agosto del referido año, dictada por el Delegado Federal del Instituto

Nacional de Migración en Tabasco.

Cabe señalar que las razones por las cuales se negó la referida

solicitud, consistieron, en lo que interesa, en que no se reunían los

requisitos establecidos en los artículos 1, 2 y 133, fracción III, de la

Ley de Migración y numeral 50 correspondiente a la ficha del Trámite

para la Regularización de Situación Migratoria en la Modalidad de

Regularización por Razones Humanitarias de los Lineamientos para

Trámites y Procedimientos Migratorios.

Se arribó a tal determinación, pues se precisó que si bien en la

averiguación previa formada con motivo de la denuncia formulada por

la impetrante, la cual se encontraba en etapa de integración e

investigación, se le tuvo con el carácter de ofendida o víctima; lo cierto

era que los delitos por los que se inició tal proceso no se encontraban

tipificados como ―delitos graves‖ en términos del artículo 194 del

Código Federal de Procedimientos Penales, aunado a que, al

encontrarse en la etapa de investigación, aún no había sido

consignado el asunto ante un juez penal, por lo que no se había

5 En razón de que el escrito de revisión adhesiva se encuentra firmado por la Directora General

Jurídica de Derechos Humanos y Transparencia del Instituto Nacional de Migración, a quien se le reconoció tal carácter mediante acuerdo de diecinueve de junio de dos mil quince, dictado por el Magistrado Instructor de la Sala del conocimiento (fojas 129 del juicio de nulidad). 6 Teniendo ello como antecedente que la actora se presentó ante la Agencia del Ministerio Público

a levantar denuncia de hechos por los delitos de ―abuso de autoridad‖ y ―lesiones‖, señalando como probables responsables al personal del Instituto Nacional de Migración de Tabasco, derivado de los hechos que acontecieron cuando más de 300 migrantes iniciaron una caminata pacífica sobre la carretera Villahermosa-Tabasco, solicitando a las autoridades mexicanas el libre paso para las personas migrantes por el territorio nacional, cuando los interceptó un operativo por parte del Instituto Nacional de Migración, quienes los agredieron física, psicológica y verbalmente, cuyos hechos fueron puestos en conocimiento de la autoridad, iniciándose el ocho de mayo de dos mil catorce la indagatoria PGR/TAB/TEN/344/D/2014.


5

decretado el inicio del proceso penal, ni así tampoco

se había determinado si los hechos denunciados en

realidad constituían un delito.

2. En contra de tal determinación, Claudia Solanlle Quioto Pérez

interpuso recurso de revisión, el cual fue resuelto por la Directora


Nacional de Migración, en el sentido de confirmar la resolución

recurrida, al considerar que, en efecto, los delitos por los cuales

pretendió se instruyera un proceso penal en contra del personal del

Instituto Nacional de Migración, Delegación Tabasco –abuso de

autoridad y lesiones-, no eran considerados como ―graves‖ en

términos de lo dispuesto por el artículo 194 del Código Federal de

Procedimientos Penales, por lo que no se reunía el requisito

establecido en el artículo 133, fracción III, de la Ley de Migración.

3. Inconforme con lo resuelto, la hoy recurrente promovió juicio

de nulidad, del cual correspondió conocer a la Tercera Sala Regional

Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,

cuya Magistrada Instructora por auto de diez de abril de dos mil

quince, admitió a trámite la demanda, la registró con el número de

expediente 8986/15-17-03-9 y ordenó correr traslado a la autoridad

demandada Directora General Jurídica de Derechos Humanos y

Transparencia del Instituto Nacional de Migración, para que dentro del

término legal presentara su contestación.

4. Seguido el juicio en sus etapas procesales, el tres de

noviembre de dos mil quince, la Tercera Sala Regional Metropolitana

del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa dictó sentencia,

al tenor de los siguientes puntos resolutivos.

I.- La parte actora no acreditó los extremos de su acción, en consecuencia; II.- Se reconoce la validez de la resolución impugnada en el presente juicio; precisada en el resultando 1° de este fallo. III.- NOTIFÍQUESE (…)

Las consideraciones de la sala bajo las cuales arribó a la

decisión de declarar infundados los conceptos de impugnación de la


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actora y reconocer la validez de la resolución impugnada, consistieron,

en esencia, en las siguientes.

La sala determinó que la resolución impugnada se encontraba

apegada a derecho, pues la negativa de regularizar la

situación migratoria de la actora fue precisamente al no

ubicarse en la hipótesis normativa contenida en el artículo

133, fracción III, de la Ley de Migración, como presupuesto

para tener derecho a dicha regularización, consistente en ser

identificada por el Instituto o por autoridad competente como

víctima de algún delito grave cometido en territorio nacional,

pues si bien la autoridad ministerial le reconoció el carácter de

ofendida o víctima de la posible comisión de los delitos de

―abuso de autoridad‖ y ―lesiones‖, éstos no se encontraban

tipificados como ―graves‖ en términos del artículo 194 del

Código Federal de Procedimientos Penales.

Aunado a ello, señaló la Sala, la motivación expresada por la

autoridad administrativa se adecuaba a los fundamentos

invocados, sin que en dicha instancia hubiera quedado

demostrado que la actora tuviera la calidad de víctima o

testigo de un ―delito grave‖ cometido en territorio nacional, de

lo que se colegía que la resolución impugnada se encontraba

debida y suficientemente fundada y motivada.

En ese mismo sentido, la Sala declaró como infundados los

argumentos de la actora en los que aseveró que la

fundamentación y motivación del acto impugnado se basó en

criterios discriminatorios por su condición migratoria, toda vez

que la negativa a su regularización derivó de la falta de

cumplimiento de los requisitos establecidos para ello.

Además, precisó que tampoco podía estimarse que tal

determinación resultara violatoria de los principios de igualdad

y no discriminación por el hecho de que el artículo 133,

fracción III, de la ley de Migración, supeditara el derecho de

los extranjeros a obtener la regularización de su situación

migratoria a que fueran identificados como víctima o testigos

de un ―delito grave‖, cuando tal gravedad de delito no se


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exigía para la obtención regular de la estancia de

visitantes por razones humanitarias en los artículos

52, fracción V de la ley y 137, fracción I, de su

reglamento; toda vez que tal distinción resultaba justificada y

razonable.

Finalmente, la Sala aseguró que la determinación impugnada

tampoco resultaba lesiva de los derechos fundamentales de

acceso a la justicia y protección judicial, habida cuenta que la

actora se encontraba en aptitud legal de continuar el

seguimiento de la investigación de los delitos presuntamente

cometidos en su contra a través de un representante legal y,

en cuanto a la vulneración al derecho a la imparcialidad, se

dijo que no se acreditó en dicha instancia que los funcionarios

emisores de las resoluciones combatidas hubieran sido

expresamente señalados como presuntos responsables de los

hechos denunciados ante el Ministerio Público, razón por la

cual no existía mérito por el cual resultara procedente la

inaplicación del numeral 133 de la Ley de Migración, del

artículo 50 de los lineamientos ni del precepto 194 de la

codificación procesal penal.

II. Juicio de amparo directo y síntesis de los conceptos de

violación.

5. Inconforme con la sentencia anterior, Claudia Solanlle Quioto

Pérez por su propio derecho, solicitó el amparo y protección de la

justicia federal, de cuya demanda correspondió conocer al Décimo

Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer

Circuito, cuyo presidente la admitió y registró bajo el expediente D.A.

23/2016.

Importa destacar que la quejosa hizo valer diversos conceptos

de violación relativos a la inconstitucionalidad e inconvencionalidad de

diversos artículos de la Ley de Migración y de los Lineamientos para

Trámites y Procedimientos Migratorios, al tenor de los siguientes

argumentos.


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Consideró que de la lectura de los numerales invocados se

advertía un trato discriminatorio hacía los solicitantes de visas

humanitarias por dos razones, por ser extranjeros y por su

condición migratoria.

En cuanto al primer supuesto, la discriminación por condición

migratoria, dijo que de la comparativa que se hiciera entre la

ley (artículo 133) y su reglamento (artículos 141 y 144), se

advertía que los migrantes en situación irregular únicamente

podían solicitar visas humanitarias si eran víctimas de un

delito ―grave‖, no así los migrantes en situación regular,

quienes podían solicitarla sin acreditar la gravedad del delito.

En cuanto al segundo supuesto, la discriminación por

nacionalidad, los numerales 133, fracción III de la ley y 50 de

los lineamientos, excluían la posibilidad de que una persona

extranjera pudiera regularizarse por medio de una visa

humanitaria y tener el derecho a la tutela efectiva

contemplada en el artículo 17 constitucional, lo que dijo era

discriminatorio al disponer que, en caso de ser víctima de un

delito grave cometido en México, solo podía accederse a la

justicia por ser mexicano o extranjero en el país, y en caso de

ser extranjero en situación irregular, no podía accederse a la

justicia, pues no se podría continuar dando seguimiento a las

indagatorias, al tener que abandonar el país.

Por otro lado, señaló que la resolución reclamada era

violatoria del derecho humano de acceso y procuración de

justicia, al considerar que la negativa a la regularización

migratoria por razones humanitarias estaba ajustada a

derecho; empero, conforme a los artículos 17 y 20, inciso c),

constitucionales, el Estado Mexicano estaba obligado a

garantizar a todas las personas, incluyendo extranjeros en

situación irregular, los derechos humanos reconocidos por la

Constitución Federal y los tratados internacionales.

En ese sentido sostuvo que la Ley de Migración establece

respecto de la política migratoria del Estado Mexicano, que


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ésta tiene su cimiento en el respeto a los derechos

humanos de los migrantes, en especial, en atención a

víctimas del delito, así como al derecho de las

personas migrantes a la procuración e impartición de justicia,

independientemente de su situación migratoria.

Argumentó que la calidad de víctima del delito es reconocida

desde el momento en que el sujeto pasivo sufre un agravio,

independientemente si a la fecha hay un proceso penal o no;

asimismo, la clasificación del delito en la normativa penal,

tiene su justificación en la aplicación de la prisión preventiva y

no así como parámetro para negar el acceso a la justicia de

personas migrantes irregulares víctima de delito.

Por esa razón sostuvo que al aplicarse la normativa migratoria

se impedía a la quejosa dar continuidad e impulso a la

averiguación previa, así como a participar en diligencias

indispensables para llegar a la consignación, por lo que la

autoridad al confirmar la resolución recurrida, la discriminó y le

negó la posibilidad de continuar con el seguimiento de las

investigaciones de delitos cometidos en su contra.

6. En sentencia dictada el seis de mayo de dos mil dieciséis, el

Décimo Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del

Primer Circuito tribunal resolvió negar el amparo solicitado por la

quejosa, bajo las siguientes consideraciones sustanciales.

En principio, el tribunal determinó que la quejosa hizo valer la

transgresión a sus derechos humanos al reconocer la

responsable la validez de la resolución impugnada, por

considerar que la negativa de regularización migratoria por

razones humanitarias del Instituto Nacional de Migración, no

se encontraba ajustada a derecho, en términos de los artículos

133, fracción II, de la Ley de Migración, 144 de su Reglamento

y 50 de los Lineamientos para Trámites y Procedimientos

Migratorios.


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Indicó que la quejosa transcribió el contenido de los preceptos

que tildó de inconstitucionales e inconvencionales, al

contravenir el derecho humano de igualdad y no

discriminación.

Sostuvo que la impetrante se dolió de que la resolución

reclamada carece de un análisis de la legislación aplicable al

caso, omitiendo la evidente desigualdad en contra de personas

víctimas de delito en situación migratoria irregular en la Ley de

Migración y su Reglamento, destacando que la Sala no

observó que los artículos 133, fracción II, de la Ley de

Migración, 141, fracción V y 144, fracción II, de su Reglamento

y 50 de los Lineamientos para Trámites y Procedimientos

Migratorios, violentan los principios de igualdad y no

discriminación.

Que la quejosa aseguró que de la confrontación entre los

artículos 141, fracción V y 144, fracción II, del Reglamento de

la Ley de Migración, se desprendía que los migrantes en

situación irregular únicamente podían solicitar visas

humanitarias si eran víctimas de un delito considerado como

―grave‖, en cambio, los migrantes en situación regular podían

solicitarla sin acreditar la gravedad del delito y, que de la

comparación entre los artículos 133, fracción II, de la Ley de

Migración y 50 de los Lineamientos para Trámites y

Procedimientos Migratorios, se excluía la posibilidad de que

una persona extranjera pudiera regularizarse por visas

humanitarias si no eran víctimas de un delito considerado

como ―grave‖, es decir, dichos preceptos disponían que en

caso de ser víctima de un delito no grave, sólo podía

accederse a la justicia al ser mexicano o extranjero residente

en el país.

Con base en ello, el tribunal calificó como inoperantes dichos

conceptos de violación. Por un lado, en atención a que de las

constancias de autos se desprendía que los artículos 141,

fracción V y 144, fracción II, del Reglamento de la Ley de

Migración, no fueron aplicados en las resoluciones

administrativas impugnadas, es decir, ni en la de siete de


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agosto de dos mil catorce, en la que se le negó el

trámite de regularización migratoria que solicitó, ni en

la de uno de diciembre de ese mismo año, que

resolvió el recurso de revisión que la confirmó; pues en

aquéllas, se le aplicaron, entre otros, los numerales 133,

fracción III, de la Ley de Migración y 146, último párrafo, 148 y

168 de su Reglamento, no así los referidos preceptos, aunado

a que de la sentencia reclamada se obtenía que la

responsable únicamente analizó el contenido de los artículos

133, fracción II, de la Ley de Migración y 50 de los

Lineamientos para Trámites y Procedimientos Migratorios; por

lo que al no existir acto de aplicación de los numerales

indicados (141, fracción V y 144, fracción II, del Reglamento

de la Ley de Migración), resultaban inoperantes los

argumentos propuestos para demostrar su

inconstitucionalidad.

La segunda razón derivó que si bien del análisis de la

resolución impugnada se desprendía que la demandada aplicó

los artículos 133, fracción II (sic), de la Ley de Migración y 50

de los Lineamientos para Trámites y Procedimientos

Migratorios, para determinar la negativa de regularización

migratoria por razones humanitarias a la aquí quejosa y que de

la sentencia reclamada se obtenía que la responsable se

pronunció en torno a esos preceptos, determinando que no

podían estimarse violatorios de los principios de igualdad y no

discriminación, con lo que se cumplían los requisitos para

examinar la regularidad constitucional de una norma general,

de modo que lo procedente era analizar los conceptos de

violación respectivos.

Lo cierto era que los conceptos de violación devenían

inoperantes, al considerar que la quejosa pretendió evidenciar

la referida inconstitucionalidad, resaltando el contenido de los

artículos 133, fracción II, de la Ley de Migración y 50 de los

Lineamientos para Trámites y Procedimientos Migratorios, sin

llevar a cabo un juicio de adecuación entre las normas

impugnadas y el precepto constitucional que sirvió de

parámetro para su estudio.


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Es decir, el tribunal sustentó que la quejosa se limitó a señalar

en sus conceptos de violación que de los numerales

controvertidos se desprendía que en caso de ser víctima de un

delito no grave, sólo podía accederse a la justicia si la persona

era de nacionalidad mexicana o un extranjero residente en el

país; empero, no desarrolló a la luz de la garantía de igualdad,

una confrontación expresa de los preceptos que tildó de

inconstitucionales con la disposición específica de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a

efecto de establecer, si conforme a sus argumentos, se

encontraba o no en una situación de desigualdad respecto de

otros individuos, y si el trato que se le daba, con base en el

propio término de comparación, era diferente; lo que no ocurrió

en la especie.

En cuanto al segundo concepto de violación en el que la

solicitante del amparo indicó que la sentencia reclamada

transgredió en su perjuicio el contenido de los artículos 17 de

la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 25

de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que

contemplan los derechos humanos de acceso y procuración de

justicia y protección judicial y principio pro persona; así como

que la responsable violó sus derechos humanos al reconocer

la validez de la resolución impugnada, por considerar que la

negativa de regularización migratoria por razones humanitarias

del Instituto Nacional de Migración se encontraba ajustada a

derecho, en términos de los artículos 133, fracción II, de la Ley

de Migración, 144 de su Reglamento y 50 de los Lineamientos

para Trámites y Procedimientos Migratorios, que disponen

como el requisito el delito grave para que un extranjero pueda

obtener su regularización en razón de visa humanitaria, con el

fin de permanecer en territorio mexicano; el tribunal los calificó

también como inoperantes.

Esto, pues no era suficiente que la quejosa indicara que en

observancia a la reforma constitucional en materia de

derechos humanos, todas las autoridades del país debían

ejercer el control de convencionalidad para verificar si un acto

de autoridad vulnera los derechos humanos en aplicación al


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principio pro persona, pues la sola invocación de tal

principio no derivaba necesariamente en que las

cuestiones planteadas por el gobernado debieran ser

resueltas de manera favorable a sus pretensiones, ni siquiera

so pretexto de establecer la interpretación más amplia o

extensiva, ya que, de ningún modo, podían ser constitutivos de

"derechos" alegados o dar cabida a las interpretaciones más

favorables que fueran aducidas, cuando tales interpretaciones

no encontraban sustento en las reglas de derecho aplicables,

ni podían derivarse de éstas, porque, al final, era conforme a

las últimas que deben ser resueltas las controversias

correspondientes.

De modo tal que al resultar inoperantes los conceptos de

violación en estudio, lo procedente era negar el amparo y

protección de la justicia federal solicitados.

III. Recurso de revisión y síntesis de agravios

7. Inconforme con la sentencia reseñada, Claudia Solanlle

Quioto Pérez interpuso recurso de revisión, en el que expuso,

esencialmente, los agravios siguientes.

La recurrente destaca que le causa agravio que el tribunal

haya declarado inoperantes sus conceptos de violación

omitiendo pronunciarse respecto de la inconstitucionalidad e

inconvencionalidad de los artículos 133 de la Ley de

Migración y 50 de los Lineamientos para trámites y

procedimientos migratorios, en tanto dicha declaratoria resulta

errónea, dado que en la demanda de amparo sí realizó un

juicio de adecuación entre las normas tildadas de

inconstitucionales y el precepto constitucional, así como las

normas internacionales que sirven de parámetro para su

estudio.

Señala que en la demanda se realizó el análisis del porqué los

preceptos combatidos violentan sus derechos humanos, dado

que al aplicársele la discriminan, dejándola en estado de

indefensión, pues al no otorgarle la visa humanitaria para


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permanecer legal en el país, se le impide dar continuidad e

impulso a la averiguación penal, lo que perpetúa la impunidad

de los delitos cometidos en agravios de los migrantes.

Dice que el artículo 133 de la ley y 50 de los lineamientos

resultan inconstitucionales al violar su derecho de acceso a la

justicia, igualdad y no discriminación, dado que el marco

normativo que regula el otorgamiento de visas humanitarias a

personas migrantes víctimas o testigos de un delito, impone

cargas diferenciadas en perjuicio de migrantes en situación

irregular, lo que dificulta su acceso a la justicia, cuando de

acuerdo a diversos criterios nacionales e internacionales, las

autoridades mexicanas deben aportar herramientas

necesarias para que, en particular, las mujeres migrantes

continúen y participen activamente en denuncias de hechos

delictivos.

Respecto a las garantías diferenciadas para acceder a la

justicia en los casos de personas migrantes en situación

irregular, el marco normativo migratorio contempla la facultad

del Instituto Nacional de Migración de otorgar visas

humanitarias para quienes hayan denunciado hechos

delictivos o sean testigos de ellos, lo que significa que en

México sí existe una herramienta o medida que permite el

acceso a la justicia a favor de los migrantes7.

No obstante, dicho marco normativo impone cargas

diferenciadas en perjuicio de las personas migrantes en

situación administrativa irregular, particularmente, el artículo

133, fracción III, de la Ley de Migración, al establecer un trato

diferenciado en contra del acceso a la justicia de las personas

migrantes.

En ese sentido, sostiene que el numeral invocado es el

sustento legal del diverso 144 de su reglamento y del 50 de

los referidos lineamientos y regula el otorgamiento de visas

humanitarias para personas migrantes cuando éstas sean 7 En relación con ello, la quejosa abunda en que las visas humanitarias tienen como fin la

continuación de las investigaciones penales iniciadas por migrantes víctimas o testigos, a fin de que permitir su estancia legal, en tanto continúe el proceso penal.


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víctimas o testigos de un delito, cuyo numeral 50 en

cita dispone que es necesario analizar el

ordenamiento penal federal para determinar y/o

valorar la gravedad del delito del cual es víctima o testigo el

solicitante de la visa humanitaria.

En caso de no cumplir con los requisitos para otorgar la visa

humanitaria, las personas migrantes deben abandonar el

territorio mexicano, lo que genera un obstáculo para la

continuación de la investigación de delitos de los cuales sean

víctimas los migrantes irregulares, en contraposición con los

migrantes regulares que han sido víctimas de un delito,

quienes no tienen esa restricción bajo el Reglamento de la

Ley de Migración, pues bastará que el migrante regular se

presente a solicitar su cambio de visa, para continuar con el

proceso legal.

Indica entonces, que de ello se puede observar que la

persona migrante irregular que desee continuar con la

investigación penal, deberá someterse a un proceso de

regulación administrativa el cual, de entrada, excluye la

posibilidad de continuar con las denuncias por hechos

posiblemente constitutivos de delito, lo que hace que la

interpretación de los artículos en comento sea violatoria del

derecho de acceso a la justicia en favor de las personas

migrantes en situación irregular, pues impone cargas

indebidas para acceder a visas humanitarias, documentación

indispensable para participar en la investigación penal.

Añade que el marco normativo migratorio vigente prohíbe el

otorgamiento de visas humanitarias a personas migrantes

irregulares víctimas o testigos de delitos no graves así

considerados por el Código Penal Federal, de lo que se

advierte un trato diferenciado no justificado en contra del

acceso a la justicia de esas personas, ya que al ser víctimas

de delitos no graves, no puede continuar ejerciendo sus

derechos como víctimas ante una indagatoria penal.


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De ahí que si una persona extranjera en condición migratoria

irregular en México es víctima de un delito no grave, no puede

acceder a la justicia, pues no podrá permanecer en el país y

dar continuidad a las indagatorias del proceso penal, porque

debe abandonar el país. Lo que no ocurre para extranjeros en

situación regular, en tanto éstos podrán cambiar su condición

migratoria y acceder a una visa por razones humanitarias.

Finalmente, la recurrente aduce en su segundo agravio que el

tribunal al analizar el segundo concepto de violación

consideró que solo se utilizó como argumento para establecer

la inconstitucionalidad de los preceptos combatidos, la

obligación de ejercer un control de convencionalidad y la

aplicación del principio pro persona, lo que resulta falso, pues

como lo hizo en el primer motivo de disenso, se realizó un

análisis del porqué la norma combatida violenta su derecho de

acceso a la justicia, al no permitir a la quejosa acceder a la

protección judicial al no poder obtener una visa humanitaria.

IV. Recurso de revisión adhesiva y síntesis de agravios

8. De igual forma, la autoridad tercera interesada Directora


Nacional de Migración, interpuso recurso de revisión adhesiva, en el

que expuso, en síntesis:

La recurrente principal no demostró haber sido reconocida por

la autoridad competente como víctima o testigo de delito

grave cometido en territorio nacional.

No es suficiente que la recurrente señale que sus conceptos

de violación no devenían inoperantes, pues tal como lo señaló

el tribunal colegiado, ésta omite exponer en sus agravios

cómo es que su concepto de violación cumplió con la

argumentación jurídica para su eficacia y sea procedente el

estudio del principio pro persona, tampoco señala cuál es el

derecho humano o fundamental del que exige su

maximización, cuál es la norma que debe preferirse o la


17

interpretación más favorable, precisando los motivos

para preferirlos en lugar de otras normas o

interpretaciones.

Por ende, aduce que al no exponer o evidenciar de qué

manera el tribunal omitió pronunciarse respecto a los

argumentos que indica expuso en su segundo concepto de

violación respecto de la aplicación del principio pro persona, ni

del control de convencionalidad, resulta inoperante el agravio.

QUINTO. Procedencia. En primer lugar, es importante señalar

que el juicio de amparo directo es un juicio con una sola instancia,

pues la resolución que ahí se dicte, por regla general, es definitiva y no

admite recurso alguno. De manera excepcional, en su contra podrá

interponerse un medio de defensa, que sólo justifica su procedencia si

se actualizan dos requisitos fundamentales previstos en el artículo

107, fracción IX de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos8 y en el artículo 81, fracción II de la Ley de Amparo9, a

saber:

1. En la revisión debe subsistir alguna cuestión de

constitucionalidad. Es decir, la sentencia de amparo combatida debe

resolver sobre la constitucionalidad o convencionalidad de normas

generales; establecer la interpretación directa de algún precepto 8 Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción

de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes: […] IX. En materia de amparo directo procede el recurso de revisión en contra de las sentencias que resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales, establezcan la interpretación directa de un precepto de esta Constitución u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de los acuerdos generales del Pleno. La materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder comprender otras; […] 9 Artículo 81. Procede el recurso de revisión:

[…] II. En amparo directo, en contra de las sentencias que resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales que establezcan la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de acuerdos generales del pleno. La materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder comprender otras.


18

constitucional o de los derechos humanos contenidos en los tratados

internacionales de los que el Estado Mexicano es parte, u omitir un

pronunciamiento sobre tales cuestiones cuando se hubieran planteado

en la demanda.

2. El asunto debe fijar un criterio de importancia y trascendencia,

a juicio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conforme a los

lineamientos sentados por ésta en el Acuerdo General 9/2015.

Asimismo, el Tribunal Pleno emitió el Acuerdo General 9/2015,

que regula la procedencia del recurso de revisión contra sentencias de

amparo directo y precisa cuándo se está ante un asunto de

importancia y trascendencia. Esta Segunda Sala se ha pronunciado

sobre este tema, al emitir la jurisprudencia 2a./J. 128/2015 (10a.), cuyo

rubro dice: ―REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. REQUISITOS PARA

SU PROCEDENCIA”.10

Una vez precisado el marco jurídico aplicable, debe decirse que

el presente recurso de revisión es procedente, en razón de lo

siguiente.

En el caso subsiste una cuestión constitucional, ya que según lo

dispone el Acuerdo General en cita, se considerará omisión en el 10

De texto: ―Por regla general, las sentencias dictadas por los Tribunales Colegiados de Circuito en amparo directo son definitivas y sólo de manera extraordinaria, pueden impugnarse mediante el recurso de revisión previsto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 81, fracción II, de la Ley de Amparo, conforme a los cuales, una vez actualizados los presupuestos procesales (competencia, legitimación, oportunidad del recurso –en su caso–, entre otros), procede el mencionado medio de defensa siempre que: 1) en la sentencia de amparo directo combatida se decida sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma general, o se establezca la interpretación directa de un precepto constitucional o de los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, o bien, si en dichas sentencias se omite el estudio de las cuestiones referidas, cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo; y 2) el problema de constitucionalidad entrañe la fijación de un criterio de importancia y trascendencia. Ahora bien, con el fin de armonizar la normativa de la Suprema Corte de Justicia de la Nación con los preceptos citados, el Pleno emitió el Acuerdo General 9/2015 (*), que regula la procedencia del recurso de revisión interpuesto contra sentencias de amparo directo, el cual, en vez de privilegiar el análisis de los agravios en la revisión, permite al Alto Tribunal hacer una valoración discrecional de los méritos de cada recurso, para determinar si a su juicio el asunto reúne los requisitos de importancia y trascendencia, para lo cual, su punto segundo señala que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia cuando: (i) pueda dar lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional; o (ii) lo decidido en la sentencia recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación relacionado con alguna cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto contra ese criterio o se hubiere omitido aplicarlo‖. Visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Segunda Sala, Libro 22, Septiembre de 2015, Tomo I, pág. 344. Registro IUS 2010016.


19

estudio de las cuestiones constitucionales, la que

derive de la calificativa de inoperancia, insuficiencia o

ineficacia efectuada por el Tribunal Colegiado de

Circuito de los conceptos de violación.

En la especie, en la sentencia que se recurre, el Tribunal

Colegiado de Circuito calificó como inoperantes los conceptos de

violación dirigidos a impugnar los artículos 133, fracción II, de la Ley

de Migración; 141, fracción V; 144, fracción II, de su Reglamento y 50

de los Lineamientos para Trámites y Procedimientos Migratorios, por

un lado, al considerar que los preceptos reglamentarios no fueron

aplicados en las resoluciones administrativas impugnadas y, por otro

lado, toda vez que respecto de los restantes numerales, la quejosa no

llevó a cabo un juicio de adecuación entre las normas impugnadas y el

precepto constitucional que sirve de parámetro para su estudio, a la

luz de la garantía de igualdad, para evidenciar si se encontraba o no

en una situación de desigualdad respecto de otros individuos y si el

trato que se le daba, era diferente.

Por tanto, es claro que en la especie subsiste una cuestión

constitucional, toda vez que en los agravios expuestos por la

recurrente –como más adelante se procederá a evidenciar–

controvierten una parte de la inoperancia decretada por tal órgano e

insiste en que los numerales impugnados son contrarios a la Carta

Magna.

En ese mismo sentido, también se encuentra satisfecho el

segundo requisito relativo a que el problema de constitucionalidad

referido entrañe la fijación de un criterio de importancia y

trascendencia, entendiéndose por ello, que la resolución dé lugar a un

pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico

nacional; ello, pues resulta indispensable determinar si los artículos

impugnados por la quejosa resultan o no contrarios a la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos y sobre ellos no existe

criterio jurisprudencial de este Tribunal en el que se haya abordado el

estudio sobre su regularidad constitucional, en cuanto a la violación de

los principios de igualdad y no discriminación.


20

Consecuentemente, al ser evidente que el mencionado tema es

inédito, pues no existe precedente alguno sobre la constitucionalidad

de los citados preceptos que verse sobre la violación a los

mencionados principios; de ahí que deba concluirse que el presente

recurso de revisión es procedente al actualizarse las condiciones de

importancia y trascendencia que establece el artículo 107, fracción IX,

de la Constitución Federal y el acuerdo 9/2015, emitido por el Pleno de

esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el ocho de junio de dos

mil quince.

Siendo importante destacar que el estudio que compete realizar

a esta Segunda Sala, como se procederá a evidenciar, se constriñe

únicamente a los agravios que controvierten la constitucionalidad de

los artículos 133 de la Ley de Migración y 50 de los Lineamientos para

trámites y procedimientos migratorios, por violación al derecho de

igualdad y no discriminación, que dejó de examinar el tribunal

colegiado dada la inoperancia decretada.

SEXTO. Estudio de los agravios respecto de la inoperancia

decretada. En principio, importa destacar que la parte recurrente

omite combatir la inoperancia de los conceptos de violación

relacionados con la inconstitucionalidad de los artículos 141, fracción

V y 144, fracción II, del Reglamento de la Ley de Migración, decretada

por el tribunal colegiado al no haber sido aplicados en las resoluciones

administrativas impugnadas; pues como se advierte de la síntesis de

los agravios hecha con antelación, la impetrante sólo se limita a

impugnar la inoperancia de los motivos de disenso encaminados a

controvertir los artículos 133 de la Ley de Migración y 50 de los

Lineamientos para trámites y procedimientos migratorios, señalando

que dicha declaratoria resulta errónea, dado que en la demanda de

amparo sí realizó un juicio de adecuación entre las normas tildadas de

inconstitucionales y el precepto constitucional, así como las normas

internacionales que sirven de parámetro para su estudio.

Por tanto, al no controvertir lo resuelto por el tribunal colegiado

en cuanto al aspecto señalado, dicha determinación debe quedar

firme y en ese sentido, como se dijo, la única cuestión constitucional

que subsiste es la relacionada con la omisión del tribunal de

pronunciarse respecto de la inconstitucionalidad e inconvencionalidad


21

de los artículos 133 de la Ley de Migración y 50 de

los Lineamientos para trámites y procedimientos

migratorios.

Lo anterior, sin perjuicio de que para emprender el estudio de los

conceptos de violación relativos a la inconstitucionalidad de los

referidos preceptos, en todo caso, se acuda al contenido de los

diversos 141, fracción V y 144, fracción II, del Reglamento de la Ley

de Migración, pues si bien como se dijo, no se advierte argumento

alguno tendente a combatir propiamente su regularidad constitucional,

lo cierto es que de la demanda de amparo se advierte que la quejosa

los invocó para evidenciar la violación a la garantía de igualdad y no

discriminación, aduciendo al respecto que de la comparativa que se

haga entre la ley (artículo 133) y su reglamento (numerales 141 y 144),

se advierte que lo migrantes en situación irregular únicamente pueden

solicitar visas humanitarias si son víctimas de un delito ―grave‖, no así

los migrantes en situación regular, quienes pueden solicitarla sin

acreditar la gravedad del delito, lo que estima violatorio de los

derechos humanos ya reseñados.

Ahora bien, derivado de lo anterior y atento a que la inconforme

señala que le causa agravio que el tribunal haya declarado

inoperantes sus conceptos de violación omitiendo pronunciarse

respecto de la inconstitucionalidad e inconvencionalidad de los

artículos 133 de la Ley de Migración y 50 de los Lineamientos para

trámites y procedimientos migratorios, en tanto dicha declaratoria

resulta errónea por las razones ya reseñadas; aunado a que aduce

que en la demanda sí realizó el análisis del porqué los preceptos

combatidos violentan sus derechos humanos, dado que al aplicárseles

la discriminan, dejándola en estado de indefensión, pues al no

otorgársele la visa humanitaria para permanecer legal en el país, se le

impide dar continuidad e impulso a la averiguación penal, lo que

perpetúa la impunidad de los delitos cometidos en agravio de los

migrantes; a juicio de esta Segunda Sala resultan esencialmente

fundados los agravios en examen.


22

Ello es así, pues de la lectura de la demanda de amparo y

atendiendo al criterio sostenido por el Pleno de este Alto Tribunal11 en

el sentido de que no debe exigirse que el concepto de violación, para

ser tal, deba presentarse como un verdadero silogismo, siendo la

premisa mayor el precepto constitucional violado, la premisa menor los

actos autoritarios reclamados y la conclusión la contraposición entre

aquéllas, demostrando así, jurídicamente, la inconstitucionalidad de

los actos reclamados; se desprende que los conceptos de violación

formulados por la impetrante en su demanda de amparo no resultaban

inoperantes, en tanto era suficiente para emprender el estudio de los

preceptos impugnados, que la inconforme, en alguna parte de su

escrito de demanda, expresara con claridad la causa de pedir,

señalando cuál era la lesión o agravio que estimó le causaban las

normas impugnadas y los motivos que originaron ese agravio, para

que el resolutor procediera a estudiarlo.

Por tanto, si de la demanda de amparo se advierte que la

quejosa expuso que los preceptos 133 de la Ley de Migración y 50 de

los Lineamientos para trámites y procedimientos migratorios, devenían

inconstitucionales por violentar los principios de igualdad y no

discriminación, previstos en los numerales 1° constitucional y 24 de la

11

En la tesis de rubro y texto: CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. PARA QUE SE ESTUDIEN, BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE EN LA DEMANDA DE GARANTÍAS LA CAUSA DE PEDIR. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, abandona el criterio formalista sustentado por la anterior Tercera Sala de este Alto Tribunal, contenido en la tesis de jurisprudencia número 3a./J. 6/94, que en la compilación de 1995, Tomo VI, se localiza en la página 116, bajo el número 172, cuyo rubro es "CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. REQUISITOS LÓGICO JURÍDICOS QUE DEBEN REUNIR.", en la que, en lo fundamental, se exigía que el concepto de violación, para ser tal, debía presentarse como un verdadero silogismo, siendo la premisa mayor el precepto constitucional violado, la premisa menor los actos autoritarios reclamados y la conclusión la contraposición entre aquéllas, demostrando así, jurídicamente, la inconstitucionalidad de los actos reclamados. Las razones de la separación radican en que, por una parte, la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales no exige, en sus artículos 116 y 166, como requisito esencial e imprescindible, que la expresión de los conceptos de violación se haga con formalidades tan rígidas y solemnes como las que establecía la aludida jurisprudencia y, por otra, que como la demanda de amparo no debe examinarse por sus partes aisladas, sino considerarse en su conjunto, es razonable que deban tenerse como conceptos de violación todos los razonamientos que, con tal contenido, aparezcan en la demanda, aunque no estén en el capítulo relativo y aunque no guarden un apego estricto a la forma lógica del silogismo, sino que será suficiente que en alguna parte del escrito se exprese con claridad la causa de pedir, señalándose cuál es la lesión o agravio que el quejoso estima le causa el acto, resolución o ley impugnada y los motivos que originaron ese agravio, para que el Juez de amparo deba estudiarlo. Época: Novena Época. Registro: 195518. Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo VIII, Septiembre de 1998. Materia(s): Común. Tesis: 2a./J. 63/98. Página: 323


23

Convención Americana sobre Derechos Humanos,

toda vez que otorgan un trato discriminatorio hacía

los solicitantes de visas humanitarias por dos

razones, es decir, por su condición migratoria y por ser extranjeros,

toda vez que mientras los migrantes en situación irregular únicamente

pueden solicitar visas humanitarias si son víctimas de un delito

considerado como ―grave‖, en cambio, los migrantes en situación

regular la pueden solicitar sin acreditar la gravedad del delito y,

además, porque los referidos preceptos excluyen la posibilidad de que

una persona extranjera pueda regularizarse.

Incluso señaló que de la comparativa que se hiciera entre la ley y

su reglamento (artículos 141 y 144), se corroboraba la violación a tales

derechos, roda vez lo migrantes en situación irregular únicamente

pueden solicitar visas humanitarias si son víctimas de un delito ―grave‖,

no así los migrantes en situación regular, quienes pueden solicitarla

sin acreditar la gravedad del delito.

Luego, ello era suficiente para que el Tribunal emprendiera el

examen de la regularidad constitucional de los mencionados

preceptos, sobre la base de que éstos son violatorios de los derechos

de igualdad y no discriminación, al tenor de los argumentos

formulados por la impetrante en su demanda de amparo, dado que si

bien ésta estrictamente no llevó a cabo un juicio de adecuación entre

las normas impugnadas y el precepto constitucional que sirvió de

parámetro para su estudio, lo cierto es que en la Ley de Amparo no

existe algún precepto que regule o establezca determinados requisitos

para su formulación y, por ende, los motivos de disenso que al efecto

se formulen no necesitan cumplir con formalidades rígidas y solemnes,

sino que es suficiente, como aconteció en la especie, que en alguna

parte de la demanda se exprese con claridad la causa de pedir,

señalándose cuál es la lesión o agravio que las respectivas

consideraciones le provocan, así como los motivos que generan esta

afectación, para que el órgano revisor deba analizarlos.

Derivado de lo anterior, devienen infundados los agravios

formulados por la recurrente adhesiva Directora General Jurídica de

Derechos Humanos y Transparencia del Instituto Nacional de


24

Migración; pues conforme a lo hasta aquí resuelto, no le asiste razón

al señalar que la quejosa no expuso de qué manera el tribunal omitió

pronunciarse respecto a los argumentos insertos en su segundo

concepto de violación respecto de la aplicación del principio pro

persona, ni del control de convencionalidad.

En ese contexto, ante lo fundado del agravio formulado por la

recurrente principal, es dable que esta Segunda Sala proceda a

examinar los motivos de disenso que vertió la impetrante en su

demanda de amparo en relación con la inconstitucionalidad de los

artículos 133 de la Ley de Migración y 50 de los Lineamientos para

trámites y procedimientos migratorios, que dejó de examinar el tribunal

colegiado dada la inoperancia decretada, cuya declaratoria, como se

acaba de evidenciar, resultó ilegal.

SÉPTIMO. Estudio de fondo. Como se narró a lo largo de esta

ejecutoria, la ahora recurrente en su demanda de amparo combatió la

regularidad constitucional de los artículos 133 de la Ley de Migración y

50 de los Lineamientos para trámites y procedimientos migratorios, por

vulnerar los derechos de igualdad y no discriminación contemplados

en el artículo 1° de la Constitución Federal y 24 de la Convención

Americana sobre Derechos Humanos.

Al respecto señaló que tales dispositivos otorgan un trato

discriminatorio hacía los solicitantes de visas humanitarias, por un

lado, dada su condición migratoria y por otro, por su nacionalidad, lo

que vulnera en su perjuicio la garantía de igualdad.

Por su condición migratoria, pues mientras la Ley de Migración

establece que la regularización de la situación migratoria podrá

autorizarse a un extranjero que se encuentre en situación migratoria

irregular cuando, entre otros supuestos, sea identificado por la

autoridad migratoria o por la autoridad competente como víctima o

testigo de un ―delito grave‖ cometido en el territorio nacional; por otro

lado, tal ordenamiento señala que las personas extranjeras con

situación migratoria regular pueden cambiar a la condición de estancia

de residente temporal, por razones humanitarias, en caso de ser

ofendido, testigo o víctima de un delito cometido en el territorio

nacional, cuando concluya el proceso correspondiente.


25

Es decir, los migrantes en situación migratoria

regular que sufrieron un delito no grave pueden

acceder a una visa para continuar con su proceso; en

cambio, los migrantes en situación irregular que sufrieron un delito no

grave, no pueden hacerlo.

Y por su nacionalidad, dice, toda vez que los artículos 133,

fracción III, de la ley y 50 de los lineamientos, excluyen la posibilidad

de que una persona extranjera pueda regularizarse por medio de una

visa humanitaria y tener derecho a la tutela efectiva contemplada en el

artículo 17 constitucional, pues en caso de ser víctima de un delito no

grave cometido en México, solo puede acceder a la justicia si es

mexicano o extranjero residente en el país y en caso de ser extranjero

en situación irregular, no puede acceder a la justicia ni continuar

dando seguimiento a las indagatorias, al tener que abandonar el país.

De ahí que tales numerales vulneran también el derecho humano

de acceso a la justicia y los derechos de las víctimas o del ofendido,

los cuales el Estado Mexicano tiene la obligación de respetar, máxime

tratándose de los migrantes y, en especial, de quienes son víctimas de

un delito, a fin de salvaguardar su derecho a la procuración e

impartición de justicia.

Con el objeto de determinar si la normatividad impugnada

vulnera el derecho de igualdad, es conveniente esclarecer en qué

consiste el derecho cuestionado, para lo cual es procedente establecer

un marco general del principio de igualdad contemplado en el artículo

1° constitucional.

El artículo 1º de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos dispone lo siguiente:

―Artículo 1o.- En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece. Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la


26

materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia. Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley. Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por este solo hecho, su libertad y la protección de las leyes. Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.‖

El primer párrafo de tal norma proclama que todo individuo debe

gozar de las derechos humanos reconocidos constitucionalmente y en

los tratados internacionales en los que el Estado Mexicano sea parte,

los cuales no pueden restringirse ni suspenderse sino en los casos y

con las condiciones que la misma establece, lo que evidencia la

voluntad constitucional de asegurar en los más amplios términos el

goce de los derechos fundamentales, y de que las limitaciones a ellos

sean concebidas restrictivamente, de conformidad con el carácter

excepcional que la Constitución les atribuye.

Por ello, siempre que la acción clasificadora del legislador incida

en los derechos fundamentales garantizados constitucionalmente, será

necesario aplicar con especial intensidad las exigencias derivadas del

principio de igualdad y no discriminación.

Por su parte, el último párrafo del citado precepto constitucional

muestra la voluntad de extender el derecho de igualdad a ámbitos que

trascienden el campo delimitado por el respeto a los derechos

fundamentales explícitamente otorgados por la Constitución, al prohibir

al legislador que en el desarrollo general de su labor incurra en

discriminación por una serie de motivos enumerados (origen étnico o

nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las

condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el

estado civil) o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y


27

tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y

libertades de las personas.

La intención constitucional es, por lo tanto, extender los derechos

implícitos en el principio de igualdad al ámbito de las acciones

legislativas que tienen un impacto significativo en la libertad y la

dignidad de las personas, así como al de aquellas que se articulan en

torno al uso de una serie de criterios clasificatorios mencionados en el

referido último párrafo, sin que ello implique que al legislador le esté

vedado absolutamente el uso de dichas categorías en el desarrollo de

su labor normativa, sino que debe ser especialmente cuidadoso al

hacerlo.

Al respecto, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha

sostenido que la igualdad establecida en la Constitución Federal es

uno de los principios estructurales del orden jurídico, lo cual implica

que ha de servir como criterio básico para la producción normativa y

su posterior interpretación y aplicación.

En correspondencia con esa condición, la Constitución Federal

instituye diferentes facetas de la igualdad y se refiere a ella a veces en

un plano general y a veces en el contexto material específico. Por

ejemplo, como como se dijo, el primer párrafo del artículo 1º

constitucional contiene una afirmación general del principio de

igualdad en el disfrute de los derechos humanos que dicho

ordenamiento fija; en el quinto párrafo del citado artículo se vislumbra

la prohibición de discriminar por varios motivos expresamente

enumerados, y de cualquier otro modo que implique un menoscabo

para la dignidad humana o para los derechos y libertades de las

personas; en el artículo 2º, apartado B, por su parte, se impone a los

distintos niveles territoriales de poder, el deber de establecer las

instituciones y políticas necesarias para garantizar los derechos y el

desarrollo de los pueblos indígenas, con vistas a promover la igualdad

de oportunidades y eliminar cualquier práctica discriminatoria; el

artículo 4 especifica que el varón y la mujer son iguales ante la ley; los

artículos 13, 14 y 17 garantizan de varios modos la igualdad de las

personas sujetas a un proceso jurisdiccional; y, por su parte, la

fracción IV del artículo 31, al imponer a los mexicanos la obligación de


28

contribuir para los gastos públicos de la manera proporcional y

equitativa que dispongan las leyes, proyecta las exigencias del

principio de igualdad sobre el ámbito impositivo.

Del conjunto de todas estas menciones, que constituyen una

enumeración no exhaustiva sino ejemplificativa, se advierte que en

nuestro ordenamiento jurídico la igualdad es un principio complejo que

otorga a las personas no solamente el derecho de que serán iguales

ante la ley —esto es, en su condición de destinatarios de las normas y

de usuarios del sistema de administración de justicia— sino también

en la ley —esto es, en relación con el contenido de la ley—, la cual

tendrá que ajustarse a las disposiciones constitucionales sobre

igualdad para ser constitucional. También se desprende, de manera

central, que el principio de igualdad debe entenderse como un

principio que exige tratar igual a los iguales y desigual a los

desiguales. Para ajustarse a ello, en algunas ocasiones hacer

distinciones estará vedado pero, en otras, estará permitido, o incluso

constitucionalmente exigido.

Por lo tanto, a efecto de realizar el control de constitucionalidad

de las leyes en casos en los que se planteen cuestiones de igualdad lo

esencial es explicitar sobre la base de qué criterios y con qué fines

deben considerarse iguales o desiguales dos o más situaciones. Solo

así será posible marcar la necesaria diferencia entre las distinciones

que son constitucionalmente legítimas y aquéllas que son

constitucionalmente ilegítimas y caen dentro de la prohibición de

discriminación establecida de modo específico en el párrafo tercero del

artículo 1° de la Constitución.

Dicho de otro modo, esta Suprema Corte, ante un caso en el que

la ley distingue entre dos o varios hechos, sucesos, personas o

colectivos, debe analizar si dicha distinción descansa en una base

objetiva y razonable o si, por el contrario, constituye una

―discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la

edad, las capacidades diferentes, la condición social, las condiciones

de salud, la religión, las opiniones, las preferencias, el estado civil o

cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto

anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas‖.


29

Así, para emprender el examen de la presunta

violación al principio de igualdad, debe verificarse, en

principio, que las condiciones jurídicas de los sujetos

a comparar se encuentran o no en una situación equivalente respecto

de aquellos individuos que sí gozan de determinadas prerrogativas o

derechos de los que los primeros carecen, pues si ambos tipos de

personas se encuentran en situaciones claramente diferenciadas, por

lógica consecuencia, tampoco pueden recibir el mismo tratamiento.

Es decir, la igualdad normativa presupone necesariamente una

comparación entre dos o más regímenes jurídicos, ya que un régimen

jurídico no es discriminatorio en sí mismo, sino únicamente en relación

con otro que funciona como punto de referencia a la luz de un término

de comparación relevante para el caso concreto.

La igualdad o la desigualdad, en otras palabras, se predica

siempre de algo, y este referente es relevante a la hora de realizar el

control de constitucionalidad de las leyes, porque la Constitución

desea que en algunos ámbitos el legislador tenga más amplitud para

desarrollar su labor normativa, mientras que en otros ésta se contraste

más estrechamente con las condiciones y parámetros

constitucionalmente establecidos. La Constitución misma establece,

en varios preceptos, cuál debe ser el referente de fondo del juicio de

igualdad, e indica indirectamente al Juez en qué casos debe ser

especialmente exigente a la hora de determinar si el legislador se ha

ajustado a las exigencias que de él derivan.

El primer párrafo del artículo 1° constitucional, proclama, por

ejemplo, la voluntad constitucional de asegurar en los más amplios

términos el goce de los derechos fundamentales y de que las

limitaciones a los mismos sean concebidas restrictivamente, de

conformidad con el carácter excepcional que la Constitución les

atribuye. Siempre que la acción clasificadora del legislador incida, por

consiguiente, en los derechos fundamentales garantizados por la

Constitución, será necesario aplicar con especial intensidad las

exigencias derivadas del principio de igualdad y no discriminación.


30

Por su parte, el párrafo quinto del mismo artículo 1°, muestra una

voluntad de extender la garantía constitucional de la igualdad a

ámbitos que trascienden el campo delimitado por el respeto a los

derechos fundamentales explícitamente otorgados por la Constitución.

Concretamente, la Carta Magna prohíbe al legislador que en el

desarrollo general de su labor incurra en discriminación por una serie

de motivos enumerados, o que incurra en cualquier otra “que atente

contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los

derechos y libertades de las personas”.

La intención constitucional es extender las garantías implícitas

en el principio de igualdad al ámbito de las acciones legislativas que

tienen un impacto significativo en la libertad y la dignidad de las

personas, así como en el ámbito de las acciones legislativas que se

articulan en torno al uso de una serie de criterios clasificatorios

mencionados en el quinto párrafo del artículo 1°: origen étnico o

nacional, el género, la edad, las capacidades diferentes, la condición

social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las

preferencias, el estado civil.

Es evidente que la enumeración constitucional expresa de una

serie de motivos prohibidos de discriminación, no implica que al

legislador le esté vedado absolutamente el uso de dichas categorías

en el desarrollo de su labor normativa. El párrafo quinto no tiene por

objeto establecer una excepción a la regla general que distingue las

distinciones arbitrarias de aquéllas que gozan de una justificación

objetiva y razonable, sino que tal enumeración constitucional tiene por

objeto obligar al legislador a ser especialmente cuidadoso a la hora de

establecer distinciones legislativas basadas en una serie de

categorías, obligación que descansa sin duda sobre la base de un

juicio histórico y sociológico que muestra que las personas han sido

frecuentemente objeto de un trato injusto o incluso denigrante por

motivos relacionados con esos factores: su origen étnico, su origen

nacional, su condición social, su género, etcétera.

De ahí que conforme a la metodología que ha sustentado esta

Suprema Corte en relación al estudio del derecho de igualdad, es

menester llevar a cabo, en primer orden, un estudio mediante la

equiparación de supuestos de hecho que permitan verificar si existe o


31

no un trato injustificado, a partir de un término de

comparación y, en segundo lugar, verificar si el

tratamiento desigual establecido por el legislador

resulta constitucionalmente válido, para lo cual la medida legislativa

debe superar los siguientes criterios:

a) Que la distinción legislativa persiga una finalidad objetiva y

constitucionalmente válida;

b) Que la distinción establecida resulte adecuada o racional, de

manera que constituya un medio apto para conducir al fin u objetivo

perseguido, existiendo una relación de instrumentalidad medio-fin; y,

c) Que la distinción sea proporcional, pues no es válido

alcanzar objetivos constitucionalmente legítimos de un modo

abiertamente desproporcional.

Es decir, el primer criterio para analizar una norma a la luz de la

garantía de igualdad, consiste en elegir el término de comparación

apropiado que permita comparar a los sujetos desde un determinado

punto de vista y, con base en éste, establecer si se encuentran o no

en una situación de igualdad respecto de otros individuos sujetos a

diverso régimen y si el trato que se les da, con base en el propio

término de comparación, es diferente, pues en caso de que los sujetos

comparados no sean iguales o no sean tratados de manera desigual,

no habrá violación a la garantía individual.

Posteriormente, una vez establecida la situación de igualdad y la

diferencia de trato, debe determinarse si la diferenciación persigue una

finalidad constitucionalmente válida, pues es claro que el legislador no

puede introducir tratos desiguales de manera arbitraria, sino que debe

hacerlo con el fin de avanzar en la consecución de objetivos

constitucionalmente válidos —esto es, admisibles dentro de los límites

marcados por las previsiones constitucionales, o expresamente

incluidos en dichas previsiones—.

Al respecto, debe precisarse que la posición constitucional del

legislador no exige que toda diferenciación normativa esté amparada

en permisos de diferenciación derivados del propio texto


32

constitucional, sino que es suficiente que la finalidad perseguida sea

constitucionalmente aceptable, salvo que se trate de una de las

prohibiciones específicas de discriminación contenidas en el artículo

1o., primer y tercer párrafos, de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, pues respecto de éstas no basta que el fin

buscado sea constitucionalmente aceptable, sino que es imperativo.

En tercer lugar, es pertinente examinar la racionalidad o

adecuación de la distinción introducida por el legislador. Así, es

necesario que la introducción de una distinción constituya un medio

apto para conducir al fin u objetivo que el legislador quiere alcanzar. Si

la relación de instrumentalidad entre la medida clasificatoria

introducida por el legislador y el fin que éste pretende alcanzar no es

clara, o si se llega a la conclusión de que la medida es patentemente

ineficaz para conducir al fin pretendido, será obligado concluir que la

medida no es constitucionalmente razonable.

En otras palabras, la medida debe ser capaz de causar su

objetivo, bastando para ello una aptitud o posibilidad de cumplimiento,

sin que sea exigible que los medios se adecuen estrechamente o

estén diseñados exactamente para lograr el fin en comento.

Finalmente, debe cumplirse el requisito de la proporcionalidad

de la medida legislativa bajo examen, el legislador no puede tratar de

alcanzar objetivos constitucionalmente legítimos de un modo

abiertamente desproporcional, sino que debe cuidar que exista un

adecuado balance entre el trato desigual que se otorga y la finalidad

perseguida. Queda por supuesto excluido del ámbito de lo que esta

Suprema Corte debe examinar en el ejercicio de sus funciones, la

apreciación de si la distinción realizada por el legislador es la medida

más óptima y oportuna para alcanzar el fin deseado, pues ello exigiría

aplicar criterios de oportunidad política cuyo uso es totalmente ajeno a

la competencia jurisdiccional de esta Corte, la cual se limita a

determinar si la distinción realizada por el legislador se encuentra

dentro del abanico de tratamientos que pueden considerarse

proporcionales habida cuenta de la situación de hecho, la finalidad de

la ley, y los bienes y derechos afectados por la misma, con

independencia de que, desde ciertos puntos de vista, unos puedan

considerarse preferibles a otros.


33

Lo anterior supone una ponderación entre sus

ventajas y desventajas, a efecto de comprobar que

los perjuicios ocasionados por el trato diferenciado no

sean desproporcionados con respecto a los objetivos perseguidos. De

ahí que el juicio de proporcionalidad exija comprobar si el trato

desigual resulta tolerable, teniendo en cuenta la importancia del fin

perseguido.

Por tanto, lo que la garantía constitucional de igualdad exige es,

en definitiva, que la persecución de un objetivo constitucionalmente

válido no se haga a costa de una afectación innecesaria o desmedida

de otros bienes y derechos constitucionalmente protegidos; asimismo,

es necesario que la medida legislativa esté directamente conectada

con la consecución de los objetivos constitucionales de envergadura

antes mencionados, que sea realmente útil para su obtención, sin que

pueda considerarse suficiente que esté potencialmente conectada con

el éxito de tales objetivos. Del mismo modo, la apreciación de si la

medida legislativa es o no proporcional debe ser más cuidadosa, si en

los casos ordinarios basta que no exista un desbalance desmedido

entre el objetivo al servicio del cual está la medida clasificadora y los

bienes y derechos que quedan afectados por la misma, cuando

procede aplicar un examen de igualdad más estricto es necesario que

la diferencia de trato refleje un balance cuidadoso de las distintas

exigencias normativas en juego, y que no se detecten alternativas

menos gravosas para los derechos capaces de conducir a ese fin.

En suma, el derecho fundamental a la igualdad instituido por la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no pretende

generar una igualdad matemática y ciega ante las diferentes

situaciones que surgen en la realidad, sino que se refiere a una

igualdad de trato ante la ley. Si bien el emisor de la norma puede

prever situaciones fácticas que requieren un trato diferente, éste debe

sustentarse en criterios razonables y objetivos que lo justifiquen, sin

dejarlo al capricho o voluntad del legislador.

Sirven de apoyo a las consideraciones vertidas con anterioridad

las tesis y jurisprudencias publicadas bajo los números 2a.


34

LXXXII/2008; 2a./J. 42/2010 y 1a./J. 55/2006, cuyos rubros son los

siguientes: “PRINCIPIO GENERAL DE IGUALDAD. SU CONTENIDO Y ALCANCE.”12 “IGUALDAD. CRITERIOS QUE DEBEN OBSERVARSE EN EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLATORIAS DE DICHA GARANTÍA.”13

12

Cuyo texto es el siguiente: ―El principio de igualdad tiene un carácter complejo en tanto subyace a toda la estructura constitucional y se encuentra positivizado en múltiples preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que constituyen sus aplicaciones concretas, tales como los artículos 1o., primer y tercer párrafos, 2o., apartado B, 4o., 13, 14, 17, 31, fracción IV, y 123, apartado A, fracción VII. Esto es, los preceptos constitucionales referidos constituyen normas particulares de igualdad que imponen obligaciones o deberes específicos a los poderes públicos en relación con el principio indicado; sin embargo, tales poderes, en particular el legislador, están vinculados al principio general de igualdad, establecido, entre otros, en el artículo 16 constitucional, en tanto que éste prohíbe actuar con exceso de poder o arbitrariamente. Ahora bien, este principio, como límite a la actividad del legislador, no postula la paridad entre todos los individuos, ni implica necesariamente una igualdad material o económica real, sino que exige razonabilidad en la diferencia de trato, como criterio básico para la producción normativa. Así, del referido principio derivan dos normas que vinculan específicamente al legislador ordinario: por un lado, un mandamiento de trato igual en supuestos de hecho equivalentes, salvo que exista un fundamento objetivo y razonable que permita darles uno desigual y, por el otro, un mandato de tratamiento desigual, que obliga al legislador a establecer diferencias entre supuestos de hecho distintos cuando la propia Constitución las imponga. De esta forma, para que las diferencias normativas puedan considerarse apegadas al principio de igualdad es indispensable que exista una justificación objetiva y razonable, de acuerdo con estándares y juicios de valor generalmente aceptados, cuya pertinencia debe apreciarse en relación con la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo concurrir una relación de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida.‖ Publicada con datos de identificación son los siguientes: Época: Novena Época, Registro: 169439, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVII, Junio de 2008, Materia(s): Constitucional, Tesis: 2a. LXXXII/2008, página: 448 13

Cuyo texto es el siguiente: ―La igualdad normativa presupone necesariamente una comparación entre dos o más regímenes jurídicos, ya que un régimen jurídico no es discriminatorio en sí mismo, sino únicamente en relación con otro. Por ello, el control de la constitucionalidad de normas que se estiman violatorias de la garantía de igualdad no se reduce a un juicio abstracto de adecuación entre la norma impugnada y el precepto constitucional que sirve de parámetro, sino que incluye otro régimen jurídico que funciona como punto de referencia a la luz de un término de comparación relevante para el caso concreto. Por tanto, el primer criterio para analizar una norma a la luz de la garantía de igualdad consiste en elegir el término de comparación apropiado, que permita comparar a los sujetos desde un determinado punto de vista y, con base en éste, establecer si se encuentran o no en una situación de igualdad respecto de otros individuos sujetos a diverso régimen y si el trato que se les da, con base en el propio término de comparación, es diferente. En caso de que los sujetos comparados no sean iguales o no sean tratados de manera desigual, no habrá violación a la garantía individual. Así, una vez establecida la situación de igualdad y la diferencia de trato, debe determinarse si la diferenciación persigue una finalidad constitucionalmente válida. Al respecto, debe considerarse que la posición constitucional del legislador no exige que toda diferenciación normativa esté amparada en permisos de diferenciación derivados del propio texto constitucional, sino que es suficiente que la finalidad perseguida sea constitucionalmente aceptable, salvo que se trate de una de las prohibiciones específicas de discriminación contenidas en el artículo 1o., primer y tercer párrafos, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues respecto de éstas no basta que el fin buscado sea constitucionalmente aceptable, sino que es imperativo. La siguiente exigencia de la garantía de igualdad es que la diferenciación cuestionada sea adecuada para el logro del fin legítimo buscado; es decir, que la medida sea capaz de causar su objetivo, bastando para ello una aptitud o posibilidad de cumplimiento, sin que sea exigible que los medios se adecuen estrechamente o estén diseñados exactamente para lograr el fin en comento. En este sentido, no se cumplirá el requisito de adecuación cuando la medida legislativa no contribuya a la obtención de su fin


35

“IGUALDAD. CRITERIOS PARA DETERMINAR SI EL LEGISLADOR RESPETA ESE PRINCIPIO CONSTITUCIONAL.”14

Ahora bien, bajo los lineamientos apuntados y

una vez delimitado el derecho que se estima transgredido a la luz del

criterio de esta Segunda Sala, lo conducente es desentrañar el

alcance de las normas que se estiman violatorias del derecho en

cuestión, es decir, de los artículos 133, fracción III, de la Ley de

inmediato. Tratándose de las prohibiciones concretas de discriminación, en cambio, será necesario analizar con mayor intensidad la adecuación, siendo obligado que la medida esté directamente conectada con el fin perseguido. Finalmente, debe determinarse si la medida legislativa de que se trate resulta proporcional, es decir, si guarda una relación razonable con el fin que se procura alcanzar, lo que supone una ponderación entre sus ventajas y desventajas, a efecto de comprobar que los perjuicios ocasionados por el trato diferenciado no sean desproporcionados con respecto a los objetivos perseguidos. De ahí que el juicio de proporcionalidad exija comprobar si el trato desigual resulta tolerable, teniendo en cuenta la importancia del fin perseguido, en el entendido de que mientras más alta sea la jerarquía del interés tutelado, mayor puede ser la diferencia.‖ Publicada con los datos de identificación siguiente: Novena Época, Registro: 164779, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Abril de 2010, Materia(s): Constitucional, Tesis: 2a./J. 42/2010, página: 427. 14

Con el texto siguiente: ―La igualdad en nuestro texto constitucional constituye un principio complejo que no sólo otorga a las personas la garantía de que serán iguales ante la ley en su condición de destinatarios de las normas y de usuarios del sistema de administración de justicia, sino también en la ley (en relación con su contenido). El principio de igualdad debe entenderse como la exigencia constitucional de tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales, de ahí que en algunas ocasiones hacer distinciones estará vedado, mientras que en otras estará permitido o, incluso, constitucionalmente exigido. En ese tenor, cuando la Suprema Corte de Justicia de la Nación conoce de un caso en el cual la ley distingue entre dos o varios hechos, sucesos, personas o colectivos, debe analizar si dicha distinción descansa en una base objetiva y razonable o si, por el contrario, constituye una discriminación constitucionalmente vedada. Para ello es necesario determinar, en primer lugar, si la distinción legislativa obedece a una finalidad objetiva y constitucionalmente válida: el legislador no puede introducir tratos desiguales de manera arbitraria, sino que debe hacerlo con el fin de avanzar en la consecución de objetivos admisibles dentro de los límites marcados por las previsiones constitucionales, o expresamente incluidos en ellas. En segundo lugar, es necesario examinar la racionalidad o adecuación de la distinción hecha por el legislador: es necesario que la introducción de una distinción constituya un medio apto para conducir al fin u objetivo que el legislador quiere alcanzar, es decir, que exista una relación de instrumentalidad entre la medida clasificatoria y el fin pretendido. En tercer lugar, debe cumplirse con el requisito de la proporcionalidad: el legislador no puede tratar de alcanzar objetivos constitucionalmente legítimos de un modo abiertamente desproporcional, de manera que el juzgador debe determinar si la distinción legislativa se encuentra dentro del abanico de tratamientos que pueden considerarse proporcionales, habida cuenta de la situación de hecho, la finalidad de la ley y los bienes y derechos constitucionales afectados por ella; la persecución de un objetivo constitucional no puede hacerse a costa de una afectación innecesaria o desmedida de otros bienes y derechos constitucionalmente protegidos. Por último, es de gran importancia determinar en cada caso respecto de qué se está predicando con la igualdad, porque esta última constituye un principio y un derecho de carácter fundamentalmente adjetivo que se predica siempre de algo, y este referente es relevante al momento de realizar el control de constitucionalidad de las leyes, porque la Norma Fundamental permite que en algunos ámbitos el legislador tenga más amplitud para desarrollar su labor normativa, mientras que en otros insta al Juez a ser especialmente exigente cuando deba determinar si el legislador ha respetado las exigencias derivadas del principio mencionado.‖ Publicada con los datos de identificación siguientes: Novena Época, Registro: 174247, Instancia: Primera Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, Septiembre de 2006, Materia(s): Constitucional, Tesis: 1a./J. 55/2006, Página: 75.


36

Migración y 50 de los Lineamientos para Trámites y

Procedimientos Migratorios.

Al respecto, importa destacar que el antecedente más inmediato

de la actual Ley de Migración publicada en el Diario Oficial de la

Federación el veinticinco de mayo de dos mil once, lo era la Ley

General de Población promulgada en mil novecientos setenta y cuatro,

cuyas disposiciones fueron retomadas de la Ley General de Población

de mil novecientos treinta y seis y mil novecientos cuarenta y siete.

Si bien esta última ley [Ley General de Población] sufrió

importantes cambios en diversas oportunidades, siendo las más

profundas las de mil novecientos noventa, mil novecientos noventa y

seis y dos mil ocho, logrando un gran avance en materia de protección

a los derechos de los migrantes con la despenalización de la

migración irregular en nuestro país, lo único que preveía respecto a lo

que se denominaba en esa ley como ―Inmigración‖, era lo contemplado

en sus artículos 32 al 75 –los cuales fueron derogados mediante

decreto publicado en el periódico oficial el veinticinco de mayo de dos

mil once– y disponían lo siguiente:

―CAPITULO III Inmigración ARTÍCULO 32.- La Secretaría de Gobernación fijará, previos los estudios demográficos correspondientes, el número de extranjeros cuya internación podrá permitirse al país, ya sea por actividades o por zonas de residencia, y sujetará a las modalidades que juzgue pertinentes, la inmigración de extranjeros, según sean sus posibilidades de contribuir al progreso nacional. ARTÍCULO 33.- De conformidad con lo dispuesto por el artículo anterior, los permisos de internación se otorgarán preferentemente a los científicos y técnicos dedicados o que se hayan dedicado a la investigación o a la enseñanza en disciplinas no cubiertas o insuficientemente cubiertas por mexicanos, así como a los inversionistas a que se refiere el artículo 48, fracción II, de esta Ley. A los turistas se les proporcionarán facilidades para internarse en el país. ARTÍCULO 34.- La Secretaría de Gobernación podrá fijar a los extranjeros que se internen en el país las condiciones que estime convenientes respecto a las actividades a que habrán de dedicarse y al lugar o lugares de su residencia. Cuidará asimismo de que los inmigrantes sean elementos útiles para el país y de que cuenten con


37

los ingresos necesarios para su subsistencia y en su caso, la de las personas que estén bajo su dependencia económica. ARTÍCULO 35.- Los extranjeros que sufran

persecuciones políticas o aquéllos que huyan de su país de origen, en los supuestos previstos en la fracción VI del artículo 42, serán admitidos provisionalmente por las autoridades de migración, mientras la Secretaría de Gobernación resuelve cada caso, lo que hará del modo más expedito. ARTÍCULO 36.- La Secretaría de Gobernación tomará medidas necesarias para ofrecer condiciones que faciliten el arraigo y asimilación en México de investigadores, científicos y técnicos extranjeros. ARTÍCULO 37.- La Secretaría de Gobernación podrá negar a los extranjeros la entrada al país o el cambio de calidad o característica migratoria por cualesquiera de los siguientes motivos, cuando: I.- No exista reciprocidad internacional; II.- Lo exija el equilibrio demográfico nacional; III.- No lo permitan las cuotas a que se refiere el artículo 32 de esta Ley; IV.- Se estime lesivo para los intereses económicos de los nacionales; V.- Hayan infringido las leyes nacionales o tengan malos antecedentes en el extranjero; VI.- Hayan infringido esta Ley, su Reglamento u otras disposiciones administrativas aplicables en la materia, o no cumplan con los requisitos establecidos en los mismos; VII.- No se encuentren física o mentalmente sanos a juicio de la autoridad sanitaria; o VIII.- Lo prevean otras disposiciones legales. ARTICULO 38.- Es facultad de la Secretaría de Gobernación, suspender o prohibir la admisión de extranjeros, cuando así lo determine el interés nacional. ARTÍCULO 39.- Cuando los extranjeros contraigan matrimonio con mexicanos o tengan hijos nacidos en el país, la Secretaría de Gobernación podrá autorizar su internación o permanencia legal en el mismo. Si llegare a disolverse el vínculo matrimonial o dejare de cumplirse con las obligaciones que impone la legislación civil en materia de alimentos,


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por parte del cónyuge extranjero, podrá cancelársele su calidad migratoria y fijarle un plazo para que abandone el país -excepto si ha adquirido la calidad de inmigrado-, confirmar su permanencia, o bien autorizar una nueva calidad migratoria, a juicio de la Secretaría de Gobernación. ARTÍCULO 40.- Los mexicanos que por cualquier causa hayan perdido su nacionalidad, para entrar al país o para seguir residiendo en él, deberán cumplir con lo que la Ley establece para los extranjeros. ARTÍCULO 41.- Los extranjeros podrán internarse legalmente en el país de acuerdo con las siguientes calidades: a).- No Inmigrante. b).- Inmigrante. ARTÍCULO 42.- No Inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretaría de Gobernación se interna en el país temporalmente, dentro de alguna de las siguientes características: I.- TURISTA.- Con fines de recreo o salud, para actividades artísticas, culturales o deportivas, no remuneradas ni lucrativas, con temporalidad máxima de seis meses improrrogables. II.- TRANSMIGRANTE.- En tránsito hacia otro país y que podrá permanecer en territorio nacional hasta por treinta días. III.- VISITANTE.- Para dedicarse al ejercicio de alguna actividad lucrativa o no, siempre que sea lícita y honesta, con autorización para permanecer en el país hasta por un año. Cuando el extranjero visitante: durante su estancia viva de sus recursos traídos del extranjero, de las rentas que éstos produzcan o de cualquier ingreso proveniente del exterior; su internación tenga como propósito conocer alternativas de inversión o para realizar éstas; se dedique a actividades científicas, técnicas, de asesoría, artísticas, deportivas o similares; realice trabajos remunerativos en el sector agrícola, en la rama de la construcción y en la prestación de servicios; se interne para ocupar cargos de confianza, o asistir a asambleas y sesiones de consejos de administración de empresas; podrán concederse hasta cuatro prórrogas por igual temporalidad cada una, con entradas y salidas múltiples. IV.- MINISTRO DE CULTO O ASOCIADO RELIGIOSO.- Para ejercer el ministerio de cualquier culto, o para la realización de labores de asistencia social y filantrópicas, que coincidan con los fines de la asociación religiosa a la que pertenezca, siempre que ésta cuente con registro previo ante la Secretaría de Gobernación y que el extranjero posea, con antelación, el carácter de ministro de culto o de asociado en los términos de la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público. El permiso se otorgará hasta por un año y podrán concederse hasta


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cuatro prórrogas por igual temporalidad cada una, con entradas y salidas múltiples. V.- ASILADO POLITICO.- Para proteger su libertad o su vida de persecuciones políticas en su país de origen,

autorizado por el tiempo que la Secretaría de Gobernación juzgue conveniente, atendiendo a las circunstancias que en cada caso concurran. Si el asilado político viola las leyes nacionales, sin perjuicio de las sanciones que por ello le sean aplicables, perderá su característica migratoria, y la misma Secretaría le podrá otorgar la calidad que juzgue conveniente para continuar su legal estancia en el país. Asimismo, si el asilado político se ausenta del país, perderá todo derecho a regresar en esta calidad migratoria, salvo que haya salido con permiso de la propia Dependencia. VI.- REFUGIADO.- Para proteger su vida, seguridad o libertad, cuando hayan sido amenazadas por violencia generalizada, agresión extranjera, conflictos internos, violación masiva de derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público en su país de origen, que lo hayan obligado a huir a otro país. No quedan comprendidos (sic) en la presente característica migratoria aquellas personas que son objeto de persecución política prevista en la fracción anterior. La Secretaría de Gobernación renovará su permiso de estancia en el país, cuantas veces lo estime necesario. Si el refugiado viola las leyes nacionales, sin perjuicio de las sanciones que por ello le sean aplicables, perderá su característica migratoria y la misma Secretaría le podrá otorgar la calidad que juzgue procedente para continuar su legal estancia en el país. Asimismo, si el refugiado se ausenta del país, perderá todo derecho a regresar en esta calidad migratoria, salvo que haya salido con permiso de la propia Secretaría. El refugiado no podrá ser devuelto a su país de origen, ni enviado a cualquier otro, en donde su vida, libertad o seguridad se vean amenazadas. La Secretaría de Gobernación podrá dispensar la sanción a que se hubiere hecho acreedor por su internación ilegal al país, al extranjero a quien se otorgue esta característica migratoria, atendiendo al sentido humanitario y de protección que orienta la institución del refugiado. VII.- ESTUDIANTE.- Para iniciar, terminar o perfeccionar estudios en instituciones o planteles educativos oficiales, o incorporados con reconocimiento oficial de validez, o para realizar estudios que no lo requieran, con prórrogas anuales y con autorización para permanecer en el país sólo el tiempo que duren sus estudios y el que sea necesario para obtener la documentación final escolar respectiva, pudiendo ausentarse del país, cada año, hasta por 120 días en total; si estudia en alguna ciudad fronteriza y es residente de localidad limítrofe, no se aplicará la limitación de ausencias señalada. VIII.- VISITANTE DISTINGUIDO.- En casos especiales, de manera excepcional, podrán otorgarse permisos de cortesía para internarse y residir en el país, hasta por seis meses, a investigadores, científicos o


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humanistas de prestigio internacional, periodistas o a otras personas prominentes. La Secretaría de Gobernación podrá renovar estos permisos cuando lo estime pertinente. IX.- VISITANTES LOCALES.- Las autoridades de Migración podrán autorizar a los extranjeros a que visiten puertos marítimos o ciudades fronterizas sin que su permanencia exceda de tres días. X.- VISITANTE PROVISIONAL.- La Secretaría de Gobernación podrá autorizar como excepción hasta por 30 días, el desembarco provisional de extranjeros que lleguen a puertos de mar o aeropuertos con servicio internacional, cuya documentación carezca de algún requisito secundario. En estos casos deberán constituir depósito o fianza que garantice su regreso al país de procedencia, de su nacionalidad o de su origen, si no cumplen el requisito en el plazo concedido. XI.- CORRESPONSAL.- Para realizar actividades propias de la profesión de periodista, para cubrir un evento especial o para su ejercicio temporal, siempre que acredite debidamente su nombramiento o ejercicio de la profesión en los términos que determine la Secretaría de Gobernación. El permiso se otorgará hasta por un año, y podrán concederse prórrogas por igual temporalidad cada una, con entradas y salidas múltiples. Todo extranjero que se interne al país como No Inmigrante, podrá solicitar el ingreso de su cónyuge y familiares en primer grado, a los cuales podrá concedérseles, cuando no sean titulares de una característica migratoria propia, la misma característica migratoria y temporalidad que al No Inmigrante, bajo la modalidad de dependiente económico. ARTÍCULO 43.- La admisión al país de un extranjero lo obliga a cumplir estrictamente con las condiciones que se le fijen en el permiso de internación y las disposiciones que establecen las leyes respectivas. ARTÍCULO 44.- Inmigrante es el extranjero que se interna legalmente en el país con el propósito de radicarse en él, en tanto adquiere la calidad de Inmigrado. ARTÍCULO 45.- Los inmigrantes se aceptarán hasta por cinco años y tienen obligación de comprobar a satisfacción de la Secretaría de Gobernación, que están cumpliendo con las condiciones que les fueron señaladas al autorizar su internación y con las demás disposiciones migratorias aplicables a fin de que sea refrendada anualmente, si procede, su documentación migratoria. ARTÍCULO 46.- En caso de que durante la temporalidad concedida dejare de satisfacerse la condición a que está supeditada la estancia en el país de un Inmigrante, éste deberá comunicarlo a la Secretaría de Gobernación dentro de los quince días siguientes, a fin de que se proceda a la cancelación de su documentación migratoria y se le


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señale plazo para abandonar el país o se le conceda término para su regularización, a juicio de la propia Secretaría. ARTÍCULO 47.- El inmigrante que permanezca fuera del

país más de dieciocho meses en forma continua o con intermitencias, no podrá solicitar el cambio de su calidad a Inmigrado, en tanto no transcurra de nuevo íntegramente el plazo que exige el artículo 53. Cuando el Inmigrante permanezca más de dos años fuera del país, perderá su calidad migratoria, salvo en los casos excepcionales que determine la Secretaría de Gobernación. ARTÍCULO 48.- Las características de Inmigrante son: I.- RENTISTA.- Para vivir de sus recursos traídos del extranjero; de los intereses que le produzca la inversión de su capital en certificados, títulos y bonos del Estado o de las instituciones nacionales de crédito u otras que determine la Secretaría de Gobernación o de cualquier ingreso permanente que proceda del exterior. El monto mínimo requerido será el que se fije en el Reglamento de esta Ley. La Secretaría de Gobernación podrá autorizar a los rentistas para que presten servicios como profesores, científicos, investigadores científicos o técnicos, cuando estime que dichas actividades resulten benéficas para el país. II.- INVERSIONISTAS.- Para invertir su capital en la industria, comercio y servicios, de conformidad con las leyes nacionales, siempre que contribuya al desarrollo económico y social del país y que se mantenga durante el tiempo de residencia del extranjero el monto mínimo que fije el reglamento de esta ley. Para conservar esta característica el inversionista deberá acreditar que mantiene el monto mínimo de inversión a que se refiere el párrafo anterior. III.- PROFESIONAL.- Para ejercer una profesión. En el caso de que se trate de profesiones que requieran título para su ejercicio se deberá cumplir con lo ordenado por las disposiciones reglamentarias del artículo 5o. Constitucional en materia de profesiones. IV.- CARGOS DE CONFIANZA.- Para asumir cargos de dirección, de administrador único u otros de absoluta confianza en empresas o instituciones establecidas en la República, siempre que a juicio de la Secretaría de Gobernación no haya duplicidad de cargos y que el servicio de que se trate amerite la internación al país. V.- CIENTÍFICO.- Para dirigir o realizar investigaciones científicas, para difundir sus conocimientos científicos, preparar investigadores o realizar trabajos docentes, cuando estas actividades sean realizadas en interés del desarrollo nacional a juicio de la Secretaría de Gobernación, tomando en consideración la información general que al


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respecto le proporcionen las instituciones que estime conveniente consultar. VI.- TÉCNICO.- Para realizar investigación aplicada dentro de la producción o desempeñar funciones técnicas o especializadas que no puedan ser prestadas, a juicio de la Secretaría de Gobernación, por residentes en el país. VII.- FAMILIARES.- Para vivir bajo la dependencia económica del cónyuge o de un pariente consanguíneo, inmigrante, inmigrado o mexicano en línea recta sin límite de grado o transversal hasta el segundo. Los inmigrantes familiares podrán ser autorizados por la Secretaría de Gobernación para realizar las actividades que establezca el Reglamento. Los hijos y hermanos extranjeros de los inmigrantes, inmigrados o mexicanos, sólo podrán admitirse dentro de esta característica cuando sean menores de edad, salvo que tengan impedimento debidamente comprobado para trabajar o estén estudiando en forma estable. VIII.- ARTISTAS Y DEPORTISTAS.- Para realizar actividades artísticas, deportivas o análogas, siempre que a juicio de la Secretaría dichas actividades resulten benéficas para el país. IX.- ASIMILADOS.- Para realizar cualquier actividad lícita y honesta, en caso de extranjeros que hayan sido asimilados al medio nacional o hayan tenido o tengan cónyuge o hijo mexicano y que no se encuentren comprendidos en las fracciones anteriores, en los términos que establezca el Reglamento. ARTÍCULO 49.- La internación y permanencia por más de seis meses en el país de científicos o técnicos extranjeros, se condicionará, a satisfacción de la Secretaría de Gobernación, a que cada uno de éstos sean solicitados por instituciones de su especialidad e instruyan en ella a mexicanos mediante conferencias, cursos y cátedras, entre otros medios. ARTÍCULO 50.- Todos los extranjeros que realicen en México investigaciones o estudios técnicos o científicos, entregarán a la Secretaría de Gobernación un ejemplar de dichos trabajos, aun cuando éstos se terminen, perfeccionen o impriman en el extranjero. ARTÍCULO 51.- La Secretaría de Gobernación en condiciones excepcionales, podrá dictar medidas para otorgar máximas facilidades en la admisión temporal de extranjeros. ARTÍCULO 52.- Inmigrado es el extranjero que adquiere derechos de residencia definitiva en el país.


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Todo extranjero que haya obtenido el reconocimiento de la condición de refugiado o que reciba protección complementaria por parte de la Secretaría, en términos de lo dispuesto por la Ley sobre Refugiados y Protección Complementaria, se le otorgará la residencia

permanente. ARTÍCULO 53.- Los Inmigrantes con residencia legal en el país durante cinco años, podrán adquirir la calidad migratoria de Inmigrados, siempre que hayan observado las disposiciones de esta Ley y sus reglamentos y que sus actividades hayan sido honestas y positivas para la comunidad. En tanto no se resuelva la solicitud de la calidad de Inmigrado, a juicio de la Secretaría de Gobernación, el interesado seguirá conservando la de Inmigrante. Al Inmigrante que vencida su temporalidad de cinco años no solicite en los plazos que señale el Reglamento su calidad de Inmigrado o no se le conceda ésta, se le cancelará su documentación migratoria, debiendo salir del país en el plazo que le señale para el efecto la Secretaría de Gobernación. En estos casos el extranjero podrá solicitar nueva calidad migratoria de acuerdo con la Ley. ARTÍCULO 54.- Para obtener la calidad de Inmigrado se requiere declaración expresa de la Secretaría de Gobernación. ARTÍCULO 55.- El Inmigrado podrá dedicarse a cualquier actividad lícita, con las limitaciones que imponga la Secretaría de Gobernación, de acuerdo con el Reglamento y con las demás disposiciones aplicables. ARTÍCULO 56.- El inmigrado podrá salir y entrar al país libremente, pero si permanece en el extranjero más de tres años consecutivos, perderá su calidad migratoria, lo mismo que si en un lapso de diez años estuviere ausente más de cinco. Los periodos de diez años se computarán a partir de la fecha de la declaratoria de Inmigrado en la forma y términos ques (sic) establezca el Reglamento. ARTÍCULO 57.- Los diplomáticos y agentes consulares extranjeros acreditados en el país, así como otros funcionarios que se encuentren en la República por razones de representación oficial de sus Gobiernos, no adquirirán derechos de residencia por mera razón de tiempo. Si al cesar sus representaciones desean seguir radicando en la República deberán llenar los requisitos ordinarios, quedando facultada la Secretaría de Gobernación para dar a dichos extranjeros, por razones de reciprocidad, las facilidades que en los países extranjeros correspondientes se otorguen en esta materia a los que hubieren sido representantes mexicanos. ARTÍCULO 58.- Ningún extranjero podrá tener dos calidades o características migratorias simultáneamente.


44

ARTÍCULO 59.- No se cambiará la calidad ni característica migratoria en el caso comprendido en la fracción II, del artículo 42. En los demás queda a juicio de la Secretaría de Gobernación hacerlo cuando se llenen los requisitos que esta Ley fija para la nueva calidad o característica migratoria que se pretende adquirir. ARTÍCULO 60.- Para que un extranjero pueda ejercer otras actividades, además de aquellas que le hayan sido expresamente autorizadas, requiere permiso de la Secretaría de Gobernación. ARTÍCULO 61.- Quienes tengan a su servicio o bajo su dependencia económica a extranjeros, están obligados a informar a la Secretaría de Gobernación en un término de quince días, sobre cualquier circunstancia que altere o pueda modificar las condiciones migratorias a las que éstos se encuentren sujetos. Además, quedarán obligadas a sufragar los gastos que origine la expulsión del extranjero cuando la Secretaría de Gobernación la ordene. ARTÍCULO 62.- Para internarse en la República los extranjeros deberán cumplir los requisitos siguientes: I. Presentar certificado oficial de buena salud física y mental, expedido por las autoridades del país de donde procedan, en los casos que fije la Secretaría de Gobernación; II. Ser aprobados en el examen que efectúen las autoridades sanitarias; III. Proporcionar a las autoridades de Migración, bajo protesta de decir verdad, los informes que les sean solicitados; IV. Identificarse por medio de documentos idóneos y auténticos y, en su caso, acreditar su calidad migratoria; V. Presentar certificado oficial de sus antecedentes, expedido por la autoridad del lugar donde hayan residido habitualmente, en los casos que fije la Secretaría de Gobernación; y VI. Llenar los requisitos que se señalen en sus permisos de internación. ARTÍCULO 63.- Los extranjeros que se internen al país en calidad de inmigrantes y los No Inmigrantes a que se refieren las fracciones III, por lo que respecta a científicos, IV, V, VI y VII, del artículo 42 de esta Ley, están obligados a inscribirse en el Registro Nacional de Extranjeros dentro de los treinta días siguientes a la fecha de su internación. ARTÍCULO 64.- Los extranjeros, cuando sean requeridos por la Secretaría de Gobernación, deberán comprobar su legal internación y permanencia en el país; y cumplirán los demás requisitos que señalen esta Ley y sus Reglamentos.


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ARTÍCULO 65.- Los extranjeros registrados, están obligados a informar al Registro Nacional de Extranjeros, de sus cambios de calidad o característica migratoria, nacionalidad, estado civil, domicilio y actividades a que se dediquen, dentro de los treinta días posteriores al

cambio. ARTÍCULO 66.- Los extranjeros independientemente de su calidad migratoria, por sí o mediante apoderado podrán, sin que para ello requieran permiso de la Secretaría de Gobernación, adquirir valores de renta fija o variable y realizar depósitos bancarios, así como adquirir bienes inmuebles urbanos y derechos reales sobre los mismos, con las restricciones señaladas en el artículo 27 Constitucional, en la Ley para promover la Inversión Mexicana y Regular la Inversión Extranjera y demás leyes aplicables. El extranjero transmigrante, por su propia característica migratoria, en ningún caso estará facultado para adquirir los bienes a que se refiere este mismo precepto legal. ARTÍCULO 67.- Las autoridades de la República, sean federales, locales o municipales, así como los notarios públicos, los que sustituyan a éstos o hagan sus veces y los corredores de comercio, están obligados a exigir a los extranjeros que tramiten ante ellos asuntos de su competencia, que previamente les comprueben su legal estancia en el país, y que en los casos que establezca el Reglamento, acrediten que su condición y calidad migratoria les permiten realizar el acto o contrato de que se trate, o en su defecto, el permiso especial de la Secretaría de Gobernación. En los casos que señale el Reglamento, darán aviso a la expresada Secretaría en un plazo no mayor de quince días, a partir del acto o contrato celebrado ante ellas. No se podrá negar o restringir a los extranjeros que lo requieran, cualquiera que sea su situación migratoria, la atención de quejas en materia de derechos humanos y la procuración de justicia en todos los niveles, siempre y cuando cumplan con los requisitos establecidos en las disposiciones legales aplicables. Asimismo, los extranjeros tendrán derecho a ser auxiliados en el caso de desastres, así como a recibir la atención médica que requieran en enfermedades o accidentes que pongan en riesgo su vida, independientemente de su situación migratoria. Los servidores públicos que atiendan a los extranjeros en los supuestos antes establecidos, no estarán obligados a dar el aviso a que se refiere el párrafo primero del presente artículo. ARTÍCULO 68.- Los jueces u oficiales del Registro Civil no celebrarán ningún acto en que intervenga algún extranjero, sin la comprobación previa, por parte de éste, de su legal estancia en el país, excepto los registros de nacimiento en tiempo, y de defunción, en los términos que establezca el Reglamento de esta Ley. Tratándose de matrimonios de


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extranjeros con mexicanos, deberán exigir además la autorización de la Secretaría de Gobernación. En todos los casos deberán asentarse las comprobaciones a que se refiere este artículo y darse aviso a la Secretaría de Gobernación del acto celebrado. Los matrimonios y divorcios entre mexicanos y extranjeros se inscribirán en el Registro Nacional de Extranjeros, dentro de los treinta días siguientes a su realización. ARTÍCULO 69.- Ninguna autoridad judicial o administrativa dará trámite al divorcio o nulidad de matrimonio de los extranjeros, si no se acompaña la certificación que expida la Secretaría de Gobernación de su legal residencia en el país y de que sus condiciones y calidad migratoria les permite realizar tal acto. ARTÍCULO 70.- En un plazo no mayor de treinta días hábiles, la autoridad migratoria, a solicitud de los interesados, expedirá certificados que acrediten que la estancia de los extranjeros está apegada a esta Ley. ARTÍCULO 71.- La Secretaría de Gobernación establecerá estaciones migratorias en los lugares de la República que estime conveniente para alojar en las mismas, como medidas de aseguramiento, si así lo estima pertinente, a los extranjeros cuya internación se haya autorizado en forma provisional, así como a aquéllos que deben ser expulsados. ARTÍCULO 72.- Las autoridades judiciales del país están obligadas a poner en conocimiento de la Secretaría de Gobernación la filiación de los extranjeros que se encuentren sujetos a proceso, en el momento de abrirse éste, indicando además el delito de que sean presuntos responsables y la sentencia que se dicte. Los jueces u oficiales del Registro Civil y los jueces en materia civil o de lo familiar, comunicarán a la Secretaría de Gobernación, los cambios del estado civil de los extranjeros dentro de los cinco días siguientes a la fecha en que quede firme el acto, sentencia o resolución de que se trate. ARTÍCULO 73.- Las autoridades que por ley tengan a su mando fuerzas públicas federales, locales o municipales, prestarán su colaboración a las autoridades de migración cuando éstas lo soliciten, para hacer cumplir las disposiciones de esta Ley. ARTÍCULO 74.- Nadie deberá dar ocupación a extranjeros que no comprueben previamente su legal estancia en el país y sin haber obtenido la autorización específica para prestar ese determinado servicio. ARTÍCULO 75.- Cuando una empresa, un extranjero o los representantes legales de éstos no cumplan con los requisitos que fije


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la Secretaría de Gobernación en el plazo que la misma determine en cualquier trámite migratorio, se les tendrá por desistidos de la gestión.‖

De la lectura de dicho contexto normativo, se

desprende que estaba a cargo de la Secretaría de Gobernación fijar el

número de extranjeros que podían internarse en el país –hasta por

cinco años- de acuerdo a las actividades que realizaran y siempre que

pudieran contribuir al progreso nacional. De ahí que dentro de los

criterios para permitir la internación de los extranjeros, imperaban

aquellos que privilegiaban a personas con ciertos estudios

académicos, inversionistas, turistas, estudiantes, entre otros (artículo

41).

También se contemplaba el asilo político para quienes sufrieran

de persecuciones políticas o que estuvieran huyendo de su país de

origen.

Concomitantemente a ello, en dicha ley se preveía la facultad de

la Secretaría para negar a los extranjeros la entrada al país o el

cambio de su calidad migratoria en determinados supuestos (artículo

37) y cuando así lo determinara el interés nacional.

De igual forma, se protegía la legal internación al país de los

extranjeros cuando éstos hubieran contraído matrimonio con algún

mexicano o tuvieran hijos nacidos en el país, al término del cual o del

incumplimiento de alguna obligación relacionada con ello, podría

cancelarse su legal estancia. Sin embargo, si al cabo de cinco años,

en algunos casos, observando las disposiciones de esa ley y sus

reglamentos y siempre que sus actividades hayan sido honestas y

positivas para la comunidad, los inmigrantes podían adquirir la calidad

migratoria de inmigrados mediante declaración expresa de la

Secretaría de Gobernación, caso en el cual adquirían derechos para

salir y entrar del país libremente.

Asimismo, contemplaba los requisitos que debían reunir los

extranjeros para internarse legalmente en la República Mexicana, y se

les otorgaban derechos, cualquiera que fuera su situación migratoria,

relacionados con la atención de quejas en materia de derechos


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humanos y procuración de justicia en todos los niveles, auxilio en caso

de desastres, así como atención médica por accidentes que pusieran

en riesgo su vida.

No obstante, al resultar limitado dicho marco jurídico para

atender de manera adecuada las dimensiones y particularidades de

movimientos internacionales de personas y procesos migratorios en

México -más aun a partir de que el Estado Mexicano había firmado y

ratificado diferentes instrumentos jurídicos internacionales que le

imponen obligaciones, sobre todo en materia de protección a los

derechos de los migrantes, contribución al reforzamiento de la

seguridad hemisférica, fronteriza y regional, y atención especial a

grupos vulnerables dentro de los flujos migratorios-, imperó la

necesidad de crear una nueva legislación que constituyera el

fundamento jurídico de la política migratoria del Estado Mexicano para

el siglo XXI, la que en un contexto de mayor apertura a la globalización

y la integración regional, así como la armonización de los instrumentos

internacionales con la legislación nacional, buscaba en términos

generales:

(a) fortalecer la protección de los derechos y la seguridad de los

migrantes nacionales y extranjeros, reconociéndolos como

sujetos de derechos;

(b) simplificar y ordenar procedimientos para atender de mejor

manera y en forma expedita la elevada movilidad internacional

de personas y en particular los diversos procesos migratorios

que concurren en el país;

(c) contribuir al desarrollo económico, social y cultural de nuestro

país;

(d) proporcionar integralidad y coherencia a la política y la

gestión migratoria en México como país de origen, tránsito,

destino y retorno de migrantes;

(e) fortalecer y ampliar la tradición hospitalaria y de refugio del

país;


49

(f) propiciar una mayor contribución de la autoridad

migratoria a la seguridad nacional, pública y

fronteriza; y

(g) actualizar y armonizar el marco normativo migratorio, con los

instrumentos jurídicos internacionales firmados y ratificados por

México.

Ello, con la finalidad de regular lo relativo al ingreso y salida de

mexicanos y extranjeros al territorio de los Estados Unidos Mexicanos

y el tránsito y la estancia de los extranjeros en el mismo, en un marco

de respeto, protección y salvaguarda de los derechos humanos, de

contribución al desarrollo nacional, así como de preservación de la

soberanía y de la seguridad nacionales.

En efecto, como consecuencia de la política migratoria adoptada

por el Estado Mexicano y a fin de atender el fenómeno migratorio en

México de manera integral, como país de origen, tránsito, destino y

retorno de migrantes, se expidió la Ley de Migración, la cual fue

publicada en el Diario Oficial de la Federación el veinticinco de mayo

de dos mil once, bajo los siguientes principios: De respeto irrestricto de

los derechos humanos de los migrantes, nacionales y extranjeros, sea

cual fuere su origen, nacionalidad, género, etnia, edad y situación

migratoria; congruencia; enfoque integral acorde con la complejidad de

la movilidad internacional de personas; responsabilidad compartida

con los gobiernos de los diversos países; hospitalidad y solidaridad

internacional; facilitación de la movilidad internacional de personas;

complementariedad de los mercados laborales; equidad entre

nacionales y extranjeros; reconocimiento a los derechos adquiridos de

los inmigrantes; unidad familiar e interés superior de la niña, niño y

adolescente; integración social y cultural entre nacionales y

extranjeros, facilidad para el retorno al territorio nacional y de

reinserción social de los emigrantes mexicanos y sus familias.

En lo que interesa para este asunto, en dicha ley se previó, en

cuanto a los derechos y obligaciones de los migrantes, lo siguiente:

Artículo 6. El Estado mexicano garantizará el ejercicio de los derechos y libertades de los extranjeros reconocidos en la


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Constitución, en los tratados y convenios internacionales de los cuales sea parte el Estado mexicano y en las disposiciones jurídicas aplicables, con independencia de su situación migratoria. Artículo 7. La libertad de toda persona para ingresar, permanecer, transitar y salir del territorio nacional tendrá las limitaciones establecidas en la Constitución, los tratados y convenios internacionales de los cuales sea parte el Estado mexicano, esta Ley y demás disposiciones jurídicas aplicables. El libre tránsito es un derecho de toda persona y es deber de cualquier autoridad promoverlo y respetarlo. Ninguna persona será requerida de comprobar su nacionalidad y situación migratoria en el territorio nacional, más que por la autoridad competente en los casos y bajo las circunstancias establecidos en la presente Ley. Artículo 8. Los migrantes podrán acceder a los servicios educativos provistos por los sectores público y privado, independientemente de su situación migratoria y conforme a las disposiciones legales y reglamentarias aplicables. Los migrantes tendrán derecho a recibir cualquier tipo de atención médica, provista por los sectores público y privado, independientemente de su situación migratoria, conforme a las disposiciones legales y reglamentarias aplicables. Los migrantes independientemente de su situación migratoria, tendrán derecho a recibir de manera gratuita y sin restricción alguna, cualquier tipo de atención médica urgente que resulte necesaria para preservar su vida. En la prestación de servicios educativos y médicos, ningún acto administrativo establecerá restricciones al extranjero, mayores a las establecidas de manera general para los mexicanos. Artículo 9. Los jueces u oficiales del Registro Civil no podrán negar a los migrantes, independientemente de su situación migratoria, la autorización de los actos del estado civil ni la expedición de las actas relativas a nacimiento, reconocimiento de hijos, matrimonio, divorcio y muerte. Artículo 10. El Estado mexicano garantizará a los migrantes que pretendan ingresar de forma regular al país o que residan en territorio nacional con situación migratoria regular, así como a aquéllos que pretendan regularizar su situación migratoria en el país, el derecho a la preservación de la unidad familiar. Artículo 11. En cualquier caso, independientemente de su situación migratoria, los migrantes tendrán derecho a la procuración e impartición de justicia, respetando en todo momento el derecho al debido proceso, así como a presentar quejas en materia de


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derechos humanos, de conformidad con las disposiciones contenidas en la Constitución y demás leyes aplicables. En los procedimientos aplicables a niñas, niños y

adolescentes migrantes, se tendrá en cuenta su edad y se privilegiará el interés superior de los mismos. Artículo 12. Los migrantes, independientemente de su situación migratoria, tendrán derecho al reconocimiento de su personalidad jurídica, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución y en los tratados y convenios internacionales de los cuales sea parte el Estado mexicano. Artículo 13. Los migrantes y sus familiares que se encuentren en el territorio de los Estados Unidos Mexicanos tendrán derecho a que se les proporcione información acerca de: I. Sus derechos y obligaciones, conforme a la legislación vigente; II. Los requisitos establecidos por la legislación aplicable para su admisión, permanencia y salida, y III. La posibilidad de solicitar el reconocimiento de la condición de refugiado, del otorgamiento de protección complementaria o de la concesión de asilo político y la determinación de apátrida, así como los procedimientos respectivos para obtener dichas condiciones. La Secretaría adoptará las medidas que considere apropiadas para dar a conocer la información mencionada, de conformidad con la legislación aplicable. Artículo 14. Cuando el migrante, independientemente de su situación migratoria, no hable o no entienda el idioma español, se le nombrará de oficio un traductor o intérprete que tenga conocimiento de su lengua, para facilitar la comunicación. Cuando el migrante sea sordo y sepa leer y escribir, se le interrogará por escrito o por medio de un intérprete. En caso contrario, se designará como intérprete a una persona que pueda entenderlo. En caso de dictarse sentencia condenatoria a un migrante, independientemente de su condición migratoria, las autoridades judiciales estarán obligadas a informarle de los tratados y convenios internacionales suscritos por el Estado mexicano en materia de traslado de reos, así como de cualquier otro que pudiera beneficiarlo. Artículo 15. El Estado mexicano promoverá el acceso y la integración de los migrantes que obtengan la condición de estancia de residentes temporales y residentes permanentes, a los distintos


52

ámbitos de la vida económica y social del país, garantizando el respeto a su identidad y a su diversidad étnica y cultural. Artículo 16. Los migrantes deberán cumplir con las siguientes obligaciones: I. Cuando se trate de extranjeros con, situación migratoria regular, resguardar y custodiar la documentación que acredite su identidad y su situación. II. Mostrar la documentación que acredite su identidad o su situación migratoria regular, cuando les sea requerida por las autoridades migratorias; III. Proporcionar la información y datos personales que les sean solicitados por las autoridades competentes, en el ámbito de sus atribuciones, lo anterior sin perjuicio de lo previsto en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y demás disposiciones aplicables en la materia, y IV. Las demás obligaciones establecidas en la Constitución, en la presente Ley, su Reglamento y demás disposiciones aplicables. Artículo 17. Sólo las autoridades migratorias podrán retener la documentación que acredite la identidad o situación migratoria de los migrantes cuando existan elementos para presumir que son apócrifas, en cuyo caso deberán inmediatamente hacerlo del conocimiento de las autoridades competentes para que éstas resuelvan lo conducente.

Asimismo, en relación con los requisitos para que los extranjeros

puedan internarse en el país, en su artículo 37 se establece:

Artículo 37. Para internarse al país, los extranjeros deberán: I. Presentar en el filtro de revisión migratoria ante el Instituto, los documentos siguientes: a) Pasaporte o documento de identidad y viaje que sea válido de conformidad con el derecho internacional vigente, y b) Cuando así se requiera, visa válidamente expedida y en vigor, en términos del artículo 40 de esta Ley; o c) Tarjeta de residencia o autorización en la condición de estancia de visitante regional, visitante trabajador fronterizo o visitante por razones humanitarias. II. Proporcionar la información y los datos personales que las autoridades competentes soliciten en el ámbito de sus atribuciones.


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III. No necesitan visa los extranjeros que se ubiquen en alguno de los siguientes supuestos: a) Nacionales de países con los que se haya suscrito un acuerdo de supresión de visas o que no se requiera de

visado en virtud de una decisión unilateral asumida por el Estado mexicano; b) Solicitantes de la condición de estancia de visitante regional y visitante trabajador fronterizo; c) Titulares de un permiso de salida y regreso; d) Titulares de una condición de estancia autorizada, en los casos que previamente determine la Secretaría; e) Solicitantes de la condición de refugiado, de protección complementaria y de la determinación de apátrida, o por razones humanitarias o causas de fuerza mayor, y f) Miembros de la tripulación de embarcaciones o aeronaves comerciales conforme a los compromisos internacionales asumidos por México.

De igual forma, dicha ley en su artículo 3815 prevé la posibilidad

de los extranjeros para ingresar al país cuando soliciten el

reconocimiento de la condición de refugiados, asilo político,

determinación de apátridas o por causas de fuerza mayor o bien, por

razones humanitarias, sin cumplir con los requisitos a que se refiere el

numeral 37 en cita.

Así también, en la legislación en examen se reguló la estancia de

extranjeros en el territorio nacional en su artículo 52, entre cuyos

supuestos destacan los VISITANTES POR RAZONES

HUMANITARIAS, a quienes se les reconoce tal carácter cuando sean:

ofendidos, víctimas o testigos de algún delito cometido en territorio

nacional y se les autoriza para permanecer en el país hasta que

concluya el proceso; al tenor de lo siguiente:

Artículo 52. Los extranjeros podrán permanecer en el territorio nacional en las condiciones de estancia de visitante, residente temporal y residente permanente, siempre que cumplan con los requisitos

15 ―Artículo 38. La Secretaría, por causas de interés público y mientras subsistan las causas que la motiven podrá suspender o prohibir la admisión de extranjeros mediante la expedición de disposiciones administrativas de carácter general, que deberán ser publicadas en el Diario Oficial de la Federación.‖


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establecidos en esta Ley, su Reglamento y demás disposiciones jurídicas aplicables, de conformidad con lo siguiente: I. VISITANTE SIN PERMISO PARA REALIZAR ACTIVIDADES REMUNERADAS. Autoriza al extranjero para transitar o permanecer en territorio nacional por un tiempo ininterrumpido no mayor a ciento ochenta días, contados a partir de la fecha de entrada, sin permiso para realizar actividades sujetas a una remuneración en el país. II. VISITANTE CON PERMISO PARA REALIZAR ACTIVIDADES REMUNERADAS. Autoriza al extranjero que cuente con una oferta de empleo, con una invitación por parte de alguna autoridad o institución académica, artística, deportiva o cultural por la cual perciba una remuneración en el país, o venga a desempeñar una actividad remunerada por temporada estacional en virtud de acuerdos interinstitucionales celebrados con entidades extranjeras, para permanecer en territorio nacional por un tiempo ininterrumpido no mayor a ciento ochenta días, contados a partir de la fecha de entrada. III. VISITANTE REGIONAL. Autoriza al extranjero nacional o residente de los países vecinos para ingresar a las regiones fronterizas con derecho a entrar y salir de las mismas cuantas veces lo deseen, sin que su permanencia exceda de tres días y sin permiso para recibir remuneración en el país. Mediante disposiciones de carácter administrativo, la Secretaría establecerá la vigencia de las autorizaciones y los municipios y entidades federativas que conforman las regiones fronterizas, para efectos del otorgamiento de la condición de estancia de visitante regional. IV. VISITANTE TRABAJADOR FRONTERIZO. Autoriza al extranjero que sea nacional de los países con los cuales los Estados Unidos Mexicanos comparten límites territoriales, para permanecer hasta por un año en las entidades federativas que determine la Secretaría. El visitante trabajador fronterizo contará con permiso para trabajar a cambio de una remuneración en el país, en la actividad relacionada con la oferta de empleo con que cuente y con derecho a entrar y salir del territorio nacional cuantas veces lo desee. V. VISITANTE POR RAZONES HUMANITARIAS. Se autorizará esta condición de estancia a los extranjeros que se encuentren en cualquiera de los siguientes supuestos: a) Ser ofendido, víctima o testigo de algún delito cometido en territorio nacional. Para efectos de esta Ley, sin perjuicio de lo establecido en otras disposiciones jurídicas aplicables, se considerará ofendido o víctima a la persona que sea el sujeto pasivo de la conducta delictiva, independientemente de que se identifique, aprehenda, enjuicie o


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condene al perpetrador e independientemente de la relación familiar entre el perpetrador y la víctima. Al ofendido, víctima o testigo de un delito a quien se autorice la condición de estancia de Visitante por

Razones Humanitarias, se le autorizará para permanecer en el país hasta que concluya el proceso, al término del cual deberán salir del país o solicitar una nueva condición de estancia, con derecho a entrar y salir del país cuantas veces lo desee y con permiso para trabajar a cambio de una remuneración en el país. Posteriormente, podrá solicitar la condición de estancia de residente permanente; b) Ser niña, niño o adolescente migrante no acompañado, en términos del artículo 74 de esta Ley. c) Ser solicitante de asilo político, de reconocimiento de la condición de refugiado o de protección complementaria del Estado Mexicano, hasta en tanto no se resuelva su situación migratoria. Si la solicitud es positiva se les otorgará la condición de estancia de residente permanente, en términos del artículo 54 de esta Ley. También la Secretaría podrá autorizar la condición de estancia de visitante por razones humanitarias a los extranjeros que no se ubiquen en los supuestos anteriores, cuando exista una causa humanitaria o de interés público que haga necesaria su internación o regularización en el país, en cuyo caso contarán con permiso para trabajar a cambio de una remuneración. VI. VISITANTE CON FINES DE ADOPCIÓN. Autoriza al extranjero vinculado con un proceso de adopción en los Estados Unidos Mexicanos, a permanecer en el país hasta en tanto se dicte la resolución ejecutoriada y en su caso, se inscriba en el registro civil la nueva acta del niño, niña o adolescente adoptado, así como se expida el pasaporte respectivo y todos los trámites necesarios para garantizar la salida del niño, niña o adolescente del país. La expedición de esta autorización solo procederá respecto de ciudadanos de países con los que los Estados Unidos Mexicanos haya suscrito algún convenio en la materia. VII. RESIDENTE TEMPORAL. Autoriza al extranjero para permanecer en el país por un tiempo no mayor a cuatro años, con la posibilidad de obtener un permiso para trabajar a cambio de una remuneración en el país, sujeto a una oferta de empleo con derecho a entrar y salir del territorio nacional cuantas veces lo desee y con derecho a la preservación de la unidad familiar por lo que podrá ingresar con o solicitar posteriormente la internación de las personas que se señalan a continuación, quienes podrán residir regularmente en territorio nacional por el tiempo que dure el permiso del residente temporal: a) Hijos del residente temporal y los hijos del cónyuge, concubinario o concubina, siempre y cuando sean niñas, niños y adolescentes y no hayan contraído matrimonio, o se encuentren bajo su tutela o custodia;


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b) Cónyuge; c) Concubinario, concubina o figura equivalente, acreditando dicha situación jurídica conforme a los supuestos que señala la legislación mexicana, y d) Padre o madre del residente temporal. Las personas a que se refieren los incisos anteriores serán autorizados para residir regularmente en territorio nacional bajo la condición de estancia de residente temporal, con la posibilidad de obtener un permiso para trabajar a cambio de una remuneración en el país sujeto a una oferta de empleo, y con derecho a entrar y salir del territorio nacional cuantas veces lo deseen. En el caso de que el residente temporal cuente con una oferta de empleo, se le otorgará permiso para trabajar a cambio de una remuneración en el país, en la actividad relacionada con dicha oferta de empleo. Los extranjeros a quienes se les otorgue la condición de estancia de residentes temporales podrán introducir sus bienes muebles, en la forma y términos que determine la legislación aplicable. VIII. RESIDENTE TEMPORAL ESTUDIANTE. Autoriza al extranjero para permanecer en el territorio nacional por el tiempo que duren los cursos, estudios, proyectos de investigación o formación que acredite que va a realizar en instituciones educativas pertenecientes al sistema educativo nacional, hasta la obtención del certificado, constancia, diploma, título o grado académico correspondiente, con derecho a entrar y salir del territorio nacional cuantas veces lo desee, con permiso para realizar actividades remuneradas cuando se trate de estudios de nivel superior, posgrado e investigación. La autorización de estancia de los estudiantes está sujeta a la presentación por parte del extranjero de la carta de invitación o de aceptación de la institución educativa correspondiente y deberá renovarse anualmente, para lo cual el extranjero acreditará que subsisten las condiciones requeridas para la expedición de la autorización inicial. La autorización para realizar actividades remuneradas se otorgará por el Instituto cuando exista carta de conformidad de la institución educativa correspondiente y estará sujeta a una oferta de trabajo en actividades relacionadas con la materia de sus estudios. El residente temporal estudiante tendrá derecho a entrar y salir del territorio nacional cuantas veces lo desee y contará también con el derecho a la preservación de la unidad familiar, por lo que podrá ingresar con o solicitar posteriormente el ingreso de las personas que se señalan en la fracción anterior. IX. RESIDENTE PERMANENTE. Autoriza al extranjero para permanecer en el territorio nacional de manera indefinida, con permiso para trabajar a cambio de una remuneración en el país.


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Por otro lado, en cuanto a ―Cambios de

Condición de Estancia‖, el numeral 53 de la ley

establece que los visitantes, con excepción de

aquellos por Razones Humanitarias y de quienes tengan vínculo con

mexicano o con extranjero con residencia regular en México, no

podrán cambiar de condición de estancia y tendrán que salir del país

al concluir el período de permanencia autorizado.

Tal precepto estatuye: Artículo 53. Los visitantes, con excepción de aquéllos por razones humanitarias y de quienes tengan vínculo con mexicano o con extranjero con residencia regular en México, no podrán cambiar de condición de estancia y tendrán que salir del país al concluir el período de permanencia autorizado.

De la misma manera, en la Ley de Migración se incluyó un

apartado referido a la Protección de los Migrantes que Transitan por el

Territorio Nacional y al respecto se precisó que la situación migratoria

de un migrante no debe impedir el ejercicio de sus derechos y

libertades reconocidos por la Constitución Federal, en los tratados y

convenios internacionales, tal como se lee del artículo 66 de la ley:

Artículo 66. La situación migratoria de un migrante no impedirá el ejercicio de sus derechos y libertades reconocidos en la Constitución, en los tratados y convenios internacionales de los cuales sea parte el Estado mexicano, así como en la presente Ley. El Estado mexicano garantizará el derecho a la seguridad personal de los migrantes, con independencia de su situación migratoria.

En ese mismo orden de ideas, en los artículos 71, 72 y 73 se

instituyó la obligación a cargo de la Secretaría de Gobernación de crear

grupos de protección a migrantes, con independencia de su

nacionalidad o situación migratoria; celebrar convenios de colaboración

y concertación con dependencias y organizaciones civiles que

participen en la instalación de dichos grupos, coadyuvar con los actos

humanitarios de asistencia y protección a migrantes; así como

implementar acciones que permitan brindar una atención adecuada a

los migrantes que por diferentes factores enfrentan situaciones de

vulnerabilidad como son las niñas, niños y adolescentes migrantes no


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acompañados, las mujeres, las víctimas de delitos, las personas con

discapacidad y las adultas mayores.

Los preceptos referidos son del texto siguiente:

Artículo 71. La Secretaría creará grupos de protección a migrantes que se encuentren en territorio nacional, los que tendrán por objeto la protección y defensa de sus derechos, con independencia de su nacionalidad o situación migratoria. La Secretaría celebrará convenios de colaboración y concertación con las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, de las entidades federativas o municipios, con las organizaciones de la sociedad civil o con los particulares, con el objeto de que participen en la instalación y funcionamiento de los grupos de protección a migrantes. Artículo 72. La Secretaría celebrará convenios con las dependencias y entidades del Gobierno Federal, de las entidades federativas y de los municipios para implementar acciones tendientes a coadyuvar con los actos humanitarios, de asistencia o de protección a los migrantes que realizan las organizaciones de la sociedad civil legalmente constituidas. Artículo 73. La Secretaría deberá implementar acciones que permitan brindar una atención adecuada a los migrantes que por diferentes factores o la combinación de ellos, enfrentan situaciones de vulnerabilidad como son las niñas, niños y adolescentes migrantes no acompañados, las mujeres, las víctimas de delitos, las personas con discapacidad y las adultas mayores. Para tal efecto, la Secretaría podrá establecer convenios de coordinación con dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, de las entidades federativas o municipios y con las organizaciones de la sociedad civil especializadas en la atención de personas en situación de vulnerabilidad.

Asimismo, en términos de los artículos 67 y 69 de tal

normatividad16, se reconoció en favor de los migrantes en situación

migratoria irregular, el derecho a ser tratados sin discriminación y con

el debido respeto a sus derechos humanos, así como a

proporcionarles, al momento de su presentación, la información acerca

de la posibilidad de regularizar su situación migratoria en términos de

lo dispuesto por los artículos 132, 133 (tildado de inconstitucional) y

134 de esta Ley, los cuales estatuyen lo siguiente:

16

―Artículo 67. Todos los migrantes en situación migratoria irregular tienen derecho a ser tratados sin discriminación alguna y con el debido respeto a sus derechos humanos.‖


59

Artículo 132. Los extranjeros tendrán derecho a solicitar la regularización de su situación migratoria, cuando se encuentren en alguno de los siguientes supuestos:

I. Que carezcan de la documentación necesaria para acreditar su situación migratoria regular; II. Que la documentación con la que acrediten su situación migratoria se encuentre vencida, o III. Que hayan dejado de satisfacer los requisitos en virtud de los cuales se les otorgó una determinada condición de estancia. Artículo 133. El Instituto podrá regularizar la situación migratoria de los extranjeros que se ubiquen en territorio nacional y manifiesten su interés de residir de forma temporal o permanente en territorio nacional, siempre y cuando cumplan con los requisitos de esta Ley, su Reglamento y demás disposiciones jurídicas aplicables. La regularización se podrá otorgar concediendo al extranjero la condición de estancia que corresponda conforme a esta Ley. Con independencia de lo anterior, tienen derecho a la regularización de su situación migratoria los extranjeros que se ubiquen en territorio nacional y se encuentren en alguno de los siguientes supuestos: I. Acredite ser cónyuge, concubina o concubinario de persona mexicana o de persona extranjera con condición de estancia de residente; II. Acredite ser padre, madre o hijo, o tener la representación legal o custodia de persona mexicana o extranjera con condición de estancia de residente; III. Que el extranjero sea identificado por el Instituto o por autoridad competente, como víctima o testigo de algún delito grave cometido en territorio nacional; IV. Que se trate de personas cuyo grado de vulnerabilidad dificulte o haga imposible su deportación o retorno asistido, y V. Cuando se trate de niñas, niños y adolescentes que se encuentren sujetos al procedimiento de sustracción y restitución internacional de niños, niñas o adolescentes. Artículo 134. Los extranjeros también podrán solicitar la regularización de su situación migratoria, salvo lo dispuesto en el artículo 43 de esta Ley, cuando: I. Habiendo obtenido autorización para internarse de forma regular al país, hayan excedido el período de estancia inicialmente otorgado, siempre y cuando presenten su solicitud dentro de los sesenta días


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naturales siguientes al vencimiento del período de estancia autorizado, o II. Realicen actividades distintas a las que les permita su condición de estancia. Para el efecto anterior, deberán cumplir los requisitos que establecen esta Ley, su Reglamento y demás disposiciones jurídicas aplicables.

En este apartado cabe hacer referencia también a los numerales

126, 127, 128, 129, 130, 131, 135, 136 y 137, en los que se contempla

el Procedimiento Administrativo Migratorio en Materia de regulación

Migratoria y se prevén los requisitos que deben contener las

solicitudes de trámites migratorios, lugar y forma de presentación, así

como plazos de resolución, bajo el tenor siguiente:

Artículo 126. Las solicitudes de trámite migratorio deberán contener los datos y requisitos que se precisen en la Ley, el Reglamento y en otras disposiciones administrativas de carácter general. Artículo 127. La solicitud de visa deberá presentarla personalmente el extranjero interesado en las oficinas consulares, con excepción de los casos de derecho a la preservación de la unidad familiar, oferta de empleo o razones humanitarias, que podrán tramitar en territorio nacional, en los términos establecidos en el artículo 41 de esta Ley. Artículo 128. La autoridad migratoria deberá dictar resolución en los trámites migratorios en un plazo no mayor a veinte días hábiles contados a partir de la fecha en que el solicitante cumpla con todos los requisitos formales exigidos por esta Ley, su Reglamento y demás disposiciones administrativas aplicables. Transcurrido dicho plazo sin que la resolución se dicte, se entenderá que es en sentido negativo. Si el particular lo requiere, la autoridad emitirá constancia de tal hecho, dentro de los dos días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de expedición de la referida constancia. Artículo 129. Las solicitudes de expedición de visa presentadas en las oficinas consulares deberán resolverse en un plazo de diez días hábiles. Artículo 130. Si el interesado no cumple con los requisitos aplicables al trámite migratorio que solicita, la autoridad migratoria lo prevendrá conforme a lo dispuesto en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y le otorgará un plazo de diez días hábiles a partir de que se le notifique dicha prevención para que subsane los requisitos omitidos. En caso de que no se subsanen los requisitos, se desechará el trámite.


61

Artículo 131. Los informes u opiniones necesarios para la resolución de algún trámite migratorio que se soliciten a otras autoridades deberán emitirse en un plazo no mayor a diez días naturales. En caso de no recibirse el informe u opinión en dicho plazo, el Instituto entenderá

que no existe objeción a las pretensiones del interesado. … Artículo 135. Para realizar el trámite de regularización de la situación migratoria, el extranjero deberá cumplir con lo siguiente: I. Presentar ante el Instituto un escrito por el que solicite la regularización de su situación migratoria, especificando la irregularidad en la que incurrió; II. Presentar documento oficial que acredite su identidad; III. Para el caso de que tengan vínculo con mexicano o persona extranjera con residencia regular en territorio nacional, deberán exhibir los documentos que así lo acrediten; IV. Para el supuesto de que se hayan excedido el período de estancia inicialmente otorgado, deberán presentar el documento migratorio vencido; V. Acreditar el pago de la multa determinada en esta Ley, y VI. Los previstos en esta Ley y su Reglamento para la condición de estancia que desea adquirir. Artículo 136. El Instituto no podrá presentar al extranjero que acuda ante el mismo a solicitar la regularización de su situación migratoria. Para el caso de que el extranjero se encuentre en una estación migratoria y se ubique en los supuestos previstos en los artículos 133 y 134 de esta Ley, se les extenderá dentro de las veinticuatro horas siguientes, contadas a partir de que el extranjero acredite que cumple con los requisitos establecidos en esta Ley y su Reglamento, el oficio de salida de la estación para el efecto de que acudan a las oficinas del Instituto a regularizar su situación migratoria, salvo lo previsto en el artículo 113 en el que se deberá respetar el período de reflexión a las víctimas o testigos de delito. El Instituto contará con un término de treinta días naturales, contados a partir del ingreso del trámite correspondiente, para resolver sobre la solicitud de regularización de la situación migratoria.‖ Artículo 137. El Instituto podrá expedir permisos de salida y regreso por un periodo determinado a los extranjeros que tengan un trámite pendiente de resolución que no haya causado estado.


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El Instituto expedirá una orden de salida del país a los extranjeros, cuando: I. Se desistan de su trámite migratorio; II. El trámite migratorio le sea negado, y III. Así lo solicite el extranjero. En estos casos, el extranjero deberá abandonar el territorio nacional en el plazo concedido por el Instituto y podrá reingresar de forma inmediata, previo cumplimiento de los requisitos que establece esta Ley.

Por otro lado, es preciso mencionar que existe un apartado en la

ley dirigido a regular el Procedimiento a seguir en la Atención para

Personas Migrantes en Situación de Vulnerabilidad17, dentro del cual

destaca la protección de las siguientes personas:

Artículo 113. En el caso de que los extranjeros sean mujeres embarazadas, adultos mayores, personas con discapacidad, e indígenas. O bien, víctimas o testigos de delitos graves cometidos en territorio nacional cuyo estado emocional no les permita tomar una decisión respecto a si desean retornar a su país de origen o permanecer en territorio nacional, el Instituto tomará las medidas pertinentes a fin de que si así lo requieren se privilegie su estancia en instituciones públicas o privadas especializadas que puedan brindarles la atención que requieren. En el caso de que los extranjeros víctimas de delito tengan situación migratoria regular en el país o hayan sido regularizados por el Instituto en términos de lo dispuesto por la presente Ley, el Instituto podrá canalizarlos a las instancias especializadas para su debida atención. El procedimiento que deberá seguir el Instituto para la detección, identificación y atención de extranjeros víctimas del delito se regulará en el Reglamento.

Asimismo, de conformidad con lo previsto en los artículos 13,

fracciones I y II, 18, fracciones I y II, 51 y 77 de la Ley de Migración18,

17

Capítulo VIII de la ley. 18

―Artículo 13. Los migrantes y sus familiares que se encuentren en el territorio de los Estados Unidos Mexicanos tendrán derecho a que se les proporcione información acerca de: I. Sus derechos y obligaciones, conforme a la legislación vigente; II. Los requisitos establecidos por la legislación aplicable para su admisión, permanencia y salida, y…‖. ―Artículo 18. La Secretaría tendrá las siguientes atribuciones en materia migratoria: I. Formular y dirigir la política migratoria del país, tomando en cuenta la opinión de las autoridades que al efecto se establezcan en el Reglamento, así como las demandas y posicionamientos de los otros Poderes de la Unión, de los Gobiernos de las entidades federativas y de la sociedad civil;


63

y con el fin de que los usuarios de los servicios

migratorios, así como las autoridades migratorias

conozcan los lineamientos, requisitos, procedimientos

y criterios para la atención y resolución de diversos trámites

migratorios en beneficio de la seguridad jurídica de usuarios y para un

adecuado desarrollo de las funciones de la autoridad, con fecha ocho

de noviembre de dos mil doce, se publicó en el Diario Oficial de la

Federación, los ―Lineamientos para trámites y procedimientos

migratorios‖, en cuyo artículo 50 –precepto reclamado– se dispuso lo

siguiente:

“Artículo 50. Ficha del trámite para la regularización de situación migratoria en la modalidad, regularización por razones humanitarias.

Caso en el que se presenta: Aplicable a la persona extranjera en situación migratoria irregular que se ubica en alguna de las hipótesis de razones o causas humanitarias señaladas en el apartado de criterios de la presente ficha de trámite.

II. Fijar las cuotas, requisitos o procedimientos para la emisión de visas y la autorización de condiciones de estancia, siempre que de ellas se desprenda para su titular la posibilidad de realizar actividades a cambio de una remuneración; así como determinar los municipios o entidades federativas que conforman las regiones fronterizas o aquellas que reciben trabajadores temporales y la vigencia correspondiente de las autorizaciones para la condición de estancia expedida en esas regiones, en los términos de la presente Ley. En todos estos supuestos la Secretaría deberá obtener previamente la opinión favorable de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social y tomará en cuenta la opinión de las demás autoridades que al efecto se establezcan en el Reglamento;…‖. ―Artículo 55. Los residentes permanentes tendrán derecho a la preservación de la unidad familiar por lo que podrán ingresar con o solicitar posteriormente el ingreso de las siguientes personas, mismas que podrán residir en territorio nacional bajo la misma condición de estancia y con las prerrogativas señaladas en el artículo anterior: I. Padre o madre del residente permanente; II. Cónyuge, al cual se le concederá la condición de estancia de residente temporal por dos años, transcurridos los cuales podrá obtener la condición de estancia de residente permanente, siempre y cuando subsista el vínculo matrimonial; III. Concubinario, concubina, o figura equivalente al cual se le concederá la condición de estancia de residente temporal por dos años, transcurridos los cuales podrá obtener la condición de estancia de residente permanente, siempre y cuando subsista el concubinato; IV. Hijos del residente permanente y los hijos del cónyuge o concubinario o concubina, siempre y cuando sean niñas, niños y adolescentes y no hayan contraído matrimonio, o se encuentren bajo su tutela o custodia, y V. Hermanos del residente permanente, siempre y cuando sean niñas, niños y adolescentes y no hayan contraído matrimonio, o estén bajo su representación legal. (REFORMADO, D.O.F. 30 DE OCTUBRE DE 2014) Para el ejercicio del derecho consagrado en el presente artículo de las personas que se les otorgue asilo político u obtengan el reconocimiento de la condición de refugiado, se atenderá a lo dispuesto en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte y demás legislación aplicable.‖ ―Artículo 77. El procedimiento administrativo migratorio se regirá por las disposiciones contenidas en este Título, en el Reglamento y en las disposiciones administrativas de carácter general que emita la Secretaría, y en forma supletoria por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Durante su sustanciación se respetarán plenamente los derechos humanos de los migrantes.‖


64

Fundamento jurídico: Artículos 3, fracciones I, VI, XI, XXVII, XXIX; 10, 16 fracción III; 39, fracción I; 43, 52, fracciones V, VII, VIII y IX, 66, 74, 77, 79, 92, fracciones I y III; 126, 128, 130, 131, 132, fracción I; 133 fracciones I, II, III, IV y V, 135, 136, 144 fracciones II, III, IV, V y VI; y 145 de la Ley; 1, 3, fracciones VI y VII; 143, 144, 145, 146, 147, 148 y 182 del Reglamento.

Forma de presentación: Formato para solicitar trámite migratorio de estancia.

Lugar donde se presenta: Oficinas de atención a trámites del Instituto.

Monto de los derechos: El previsto en el artículo 10 de la Ley Federal de Derechos. El visitante por razones humanitarias se encuentra exento de pago, en términos del artículo 16 de la Ley Federal de Derechos.

Plazo máximo de resolución: 30 días naturales.

Vigencia de la autorización: 1 año.

Excepciones al artículo 15-A de la LFPA:

Se requiere original de todos los documentos señalados en requisitos.

Requisitos: 1. Original y copia del pasaporte, del documento de identidad y viaje o del documento oficial expedido por autoridad de su país de origen, que contenga cuando menos, nombre de la persona extranjera, nacionalidad, fecha de nacimiento y fotografía. 2. Documento migratorio en caso de que la persona extranjera haya tenido una condición de estancia. 3. Comprobante del pago de la multa que le haya determinado la autoridad conforme a lo previsto en el artículo 145 de la Ley, salvo que se encuentren en alguno de los supuestos que dicho precepto expresamente señala como exentos. 4. Presentar los documentos que acrediten alguno de los siguientes supuestos: a) Documental pública expedida por autoridad competente de la que se derive la calidad de víctima o testigo de un delito grave cometido en territorio nacional, o acuerdo emitido por la autoridad migratoria con base en la manifestación de la persona extranjera y demás elementos de los que se derive el carácter de testigo o víctima de ésta; b) Constancia de recibo de la solicitud por parte de la SRE, cuando se trate de un solicitante de asilo político; c) Copia de la constancia emitida por la COMAR, cuando se trate de un solicitante de la condición de refugiado; d) Constancia de inicio del procedimiento de determinación de apátrida emitida por la autoridad migratoria, cuando se trate de determinación de apátrida; e) Documental que acredite el inicio de procedimiento de restitución emitido por la SRE, o bien por la autoridad judicial, en el caso de niñas, niños o adolescentes que se encuentren sujetos a un procedimiento de sustracción y restitución internacional, o f) Documento emitido por institución pública que acredite el grado de vulnerabilidad que dificulte o haga imposible la deportación o retorno asistido de la persona extranjera; recomendación de la COMAR o del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, o solicitud en papel membretado de la representación consular o diplomática del país de origen o residencia del menor o petición por escrito del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, Sistemas Estatales DIF o del Distrito Federal, en el caso de niñas, niños y adolescentes migrantes no acompañados cuando así convenga a su interés superior. 5. Original de oficio de salida para regularización cuando se trate de una persona extranjera que acreditó los demás requisitos en la estación migratoria.


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Criterios de resolución: I. Se podrá autorizar la regularización de situación migratoria en la condición de estancia de visitante por razones humanitarias a la persona extranjera que se encuentre en alguno de los siguientes supuestos: a) Ser identificado por la autoridad migratoria o por la autoridad competente, como víctima o testigo de algún delito grave cometido en territorio nacional; b) Ser niña, niño o adolescente que se encuentre sujeto a un procedimiento de sustracción y restitución internacional; c) Que su grado de vulnerabilidad dificulte o haga imposible su deportación o retorno asistido, como los casos que se indican de manera enunciativa mas no limitativa: i. Niñas, niños, y adolescentes migrantes no acompañados cuando así convenga a su interés superior y en tanto se ofrecen alternativas jurídicas o humanitarias temporales o permanentes, al retorno asistido; ii. Mujeres embarazadas, adultos mayores, personas con discapacidad o indígenas; iii. Personas extranjeras que acrediten sufrir una alteración grave a la salud y el traslado a su país implique riesgo a su vida, o iv. Personas extranjeras en situación de peligro a su vida o integridad por violencia o desastre natural. d) Solicitantes de la condición de refugiado, de asilo político o que inicien procedimiento para la determinación de apátrida, hasta en tanto concluye el procedimiento respectivo. II. La autoridad migratoria tomará en cuenta lo previsto en los ordenamientos federales y estatales vigentes en materia penal sobre delitos graves, para emitir el acuerdo a que hace referencia el inciso a, del numeral 4 del apartado de requisitos de la presente ficha de trámite. III. En la entrevista que realice la autoridad migratoria a la persona extranjera interesado, se determinará el monto de la multa a la que se haga acreedor considerando los elementos previstos en el artículo 73 de la LFPA y lo previsto en el artículo 145 de la Ley. IV. En el caso de personas extranjeras titulares de oficio de salida para regularización, no se llevará a cabo la entrevista y no se presentarán requisitos, salvo los señalados en los numerales 1 y 5, en el entendido de que los demás se acreditaron en la estación migratoria. V. En caso de resolución positiva, la autoridad migratoria informará a la persona extranjera que presente los requisitos correspondientes, para la expedición de documento migratorio por autorización de condición de estancia en términos del artículo 37 de los presentes Lineamientos. Si la resolución es negativa, deberá otorgar un plazo de hasta treinta días naturales a efecto de que la persona extranjera salga del territorio nacional. En ningún caso, el plazo señalado será inferior al de quince días hábiles, para dejarle a salvo su derecho de interponer recurso de revisión.

Información importante para el usuario: - La situación migratoria de un migrante no impedirá el ejercicio de sus derechos y libertades reconocidos en la Constitución, en los tratados internacionales de los cuales sea parte el Estado mexicano. - En los casos de autorización, se expedirá tarjeta de visitante por razones humanitarias por una temporalidad de un año. Si la persona extranjera requiere mayor temporalidad para concluir el proceso o no han concluido las causas que motivaron la autorización, podrá solicitar las renovaciones que sean necesarias.

Finalmente, resulta dable hacer mención que en los artículos

137, fracción I y último párrafo, 141, fracciones III, inciso a) y V, 142,

143, 144, fracción II, 178 y 179 del Reglamento de la Ley de Migración

–expedido por el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos y


66

publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiocho de

septiembre de dos mil doce-19, se reglamentó lo relativo al

―otorgamiento de la condición de estancia en el territorio nacional”, así

como el ―procedimiento para la detección, identificación y atención de

personas extranjeras víctimas de delito”, de la siguiente manera:

Artículo 137. La condición de estancia de visitante por razones humanitarias prevista en el artículo 52, fracción V, de la Ley se podrá autorizar a la persona extranjera que demuestre alguno de los siguientes supuestos: I. Ser ofendido, víctima o testigo de un delito cometido en el territorio nacional, cuando dicha circunstancia sea reconocida por la autoridad competente; … Lo anterior, conforme al procedimiento y requisitos previstos en las disposiciones administrativas de carácter general que emita la Secretaría y que serán publicadas en el Diario Oficial de la Federación.

Artículo 141. Las personas extranjeras con situación migratoria regular en el territorio nacional pueden cambiar de condición de estancia en los siguientes supuestos: … III. El visitante sin permiso para realizar actividades remuneradas, visitante con permiso para realizar actividades remuneradas, visitante con fines de adopción, visitante regional o el visitante trabajador fronterizo podrá cambiar a la condición de estancia de visitante por razones humanitarias, cuando: a) Sea ofendido, víctima o testigo de un delito cometido en el territorio nacional, cuando dicha circunstancia sea reconocida por la autoridad competente; … V. El visitante por razones humanitarias, en caso de ofendido, testigo o víctima de un delito cometido en el territorio nacional podrá cambiar a la condición de estancia de residente temporal, cuando concluya el proceso correspondiente; Artículo 142. El procedimiento aplicable para el cambio de condición de estancia en los supuestos previstos en la Ley y este Reglamento será el siguiente: I. La persona extranjera interesada deberá presentar la solicitud adjuntando lo siguiente:

19

En cumplimiento a lo ordenado en artículo Tercero Transitorio de la ley, que dice: ―TERCERO. Dentro del término de ciento ochenta días contados a partir de la entrada en vigor de la presente Ley, el Ejecutivo Federal deberá expedir el Reglamento de la Ley de Migración, en tanto, continuará aplicándose en lo que no se oponga, el Reglamento de la Ley General de Población”.


67

a) Documento migratorio válido y vigente que acredite una condición de estancia; b) Comprobante del pago de derechos que corresponda de conformidad con la Ley Federal de Derechos, y

c) Acreditar los requisitos específicos para la condición de estancia que pretenda obtener. II. La autoridad migratoria, previa verificación de los requisitos aplicables y de las listas de control migratorio, emitirá la resolución que corresponda. a) En caso de resolución positiva, la persona extranjera deberá acudir al Instituto y proporcionar la información y datos personales que le sean requeridos para la expedición de su documento migratorio, o b) En caso de resolución negativa, la autoridad migratoria emitirá resolución debidamente fundada y motivada, y devolverá a la persona extranjera el documento migratorio, si todavía se encuentra vigente para que continúe con su condición de estancia. Si el documento migratorio ya no se encuentra vigente y la persona extranjera, en los casos que apliquen, no promovió en tiempo la renovación del mismo, se le otorgará un plazo no mayor a treinta días ni menor a veinte días naturales para salir del territorio nacional, solicitar la regularización de su situación migratoria o interponer los medios de defensa que resulten procedentes. Artículo 143. Para la aplicación del primer párrafo del artículo 133 de la Ley, la Secretaría podrá emitir disposiciones administrativas generales de carácter temporal, que serán publicadas en el Diario Oficial de la Federación, para establecer los supuestos, requisitos y procedimientos aplicables para que el Instituto regularice la situación migratoria de las personas extranjeras que se encuentren en el territorio nacional y manifiesten su interés de residir de forma temporal o permanente en el mismo. Artículo 144. La regularización de situación migratoria podrá autorizarse a la persona extranjera que se encuentre en situación migratoria irregular por incumplimiento a las disposiciones jurídicas aplicables, cuando demuestre alguno de los siguientes supuestos: … II. Ser identificado por la autoridad migratoria o por la autoridad competente como víctima o testigo de algún delito grave cometido en el territorio nacional; … Artículo 178. Cuando la autoridad migratoria tenga indicios de que una persona es posible víctima de la comisión de un delito, le practicará una entrevista para corroborar su situación de vulnerabilidad, misma que se hará constar en comparecencia y tendrá por objeto indagar, entre otros, sobre los siguientes aspectos:


68

I. Los antecedentes de la persona extranjera en su lugar de origen, su ámbito familiar, escolaridad, trabajo, situación económica, salud y otros relacionados; II. Los medios y recursos que utilizó la persona extranjera desde su lugar de origen hasta el lugar de destino, teniendo en cuenta las rutas, los medios de transporte y los trámites que haya realizado, y III. Su salud física y emocional, si existen diagnósticos médicos de enfermedades o lesiones, si dichas lesiones o enfermedades son evidentes a simple vista, o si existen manifestaciones de su estado emocional. Además, se aplicará a la persona extranjera el cuestionario que para tal efecto elabore el Instituto, a fin de contar con mayores elementos que sustenten la detección e identificación de la persona extranjera como víctima de la posible comisión de un delito. Artículo 179. Si de la documentación que exhiba la persona extranjera se desprende que cuenta con situación migratoria regular, la autoridad migratoria procederá de conformidad con lo siguiente: I. Si así lo desea la persona extranjera, se le podrá canalizar a alguna institución pública o privada especializada que pueda brindarle la atención que requiera; II. Si solicita cambiar de condición de estancia de visitante sin permiso para realizar actividades remuneradas, de visitante con permiso para realizar actividades remuneradas, de visitante con fines de adopción, de visitante regional o de visitante trabajador fronterizo a visitante por razones humanitarias en términos de lo previsto en los artículos 52, fracción V, inciso a), y 53 de la Ley, se procederá según lo dispuesto por el artículo 142 de este Reglamento; III. Se le informará del derecho que tiene de acudir ante el Agente del Ministerio Público a denunciar hechos posiblemente constitutivos de delito, y IV. Se hará del conocimiento de las instancias de procuración de justicia de forma inmediata sobre los hechos posiblemente constitutivos de delito que se persigan de oficio, en términos de las disposiciones jurídicas aplicables.

En suma, la evolución de la legislación en materia migratoria, la

podemos ilustrar con los siguientes cuadros:


69

Migrantes “ilegales‖: delincuentes En 2008 se aprobó la reforma legislativa que despenalizó la migración irregular al derogar los artículos 119 a 124 de la Ley General de Población.

Migrantes “irregulares‖. Simples infractores de disposiciones administrativas (al estar al margen del sistema jurídico, carecían de derechos).

Migrantes Sujetos de derechos Independientemente de su situación migratoria. En ningún caso la situación migratoria irregular pre-configurará por sí misma un delito.

Ahora bien, una vez referido el marco del derecho de igualdad, el

antecedente de la ley combatida, así como la actual regulación legal y

reglamentaria en la misma del tópico materia de la litis, procede

determinar si conforme a las aludidas directrices que deben

observarse en el tratamiento de los migrantes en situación migratoria

irregular, las cuales estima la parte recurrente son violatorias del

derecho humano a la igualdad, las normas reclamadas hacen alguna

distinción motivada por algunas de las condiciones prohibidas en el

artículo 1° constitucional.

En efecto, como se advierte de las normas transcritas con

antelación –relativas a la actual Ley de Migración y su reglamento-, en

particular el precepto combatido (artículo 133, fracción II de la ley),

establece que la regularización de la situación migratoria podrá

autorizarse a un extranjero que se encuentre en situación migratoria

irregular20 siempre que cumplan con los requisitos establecidos en esa

ley, su reglamento y demás disposiciones aplicables, cuando, entre

otros supuestos, sea identificado por la autoridad migratoria o por la

autoridad competente como víctima o testigo de un ―delito grave‖

cometido en el territorio nacional.

Por otro lado, en tal ordenamiento (artículo 52, fracción IV, así

como en los numerales 141 y 144 de su reglamento) se prevé que las

personas extranjeras con situación migratoria regular, siempre que

cumplan con los requisitos establecidos en esa ley, su reglamento y

demás disposiciones aplicables, pueden cambiar a la condición de

―estancia de visitante por razones humanitarias‖, en caso de ser

20

Definida dicha situación como la hipótesis en la que se ubica un extranjero en función del incumplimiento de las disposiciones migratorias para su internación


70

ofendidos, testigos o víctimas de un ―delito‖ cometido en el territorio

nacional, hasta que concluya el proceso correspondiente.

Es decir, según se advierte de los referidos preceptos legales y

reglamentarios en examen, éstos autorizan a los migrantes en

situación migratoria regular que sean ofendidos, víctimas o testigos de

algún delito no grave, a permanecer en el país en condiciones de

estancia de visitante por razones humanitarias, hasta que concluya el

proceso penal respectivo; en cambio, a los migrantes en situación

migratoria irregular que también hubieren sufrido un delito no grave, no

les otorga dicha prerrogativa, pues condiciona la regularización de su

situación migratoria a que hayan sido identificados por el instituto o por

la autoridad competente como víctimas o testigos de algún ―delito

grave‖ cometido en territorio nacional.

Consecuentemente, de la normatividad en examen se observa

que para permanecer en el país de manera legal, ya sea bajo la

condición de estancia como visitante por razones humanitarias, o bien

a través del procedimiento de regularización correspondiente, la ley

hace una distinción en cuanto al tipo de delito en el que el migrante

debe figurar como ofendido, víctima o testigo, pues en relación con

migrantes en situación migratoria regular, exige que éste sea ofendido,

víctima o testigo de un delito cometido en territorio nacional (sin

especificar que dicho delito sea grave) y, por otro lado, tratándose de

extranjeros en situación migratoria irregular, prevé que sean

identificados, ya sea por el Instituto o por autoridad competente, como

víctimas o testigos de algún ―delito grave‖ cometido en territorio

nacional; lo que evidentemente genera una distinción de trato entre

extranjeros que se hallan en situaciones análogas o notablemente

similares (migrantes víctimas de un delito que aspiran a regularizar o

cambiar su estancia en el país), en razón de su condición migratoria.

En efecto, esta Segunda Sala en cuanto al método de examen

de la presunta violación al principio de igualdad, en el que debe

verificar, en principio, que las condiciones jurídicas de los sujetos a

comparar se encuentran en una situación equivalente respecto de

aquellos individuos que sí gozan de determinadas prerrogativas o

derechos de los que los primeros carecen, mediante la equiparación

de supuestos de hecho que permitan verificar si existe o no un trato


71

injustificado, a partir de un término de comparación;

arriba a la convicción de que si bien los sujetos

destinatarios de la norma no son exactamente

iguales, pues en un caso, se trata de migrantes en situación migratoria

regular y en otro de migrantes en situación migratoria irregular, lo

verdaderamente trascedente es identificar si la ley regula situaciones

equivalentes y establece consecuencias diferenciadas para ellas.

Esta construcción argumentativa no equivale a sostener que el

tratamiento que debe dársele a los extranjeros en función del

cumplimiento o incumplimiento de las disposiciones migratorias para

su internación y estancia en el país, estén reguladas o deban

regularse de manera idéntica. Sin embargo, el derecho a la igualdad

implica que no pueden permitirse diferencias de trato entre personas

que se hallen en situaciones análogas o notablemente similares sin

que haya un ejercicio de motivación y justificación.

Siguiendo tal línea de argumentación, una situación análoga en

las dos circunstancias precisadas, se genera en la medida en que

debe considerarse que ambos migrantes, habiendo sido víctimas o

testigos de un delito no grave, no pueden acceder de igual forma a

regularizar su estancia en el país, en razón precisamente de su

condición migratoria, pues la ley permite solo al migrante en situación

migratoria regular cambiar su estancia o condición migratoria y

acceder a una visa por razones humanitarias hasta la conclusión del

proceso penal correspondiente, mientras que al migrante en situación

irregular, en ese mismo supuesto (comisión de un delito no grave) no

se le permite permanecer legalmente en el país.

En ese sentido, es claro que la ley regula situaciones

equivalentes, pero establece para cada una de ellas consecuencias

diferenciadas.

En ese contexto, acreditada la existencia de la distinción

introducida por el legislador en situaciones análogas, lo que procede

es desentrañar si la misma resulta permisible a la luz del artículo 1° de

la Constitución Federal, esto es: a) si la distinción legislativa

persiga una finalidad objetiva y constitucionalmente válida.


72

Al respecto, se debe considerar que el principio de igualdad,

como límite a la actividad del legislador, no postula la paridad entre

todos los individuos, ni implica necesariamente una igualdad material o

económica real, sino que exige, por un lado, razonabilidad en la

diferencia de trato en supuestos de hecho equivalentes, como criterio

básico para la producción normativa, salvo que exista un fundamento

objetivo y razonable que permita darles uno desigual, el cual obliga al

legislador a prever diferencias entre supuestos de hecho distintos

cuando la propia Constitución las imponga.

De tal forma que para que las diferencias normativas puedan

considerarse apegadas al principio de igualdad, es indispensable que

exista una justificación objetiva y razonable de acuerdo con

estándares y juicios de valor generalmente aceptados, cuya

pertinencia debe apreciarse en relación con la finalidad y efectos de la

medida considerada, debiendo concurrir una relación de

proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida.

Para lograrlo, la justificación objetiva y razonable a que se

remite, debe ser valorada ya sea con base en lo expuesto en el

proceso legislativo, o inclusive lo expresado en el propio texto de la

ley, a efecto de contar con elementos suficientes que permitan

determinar la constitucionalidad o inconstitucionalidad del precepto o

preceptos reclamados.

Lo aseverado es así, si se considera que las normas legales son

producto de un proceso legislativo que únicamente constituye una

herramienta interpretativa de ley, en la medida en que el juzgador

considere que las razones ahí contenidas son determinantes para fijar

el alcance y sentido de la norma, por lo que si el legislador omite

expresar las razones por las cuales se considera necesario emitir una

norma, de ninguna manera pueden conllevar a que por ese sólo hecho

resulte inconstitucional un precepto legal al carecer de argumentos

que sustenten su finalidad e idoneidad, pues con ello no se determina

inequívocamente el resultado del test de constitucionalidad respectivo.

En ese sentido, este Alto Tribunal ha sostenido que tratándose

de actos de autoridad legislativa el requisito de fundamentación se

satisface cuando el legislador actúe en el ámbito y límites de la


73

Constitución y la motivación se colma cuando las

leyes que emite se refieren a relaciones sociales que

deben regularse jurídicamente y, si bien del derecho

humano de igualdad ante la ley deriva un mandamiento vinculante

para el legislador ordinario, que le exige dar trato igual en supuestos

de hecho equivalentes, salvo que exista un fundamento objetivo y

razonable que permita darles uno desigual; lo cierto es que dada la

posición constitucional del legislador, en virtud de su legitimidad

democrática, no se exige que toda diferenciación normativa deba ser

justificada en la exposición de motivos o bien, en todo el proceso

legislativo, sino que es suficiente que la finalidad perseguida sea

constitucionalmente aceptable.

Sirven de apoyo a las reseñadas consideraciones las tesis

P.III/2005, P/J.36/2010 y 2a. XXVII/2009 cuyos rubros son los

siguientes:

“LEYES. ALCANCE DEL CONTENIDO DE LOS DOCUMENTOS QUE INTEGRAN EL PROCESO LEGISLATIVO PARA FIJAR SU SENTIDO.”21 “NORMA TRIBUTARIA. SUPUESTO DE EXCEPCIÓN EN EL QUE NO SE REQUIERE QUE LA AUTORIDAD EMISORA EXPONGA LOS ARGUMENTOS QUE JUSTIFICAN EL TRATO DIFERENCIADO QUE AQUÉLLA CONFIERE.”22

21

Publicada bajo el texto siguiente: ―Las normas legales, al ser producto del proceso legislativo, adquieren existencia jurídica hasta que éste culmina; de manera que sólo pueden estar contenidas en el texto de la ley resultante y no en alguno de los documentos internos que conforman dicho proceso, por lo que lo consignado en éstos no vincula al órgano aplicador (e intérprete) del derecho. Consecuentemente, tales documentos únicamente pueden mover el ánimo del juzgador respecto del alcance que se le debe adscribir a la norma -al decidir si el caso sometido a su consideración se encuentra o no previsto en la misma-, en función de los méritos de sus argumentos. Es decir, los documentos del proceso legislativo resultan determinantes para fijar el sentido de la norma legal exclusivamente en aquellas instancias en que el Juez decide atender las razones contenidas en ellos, por estimar que son de peso para resolver el problema de indeterminación que se le presenta en el caso concreto. Por tanto, habida cuenta que los documentos mencionados sólo constituyen una herramienta interpretativa de la norma legal, y que lo dicho en ellos no tiene carácter jurídico vinculatorio, sino persuasivo, resulta evidente que lo dispuesto en éstos, en los casos en que se encuentre en contradicción con lo prescrito en la norma jurídica, no puede provocar un conflicto que deba resolver el Juez para poder fijar el alcance de la disposición aplicable al caso particular, lo que sí acontece cuando dos normas jurídicas de igual jerarquía se encuentran en contradicción. Así, la función de los documentos del proceso legislativo se limita a orientar al juzgador sobre la manera de integrar o colmar lagunas en aquellos aspectos en que la norma resulta indeterminada, pero no en competir con ella sobre la prescripción que debe prevalecer respecto de cuestiones que sí están previstas en aquélla.” Cuyos datos de identificación son los siguientes: Novena Época, Registro: 179277, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXI, Febrero de 2005, Materia(s): Común, Tesis: P. III/2005, Página: 98 22

Cuyo texto es: ―La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que las razones en que se apoya el legislador para emitir una norma que confiere un trato diferenciado entre quienes se


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“FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LEYES QUE DAN TRATO DESIGUAL A SUPUESTOS DE HECHO EQUIVALENTES. NO NECESARIAMENTE DERIVAN DE LA EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DE LA LEY CORRESPONDIENTE O DEL PROCESO LEGISLATIVO QUE LE DIO ORIGEN, SINO QUE PUEDEN DEDUCIRSE DEL PRECEPTO QUE LO ESTABLEZCA.”23

En congruencia con lo anterior, esta Segunda Sala estima que

para calificar la pertinencia o no del derecho que se alude

transgredido, se debe acudir, en primer término, al proceso legislativo

que antecedió a la expedición de la ley en cuestión, en concreto, a la

ubican en el mismo supuesto de causación pueden precisarse en la exposición de motivos, en los dictámenes legislativos, en la propia ley o en el informe justificado que rinda en el juicio de amparo en el que se controvierta la norma. No obstante lo anterior, la práctica judicial demuestra que existen casos excepcionales en los que el órgano de control constitucional puede advertir claramente que la disposición legal que establece un trato desigual entre quienes se encuentran en supuestos similares, está dirigida a proteger o ayudar a las clases débiles o menos favorecidas, o a alcanzar cualquier otro fin extrafiscal fácilmente identificable, es decir, existen casos en los que las razones que sustentan el trato diferenciado son evidentes por constituir hechos notorios. En estos supuestos puede considerarse válidamente que la autoridad legislativa no debe necesariamente exponer los argumentos tendentes a justificar el trato diferenciado que confiere una norma, pues éstos se conocen indubitablemente por quienes deben hacer el examen correspondiente en sede constitucional. Esto es, se trata de casos en los que el juzgador, ante lo evidente y manifiesto que resulta el sustento de la norma cuestionada, puede sostener que el precepto relativo establece fines extrafiscales aunque sobre el particular no exista pronunciamiento alguno.” Publicada con los datos de identificación siguientes: Novena Época, Registro: 164751, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Abril de 2010, Materia(s): Administrativa, Tesis: P./J. 36/2010, Página: 5. 23

Cuyo texto es el siguiente: “La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que tratándose de actos de autoridad legislativa, el requisito de fundamentación se satisface cuando aquélla actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos le confiere y la motivación se colma cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que deben regularse jurídicamente. Asimismo, la Segunda Sala de ese Alto Tribunal ha establecido que el principio de igualdad, contenido en el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como límite a la actividad del legislador, no postula la paridad entre todos los individuos, ni implica necesariamente una igualdad material o económica real, sino que exige razonabilidad en la diferencia de trato, como criterio básico para la producción normativa. Así, del referido principio deriva un mandamiento vinculante para el legislador ordinario, que le exige dar trato igual en supuestos de hecho equivalentes, salvo que exista un fundamento objetivo y razonable que permita darles uno desigual. Por tanto, dada la posición constitucional del legislador, en virtud de su legitimidad democrática, no se exige que toda diferenciación normativa deba ser justificada en la exposición de motivos o bien, en todo el proceso legislativo, sino que es suficiente que la finalidad perseguida sea constitucionalmente aceptable. De lo anterior se concluye, que dicha justificación objetiva y razonable, deberá ser valorada por el órgano de control, ya sea con base en lo expuesto en el proceso legislativo, o bien, con lo expresado en el propio texto de la ley, a efecto de contar con elementos suficientes que le permitan determinar la constitucionalidad o inconstitucionalidad del precepto o preceptos reclamados: de ahí que, no será inconstitucional de suyo la norma jurídica que contenga un mandamiento que dé trato desigual a supuestos de hecho equivalentes, cuando el legislador no exprese las razones para ese trato diferenciado en la iniciativa, en los dictámenes, o en general en el proceso legislativo, si resulta un hecho notorio, derivado del texto de la ley, la finalidad que persigue la disposición respectiva, toda vez que fue el propio cuerpo legislativo el que en el ordenamiento jurídico de que se trate, ha consagrado esas razones.” Publicado bajo los siguientes datos de identificación: Novena Época Registro: 167712, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIX, Marzo de 2009, Materia(s): Constitucional, Tesis: 2a. XXVII/2009, Página: 470


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Exposición de Motivos, de donde se puede vislumbrar

lo que el legislador pretendió.

EXPOSICION DE MOTIVOS CAMARA DE ORIGEN: SENADORES EXPOSICIÓN DE MOTIVOS México, D.F., a 9 de diciembre de 2010. INICIATIVA DE SENADORES (DIVERSOS GRUPOS PARLAMENTARIOS) Gaceta No. 195 … HONORABLE ASAMBLEA: Los que suscriben, Senadores Humberto Andrade Quezada, Rubén Camarillo Ortega, Rafael Díaz Ochoa y Martha Sosa Govea del GPPAN; Jesús Garibay García, Rosalinda López Hernández y Rubén Velázquez López, del GPPRD; Francisco Herrera León, Carlos Jiménez Macías y Antelmo Alvarado García, del GPPRI, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II y 73, fracción XVI de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el 164 numerales 1 y 2 del Reglamento del Senado de la República, sometemos a la consideración de esta Asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de decreto, con base a la siguiente: EXPOSICIÓN DE MOTIVOS Las disposiciones contenidas en el proyecto de Ley de Migración y de reforma a la Ley General de Población, más la propuesta de la Ley de Refugiados y Protección Complementaria que actualmente se discute en el Congreso de la Unión, constituyen los fundamentos jurídicos de la política migratoria del Estado mexicano para el siglo XXI, la cual en un contexto de mayor apertura de México a la globalización y la integración regional, busca en términos generales: (a) fortalecer la protección de los derechos y la seguridad de los migrantes nacionales y extranjeros, reconociéndolos como sujetos de derechos; (b) simplificar y ordenar procedimientos para atender de mejor manera y en forma expedita la elevada movilidad internacional de personas y en particular los diversos procesos migratorios que concurren en el país; (c) contribuir al desarrollo económico, social y cultural de nuestro país; (d) proporcionar integralidad y coherencia a la política y la gestión migratoria en México como país de origen, tránsito, destino y retorno de migrantes; (e) fortalecer y ampliar la tradición hospitalaria y de refugio del país; (f) propiciar una mayor contribución de la autoridad migratoria a la seguridad nacional, pública y fronteriza; y (g) actualizar y armonizar el marco normativo migratorio, con los instrumentos jurídicos internacionales firmados y ratificados por México. De esta forma, la Ley de Migración norma la movilidad internacional de personas en su sentido más amplio, la internación y legal estancia de


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extranjeros en el país, el tránsito y parte de la emigración y el retorno de migrantes. La Ley General de Población norma la materia de población, la migración interna y parte de la emigración. En tanto, la Ley de Refugio y Protección Complementaria norma las obligaciones internacionales contraídas por México en materia de protección humanitaria. Contexto general En los últimos años, los avances en tecnología y comunicaciones han acompañado la tendencia mundial a una mayor libertad en el intercambio de bienes, servicios, información y capitales; al tiempo de incidir en una mayor y más intensa movilidad internacional de personas, sea por razones de esparcimiento, trabajo, familiares, estudios, negocios, con el objetivo de visitar o residir de manera temporal o permanente en países distintos a los de su nacimiento. Tan sólo en la última década se duplicó el número de visitantes extranjeros que ingresan a nuestro país de manera documentada por sus fronteras aéreas, terrestres y marítimas hasta alcanzar una cifra que supera los 21 millones de entradas. Como es sabido, México es un país de origen, tránsito, destino y retorno de migrantes internacionales. Como país de origen, México enfrenta los desafíos de una voluminosa emigración hacia los Estados Unidos de América, cuyos orígenes se remontan al último cuarto del siglo XIX pero que se volvió masiva durante los últimos veinte años, hasta alcanzar aproximadamente 12 millones de personas, de los cuales más de la mitad se encuentran sin documentos migratorios que acrediten su legal estancia en el país del norte. De esta manera, la diáspora mexicana sobrepasa ligeramente los 30 millones, entre inmigrantes y personas de ascendencia mexicana, y es ya una de las más numerosas del mundo. Este cúmulo de emigrantes genera una migración de retorno voluntario que fluctúa en un rango de 200 a 300 mil eventos al año, por parte de aquellos que no desean o no logran establecer su residencia definitiva en los Estados Unidos de América, quienes regresan a invertir el capital ahorrado en aquel país o quienes desean pasar su retiro en su país de origen. Adicionalmente, existe un importante contingente de mexicanos indocumentados, que fluctúa en alrededor de 500 mil eventos por año, que son detenidos y repatriados por las autoridades migratorias estadounidenses. En tanto, la migración irregular de tránsito por México, fundamentalmente centroamericana con destino final a los Estados Unidos, se ha incrementado exponencialmente durante los últimos 15 años, periodo en el cual alcanzó un promedio de 150 mil eventos por año, la mayoría de los cuales termina siendo retenido y regresado a su país de origen por las autoridades migratorias mexicanas o estadounidenses. Como país de destino de inmigrantes, el volumen de extranjeros que han establecido su residencia en México es relativamente reducido, se estiman en alrededor de medio millón y representan una muy baja


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proporción respecto a la población nacida en el país (0.5%), cifra mucho menor a la registrada en países con niveles de desarrollo similares al nuestro. Por su parte, en la frontera sur de México existe una histórica y compleja vida transfronteriza y tienen lugar alrededor de millón y

medio de entradas registradas de extranjeros al año, la mayoría con estancias cortas en México por motivos comerciales, paseo, visita y, en menor medida, laborales. Los trabajadores fronterizos se estiman en un rango de 40 mil a 80 mil personas y, por lo general, no establecen su residencia definitiva en México. En este contexto es necesario definir una política migratoria que considere las múltiples dimensiones y complejidad del fenómeno migratorio en México, a través de: (a) reconocer los aportes al desarrollo nacional de la emigración mexicana e incorporar elementos para su protección y asistencia durante sus viajes de ida y de retorno, así como durante su estancia en el país de destino y su reinserción en la sociedad mexicana cuando retornan; (b) reconocer las tensiones o problemas para el mercado de trabajo nacional que podrían derivarse de una inmigración masiva, pero a la vez facilitar los flujos de visitantes e inmigrantes que pueden contribuir al desarrollo económico, social y cultural de nuestro país, promoviendo una migración regulada y acorde con las necesidades del mercado de trabajo y el desarrollo nacional; (c) fundamentar la gestión migratoria en la salvaguarda del Estado de Derecho, de la democracia y de los derechos humanos, promoviendo la seguridad nacional y pública y, al mismo tiempo, velando por la seguridad humana de los migrantes nacionales y extranjeros; (d) prevenir y controlar con determinación la migración indocumentada, salvaguardando la integridad y los derechos humanos de los migrantes; (e) combatir eficazmente el tráfico, la explotación de los migrantes y las redes criminales asociadas a la migración; (f) fomentar la integración de las poblaciones migrantes a la sociedad receptora y la cohesión social y; (h) promover los principios de la tolerancia y de la no-discriminación. La estrategia nacional de desarrollo se ha modificado sustancialmente durante las últimas tres décadas con el propósito de insertar a México en la dinámica de un mundo cada vez más globalizado. Esta nueva estrategia de desarrollo se caracteriza, entre otras cosas, por el inédito incremento del comercio internacional de México, los crecientes flujos de inversión extranjera directa, la afluencia de capitales transnacionales, el incremento del flujo de turistas, etc. En este sentido, se han reformado diversos marcos normativos y suscrito tratados y convenciones internacionales; sin embargo la normatividad nacional en materia migratoria no ha sufrido modificaciones integrales durante los últimos 70 años, a pesar de que la dinámica del movimiento migratorio en México ha experimentado profundas transformaciones y obligó a algunas reformas específicas en las últimas dos décadas. La LGP, promulgada en 1974, que tiene como objeto regular los fenómenos que afectan a la población en cuanto a su volumen, estructura, dinámica y distribución en el territorio nacional, con el fin de


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lograr que participe justa y equitativamente de los beneficios del desarrollo económico y social; representó un hito a nivel mundial por su acertada respuesta a la situación demográfica del México de aquella época. Esta ley orientó los esfuerzos gubernamentales a que las personas decidieran de manera responsable, informada y libre el tamaño de su descendencia y su espaciamiento. También propició, mediante procesos educativos y de comunicación en población, una más sólida cultura demográfica; y favoreció una mayor, más amplia e igualitaria participación de la mujer en los procesos de desarrollo. Fue una respuesta vanguardista a la dinámica de la población que se distinguía por un acelerado crecimiento, el cual multiplicaba las demandas de los servicios de educación, salud, vivienda y empleo, imponiendo enormes desafíos al desarrollo nacional. Sin embargo, las disposiciones de esta Ley en materia migratoria fueron retomadas de la Ley General de Población de 1936 y 1947, lo que tuvo sentido en su momento, ya que los cambios del movimiento internacional de personas no habían sido tan profundos como lo son ahora. No obstante que la Ley fue reformada en diversas oportunidades, siendo las más profundas las de 1990, 1996 y 2008, logrando con esta última un gran avance en materia de protección a los derechos de los migrantes con la despenalización de la migración irregular en nuestro país, este marco jurídico resulta limitado para atender de manera adecuada las dimensiones y particularidades de movimientos internacionales de personas y procesos migratorios en México. Más aún cuando nuestro país ha firmado y ratificado diferentes instrumentos jurídicos internacionales que le imponen obligaciones sobre todo en materia de protección a los derechos de los migrantes, contribución al reforzamiento de la seguridad hemisférica, fronteriza y regional, y atención especial a grupos vulnerables dentro de los flujos migratorios. Tal es el caso de instrumentos como la Declaración Universal de los Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; la Convención sobre la Condición de los Extranjeros; la Convención Internacional para la Protección Internacional de Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares; la Convención Americana sobre Derechos Humanos; la Convención sobre los Derechos del Niño; la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial; la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas; la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional y sus Protocolos para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas y contra el Tráfico Ilícito de Migrantes por Tierra, Mar y Aire; la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; y los Lineamientos Regionales para la Atención de niños, niñas y adolescentes migrantes no acompañados en caso de repatriación. En el proceso de negociación de estos instrumentos, México ha jugado un papel preponderante a partir de una postura siempre favorable a la protección de los derechos humanos de los migrantes. Sin embargo, a la fecha un número considerable de disposiciones contenidas en estos


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y otros instrumentos internacionales ratificados por nuestro país, no han sido armonizados en la legislación nacional sino en instrumentos de menor jerarquía, como normas administrativas, acuerdos, oficios o circulares.

La modernización de la legislación migratoria resulta fundamental para facilitar los flujos de personas documentados que complementan los esfuerzos de la población mexicana en el impulso al desarrollo económico, social y cultural del país, y compense de alguna forma los costos derivados de la emigración mexicana. Por ello, es necesaria una política migratoria que supere la disyuntiva entre puertas abiertas o puertas cerradas y permita el ejercicio de una gestión migratoria de puertas hospitalarias, o de apertura con seguridad, consistente con el fomento al desarrollo económico del país y con el contexto internacional, al facilitar la llegada de visitantes e inmigrantes. Al mismo tiempo es preciso fortalecer los mecanismos para detectar y proteger al país de las posibles internaciones con propósitos lesivos a la seguridad nacional, pública o fronteriza. Esta orientación migratoria corresponde a la tradición humanitaria de México. La idea de elaborar una Ley de Migración surgió en 2005 con un esquema conceptual a través del estudio de las propuestas que en esta materia se habían previamente elaborado por los Poderes Ejecutivo y Legislativo. En octubre del mismo año, funcionarios de la Administración Pública Federal, Senadores, Diputados, académicos, expertos en cuestiones migratorias y representantes de organismos de la sociedad civil, iniciaron un esfuerzo para la consolidación de una política migratoria nacional. De dicho esfuerzo surgió el texto denominado México frente al fenómeno migratorio. Este documento fue respaldado por ambas Cámaras del Congreso a través de puntos de acuerdo el 16 de febrero de 2006. El proyecto antes mencionado se retoma en 2008 y la Secretaría de Gobernación inició los trabajos tendientes a la elaboración de un anteproyecto de Ley de Migración. Para la elaboración del articulado se tomaron en cuenta diversas iniciativas presentadas con anterioridad, como las de la Dip. Maricela Contreras Julián (PRD, 29/11/2007), del Dip. Jaime Fernández Seracho (PRI, 28/04/2005), del Sen. Óscar Cruz López (PRD, 28/03/2006), del Sen. Manuel Velasco Coello (PVEM, 20/10/2009), del Sen. Carlos Jiménez Macías (PRI, 31/03/2009), del Sen. Francisco Herrera León (PRI, 2/07/2008), del Sen Humberto Andrade Quezada (PAN, 30/04/2009) y del Sen. Rubén Fernando Velázquez (PRD, 21/10/2008), entre otras presentadas en las LIX, LX y LXI Legislaturas Federales. En este orden de ideas cabe destacar la Iniciativa con Aval de Grupo Parlamentario que contiene el Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley de Migración y Ley General de Protección a los Derechos


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de los Migrantes, presentada por el PRD en el Senado, en octubre del presente año. Asimismo, se estudió la legislación comparada para analizar la forma en que otros países regulan actualmente el fenómeno migratorio. Resultaron especialmente relevantes para esta ley la legislación de Argentina, España, Brasil, Chile, Colombia, Venezuela, Uruguay, Costa Rica, Francia, Canadá y de los Estados Unidos de Norteamérica. Ya elaborado el primer proyecto de Ley de Migración, la Secretaría de Gobernación convocó a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal involucradas en la materia para discutir los diversos artículos contenidos en el proyecto. En esta dinámica de atención al rediseño de la normatividad migratoria, un grupo de Senadoras y Senadores constituyó, a fines del mes de octubre del año en curso, una Mesa de Trabajo en Materia Migratoria, que incluyó la participación de representantes de la Secretaría de Gobernación y de Secretarios Técnicos de los Grupos Parlamentarios del PAN, PRI y PRD. Los Senadores integrantes de esta instancia de trabajo son los siguientes: Humberto Andrade Quezada, Rubén Camarillo Ortega y Martha Sosa Govea, por el GPPAN. Jesús Garibay García, Rosalinda López Hernández, Rubén Velázquez López y José Luis García Zalvidea por el GPPRD y Carlos Jiménez Macías, Francisco Herrera León y Antelmo Alvarado García por el GPPRI. Una de las innovaciones que plantea la iniciativa que hoy se presenta, es la definición de lo que debe entenderse por política migratoria, partiendo de la premisa de que ésta debe tener su fundamento en los principios generales y demás preceptos contenidos en la propia Ley. De esta forma, la política migratoria del Estado Mexicano se define como el conjunto de decisiones estratégicas para alcanzar objetivos determinados, que con fundamento en los principios generales y demás preceptos contenidos en la Ley, se plasman en su Reglamento, normas secundarias diversas, programas y acciones concretas para atender el fenómeno migratorio de México de manera integral, como país de origen, tránsito, destino y retorno de migrantes. Por otra parte, reconociendo que la gran complejidad y los retos que representa el fenómeno migratorio exigen a México contar con una política migratoria con visión de Estado, se establece que el Poder Ejecutivo es el encargado de determinar la política migratoria en su parte operativa, pero que para ello, debe tomar en cuenta las demandas y posicionamientos de otros Poderes de la Unión, de los gobiernos de las entidades federativas y de la sociedad civil organizada, tomando en cuenta la tradición humanitaria de México y su compromiso indeclinable con los derechos humanos, el desarrollo y la seguridad nacional, pública y fronteriza. Principios


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Los principios en los que debe sustentarse la política migratoria del Estado mexicano, son los siguientes: 1. Enfoque integral acorde con la complejidad de la movilidad internacional de personas, que atienda las

diversas manifestaciones de migración en México como país de origen, tránsito, destino y retorno de migrantes, considerando sus causas estructurales y sus consecuencias inmediatas y futuras. 2. Responsabilidad compartida con los gobiernos de los diversos países y entre las instituciones nacionales y extranjeras involucradas en el tema migratorio. 3. Congruencia de manera que el Estado mexicano garantice la vigencia de los derechos que reclama para sus connacionales en el exterior, en la admisión, ingreso, permanencia, tránsito, deportación y retorno asistido de extranjeros en su territorio. De esta forma se respalda la fuerza moral en los reclamos que hace el país en foros internacionales y en el plano nacional y multilateral para favorecer la protección de los derechos de los mexicanos en el extranjero, independiente de su situación migratoria. 4. Respeto irrestricto de los derechos humanos de los migrantes, nacionales y extranjeros, sin importar su situación migratoria, con especial atención a grupos vulnerables como menores de edad, mujeres, indígenas, adolescentes y personas de la tercera edad, en todas las etapas del procedimiento migratorio, así como a víctimas de delitos. 5. Hospitalidad y solidaridad internacional, con las personas que necesitan un nuevo lugar de residencia temporal o permanente debido a condiciones extremas en su país de origen que ponen en riesgo su vida o su convivencia, de acuerdo con la tradición mexicana en este sentido, los tratados y el derecho internacional. 6. Facilitación de la movilidad internacional de personas, salvaguardando el orden y la seguridad. Este principio reconoce el aporte de los migrantes a las sociedades de origen y destino. Al mismo tiempo, pugna por fortalecer la contribución de la autoridad migratoria a la seguridad pública y fronteriza, a la seguridad regional y al combate contra el crimen organizado, especialmente en el combate al tráfico o secuestro de migrantes, y a la trata de personas en todas sus modalidades. 7. Complementariedad de los mercados laborales con los países de la región, como fundamento para una gestión adecuada de la migración laboral acorde a las necesidades nacionales. 8. Equidad entre nacionales y extranjeros, como indica la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, especialmente en lo que respecta a la plena observancia de las garantías individuales, tanto para nacionales como para extranjeros.


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9. Reconocimiento a los derechos adquiridos de los inmigrantes, en tanto que los extranjeros con arraigo o vínculos familiares, laborales o de negocios en México han generado una serie de derechos y compromisos a partir de su convivencia cotidiana en el país, aún cuando puedan haber incurrido en una situación migratoria irregular por aspectos administrativos y siempre que el extranjero haya cumplido con las leyes aplicables. 10. Unidad familiar e interés superior de la niña, niño y adolescente, como criterio prioritario de internación y estancia de extranjeros para la residencia temporal o permanente en México, junto con las necesidades laborales y las causas humanitarias, en tanto que la unidad familiar es un elemento sustantivo para la conformación de un sano y productivo tejido social de las comunidades de extranjeros en el país. 11. Integración social y cultural entre nacionales y extranjeros residentes en el país con base en el multiculturalismo y la libertad de elección y el pleno respeto de las culturas y costumbres de sus comunidades de origen, siempre que no contravengan las leyes del país. 12. Facilitar el retorno al territorio nacional y la reinserción social de los emigrantes mexicanos y sus familias, a través de programas interinstitucionales y de reforzar los vínculos entre las comunidades de origen y destino de la emigración mexicana, en provecho del bienestar familiar y del desarrollo regional y nacional. Estructura del proyecto de la Ley de Migración La propuesta se divide en ocho títulos y 21 capítulos. En el primer título de las Disposiciones Preliminares se incorporan el objeto de la Ley, la definición de la política del Estado en materia migratoria y los principios rectores en que debe fundamentarse. En tanto, el segundo título describe los derechos y las obligaciones de los migrantes, así como la obligación del Estado Mexicano de garantizar igualdad de trato a los extranjeros con respecto a las nacionales para el ejercicio de todos sus derechos, independientemente de su situación migratoria, De esta forma, derechos fundamentales como el acceso a los servicios educativos y a la salud, a la procuración e impartición de justicia, a la unidad familiar, a la información o al reconocimiento de su personalidad jurídica se deben garantizar a los migrantes, sin importar su situación migratoria. Además, para el caso de los niños, niñas y adolescentes, se establece la obligación de la autoridad de tomar en cuenta su edad y privilegiar su interés superior en todos los procedimientos. El título tercero, "De las Autoridades en Materia Migratoria", señala las atribuciones de la Secretaría de Gobernación y de las autoridades


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auxiliares en el tema migratorio. Lo anterior permite involucrar a todas las autoridades federales en la atención del tema migratorio y que exista claridad sobre las funciones que cada una debe desempeñar, lo que propiciará una mejor coordinación entre ellas para hacer

frente a los nuevos retos que representa el fenómeno migratorio. Además, se establece la facultad de la Secretaría de Gobernación de formular y dirigir la política migratoria del país, tomando en cuenta la opinión del resto de las dependencias del gobierno federal involucradas en el tema, de los demás Poderes de la Unión y de la sociedad civil organizada, con el fin de tomar decisiones con una visión integral y colegiada. Es de hacer notar que en la iniciativa se eleva a rango de ley al Instituto Nacional de Migración, quien será la instancia encargada de instrumentar y ejecutar la política migratoria y se da sustento al sistema de profesionalización y certificación de su personal a través de un Centro de Evaluación y Control de Confianza, obligando a su personal a cursar y aprobar programas de formación, capacitación y profesionalización para su ingreso y permanencia, debiendo actuar invariablemente bajo los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos de los migrantes. En el título cuarto "Del Movimiento Internacional de Personas y la Estancia de Extranjeros en Territorio Nacional", se establecen los requisitos que deben presentar extranjeros y nacionales para ingresar al país. Para el ingreso a México de extranjeros que requieren visa, se establece las condiciones para hacerlo directamente en los consulados de México en el exterior o desde las oficinas del INM en el país. En este mismo título se refuerza la certeza jurídica sobre los casos en que la autoridad migratoria puede negar el ingreso de un extranjero o su permanencia en el territorio nacional, para restringir la discrecionalidad de la autoridad migratoria. Especial atención se presta a los requerimientos para la entrada y salida al país de menores de edad en ánimo de protegerlos de cualquier sustracción o robo, en cumplimiento de los compromisos internacionales adquiridos por México. De igual forma, se plantea una reforma sustancial al sistema migratorio vigente, con el propósito de ordenar los flujos migratorios e incentivar el ingreso de extranjeros que pueden traer consigo inversión, generación de empleos y fuentes de ingreso. A través de esta iniciativa, las más de treinta calidades y características migratorias que actualmente contemplan la LGP, agrupadas en las calidades de no-inmigrante, inmigrante e inmigrado, son sustituidas por tres grandes grupos de condiciones de estancia: Visitante, Residente Temporal y Residente Permanente, especificando en cada caso si cuenta o no con permiso de trabajo, lo que permite distinguir claramente la temporalidad y la actividad que vienen a desempeñar los extranjeros en México.


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La condición de Visitante se prevé otorgar a los extranjeros que van a permanecer por estancias cortas en el país, ya sea como turistas o personas de negocios; visitantes con permiso para recibir una remuneración en el país, por estancias menores a 180 días; visitantes o trabajadores de las regiones fronterizas; visitantes por razones humanitarias o para realizar un procedimiento de adopción. Con las visas por razones humanitarias se reconoce el derecho de los migrantes a acceder a la justicia y a participar en el procedimiento respectivo hasta la reparación del daño, con lo cual se buscan crear incentivos para denunciar y combatir a la delincuencia que se aprovecha de la vulnerabilidad de los migrantes; pero también, en casos excepcionales, las víctimas, de permanecer en el país sin participar en el proceso, pues la calidad de víctimas se reconoce independientemente de que denuncien, identifiquen, se aprehenda o se haya juzgado a su agresor. La condición de Residente Temporal se podrá otorgar a los extranjeros que deseen permanecer en el país por estancias menores a 4 años y en esta categoría se incluye a los estudiantes, que podrán permanecer en México por el tiempo que duren sus estudios. Los residentes temporales contarán con permiso para recibir una remuneración en el país, sujeto a una oferta de empleo y tendrán derecho a la unidad familiar para ingresar o reunificar a su cónyuge, concubina o concubinario; así como a sus hijos o a los hijos del cónyuge, concubina o concubinario, siempre y cuando sean menores de edad y no hayan contraído matrimonio o se encuentren bajo su tutela o custodia. La condición de Residente Permanente se podrá otorgar a los extranjeros que deseen residir indefinidamente en el territorio nacional por razones de asilo político, reconocimiento de la condición de refugiado y protección complementaria; por reunificación familiar; o por que hayan transcurrido cuatro años desde que el extranjero cuente con permiso de residencia temporal. También se define en la ley y se otorga esta condición a los apátridas tanto de iure, como de facto, en congruencia con los compromisos internacionales adquiridos por México en la materia, con lo cual se fortalece la solidaridad internacional y la tradición hospitalaria de nuestro país. Además, con el propósito de incentivar el ingreso de extranjeros que pueden traer consigo beneficios económicos, se podrá otorgar la residencia permanente a los extranjeros que sean jubilados o pensionados y se incluye la posibilidad de que como parte de la política migratoria se establezca un sistema de puntos para que los extranjeros que cumplan con los requisitos puedan adquirir la residencia permanente de forma inmediata, tomando en cuenta las capacidades del solicitante, como por ejemplo, el nivel educativo; la experiencia laboral; las aptitudes en áreas relacionadas con el desarrollo de la ciencia y la tecnología; los reconocimientos internacionales, así como las aptitudes para desarrollar las actividades que requiera el país, El residente permanente tiene derecho al trabajo, así como a la unidad familiar en los mismos términos que el residente temporal, pero además podrá ingresar o reunificar a sus padres y a sus hermanos,


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siempre y cuando éstos sean menores de edad y no hayan contraído matrimonio o se encuentren bajo su representación legal. Asimismo, con el propósito de proteger el mercado laboral

nacional, de posibles embates de corto plazo ante una migración descontrolada, en la iniciativa se propone un sistema de cuotas para que en el caso de trabajadores fronterizos y residentes temporales, la Secretaría de Gobernación, previa consulta con la Secretaría del Trabajo, pueda fijar un número máximo de extranjeros para ingresar a trabajar al país, ya sea en general, por actividad económica o por zona de residencia, previendo a futuro alguna modificación en las condiciones de oferta y demanda de empleo, especialmente en la Frontera Sur del país. Cabe destacar que la admisión de extranjeros para residir en el país, se basa en tres premisas económicas fundamentales: a) La inmigración laboral autogenerada y no estimulada por políticas específicas, sólo va a cubrir los espacios que el mercado laboral de país receptor le permite en un sistema de libre mercado y competencia, por lo que funciona como fuerza de trabajo complementaria; b) La llegada voluntaria de trabajadores migrantes está sujeta a la oferta y/o demanda del mercado laboral receptor, excepto en condiciones de emergencia. c) Los inmigrantes constituyen un importante acelerador de las economías locales en cuanto a productividad, inversión y expansión. En el título quinto, la ley reconoce la protección que debe dar el Estado mexicano a los migrantes que transitan por el territorio nacional en situación migratoria irregular. En este sentido, se hace énfasis en que la situación migratoria de una persona no impide el ejercicio de todos sus derechos y libertades, especialmente a ser tratado sin discriminación alguna, el derecho a la información y al debido proceso, los cuales se definen con claridad en la norma para garantizar su cumplimiento efectivo y la obligación de la autoridad migratoria de respetarlos. También se especifica que solamente serán las autoridades competentes, en los casos expresamente previstos por la Ley, quienes podrán realizar el aseguramiento de los migrantes en situación migratoria irregular. Además, la Secretaría de Gobernación celebrará convenios de colaboración con los tres órdenes de gobierno, la sociedad civil y los particulares, con el objeto de que participen en el funcionamiento de los grupos de protección a migrantes que se encuentren en territorio nacional. Con lo anterior, se da sustento legal a los grupos BETA y a los Oficiales de Protección a la Infancia, que están desempeñando en todo el país, ejemplares labores de rescate, asesoría, asistencia, atención especial y trato humanitario a los migrantes mexicanos y extranjeros, especialmente a los niños, niñas y adolescentes migrantes


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no acompañados que transitan por nuestro país y que están teniendo reconocimiento a nivel internacional como una práctica positiva de protección. Otro elementos fundamental de la iniciativa que hoy se presenta, es el reconocimiento a la labor humanitaria y de asistencia a los migrantes que realiza la sociedad civil organizada, por lo que se prohíbe expresamente que el Instituto realice visitas de verificación en estos lugares y se faculta a la Secretaría de Gobernación a celebrar convenios para coadyuvar con estas organizaciones en sus actos humanitarios en beneficio de los migrantes y con las autoridades de los tres órdenes de gobierno para establecer acciones de coordinación en materia de prevención, persecución y atención a los migrantes víctimas de delito. Con ello se refuerza la labor del Estado Mexicano para garantizar acciones conjuntas que eviten la impunidad y combatan a la delincuencia que afecta a los migrantes. También en materia de protección a los migrantes que transitan por nuestro país, se establece la obligación de la Secretaría de implementar acciones que permitan brindar una atención adecuada a los migrantes que se encuentran en situaciones de mayor vulnerabilidad, como son las Niñas, niños y adolescentes migrantes no acompañados, las mujeres, las víctimas de delitos, las personas con discapacidad y los adultos mayores. El título sexto relativo al "Procedimiento Administrativo Migratorio", se establecen los derechos de los migrantes que las autoridades deben salvaguardar en el ejercicio de las funciones de control, revisión y verificación migratoria, así como en el alojamiento temporal en una estación migratoria y en los procedimientos de aseguramiento y deportación, incluyendo el respeto al debido proceso y la obligación de tomar medidas para privilegiar la estancia en instituciones públicas o privadas para menores de edad, mujeres embarazadas, adultos mayores, personas con discapacidad o en especial situación de vulnerabilidad. Por otra parte, se establece un límite de 24 horas para emitir el acuerdo de aseguramiento de los extranjeros en situación migratoria irregular o, en su caso, para resolver sobre la regularización de su situación migratoria, a partir de que el extranjero acredite el cumplimiento de los requisitos que para tal efecto establezcan la Ley y su reglamento. Además, se señala un límite de 15 días hábiles para que la autoridad migratoria resuelva la situación legal de los extranjeros asegurados en las estaciones migratorias y sólo se señalan supuestos específicos para exceder de este plazo por causas no imputables a la autoridad migratoria. Asimismo, se establecen los requisitos que deben cumplir las estaciones migratorias, se regulan los procedimientos de deportación y retorno asistido a su país de origen a los extranjeros en situación migratoria irregular y los derechos que deben respetarse durante los mismos y se faculta a la Secretaría de Gobernación, en coordinación con la Secretaría de Relaciones Exteriores, para suscribir


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acuerdos interinstitucionales con dependencias y órganos de otros países y con organismos internacionales en esta materia. Otra de las novedades de esta iniciativa en materia de

protección de los derechos humanos de los migrantes es la inclusión de un procedimiento especial para la atención de personas en situación de vulnerabilidad, principalmente niños, niñas o adolescentes migrantes no acompañados, y se incluyen obligaciones específicas al DIF y al INM. Destaca la disposición en torno a que el retorno asistido de los menores de edad a su país de nacionalidad o residencia debe realizarse atendiendo a su interés superior, con pleno respeto a sus derechos humanos, en compañía de oficiales especializados para la protección a la infancia y con la intervención de la autoridad competente del país de destino. En este título se incluye también la posibilidad de que los extranjeros establecidos en el país sin la documentación adecuada, puedan regularizar su situación migratoria cuando manifiesten su intención de residir en el país, especialmente cuando los extranjeros acrediten tener un vínculo familiar con mexicanos o con extranjeros legalmente establecidos en México, con límites de grado de parentesco; cuando hayan sido identificados por la autoridad como víctimas o testigos de algún delito, cuando se trate de personas cuyo grado de vulnerabilidad dificulte o haga imposible su retorno, o bien, cuando se trate de menores de edad que se encuentren sujetos a un procedimiento de sustracción y restitución internacional. La ley da claridad y especifica los requisitos y el procedimiento que deben seguir los extranjeros para regularizar su situación migratoria en el país. En el título séptimo se establece un sistema de sanciones para los servidores públicos del Instituto Nacional de Migración, incluyendo sanciones por violaciones acreditadas a los derechos humanos de los migrantes, así como para las personas físicas y morales que incumplan la Ley. Asimismo, en este título y las multas aplicables a personas físicas y morales, nacionales y extranjeras, por incumplimientos a la ley, y se delimitan aquellos supuestos que traen como consecuencia la máxima sanción de la expulsión de extranjeros. Además se establece que se sancionará con multa al servidor público que niegue a los migrantes la prestación de los servicios o el ejercicio de los derechos previstos en la Ley, así como solicitar requisitos adicionales a los previstos en las disposiciones legales y reglamentarias aplicables. Finalmente, en el título octavo se especifican los medios comisivos para la tipificación del delito de tráfico de indocumentados y se incluye como agravante el inducir, procurar, facilitar u obligar a menores de edad o a quien no tenga capacidad para comprender el significado del hecho, bajo la disposición de que el delito habrá de perseguirse de oficio.


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Con el propósito de que no exista ninguna duda de que las labores de asistencia y ayuda humanitarias a favor de los migrantes, no constituyen un delito, se aclara que para efectos de la actualización del tráfico de migrantes en situación migratoria irregular, será necesario que quede demostrada la intención del sujeto activo de obtener un beneficio económico, en dinero o en especie, cierto, actual o inminente, tal y como lo ha establecido el Poder Judicial en criterio jurisprudencial. También se incorpora como conducta delictiva el hecho de que cualquier servidor público auxilie, encubra o induzca a cualquier persona a violar las disposiciones contenidas en la Ley, con el objeto de obtener directa o indirectamente un lucro en dinero o en especie. Por lo que respecta a las reformas a la Ley General de Población, se sugieren modificaciones a los capítulos relativos a la Emigración y a la Repatriación de Mexicanos, con el propósito de establecer facultades a la Secretaría de Gobernación para promover la celebración de acuerdos con los gobiernos de otros países y organismos internacionales, a fin de que se les brinde una adecuada recepción y se respeten sus derechos humanos, especialmente la revisión de su estado de salud, la comunicación con sus familiares y el traslado a su lugar de residencia en México. Por último, cabe destacar que esta iniciativa es congruente con otros proyectos normativos que se están discutiendo en el Congreso de la Unión, como la iniciativa de Ley sobre Refugiados y Protección Complementaria y otros que han sido recientemente aprobados como la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Pública, la Ley de la Policía Federal y la Ley de Nacionalidad y su Reglamento. Si bien la Ley de Migración es un avance importante en la protección de los derechos de los migrantes, requiere de instrumentos complementarios para que de forma efectiva se atiendan y persigan los delitos de los cuales son víctimas los migrantes. Para ello se propone la creación de una Fiscalía Especializada para la Atención de los Delitos cometidos contra Migrantes dentro del ámbito de competencia de la Procuraduría General de la República. Con la presente iniciativa por la que se expide la Ley de Migración, además se proponen derogar todos los artículos relativos al tema migratorio de la Ley General de Población, así como el artículo 156 del Código Penal Federal y modificar algunos artículos de la Ley Federal de Derechos, de la Ley Aduanera, de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, de la Ley de la Policía Federal, de la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público, de la Ley de Inversión Extranjera, de la Ley General de Turismo y de la Ley de Comercio Exterior, para hacerlas acorde con la expedición de la Ley de Migración. (…)


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Por su parte, en el Dictamen de la Cámara de

Senadores de Origen de veinticuatro de febrero de

dos mil once, en lo que interesa a este estudio, se

hicieron las siguientes precisiones: HONORABLE ASAMBLEA: Los suscritos, integrantes de las Comisiones Unidas de Población y Desarrollo, de Gobernación y de Estudios Legislativos, Segunda, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 85, 86, 89, 90, 94 y demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y 174, 175, 178, 182, 186, 190, 192 y demás aplicables del Reglamento del Senado de la República, sometemos a consideración de esta honorable Asamblea el presente dictamen. … III. CONSIDERACIONES … Como se señala en la Iniciativa en comento, la emigración mexicana hacia los Estados Unidos de América adquirió en los últimos veinte años, dimensiones y características diametralmente diferentes a la acontecida en décadas anteriores, convirtiendo a nuestro país en un país de origen, tránsito, destino y retorno de migrantes internacionales. En la actualidad se estima que existen alrededor de 12 millones de connacionales en el vecino país del norte, de los cuales más de la mitad se encuentran sin documentos migratorios que acrediten su estancia regular. Igualmente, se calcula una migración de retorno voluntario que fluctúa en un rango de 200 a 300 mil eventos al año, de parte de aquellos que no desean o no logran establecer su residencia definitiva en los EEUU, de quienes regresan a invertir el capital ahorrado en aquel país o quienes desean pasar su retiro en su país de origen. Adicionalmente, existe un importante contingente de mexicanos indocumentados, que oscila en alrededor de 500 mil eventos por año, que son detenidos y repatriados por las autoridades migratorias estadounidenses. Igualmente es necesario manifestar que otra notable característica sociodemográfica del fenómeno migratorio de los últimos años que por cierto la Iniciativa no destaca, es la referida a la creciente e impresionante presencia de la mujer migrante, de la cual se ha llegado a señalar que se ha convertido en el sector mayoritario en algunos de los flujos más recientes que se dirigen a Estados Unidos, lo que guarda una estrecha relación con las características de la demanda laboral que se presenta en el vecino país, con la consolidación de redes sociales y con los procesos de reunificación familiar.


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Ante este complejo escenario, las Dictaminadoras expresan su coincidencia con los legisladores proponentes, en lo relativo a que es impostergable la modernización de la legislación migratoria, a fin de facilitar y garantizar la movilidad de los migrantes en condiciones de respeto a su vida y a su dignidad, ubicando a éstos como verdaderos sujetos del desarrollo local y global, y no como un peligro o amenaza para las comunidades por donde transitan, o donde se asientan o encauzan sus esfuerzos y su fuerza de trabajo. Cabe manifestar que en los últimos años, tanto el Ejecutivo Federal como el Congreso de la Unión han dado algunos pasos significativos en el tema, al efectuar reformas profundas al texto de la LGP, como la despenalización de la migración irregular en el año de 2008, derogando los artículos 119 al 124 o más recientemente, con las modificaciones efectuadas a su artículo 67, con el objeto de que no se restringiese a los extranjeros que lo requieran, sin importar su situación migratoria, la atención de quejas en materia de derechos humanos y la procuración de justicia en todos los niveles, así como el derecho a ser auxiliados en el caso de desastres y recibir la atención médica que requieran en enfermedades o accidentes que pongan en riesgo su vida. Este impulso de cambio a la normativa migratoria ha continuado en la actual legislatura, que registra un buen número de Iniciativas provenientes de senadoras y senadores de diversos grupos parlamentarios, que abordan una gran variedad de temas, como la creación de visas humanitarias para víctimas o testigos de delitos, o la precisión de que sólo las autoridades migratorias sean las encargadas directas de la inspección migratoria de tal forma que la participación de las fuerzas de seguridad pública de los tres órdenes se realice sólo a solicitud expresa de dicha autoridad, y muy recientemente, la propuesta de Reforma Migratoria presentada por el GPPRD en octubre del año próximo pasado. Con relación a la Iniciativa objeto de este análisis, los integrantes de las Dictaminadoras observan total congruencia entre las disposiciones contempladas en la propuesta de Ley Migratoria, con lo manifestado por los legisladores promoventes en su Exposición de Motivos, sobre todo cuando afirman que el proyecto en análisis pretende, en términos generales, (a) fortalecer la protección de los derechos y la seguridad de los migrantes nacionales y extranjeros, reconociéndolos como sujetos de derechos; (b) simplificar y ordenar procedimientos para atender de mejor manera y en forma expedita la elevada movilidad internacional de personas y en particular los diversos procesos migratorios que concurren en el país; (c) contribuir al desarrollo económico, social y cultural de nuestro país;


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(d) proporcionar integralidad y coherencia a la política y la gestión migratoria en México como país de origen, tránsito, destino y retorno de migrantes; (e) fortalecer y ampliar la tradición hospitalaria y de

refugio del país; (f) propiciar una mayor contribución de la autoridad migratoria a la seguridad nacional, pública y fronteriza; y (g) actualizar y armonizar el marco normativo migratorio, con los instrumentos jurídicos internacionales firmados y ratificados por México. Asimismo, les parece sumamente trascendente que se expliciten los derechos y las obligaciones de los migrantes, así como el compromiso del Estado Mexicano de garantizar igualdad de trato a los extranjeros con respecto a las nacionales para el ejercicio de todos sus derechos, independientemente de su situación migratoria y de forma especial, que se exprese una perspectiva de edad y de género que se materializa en varios capítulos y artículos dedicados a proteger y garantizar los derechos de diversos sectores de la población migrante más vulnerable, como los relacionados a las niñas, niños y adolescentes, estableciendo de manera particular la obligación de la autoridad de tomar en cuenta su edad y privilegiar su interés superior en todos los procedimientos. Estas significativas disposiciones permitirán armonizar la legislación migratoria mexicana con ordenamientos internacionales suscritos y ratificados por México desde hace ya varios años, tales como la Convención Internacional para la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares; la Convención sobre los Derechos del Niño; la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas; la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional y sus Protocolos para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas y contra el Tráfico Ilícito de Migrantes por Tierra, Mar y Aire y los Lineamientos Regionales para la Atención de niños, niñas y adolescentes migrantes no acompañados en caso de repatriación, entre otros. Otro notable acierto de la Iniciativa en comento consiste en que se eleva a rango de ley al Instituto Nacional de Migración, el cual será la instancia encargada de instrumentar y ejecutar la política migratoria, e igual de relevante, que se fundamente el sistema de profesionalización y certificación de su personal a través de un Centro de Evaluación y Control de Confianza, lo que obligará a su personal a cursar y aprobar programas de formación, capacitación y profesionalización para su ingreso y permanencia, debiendo actuar invariablemente bajo los principios de legalidad, objetividad, eficiencia,


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profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos de los migrantes. Esto último cobra más importancia ante la problemática que ha enfrentado el Instituto en los últimos años, debido a que algunos de sus colaboradores han sido acusados o involucrados en contubernios con bandas de traficantes de indocumentados, como se ha publicado con frecuencia en distintos medios de circulación nacional o regional. Empero, se considera que dos de las aportaciones más importantes y esenciales del nuevo sistema lo constituye, por una parte, la creación de tres grandes grupos de condiciones de estancia: Visitante, Residente Temporal y Residente Permanente, con las que se sustituirán a las más de treinta calidades y características migratorias que actualmente se contemplan en la LGP, concentradas en las calidades de no-inmigrante, inmigrante e inmigrado. Se espera que con esta simplificación se contribuya al ordenamiento de los flujos migratorios y a incentivar el ingreso de extranjeros que promuevan y participan en el desarrollo económico nacional, al especificarse en las nuevas condiciones de estancia si se cuenta o no con permiso de trabajo, con lo que se permitirá distinguir claramente la temporalidad y la actividad que vienen a desempeñar los extranjeros en México. El otro aporte que las Dictaminadoras creen necesario resaltar, consiste en el reconocimiento explícito de la protección que debe otorgar el Estado mexicano a los migrantes que transitan por el territorio nacional en situación migratoria irregular, partiendo del principio de que la situación migratoria de una persona no impide el ejercicio de todos sus derechos y libertades, especialmente a ser tratado sin discriminación alguna, el derecho a la información y al debido proceso, los cuales ahora se definen con claridad en la norma para garantizar su cumplimiento efectivo y la obligación de la autoridad migratoria de respetarlos. A fin de contribuir a garantizar lo anterior, en dicho apartado también se especifica que solamente serán las autoridades competentes, en los casos expresamente previstos por la Ley, quienes podrán realizar el aseguramiento de los migrantes en situación migratoria irregular. Se estima que con la aplicación y vigencia de este último conjunto de disposiciones, ubicadas en el título quinto de la propuesta de ley, además de que permitirán eliminar o atenuar la vulnerabilidad del migrante, especialmente del no documentado o con ingreso irregular al país, se contribuirá a fortalecer la tradición humanitaria de la sociedad mexicana y dará mayor autoridad moral a los reclamos y demandas que formulamos ante el gobierno norteamericano en la defensa de nuestros connacionales. A partir del análisis efectuado a la Iniciativa que expide la Ley Migratoria, y que reforma, deroga y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Población, del Código Penal Federal, del Código Federal de Procedimientos Penales, de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, de la Ley de la Policía Federal, de la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público, de la Ley de Inversión


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Extranjera, y de la Ley General de Turismo, los integrantes de las Revisoras consideramos que es, sin duda alguna, un proyecto viable y procedente, tanto por su estructura y contenido, como porque sus aportaciones colocan a México en la primera línea a

nivel internacional en la protección y respeto de los derechos humanos de los migrantes. … Las Dictaminadoras también tienen observaciones en lo dispuesto en la fracción V y VI del artículo 70, el cual establece que los extranjeros en situación migratoria irregular en el país, tendrán derecho a que las autoridades migratorias, al momento de su aseguramiento, les proporcionen información tanto de sus derechos como de sus prerrogativas, como las que se señalan en las fracciones V y VI: V. La posibilidad de regularizarse en términos de lo dispuesto en la fracción I del artículo 133 de esta Ley, VI. La posibilidad de constituir depósito o fianza para permanecer en libertad durante la sustanciación del procedimiento administrativo migratorio. Al respecto, se considera que la posibilidad establecida en la fracción V puede y debe ampliarse también a lo dispuesto en los artículos 134 y 135, los cuales indican las formas o mecanismos mediante los cuales el Instituto facilita o propicia la regularización de quienes manifiesten su interés de residir de forma temporal o permanente en territorio nacional, siempre y cuando cumplan con los requisitos de esta Ley, su Reglamento y demás disposiciones jurídicas aplicables, o cuando habiendo obtenido autorización para internarse al país, hayan excedido el período de estancia inicialmente otorgado, o realicen actividades distintas a las que les permita su condición de estancia, con excepción de lo dispuesto en la fracción VII del artículo 145 de la propuesta de Ley. Con base en los anteriores razonamientos, el texto aprobado de la fracción V es el siguiente: V. La posibilidad de regularizar su situación migratoria, en términos de lo dispuesto por los artículos 133, 134 y 135 de esta Ley. (…)

Finalmente, en el dictamen de discusión de la Cámara de

Diputados -como órgano revisor-, de veintinueve de abril de dos mil

once, en el que se aprobó en lo general y en lo particular el proyecto

de decreto por el que se expide la Ley de Migración, se determinó lo

que a continuación se transcribe:


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… En esta tesitura, los integrantes de la comisión coincidimos en la urgente necesidad de contar con una Ley de Migración, que permita dotar de certeza jurídica a los migrantes y velar por sus derechos en su tránsito por México, así como un marco legal que atienda y evite los múltiples actos de extorsión, violencia, robo y demás agresiones y delitos de los que son objeto los migrantes nacionales y extranjeros. Con esta ley, por mencionar algunos ejemplos, empieza la protección a la obligación de garantizar a través del Estado mexicano, que los migrantes que se encuentren en territorio nacional se garantice el ejercicio de sus derechos; que independientemente de su situación migratoria, tengan derecho a la salud, tengan derecho a la educación, que tengan derecho a la procuración e impartición de justicia. … La coyuntura en la que se aprobará esta Ley de Migración es grave y es ya de todos conocida. Atravesamos por una vergonzosa y oscura etapa de nuestra historia en la que la violación a los derechos humanos de los migrantes es ya una tragedia humanitaria. Son decenas de miles las personas secuestradas, esclavizadas, extorsionadas, explotadas, desaparecidas, asesinadas en medio de una casi absoluta impunidad ya sea por la intervención del crimen organizado o por la omisión, incluso por la activa participación de diversas autoridades de los tres niveles de gobierno que configuran gravísimos delitos. Por citar un doloroso ejemplo, el informe especial de la Comisión Nacional de Derechos Humanos sobre secuestro arroja, que de abril a septiembre de 2010 se documentó un total de 214 eventos de privación ilegal de la libertad en contra de 11 mil 333 migrantes. ... En la Comisión de Justicia y en la Comisión de Población y Asuntos Migratorios se analizó con mucho detenimiento esta iniciativa, y después de un gran trabajo que hizo la presidenta de esta comisión, así como el presidente de la Comisión de Justicia y la diputada Beatriz Paredes en la comisión especial que preside, se analizó con mucho detenimiento la problemática que implica la migración, sobre todo de países centroamericanos y se llegó a la conclusión de que éste es un tema prioritario para la justicia social de nuestro país y sobre todo que nosotros como Cámara de Diputados tenemos que abordarlo con mucha seriedad. Históricamente se ha considerado a la migración, desafortunadamente, como un delito y con esta iniciativa y con este dictamen que se nos presenta el día de hoy, se hace no un delito sino un derecho para los migrantes, un derecho a migrar, es decir, tener las facultades y los derechos que implica poder migrar bajo condiciones de dignidad humana. …


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Lo que es un hecho es que los asuntos migratorios van mucho más allá de meros papeles, formularios y documentos. El tema migratorio tiene que ver con lo social, lo familiar, lo demográfico, lo laboral, lo cultural y más que nada, lo humanitario.

El proyecto de ley de migración que está siendo puesto bajo nuestra consideración, junto con el dictamen que le antecede, incursiona en esas sendas. En esta iniciativa de ley, la primera vez en nuestra historia, se entiende el fenómeno migratorio como un tema de contenido humano y no como un tópico meramente procedimental o burocrático. Tienen razón quienes afirman que puede avanzarse todavía más en el alcance de la legislación a favor de la población migrante. Sin duda así es, al igual que ocurre en todos aquellos ordenamientos que tienen que ver con la justicia, la igualdad, la equidad y los derechos humanos. Ninguno de estos temas estará agotado mientras exista un solo individuo, sin distinción de género, edad, condición social o económica, nacionalidad, ideología, religión o preferencias que no está en condiciones de ejercitar cabalmente todos y cada uno de los derechos que consagra nuestra Constitución. … La Corte Interamericana de los Derechos Humanos respecto a los migrantes y sus derechos ha señalado que los objetivos de las políticas migratorias de cualquier país deben de tener presente en todo momento el respeto de los derechos humanos, con miras a eliminar todas las políticas y prácticas discriminatorias contra los mismos. Ante dicho reconocimiento, las actividades que ha venido realizando el Ejecutivo federal y los gobiernos locales, se han visto rebasadas por no contar con un marco jurídico en la materia adecuada, aunado a la aparición de nuevas formas de delincuencia organizada. … la aprobación de la Ley de Migración como un marco jurídico especializado en la política migratoria en la cual se conjugan los derechos y obligaciones de los extranjeros que se internan en nuestro territorio y de las autoridades encargadas de implementar dicha ley. Esta ley permitirá que las autoridades de nuestro país otorguen a los extranjeros un trato digno y respetuoso de sus derechos humanos, de la misma manera que hemos solicitado a lo largo de tantos año, el mismo trato para nuestros connacionales que viven o se encuentran radicando en el extranjero. Se trata de un acto de congruencia que promueve condiciones muy positivas en defensa, como la promoción y salvaguarda de los


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derechos humanos, la no discriminación derivada de su condición migratoria, así como también busca generar mecanismos para los cuales se pueda proteger a los migrantes del abuso de las autoridades, y sobre todo, de la delincuencia organizada que en tiempos recientes se ha valido de su estado de indefensión para hacerlos víctimas de sus diversos delitos. Este marco normativo permitirá al gobierno federal, a través de la Secretaría de Gobernación y el Instituto Nacional de Migración ejercer una política pública, eficaz y establecer el orden en el tema migratorio, así como fomentar la coordinación entre autoridades de los distintos órdenes de gobierno para entender el tema. ... En general, la trascendencia de esta ley es que se crea un marco jurídico específico en el tema migratorio, intentando ser el principal ordenamiento del cual deriven una serie de políticas y acciones exitosas que permitan atender el fenómeno migratorio en nuestro territorio, por ser un país de origen, tránsito y destino, como todos lo sabemos. La aprobación de este dictamen de manera unánime por todos los grupos parlamentarios representados en las Comisiones de Justicia, de Población, Fronteras y Asuntos Migratorios demuestra, sin duda alguna, la disposición de esta Cámara de Diputados para atender y dar respuesta a los principales problemas que aquejan a la población mexicana y a quienes se encuentren en nuestro país. … En la actualidad en México, de acuerdo al Instituto Nacional de Migración, se calcula que en las fronteras terrestres, norte y sur de México, se producen anualmente alrededor de 350 millones de cruces de documentados e indocumentados, tanto de extranjeros como de nacionales, de los cuales se estima que sólo 2 millones corresponden a la frontera sur. Por lo que resulta necesario reforzar las tareas de control, seguridad, auxilio y protección de su vida e integridad física, mediante el otorgamiento de asesoría jurídica y asistencia social y así defender y salvaguardar sus derechos humanos al margen de su nacionalidad y de su condición con relación a su estancia en la República Mexicana. En nuestra República, la problemática de la migración se acentúa toda vez que su posición geográfica con una amplia frontera con Estados Unidos de América, y como consecuencia, con la disparidad de las condiciones económicas de las distintas regiones lo que obliga a asumir este papel. Y este papel no solamente de expulsor de sus habitantes hacia el vecino del norte, sino de receptor de personas que provienen de diversos países de América Latina con un grado de atraso mayor para emplearse en forma temporal en nuestro país o para transitar por su territorio a fin de cruzar la frontera para internarse en Norteamérica.


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Especialistas y académicos han concluido que en México no se tiene una cultura de respeto a los migrantes, y existe muy poca divulgación de sus derechos, con lo que se transgrede el contenido de la Convención Internacional para la Protección de todos los

Trabajadores Migratorios y sus familiares. En efecto, el presente dictamen se apega al contenido en los mismos términos de la minuta enviada por el Senado de la República. … En el presente instrumento se garantiza privilegiar el respeto, la atención, acceso a servicios públicos y la dignidad de los migrantes dentro del territorio nacional. … México ha tenido a lo largo de su historia una gran tradición como un país de recibimiento. No para grandes migraciones, sino para asistir a quien más lo necesita. Está en nuestra cultura ese aspecto humanitario que ha salvado vidas y que reconocemos ha beneficiado con la mezcla cultural, la experiencia, el conocimiento y la riqueza que cada migrante le ha dado al país en mayor o en menor medida. Lo que hagamos hoy, hagámoslo en un acto de congruencia entre el decir y el hacer; hagámoslo por verdadera solidaridad. … Me parece un acierto que pongamos fin a esa indebida criminalización de tantos centroamericanos, de tantos sudamericanos que en su propósito de llegar a Estados Unidos eran detenidos, vejados, lastimados, heridos y hasta muertos, secuestrados, etcétera. … Otro asunto que me parece importante recalcar y reivindicar es el de señalar -como lo hace el dictamen, pero habría que hacerlo con mayor énfasis- que el derecho migratorio es un derecho humano, es un derecho fundamental que surge, que se fundamenta en el artículo 12, párrafo dos del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y también en el Pacto de Derechos Políticos y Civiles de Naciones Unidas. Es importante que reconozcamos a la migración como un derecho humano. Al ser un derecho humano, la migración, por tanto, no debe ser criminalizada ni sancionada. Por eso es importante tener en cuenta este artículo 12 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos de Naciones Unidas para consagrar en el derecho mexicano, tanto en el ordenamiento constitucional como secundario, a la migración como un derecho fundamental inalienable, imprescriptible, de carácter universal. … México debiera ser un lugar de paso, un lugar en donde se respetaran plenamente las garantías y los derechos migratorios. No tenemos por qué seguir siendo los policías de los Estados Unidos. … Además de lo anterior, este documento ratifica los avances de la minuta del Senado que eliminó las peores aristas policiales que se


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contenían en el dictamen inicial, discutido por la colegisladora, mismo que daba facultades a la Policía Federal para detener a migrantes en cualquier punto del territorio nacional; imponían multas a los patrones que emplearan a indocumentados; facultaba para hacer detenciones con base en denuncias anónimas y se autorizaba la persecución contra los defensores de migrantes. En el dictamen se establecen al propio tiempo, la tutela de derechos humanos fundamentalmente para los migrantes, como el acceso a los servicios de salud, educación, justicia y el reconocimiento de su personalidad jurídica, independientemente de su situación migratoria. … Por ello queremos subrayar que los principios que han aspirado esta legislación son: El rechazo categórico a la criminalización de la migración, El reconocimiento pleno a la libertad de tránsito como un derecho humano, y, Enfatizo, la necesidad de una estrategia integral de desarrollo, que favorezca la permanencia en sus lugares de origen, de quienes migran, obligados por no encontrar oportunidades de empleo o ingreso. (…).

Del contexto referido se puede desprender claramente, en lo que

interesa para este asunto, cuál era la intención y objeto de la

expedición de la ley cuestionada y en esa medida, válidamente puede

afirmarse que dicha normatividad tuvo como bases e iba encaminada

a lo siguiente:

La expedición de la ley derivó, entre otras hipótesis, del

crecimiento exponencial de la migración fundamentalmente

irregular de tránsito por México durante los últimos 15 años,

alcanzando aproximadamente un promedio de 150 mil eventos

por año.

Considerando a México como país de destino, se indicó que el

número de extranjeros establecidos en México es muy reducido.

Alrededor de medio millón que representa una muy baja

proporción respecto a la población nacida en el país. Los

trabajadores fronterizos se estiman en un rango de 40 mil a 80

mil personas, quienes por lo general no establecen su

residencia definitiva en México.


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En cuanto a la política migratoria se afirmó tiene

como fines, entre otros, prevenir y controlar la

migración indocumentada, salvaguardando la

integridad y los derechos humanos de los migrantes, así como

promover los principios de tolerancia y no discriminación.

Derivado de la despenalización de la migración irregular en el

país, la ley busca proteger los derechos de los migrantes,

adecuarla a los diferentes tratados e instrumentos jurídicos

internacionales ratificados por México, armonizándolos con la

legislación nacional.

Entre los principios a los que debe sujetarse la ley, se destacó el

respeto irrestricto a los derechos humanos de los migrantes,

nacionales o extranjeros, sin importar su situación migratoria,

con especial atención a grupos vulnerables como mejores de

edad, mujeres, indígenas, así como víctimas de delito, entre

otros.

En cuanto al establecimiento de derechos y obligaciones de los

migrantes, se pretende garantizar la igualdad de trato a los

extranjeros con respecto a los nacionales para el ejercicio de

todos sus derechos fundamentales, independientemente de su

situación migratoria, tales como el acceso a los servicios

educativos, de salud, a la procuración de justicia, a la unidad

familiar, a la información o al reconocimiento de su personalidad

jurídica, sin importar, se insistió, su situación migratoria.

Ordenar los flujos migratorios con el propósito de incentivar el

ingreso de extranjeros que puedan traer consigo inversión,

generación de empleos y fuentes de ingreso.

Se clasificó a las personas conforme a sus condiciones de

estancia como Visitantes, Residentes Temporales y Residentes

Permanentes. Dentro de la primera clasificación se ubicó a los

visitantes por razones humanitarias, en donde se reconoce el

derecho de los migrantes a acceder a la justicia y a participar en

el procedimiento respectivo hasta la reparación del daño.


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Se procuró la creación de incentivos para denunciar y combatir

la delincuencia que se aprovecha de la vulnerabilidad de los

migrantes, y en casos excepcionales, las víctimas de

permanecer en el país sin participar en el proceso.

Se pretendió el reconocimiento de la calidad de víctima

independientemente de que denuncien, identifiquen, se

aprehenda o se juzgue al agresor.

Se buscó el reconocimiento de la protección que debe dar el

Estado Mexicano a migrantes que transitan por el territorio

nacional en situación migratoria irregular, la cual no impide el

ejercicio de todos sus derechos y libertades, especialmente, a

ser tratado sin discriminación alguna, derecho a la información y

al debido proceso.

Brindar protección a migrantes que transitan por el país a través

de implementación de acciones por parte de la Secretaría de

Gobernación, que permitan brindar atención adecuada a los

migrantes que se encuentren en situación de vulnerabilidad,

como son niñas, niños y adolescentes migrantes no

acompañados, las mujeres, las víctimas de delitos, personas

con discapacidad y los adultos mayores.

Establecer un procedimiento administrativo migratorio en el que

la autoridad salvaguarde los derechos de los migrantes en el

ejercicio de funciones de control, revisión y verificación

migratoria.

En materia de protección de los derechos humanos de los

migrantes, se pretendió la inclusión de un procedimiento

especial para la atención de personas en situación de

vulnerabilidad; y

Crear la posibilidad de que los extranjeros establecidos en el

país sin la documentación adecuada, puedan regularizar su

situación migratoria cuando pretendan residir en territorio

nacional, especialmente, para quienes pretendan conservar la

unidad familiar, cuando hayan sido identificados por la autoridad


101

como víctimas o testigos de algún delito, o cuando

se trate de personas cuyo grado de vulnerabilidad

dificulte o haga imposible su retorno.

Bajo ese contexto, podemos apreciar de la lectura integral del

proceso legislativo que originó la expedición de la Ley de Migración,

que la intención del legislador para su creación radicó, en esencia, en

contar con un ordenamiento jurídico que permitiera dotar de certeza

jurídica a los migrantes y velar por sus derechos en su tránsito por

México, así como un marco legal que atienda y evite los múltiples

actos de extorsión, violencia, robo y demás agresiones y delitos de los

que son objeto los migrantes nacionales y extranjeros.

De igual forma, se buscó garantizar, a través del Estado, el

ejercicio irrestricto de los derechos de los migrantes que se

encuentren en territorio nacional, pues independientemente de su

situación migratoria, se les debe procurar su derecho a la salud, a la

educación, al debido proceso, al reconocimiento de su personalidad

jurídica, a la procuración e impartición de justicia, sin alguna

discriminación derivada de dicha condición migratoria, salvaguardando

sus derechos humanos al margen de su nacionalidad y de su

condición con relación a su estancia en la República Mexicana, con

especial atención a grupos vulnerables como mejores de edad,

mujeres, indígenas, así como víctimas de delito, entre otros.

Asimismo, se pretendió establecer los derechos y obligaciones

de los migrantes, garantizando igualdad de trato a los extranjeros con

respecto a los nacionales para el ejercicio de todos sus derechos

fundamentales, enfatizando que ello debía ser así independientemente

de su situación migratoria. Así como la posibilidad de obtener el

reconocimiento de su estancia en el país, por ejemplo, como visitante

por razones humanitarias cuando sean ofendidos, víctimas o testigos

de algún delito, reconociendo con ello el derecho de los migrantes a

acceder a la justicia y a participar en el procedimiento respectivo hasta

la reparación del daño, todo ello con la finalidad de crear incentivos

para denunciar y combatir la delincuencia que se aprovecha de la

vulnerabilidad de los migrantes.


102

Así también se persiguió el reconocimiento de la protección que

debe dar el Estado Mexicano a migrantes que transitan por el territorio

nacional en situación migratoria irregular, la cual, se dijo, no debe ser

impedimento para el ejercicio de todos sus derechos y libertades,

especialmente, a ser tratados sin discriminación alguna, a la

información y al debido proceso, implementando las acciones

necesarias que permitan brindar atención adecuada a los migrantes

que se encuentren en situación de vulnerabilidad, como son niñas,

niños y adolescentes migrantes no acompañados, las mujeres, las

víctimas de delitos, personas con discapacidad y los adultos mayores.

Por último, se persiguió establecer y reglamentar un

procedimiento administrativo migratorio para que tanto los migrantes

en situación migratoria regular, como irregular, puedan regularizar su

situación cuando pretendan residir legalmente en territorio nacional,

especialmente, para quienes buscan conservar la unidad familiar,

cuando hayan sido identificados por la autoridad como víctimas o

testigos de algún delito, o cuando se trate de personas cuyo grado de

vulnerabilidad dificulte o haga imposible su retorno.

No obstante, en relación con lo dispuesto en el numeral 133,

fracción III de la Ley de Migración -reclamado-, no se advierte que la

condición a la que sujetó el legislador la regularización de la situación

migratoria de los migrantes irregulares, en contraposición con los

migrantes en situación migratoria regular, relativa a que hayan sido

identificados como ofendidos, víctimas o testigos de un delito, se

encuentre justificada o tenga una finalidad objetiva y

constitucionalmente válida, es decir, que su introducción esté

relacionada con el objeto e intención de la creación de la Ley de

Migración, o que exista algún fundamento objetivo y razonable que

permita dar ese trato desigual de forma justificada.

En efecto, si bien en congruencia con lo esgrimido por esta

Segunda Sala, el legislador no está constitucionalmente obligado a

exponer una motivación específica y concreta en la creación de cada

precepto; lo cierto es que sí debe advertirse mínimamente cuál es la

finalidad perseguida con la expedición de la normatividad respectiva y

sí ésta guarda relación con el contenido de las normas cuestionadas.


103

En el caso, tal como se advierte del proceso

legislativo que antecedió a la expedición de la Ley de

Migración, no se advierte, en lo particular, porqué

para el caso de los migrantes en situación migratoria irregular se exige

que sean identificados por el Instituto o por autoridad competente

como víctimas o testigos de un delito grave, con lo que se les veda la

posibilidad de obtener una visa por razones humanitarias cuando sean

víctimas o testigos de un delitos no grave, a diferencia de los

extranjeros en situación migratoria regular, a quienes sí se les permite

cambiar su condición migratoria y acceder a una visa por razones

humanitarias, por el mero hecho de ser identificados por el instituto o

por autoridad competente como ofendidos, víctimas o testigos de un

delito no grave.

Tampoco del antecedente de la Ley de Migración (Ley General

de Población), ni de la propia Ley de Migración se advierte alguna

justificación por la que el legislador haya introducido la referida

distinción, ni mucho menos la finalidad que se pretendió perseguir con

dicha limitante.

Es decir, del contexto normativo no se deprende la razón objetiva

del porqué siendo ambos migrantes testigos o víctimas de un delito no

grave, a uno de ellos, en específico, a los migrantes en situación

irregular no les permite acceder a una visa por razones humanitarias

para permanecer en el país hasta la conclusión del proceso penal

respectivo, mientras que a los migrantes en situación migratoria

regular sí, lo cual evidencia lo irrazonable de la medida.

Máxime si se toma en cuenta que incluso, en el referido proceso

legislativo, se puso especial énfasis en reiteradas ocasiones, en que la

intención y objeto de la expedición de la ley cuestionada fue la de

respetar de manera irrestricta los derechos humanos de los migrantes

que se encuentren en territorio nacional, sin importar su situación

migratoria, procurándoles su derecho a la salud, a la educación, al

debido proceso, al reconocimiento de su personalidad jurídica, a la

procuración e impartición de justicia, sin alguna discriminación

derivada de su condición migratoria, salvaguardando sus derechos

humanos al margen de su nacionalidad y de su condición con relación


104

a su estancia en la República Mexicana, con especial atención a

grupos vulnerables como mejores de edad, mujeres, indígenas, así

como víctimas de delito, entre otros, empero, si nada se dijo atinente

al tema que nos compete en la presente instancia, es decir, al porqué

los migrantes irregulares para acceder al derecho a regularizar su

situación migratoria, necesariamente deben ser identificados como

víctimas o testigos de un delito grave.

Aunado a que, si partimos de la idea de que en la propia

exposición de motivos se previó otorgar la condición de visitante por

razones humanitarias a los migrantes que hayan sido víctimas o

testigos de un delito cometido en territorio nacional, a fin de

reconocerles el derecho a acceder a la justicia y a participar en el

procedimiento respectivo hasta la reparación del daño, con la clara

finalidad de crear incentivos para denunciar y combatir a la

delincuencia que se aprovechaba de la vulnerabilidad de los

migrantes.

Luego, es claro que dicho objetivo no se cumple con la

introducción de la fracción III del artículo 133 de la ley, pues un

migrante en situación migratoria irregular que sea víctima o testigo de

un delito no grave, no encontrará incentivo alguno para denunciar tal

hecho ante las autoridades correspondientes, en la medida en que si

dicho supuesto no está contemplado para él como hipótesis de

regularización de su permanencia en el país y, como consecuencia de

ello, no podrá participar en el proceso penal hasta su total conclusión,

mucho menos buscará denunciar antes las autoridades

correspondientes la comisión de tal delito.

Bajo ese parámetro, si bien del contexto de la ley pudiera

estimarse que lo pretendido por el legislador pudo ser evitar que

indiscriminadamente los migrantes irregulares, para permanecer en el

país, soliciten una visa por razones humanitarias fingiendo la comisión

de un delito, como por ejemplo un robo; lo cierto es que ello también

podría ser utilizado por un migrante en situación migratoria regular

para obtener el cambio de su condición de estancia, de lo que deriva

que tampoco esa razón justifica el trato discriminatorio del que se

duele la recurrente, pues se insiste, si ambos migrantes (regulares e

irregulares) lo que pretenden es permanecer en el país de manera


105

legal -uno a través del cambio de su condición de

estancia24 de visitante por razones humanitarias

(migrante regular) y el otro mediante la regularización

de su situación migratoria- para darle seguimiento y participar en el

proceso penal que en su momento se instaure en contra del probable

o probables responsables de la comisión de un delito del que hayan

sido víctimas o testigos; entonces, resulta por demás injustificado que,

ambos, persiguiendo la misma finalidad, no se les otorgue el mismo

tratamiento.

Es otras palabras, aun considerando que uno de los fines en la

introducción de la medida legislativa cuestionada haya sido la ya

precisada, no se advierte una justificación razonable y objetiva que

permita justificar el hecho de que los migrantes que sean ofendidos,

víctimas o testigos de un delito no grave, derivado de su condición

migratoria, no se les permita regularizar su estancia en el país, pues

tal como se estatuye en el ―Protocolo de actuación para quienes

imparten justicia en casos que afectan a personas migrantes y sujetas

de protección Internacional‖ –el cual es solo de carácter orientador-, la

obtención de una visa humanitaria se trata de un derecho que les

permite a los extranjeros agotar todas las posibilidades legales para

que se persiga, investigue y sancione el delito (cualquiera que éste

sea), de lo contrario, se desincentiva que soliciten a través de tal

condición la regularización de su situación migratoria.

Ahora bien, en cuanto el segundo criterio a verificar, esto es: b)

que la distinción legislativa sea adecuada o racional, de manera

que constituya un medio apto para conducir al fin y objetivo

perseguido, existiendo una relación de instrumentalidad medio-

fin; esta Segunda Sala advierte que la medida impuesta bajo el

término categórico de que los migrantes en situación irregular

necesariamente deben ser víctimas o testigos de un ―delito grave‖ para

acceder a regularizar su situación migratoria, se trata de una carga

adicional y poco razonable, en la medida en que se exige que la

lesión del bien jurídico protegido, por afectar de manera importante

valores fundamentales de la sociedad, sea de mayor entidad para

determinados migrantes, simplemente por su situación migratoria -de

24

En términos de lo que dispone el artículo 53 de la Ley de Migración.


106

por sí ya vulnerable por el mero hecho de tener que salir de su país de

origen derivado de múltiples factores (económicos, sociales, culturales,

de seguridad, falta de oportunidades, etcétera), pues la mayoría migra

para gozar de derechos humanos-; lo cual refleja y más aún evidencia,

un perjuicio en lugar del beneficio que aparentemente pretende

instaurar la ley en su favor.

En ese sentido, es de concluirse, entonces, que la distinción

introducida por el legislador para los migrantes en situación migratoria

irregular, de ninguna manera resulta adecuada, racional, ni constituye

el medio apto para conducir al fin u objetivo perseguido, ello si se toma

en cuenta, tal como se ha reiterado a lo largo de esta ejecutoria, que

algunos de los fines de la Ley de Migración fueron:

i. Contar con un ordenamiento jurídico que permitiera dotar de

certeza jurídica a los migrantes y velar por sus derechos en su tránsito

por México, así como un marco legal que atendiera y evitara los

múltiples actos de extorsión, violencia, robo y demás agresiones y

delitos de los que son objeto los migrantes nacionales y extranjeros;

ii. Garantizar el ejercicio irrestricto de los derechos de los

migrantes que se encuentren en territorio nacional,

independientemente de su situación migratoria, procurándoles su

derecho a la salud, a la educación, al debido proceso, al

reconocimiento de su personalidad jurídica, a la procuración e

impartición de justicia, sin alguna discriminación derivada de dicha

condición migratoria, salvaguardando sus derechos humanos al

margen de su nacionalidad y de su condición con relación a su

estancia en la República Mexicana, con especial atención a grupos

vulnerables como mejores de edad, mujeres, indígenas, así como

víctimas de delito, entre otros; y,

iii. Crear la posibilidad de que los extranjeros establecidos en el

país sin la documentación adecuada, pudieran regularizar su situación

migratoria cuando pretendan residir en territorio nacional,

especialmente, más para quienes hayan sido identificados por la

autoridad como víctimas o testigos de algún delito.


107

Los cuales, como claramente se acaba de

evidenciar, no se satisfacen en la medida en que la

exigencia para quienes se encuentran en situación

migratoria irregular y pretendan obtener una visa por razones

humanitarias, es la relativa a que el delito del que hayan sido víctimas

o testigos sea ―grave‖; por tanto, lo anterior evidencia que la condición

impuesta en el precepto impugnado no tiene relación o vínculo con el

fin que persigue la ley.

Derivado de lo anterior, en relación con la última condición a

satisfacer, esto es: c) Que la distinción sea proporcional, dado que

no es válido alcanzar objetivos constitucionalmente legítimos de

un modo abiertamente desproporcional, tampoco se cumple.

A juicio de esta Segunda Sala ello es así, pues si en relación con

este aspecto, debe procurarse que la persecución de un objetivo

constitucional no se haga a costa de una afectación innecesaria o

desmedida de otros bienes y derechos constitucionalmente protegidos;

entonces, se arriba a la convicción de que la medida legislativa en

cuestión, al exigir a los migrantes irregulares para acceder a

regularizar su situación migratoria, que sean identificados por el

Instituto o por la autoridad correspondiente como víctimas o testigos

de un delito grave, no cumple con tal exigencia, dado que la

introducción de dicha limitante, además de que no resulta objetiva,

produce una afectación innecesaria y desmedida de otros bienes

constitucionalmente protegidos, como por ejemplo podrían ser la vida,

la libertad y la integridad personal de una persona, pues se exige al

migrante para permanecer legalmente en el país por razones

humanitarias, como ya se dijo, que la lesión del bien jurídico protegido

sea mayor, lo que demuestra que no existe proporcionalidad entre los

medios empleados y la finalidad perseguida.

Refuerza el argumento en comento, además, el hecho de que

tampoco existe un razonamiento o contexto que permita delimitar, en

dado caso, en qué modo la condición cuestionada pudiera disminuir el

número de solicitudes de regularización presuntamente ficticias solo

para obtener un permiso de permanencia legal en el país, pues si

tomamos en cuenta, tal como se razonó en la exposición de motivos


108

de la ley, que México como país de destino de inmigrantes alberga un

volumen de extranjeros legalmente establecidos relativamente

reducido, esto es, alrededor de medio millón, lo que representan una

muy baja proporción respecto a la población nacida en el país (0.5%),

cifra mucho menor a la registrada en países con niveles de desarrollo

similares al nuestro; ello evidencia aún más que la desigualdad de

trato en relación con migrantes regulares no encuentra justificación

alguna.

Bajo esa línea argumentativa, se debe tomar en cuenta que la

conclusión alcanzada se fortalece si se trae a colación el “Protocolo de

actuación para quienes imparten justicia en casos que afectan a

personas migrantes y sujetas de protección Internacional‖, que aunque

como se dijo, es de carácter orientador, resulta de gran utilidad –por

estar en él compendiado lo más relevante de los ordenamientos

jurídicos que regulan el tema de las personas migrantes, tanto

nacionales como internacionales- para vislumbrar que la regulación

migratoria tiene como principal objetivo la promoción del acceso a la

justicia de las personas extranjeras, como derecho a favor de las

personas migrantes desde la ratificación de México de la Convención

Internacional sobre la protección de los derechos de todos los

trabajadores migratorios y sus familiares en 1990, la adhesión a la

Convención de 1951 sobre el Estatuto de los refugiados en el 2000 y

los cambios a la Ley General de Población.

Asimismo, busca eliminar barreras en el acceso a la justicia de

las personas migrantes, tales como factores culturales –idioma,

religión, desconocimiento de la legislación nacional–, económicos,

trámites burocráticos, traducidos en exigencias de requisitos

adicionales, sumado al poco tiempo que tienen dichas personas para

dar seguimiento a sus procedimientos legales, carencia de domicilio

estable, la desconfianza hacía las autoridades, el temor de ser

detenidas en una estación migratoria o ser deportadas a su país, lo

que provoca que las personas migrantes sean blanco de una gran

cantidad de violaciones a derechos humanos y que éstas quedan

impunes, lo que deber ser inaceptable.

De la misma manera ilustra acerca de que la legislación en

materia de migración y protección internacional de refugiados permite


109

que una persona que haya sido víctima, testigo u

ofendido de un delito (sin especificar que éste sea

grave) obtenga la residencia temporal en el país

mediante el otorgamiento de una visa humanitaria, de cuyo derecho

desconocen los migrantes.

Cobra especial relevancia que en el referido Protocolo de

Actuación se contiene un capítulo denominado ―Reglas de actuación

para atender a personas migrantes víctimas, ofendidas o testigos de

un delito‖25, en el que se estatuye lo siguiente:

1. Asistencia y protección

Para que las personas víctimas, testigos u ofendidas de algún delito

sean capaces de llevar su procedimiento, se debe asegurar que

cuenten con asistencia médica y psicológica, antes y durante el

procedimiento judicial. Asimismo, debe brindarse apoyo inmediato si la

persona no tiene un lugar donde dormir; por lo tanto, un albergue

seguro y capaz de cumplir con las necesidades de la víctima, es

fundamental.

La Procuraduría Social de Atención a las Víctimas de Delitos tiene la

obligación de brindar orientación y atención especializada como la

asistencia médica y psicológica. De la misma manera, existen varias

organizaciones de la sociedad civil que proporcionan ese tipo de

atención, por lo que su canalización oportuna será un buen medio para

garantizar a estas personas la asistencia requerida.

2. No sanción por participación en actividades ilícitas derivadas de su

condición de víctimas.

Las personas migrantes y sujetas de protección internacional pueden

ser fácilmente víctimas de dos delitos: la trata de personas y el tráfico

ilícito de migrantes. Debido a esto, en muchas ocasiones, participan en

25

Cuyo fundamento legal se encuentra establecido en los artículos 54, fracción I, 52, fracción IX, de la Ley de Migración; 139, fracción I, de su reglamento; 6 del Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, especialmente Mujeres y Niños, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional; fracción XV del artículo 4 de la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos Delitos; artículos 2, 7, 8, 9, 50, 51, 52 y 66 de la Ley General de Víctimas; artículo Tercero del Decreto por el que se crea la Procuraduría Social de Atención a las Víctimas de Delitos, como un organismo descentralizado de la Administración Pública Federal; artículo 38 de la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos Delitos.


110

actividades ilícitas como la falsificación de documentos de identidad o

de viaje.

Dado que el carácter de estas personas es el de víctimas, no deben ser

sancionadas por tales delitos. En el caso específico de las personas

víctimas de trata, no deben ser sancionadas por la adquisición o

posesión de documentos de identificación apócrifos, ni deben ser

mantenidas en centros de detención o prisión en ningún momento de

cualquier proceso legal. En el mismo sentido, las personas víctimas de

un delito no deben ser alojadas en estaciones migratorias, puesto que

tienen derecho a obtener un documento de residencia.

El Protocolo para Prevenir el Tráfico Ilícito de Migrantes por Tierra, Mar

y Aire, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra

la Delincuencia Organizada Transnacional (artículos 5 y 6), incluso

señala que las personas migrantes ni siquiera deberían ser sujetas a

enjuiciamiento penal por el hecho de haber sido objeto de conductas

propias del tráfico ilícito de personas.

3. Otorgamiento de una residencia temporal o permanente.

Las personas que son víctimas o testigos de un delito en México tienen

derecho a obtener un documento migratorio que les otorgue la

residencia temporal o permanente, tal como se explica a continuación.

Cuando las personas migrantes y sujetas de protección internacional

sean a su vez víctimas del delito de trata de personas, se les otorgará

visa por razones humanitarias, así como a sus ascendientes y

descendientes en primer grado durante el período de espera y durante

el procedimiento penal.

También se establece la posibilidad de que dichas visas incluyan

permiso para trabajar y puedan convertirse en permisos de residencia

permanente a solicitud de la víctima. Una persona víctima de trata

podría ser reconocida como refugiada por género si cumple con los

requisitos establecidos en la LSRyPC.

Cuando se trata de una persona extranjera víctima, testigo u ofendido

de un delito, se tiene derecho a una visa por razones humanitarias. Es

decir, se le autorizará permanecer en el país hasta que concluya el

proceso, al término del cual deberá salir del país o solicitar una nueva

condición de estancia, con derecho a entrar y salir del país cuantas

veces lo desee y con permiso para trabajar a cambio de una

remuneración en el país. En casos como los de las personas víctimas

de trata de personas, son opciones el establecimiento en un tercer

país, o bien, el retorno voluntario a su país de origen. …


111

Así, de lo anterior se advierte que si bien en la

ley, de acuerdo a la normatividad internacional, se

reconoce la protección del derecho de las personas

migrantes víctimas, ofendidos o testigos de un delito a acceder a una

visa humanitaria, lo cierto es que lo que no encuentra justificación ni

legal ni constitucionalmente hablando y muchos menos acorde al

marco internacional de protección de derechos humanos, es que se

condicione la obtención de tal visa humanitaria, tratándose de los

migrantes en situación irregular, a que el delito del que pudiera ser

objeto como testigos, víctimas u ofendidos se encuentre tipificado

como ―delito grave‖ en términos de lo que en su momento establecía el

artículo 194 del Código Federal de Procedimientos Penales26,

26

―ARTICULO 194.- Se califican como delitos graves, para todos los efectos legales, por afectar de manera importante valores fundamentales de la sociedad, los previstos en los ordenamientos legales siguientes: I. Del Código Penal Federal, los delitos siguientes: 1) Homicidio por culpa grave, previsto en el artículo 60, párrafo tercero; 2) Traición a la patria, previsto en los artículos 123, 124, 125 y 126; 3) Espionaje, previsto en los artículos 127 y 128; (REFORMADO, D.O.F. 28 DE JUNIO DE 2007) 4) Terrorismo, previsto en los artículos 139 al 139 Ter y terrorismo internacional previsto en los artículos 148 Bis al 148 Quáter; 5) Sabotaje, previsto en el artículo 140, párrafo primero; 6) Los previstos en los artículos 142, párrafo segundo y 145; 7) Piratería, previsto en los artículos 146 y 147; 8) Genocidio, previsto en el artículo 149 Bis; 9) Evasión de presos, previsto en los artículos 150 y 152; 10) Ataques a las vías de comunicación, previsto en los artículos 168 y 170; 11) Uso ilícito de instalaciones destinadas al tránsito aéreo, previsto en el artículo 172 Bis párrafo tercero; 12) Contra la salud, previsto en los artículos 194, 195, 196 Bis, 196 Ter, 197, párrafo primero y 198, parte primera del párrafo tercero; 13) Corrupción de personas menores de dieciocho años de edad o de personas que no tienen capacidad para comprender el significado del hecho o de personas que no tienen capacidad para resistirlo, previsto en el artículo 201; Pornografía de personas menores de dieciocho años de edad o de personas que no tienen capacidad para comprender el significado del hecho o de personas que no tienen capacidad para resistirlo, previsto en el artículo 202; Turismo sexual en contra de personas menores de dieciocho años de edad o de personas que no tienen capacidad para comprender el significado del hecho o de personas que no tienen capacidad para resistirlo, previsto en los artículos 203 y 203 Bis; Lenocinio de personas menores de dieciocho años de edad o de personas que no tienen capacidad para comprender el significado del hecho o de personas que no tienen capacidad para resistirlo, previsto en el artículo 204 y Pederastia, previsto en el artículo 209 Bis; 14) (DEROGADO, D.O.F. 25 DE ENERO DE 2013) 15) (DEROGADO, D.O.F. 25 DE ENERO DE 2013) (ADICIONADO, D.O.F. 23 DE ENERO DE 2009) 16) El desvío u obstaculización de las investigaciones, previsto en el artículo 225, fracción XXXII; 17) Falsificación y alteración de moneda, previsto en los artículos 234, 236 y 237; 18) (DEROGADO, D.O.F. 26 DE JUNIO DE 2008) 19) Contra el consumo y riqueza nacionales, previsto en el artículo 254, fracción VII, párrafo segundo; 20) Violación, previsto en los artículos 265, 266 y 266 Bis; 21) Asalto en carreteras o caminos, previsto en el artículo 286, segundo párrafo;


112

22) Lesiones, previsto en los artículos 291, 292 y 293, cuando se cometa en cualquiera de las circunstancias previstas en los artículos 315 y 315 Bis; 23) Homicidio, previsto en los artículos 302 con relación al 307, 313, 315, 315 Bis, 320 y 323; 24) Tráfico de menores, previsto en el artículo 366 Ter; 25) Robo calificado, previsto en el artículo 367 cuando se realice en cualquiera de las circunstancias señaladas en los artículos 372 y 381, fracciones VII, VIII, IX, X, XI, XIII, XV, XVI y XVII, y el previsto en la fracción IV del artículo 368 Quáter; 26) Robo calificado, previsto en el artículo 367, en relación con el 370 párrafos segundo y tercero, cuando se realice en cualquiera de las circunstancias señaladas en el artículo 381 Bis; 27) Comercialización habitual de objetos robados, previsto en el artículo 368 Ter; 28) (DEROGADO, D.O.F. 24 DE OCTUBRE DE 2011) 29) Robo, previsto en el artículo 371, párrafo último; 30) Robo de vehículo, previsto en el artículo 376 Bis; 31) Los previstos en el artículo 377; 32) Extorsión, previsto en el artículo 390; 33) Operaciones con recursos de procedencia ilícita, previsto en el artículo 400 Bis, y 33) Bis. Contra el Ambiente, en su comisión dolosa, previsto en los artículos 414, párrafos primero y tercero, 415, párrafo último, 416, párrafo último y 418, fracción II, cuando el volumen del derribo, de la extracción o de la tala, exceda de dos metros cúbicos de madera, o se trate de la conducta prevista en el párrafo último del artículo 419 y 420, párrafo último. 34) En materia de derechos de autor, previsto en el artículo 424 Bis. 35) Desaparición forzada de personas previsto en el artículo 215-A. 36) En materia de delitos ambientales, el previsto en la fracción II Bis del artículo 420. II. De la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, el previsto en el artículo 2; III. De la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, los delitos siguientes: 1) Portación de armas de uso exclusivo del Ejército, Armada o Fuerza Aérea, previsto en el artículo 83, fracción III; 2) Los previstos en el artículo 83 Bis, salvo en el caso del inciso i) del artículo 11; 3) Posesión de armas de uso exclusivo del Ejército, Armada o Fuerza Aérea, en el caso previsto en el artículo 83 Ter, fracción III; 4) Los previstos en el artículo 84, y 5) Introducción clandestina de armas de fuego que no están reservadas al uso exclusivo del Ejército, Armada o Fuerza Aérea, previsto en el artículo 84 Bis, párrafo primero. IV. De la Ley Federal para Prevenir y Sancionar la Tortura, el delito de tortura, previsto en los artículos 3o. y 5o; V. De la Ley de Migración, el delito de tráfico de indocumentados, previsto en el artículo 159. VI. Del Código Fiscal de la Federación, los delitos siguientes: 1) Contrabando y su equiparable, previstos en los artículos 102 y 105 fracciones I a la IV, cuando les correspondan las sanciones previstas en las fracciones II o III, segundo párrafo del artículo 104, y 2) Defraudación fiscal y su equiparable, previstos en los artículos 108 y 109, cuando el monto de lo defraudado se ubique en los rangos a que se refieren las fracciones II o III del artículo 108, exclusivamente cuando sean calificados. VII. De la Ley de la Propiedad Industrial, los delitos previstos en el artículo 223, fracciones II y III; VIII. De la Ley de Instituciones de Crédito, los previstos en los artículos 111; 112, en el supuesto del cuarto párrafo, excepto la fracción V; 112 Bis; 112 Ter; 112 Quáter, y 113 Bis, en el supuesto del cuarto párrafo del artículo 112; VIII Bis. De la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, los previstos en los artículos 432, 433 y 434; IX. De la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, los delitos previstos en los artículos 98, en el supuesto del cuarto párrafo, excepto las fracciones IV y V, 100, fracciones I y II, y 101; X. De la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, los previstos en los artículos 112 Bis; 112 Bis 2, en el supuesto del cuarto párrafo; 112 Bis 3, fracciones I y IV, en el supuesto del cuarto párrafo; 112 Bis 4, fracción I, en el supuesto del cuarto párrafo del artículo 112 Bis 3, y 112 Bis 6, fracciones II, IV y VII, en el supuesto del cuarto párrafo; XI. De la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros, los previstos en los artículos 141, fracción I; 145, en el supuesto del cuarto párrafo, excepto las fracciones II, IV y V; 146 fracciones II, IV y VII, en el supuesto del cuarto párrafo, y 147, fracción II inciso b), en el supuesto del cuarto párrafo del artículo 146;


113

actualmente abrogado, cuya legislación era la

aplicable en la época en que se emitió la resolución

impugnada en nulidad.

Cuando lo cierto es que del propio contexto se puede vislumbrar

con claridad que a los migrantes en situación migratoria regular que

pretendan cambiar su condición de estancia por razones humanitarias,

solo les exige haber sido identificados por el Instituto o por autoridad

competente como ofendido, testigo o víctima de un delito (no grave)

cometido en el territorio nacional.

Máxime que en la actual Ley General de Víctimas no se previó

alguna distinción que condicione los derechos de las víctimas en

función del delito (grave o no grave) que se haya cometido en su

perjuicio, sino por el contrario, en su artículo 5 estipula de manera

general que: ―…Las autoridades que deban aplicar esta Ley ofrecerán,

en el ámbito de sus respectivas competencias, garantías especiales y

medidas de protección a los grupos expuestos a un mayor riesgo de

violación de sus derechos, como niñas y niños, jóvenes, mujeres,

XII. De la Ley del Mercado de Valores, los delitos previstos en los artículos 373, 374, 375, cuando el monto de la disposición de los fondos o de los valores, títulos de crédito o documentos a que se refiere el artículo 2, fracción XIV, de dicha Ley, exceda de 350,000 días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, 381, fracción II y 382, fracción II; XIII. De la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, los previstos en los artículos 103, y 104 cuando el monto de la disposición de los fondos, valores o documentos que manejen de los trabajadores con motivo de su objeto, exceda de trescientos cincuenta mil días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, y (sic) XIV. De la Ley de Quiebras y Suspensión de Pagos, los previstos en el artículo 96; XV. De la Ley General de Salud: 1) La alteración y la contaminación de bebidas alcohólicas, previstas en las fracciones II y III, párrafo segundo, del artículo 464 de la Ley General de Salud. 2) Los previstos en las fracciones I, II y III del artículo 464 Ter, y en los artículos 475 y 476. XVI. Los previstos en el Título Segundo de la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de Estos Delitos, excepto en el caso de los artículos 32, 33 y 34 y sus respectivas tentativas punibles; XVII. Los previstos en el artículo 49 de la Ley Federal para el Control de Sustancias Químicas Susceptibles de Desvío para la Fabricación de Armas Químicas, y XVIII. De la Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de Secuestro, Reglamentaria de la fracción XXI, del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los previstos en los artículos 9, 10, 11, 17 y 18. XIX. De la Ley para Regular las Actividades de las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo, el delito previsto en el artículo 114. XX. De la Ley de Sociedades de Inversión, el delito previsto en el artículo 88. XXI. De la Ley de Uniones de Crédito, el delito previsto en el artículo 125. XXII. De la Ley de Ahorro y Crédito Popular, el delito previsto en el artículo 140. La tentativa punible de los ilícitos penales mencionados en las fracciones anteriores, también se califica como delito grave.‖


114

adultos mayores, personas en situación de discapacidad, migrantes,

miembros de pueblos indígenas, personas defensoras de derechos

humanos, periodistas y personas en situación de desplazamiento

interno. En todo momento se reconocerá el interés superior del

menor”. Y, en el numeral 112: ―El Sistema Nacional de Atención a

Víctimas garantizará los servicios de ayuda, atención, asistencia,

acceso a la justicia, a la verdad y a la reparación integral de los

extranjeros que hayan sido víctimas del delito o de violaciones a

derechos humanos en México, firmando los convenios de

colaboración correspondientes con las autoridades competentes del

país donde la víctima retorne y con apoyo de los consulados

mexicanos en dicho país.”

Además, los artículos 10, 11 y 12 de la ley, establecen su

derecho de acceso a la justicia, y de manera enunciativa, sus

derechos dentro del proceso penal –sin atender a la gravedad o no de

delito-, tal como se advierte de su contenido.

Artículo 10. Las víctimas tienen derecho a un recurso judicial adecuado y efectivo, ante las autoridades independientes, imparciales y competentes, que les garantice el ejercicio de su derecho a conocer la verdad, a que se realice con la debida diligencia una investigación inmediata y exhaustiva del delito o de las violaciones de derechos humanos sufridas por ellas; a que los autores de los delitos y de las violaciones de derechos, con el respeto al debido proceso, sean enjuiciados y sancionados; y a obtener una reparación integral por los daños sufridos. Las víctimas tendrán acceso a los mecanismos de justicia de los cuales disponga el Estado, incluidos los procedimientos judiciales y administrativos. La legislación en la materia que regule su intervención en los diferentes procedimientos deberá facilitar su participación. DE LOS DERECHOS DE LAS VÍCTIMAS EN EL PROCESO PENAL Artículo 11. Para garantizar los derechos establecidos en el artículo 10 de la presente Ley, las víctimas tendrán acceso a los mecanismos y procedimientos previstos en la Constitución, en las leyes locales y federales aplicables y en los Tratados Internacionales. Artículo 12. Las víctimas gozarán de los siguientes derechos: I. A ser informadas de manera clara, precisa y accesible de sus derechos por el Ministerio Público o la primera autoridad con la que tenga contacto o que conozca del hecho delictivo, tan pronto éste ocurra. El Ministerio Público deberá comunicar a la víctima los derechos que reconocen la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los Tratados Internacionales y esta Ley a su favor, dejando constancia en la carpeta de


115

investigación de este hecho, con total independencia de que exista o no un probable responsable de los hechos; II. A que se les repare el daño en forma expedita, proporcional y justa en los términos a que se refiere el

artículo 64 de esta Ley y de la legislación aplicable. En los casos en que la autoridad judicial dicte una sentencia condenatoria no podrá absolver al responsable de dicha reparación. Si la víctima o su Asesor Jurídico no solicitaran la reparación del daño, el Ministerio Público está obligado a hacerlo; III. A coadyuvar con el Ministerio Público; a que se les reciban todos los datos o elementos de prueba con los que cuenten, tanto en la investigación como en el proceso, a que se desahoguen las diligencias correspondientes, y a intervenir en el juicio como partes plenas ejerciendo durante el mismo sus derechos los cuales en ningún caso podrán ser menores a los del imputado. Asimismo, tendrán derecho a que se les otorguen todas las facilidades para la presentación de denuncias o querellas; IV. A ser asesoradas y representadas dentro de la investigación y el proceso por un Asesor Jurídico. En los casos en que no quieran o no puedan contratar un abogado, les será proporcionado por el Estado, de acuerdo al procedimiento que determine esta Ley y su Reglamento; esto incluirá su derecho a elegir libremente a su representante legal; V. A impugnar ante la autoridad judicial las omisiones del Ministerio Público en la investigación de los delitos, así como las resoluciones de reserva, no ejercicio, desistimiento de la acción penal o suspensión del procedimiento, con independencia de que se haya reparado o no el daño; VI. A comparecer en la fase de la investigación o al juicio y a que sean adoptadas medidas para minimizar las molestias causadas, proteger su intimidad, identidad y otros datos personales; VII. A que se garantice su seguridad, así como la de sus familiares y la de los testigos en su favor contra todo acto de amenaza, intimidación o represalia; VIII. A rendir o ampliar sus declaraciones sin ser identificados dentro de la audiencia, teniendo la obligación el juez de resguardar sus datos personales y, si lo solicitan, hacerlo por medios electrónicos; IX. A obtener copia simple gratuita y de inmediato de las diligencias en las que intervengan; X. A solicitar medidas precautorias o cautelares para la seguridad y protección de las víctimas, ofendidos y testigos de cargo, para la investigación y persecución de los probables responsables del delito y para el aseguramiento de bienes para la reparación del daño; XI. A que se les informe sobre la realización de las audiencias donde se vaya a resolver sobre sus derechos y a estar presentes en las mismas;


116

XII. A que se les notifique toda resolución que pueda afectar sus derechos y a impugnar dicha resolución, y XIII. En los casos que impliquen graves violaciones a los derechos humanos, a solicitar la intervención de expertos independientes, a fin de que colaboren con las autoridades competentes en la investigación de los hechos y la realización de peritajes. Las organizaciones de la sociedad civil o grupos de víctimas podrán solicitar que grupos de esos expertos revisen, informen y emitan recomendaciones para lograr el acceso a la justicia y a la verdad para las víctimas.

En esa virtud, esta Segunda Sala considera que la distinción

introducida por el legislador no obedece a una finalidad objetiva y

constitucionalmente valida; la distinción establecida no resulta

adecuada o racional, de manera que constituya un medio apto para

conducir al fin u objetivo perseguido, existiendo una relación de

instrumentalidad medio-fin; ni tampoco resulta proporcional, al no

demostrarse la razonabilidad en la diferenciación de trato.

Consecuentemente, conforme a lo hasta aquí expuesto, se

concluye que el artículo 133, fracción III, de la Ley de Migración se

emitió sin algún propósito, justificación o intención, lo cual provoca un

trato normativo diferenciado entre los extranjeros en situación

migratoria irregular que sea víctimas, testigos u ofendidos de un delito

no grave, que soliciten permanecer en el país para darle impulso y

continuidad a la investigación y sanción del mismo a través de la

regularización de su estancia por razones humanitarias, pues a éstos

se les niega dicha regularización porque el delito del que hayan sido

víctimas, testigos u ofendidos no sea grave, en comparación con los

extranjeros en situación migratoria regular, a quienes sí se les permite

cambiar su condición de estancia por razones humanitarias por el solo

hecho de ser identificados por la autoridad migratoria o por la

autoridad competente, como víctimas, testigos u ofendidos de algún

delito (no grave) cometido en territorio nacional.

Sin que obste a la decisión alcanzada los agravios formulados en

la revisión adhesiva por la Directora General Jurídica de Derechos

Humanos y Transparencia del Instituto Nacional de Migración; toda

vez que éstos solo se en encuentran encaminados a evidenciar la

ineficacia de los agravios de la quejosa dirigidos a combatir la

inoperancia decretada por el tribunal colegiado del conocimiento, de


117

cuyo examen ya se ocupó esta Segunda Sala en la

parte final del considerando quinto de este fallo.

OCTAVO. Decisión y efectos. En ese tenor, al

evidenciarse lo fundado de los conceptos de violación formulados por

el recurrente, dado que no encuentra justificación razonable la medida

impuesta por parte del legislador, ni en la exposición de motivos, ni en

los dictámenes legislativos, ni en la propia ley, se determina que el

artículo 133, fracción III, de la Ley de Migración, en la porción

normativa que expresa “Que el extranjero sea identificado por el Instituto o por

autoridad competente, como víctima o testigo de algún delito grave cometido en

territorio nacional”, resulta inconstitucional, toda vez que genera un

trato desigual entre sujetos que se encuentran en supuestos similares,

sin que exista razonabilidad en la diferencia de trato que se pretende.

Conclusión que debe hacerse extensiva al artículo 50 de los

Lineamientos para Trámites y Procedimientos Migratorios, en la parte

que hace referencia a la expresión ―delito grave‖, al derivar de lo que

dispone la propia Ley de Migración y tratarse del instrumento

informativo para los usuarios de los servicios migratorios, que tiene por

objeto dar a conocer los requisitos, procedimientos y criterios

aplicables para la atención y resolución de diversos trámites y

servicios migratorios.

En ese orden de ideas, toda vez que la aplicación del precepto

declarado inconstitucional provocó un trato normativo diferenciado

entre el extranjero en situación migratoria irregular víctima, testigo u

ofendido de un delito no grave, que solicitó permanecer en el país (por

razones humanitarias), dado que se le negó dicha regularización

porque el delito del que fue víctima o testigo no era grave, en

comparación con los extranjeros en situación migratoria regular, a

quienes si se les permite cambiar su condición de estancia (por

razones humanitarias) cuando sean identificados por la autoridad

migratoria o por la autoridad competente, como víctimas, testigos u

ofendidos de algún delito (no grave) cometido en territorio nacional.

Esta Segunda Sala estima procedente revocar la sentencia

recurrida y conceder el amparo solicitado para el efecto de que la


118

Tercera Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia

Fiscal y Administrativa:

a) Deje insubsistente el fallo reclamado; y

b) Dicte otro en el que, derivado de la inconstitucionalidad

decretada respecto de los artículos 133, fracción III, de la Ley

de Migración y 50 de los Lineamientos para Trámites y

Procedimientos Migratorios, en la porción normativa referida,

resuelva sobre la nulidad de la resolución impugnada,

prescindiendo de considerar como requisito para acceder al

trámite de regularización formulado por la parte quejosa, que

ésta haya sido identificada por el Instituto o por autoridad

competente, como víctima o testigo de algún delito grave

cometido en territorio nacional, es decir, otorgándole el mismo

tratamiento que al respecto reciben los migrantes en situación

migratoria regular.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. En la materia de la revisión competencia de esta

Segunda Sala, se revoca la sentencia recurrida.

SEGUNDO. La Justicia de la Unión ampara y protege a Claudia

Solanlle Quioto Pérez, en contra de la sentencia de tres de

noviembre de ese año, dictada por la Tercera Sala Regional

Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,

para los efectos precisados en la parte final de esta ejecutoria.

TERCERO. Es infundada la revisión adhesiva interpuesta por la

autoridad tercera interesada.

Notifíquese; con testimonio de esta resolución, vuelvan los

autos al Tribunal de su origen y, en su oportunidad, archívese el toca

como asunto concluido.

amparo directo en revisiÓn 3314/2016 quejosa y … · notificó a la autoridad tercero interesada...

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