Revista del Banco Central de Venezuela3 (Julio-Septiembre 1991)

AMERICA lATINA HOY:¿VIGENCIA DE LA PIANIFICAOON?

Luis Mata Mollejas

INTRODUCaON

El año de 1992 se inicia con la adopción por parte de Rusia y deotros Estados pertenecientes a la URSS., del sistema de libre mercado; locual implica el abandono de la planificación centralizada por parte de unasociedad que le dio impulso universal a esa fonna de buscar el bienestarde la población.

En este mismo año de 1992, el Congreso de la República de Vene­zuela debe abocarse a la wrobación de una Ley de Planificación quesustituya la dispersa normativa vigente.

Pareciera, a primera vista, que alguna de las dos sociedades estáiniciando un camino equivocado. ¿Es acertado este juicio?

1. UN COMIENZO SORPRENDENTE

En 1943, Karl Mannheim defendía ante el mundo, en su colección deensayos, -Diagnóstíco de Nuestro Tíempo-' la idea de que la planificaciónera compatible con la libertad y con la democracia. En tal defensa se ale­gaba que, de no aparecer un nuevo tipo de gobierno democrático, capazdeutilizar los métodos demostrados eficaces por la psicología y la sociolo­gía y crease un entorno para el principio del -Iaíssez faire.. , el mundoseria dominado por una minoria que los aplicaria, mediante una dictadu­ra, como estaba ocurriendo en la Alemania nazi, en la Italia fascista y en laRusia comunista.

l. Aut. Op. cit., primera edición en inglés, 1943, primera edición en español, 1944,tercera edición en español, FCE,Colección Popular, México, 1959.

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Pero mucho antes, en Latinoamérica, en México en 1934, en Cubaen 1937, en Venezuela en 1938, en Colombia en 1940 y Ecuador en 1941,los gobiernos habían elaborado planes que iban desde el sexenal mexica­no hasta el trienal de Venezuela. (Ver cuadro Nº 1).

El Presidente de Venezuela, General Eleazar López Contreras afir­maba en mayo de 1938, cuando en -Mensaje Especial- presentaba su plande gobierno al Congreso de la República que:

"El hecho de que por primera vez se subordine en nuestro país lagestión pública en sus varios aspectos, al factor exclusivo de la necesidadde progresar, de trabajar en firme por el país, de resolver en forma eficien­te los numerosos problemas (revela) una nueva concepción del poder. ..un nuevo concepto de gobierno (la voluntad de) poner en práctica eseprincipio inherente a los Estados modernos que no es otra que el de go­bernar técnícamente-.2

Se justificaba así y se ponía en práctica, antes que en la Europa de­mocrática de la segunda postguerra, a la planificación como instrumentolegítimo de gobierno en países democráticos. El plan trienal venezolanode 1938, establecía programas específicos, con su correspondiente asigna­ción presupuestaria y formulaba metas correlacionadas con los recursosnecesarios para lograrlos.'

Sin duda alguna, el mérito del tratadista alemán consistió en presen­tar ordenadamente, en lenguaje sencillo, las cuestiones básicas de la pla­nificación democrática. El mérito de los políticos latinoamericanos es ha­

ber formulado acciones de gobierno para dar salida a las tensiones socia­les; que de haber estallado, podría haber conducido a soluciones no de­mocráticas o a retardar su aparición en el Continente.

Mannheim, a nivel académico, demostró que la planificación reque­ría ser usada en los sistemas democráticos, ante la imposibilidad de en­frentar, dentro del -laíssez faíre- al cambio continuo, acelerado y a lastensiones sociales crecientes; pues como afirmaba, la práctica liberal ha­bía confundido la neutralidad con la tolerancia ...

"Esa actitud de tolerancia llegó tan lejos en nuestra democracia mo­derna que por pura liberalidad y cortesía, acabamos por dejar de creer ennuestros fines; dejamos de creer que el ajuste pacffico es cosa deseable,

2. Pacheco E.•De Castro a López Contreras-, Edil. Fuentes, Caracas, 1984,p. 152,citandoa Rivas Rivas, José. Historia Grifica de Venezuela, Tomo 1. Caracas, 1972.

3. Pacheco E., Op, cít., p. 153.

CUADRO NO1

EXPERIENCIAHASTA 1961 DE lA PLANIFICACION EN AMERICAlATINA

Bolivia: Plan inmediato Brasil: Programas yde Fomento Económi- metas. 1957-1961.co.1955.

1934-1939

México: Plan Sexenal.1934.

Cuba: Plan Trienal.1937.

Venezuela: PlanTrienal. 1938.

1940-1945

Colombia: Plan deFomento de la Econo­mía Nacional. 1940.

Ecuador: Plan deFomento Inmediato dela Economía Nacional.

Venezuela: Plan deObra pública. 1941­1946.

México: 2do. Plan.1941-50.

Pto. Rico: Second SixYear Financier Programo1945-50.

Cuba: Plan de ObrasPúblicas. 1944-48.

1946-1950

Jamaica: A Ten YearPlan of Development.1946-56.

Argentina: Plan deGobierno. 1946-1956.

Ecuador: Plan deFomento de la Produc­ción.1948.

1951-1955

Argentina: 2do. PlanQuinquenal. 1953-1957.

Chile: Plan de InversiónCaRPo. 1952.

1956-1961

El Salvador: ProgramaQuinquenal. 1961-1%5.

Venezuela: 1er. Plan dela Nación. 1960-64.

Colombia: PlanCuatrienal de Inversio­nes.1961-64.

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queja libertad debe salvarse y que el control democrático debe mantener­·se».4

Los ensayos democráticos que dieron origen a la planificación enLatinoamérica, tuvieron una pausa después de 1945, con ello se adormeceel estilo de planificación que, según el ejemplo venezolano citado, co­menzaba con tan buen pie, combinando la voluntad política del PoderEjecutivo con la legitimidad que brinda el Poder Legislativo; relacionandometas con programas y recursos presupuestarios, anticipando, lógicamen­te criterios para la solución de la problemática de planificación de los añosposteriores a 1960 y que todavía son objeto de discusiones epistemo­lógicas y políticas.

2. LA. CONFUSION ENTRE PLANIFICACONy POIJTICA ECONOMICA

Los nuevos esfuerzos o ensayos de una planificación instituciona­lizada surgen alrededor o inmediatamente después del año 1960 (Ver cua­dro N!l 2) Y a menudo, en su origen se citan dos fuentes impulsoras: La

Comisión Económica para la América Latina de las Naciones Unidas(CEPAL) y la Alianza para el Progreso, mecanismo que acordaron los go­biernos latinoamericanos y el estadounidense para canalizar formalmentelos programas de asistencia de la Administración del Presidente ]ohnFitzgerald Kennedy.

El escenario económico de finales de la década iniciada en 1950,donde predominaron los gobiernos autocráticos o ..dictaduras- fue de cri­sis, dentro de un marco de economía cuasiestancadas y mono­exportadoras; pues se percibía un deterioro de los términos de intercam­bio en el comercio exterior, la depreciación de los signos monetarios, elincremento de los niveles de desempleo y la insuficiencia de fondos pú­blicos para cubrir las necesidades de servicios en educación, salud y vi­vienda para una población creciente.

La teoría que pretendía explicar la situación, hacía hincapié, básica­mente, en los factores económicos; los factores sociales, cuando se men­cionaba, se consideraban como una derivación de lo económico. Así, lasolución para la complejidad de fenómenos observados, radicaría en al­gún mecanismo económico.

4. Mannheim K., Op. cit., FCE, México, 1959, pp. 16 Y 17.

CUADRONV2

COMIENZOS DE LA PIANIFICACION INSTI1UCIONAL EN AMERlCA LATINA

1954-1955

EcuadonJunta Nacio­nal de Planificación yCoordinación Económi­ca. 1954.

1958-1959

Colombia: ConsejoNacional de PolíticaEconómica y Planifica­ción.1958.

Venezuela: CORDI­PLAN. 1958.

1960-1961

Bollvia: Junta Nacionalde Planificación yConsejo de Desarrollo.1960.

Chlle: Oficina dePlanificación. 1960.

Argentina: CONADE.Consejo Nacional deDesarrollo. 1961.

Brasil: ComisiónNacional de Planifica­ción. 1961.

México: ComisiónIntersecretarial dePlanificación. 1961.

1962-1963

Brasil: Ministerio dePlaneamíento. 1962.

Costa Rica: Oficina dePlanificación. 1963.

El Salvador: ConsejoNacional de Planifica­ción y CoordinaciónEconómica. 1962.

Nicaragua: Oficina dePlanificación de laPresidencia. 1962.

Paraguay: SecretaríaTécnica de Planificacióndel Desarrollo Social yEconómico. 1%3.

Perú: Instituto Nacionalde Planificación yConsejo. 1962.

1964.1965

Brasil: Ministerio dePlaneación y Coordina­ción Regional. 1965.

Guatemala: ConsejoNacional de Planifica­ción y SecretaríaTécnica. 1964.

Honduras: ConsejoSupremo de Planifica­ción.1965.

República Dominica­na: Secretaría Técnicade la Presidencia. 1965.

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A la teoría del "círculo vicioso. de la pobreza, de Ragnar Nurkse, seunirían las que destacaban la influencia de factores internacionales. Sien­do la CEPAL un organismo para el ámbito económico, su teoría del desa­rrollo no podía menos que centrarse en dicho ámbito. La consecuenciafue inmediata: la problemática del desarrollo económico sería solucio­nable con la Planeación Económica. Así q la teoría y a la política económi­ca ortodoxa y Keynesiana se le añadió la planificación como nuevoinstrumental, que debía combinar los logros de la econometría y de lamodelística para obtener ecuaciones de comportamiento de la economía,predecir cambios o medir impactos o efectos de los actos de la manipula­ción de los instrumentos de la política monetaria, fiscal; y de intervencióndirecta como el control y regulación de precios, incluida la tasa de interés.Así a la planificación, proceso que en la década inmediatamente prece­dente se concebía como actividad para orientar las decisiones de inver­sión pública, se le dio como marco de referencia todo el complejo delsistema económico. Así muchas veces se confundió el uso de las técnicasde proyección económica en el proceso de planificación. Tal simplifica­ción y confusión tenía que pagar su precio. El no cumplimiento de lapredicción económica se convirtió en "fallas" de la planificación.

Para la década iniciada en 1970 la -Teoría del Desarrollo- contabaentre sus derivaciones: una teoría del subdesarrollo y dentro de esta .lateoría de la dependencia; en donde encontraría explicaciones el fenóme­no inicialmente señalado por Prebisch. Pero el quid de tal explicaciónestribaba en que la sola propuesta económica de substitución de importa­ciones (crecer hacia adentro) o la de expandir las exportaciones y contro­lar los mercados exteriores (crecer hacia afuera) conduciría a una solu­ción, la cual radicaría en una nueva cruzada de independencia política,ahora de las transnacionales del capitalismo mundial, y en consecuencia,de los países -centros- o desarrollados: de los cuales los subdesarrolladosserían -dependíentes-, En dicha teoría la planificación económica no apor­taría soluciones; y si las aportase sería a posteriori, una vez lograda lasuperación de la situación de -dependencia•.

Dentro de la CEPAL las revisiones del proceso desarrollaron el crite­rio de que el alcance y otras características de la acción gubernamentaldeseable estaba en relación directa con la variedad y atributos de la plani­ficación; por lo cual las modalidades y atributos de los procesos de plani­ficación, permitían reconocer diversos -estilos de planificación-o Dichosestilos básicamente utilizan como elemento de referencia el papel que se

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asigna al mercados confirmando así la confusión o identificación entreplanificación y política económica.

Por su parte la sociología latinoamericana había introducido otracategoría teórica: el concepto de marginalidad social; con lo cual el análi­sis económico quedaba señalado como parcial e insuficiente.

Así, los teóricos de la sociología incrementaron los elementos a con­siderar en el diagnóstico y si bien no aportaban soluciones prácticas einstrumentables aisladamente, establecían nuevos elementos para señalarlas limitaciones del enfoque dado a la planificación; tildada entonces deCEPALlNA y mirada con cierto desdén. Desde otro ángulo, algunos plani­ficadores económicos comenzaron a tomar distancia de la ortodoxia deCEPALy empezaron a atribuir el incumplimiento de los planes a -fallas- enla metodología. Los ejercicios de previsión económica que venían hacien­do fue calificada de -planífícacíón normativa. y se dedicaron a elaboracio­nes epistémicas con diversos grados de sofisticación, tomando aspectos yconsiderando la importancia de los factores políticos, reintroduciendo unode los elementos claves según los trabajos de Mannheim.

3. WS TROPIEZOS PERCIBIDOS:HACIA EL REDESCUBRIMIENTO DE LA PIANIFICACIONCOMO BASE DE LA TOMA DE DECISIONES

Se preguntaba Mannheim si existía la posibilidad de establecer unproceso de planificación basado en la coordinación y que dejase un mar­gen a la libertad; que dirigida en pos de la justicia social convirtiese a lademocracia -Neutral- (formal) en una democracia -mílítante-, que transfor­mase las actitudes ante los juicios de valor de tal forma que fuese posibleun acuerdo democrático sobre cuestiones sociales básicas, dejando otrasa la elección de los individuos.

En noviembre de 1966, durante el VI Congreso Interamericano dePlanificación, según reza el Acta final, entre otros asuntos, los asistentesacordaron:

- Afirmar, como principio básico, la compatibilidad entre la planifi­cación y la democracia.

5. ILPES CEPAL; -Boletín de Planificación, N" 2-, Santiago de Chile, junio, 1981, pp. 18,19, 20, 21, 22 YMendes J. -El Estado de la Planificación en América Latina-, Ponencia XIIICongreso Interamericano de Planificación, Caracas, ocrubre, 1980, p. 306 y ss.

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- Posibilitar que en la toma de decisiones estuviesen representadospuntos de vista divergentes y alternativas políticas con posibilidadrazonable de éxito.- Abrir los sistemas, en el sentido de que el grupo que participaseen la toma de decisiones tuviera como objetivo serio la incorpora­ción a la participación de grupos más amplios; para lo cual coinci­dieron en que, en la práctica era imposible mantener una demarca­ción clara entre la planificación y la creación de instrumentos políti­cos para hacer instrumentables cada plan, pues sin esa condición losplanes se convertirían en meras proyecciones.

En el VII Congreso Interamericano de Planificación, realizado enoctubre de 1968en Lima,en medio de un golpe de Estado-Revolucionarioque derrocaba a un gobierno electo, en el discurso inaugural, OswaldoSunkelllevaba a la discusión la ambigüedad político-técnica del planifica­dor prototipo de la CEPAL. Concluía ese aspecto de su disertación seña­lando que:

-La dificultad y complejidad de la relación entre expertos y políticos,se deriva en último término de la diferencia que existe entre la ciencia y lapolítica, la actividad científica exige una actitud y un esfuerzo máximo,-nunca logrado plenamente- de neutralidad valorativa. La actitud polí­tica, en cambio, es valorativa en su esencia-o Con ello justificaba que elplanificador tuviese que cumplir dos funciones distintas (sic) una de -in­termediario entre la técnica y la política y otra estrictamente técnica-o

Esta preocupación puede señalarse como una muestra de la insatis­facción o crisis existente en el ejercicio de la actividad de planificación alestilo de la CEPAL y la influencia que sobre ella ejercía la investigacióneconómica; lo cual reflejaba, a su vez, la confusión entre la toma de deci­siones y los elementos de apoyo científicos proporcionadas por las técni­cas econométricas y de programación dominantes."

Así pudo señalarse como critica al estilo de planificación -cepalína­los siguientes:

6. La calificación de -crisís- para referirse a las reflexiones sobre la planificación econó­mica, ha sido generalmente atribuido a Dudley Seers al elegirlo como tema de la Conferen­cia Inaugural del Instituto de Estudios sobre el Desarrollo en Sussex en 1968, véase VanArkie B., -Notas sobre Nuevas Directrices en Materia de Planificación-o Revistade la CEPAL,N° 31, abril, 1987.

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i. Su apego mecanicista en la búsqueda de soluciones óptimas, refle­jadas en la excesiva confianza en los modelos matemáticos, condu­centes a un supuesto alto grado de pronosticabilidad, a semejanzade lo que se exige a las leyes en las ciencias naturales.ii. Al olvido de las interacciones entre organizaciones, intereses, ac­tores y,iii. A la exclusión de consideraciones relativas a características clavesdel ser humano como los juicios de valor, las conductas y la volun­tad.Tales críticas se tradujeron en dos tipos de reformas metodológicasque debían hacerse a la planificación:a) la que hace énfasis en la consideración de los elementos políticosy propugnan la elaboración de acciones que compensen a las fuer­zas opositoras, yb) las que hacen énfasis en la elaboración de modelos prospectivoscomprehensivos, 1P lugar de los solos modelos econométricos.

En el primer grupo se reincorpora de modo explícito al actor políticoal proceso de planificación; por lo cual éste debe nutrirse constantementedel juego político. En el segundo grupo se trata de integrar el uso de todoslos métodos técnicos incluyendo la visión sistémica para reducir la incer­tidumbre.

Estas soluciones aparecieron cuasidivorciadas por el excesivo énfa­sis dado a la una y a la otra, haciendo de sus elementos característicos suspropios -Talones de Aquiles-.

Así, al primer grupo se le puede observar el haber incurrido en:

i. Enfoques parciales, al simplificar la interpretación de la realidadcomo cúmulos de -problemas- o de -sítuacíones-, en la práctica nece­sariamente subjetivos, según la ideología del analista político, sinproporcionar criterios de relativizacíón dentro de un marco deglobalidad social y coherencia; con lo cual las soluciones encontra­das pueden ser incoherentes, competitivas entre sí y, consecuente­mente, instrumentos capaces de incrementar el nivel de entropíasocial.

ii. Percepción equívoca entre los roles de la sociedad civil, la socie­dad política y el Estado, al enfatizar el supuesto de conflicto como lainteracción dominante con relación al Estado.ili. Subestimación de las consideraciones de los fenómenos sociales

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en el largo plazo, como horizonte válido de referencia; pues al hacerénfasis en problemas, cuyas soluciones resultan evaluadas en el en­torno político-electoral, necesariamente estarán más relacionadascon el corto plazo.

Con relación al segundo grupo hay que señalar que el mejora­miento de los elementos objetivos -científicos- es por supuestoinvalorable; pero el acto de la toma de decisiones es un acto políticoen sí, no sujeto a leyes -cíentífícas-.

De allí que la concepción de Mannheim de la planificación comoparte del proceso político de la toma de decisiones, sobre la base delconsenso social, siga constituyendo la directiva central en la concepciónde un sistema de planificación para países democráticos, y la construcciónde un sistema que recoja la apertura suficiente para la participación de lassociedades civil y política, el principal problema a resolver.

4. CRITERIOS PARA lA EVALUACION DE UN SISTEMADE PLANIFICACION EN UN ENTORNO DEMOCRATICO

4.1 ¿Quiénes toman las decisiones?: las articulaciones necesa-rias

Las decisiones en sí mismas pueden clasificarse en tres niveles:

i. Uno normativo, esencialmente valorativo, que establece fines ycriterios generales para satisfacer los prerrequisitos de globalidad,coherencia y eficacia.ii. Uno estratégico que establece combinaciones factibles de objeti­vos interdependientes, de los medios requeridos y de las accionesnecesarias para la concertación de interés y poderes suficientes parasatisfacer los prerrequisitos de viabilidad política y,iii. Uno operativo que proporciona metas y utiliza criterios ordena­dores de las acciones para satisfacer los prerrequisitos de eficienciay de las variaciones a introducir ante los cambios coyunturales.

En el primer nivel no hay duda que el liderazgo político tiene laprimera palabra y la responsabilidad como guía del conjunto social; a lostécnicos-científicos o investigadores sociales les corresponde aportar suapreciación (verdad científica -relatíva-) de la interacción entre las diferen­tes variables y actores y sus poderes potenciales o reales, así como las

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restricciones existentes según el horizonte temporal y espacial que se con­

sidere.En el segundo nivelo estratégico, debe combinar la habilidad de los

políticos para establecer conciliaciones entre poderes o intereses (alian­zas) con el conocimiento de los técnicos sobre las relaciones de causalidadentre las variables del fenómeno específico que se desea afrontar y de losrecursos disponibles para ello.

En el tercer nivel los administradores o ejecutores, expresarán suconocimiento gestionario y los utilizarán, arrnonízándolos con los crite­rios esbozados en la estrategia para hacer frente a todos los eventos yconcretar así la actuación del Estado.

De allí que un rol esencial del planificador sea el de operar como uncatalizador que interviene en todos los niveles, garantizando la coheren­cia o lógica de las acciones dentro del juego dialéctico de intereses, pode­res, habilidades y restricciones; a partir del conocimiento científico.

Elemento esencial en los niveles de decisión normativo y operativoson las sociedad civil y el ciudadano.

Dentro del esquema democrático, el liderazgo político representa alciudadano, de allí que es necesario garantizar mediante mecanismos deconsulta y participación que el liderazgo político actúe según el sentir dela sociedad civil y no según su particular y subjetivo o ideológico interés.

En el nivel operativo el administrador público está al servicio delciudadano y de la sociedad civil, de allí que en su relación con aquéllosdebe tener una actitud y un desempeño de servicio eficiente, para lo cualhabrá expresado, al nivel estratégico, los requerimientos para su actua­ción.

De allí que el planificador, junto al político, deba estar atento a lareacción del conglomerado social y tener un seguimiento constante de laactuación de la Administración en el nivel operativo.

4.2 Cont1icto, competencia y cooperación

La visión de los procesos sociales será parcial st sólo se distinguen aJos actores e intereses en conflicto y se ignoraran las posibilidades decompetencia y de cooperación.

El conflicto supone intereses opuestos pero un mismo objetivo y lacooperación supone intereses yobjetivos comunes.

La resolución del conflicto sólo se logra por la superación y aniqui-

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lación de poderes; es el juego de ..suma cero". En la competencia y en lacooperación la situación o el juego es de «suma no nula". De allí que elámbito político sea diferente si se consideran sólo los antagonismos y Se

olvidan las posibilidades de cooperación.Al considerar las posibilidades de cooperación y las de transacción

entramos en que el modelo normativo a elaborar no puede ser utópico sies el resultante (síntesis) de la dialéctica de los intereses y actores sociales.De allí la trascendencia, para la factibilidad del modelo deseable, de ladiscusión abierta, amplia y participativa, en otras palabras, democrática,de las interpretaciones primeras del estamento político sobre los cambiosdeseables en cada momento histórico.

Si este marco de referencia no se fija con antelación, la transacciónde intereses simplemente se puede tomar bastarda y politiquera, no polí­tica.

De allí que un resultado importante en la obtención de un modelonormativo sea la de fijar criterios de política para enfrentar la coyuntura..En este sentido debemos declarar que la falla de la «visiónortodoxa. de laplanificación es su mecanismo y la de la «visiónestratégica" el subestimarun necesario marco de referencia general, corriendo el riesgo de oportunismo, lo cual, como método, deja bastante que desear para orientar unaeficaz y eficiente toma de decisiones por parte de un actor de la importan­cia del Estado.

4.3 La responsabilidad en la Interacción política técnica

El político es quien, ante coyuntura única, elige una opción, en fun­ción de sus valores, aun sabiendo que las consecuencias de su elección odecisión no son rigurosamente previsibles, pues la previsión es sólo posíble cuando la sucesión de acontecimientos es repetible (Weber).

Así, una decisión política ..razonable- sería la que se apoyase en eJconjunto de conocimientos disponibles para avanzar de una situación dfincertidumbre a otra de riesgo calculado.

Los logros científicos no liberan al político de su responsabilidad alorientar, mediante su síntesis particular de juicios descriptivosprescriptivos, la elección de fines; pero una vez seleccionados al conocí­miento técnico científico permite aplicar criterios de eficiencia en la selección de medios para alcanzar los propósitos (vía, por ejemplo, lamaximización de logros ante recursos dados o minimización de costa.

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prefijando un nivel de logros). Estos elementos son los que conducen a ladiscusión sobre los criterios racionales que inciden en el desenvolvimien­to político de una sociedad: la eficacia y la eficiencia.

4.4 La eficacia y la eficiencia

La administración del Estado puede concebirse como parte de unsistema, en donde los mandantes (pueblo soberano en su carácter de elec­tores) tiene capacidad para exigir a los mandatarios (gobierno) en funciónde administradores, la prosecución de objetivos generalizables bajo lasexpresiones de -bienestar social- y clasificables en términos de niveles decalidad de vida, salud, educación, empleo, entre otros (Attali), lo cualconduce a una exigencia de -eficacia-.El ahorro de medios escasos lleva ala exigencia de -eficiencia- (Ver gráfico NQ 1).

Los criterios de eficacia y eficiencia requieren apoyarse sobre siste­mas funcionales de control-información.

En efecto, la planificación y el control constituyen procesos insepa­rables; la formulación de objetivos, programas y presupuestos careceríade sentido sin procedimientos para analizar, seguir y corregir cursos deacuerdo al desenvolvimiento de las acciones y de las circunstancias; lo~c~ti~ecl~~o~la~~oon~L

En consecuencia, la planificación oonlleva un esfuerzo de con­trol y cl control presupone a la planificación. Es importante señalarque el elemento central de enlace es el conjunto de presupuestos. Enconsecuencia, la actividad presupuestaria forma parte de ambos procesos,visto este instrumento en dos instantes diferentes: el primero orientado alfuturo y el otro orientado al presente o al pasado inmediato; o en otraspalabras, mientras que para la planificación el presupuesto es un instru­mento concluyente, conducente a la acción, para el control es el punto departida.

Otro elemento clave es la información. En efecto, la información ylos canales de comunicación deben irrigar la organización; por lo cual,mucho tiempo de labor administrativa se emplea en eniresacar, del cúmu­lo de datos, lo relevante para la toma de decisiones. Esto señala que unsistema efectivo de información no puede ser independiente de los siste­mas de control y planificación.

Pero lo más importante de todo lo anterior, dentro del análisis desistemas es que:

270 Revista del B.C.v. 3, 199

GRAFICON21

INTERRELACION ENTRE LA POLmCA Y LA ADMlNISTRACION:EFICmNCIA y EFICACIA

Potencial 141----,.----..~ ErogacionesAdmínístratívof'" ,... Públicas

l'

Selección deMandatarios

RecursosFiscales

Legisladores.... y ....

ContribuyentesPrestación

de ServiciosLegitimaciónde ObjetiVOS!

,

EvaluaciónGerencial

Informaci6n Satisfacciónal Público .... de Utilizadoresf----

......- Eficiencia~

Elecciones

+-- Eficacia -...

Luis Mata Mollejas-A,\4ERICALATINA HOY: ... 271

Primero: el logro de los objetivos sociales establece uncondicionante superior: el criterio de eficacia o juicio político (resulta­dos electorales) que condiciona la evaluación económica, conservandocon ella un proceso de interacción. Así un alto nivel de eficiencia será-necesarlo pero no suflcíente- para obtener un juicio político favorable.

Segundo: la variación de los objetivos sociales, ante la variación delas diversas circunstancias que influyen sobre la posición histórica de unasociedad, obliga a un cambio en la organización del aparato administrativo;que de no realizarse, conlleva a la ineficiencia en términos de incrementode costos o de despilfarro de los recursos puestos a disposición del Estadopor la sociedad y a un juicio político desfavorable para los gobernantes.

4.5 Información, control y evaluación

La existencia de los niveles mencionados en las decisiones normati­vas, estratégica y operativas, obliga a que los sistemas de planificación loreconozcan explícitamente; pero, además las exigencias funcionales ha­rán que cada nivel opese bajo las regulaciones del superior, y en la medi­da que se desciende, se acentúen los elementos operacionales.

Pero todo ello presupone una actividad de comunicacióninterinstitucional y un flujo continuo de información: tanto para facilitar laelaboración de los compromisos políticos y concretar las referencias espe­cíficas que permita aportar el criterio de -eficacia.. con la instauración deun subsistema de control de gestión que permita utilizar el criterio de-eficiencía•.

Así el objetivo general de los procesos y del subsistema de controlde gestión o intemo de la administración, debe ser el establecer métodosy mecanismos que permita al gobierno el uso eficiente de los recursospuestos a su disposición; preservando a los administradores del error, delfraude y de la omisión en el curso de las operaciones, a más de protegerlos activos y garantizar la exactitud y veracidad de los registros. Estosmecanismos establecen las bases para suministrar la información requeri­da por el subsistema de control externo, prerrogativa del Poder Legislati­vo, el cual al final establecerá la vinculación con la evaluación provenien­te de la aplicación del criterio de eficacia.?

7. Esto es lo que ha conducido a denominar al control externo como .EI control delCOntrol·. Véase LAMAS E.R. -Un eficaz control estatal•. Edit. Macchi, Buenos Aires, 1980.

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Dado que el subsistema de control debe recibir parte de sus insumas(estadísticas y datos contables) del subsistema de información, resultaimprescindible una supeditación funcional de este último subsistema alde planificación.

4.6 caracterización de la planificación democrática

Los anteriores elementos permiten configurar las características ge-nerales de un sistema de planificación democrática.

i. Con relación a la actividad política estimula los procesos deconcertación (intereses y objetivos) entre la sociedad civil y el Esta­do (juicio de eficacia) con interacción de la sociedad política (juiciode eficiencia) y proporciona mecanismos de participación para loscomponentes de la sociedad civil; lo cual implica una ampliación deldebate parlamentario tradicional.ii, El objeto de la planificación es la definición de las acciones para eltránsito entre las circunstancias actuales y aquéllas que conformanuna imagen voluntarista o futuro voluntarista obtenido con los me­canismos de participación-concertación; ocupándose así de procu­rar fines y medios para el logro de un nuevo orden social antes quede medios para restablecer procesos obsoletos (juicio de coheren­cia).iii, La estrategia se concreta en -acuerdos formales- entre los actores«activos. de la sociedad civil y los diferentes órganos del Poder Eje­cutivo, dentro de un marco de referencia general de eficacia (nor­mas prescriptivas) y de manejo económico de los recursos públicosy de coherencia en las acciones políticas (eficiencia)."La actividad gubernamental se limita a una intervención estratégicaen lugar de inmiscuirse en todos los detalles y casos de asignaciónde recursos, para que el sector público O nuevas formas sociales (depropiedad para otros) puedan emprender, en forma directa, aqué­llos que la empresa privada tradicional no puede o no desee reali­zar.

8. La descripción de escenarios no debe confundirse con la formalización de la estrate­gia, la cual debe aparecer en término fundamentalmente cualitativo. Véase Dubois -Mode­los Macroeconómícos-, Revista de la CEPAL, NQ 31, abril.

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iv. Los planes (prescripciones y estrategias formalizadas) son guíasobligatorias (órdenes para los entes del Estado) e incluye las obliga­ciones de los entes de la sociedad civil en la medida que se le acuer­dan ventajas específicas en función de su contribución al logro delos objetivos sociales, yv. La planificación pública proporciona el entorno para la planifica­ción microeconórnica de las empresas privadas? y los programas,instrumentos y acciones específicas, para el logro de los objetivossociales; por lo cual es esencialmente diferente de la formulacióntradicional, indicativa o imperativa, logrando acuerdos sobre aspec­tos claves como precios, productividad, utilidades, empleo e inver­sión.vi. Con relación a la actividad económica es un proceso complemen­tario al de los mercados; suple sus deficiencias y aprovecha sus po­tencialidades para lograr una asignación de recursos en beneficio dela colectividad nacional.Se eliminan así:a) las incertidumbres que enrarecen el clima político de las relacio­nes entre el Estado, la sociedad política y la sociedad civil; convir­tiendo a la política en un campo de concertación, de coherencia delas aspiraciones sociales, en lugar del campo de confrontación de laconcepción política tradicional.b) La entropía en la acción de los diversos entes del Estado; la cualatenta contra la eficacia y la eficiencia y crea desconfianza en losmecanismos políticos de representación que vinculan a la sociedadcivil con la sociedad política y con el propio Estado.

Por supuesto, requisitos indispensables son el estímulo a la organi­zación ciudadana para incrementar el nivel de participación y proporcio­nar información fluida para las sociedades civil y política a fin deincrementar la objetividad en la interpretación de los fenómenos sociales.(El gráfico N2 2, ilustra las interrelaciones en un enromo democrático).

9. Tales empresas revisan anualmente sus resultados y establecen metas para un perío­do posrenor. La negociación de -acuerdos- establece así un mecanismo de interacción entrela macro y la microplanificación.

ESQUEMA DE PARllC1PACION-INFORMACION-PROGRAMAaON

Eficiencia: Costos Medios

Eficacia Logros Metas

Coherencia: ConcentraciónCoordinación

Programación de lasacciones públicas

Programación de lasacciones de lasociedad civil

Planes

Necesidades intereses

Políticas

Estado

"<, /EntidadeS Gubernamentales~ de Servicios

O t Temas yformas de

Sociedad política Información -------..~ Negociacióny control

/ ~aL~J--deba_se--..1L

Luis Mata Mollejas-AMERICA LATINA HOY:...

5. LIMITACIONESDE lA PIANIFICAOON EN VENEZUElA

5.1 La escasa interacción del Sistema Nacionalde Planificación con los niveles de decisión politica oinstancia de viabilidad

275

En términos generales, la planificación en Venezuela ha sido vistacomo una actividad técnica con limitada participación de los niveles polí­ticos en el seno del Poder Ejecutivo y con ninguna participación prácticadel Poder Legislativo.

Algunas de las causas de esta situación, son las siguientes:

L La relativa abundancia de recursos del gobierno le ha permitidoenfrentar sus obligaciones, de una manera rutinaria y sin mayoresesfuerzos de coordinación entre sus distintos componentes.ii. La transitoriedad en cargos claves en la toma de decisiones parececonducir al pragmatismo, yiii, La insuficiencia de mecanismos legalmente establecidos paraobligar a la participación de la sociedad civil y para permitirla en lapráctica.

En efecto, aunque la Ley Orgánica de la Administración Central in­cluye a la planificación entre las actividades de los diferentes ministerios,no determina la organización interna ni los métodos para ello. En conse­cuencia, los llamados -Plan de la Nación- se han elaborado en la OficinaCentralde Coordinación y Planificación de la Presidencia de la República,sin mayor contacto con el resto de la administración, pues aunque cuen­tan con el apoyo de las Oficinas Ministeriales de Planificación, Programa­ción y Presupuesto o sus similares, éstas generalmente están aisladas delresto de sus ministerios; y los técnicos que supuestamente representan asus respectivos organismos como enlaces con CORDIPLAN, generalmenteno hacen más que exponer sus propios puntos de vista, pues rara vez hantenido oportunidad de convenir lo pertinente con los niveles jerárquicosSuperiores y nada los obliga a ello.

Esta situación mostrarla una profunda apatía de los altos niveles conrelación a la planificación o la preferencia del gobierno a actuar sin guíasexplícitas, a más de que la debilidad de la normativa vigente, estableceimprecisiones operacionales que facilitan la descoordinación en la actua­ción de los diversos órganos de la administración.

276 Revista del B.C.V. 3, 1991

5.2 La ausencia de un horizonte prospectivode largo plazo o instancia de eficacia social

Los planes de desarrollo son clasificables por sectores productivos ysociales, según el plazo al que se refieran y según el ámbito espacial quecubran. Pueden ser sectoriales o globales en el sentido de incluir uno ovarios sectores o todos ellos; y finalmente, pueden ser espaciales segúnincluyan explícitamente o no al espacio territorial como clave variable.

El cruce de estos criterios genera tipos diferentes de planes, los cua­les en conjunto, abarcarían la integralidad que debe caracterizar un enfo­que que garantice el establecimiento de prioridades o de eficacia social.

A este respecto, la situación en Venezuela resulta ampliamente insu­ficiente, en primer lugar, prácticamente no existe visión comprehensivadentro de un horizonte a largo plazo, la cual ha estado reducida a frasesintroductorias de carácter muy superficial en los planes de la Nación; porello, los planes sectoriales deben recurrir a sus propias visiones del futuro,diferentes en cada caso y sin que nada garantice un mínimo de consensosocial al respecto de los propósitos perseguidos; a pesar de que la segundaenmienda constitucional obliga a tener lineamientos generales de desarro­llo económico social con sanción del Poder Legislativo.

De esta manera, el país no ha contado con una definición acerca delo que quiere y puede ser en el futuro, ni con criterios claros para la acciónfrente a la coyuntura. De esta manera, se ha facilitado la improvisación y ladiscontinuidad administrativa.

La planificación sectorial en Venezuela, aparte de los contenidos enlos planes de la Nación, ha sido escasa, limitándose a los Planes Naciona­les de Transporte en 1972 y 1982, el Plan Nacional de Aprovechamientode los Recursos Hidráulicos y a varios intentos fallidos para elaborar unPlan Nacional de Energía, uno Agrícola a largo plazo y a otros de Cienciay Tecnología.

En segundo lugar, los esfuerzos de planificación sectorial han sidodiscontinuos, por tanto, incapaces de apoyar eficientemente la acción delos organismos responsables.

Al nivel espacial de ordenación del territorio se presenta un conjun­to de problemas interrelacionados que pueden ser sintetizados de la ma­nera siguiente:

1Q• En las entidades federales no existe formalmente la planificación

a largo plazo, lo cual provoca consecuencias similares a las señaladas a

Luis Mata Mollejas-AMERICA LATINA HOY... 277

propósito de la carencia de planes nacionales a largo plazo: improvisacióndesmedida y discontinuidad administrativa.

22 • L9s planes regionales de Ordenación del Territorio definidos porla LeyOrgánica correspondiente son, por el contrario, de largo plazo. Paraelaborarlos, se hace necesario construir imágenes objetivo sin apoyo sufi­ciente de la Oficina Central de Coordinación y Planificación.

32 . A nivel regional, la separación entre la actuación sectorial y terri­torial es imposible, pues es allí donde las abstracciones sectorialistas de­ben concretarse en localizaciones de actividades específicas, y

42 . La legislación vigente sobre los planes de ordenación urbanísticaestablece una duplicidad de autoridad entre Mindur a nivel Racional y losconcejos municipales a nivel local.

5.3 La escasa vincuJación de los planescon los presupuestos o instancia estratégica

La puesta en práctica de los planes a mediano plazo requiere con­cretarse a través de los planes anuales y de los presupuestos; los cualesdeben señalar el modo dtVinanciamiento de las distintas actividades de laAdministración Central y las de la Descentralizada; puesto allí se concen­tra más de la mitad de los recursos que el Estado venezolano utiliza en sugestión.

Estos aspectos, que en forma genérica parecerían resueltos a travésdel artículo 22 de la Ley Orgánica de Presupuesto, puesto que allí se señalaque -el presupuesto es un instrumento del proceso de planífícación-, haencontrado obstáculos operacionales tales como:

12 • Los planes no siempre han presentado una categorización entérminos programables según la técnica del -Presupuesto-prograrna-.22

. Las estructuras organizativas del Estado no propician laconcertación interrninisterial, pues los diferentes ministerios no co­inciden con los -sectores- de planificación.32

• El cronograma de presentación del Presupuesto nacional no pro­picia el estudio por parte del legislativo para adecuarlo a los planesy ni siquiera garantiza una puesta en marcha de los diversos progra­mas una vez sancionados.42

• Los presupuestos de los entes de la Administración descentraliza­da; por regirse muchos de ellos por el régimen de derecho privado(empresas), apenas suministran información; sin que su actividad

278 Revista del B.C.Y. 3. 1991

pueda tener un seguimiento y una corrección institucionalizada, deacuerdo a planes de dominio público.

5.4 La escasa participación de la sociedad civily la inadecuada estructuración de la administracióno instancia operativa

Una síntesis de todo lo anterior puede señalarse como la inadecuaciónde las estructuras y de los procesos de la Adrnínístracíón Pública para ade­lantar un proceso de planificación en todas sus fases; desde el diseño hastael control de gestión.

En efecto, la legislación existente no contempla ni en su estilo y ni enlas estructuras que crea, canales para adelantar los procesos de participa­ción que una planificación democrática, concertada y particípativa requie­re; como son el apoyo de mecanismos de descentralización política, inclui­dos las autoridades y niveles técnicos regionales, estadales y municipales, ylos correspondientes para adelantar la necesaria concertación con la socie­dad civil y política en los casos en donde las exigencias de eficiencia tecno­lógica implica una toma de decisiones a nivel central.

Así: a) No están institucionalizados los mecanismos de coordinaciónni de concertación a nivel sectorial; ni existen los criterios que permitan lacelebración de acuerdos, convenios o contratos entre el sector público yel privado para la realización de acciones conjuntas en las áreas deconcertación requeridas en los diferentes planes.

b) Tampoco están institucionalizados los mecanismos de participa­ción popular a través de la consulta colectiva.

5.5 La ausencia de control, seguimientos y evaluacioneso instancia de eficiencia

La evaluación de los planes en Venezuela ha sido hasta ahora unaactividad predominantemente académica y la desvinculacíón de los planesy con los presupuestos ha hecho impracticable el seguimiento a pesarde losloables esfuerzos de la Oficina Central de Presupuesto. De allí que la correc­ción de programas obedezca más a intereses circunstanciales que a unacorrección ordenada con respecto de los objetivos fijados en los planesnacionales. Así las reformas procedimentales intentadas por la sola OficinaCentral de Planificación han sido incompletas y aun traumáticas; haciendo

Luis Mata Molleías-AMERICA LATINA HOY:... Z79

que el control se limite al efectuado por la Contraloría General de la Repú­blica,el cual por su naturaleza, es básicamente un control-ex post-, y exter­no faltando instancias de control concomitante e interno.

6. REFORMAS DE WS SISTEMAS DE PLANIFICACIONENAMERICA lATINA

6.1 limites del esquema vigente en América Latina

La anterior descripción de la problemática de la planificación enVenezuela no es exclusiva del país.

En términos generales se puede afirmar que la planificación latinoa-mericana padece de:

1. Desajustes politicos: entre las cuales cabe tipificar:a) Inexistencia de precisiones entre las atribuciones de los diversoscomponentes del Estado en el proceso de planificación; fundamen­talmente las que co¡responden al Poder Legislativo.b) Escasa vinculación de los entes del Estado con la sociedad civil, locual dificulta la participación de esta última en los procesos de dise­ño, implantación, seguimiento y evaluación y,e) Escasa comprensión de los roles complementarios que deben ju­gar la planificación y los procesos de mercados.2. Desajustes técnicos: entre estos cabe identificar:a) La ausencia de mecanismo que consideren y vinculen los trestipos de decisiones o niveles de planificación: normativo, estratégi­co y operativo.b) Escasa comprensión de que el uso de las técnicas de exploracióne investigación científica son fundamentalmente instrumentos paraapoyar la torna de decisiones, pero que sus resultados no constitu­yen previsiones ciertas.e) Escasa comprensión de que los requerimientos de una visión co­herente y comprensiva, para minimizar riesgos en las acciones reco­mendadas en la actuación del Estado, no debe verse como-totalítarísmo- y,d) Escasa comprensión de que un resultado fundamental del nivelnormativo de la planificación es el proporcionar criterios para en­frentar los eventos coyunturales.

280

6.2 Los ajustes en marcha

Revista del B.C.V. 3, 1991

Los sistemas de planificación en América Latina se han venido modi­ficando paulatinamente para superar su inadecuabilidad a la vigencia deun sistema democrático y para subsanar algunas de las fallas antes anota­das.

Pero dado que la mayor parte de los análisis realizados por las insti­tuciones multinacionales se han centrado en los planes mismos y en lametodología utilizada'? las reformas intentadas son el resultado de losanálisis particulares que algunos países han realizado sobre su propiosistema de planificación, enfatizando su interacción con las estructurasadministrativas.

En este sentido resulta de mucho interés la experiencia mexicana-"A partir de 1977 durante la gestión de López Portíllov se empezó un pro­ceso de. evaluación que culmina con la reforma administrativa del presi­dente De LaMadrid. A partir de dicha reforma la actividad del sector públi­co mexicano se ordena por dos medios: la orientación del Sistema Nacio­nal de Planificación y la intervención del Sistema de Control y EvaluaciónGubernamental; este último, constituido como Secretaría (Ministerio) deContraloría, el cual como se ha presentado en el presente análisis, sirve desoporte para la gestión ulterior de la Contraloría General de la FederaciónMexicana." Por su parte, el Sistema Nacional de Planeación de Méxicoreconoce los tres niveles de decisiones señaladas (normativo, estratégicoy operativo), los cuales se traducen en la elaboración de planes a largoplazo (Nacional-Sectorial-Espacial) de un plan a mediano plazo, de pro­yectos de inversión y de planes y programas operativos anuales. Se reco­noce también la necesidad de la concertación con el sector privado, seña­lado, un área de -ejecución inducidas- y un área de -ejecucíón no centro­lada- las cuales complementan la de -ejecución obligatoria. asignada alGobierno central.

10. Véase ll.PES, .EI estado de la planificación de América Latina y el Caríbe-, 1IIConfe­rencia de Ministros y Jefes de Planificación de América Latina. Guatemala, nov. 1980.

11. Neudelman P., -Sistemas Nacionales de Planeación., ONU. México, 1981.12. México, Presidencia de la República, -Base legal y lineamientos para la Reforma

Administrativa, Global, Sectorial e Institucional del Poder Ejecutivo Federal-. México, 1977.13. Guerrero F., La Reorganización del Control de la Administración en México, Instituto

de Administración Pública. Revista 57-58. México, 1984.

Luis Mata Molleías-AMERICA LATINA HOY:... 281

Alrededor de 1973 también se iniciaron estudios de reformas de laAdministración pública en Argentina, en la cual la primera importanciadebía asignarse a la reorganización del Sistema Nacional de Planificación14

para dotar de un sentido -íntegratorío- la acción del Estado en los diversos

sectores y regiones; sugiriendo que dichos sistemas tuvieran en cuenta lasreorganizaciones realizadas en Francia y en el Perú.

En el caso venezolano las reflexiones sobre las reformas al sistemade planificación se remontan a 1971, habiéndose producido variosanteproyectos de leyes; e! último de los cuales nace con la propuesta de laComisión de la Reforma Fiscal, reconsiderada a su vez por la Comisión deReforma del Estado (COPRE), en coordinación con CORDIPLAN. Dichoproyecto, basado en los criterios expuestos en este ensayo, pretende esta­blecer un sistema de planificación democrática y presupone una reformasustancial de la Administración Pública incluyendo un proyecto para elControl de Gestión o Control Fiscal Interno y reformas parciales de lasleyes orgánicas de Presupuesto, de Crédito Público y de Estadística; estaúltima presentada por la OCEI.

El propósito de! proyecto COPRE-CORDIPLAN, es transformar elproceso de planificación tradicional implantado en el Poder Ejecutivo,

prácticamente encerrado en el seno de Cordiplan, con escasa coordina­ción de las labores a ser emprendidas por los diversos órganos de! Ejecu­tivo nacional y sin ninguna o escasísima participación de la sociedad civil.

El proyecto establece procedimientos claros de participación delCongreso Nacional, de las diversas instancias de la Administración Centraly la Descentralizada y específicas normas para la participación de la socie­dad civil al nivel nacional, estadal y municipal.

Pero no se limita la participación a la elaboración de estrategias,presupuestos programas y diseño de acciones; sino que también estable­ce los mecanismos necesarios para ejecución y el seguimiento, bajo laforma de acuerdos y convenios de coordinación y concertación. De estemodo se aspira a que haya concordancia entre las directrices de la planifi­cación y la actuación de los entes públicos y privados.

Como última referencia vale señalar que, en el caso de Cuba, en laOportunidad de celebrar la VI Conferencia de Ministros y Jefes de Planifi-

14. Andrieu P. E. Algunas ideas sobre reforma de la organización y funcionamiento delsector público argentino. Buenos Aires, Mimeo, 1973.

282 Revista del B.C.V. 3, 1991

cación de América Latina y el Caribe, celebrado en La Habana en marzode 1987, el delegado cubano, Carlos Rafael Rodríguez, señaló en su dis­curso de bienvenida que la planificación «incluso en una economía centra­lizada- para que fuese exitosa, requiere el consenso, no sólo de los partí­cipes del gobierno, ministros y dirigentes de empresas sino de los trabaja­dores (sociedad civil) encargados en última instancia del cambio social."

7. lA TRAN8FORMACION INEVITABLE

Laplanificación adelantada exclusivamente en el seno de un aparatogubernamental, supuesta una coherente actuación de sus distintos com­ponentes, sin consideración de las restricciones impuestas por los valoresdominantes y los intereses de los actores de la sociedad civil y política, escomúnmente vista como:

i. Orientada hacia la solución de problemas presentes seleccionadosideológicamente.ii. Generadora de acciones encaminadas a entrabar el funcionamien­to de los procesos de mercado.iii. Mecanismo de ocultamiento de la actuación gubernamental, sal­vo la referencia de esotéricos planes-libros.iv. Ineficaz en la práctica.

Por lo cual, como hemos visto en el transcurso del presente ensayo,ha recibido críticas a sus métodos y organización. Por ello mismo la discu­sión dialéctica a lo largo de congresos, como producto del análisis deagudos investigadores ha permitido encontrar que la creatividad queMannheim solicitaba se haya venido produciendo con el aporte de muchagente y de las diversas disciplinas con que cuentan hoy el político y elinvestigador social.

No quedan en consecuencia dudas de que la planificación es partede un acto político; se define como la toma anticipada de decisiones.Dentro de ellos se le exige un nivel de objetividad que no debe permitirconfundirla con un acto científico. Cuando ello fue así, ocurrió, comopasa con todos los logros de la ciencia, aun los de las naturales, que elcamino encontrado sólo es útil provisionalmente.

15. Rodríguez C. R., Op. cit., La Habana, marzo de 1987. M1meo, p. 10.

Luis Mata Mollejas-AMERICA LATINA HOY:... 283

Como acto político dentro de un medio democrático necesita deciertos instrumentos que faciliten la participación del poder en todas susmanifestaciones y de todos sus integrantes.

En América Latina, además de la conciencia -cientifica.. del anteriorrequisito, parece haberse alcanzado el nivel de entropía suficiente queobliga a la transformación de los métodos y procesos utilizados hasta hoy;pues aparentemente se ha cubierto una fase relativamente -fácíl- de desa­rrollo (véase indicadores anexos) requiriéndose para logros ulterioresmayor participación. En efecto, a nivel del diseño de los planes, la trans­formación de la sociedad civil obliga hoya que la factibilidad política delos planes pase por la participación de todos los actores de la sociedadcivil; mientras que la ejecución requiere ser canalizada a través de meca­nismos de concertación que a veces implican la celebración de acuerdos,convenías o contratos entre órganos del Estado y agentes privados para larealización de acciones conjuntas en áreas donde la concertación es im­

prescindible. En este sentido, la concertación debe incluir a las empresas,sindicatos y la representación organizada de los consumidores; pues siestos grupos no están presentes, simplemente se establecerá un regateopor los niveles nominales de salarios, omitiendo el fondo del asunto quees la asignación de recursos para alcanzar níveles crecientes de calidad devida, suficiente acceso a bienes y servicios, dentro de un marco de partici­pación abierta; todo lo cual representa el actual paradigma del desarrollo.

Pero también se requiere en los procesos de control y evaluación,una efectiva participación de la sociedad política, como órgano de enlaceentre la sociedad civily la burocracia estatal; de allí, la necesidad de dedi­car esfuerzos para que la información fluya hacia los estratos políticos;pues en última instancia su rol primordial, en una sociedad democrático­representativa, es la canalización de las aspiraciones de la sociedad civil.

En este sentido la planificación se convierte en un instrumento legí­timo de los regímenes democráticos y no admite más calificativos que elimpuesto por el régimen político. En este caso el de planificación demo­crática.

De todo lo anterior se desprende que en los EStados que conforma­ron la extinta URSS, se ha iniciado un proceso económico políticamenteingenuo, centrado en la esperanza de que el Jaissez-faire proporcioneSOluciones a los problemas del regateo en que se convirtió la planificaciónSOviética. En este sentido, la experiencia de la América Latina se vuelverelevante.

284

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