ambientales - food and agriculture organization · inundaciones y puede proporcionar un hábitat...

P A G O S A L O S A G R I C U L T O R E S P O R S E R V I C I O S A M B I E N T A L E S 81

La eficacia de los programas de PSAdepende de su formulación y ejecución.Estos factores deben ser abordadosen los contextos específicos político,socioeconómico y ambiental del programa.La eficacia en función de los costos es uncriterio fundamental para la formulación deprogramas y constituye el punto de partidapara este capítulo. Asimismo, se prestaespecial atención a cuestiones relacionadascon la formulación de programas de PSArespecto de la eficacia en función de loscostos en la consecución de los objetivosambientales. En el Capítulo 6 se ampliael debate a fin de incluir cuestiones de laformulación puesto que guardan relacióncon las consecuencias que tiene para laspersonas pobres y la posibilidad de que éstosparticipen en los programas de PSA.

En los capítulos precedentes se examinala demanda de servicios ambientales y loscostos de oportunidad que comportan.Además de estos factores, es necesariotomar en cuenta los costos de transacciónrelacionados con el intercambio entrecompradores y vendedores al momentode formular programas eficaces. Loscostos de transacción incluyen el costode atraer a posibles compradores oseleccionar posibles proveedores de serviciosambientales, trabajar con los asociados alos proyectos (por ejemplo, negociacionescon los participantes en proyectos y lacreación de capacidad) y garantizar quelas partes cumplan íntegramente lasobligaciones que han contraído (como lasuscripción y el cumplimiento de contratos,los costos jurídicos y de seguros, y lasupervisión de los servicios ambientales).Estos costos están determinados en partepor las instituciones y las normas que rigenlos intercambios de servicios ambientales,ya sean programas ejecutados con fondospúblicos o intercambios de compensacionesprivados.

Las notables incertidumbres y lacomplejidad que conllevan la estimación,la supervisión y el intercambio de serviciossuponen que los costos de transacciónpueden ser considerables. Además, todavíase están estableciendo instituciones ynormas pertinentes. De hecho, los costos detransacción pueden exceder fácilmente elcosto real de los servicios ambientales. Porejemplo, una evaluación preliminar hacepensar que los costos de transacción en losproyectos de carbono forestal absorben másdel 50 por ciento de la cuantía total de lospagos efectuados (y, en algunas ocasiones,más del 90 por ciento), mientras que elproductor forestal recibe únicamente la parterestante (Niles et al., 2002).

En varios estudios se han examinadocuestiones e instrumentos relacionadoscon la formulación de programas en elcontexto de los PSA. Por ejemplo, Weinbergy Claassen (2005) y Claassen et al. (2001)abordan cuestiones sobre la formulaciónde programas eficaces de conservación enel contexto de los programas de los EstadosUnidos de América sobre PSA financiadoscon fondos públicos y van Noordwijk et al.(2007) presentan un marco conceptualpara la caracterización de varios tipos demecanismos de compensación o recompensapor los servicios ambientales en cuantoa su eficacia, eficiencia, sostenibilidad yequidad. El proyecto sobre compensacionesde personas pobres de tierras altas porservicios ambientales (RUPES) en el Asiasudoriental se ha centrado explícitamenteen la elaboración de métodos simplificadospara la estimación de la eficacia en funciónde los costos asociados con los posiblespagos por servicios de cuencas hidrográficasy biodiversidad16.

16 Para más información, véase el sitio www.worldagroforestry.org/sea/networks/rupes.

5. Formulación de programaseficaces de pagos por serviciosambientales

E L E S T A D O M U N D I A L D E L A A G R I C U L T U R A Y L A A L I M E N T A C I Ó N 2 0 0 782En este capítulo se abordan las

principales cuestiones relacionadas con laformulación, es decir: ¿Por qué serviciosdeberían efectuarse pagos? ¿Quién deberíapercibirlos? ¿Qué cuantía deberían percibiry de qué modo? Se abordan de formasucinta otras cuestiones relacionadas conla reducción de los costos de transaccióny, finalmente, la importancia de crear unentorno favorable, en forma de institucionesde apoyo, en el que puedan operar losprogramas de PSA.

¿Por qué servicios deberían efectuarse pagos?

La determinación atenta de los serviciosde interés es el primer paso en laformulación de un plan de PSA eficaz. Paraello, es necesario realizar una evaluaciónsobre los posibles PSA con objeto decontribuir a la consecución de los objetivosambientales, sociales y económicos. Estaevaluación, a su vez, debe basarse en lacomprensión de las ciencias biofísicas y losintereses económicos subyacentes de losproveedores, así como en una evaluaciónde la demanda (Figura 13). En la práctica,la evaluación de la posible demanda y

oferta son procesos que se repiten. En elRecuadro 13 se proporciona un ejemplodel modo en que estos procesos se vienenproduciendo en São Paulo (Brasil).

¿Pagos por servicios efectivos o medidas indirectas?El pago por servicios efectivos o por algunamedida indirecta es un aspecto importantede la formulación. Si los servicios ambientalespueden estimarse con facilidad y la relacióncausa-efecto está clara, los pagos serán máseficaces si se efectúan directamente porlograr un mayor rendimiento con respectoa los servicios ambientales prestados. Lospagos por la retención de carbono sonrelativamente sencillos. En cambio, lospagos efectuados por servicios de cuencashidrográficas son complicados, debido aque los complejos vínculos hidrológicoscrean dificultades al establecer la relacióncausa-efecto en la prestación de servicios.En estos casos, los pagos pueden vincularsemás fácilmente a los cambios perceptiblesen la utilización de la tierra que, a su vez,guardan relación con los cambios en laprestación de los servicios ambientalesdeseados. Por ejemplo, FAO (2002b) describecómo la opinión pública acerca de larelación entre el uso del suelo y los recursos

Fuente: FAO.

1CAMBIO DEL SISTEMA

DE PRODUCCIÓN AGRÍCOLA O

DEL USO DE LA TIERRA

FIGURA 13Criterios objetivos para el diseño de programas de pagos por servicios ambientales

Pagos por servicios ambientales a agricultores

2SERVICIO

AMBIENTALPRESTADO

3BENEFICIOSOBTENIDOS

4MECANISMO

DE PAGO

Agricultura deconservación

EJEMPLOS

Reforestación

Absorción de carbono en el suelo y en la superficie

EJEMPLOS EJEMPLOS EJEMPLOS

Mitigación del cambio climático

Agua potable

Resistenciamejorada

Ventas de compensacionesde emisiones de carbono

Pagos de usuarios de agua

Precios más elevados para productos agrícolas

Protección de cuencas hidrográficas

Conservación de la biodiversidad


En el Estado de São Paulo (Brasil),hay un millón de hectáreas de zonasripícolas que necesitan ser rehabilitadas.El restablecimiento de la vegetacióna lo largo de los márgenes de aguasimpide el paso de sedimentos y agentescontaminantes antes de que lleguen alas vías fluviales, desempeña una funciónimportante para la protección contra lasinundaciones y puede proporcionar unhábitat para la flora y fauna silvestres,además de absorber carbono. Aunqueactualmente estas zonas están protegidasde la conversión por leyes estatales,no hay incentivos para la restauraciónde secciones previamente degradadas.El costo de la degradación de zonasripícolas sigue aumentando todavía.

Por ejemplo, cuando los serviciospúblicos que abastecen agua a la ciudadde Piracicaba tuvieron que cambiarlas principales tomas de agua del ríoPiracicaba a su afluente Corumbataídebido a la escalada de costos de ladepuración del agua, se suscitó unagran preocupación. A consecuencia deello, en 1999 el consorcio intermunicipalde las cuencas hidrográficas de los ríosPiracicaba, Capivari y Jundiaí emprendióun programa en virtud del cual seasignaron 0,01 reales por metro cúbicopara respaldar el restablecimiento delas franjas en las orillas de los ríos.La participación de los miembros delconsorcio es voluntaria.

En el marco del proyecto del Estadode São Paulo para el restablecimiento debosques ribereños (PRMC), se apoya estainiciativa trabajando con agricultores quese ocupan actualmente de la ordenaciónde pasturas de baja productividad yde la agricultura de subsistencia paradeterminar alternativas a los usosdel suelo y restablecer y proteger lasfranjas ripícolas. Este proyecto estásubvencionado por la Secretaría parael Medio Ambiente del Estado, con elapoyo del FMAM, Nature Conservancy y

el Organismo Nacional de Aguas, juntocon el programa nacional en curso deordenación sostenible de microcuencashidrográficas.

El comité de ordenación de las cuencashidrográficas de los ríos Piracicaba,Capivari y Jundiaí ha aprobado 280 000dólares EE.UU. al año para respaldar unproyecto experimental que contemplela concesión de pagos en pro de larestauración de las orillas. Parte deestos fondos se utilizarán para pagar alos agricultores que adopten cambiosen el uso del suelo que contribuyan ala restauración de las zonas ripícolas ypresten servicios de cuencas hidrográficaspara los usuarios aguas abajo. El siguientegran paso consistirá en garantizar unacontribución regular con cargo a losservicios públicos que abastecen agua ala ciudad de São Paulo, una ciudad demás de 20 millones de habitantes. En elmarco del proyecto se viene examinandotambién la posibilidad de atraer acompradores de compensaciones por lasemisiones de carbono y compradoresde los servicios para conservación dela biodiversidad, a fin de respaldar elprograma de rehabilitación.

En este contexto, la Secretaría para elMedio Ambiente del Estado, junto convarios asociados, está creando un fondoestatal de PSA, a fin de garantizar unprograma de restablecimiento coherente ya largo plazo en el Estado.

1 Proyecto del Estado de São Paulo para el restablecimiento de bosques ribereños (PRMC).

RECUADRO 13Pagos relacionados con el restablecimiento de zonas ripícolas en São Paulo (Brasil)

Paolo Toledo y Helena Carrascosa1

E L E S T A D O M U N D I A L D E L A A G R I C U L T U R A Y L A A L I M E N T A C I Ó N 2 0 0 784CUADRO 11indices de los servicios ambientales utilizados en el proyecto de ecosistemas silvopastorales de Colombia, Costa Rica y Nicaragua (puntos por hectárea, a menos que se especifique lo contrario)

USO DEL SUELO Índice de biodiversidad

Índice de retención de

carbono

Índice de servicios

ambientales

Cultivos anuales (cereales y tubérculos) 0,0 0,0 0,0

Pastura degradada 0,0 0,0 0,0

Pastura natural sin árboles 0,1 0,1 0,2

Pastura mejorada sin árboles 0,4 0,1 0,5

Cultivos semipermanentes (plátano, café al sol) 0,3 0,2 0,5

Pastura natural con baja densidad de árboles (< 30/ha) 0,3 0,3 0,6

Pastura natural con árboles recientemente plantados(> 200/ha)

0,3 0,3 0,6

Pastura mejorada con árboles recientemente plantados(> 200/ha)

0,3 0,4 0,7

Monocultivo de frutales 0,3 0,4 0,7

Banco de forraje 0,3 0,5 0,8

Pastura mejorada con baja densidad de árboles(< 30/ha)

0,3 0,6 0,9

Banco de forraje con especies leñosas 0,4 0,5 0,9

Pastura natural con elevada densidad de árboles(> 30/ha)

0,5 0,5 1,0

Cultivo diversificado de frutales 0,6 0,5 1,1

Banco de forraje diversificado 0,6 0,6 1,2

Plantación maderable en monocultivo 0,4 0,8 1,2

Café bajo sombra 0,6 0,7 1,3

Pastura mejorada con elevada densidad de árboles(> 30/ha)

0,6 0,7 1,3

Bosque de bambú (guadua) 0,5 0,8 1,3

Plantación maderable diversificada 0,7 0,7 1,4

Hábitat de matorral (tacotales) 0,6 0,8 1,4

Bosque ribereño 0,8 0,7 1,5

Sistema silvopastoral intensivo (> 5 000 árboles/ha) 0,6 1,0 1,6

Bosque secundario alterado (> 10 m2 de área basal) 0,8 0,9 1,7

Bosque secundario (> 10 m2 de área basal) 0,9 1,0 1,9

Bosque primario 1,0 1,0 2,0

Cerca viva nueva o cerca viva establecida con podafrecuente (por km)

0,3 0,3 0,6

Paravientos (por km) 0,6 0,5 1,1

Nota: La finalidad del índice de servicios ambientales es evaluar el nivel de los servicios generados por los diferentestipos de aprovechamiento de tierras. Combina dos índices: un índice de biodiversidad y un índice de retención decarbono. El índice de biodiversidad asigna un número entre 0,0 y 1,0 comenzando por los sistemas más dañinos para labiodiversidad hasta los más respetuosos. El índice de retención de carbono asigna 0,1 puntos por tonelada de carbonoabsorbido. Estos dos índices se han sumado para crear un único índice de servicios ambientales.

Fuente: Pagiola et al., 2004.

P A G O S A L O S A G R I C U L T O R E S P O R S E R V I C I O S A M B I E N T A L E S 85hídricos determinó las disposiciones de uncontrato entre el proyecto hidroeléctrico LaEsperanza y la Asociación ConservacionistaMonteverde en Costa Rica. La centralhidroeléctrica paga a los propietarios detierras aguas arriba (representados por laAsociación Conservacionista Monteverde)a fin de conservar y proteger los bosquesexistentes, con la esperanza de que estamedida redunde en un curso de agua másestable a lo largo del año y una menorsedimentación que, a su vez, reducen loscostos de generación de energía eléctrica. Enel ejemplo de la ciudad de Nueva York quese describe en el Recuadro 4 (véase pág. 36),se efectuaron pagos por adoptar cambios enla utilización y ordenación de tierras, que noestaban dirigidos directamente a la mejorade la calidad del agua.

Cuando es difícil calcular el servicioeconómicamente o supervisar el cumplimiento,pueden ser más eficaces en función de loscostos los pagos por cambios cuantificablesen prácticas agrícolas que redunden enservicios mejores. En la gran mayoría de lastransacciones de PSA efectuadas hasta lafecha, los pagos se venían asociando concambios en el uso del suelo en lugar de conla prestación de servicios directamente, por loque los compradores han asumido el riesgo deunos servicios inadecuados. En consecuencia,en la medida en que los agricultoresadministren su propiedad de conformidadcon las disposiciones del contrato percibiránpagos, independientemente de que presteno no el servicio.

El hecho de que se efectúen pagos porservicios efectivos o por una medida indirectaconexa, repercute en quién asume el riesgode un factor imprevisible o incontrolableque repercuta en la prestación de losmismos. Para el vendedor, un contrato enque se contemple un cambio específico enla ordenación territorial (como plantar ymantener una franja amortiguadora devegetación ripícola) comporta riesgos muchomenores que un contrato basado en pagospor servicios de purificación del agua, quepueden verse afectados no sólo por loscambios en la ordenación territorial sinotambién por una sequía o una precipitaciónabundante que podría arrastrar losnutrientes y el suelo en las corrientes deagua. Los seguros contra la variabilidad enla oferta de servicios suponen un costo de

transacción considerable en los intercambiosde PSA. Un posible enfoque consiste en elautoseguro, cuando los vendedores generanmás servicios de los que han contratadoinicialmente (por ejemplo, la planificaciónde una zona adicional de compensaciónpor las emisiones de carbono) o cuando loscompradores suscriben contratos por másservicios de los que necesitan. En Guatemala,por ejemplo, los mercados de servicios decuencas hidrográficas ofrecían pagos porel triple de la zona estimada necesariapara asegurar la prestación de los servicioscontratados con el inversor. En algunoscasos, las ONG o los gobiernos asumen laresponsabilidad de hacer frente a los riesgostanto de los compradores como de losvendedores (FAO, 2007c).

La utilización de índicesEn un esfuerzo por asegurar que loscambios en las prácticas de ordenaciónterritorial generan los servicios deseados sehan elaborado índices sobre la prestaciónde servicios ambientales. La dificultad deseleccionar indicadores está en establecerun equilibrio apropiado entre la precisióny los costos. Un ejemplo es el sistema devaloración aplicado como parte del proyectoregional de gestión integrada de ecosistemassilvopastorales ejecutado en Colombia,Costa Rica y Nicaragua que se describe enel Recuadro 14.

El sistema de valoración trata de reflejarla relación entre los diferentes tipos deusos del suelo y los distintos serviciosambientales (Pagiola et al., 2004). En elCuadro 11 se muestra el índice de diversossistemas agrícolas. El índice de la retenciónde carbono asigna 0,1 puntos por toneladade carbono absorbido, mientras que el dela conservación de la biodiversidad clasificalos usos de tierras comenzando por los másperjudiciales para la biodiversidad (pastosen monocultivo degradados, 0,0 puntos)hasta los más respetuosos (principalmentebosques, 1,0 puntos). Un panel de expertosha asignado índices específicos tantoa la retención de carbono como a labiodiversidad en base a los datos disponibles.Estos dos índices se han combinadopara crear un único índice de serviciosambientales. Se supervisaron la biodiversidady la retención de carbono en todos los tiposde usos del suelo en las tres zonas piloto con

E L E S T A D O M U N D I A L D E L A A G R I C U L T U R A Y L A A L I M E N T A C I Ó N 2 0 0 786

La deforestación tropical en la región deAmérica Latina y el Caribe continúa a unritmo acelerado con serias consecuenciaspara el medio ambiente. En AméricaCentral, más de nueve millones dehectáreas de bosque primario han sidodeforestadas para la expansión depastizales, y más de la mitad de estasuperficie está degradada. Los sistemasde pasturas tradicionales se basan en latala con destronque, que tiene efectosnegativos para la biodiversidad y laretención de carbono. Asimismo, unavez establecidos esos sistemas, causanproblemas relacionados con la fertilidaddel suelo y los recursos hídricos, quellevan a una disminución de la cubiertaherbosa y a una menor productividad.La disminución de los ingresos de losproductores da lugar a una pobrezaconstante y a presiones para talarotras superficies. Una alternativa a lossistemas tradicionales son los sistemassilvopastorales, que combinan árbolesy pasturas. Estos sistemas puedenagruparse en cuatro categorías principales(Murgueitio, 1999):

• sistemas en que se plantan numerososárboles y matorrales en lospastizales, proporcionando sombra ycomplementos nutricionales al mismotiempo que protegen el suelo de lacompactación y de la erosión;

• sistemas de corta y arrastre, quereemplazan al pastoreo en pastizalesabiertos con establos en los que sealimenta al ganado con el follajede diferentes árboles y matorrales

plantados especialmente en zonasque antes se destinaban a otrasprácticas agropecuarias;

• sistemas que utilizan árboles ymatorrales que crecen rápidamentepara cercados y paravientos. Estossistemas proporcionan una alternativaeconómica al cercado y complementanlas dietas del ganado;

• sistemas de pastoreo en plantacionesforestales. En estos sistemas, elpastoreo se utiliza para controlar lainvasión de hierbas nativas y exóticas,reduciendo de ese modo los costos degestión de las plantaciones.

Se considera que la adopción de mejoresprácticas silvopastorales en pasturasdegradadas reporta valiosos beneficiosambientales locales y mundiales, entre ellos,la retención de carbono y la conservaciónde la biodiversidad. No obstante, losproductores se enfrentan a dificultadesal adoptar estas prácticas, puesto quecomportan elevados costos iniciales.

En los últimos cinco años, se haejecutado en Colombia, Costa Rica yNicaragua un proyecto experimental dePSA como mecanismo para fomentar laadopción de prácticas silvopastorales. Elproyecto regional de gestión integrada deecosistemas silvopastorales en Colombia,Costa Rica y Nicaragua se financia porconducto del FMAM y la Iniciativa de laFAO para Ganadería, Medio Ambientey Desarrollo (LEAD) en la que participanvarias instituciones, y lo ejecuta el CentroAgronómico Tropical de Investigacióny Enseñanza (CATIE) de Costa Rica

RECUADRO 14Proyecto regional de gestión integrada de ecosistemas silvopastoralesen Colombia, Costa Rica y Nicaragua

Muhammed Ibrahim1

objeto de verificar que el aprovechamientode tierras promovido en el marco delproyecto estaba realmente generando losbeneficios ambientales previstos. En cuantoa la biodiversidad, el principal indicadorutilizado fue el recuento de especies de aves,lo cual se complementó con estudios demariposas, hormigas y moluscos. Asimismo,

se examinaron factores como la endemicidady la rareza de las especies observadas.

En el programa australiano de licitaciónde montes (véase el Recuadro 19, pág. 96)se planteó otro ejemplo que consistía en lautilización de un sistema de valoración enfunción de la dotación de personal sobreel terreno para establecer indicadores de


servicios ambientales. Los funcionarioscompetentes visitaron las explotacionesagropecuarias y «puntuaron» el modoen que los cambios en el uso de tierrasafectarían a la prestación de servicios debiodiversidad. La puntuación se dividió entreel precio de oferta con objeto de determinar«la biodiversidad por dólar».

CertificaciónEn los programas de pagos que comportancertificación, el pago está vinculadoa una característica del producto o alproceso de obtención que guarda relacióncon la prestación de un determinadoservicio ambiental. El número de programasde certificación y ecoetiquetado ha

Efectos de los pagos en el cambio del uso de la tierra(área total del proyecto con respecto a los tres países)

Uso de tierras2003 2006 Diferencia

(ha) (Porcentaje)

Pastura degradada 2 258,28 802,04 -64,48

Pastura natural sin árboles 1 122,53 368,85 -67,14

Pastura con baja densidad de árboles 2 232,92 2 582,10 +15,64

Pastura con elevada densidad de árboles 1 074,15 2 488,60 +131,68

Banco de forraje 106,30 378,85 +256,40

Bosque 3 054,12 3 109,82 +1,82

SUPERFICIE TOTAL 9 848,30 9 730,26

en colaboración con el Instituto deinvestigación y desarrollo Nitlapán enNicaragua y una ONG de Colombia, elCentro para la Investigación en SistemasSostenibles de Producción Agropecuaria.

La finalidad del proyecto es supervisary evaluar los servicios ambientalesgenerados por los sistemas silvopastoralesa fin de desarrollar una metodologíaen relación con los PSA en paisajesagropecuarios donde prevale laproducción ganadera. Asimismo, se haelaborado un índice ecológico comoun instrumento en relación con esospagos, en el que se incorpora el valor dediferentes usos de tierras para la retenciónde carbono y la conservación de labiodiversidad. En el período comprendidoentre 2003 y 2006, los ganaderos queparticipaban en el proyecto percibíanentre 2 000 y 2 400 dólares EE.UU.por explotación agropecuaria, lo cualrepresentaba entre un 10 y un 15 porciento de los ingresos netos. La superficiede pasturas degradadas se redujo másde un 60 por ciento en los tres países,

y la superficie destinada a prácticassilvopastorales (como las pasturasmejoradas con elevada densidad deárboles, los bancos de forraje y los setosvivos) aumentó considerablemente.

Entre los beneficios ambientalesasociados con el proyecto, cabe mencionarun incremento de un 71 por ciento decarbono absorbido (de 27,6 millonesde toneladas equivalentes en dióxidode carbono en 2003 a 47,6 millonesde toneladas en 2006), un aumentode las especies de aves, murciélagosy mariposas (véase la Figura 5 en elCapítulo 2), y un incremento moderadode la superficie poblada. Asimismo,aumentaron los ingresos procedentes de laproducción lechera y de las explotacionesagropecuarias más de un 10 y un 115 porciento, respectivamente. La utilización deherbicidas disminuyó un 60 por ciento, yla práctica de la quema para el manejo depasturas es menos frecuente.

1 Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza (CATIE).


aumentado considerablemente en losúltimos años17. A mediados de la presentedécada, aproximadamente 30 organismosnacionales e internacionales certificabanproductos obtenidos de los recursosnaturales (Searle, Colby y Milway, 2004). Lasnormas y los procedimientos relacionadoscon la obtención de la certificación varíanconsiderablemente, si bien se vienenrealizando esfuerzos para consolidar yuniformar las normas de certificación(ISEAL, 2006).

Normas en materia de comercio internacionalPor último, los acuerdos comercialesinternacionales o regionales pueden afectara los servicios por los que se puede efectuarlos pagos y a cómo pueden diseñarse losprogramas de PSA. En particular, las normasde la Organización Mundial del Comercio(OMC) limitan los programas de pagos confondos públicos que afectan directamentea la producción de productos básicoscomercializados. Las disposiciones principalesde la OMC relativas a los pagos de servicios

17 Por ejemplo, en un sitio de consumidores de los Estados Unidos de América (www.eco-labels.org/labelIndex.cfm) figuran 147 ecoetiquetas que varían en función de los productos que certifican, el tipo de beneficio ambiental asociado con el producto y las normas que aplican.

ambientales relacionados con la agriculturase encuentran en el Acuerdo sobre laAgricultura. Según el Acuerdo, puedenefectuarse pagos para mejorar los serviciosambientales en virtud de las disposicionesestipuladas en el Compartimento verde(Anexo 2 del Acuerdo), a condición de quese desvinculen de la producción agrícola,de los precios posteriores al período dereferencia y de los factores de producción(véase el Recuadro 15). En el párrafo 12del Compartimento verde se permiten lospagos directos efectuados en el marco de«programas ambientales», siempre que lospagos se limiten a costos extraordinarioso pérdidas de ingresos derivadas de laaplicación del programa. En la rondacomercial en curso, se podrán revisar yaclarar los criterios del Compartimentoverde a fin de asegurar que las medidasestipuladas en el Compartimento verde notengan efectos de distorsión del comercioo, a lo sumo, los tengan en grado mínimo.Se han expresado preocupaciones acercade que algunas medidas actuales delCompartimento verde no satisfacen tal vezeste criterio y que algunos pagos efectuadoscon arreglo a las medidas estipuladas en elCompartimento verde pueden distorsionarde hecho el mercado (UNCTAD, 2007;FAO, 2004d).

Las medidas de apoyo «desvinculadas»de la cantidad de productos y precios yque, por tanto, distorsionan únicamenteel mercado en grado mínimo, secontemplan en el Compartimento verdey quedan eximidas de compromisosde reducción de la ayuda en virtud delAcuerdo sobre la Agricultura vigente.Para poder incluir las medidas de ayudaen el Compartimento verde, la ayudaen cuestión se prestará por medio de unprograma gubernamental financiado confondos públicos; y no tendrá el efectode prestar ayuda en materia de preciosa los productores. Entre los ejemplos desubsidios del Compartimento verde seincluyen la compensación por pérdidas

de ingresos de productores localizados enregiones desfavorecidas, o de productoresque ejecuten programas ambientales. Losprogramas agroambientales son de trestipos diferentes: programas que se centranen la exclusión de tierras de usos agrícolascon fines de conservación; programas quese centran en la mejora del desempeñoecológico y de las prácticas de producciónen tierras que actualmente se destinan ala agricultura; programas que se centranen mantener determinados rendimientoso prácticas agrícolas.

Fuente: Tomado de ICTSD, 2006, págs. 2-3.

RECUADRO 15Los pagos por servicios ambientales y los subsidios del Compartimento verde de la Organización Mundial del Comercio (OMC)

P A G O S A L O S A G R I C U L T O R E S P O R S E R V I C I O S A M B I E N T A L E S 89También otras disposiciones del Acuerdo

sobre la Agricultura podrían afectar alos programas de PSA, entre ellas lasdisposiciones que regulan la asistencia paralos ajustes estructurales, en que puedenretirarse tierras utilizadas para la producciónagrícola para destinarlas a otros usos, porejemplo por razones ambientales, o pagoscon arreglo a programas de asistenciaregionales, en que podrían efectuarse pagosa los productores que se encuentran en«regiones desfavorecidas».

Asimismo, otros acuerdos comercialesmultilaterales pueden ser pertinentespara los pagos de servicios ambientales enrelación con la agricultura, por ejemplo,el Acuerdo sobre Subvenciones y MedidasCompensatorias y el Acuerdo General de laOMC sobre el Comercio de Servicios. Por loque respecta a los planes de certificación oetiquetado de productos relacionados conel medio ambiente podrían ser tambiénaplicables algunas disposiciones de losAcuerdos de la OMC sobre la Aplicación deMedidas Sanitarias y Fitosanitarias (AcuerdoMSF) y sobre Obstáculos Técnicos al Comercio(Acuerdo OTC).

¿Quién debería percibir el pago?

La respuesta a esta pregunta sobre quiéndebería percibir el pago para prestar serviciosambientales depende en gran medida delos objetivos generales del programa. Lacuestión más controvertida consiste endeterminar si los PSA deberían dirigirse alos que prestan actualmente los servicios o alos que tengan parcelas de tierra con mayorprobabilidad de prestar más servicios.

Para formular esta cuestión de un modomás claro, imaginemos a dos ganaderas,A y B, con parcelas adyacentes que críanganado vacuno para la obtención deproductos lácteos en un terreno ligeramenteondulado junto a un curso fluvial que vaa dar a un embalse. Hace cinco años, laganadera A construyó un cercado junto alos cursos de agua que discurrían por suparcela creando una zona amortiguadorade tres metros a ambos lados de la orilla.Este cambio en la ordenación territorialredujo considerablemente la lixiviaciónde nutrientes y de suelo en su predio, asícomo la eutroficación y turbidez aguas

abajo. En cambio, la ganadera B siguióaprovechando su tierra de modo que laescorrentía de nutrientes y suelo despuésde fuertes tormentas afectaba a la calidaddel agua en el embalse río abajo. ¿A quiéndebería pagar un consumidor de agua ríoabajo, a la ganadera A, a la B o a ambas? Sibien la ganadera A presta actualmente másservicios, los pagos serían más eficaces encuanto a la mejora de los servicios en el casode la ganadera B.

El concepto de «adicionalidad» es esencialen los programas de PSA formulados enaras de una mayor eficacia. Para cumplirun requisito de adicionalidad, se deberíanefectuar pagos por un servicio que, de otromodo, no se habría prestado. La ganadera Aya prestaba el servicio, por lo que no reuniríalos requisitos a este respecto.

No obstante, pagar únicamente por losservicios adicionales puede plantear riesgosdebido a lo que se denomina «riesgo moral».Por ejemplo, algunos agricultores podríanaplicar con conocimiento de causa unapráctica de producción contaminante debidoa que esperan percibir alguna vez en elfuturo pagos para dejar de aplicarla. En lapráctica, no obstante, existen controles quelimitan la posible gravedad de problemasdebido al riesgo moral. Aumentar el atractivodel propio predio en relación con los posiblespagos por servicios puede comportarconsiderables costos en la productividadagrícola a largo plazo. Asimismo, esaestrategia conlleva un riesgo enorme parael agricultor si se conceden los pagos enbase a la competitividad, ya que algunosagricultores pueden acabar no recibiendofinanciación alguna. Tanto el programaaustraliano de licitación de montes (véaseel Recuadro 19, pág. 96) como el de CostaRica (véase el Recuadro 16), por ejemplo,recibieron un exceso de solicitudes. En elcontexto de los pagos, los riesgos moralesno deberían constituir una causa seriade preocupación salvo que los beneficiosprivados previstos de la ordenación de tierraspobres excedieran notablemente los costos.

No obstante, el ejemplo hipotéticoseñalado anteriormente lleva a unproblema más general: ¿deberían losagricultores percibir pagos por los serviciosque están prestando actualmente?Habida cuenta de las realidades socialesy políticas, quizá sea muy difícil ejecutar


El programa de Costa Rica de pagopor servicios ambientales, uno de losprimeros y más conocidos ejemplosde un plan nacional de pagos porservicios ambientales (PSA) en un paísen desarrollo, demuestra la necesidadde establecer una base de referenciaadecuada.

En 1997, el país emprendió unprograma pionero de PSA basadoen una ley nacional en materia desilvicultura en virtud de la cual sereconocían explícitamente cuatro serviciosambientales prestados por los ecosistemasforestales, esto es, la mitigación delcambio climático, la conservación de labiodiversidad, la protección de las cuencashidrográficas y la belleza del paisaje.Asimismo, el Gobierno se compromete conlos terratenientes para que mantengan lasuperficie forestal con objeto de prestarestos servicios.

A finales de 2005, se registró en torno al10 por ciento de la superficie forestal delpaís (Pagiola, 2006). Inicialmente, no seprocedió a hacer una selección en el marcodel programa, en el que se participabaen base a «el que llega primero tieneprioridad». Este criterio llevó a lainclusión de tierras con bajo riesgo dedeforestación.

Como describen Pfaff, Robalino ySánchez-Azofeifa (2006) en su evaluaciónde los primeros cinco años de ejecución, elprograma redujo al año la deforestaciónúnicamente en una pequeña superficiede los predios forestales registrados.Es decir, más del 99 por ciento de losfondos de PSA asignados no cambiaronel aprovechamiento de tierras. Enun estudio diferente, Tattenbach,Obando y Rodríguez (2006) concluyeronque una superficie igual a la mitad

aproximadamente de la que se habíacontratado habría sido deforestada de noser por el programa de PSA. Las diferentesmetodologías y superficies y períodosestudiados hace difícil la comparación deestos resultados directamente, por ello,no se ha alcanzado un consenso sobrelos efectos del programa, sin embargo,está claro que únicamente una parte dela superficie registrada representa uncambio real en los usos del suelo. Walker(2007) ofrece un estudio más detalladoal respecto.

La adicionalidad del programa dePSA que resulta relativamente baja,debería considerarse en el contexto dela tendencia general del descenso deprecios en el sector ganadero, por lo quela conversión de bosques en pastizalesera mucho menos rentable, invirtiendolas tendencias de la deforestaciónincluso antes de introducir el programade PSA en 1997. El programa de PSAse ha complementado también con laintroducción de nuevas restriccionesjurídicas sobre el aclareo del terreno;el cumplimiento de estas restriccionesprobablemente habría sido menor sino se hubiera complementado con lacompensación de pagos. Cabe mencionarasimismo que el programa de CostaRica de PSA no contempla requisitosde adicionalidad. En principio, si elpresupuesto fuera suficiente, el programade PSA pagaría a todo usuario de tierrascon bosques por los servicios que prestan(Pagiola, 2006). Con el apoyo del BancoMundial y del FMAM, el programa de PSAviene orientándose hacia un método algomás selectivo con la finalidad de mejorarsu eficacia.

RECUADRO 16El programa de Costa Rica de pago por servicios ambientales: establecimiento de la base de referencia

programas basados en criterios estrictamentede eficacia y adicionalidad, en especial losprogramas financiados con fondos públicos.Los programas basados en la adicionalidadpueden considerarse que «no son justos» y

que «compensan a los que actúan de formaincorrecta» (Dobbs y Pretty, 2004). Comohan puesto claramente de manifiesto laspersonas contrarias al programa de reservade conservación (CRP) de los Estados Unidos

P A G O S A L O S A G R I C U L T O R E S P O R S E R V I C I O S A M B I E N T A L E S 91de América, los agricultores que empleanprácticas responsables de aprovechamientode tierras pueden desalentarse si los queemplean prácticas menos responsablesse ven de hecho recompensados por ello(véase el Recuadro 4). En cambio, losmercados internacionales como el MDLexigen el requisito de la adicionalidad. Porello, si un país desea acceder a los pagosinternacionales por los servicios ambientales,en especial por los créditos de carbono, seránecesario cumplir este criterio.

El programa de Costa Rica de PSA no exigeexplícitamente criterios de adicionalidad. Enprincipio, habida cuenta de la disponibilidadde un presupuesto suficiente, el programa dePSA pagaría a todo propietario con bosquespor los servicios que prestan (Pagiola,2006). Por supuesto, los presupuestos songeneralmente limitados y, por tanto, espreciso hacer una selección. Un modo dehacer esa elección es determinar lugares quepresentan posibles amenazas con respectoa la pérdida de servicios ambientales.Wünscher, Engel y Wunder (2006) hananalizado la correlación entre un posibleaumento de la eficacia y una selección másacertada con respecto al programa de CostaRica. Estos analistas demuestran que, con unpresupuesto fijo, la selección de lugares enbase al potencial de prestación de serviciosaumenta la cantidad de servicios contratadosy prestados. Se puede lograr una mayoreficacia al establecer una diferencia entrelos costos de oportunidad y la cuantía delos pagos. Wunder (2006) ha comparado laposible eficacia de los pagos en los Estadosde la Amazonia del Brasil con bajas presionesde desarrollo y apoyo gubernamental en prode políticas de conservación para zonas enlas que el porcentaje de tierras que ahora sedestinan a la agricultura es elevado. A esterespecto observó que los pagos en zonaspoco desarrolladas no son complementarios,mientras que en zonas con un elevadoporcentaje de reconversión puede que nosean suficientes para la consecución delos objetivos previstos. Por lo tanto, unaestrategia esencial para seleccionar a losproveedores de servicios ambientales esdeterminar las zonas donde se preveanposibles amenazas y donde un programade PSA pueda probablemente ser un medioeficaz para cambiar el uso de la tierra y lasprácticas agropecuarias.

Establecimiento de bases de referenciaEs necesario determinar lo que hubieraocurrido en una situación «normal deactividad» (sin pagos) para evaluar laeficacia de un programa ya que guardarelación con la cuestión de la adicionalidad.Para establecer una base de referencia espreciso tomar en consideración los serviciosprestados cuando comienzan los pagos, asícomo los posibles cambios de los factoresexternos durante el período en que seefectúan los PSA18. Por ejemplo, la tasa dedeforestación y repoblación forestal cambiaen respuesta a muchas presiones económicasy sociales, y un aumento de la cubiertaforestal podría no ser atribuible en absolutoa los pagos, sino más bien a otros factores,como refleja el ejemplo de Costa Rica (véaseel Recuadro 16).

Selección y autoselecciónPara los proveedores de servicios ambientalespreocupados únicamente por la prestacióneficaz de servicios ambientales, el programaideal determinaría y dirigiría los pagos alos proveedores que comportan un menorcosto. La información básica necesariapara seleccionar de forma eficaz a losproveedores que comporten un menorcosto guarda relación con la distribuciónespacial de la propiedad y productividadde la tierra. La distribución de la tierra esun factor a considerar al determinar quiénpodría beneficiarse en mayor medida deun plan de PSA, así como el tipo de plan dePSA (por ejemplo, uso de la tierra frente acambio del sistema agrícola) que tienen másposibilidades de atraer a los productores(FAO, 2006e).

En los últimos decenios, se ha adquiridouna considerable experiencia sobre el terrenoen la selección de los proyectos de desarrolloque es a su vez de interés para determinarlos posibles beneficiarios de programas dePSA. El número óptimo de beneficiariosdepende de las compensaciones del costo yel grado admisible de errores de exclusión einclusión (cuya reducción redunda en favorde los beneficiarios); además, se ve limitadopor la capacidad administrativa. Existendiversos niveles y grados de selección. Resulta

18 Acerca del debate sobre métodos para determinar las bases de referencia con respecto al MDL véase, por ejemplo, PNUMA (2005).

E L E S T A D O M U N D I A L D E L A A G R I C U L T U R A Y L A A L I M E N T A C I Ó N 2 0 0 792relativamente económico utilizar criteriosde selección basados en zonas, por ejemplo,determinando las regiones o comunidadesmarginales. Al pasar al plano de los hogareso los individuos se requieren más datos parala selección y, por ello, resulta más costosa.En general, hay una compensación entre lacomplejidad de la estrategia de selección yel costo.

La aplicación de los criterios de selecciónconstituye un reto especialmente difícil enlos países en desarrollo debido a la falta dedatos y a la escasa capacidad institucional,como sucede en diversos países de África. Laautoselección, en casos en que los programasofrecen beneficios atractivos únicamentepara un determinado grupo, ha sido utilizadapor algunos responsables de la formulaciónde proyectos con objeto de intentar atraer aparticipantes con las características deseadas.Este enfoque puede ser controvertido,no obstante, ya que puede excluir a laspersonas más vulnerables, por lo que sólo esapropiado en determinadas circunstancias.En un estudio mundial reciente sobremétodos de selección relacionados conla pobreza (Coady, Grosh y Hoddinott,2004) se llegó a la conclusión de que lospaíses más desarrollados tienden a utilizarcondicionamientos al nivel de recursosmientras que los países menos desarrolladosrecurren a la autoselección o a la selecciónen función de unas características que son amenudo más fáciles de aplicar. No obstante,habida cuenta de la amplia variedadde resultados entre países y programas,en el estudio se llega a la conclusión deque el determinante más importanteen el logro satisfactorio de la selección,independientemente de la metodologíautilizada, es la capacidad de ejecuciónespecífica para un determinado programa.

Puesto que la provisión de serviciosambientales está intrínsecamente vinculadaal lugar, la utilización de criterios geográficoses un medio de bajo costo de fijación deobjetivos programáticos. Por ejemplo, puestoque el objetivo principal del programade China Grano por Verde (Recuadro 17)consiste en evitar la erosión del suelo, lapendiente de un talud es uno de los criteriosfundamentales de selección de parcelas(Uchida, Rozelle y Xu, 2007). El programaestá orientado a tierras con una pendienteigual o superior a 25 grados en el sudoeste

de China y de 15 grados en el noroeste.Puesto que la pendiente es fácil de medir,este instrumento de selección comportacostos relativamente bajos (Uchida, Rozelle yXu, 2007), si bien en diferentes estudios se hallegado a la conclusión de que la orientacióndel programa no ha sido óptima en absolutoen determinadas regiones donde, de hecho,se descartaron diversas parcelas productivasy de poca pendiente al haber parcelasmenos productivas y con elevada pendientedisponibles (Xu et al., 2004; Uchida, Xu yRozelle, 2005).

El trazado de mapas de lugares que puedenreportar elevados beneficios de serviciosambientales y bajos costos de oportunidadasociados con la prestación (véanse, porejemplo, los Mapas 5 y 6) es otro métodode selección geográfica, cuyos costos seestán reduciendo a medida que aumenta lainformación geográficamente referenciadadisponible.

Un enfoque relativo a la autoselecciónconsiste en utilizar un sistema de licitacióna la baja como se describe en el programaaustraliano de licitación de montes (Recuadro19). En este sistema, los terratenientespresentan ofertas secretas de la cantidadque están dispuestos a aceptar por loscambios en el aprovechamiento de tierras.Se proporcionan fondos con arreglo alorden establecido en función de los postoresque presten los mejores servicios al menorprecio, y el proceso continúa hasta que seagotan los fondos. Este enfoque presentados beneficios esenciales en comparacióncon los subsidios directos. En primer lugar, lacomunicación es más eficaz: en una licitacióna la baja, los agricultores sopesan los costosy beneficios de los cambios en el uso de sustierras e informan al gobierno acerca de sudisposición para aceptarlos con objeto dellevarlos a la práctica. El gobierno, por suparte, toma una decisión sobre cuál de loscambios propuestos en el uso del suelo serámás eficaz para la consecución del objetivogeneral previsto en relación con la prestaciónde los servicios. Asimismo, las licitaciones ala baja son acertadas para situaciones conun solo comprador y muchos vendedores.Esto es lo que sucede a menudo con losservicios de calidad del agua, por ejemplo,cuando un servicio público busca cambiarel comportamiento de muchos propietariosde tierras.


La selección se complica por las posiblespersonas que «se resisten», individuosque tratan de sacar el mayor provechode su situación u optan por no participaren un programa pero se benefician de lasmedidas que adoptan otros. Los efectos delos que se resisten dependen del grado decoordinación entre proveedores que requierala prestación de servicios ambientales.Esto se refleja más claramente en el contextode la conservación de la biodiversidad.El valor efectivo del trazado de una reservao un corredor de flora y fauna silvestresdepende de las parcelas colindantes.Si se logra satisfactoriamente, los beneficiosde la suma de parcelas conectadas con unaprovechamiento en pro de la conservaciónde la biodiversidad serán mayores que elde las partes por separado. Si bien estamedida puede no lograrse por las accionesde un pequeño número de terratenientesde parcelas clave que insisten en mantenerprecios muy por encima de las tarifas demercado. Sin su participación, puede serimposible crear hábitats eficaces.

Equidad y eficaciaLas decisiones sobre el modo de establecery aplicar criterios de orientación guardan,de hecho, una estrecha relación con losobjetivos generales del programa. Alix-Garcia, de Janvry y Sadoulet (en prensa)han comparado dos planes hipotéticos dePSA: uno con un pago fijo y un límite en

cuanto a la cantidad de tierra que podríaincluir cualquier participante, y otro enque se tuvieran en cuenta los riesgos dela deforestación y la productividad de latierra. En las simulaciones que hicieron,los pagos seleccionados eran mucho máseficaces en cuanto a la generación deservicios ambientales, pero el plan de pagosfijos era más equitativo. Sus resultadosmuestran la importancia de las soluciones decompromiso entre la eficacia y la equidad.Estas cuestiones se abordan nuevamente enel Capítulo 6.

El establecimiento de objetivosprogramáticos y de estrategias deorientación con objeto de lograr unequilibrio entre las metas de equidad yeficacia es un factor intrínseco del procesopolítico, el cual puede cambiar durante laformulación y ejecución del programa (véaseel Recuadro 18).

¿Qué cantidad debería pagarse?

El volumen de un servicio ambiental prestadodependerá de la cuantía del pago. Engeneral, la cantidad que debería pagarsedepende de las opciones disponibles para loscompradores y los vendedores de serviciosambientales, junto con otros factores queinfluyen en la oferta y la demanda. Paraefectuar una transacción, la cantidad máximaque el comprador estaría dispuesto a pagar

El Gobierno de China emprendió elprograma Grano por Verde obligadoa tomar medidas por las devastadorasinundaciones de 1998 y 1999. Se trata deuno de los programas más importantes enel mundo de detracción de tierras en prode la conservación cuyo objetivo principales aumentar la cubierta forestal en tierrasde cultivo con pendiente en la cuenca altadel Yangtze y la cuenca del Río Amarillopara evitar la erosión. Cuando es posibleen la comunidad, los hogares reservantodas las tierras de un determinado tipo,o partes ellas, a la siembra de árboles.A cambio, el gobierno compensa a los

participantes con grano en especie,pagos en efectivo y plántulas gratuitas. Afinales de 2002, los funcionarios habíanampliado el programa a unos 15 millonesde agricultores en más de 2 000 comarcasen 25 provincias y municipios de China(Xu et al., 2004). Si el programa logra losobjetivos iniciales, antes de 2010, casi 15millones de hectáreas de tierras de cultivose reservarán a otros usos, afectando a lospredios de más de 50 millones de hogares.

Fuente: Uchida, Rozelle y Xu, 2007.

RECUADRO 17Programa de China Grano por Verde


por los servicios ambientales debe ser porlo menos equivalente al mínimo que elvendedor estaría dispuesto a aceptar paraprestar dichos servicios. La cantidad que elcomprador está dispuesto a pagar dependede factores como el costo de las alternativasa los servicios en cuestión y los recursoseconómicos disponibles. La cantidad que elvendedor está dispuesto a aceptar dependedel costo de la adopción de nuevas prácticaspara prestar los servicios.

Históricamente, algunos programas confondos públicos han establecido una tasafija de pago por hectárea en relación conuna determinada práctica de ordenación detierras. En el marco de estos programas seestablecía una diferencia entre las diversasposibilidades de la oferta de servicios y, amenudo, fijaban precios considerablementesuperiores a lo que los agricultores habrían

estado dispuestos a aceptar19, bien debido aque los análisis acerca de la dinámica entrela oferta y la demanda no eran adecuadosya que en los programas se fijaban objetivosde ayuda a los ingresos además de losambientales, o porque determinar tasasde pagos específicas para los agricultorescomportaba unos costos administrativosdemasiado elevados (o no era políticamenteviable su aplicación).

En algunos casos, la presión para mantenerpagos fijos se planteaba a raíz de laspreocupaciones de equidad. Por ejemplo, enel caso del programa de concesión para laconservación de la flora y fauna silvestres delecosistema del Parque Natural de Nairobi, lacomunidad Masai, que eran los beneficiarios

19 Un ejemplo fue el programa de Costa Rica de PSA; véase Ferraro, 2001.

La formulación de programas de pagospor servicios ambientales (PSA), queincluye las zonas seleccionadas y susbeneficiarios, puede verse influenciadanotablemente por los debates y acuerdosinstitucionales en materia de políticasen curso. El programa de México depago por servicios ambientales paraconservar los servicios hidrológicos esun ejemplo de cómo las circunstanciaspolíticas determinan los resultados delos programas.

Cuando se emprendió en 2003, en elprograma se habían fijado objetivos tantoambientales como de lucha contra lapobreza. Debido a la escasez de agua enmuchas zonas con una elevada densidaddemográfica, y puesto que se consideróque los servicios hidrológicos tenían elmayor potencial en cuanto al desarrollode mercados locales, el programa acabócentrándose en estos servicios.

El programa hizo frente a dificultadespara obtener financiación y lograrcambios en la ordenación. En lugarde imponer una cuota municipal deun 2,5 por ciento por los servicioshidrológicos, se aplicó una cantidad fija

al año. Inicialmente, el programa seejecutó sólo en cuencas hidrográficasprioritarias, aunque al final se amplióa todo el país. El objetivo de lascomunidades pobres se abandonó. Elplan se clasificó como un subsidio y nocomo un pago, lo cual creó múltiplesproblemas adicionales. Las normasdebían ser examinadas públicamente yel dinero no se podía asignar de formadescentralizada.

En el Cuadro se muestran los cambiosintroducidos en las normas de seleccióndesde la propuesta inicial al plandefinitivo. Entre los cambios importantescabe mencionar la eliminación delprograma piloto inicialmente previsto,así como el objetivo de las comunidadesmarginadas, la inclusión de propiedadesprivadas y bosques de interés comercialy la decisión de conceder pagos en basea la superficie de bosque en lugar de a ladensidad forestal.

En una evaluación (FAO, 2005b) delos dos primeros años de ejecución delprograma se mostró que la mayor partede los pagos se habían destinado aproteger bosques fuera de las principales

RECUADRO 18La política económica de la selección: el programa de México de pagopor servicios ambientales hidrológicos (PSAH)


previstos de los pagos, se opusieron (almenos inicialmente) a pagos diferentes enbase a factores sociales, aunque los valoresde los servicios ambientales y los costos deoportunidad variaban, de hecho, en funcióndel lugar.

Hasta la fecha, en la mayor parte de losprogramas, los precios por los serviciosambientales se han establecido por unimporte en torno al mínimo que losagricultores estarían dispuestos a aceptar,aunque las razones de este resultado varíansegún los servicios (Pagiola y Platais, 2007).En los mercados de carbono, la oferta decréditos de carbono que pueden vendersede los proyectos sobre cambio del uso dela tierra y actividades forestales excedea la demanda actual, por lo que sitúa alos compradores en una posición mejorpara establecer los precios (Bayon, Hawn y

Hamilton, 2007). En los mercados de serviciosde cuencas hidrográficas y biodiversidad,los posibles vendedores casi nunca puedenexcluir a los posibles compradores de losbeneficios de los recursos, por lo que ejercenpoca influencia sobre la fijación de precios(Landell-Mills y Porras, 2002).

Los sistemas de pagos con cargo a fondospúblicos hacen frente a presiones paralograr la máxima eficacia de los programasen función de los costos. Esta meta se puedealcanzar mediante el establecimiento depagos por una cuantía en torno a la que losagricultores estarían dispuestos a aceptar opor conducto de un sistema de licitacionesa la baja.

Si bien los enfoques de licitaciones a labaja son un medio potencialmente útil paramejorar la eficacia de la oferta, puedenser caros y difíciles de aplicar, en concreto,

Cambios en las normas de selección del plan de PSA de México para preservar los servicios de aguas

Normas de selección iniciales(SEMARNAT/INE)

Normas de selección finales(SEMARNAT/CONAFOR)

Programa piloto con una formulaciónexperimental

Programa nacional:– Normas de explotación– Establecimiento de un fondo fiduciario

Ejidos1 y comunidades indígenas beneficiarioslocalizados en cuencas hidrográficasprioritarias:– Explotación excesiva– Abastecimiento a extensas poblaciones

Aumento de los beneficiarios para incluira los propietarios privados

Otros criterios de selección:– Cubierta forestal– Derechos de propiedad claros– Tipo de ecosistema– Marginalización

Otros criterios de selección:– Montañas prioritarias– Disponibilidad de imágenes obtenidas por

satélite– Áreas protegidas

Se otorga prioridad a bosques con unadeforestación elevada

Criterios de selección no considerados:– Marginalización– Riesgo de deforestación

1 Los ejidos son un régimen especial de tenencia de tierras en México resultantes del proceso de reforma agrariaque comenzó tras la revolución mexicana de 1910. Los ejidos consisten en dos tipos diferentes de tenencia detierras: parcelas individuales y propiedades comunales.Nota: SEMARNAT = Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales; INE = Instituto Nacional de Ecología;CONAFOR = Comisión Nacional Forestal.

Fuente: FAO, 2005b.

cuencas hidrográficas y su distribuciónestaba demasiado fragmentada paralograr una mejora cuantificable en los

servicios hidrológicos. Además, los pagosse destinaron esencialmente a prediosforestales que no estaban amenazados.


debido a la falta de capacidad institucionalen muchos países en desarrollo y en casos enque los productores tienen poca informacióndisponible y enseñanza formal. En el marcodel proyecto regional de gestión integradade ecosistemas silvopastorales de Colombia,Costa Rica y Nicaragua (Recuadro 14, pág.86), por ejemplo, se optó por ofrecer pagosfijos por usos de tierra que reunieranlas condiciones debido a que el enfoquede licitaciones a la baja se considerabademasiado complejo para esa situación.

En el contexto de los países en desarrollo,se están analizando las posibilidades de laslicitaciones en el subdistrito Sumberjaya enSumatra para la adquisición de servicios de

reducción de la erosión en el sector de lacaficultura. Los investigadores han llegado ala conclusión de que para ampliar el enfoquede licitaciones a un país en desarrollo esnecesario introducir varias adaptaciones encuanto a la formulación y aplicación, incluidala utilización de una norma sobre preciosuniformes para reducir al mínimo los riesgosasociados con los conflictos sociales creadospor precios discriminatorios en comunidadespequeñas. Los precios alcanzados en lalicitación permitieron la adquisición entreun 30 y un 70 por ciento más de servicios deconservación de los que se hubieran logradocon los costos estimados de mano de obrapor el cumplimiento del contrato; además, la

En Australia, el Departamento de MedioAmbiente y Recursos Naturales del Estadode Victoria ha elaborado un programapiloto para conservar la vegetación nativaque queda en las propiedades privadas.A cambio de pagos procedentes delgobierno de ese Estado, los terratenientesse comprometieron a separar con unacerca y ordenar la cantidad acordada devegetación nativa por un determinadoperíodo. El primer ensayo de licitaciónde montes se concluyó en 2002 en lasregiones centrales del norte y del nordestede dicho Estado. El programa se basa enel de los Estados Unidos de América dereservas de conservación. La innovacióndel programa de licitación de montesconsiste en que se basa en un métodode evaluación sólido y en un mecanismode licitación a la baja para establecer elprecio de los contratos.

Con la ayuda de las asociacionesde agricultores, el Departamento deMedio Ambiente y Recursos Naturaleshizo público que estaría dispuesto apagar a los agricultores por conservarla vegetación nativa. Los terratenientesinteresados se pusieron en contacto condicho Departamento, que envió a personalsobre el terreno para inspeccionar loslugares, explicando a los terratenientesla vegetación nativa más importante en

sus predios, así como las actividades deconservación más eficaces.

El personal sobre el terreno evaluó elvalor de la vegetación nativa de cadalugar con arreglo a dos escalas. Una sedenominó la valoración de la importanciade la biodiversidad, que clasificaba el valorde conservación del lugar con arregloa la escasez de ejemplares restantes. Laotra era la valoración de los servicios deecosistemas, que evaluaba la contribuciónde la medida de ordenación propuesta,como el cercado y el deshierbe, paramejorar la biodiversidad. Se informó alos terratenientes de la valoración de losservicios relacionados con el hábitat perono de la valoración de la importanciade la biodiversidad. Los terratenientesinteresados podían posteriormentepresentar ofertas, detallando en unplan de ordenación elaborado con eloficial sobre el terreno la vegetaciónrestante (y la cantidad) que estaríandispuestos a conservar, así como elrégimen de ordenación al respecto. Entrelas medidas de ordenación propuestasse contemplaban la exclusión dematerial vegetal, el mantenimiento deárboles grandes y el control de conejospara eliminar las malas hierbas y larevegetación. Al final, 98 terratenientespresentaron 148 ofertas para 186 lugares.

RECUADRO 19Cuestiones relacionadas con la medición y la selección: el programa de licitaciónde montes en Australia


resultados óptimos, pero puede comportartambién considerables costos de transacción.Una variante de este enfoque se utiliza enel proyecto regional de gestión integradade ecosistemas silvopastorales de Colombia,Costa Rica y Nicaragua. Al reconocer que losdiversos usos del suelo pueden proporcionardiferentes niveles de servicios deseados,los pagos se basan en el aumento de losservicios generados por la combinaciónespecífica de usos del suelo adoptada porcada terrateniente, que se calculan por mediode un índice (véase el Cuadro 11, pág. 84).Este enfoque presenta costos más bajos denegociación, si bien comporta considerablescostos de supervisión (Pagiola et al., 2004).

evolución de la licitación en las rondas reflejóque los agricultores ajustaban sus ofertas enrespuesta a los resultados anteriores, lo cualmuestra un conocimiento del mecanismo(Leimona, 2007).

La negociación directa entre usuariosy proveedores de servicios, otro enfoquepara la fijación de precios, da lugar aacuerdos suscritos por separado quereflejan los diferentes servicios que losdiversos terratenientes pueden prestar y lascondiciones concretas a las que se enfrentacada terrateniente, que fue el enfoqueseguido por Vittel en Francia y en el caso de laciudad de Nueva York (Recuadro 4, pág. 36).Este enfoque puede dar lugar a contratos con

Puesto que el Departamento de MedioAmbiente y Recursos Naturales habíaestimado la importancia potencial de labiodiversidad de cada uno de los lugares,pudo valorar en qué casos se hacía un usomás eficaz del dinero (es decir, identificarlas ofertas que ofrecían un mayor valorde biodiversidad al menor costo porhectárea). Habida cuenta de que elpresupuesto de financiación era limitado,sólo se asignaron fondos a las ofertas máseficaces en función de los costos. Al final,el Departamento aceptó 97 ofertas, en lasque los terratenientes se comprometían aconservar y gestionar aproximadamente3 200 hectáreas de vegetación nativaen virtud de los acuerdos de ordenaciónmediante licitación de montes por unperíodo de tres años y un costo total queascendía a 400 000 dólares australianosaproximadamente. La supervisión delcumplimiento se realiza por medio deinspecciones aleatorias de los lugares.

Aparte de que el plan fue bien acogidoy recibió un exceso de solicitudes, losbeneficios ambientales parecen serconsiderables. El personal sobre el terrenodel Departamento concluyó que en lamayor parte de las ofertas aceptadasfiguraban lugares de importanciaelevada, o muy elevada, en cuanto a laconservación, que incluían 24 nuevas

poblaciones de especies de plantas raraso amenazadas. Quizá la conclusión másinesperada fue que la cuantía de dinerode muchas de las ofertas era inferior ala que el Departamento habría estadodispuesto a pagar si se hubiera negociadodirectamente con los terratenientes.No está claro si el bajo precio se debióa las presiones del mercado de ofertascompetitivas, al hecho de que elDepartamento infravalorara la disposiciónde los terratenientes para aceptar oa que, una vez que los terratenientescomprendieron el valor no comercial de lavegetación nativa de sus predios, estabandispuestos a internalizar algunos de loscostos percibidos de la conservación.Está por ver si los instrumentos depersuasión, como los folletos o las visitasinformativas de personal de conservación,hubieran logrado el mismo resultado. Aprimera vista, no parece probable ya queno se habría obligado a los terratenientesa estimar el verdadero valor de sudisposición para aceptar cambios en suspredios.

Fuente: FAO, 2007d.

E L E S T A D O M U N D I A L D E L A A G R I C U L T U R A Y L A A L I M E N T A C I Ó N 2 0 0 798¿Cómo deberían efectuarse los pagos?

Es preciso abordar tres cuestiones esencialesal determinar las modalidades en que sedeberían efectuar los pagos:

1. ¿Deberían efectuarse en efectivo o enotra modalidad?

2. ¿Qué plazos deberían establecerse a esterespecto?

3. ¿Qué mecanismos de pago deberíanutilizarse?

Pagos en efectivo frente a pagos en especiePueden preverse otros tipos de pagosque no sean en efectivo. Wunder (2005)describe las ventajas y los inconvenientespercibidos de pagos en efectivo frente ala utilización de colmenas como pago porlos servicios en las cuencas hidrográficasen Bolivia. Los pagos en especie incluíanproporcionar a los agricultores colmenasy asistencia técnica en apicultura. Seestimó que esta forma de pago generabaun beneficio duradero, mientras que esmás probable que el efectivo se gasteen seguida. Un modo de abordar estapreocupación es dirigir los pagos a lasmujeres, lo cual se ha demostrado que esespecialmente eficaz al aumentar el gastoen educación, sanidad y nutrición (Davis,2003; Haddad, Hoddinott y Alderman,1997). Una objeción a los pagos en especiees que son menos flexibles al satisfacer lasfluctuaciones relativas a la mano de obray a las competencias. Aún más, puedenconsiderarse como paternalistas (esto es,una persona ajena que determina lo quees más adecuado para los proveedores,en lugar de permitirles que opten porel modo de invertir o disponer de lospagos en efectivo). Una propuesta parasuperar estas objeciones sería ofrecerdiversas modalidades de pago si los costosadministrativos que conlleva no son muyelevados (Wunder, 2005).

Plazos y duraciónLos plazos y la duración de los pagos soncuestiones esenciales tanto desde el puntode vista del comprador como del vendedor.En muchos casos, los servicios ambientales segeneran únicamente varios años después de

que el proveedor adopte de forma efectivalos cambios requeridos en el uso de la tierra(y asume los costos). A menudo es difícil ycostoso para los agricultores de países endesarrollo obtener créditos de inversión, porlo que aumenta más la necesidad de pagosa corto plazo. La decisión acerca de si lospagos deberían efectuarse en un único plazoo ser periódicos es otro aspecto a tener enconsideración.

Volviendo a la Figura 7 y 8 en el Capítulo 4(págs. 57 y 59), se puede observar que quizásea necesario fijar diferentes esquemas deplazos con respecto a los pagos al considerarun agricultor en la situación B de la Figura8, con dificultades de inversión para laadopción de cambios y que, por tanto, seenfrenta a una disminución temporal delos ingresos, frente a los agricultores delas situaciones A y B de la Figura 7, que seenfrentan a una reducción permanente delos ingresos procedentes de la tierra por laadopción de un sistema de aprovechamientode tierras que genera servicios ambientales.En el primer caso, los pagos pueden permitira los agricultores superar las dificultadesde inversión al proporcionar fondos a cortoplazo para facilitar la transferencia a nuevossistemas de producción que a largo plazoserán más rentables, incluso sin el pago.

Esta estrategia fue la que se utilizóen el proyecto regional de gestiónintegrada de ecosistemas silvopastoralesen Colombia, Costa Rica y Nicaragua(Recuadro 14), en el que los pagos seefectúan explícitamente a corto plazo. Dehecho, a pesar de los beneficios a largoplazo, las prácticas silvopastorales tiendena no ser atractivas para los agricultores,debido, principalmente, a la inversión inicialsustancial y al desfase entre la inversión ylas ganancias. El proyecto da por sentadoque, habida cuenta de la situación, laconcesión de pagos relativamente modestosen los primeros momentos podría «inclinarla balanza» entre las prácticas actuales ylas silvopastorales, aumentando el valorneto actual de inversión en prácticassilvopastorales y reduciendo el períodoinicial en que estas prácticas suponen costosnetos para los agricultores. Asimismo, lospagos alivian los problemas de liquidez alos que se enfrentan muchos agricultoresy les ayudan a financiar las inversionespertinentes (Pagiola et al., 2004).

P A G O S A L O S A G R I C U L T O R E S P O R S E R V I C I O S A M B I E N T A L E S 99Cuando el cambio en el uso de la

tierra necesario para generar serviciosambientales redunda en una disminuciónpermanente de los ingresos, los pagos porun servicio ambiental deberán mantenerseindefinidamente para seguir fomentandodicho servicio. Los agricultores siguenpercibiendo pagos en todas las campañaspor los productos agrícolas que obtienen desus tierras; percibir un pago constante porlos servicios ambientales que generan esequivalente a percibir pagos constantes porlos cultivos que producen cada año.

Modalidades de pagoCabe mencionar tres tipos principalesde modalidades de pago por serviciosambientales:

• pagos directos (con fondos públicos yprivados);

• compensaciones (tanto voluntarias comoobligatorias);

• programas de certificación de productosagrícolas (ecoetiquetado).

Cada mecanismo comporta diferentesgrupos de partes interesadas, entrecompradores y vendedores, así comolos intermediarios que participan en lastransacciones. A continuación, se resumenlos aspectos fundamentales de cada uno deestos mecanismos y se determinan los actoresprincipales en la cadena de transacción.

Pagos directos. En esta categoría se incluyenlos pagos directos de programas con fondospúblicos, como el programa de China Granopor Verde, así como los programas con fondospúblicos de Australia (Recuadro 19), CostaRica (Recuadro 16), México (Recuadro 18)y los Estados Unidos de América (Recuadro12). Asimismo, pueden incluirse en estacategoría los pagos con cargo a fondosprivados, entre ellos, los casos de empresashidroeléctricas que pagan por servicios decuencas hidrográficas (FAO, 2002a) y pagosde ONG por servicios de conservación de labiodiversidad. Actualmente, este mecanismorepresenta la mayor parte de los pagos.

Las fuentes de financiación de estacategoría oscilan entre la recaudacióntributaria general y los impuestos o cargasespeciales sobre los beneficiarios. Los fondosinternacionales (como el FMAM) son otrafuente de financiación y, en algunos casos,se combinan fondos privados y públicos. En

Costa Rica, en la cuenca hidrográfica delrío Segundo, por ejemplo, los pagos a losterratenientes se financian en parte consubvenciones de una empresa privada deenvases de vidrio, Florida Ice & Farm, y enparte por los servicios públicos de la ciudad,en concreto, la Empresa de Servicios Públicosde Heredia (ESPH) (Pagiola, 2006). A esterespecto, es importante diferenciar en quémedida los fondos provienen directamente delos usuarios de servicios o de intermediarios.Cuando los pagos provienen directamentede los usuarios de servicios, es muy probableque los pagos sean eficaces y duraderos, yaque la fuente de financiación cuenta conun incentivo directo para pagar y con elpoder para insistir en hacer un uso eficazde los fondos; cuando los pagos procedende intermediarios, como los organismosgubernamentales, como en el caso delprograma de reserva de conservación (CRP) delos Estados Unidos de América, el programade México de pago por servicios ambientaleshidrológicos (PSAH) y el programa de CostaRica de PSA, se puede aducir que no se da estaeficacia (Pagiola y Platais, 2007).

Compensaciones obligatorias y voluntarias. Las compensaciones obligatorias son elmedio de intercambio de los mercadosregulados cap-and-trade, como losmecanismos flexibles de comercializaciónde Kyoto y los bancos de mitigación parahumedales en los Estados Unidos de América(véase el Recuadro 12, pág. 69). Las entidadesde los sectores público y privado que deseancumplir las disposiciones reglamentariaspor medio de compensaciones son loscompradores finales en estos intercambiosaunque suelen intervenir generalmenteuno o varios intermediarios, tales comolas ONG así como empresas del sectorprivado especializadas en intercambios delmercado del carbono. (Véase el Recuadro20 para una descripción más detalladaacerca del proceso de certificación enel marco del MDL.) Asimismo, existe unsector importante y creciente respecto a lospagos por compensaciones voluntarias decarbono. Las normas y los procedimientosde certificación oscilan entre planes decompensaciones voluntarias y obligatorias.Varios actores están presentes en la cadenade transacciones entre el comprador y elvendedor en ambos casos.


Programas de certificación de productos agrícolas. Cuando los consumidores compranproductos certificados, están pagando no sólopor el producto, sino también por el modo enque se ha producido y puesto en el mercado.La fuente de financiación proviene del sectorprivado y el mecanismo de pago se efectúapor medio de precios más elevados o el accesoal mercado. En el marco de estos programasse establecen una serie de normas en relacióncon categorías concretas de bienes o serviciosy certifican, mediante un pago, si el productorha cumplido estos requisitos. En ese caso,pueden utilizar una etiqueta identificativasobre el producto y en la publicidad para

diferenciarlos de otros productos del mercado,y es de suponer que se beneficiarán de unprecio o cuota de mercado más elevadosal abastecer al mercado especializado enproductos ecológicos.

Los productos certificados comportanrealmente tres tipos de compradores a lolargo de la cadena de suministro. El másevidente es el comprador en el punto deventa, es decir, el consumidor de productosecológicos. Si ascendemos a lo largo dela cadena de suministro, el segundo es elcomerciante al por menor, como HomeDepot, Carrefour u otras empresas quecomprar al por mayor antes de vender

En virtud del MDL del Protocolo de Kyoto,los países industrializados pueden cumplirparte de sus obligaciones de reducción degases de efecto invernadero por medio deproyectos de compensaciones en los paísesen desarrollo. Asimismo, los proyectosMDL deben promover un desarrollosostenible en los países anfitriones. Lascompensaciones por las emisiones puedengenerarse bien reduciendo las emisioneso eliminando el carbono de la atmósfera(retención). Los proyectos de forestacióny repoblación forestal son el único tipode proyectos de retención de carbonopermitidos actualmente en virtud delMDL. Las compensaciones de carbono semiden en toneladas métricas equivalentesen dióxido de carbono y se consideranreducción certificada de emisión (RCE).

Normas y modalidadesBase de referencia. Las bases de referenciapara los proyectos de forestación yrepoblación forestal se calculan enfunción de los cambios en las existenciasde carbono de la biomasa debajo y sobrela superficie que se habrían logrado deforma razonable sin el proyecto. Lasbases de referencia se calculan utilizandouna metodología MDL aprobada, opuede proponerse un nuevo métodopara someterlo a aprobación junto conel proyecto.

Adicionalidad. Se aplica un criterioestricto de adicionalidad en relación conel proyecto. La adicionalidad supone lasuperación de obstáculos relacionados conla inversión o falta de tecnología.

Fuga. Cualquier aumento de las emisionesde efecto invernadero que tenga lugarfuera de la zona del proyecto que puedaestimarse y atribuirse al proyecto debereducirse al mínimo; además se debecontrolar y restar de los créditos deretención de carbono.

Créditos. Se han creado dos tipos decréditos para los proyectos de forestacióny repoblación forestal, que se basan en laposibilidad de que los bosques emitan alfinal carbono (es decir, la absorción puedeno ser permanente):

• créditos temporales que expiran alfinal del período de compromiso por elque se expidieron y que el compradordebe sustituir para garantizar unalmacenamiento de carbono continuo.Este tipo de crédito requiere un preciobajo, pero el productor no correriesgos si la retención de carbono sepierde debido a una calamidad (comolos incendios) o la tala.

• créditos a largo plazo que expiran alfinal del período de acreditación delproyecto de 60 años como máximo.

RECUADRO 20Normas y modalidades de pagos de forestación y repoblación forestal en virtud del Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL) del Protocolo de Kyoto


al consumidor. El tercer comprador es,paradójicamente, el proveedor de productosecológicos que debe pagar a la organizaciónde certificación para utilizar la etiquetay, en algunos casos, a responsables decertificación por separado. Los costos detransacción asociados con el proceso decertificación y la necesidad de racionalizarlas cadenas de valor de la comercializacióna fin de proporcionar a los productoressuficientes incentivos para participar en losplanes de certificación, pueden ser de hechoun gran obstáculo, especialmente paralos productores con pequeños y medianosingresos (Searle, Colby y Milway, 2004).

Se han emprendido algunas iniciativasencaminadas a facilitar la participación deesos grupos por medio de la iniciación deprocedimientos simplificados o la promociónde planes de certificación de grupo.

En cuanto al crecimiento del mercadohay también un elemento de compensaciónentre la elaboración de normas muy estrictasy otras más flexibles. Unas normas muyestrictas pueden redundar en mercadosespecializados bastante pequeños de «bienessuntuarios» inaccesibles a la mayor parte delos productores, mientras que unas normasmás flexibles podrían llevar a un segmentode mercado mucho más amplio, pero quizá

El ciclo de los proyectosEl primer paso del ciclo de los proyectosMDL es la preparación de un documentode formulación de proyecto. En esedocumento, el promotor del proyecto debe:

• identificar una región adecuada consuperficies sin cubierta forestal desde1990, como mínimo;

• recopilar información económica,social y sobre el uso del suelo de lazona del proyecto para elaborar labase de referencia;

• determinar formas acertadas deforestación y repoblación forestaly realizar una estimación de laretención de carbono potencial;

• ponerse en contacto y establecerrelaciones con la población local;

• negociar las condiciones del proyectoy del plan de pagos en relación con laretención de carbono;

• analizar posibles efectos ambientalesy sociales.

Una vez preparado el documento, debeser aprobado por la Autoridad Nacionaldesignada del país anfitrión; validado por laEntidad operacional designada acreditadapor la Junta Ejecutiva del MDL; y registradoen la misma. Una vez que la Junta Ejecutivadel MDL expide el número apropiado deRCE para un proyecto, el promotor delproyecto pasa a ser un vendedor en elmercado internacional de carbono.

Una vez que el proyecto se hayaaprobado y esté en marcha, la siguienteparte del ciclo del MDL consiste en lavigilancia de la reducción de dióxido decarbono lograda realmente en el marcodel proyecto, que incluye la certificacióny verificación por parte de la entidadoperacional designada. La vigilanciacomporta costos cada vez que se presentauna nueva reserva de carbono paracréditos RCE.

Los costos de la gestión de proyectosincluyen el establecimiento de una oficinalocal de proyectos y la formación delpersonal, el costo de mantener archivos delos participantes y la tramitación de pagosal vendedor, así como los honorariosy gastos de transporte de las personascontratadas. Los costos de cumplimientoy de seguros se deben al riesgo quesupone no lograr ejecutar el proyecto deforma satisfactoria, lo cual podría causarincendios, un lento crecimiento de losárboles o fugas.

Fuente: Ficha descriptiva de la División de RecursosForestales de la FAO (FAO, n.d.).


no reporte ningún beneficio ambientalefectivo. En el Consejo para la Gestión de losMares (MSC) se viene utilizando una soluciónhíbrida que consiste en un proceso dinámico

de establecimiento de normas para fomentaruna mejora continua (véase el Recuadro 21).

Los pagos por uno de estos serviciospueden incluirse en cualquiera de estas tres

Habida cuenta de que el comercio deproductos pesqueros ha alcanzadounas cifras sin precedentes, y de lapreocupación creciente acerca de lasituación de las poblaciones marinassilvestres, el ecoetiquetado ofrece unmodo de promocionar un comerciopesquero sostenible, preservando almismo tiempo los recursos naturalespara las generaciones futuras. En 2005,el Comité de Pesca de la FAO adoptó unaserie de directrices voluntarias en relacióncon el ecoetiquetado de los productospesqueros de la pesca de captura marina.Estas directrices brindan orientación a losgobiernos y organizaciones que mantienenactualmente planes de etiquetadopara certificar y promover pescado yproductos pesqueros obtenidos de lapesca de captura marina responsable, oconsideran la posibilidad de establecerlos.En las directrices se señalan los principiosgenerales que deberían regir los planes deecoetiquetado, entre ellos, la necesidadde auditorías fidedignas e independientes,transparencia en el proceso de elaboraciónde normas y en la rendición de cuentas, yla necesidad de que las normas se basen enfundamentos científicos sólidos. Asimismo,establecen requisitos y criterios mínimospara evaluar si debería certificarse unadeterminada actividad pesquera y sidebería concederse una ecoetiqueta.

En las directrices de la FAO se reconocenlas dificultades a las que se enfrentanlos países en desarrollo al ordenarresponsablemente sus pesquerías. Estasdificultades surgen debido a la falta derecursos financieros y técnicos, así como alos desafíos específicos que plantean laspesquerías en pequeña escala comunesen muchos países en desarrollo. Enlas directrices, por tanto, se hace un

llamamiento a prestar apoyo financiero ytécnico en favor de los países en desarrollocon objeto de que apliquen los planes deecoetiquetado y se beneficien de ellos.

En los últimos 15 años, una serie depaíses y organizaciones privadas hanestablecido programas de ecoetiquetadopara una amplia gama de productos.La proliferación de ecoetiquetas hacreado una serie de dificultades, asícomo confusión entre los productores yconsumidores. Asimismo, han suscitadopreocupaciones acerca de la posibilidadde que los planes de ecoetiquetadoredundaran en una competencia desleal.La finalidad de las directrices de la FAOes crear un marco para la formulación deplanes responsables y fiables al respecto.

El principal programa de ecoetiquetadoy certificación de actividades pesqueraslo maneja el Consejo para la Gestiónde los Mares (MSC), una organizaciónindependiente sin ánimo de lucro quepromueve prácticas responsables depesca. Los principales comerciantesal por menor de productos marinostransportan productos certificados poresta organización. Por ejemplo, Wal-Mart,una cadena de distribución al por menorde los Estados Unidos de América, se hacomprometido a que todo el pescadofresco y congelado que abastece provengade las pesquerías certificadas por elMSC en un plazo de tres a cinco años.Actualmente hay más de 50 pesqueríascertificadas por el MSC o sometidas aevaluación. Sin embargo, únicamente trespesquerías certificadas por el MSC sonde países en desarrollo (las pesquerías demerluza sudafricana, langosta mexicanade Baja California y pecten patagónico).

1 Departamento de Pesca y Acuicultura de la FAO.

RECUADRO 21Ecoetiquetado en el sector pesquero

William Emerson1


categorías de mecanismos, como se muestraen el Cuadro 12, en la que se describenlos diversos mecanismos específicos depago por servicios de conservación de labiodiversidad. Asimismo, se pueden combinar

los mecanismos de pagos. Una estrategiaque se viene aplicando en diversas ocasioneses la utilización de programas de pagos concargo a fondos públicos para emprenderprogramas de PSA, con el objetivo final

CUADRO 12Tipos de pagos por la protección de la biodiversidad

ADQUISICIÓN DE HÁBITAT DE ELEVADO VALOR

Adquisición privada de tierras (efectuada explícitamente en pro de la conservación de la biodiversidad porcompradores particulares u ONG)

Adquisición pública de tierras (efectuada explícitamente en pro de la conservación de la biodiversidad pororganismos oficiales)

PAGO POR ACCESO A ESPECIES O HÁBITATS

Derechos de prospección biológica (derechos a recolectar, realizar ensayos y utilizar material genético de unazona designada a tal efecto)

Permisos de investigación (derechos a recolectar ejemplares y a tomar medidas en zona)

Licencias de caza, pesca o recolección de especies silvestres

Turismo ecológico (derechos a entrar en una zona, observar la flora y fauna silvestres, acampar o realizaractividades afines)

PAGO POR UNA ORDENACIÓN EN PRO DE LA CONSERVACIÓN DE LA BIODIVERSIDAD

Servidumbres de conservación (el dueño percibe pagos para el uso y la ordenación de determinadasparcelas únicamente con fines de conservación; existen con frecuencia restricciones relacionadas con el uso aperpetuidad; son transferibles en caso de venta de la tierra)

Arrendamiento de tierras en favor de la conservación (el dueño percibe pagos para el uso y la ordenación dedeterminadas parcelas con fines de conservación por un período de tiempo establecido)

Concesión de conservación (un organismo forestal público percibe pagos para mantener una determinadazona únicamente con fines de conservación – comparable a una concesión para la explotación forestal)

Concesión comunitaria en zonas públicas protegidas (se adjudican derechos de uso a individuos o comunidadessobre una determinada zona de bosque o pastura, a cambio de que se comprometan a proteger la zona deprácticas dañinas para la biodiversidad)

Contratos de ordenación en pro de la conservación de hábitats o especies en explotaciones agrícolas, bosqueso tierras de pastoreo privados (en los que se detallan las actividades de ordenación de la biodiversidad y lospagos asociados con el logro de objetivos concretos)

TÍTULOS NEGOCIABLES EN VIRTUD DE REGLAMENTACIONES CAP-AND-TRADE

Créditos negociables de mitigación para humedales (créditos de conservación o restauración de humedalesque pueden utilizarse para compensar las obligaciones de empresas de obras y servicios con objeto demantener como mínimo una zona de humedales naturales en una determinada región)

Títulos negociables de explotación (títulos concedidos únicamente para la explotación de una superficie totallimitada de hábitat natural en una determinada región)

Créditos negociables de biodiversidad (créditos que representan zonas de protección o mejora de labiodiversidad que pueden adquirir los responsables de la explotación para asegurar que cumplen comomínimo un estándar de protección de la biodiversidad)

APOYO A PROCESOS DE PRODUCCIÓN Y ACTIVIDADES DE CONSERVACIÓN DE LA BIODIVERSIDAD

Títulos de empresas para actividades de conservación de la biodiversidad

Productos respetuosos con la biodiversidad (ecoetiquetado)

Establecimiento de mercados especializados en productos valiosos desde la perspectiva de la biodiversidadagrícola

Fuente: Scherr, White y Khare, 2004.

E L E S T A D O M U N D I A L D E L A A G R I C U L T U R A Y L A A L I M E N T A C I Ó N 2 0 0 7104de pasar a pagos con cargo a fondos delsector privado y/o a fondos balanceados. Unejemplo de ello son los programas de PSAfinanciados por el FMAM. En este contexto,los fondos públicos se vienen utilizandopara crear capacidad y mecanismos, asícomo para mostrar las posibilidades quebrindan estos tipos de mecanismos, a laespera de que los compradores del sectorprivado de PSA participen una vez que esténconvencidos de los beneficios que podríanobtener. El establecimiento de asociacionessólidas entre los sectores privado y públicoen la ejecución de los programas de PSA esuna parte esencial de la nueva estrategiapropuesta por el FMAM. La finalidad delas asociaciones es alentar el desarrollo yla ampliación de los pagos de PSA, ademásde reducir los costos de transacción de esosinstrumentos (FMAM, 2007b).

Reducción de los costos de transacción

La necesidad de reducir los costos detransacción, sujeta al logro de un niveldeterminado en la prestación del servicio,es una cuestión general en todos losmecanismos de intercambio antes discutidos.En la etapa inicial de la formulación deprogramas de PSA, en que las institucionesy los participantes no tienen experienciasuficiente y los proyectos son de pocaenvergadura, los costos de transacciónpor unidad de servicio tienden a serrelativamente elevados, pero cabe esperarque disminuyan con el tiempo. No obstante,salvo que haya instituciones para gestionary coordinar las transacciones entre losnumerosos pequeños propietarios y salvo quese logren economías de escala en los sistemasde pagos y de supervisión, esos costospueden convertir en inviables las iniciativasde PSA. Cabe citar tres enfoques principalespara reducir los costos de transacción en losplanes de PSA en los países en desarrollo, enconcreto:

• Simplificar las normas. Una regla generalconsiste en utilizar reglas lo más sencillasposible, así como los mecanismos decumplimiento más simples que satisfagana compradores y beneficiarios en elcontrato. Por ejemplo, para determinarlas bases de referencia y supervisar los

resultados en la absorción de carbono,pueden adoptarse medidas uniformes yevaluadas científicamente en sustituciónde otras más detalladas. Los organismosindependientes determinarían los valoresde referencia, y la verificación conllevaríaúnicamente la confirmación por partede un tercero de que las actividades seha emprendido (Sandor, 2000, citado enLandell-Mills y Porras, 2002).

• Facilitar vínculos entre comprador y vendedor. En la mayor parte delos programas de PSA participancompradores y vendedores que estángeográfica y socialmente distantesunos de otros. Para reducir los costosde búsqueda, algunos países hanestablecido «un servicio centralizado»para los posibles compradores decompensaciones por las emisiones decarbono, en el que puedan tener acceso atodas las normas pertinentes, determinarvendedores preseleccionados y conocer aintermediarios bien informados acerca delos mercados locales.

• Aprovechar economías de escala. Costoscomo la formulación, administracióny certificación de proyectos secaracterizan por economías de escala;en consecuencia, el tamaño del proyectorepercute notablemente en los costospor unidad. Los costos de transacciónpueden reducirse considerablemente alformular proyectos en las comunidadesen que ya existen organizaciones localesen funcionamiento, así como programasde desarrollo participativos en curso,cuyos representantes ya hayan sidoseleccionados y estén autorizados paranegociar con personas ajenas al proyecto.Por ejemplo, las comunidades autóctonasorganizadas en El Salvador han asumidosus propios estudios de diagnóstico delas necesidades y prioridades locales, yestán comercializando de forma activaespecíficos servicios de ecosistemas dedeterminadas zonas que contribuiríana atender esas prioridades (Rosa et al.,2003). Puesto que el carbono puedeser retenido en casi todos los lugares(a diferencia de los servicios de cuencashidrográficas y de biodiversidadpropios de lugares específicos), pueden

P A G O S A L O S A G R I C U L T O R E S P O R S E R V I C I O S A M B I E N T A L E S 105formularse proyectos en base a zonas enque toda una jurisdicción se comprometaa un aumento concreto de la cubiertao superficie forestal protegida. Esteenfoque aumenta la flexibilidad en lautilización de la tierra y es especialmenteútil para paisajes heterogéneos (Smith yScherr, 2002).

Creación de un entorno favorable

No hay transacciones, desde las extraoficialesa las que están estrictamente reguladas,si no existen instituciones de apoyo.Incluso los contratos más sencillos entrecompradores y vendedores dependen delas instituciones jurídicas para proteger losderechos de propiedad y emitir un fallo encaso de que surjan controversias, así comoel cumplimiento de la ley a fin de que seejecuten las sentencias dictadas. Los derechosde propiedad, las instituciones para respaldarla ordenación colectiva de recursos, lasnecesidades de creación de capacidad y lacoherencia del marco normativo generalson aspectos fundamentales al establecer unentorno favorable.

La propiedad efectiva de los recursos es amenudo un requisito previo para participaren los programas de PSA (Landell-Mills yPorras, 2002; Grieg-Gran, Porras y Wunder,2005), si bien no es necesario que ese controllo ejerza un único particular. Actualmenteexisten varios programas de PSA destinadosa grupos comunitarios (Muñoz-Piñaet al., 2005; Scherr, White y Kaimowitz, 2002;Swallow, Meinzen-Dick y van Noordwijk,2005; van Noordwijk, Chandlery Tomich, 2004).

Los derechos de propiedad con respecto alos recursos hídricos y de tierras en muchospaíses en desarrollo son con frecuenciacomplejo al incorporar múltiples estratosde reclamación de derechos de acceso,utilización, exclusión y ordenación tantoentre grupos bien definidos como otrosque no lo están. Si los individuos, lascomunidades o sus miembros no puedenpresentar documentos acreditativos de supropiedad, será difícil disponer lo necesariopara efectuar una transacción de PSA,contraídos en virtud de un acuerdo de PSA.

Varios países, entre ellos, el Brasil y Ghana,han propuesto o aplicado leyes en favor

de los programas de PSA. Para facilitar elintercambio de créditos de retención decarbono, el Estado de Nueva Gales del Sur(Australia) ha creado por ley un derechotransferible de propiedad sobre el carbonoretenido. De ese modo, un propietario detierras forestales puede vender créditospor el carbono almacenado en sus árboles,y éstos pueden venderse posteriormentea terceros. Varios países han creado elequivalente a una oficina nacional decarbono que se mantiene al corriente delas emisiones de carbono y de los proyectospara la reducción y retención del carbono y,actualmente, organizaciones de certificaciónprivadas se ocupan de asegurar que losproyectos de retención de carbono presenteninformes precisos sobre sus actividades.

Con frecuencia es necesario coordinarlas medidas en un grupo con objeto delograr una prestación eficaz de los serviciosambientales. Entre otros ejemplos, cabemencionar la ordenación de cuencashidrográficas, tierras comunales y la pesca.A este respecto, es necesario tambiénun entorno institucional de apoyo. Porejemplo, considerar un plan de pagospara rehabilitar zonas río arriba a fin dereducir la erosión del suelo y mejorar lacalidad y el curso del agua río abajo. Si elrégimen de tenencia de tierras es común y elcomprador de servicios ambientales vela poruna compensación adecuada de los que loreivindican, el comprador ha de cerciorarsede los beneficiarios primarios, secundariosy terciarios de derechos sobre los diversosrecursos, una tarea que puede ser muy difícil.Tanto los grupos del sector privado como delpúblico pueden actuar de intermediarios oagentes para resolver problemas asociadoscon medidas colectivas. Por ejemplo, TheNature Conservancy ha desempeñadouna función esencial en la negociación deproyectos sobre carbono forestal en Belice,Bolivia y el Brasil (Wunder, The e Ibarra,2005) y los pequeños agricultores del valledel río Macquarie (Australia) se han apoyadoen su organización local (Macquarie RiverFruit and Fibre), para negociar con losganaderos de las cuencas hidrográficas altas.

La elaboración de planes de cumplimiento,así como de mecanismos de sancionesplantea nuevas dificultades en los regímenescomunes de propiedad. ¿Debería sancionarsea un grupo entero por la infracción de un

E L E S T A D O M U N D I A L D E L A A G R I C U L T U R A Y L A A L I M E N T A C I Ó N 2 0 0 7106individuo, aplicando el fundamento decréditos de grupo? A diferencia de los gruposque obtienen créditos, en que los miembrosoptan por trabajar conjuntamente, lascomunidades tienen miembros con derechosvigentes sobre los recursos. Por consiguiente,su composición puede ser más heterogéneay las relaciones de poder son másimportantes. Está por ver si los mecanismosde PSA aumentarían la autosupervisión y elcumplimiento, así como el modo de lograrlo,en lugar de suscitar conflictos y acelerar unainterrupción de la ordenación colectiva.

Un estudio empírico de Alix-Garcia,de Janvry y Sadoulet (2005, en prensa)emprendido en México ofrece sugerenciaspara la formulación de mecanismos depago en áreas donde muchos recursos sonadministrados comunitariamente. Ellos notanque, para generar incentivos apropiados, losprogramas de PSA deberían fundarse en unacomprensión de las normas e institucionestradicionales que rigen el uso de la tierra.Asimismo sostienen que los planes depagos deberían basarse en variables que nopuedan manipular los beneficiarios. Destacantambién la importancia de determinartanto los resultados ambientales como dedistribución.

La participación en determinados tiposde intercambios de servicios ambientalespuede requerir un elevado nivel decompetencias con respecto a la producción,la comercialización o la gestión de lainformación. Los pequeños propietariosque son posibles proveedores de serviciosambientales necesitan conocimientos enadministración de empresas con objeto denegociar acuerdos privados de forma eficaz.Para facilitar una participación equitativade los pequeños propietarios en los planesde PSA, es absolutamente necesario invertiren mayor mediada en creación de capacidadhumana e institucional en estos grupos(FAO, 2007c).

No obstante, hasta la fecha, los esfuerzosde creación de capacidad en PSA en paísesen desarrollo han continuado siendofragmentarios, con poca orientaciónpráctica para la aplicación, y destinándosela mayor parte de los recursos a sufragarlos gastos de personal de los organismos.La limitada experiencia disponible a nivelinternacional sugiere que las actualesorganizaciones de agricultores y los

programas de asistencia técnica que yaprestan servicio eficazmente a los pequeñospropietarios se encuentran en mejorescondiciones para crear capacidades en PSAentre los pequeños propietarios. Por otraparte, se conocen casos interesantes deéxito logrados de «aprender haciendo»,en el marco de la cual organizacionescomunitarias secundarias crearon capacidadinterna junto con proyectos experimentales(Waage, 2005)20. El Grupo Katoombacomenzó en 2006 a elaborar materiales derecursos para la creación de capacidad de lascomunidades, si bien no se han abordadotodavía cuestiones específicas relativas alos agricultores21. La experiencia disponiblehace pensar que las comunidades localesdesempeñan una función esencial en elproceso de establecimiento y adaptaciónde las «reglas del juego» tanto en elplano normativo como de los programas.Por ejemplo, por medio del compromisode la sociedad civil en la OrganizaciónInternacional de las Maderas Tropicales(OIMT) y las organizaciones forestales basadasen la comunidad han contribuido a mantenerun diálogo en materia de políticas sobre PSA.Para ello, es esencial disponer de recursos conobjeto de permitir a los grupos comunitariosorganizarse, preparase para las reunionesy asistir a las mismas. Las organizacionesde pequeños propietarios de agricultorespodrían desempeñar una función similaren los diálogos de políticas en los planosinternacional, nacional y local sobre PSA(FAO, 2007c; van Noordwijk et al., 2007).

Además del establecimiento deinstituciones y políticas directamenterelacionadas con los programas de PSA,un factor esencial es la coherencia en laestructura general de las políticas quepueden tener efectos indirectos sobrela eficacia de los programas de PSA. Porejemplo, los programas para alentar a losagricultores a reducir la contaminación delagua debido a escorrentías de productosquímicos para la agricultura no serían

20 Entre otros ejemplos, cabe mencionar la Asociación coordinadora indígena y campesina de agroforestería comunitaria centroamericana (ACICAFOC) en América Central, la Reserva de la biosfera Sierra Gorda en México y el Fondo para la conservación del medio ambiente (EcoTrust) en Uganda.21 Para más información sobre el Grupo Katoomba, véase el sitio www.katoombagroup.org.

P A G O S A L O S A G R I C U L T O R E S P O R S E R V I C I O S A M B I E N T A L E S 107eficaces ante una política de subsidios aplaguicidas. La coherencia de las políticastransversales es una cuestión importanteque requiere coordinación entre los sectoresagrícola, ambiental, económico y comercial,así como otros sectores de políticas.

Conclusiones

El proceso de formulación de un programaeficaz de pagos comporta cuatro etapasimportantes que suponen un desafío, estoes, determinar los servicios por los quedebería efectuarse un pago; las personasque percibirían dicho pago; la cuantía queprocedería pagar; y el mecanismo de pago,o mecanismos que se utilizarían.

La eficacia en función de los costos esun criterio general importante para laformulación de programas, puesto que lospresupuestos públicos por lo general sonrestringidos. Reducir al mínimo los costosde transacción asociados con el procesode efectuar pagos por servicios, al mismotiempo que se asegura al menos un mínimonivel de suministro de servicios, constituyeun elemento clave de la eficacia. Los costosde transacción incluyen, el costo de atraera posibles compradores, determinar losposibles vendedores de servicios, trabajarcon asociados de proyectos, velar porel cumplimiento y la supervisión de laprestación de servicios. Estos costos seven afectados por la disponibilidad deinformación y capacidad institucionalpara la gestión de los intercambios;ambos aspectos varían según el país y losservicios ambientales. Con frecuencia existeuna relación directa entre los costos detransacción relacionados con la formulacióndel programa y su eficacia para alcanzar losobjetivos ambientales deseados. Por lo tanto,elegir la forma de pago más eficaz puede noser tan sencillo.

La elaboración de planes de pagosserá más sencilla según los servicios,países y lugares concretos debido a ladisponibilidad de mejor información. Dehecho, es esencial comprender las cienciasbiológicas subyacentes así como losintereses económicos de los agricultores.La ejecución satisfactoria de un plan de PSAdepende de la precisión y los costos de esasevaluaciones y, por extensión, de la creación

de metodologías de evaluación eficaces enfunción de los costos para aplicarlas sobre elterreno.

Actualmente se están aplicando diversosmecanismos de pago. En casos en que losservicios ambientales se pueden calcularcon facilidad, los pagos deberían vincularsedirectamente al servicio en cuestión. Noobstante, es más frecuente vincular lospagos a una medida intermedia asociadacon los cambios en la prestación deservicios ambientales ya que esto puedereducir al mínimo los costos de transaccióny mediciones. Los pagos más comunesse efectúan por cambios en el uso de latierra (por ejemplo, de la agricultura a lasilvicultura), pero también son frecuentes porcambios en las prácticas de los agricultoresen tierras que siguen destinándose a laproducción agrícola.

Si se adoptan cambios en las prácticasde producción, los pagos a los proveedoresdeben exceder los costos de oportunidad queenfrentan al adoptar el cambio en cuestión.Para obtener la máxima eficacia en funciónde los costos, los pagos han de dirigirse alugares en los que se puedan obtener lasganancias más elevadas por cada pago. Lafijación de objetivos, sin embargo, conllevacostos, por lo que la estrategia ideal debebasarse en las alternativas más acertadasteniendo en cuenta los costos en aras deuna mayor eficacia a este respecto. Puestoque la prestación de servicios ambientalesestá vinculada al lugar, las estrategiascuyo objetivo sean zonas con costosrelativamente bajos por los servicios, sonsoluciones acertadas. Algunos programas depagos pueden abordar múltiples objetivos(por ejemplo, la prestación de serviciosambientales y la reducción de la pobreza);estos programas comportan en general uncierto elemento de compensación entre losobjetivos o un incremento de los costos porla prestación de servicios ambientales.

Los costos de transacción puedenmenoscabar la eficacia de los pagos si unprograma no está bien formulado. Aunquela disminución de los costos de transacciónsuscita una preocupación general conrespecto a la formulación de programaseficaces, pueden adoptarse otras medidasespecíficas con miras a reducirlos al mínimo,en concreto: simplificar las normas, cuandosea posible; facilitar vínculos entre el

E L E S T A D O M U N D I A L D E L A A G R I C U L T U R A Y L A A L I M E N T A C I Ó N 2 0 0 7108comprador y el vendedor; buscar modos delograr economías de escala.

Es esencial un entorno favorable paralos programas de pagos. De hecho, no haytransacciones si no existen institucionesde apoyo, desde las extraoficiales a lasque están estrictamente reguladas. Enconcreto, la creación de capacidad, es unelemento esencial de los esfuerzos para

ampliar la utilización del enfoque de PSAen los países en desarrollo. Trabajar con lascomunidades locales puede desempeñaruna función clave en la elaboración deprogramas de PSA. Una última cuestiónbásica es la necesidad de coherencia entre losobjetivos de los programas de PSA, el marconormativo general en el plano nacional y loscompromisos multilaterales.


Existen grandes esperanzas de que losprogramas de pagos por servicios ambientales(PSA) puedan contribuir a reducir lapobreza, así como a mejorar la ordenacióndel medio ambiente. Estas expectativas sebasan en buena parte en vínculos realeso supuestos entre la pobreza y la gestiónambiental. Si la pobreza, que se podríadefinir como la falta de ingresos o bienes,la condición de vulnerabilidad o la falta depoder, constituye una causa importante deldeterioro ambiental, parecería pues probableque el pago a productores pobres paraque adopten sistemas de producción másinocuos para el medio ambiente generaseun resultado «beneficioso para todos»que ocasionara tanto una reducción de lapobreza como beneficios ambientales. Sinduda alguna, hay muchas situaciones en lasque probablemente así sea.

No obstante, reducir la pobreza yaumentar la oferta de servicios ambientalesson dos objetivos de política distintos.Utilizar un solo instrumento de política,por ejemplo los PSA, para alcanzar ambosobjetivos, puede reducir su eficacia parael logro de cualquiera de ellos. Esto esclaramente desaconsejable tanto desde elpunto de vista de la reducción de la pobreza

como de los servicios ambientales. Así pues,resulta problemático suponer de formageneralizada que los programas de PSAbeneficiarán o también debieran beneficiara los pobres, lo cual es especialmente ciertoen programas de PSA con gran orientaciónal mercado. Sin embargo, la realidad puedeser bastante distinta para los proyectosfinanciados por el sector público, pues a decirverdad casi todas las inversiones públicastienen múltiples objetivos. Las inversionespúblicas deben aprobar normas éticas deequidad y justicia, así como evaluacionesdel impacto ambiental y, por tanto, resultainevitable que se produzca una ciertacombinación de objetivos e instrumentosde políticas. El programa Working for Water en Sudáfrica es un buen ejemplo deun programa que combina la reducción dela pobreza con la prestación de serviciosambientales (véase el Recuadro 22).

Los PSA pueden afectar a la poblaciónpobre tanto positiva como negativamente,lo que sin duda constituye una cuestiónfundamental que ha de tenerse en cuentaal evaluar la función de los programasde pagos en los países en desarrollo. Unagran parte del debate sobre los vínculosexistentes entre los programas de PSA y la

6. Repercusiones para la pobreza

El programa Working for Water es unprograma con financiación del sectorpúblico, que apoya programas de empleorural que conllevan la eliminación deespecies exóticas invasivas de zonasribereñas, así como montañosas, enSudáfrica. El programa se basa en lapremisa de que la vegetación exóticautiliza cantidades de agua mayoresque la vegetación autóctona. Estefenómeno es todavía más acusado en loslugares en que la vegetación exótica seencuentra en zonas altas de captación ya lo largo de zonas ribereñas (Herling y

King, 2005). El programa tiene 350emplazamientos que abarcan en tornoa 1,2 millones de hectáreas de zonasribereñas y 11 millones de hectáreas dezonas montañosas. El programa ofreceempleo a más de 25 000 personas queanteriormente estaban sin trabajo. Laprincipal atención del programa se centraen la generación de empleo. Sin embargo,el programa combina la prestación deservicios mejorados relativos a las cuencashidrográficas con sus principales objetivossociales (Turpie y Blignaut, 2005).

RECUADRO 22El programa Working for Water en Sudáfrica

E L E S T A D O M U N D I A L D E L A A G R I C U L T U R A Y L A A L I M E N T A C I Ó N 2 0 0 7110reducción de la pobreza se centra en el papelque desempeñan los pobres como posiblesproveedores de servicios ambientales, aunquelos efectos indirectos sobre los que no sonproveedores pueden ser tan importanteso más. Iftikhar et al. (2007) señalan quedeberían analizarse tres niveles de criteriospara evaluar el efecto que los programasde PSA tienen en la población pobre. Losprogramas deberían: i) dejar a la poblaciónpobre al menos en las mismas condicionesque antes; ii) implicar expresamente a lospobres en las corrientes de beneficios; yiii) velar por que la población pobre obtengabeneficios desproporcionados. Los dosprimeros criterios suelen poder cumplirse conuna pérdida de eficacia mínima, mientrasque el tercero sólo se puede cumplir endeterminadas circunstancias.

Este capítulo sigue más de cerca lasposibles repercusiones que los programasde PSA tienen para la pobreza, comenzandocon un análisis de las posibilidades de lapoblación pobre para beneficiarse comoproveedores en los programas de PSA.Posteriormente, amplía el debate a fin deanalizar los posibles efectos indirectos delos programas de PSA en los pobres y lafunción de éstos como consumidores deservicios ambientales. Por último, extraealgunas conclusiones sobre la forma enque se pueden elaborar los programas dePSA para facilitar la participación de losproductores pobres.

Los pobres como proveedores de servicios ambientales

Tres aspectos principales determinan lacapacidad de los productores agrícolas

pobres para participar y beneficiarse de losprogramas de PSA: su ubicación, su accesoa los bienes de producción necesariospara generar servicios ambientales ylas características de sus sistemas desubsistencia. Se examinan a su vez cada unode ellos. Asimismo, el análisis se centra en laimportancia de los costos de transacción enrelación con la participación de la poblaciónpobre y se resumen las condiciones en lasque ésta tiene más probabilidad de obtenerbeneficios.

¿Dónde se ubica la población pobre?Como hemos visto, la ubicación es un factorfundamental que afecta a los posiblesrendimientos de la prestación de unservicio ambiental, así como al costo porproducción agrícola perdida, que afrontanlos productores agrícolas al participar en losprogramas de PSA.

La población rural pobre tiende avivir y trabajar en zonas ecológicamentefrágiles, económicamente marginales yambientalmente degradadas. El BancoMundial calcula que más de mil millonesde personas de países en desarrollo vivenen ecosistemas frágiles que abarcanmás del 70 por ciento de la superficieterrestre del planeta (Cuadro 13). De ellas,500 millones residen en regiones áridasfrágiles; 400 millones ocupan tierras consuelos que no son aptos para la agricultura;200 millones tienen su hogar en regionesen las que predominan las pendientes; ymás de 130 millones viven en ecosistemasforestales frágiles (Banco Mundial, 2003a).Los mapas de pobreza revelan que lapoblación pobre tiende a residir en zonascon uno o más aspectos problemáticosen términos ambientales, como tierras

CUADRO 13Personas que viven en tierras frágiles

REGIÓNPoblación en tierras frágiles

(Millones)Población total

(Porcentaje)

Asia oriental y el Pacífico 469 25

América Latina y el Caribe 68 13

Medio Oriente y África del Norte 110 38

Asia meridional 330 24

África subsahariana 258 39

Nota: Por «tierras frágiles» se entienden tierras con escasa capacidad para mantener poblaciones en crecimiento, entreellas, tierras áridas, tierras con una pendiente considerable, tierras con suelos pobres y tierras forestales. Véase BancoMundial, 2003a, Cuadro 4.1.

Fuente: Adaptado de Banco Mundial, 2003a, Cuadro 4.2.


degradadas, fertilidad baja de los suelos pornaturaleza, contaminación atmosférica y delagua, y poco acceso al agua (PNUD, 2005).Generalmente, estas zonas tienen una escasaproductividad agrícola, lo que constituyeuno de los obstáculos más importantes parala mejora de los ingresos entre la poblaciónpobre.

Por lo que respecta al lugar en el quese sitúa la población pobre, es importantedistinguir entre tasas de pobreza y densidadde pobreza (Chomitz, 2007). La primera esuna medida de la proporción de habitantesque son pobres, mientras que la segundaes una medida del número de personaspobres por unidad de superficie terrestre.Ambas medidas pueden poner de manifiestoresultados sorprendentemente diferentes:por ejemplo, la Amazonia brasileña presentatasas de pobreza elevadas, pero densidadesde pobreza bajas, puesto que las densidadesglobales de población son bajas (Chomitz,2007). Utilizar medidas de las tasas depobreza para ubicar a la población pobrepuede dar una indicación de en qué medidala población que vive en una zona que

pudiera prestar servicios ambientales espobre. Sin embargo, no da una indicación delnúmero de personas implicadas o de en quémedida la prestación de servicios ambientalespudiera ser uno de los principales medios dereducción de la pobreza en un determinadopaís o región (Recuadro 23).

El Mapa 7 se basa en el Mapa 5 (véasepág. 72), añadiendo una dimensión de lapobreza al mapa que muestra puntos críticosde biodiversidad con escasa idoneidadpara la producción agrícola de secano. Enel mapa se muestran zonas con más del40 por ciento de prevalencia22 del retrasodel crecimiento entre niños menores decinco años. El indicador de retraso delcrecimiento se basa en una estimación dela distribución de la desnutrición crónicaa nivel nacional y subnacional que utilizael retraso del crecimiento entre los niños

22 El criterio de prevalencia del 40 por ciento se basa en la clasificación de la OMS para una prevalencia muy alta de malnutrición (para más información véase http://www.who.int/nutgrowthdb/about/introduction/en/index5.html).

Nota: Disponible enhttp://www.fao.org/geonetwork/srv/en/google.kml?id=31156&layers=biodiversity_hotspots_high_poverty_ratesFuente: FAO.

MAPA 7Puntos críticos de biodiversidad en zonas poco idóneas para la agricultura de secano con elevadas tasas de pobreza

Otras zonas con elevadas tasas de pobrezaPuntos críticos de biodiversidad en zonas poco idóneas para la agricultura y elevadas tasas de pobreza Otras zonas poco idóneas para

la agriculturaOtras zonas con puntos críticos de biodiversidad


¿Responderá la población pobre alos pagos ofrecidos para reducir ladeforestación (y de esa manera a lasemisiones de carbono)? Y si así fuese,en mayor o menor medida que otraspoblaciones? Estas eran las preguntas queformulaba un estudio sobre la posiblereacción de la población pobre a los pagospor el carbono en Costa Rica. El estudioempleó datos a nivel de distritos sobre lapobreza, así como los rendimientos de laproducción agropecuaria y los indicadoresagroambientales, para predecir los nivelesde deforestación correspondientes a cadauno de los varios posibles niveles de pagospor el carbono.

Los resultados indicaron que lospropietarios de tierras habrían respondidoa los pagos ofrecidos para reducir ladeforestación y de esas manera a lasemisiones, sino también que no habríahabido diferencias notables entre larespuesta de los distritos de poblaciónmás pobre y la de los distritos menospobres. Sin embargo, como las zonasmás pobres tienen más bosque, los pagos

podrían ayudar tanto a los bosques comoa la población pobre. Tal y como señalanlas cifras, estas zonas podrían recibiruna proporción mayor de pagos porel carbono. Los resultados no parecíanindicar ni ganancias ni pérdidas de eficaciapor tener usuarios de tierras pobresen los programas de pagos relativos alcarbono. Puesto que este estudio utilizóestimaciones en el nivel de distritos sobrela incidencia de la pobreza, es necesariotener precaución a la hora de interpretarlos resultados. Puede ser que, en las zonaspobres, aunque una gran proporción de lagente sea pobre, aquéllos que poseen lastierras no lo sean. Si los servicios y pagosfuesen proporcionales a las propiedadesde tierras, los pagos a zonas pobresno irían a parar necesariamente a lapoblación pobre.

Fuente: Pfaff et al., 2007.

RECUADRO 23¿Responderá la población pobre a los pagos por emisiones de carbono evitadas?Datos de Costa Rica

Lugar más rico como promedio

Cuartil más pobre como promedio

Pago anual por tonelada de carbono

Total de carbono almacenado como porcentaje del carbono inicial

Oferta de carbono en 2020 en relación con los distritos más pobres y otros menos pobres

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

43,532,521,510,5

Fuente: Pfaff, Robelino y Sanchez-Azofeifa, 2006 y Kerr et al., 2004.

P A G O S A L O S A G R I C U L T O R E S P O R S E R V I C I O S A M B I E N T A L E S 113menores de cinco años23. Este indicadorrefleja los efectos acumulados a largo plazode una alimentación inadecuada y de lasmalas condiciones sanitarias debidas a lafalta de higiene y a enfermedades habitualesen ambientes pobres e insalubres. Seemplea aquí una medida de la prevalenciacomo un indicador de las regiones en lasque probablemente la población pobre sevea afectada por las modificaciones en lautilización de las tierras, observando queen muchos casos éstas son zonas con bajasdensidades de población donde, sin duda,el número de personas implicadas podríaser reducido.

Como puede verse en el mapa (mostradoen rojo), hay relativamente pocas zonas deprevalencia alta de la pobreza que se solapencon puntos críticos de la biodiversidad conescasa idoneidad agrícola. Obviamente,la escala del mapa no es suficiente parallegar a una evaluación definitiva de laintersección espacial entre la pobreza, laescasa idoneidad agrícola y la conservaciónde la biodiversidad, aunque sí indica que elsolapamiento entre las tres podría ser menorde lo que suele suponerse. Reducir al 20 porciento el punto límite para la prevalencia delretraso del crecimiento en niños menores decinco años tan sólo daría lugar a un aumentomuy moderado del solapamiento.

En el Mapa 8 se utiliza la base de datossobre la degradación del suelo en Asíameridional y sudoriental (ASSOD) (ISRIC,2007) para estudiar las posibles sinergiasentre la absorción de carbono en los suelos,las mejoras de la fertilidad del suelo y lareducción de la pobreza. El mapa determinalugares de producción agrícola que seencuentran altamente deteriorados, asícomo zonas muy degradadas que tienentambién una capacidad entre media y altade absorción de carbono en los suelos. Enlas últimas zonas la adopción de sistemas deabsorción de carbono en los suelos puedegenerar un beneficio tanto agrícola comoambiental en forma de mejora de la calidad

23 El retraso del crecimiento se define como la baja estatura para la edad inferior a menos 2 desviaciones típicas de la Norma de referencia internacional de crecimiento del Centro Nacional de Estadísticas de Salud de la OMS. Se han publicado nuevas normas basadas en promedios regionales, pero no se dispone todavía de datos reales basados en éstas. Los análisis del presente informe se basan en las normas antiguas.

del suelo y absorción de carbono. Estas zonasse superponen con zonas que tienen unporcentaje elevado de niños con crecimientoretardado menores de cinco años. El colorrojo indica las zonas en las que la prestaciónde servicios de absorción de carbono en lossuelos podría generar un beneficio adicionalen forma de reducción de la pobreza. Elmapa señala que zonas de la China centraly occidental, y de la India central y orientalpueden ser lugares propicios para establecerprogramas que combinen objetivos deservicios ambientales y reducción de lapobreza. Sin embargo, será necesario realizaranálisis con datos en un grado mayor deresolución y obtener información másdetallada sobre los sistemas agrícolas y elacceso de los pobres a las tierras con el finde verificar sus posibilidades.

La pobreza y el acceso a los recursos de producciónLa pobreza, por su propia naturaleza, estávinculada con la falta de acceso y controlsobre los recursos de producción, incluidala tierra, el agua, el capital de inversión y elcapital humano. La falta de acceso constituyetambién un obstáculo importante para laparticipación de los pobres en los programasde PSA. Es más, a menudo se observauna parcialidad por razón de sexo, y lasmujeres rurales, que constituyen una partesignificativa de la población pobre rural,tienen especiales dificultades para acceder alos recursos (FAO, 2006g).

Muchos de los obstáculos que impidenla participación de la población pobre enprogramas de PSA son los mismos queles dificultan la adopción de prácticas degestión más productivas y sostenibles y queles impiden salir de la pobreza. El Capítulo4 identifica algunos obstáculos para laadopción de sistemas de producción agrícolay forestal que resultarían beneficiosos paralos propios productores, además de generarmayores niveles de servicios ambientales.La falta de información, de derechos depropiedad y de financiación, así como elriesgo, se identificaron como obstáculos quepueden impedir cambios ventajosos en lossistemas de producción.

Incluso cuando los pobres tienen acceso alas tierras y a otros recursos de producción,el control y los derechos que éstos tienensobre el recurso suelen ser deficientes y poco


definidos. Esto puede constituir también unobstáculo importante para la participaciónen programas de PSA, así como para realizarcualquier tipo de inversión en relacióncon la ordenación sostenible (Lipper, 2001;Dasgupta, 1996). Es más, existe el riesgode que la población pobre pueda salirperdiendo con los programas de PSA al serexcluida por grupos más ricos o poderososen materia de políticas de las tierras sobrelas que únicamente ostenta derechos pocosólidos, ya que los valores de las tierrasaumentan con estos pagos (Pagiola, Arcenasy Platais, 2005).

En la práctica, la «propiedad» de losrecursos suele ser una condición previa para

concertar contratos de prestación de serviciosambientales (Grieg-Gran, Porras y Wunder,2005). En Costa Rica, tanto Thacher, Lee ySchelhas (1997) como Zbinden y Lee (2005)consideraron que las variables relacionadascon la tenencia eran sumamente importantespara explicar la participación en losprogramas de PSA previos y actuales delpaís. En algunos casos, se ha superado elobstáculo de la inseguridad de tenencia de latierra permitiendo a los titulares de formasde tenencia no formales a participar encontratos de PSA. En Costa Rica, por ejemplo,se exigía inicialmente que los participantestuvieran títulos de propiedad sobre lastierras. Actualmente se ha suprimido este

MAPA 8Tierras muy degradadas con capacidad de absorción de carbono del suelo y elevadas tasas de pobreza

Otras zonas con degradación del suelo y elevada pobreza

Otras tierras de cultivo con diferencia decarbono en el suelo

Tierras de cultivo con diferencia de carbono en el suelo, degradación del suelo y elevadas tasas de pobreza

Zona no sometida a estudio

Nota: Disponible enhttp://www.fao.org/geonetwork/srv/en/google.kml?id=31159&layers=highly_degraded_croplandsFuente: FAO.

P A G O S A L O S A G R I C U L T O R E S P O R S E R V I C I O S A M B I E N T A L E S 115de ecosistemas silvopastorales podría tenerque invertir, durante el primer año, en tornoa 500 dólares EE.UU. (lo que equivale acerca del 70 por ciento de los ingresos netosen las prácticas actuales), además de unaparte prevista de sus ingresos normales deese año. Para los hogares pobres éstos soncostos muy fuertes. Los ahorros, remesas oingresos obtenidos fuera de la explotaciónpodrían ayudar a algunos hogares a afrontarlas inversiones necesarias, pero los hogaresmás pobres tenderán a tener muchas menosalternativas de este tipo y con muchaprobabilidad a precisar tales suplementospara afrontar necesidades de subsistencia. Enestos casos, podría resultar necesario realizarpagos en fases iniciales o la concesión decrédito (Pagiola, Rios y Arcenas, en prensa).

En los casos en que un proyecto de PSAexige adoptar nuevas prácticas que resultancomplejas, difíciles o poco familiares, puedeque los hogares necesiten la asistenciatécnica de los servicios de extensión. Sinembargo, los hogares pobres pueden tenermenor tendencia al acceso a servicios deextensión que los hogares más ricos y, estefactor, también podría excluirlos de suparticipación del programa.

Los sistemas de subsistencia de la población pobreAun cuando la población pobre esté situadaen zonas que probablemente sean fuentesde suministro de servicios ambientaleseconómicamente viables y tenga acceso alos recursos de producción necesarios para laparticipación, su capacidad para participar enlos programas de PSA y beneficiarse de ellosdependerá del grado en el que los cambiosexigidos por el programa de PSA encajenen su estrategia global de subsistencia. Unaconsideración básica es la naturaleza rural dela pobreza en general. De los 1 100 millonesde personas extremadamente pobres en elmundo, el 75 por ciento vive en zonas ruralesy depende de la agricultura, la silvicultura,la pesca y actividades afines para sobrevivir.Aumentar el rendimiento de la ordenaciónde los recursos naturales, bien sea a través dela producción agrícola o de la prestación deservicios ambientales, supone pues un mediofundamental de reducción de la pobreza(FAO, 2007e).

Como ya analizado en el Capítulo 2,existen muchas formas en las que los

requisito, pero mientras estuvo en vigorexcluyó a los usuarios de tierras más pobres(Pagiola, Arcenas y Platais, 2005).

En los casos en que la población pobretiene derechos sobre los recursos, éstossuelen adoptar la forma de propiedadcomún, lo que implica ciertas consecuenciaspara su capacidad de responder a losprogramas de PSA. Cambiar la ordenación delos recursos naturales en recursos de posesióncomún, como pastos o cursos de agua, exigeuna coordinación de grupo que resultacostosa para los productores y, en muchoscasos, difícil de conseguir. La experiencia delprograma de México de pago por serviciosambientales hidrológicos (PSAH) (véaseel Recuadro 18) que se ejecutó mirando alas comunidades indígenas y a los ejidos(controlados tanto como tierras comunitariasque como parcelas individuales), constituyeun ejemplo esclarecedor. En los ejidos, lospagos se efectuaban a toda la comunidad,que podía o bien distribuirlos a cadapersona o realizar inversiones por el biende la comunidad. Están examinándoselos interrogantes sobre la eficacia de estetipo de sistemas de pagos comunalesdirigidos a proporcionar incentivos paracambiar los aprovechamientos de las tierras(Muñoz-Piña et al., 2005). La distribuciónde costos y beneficios de la participaciónen los programas también constituye unapreocupación (Alix-Garcia, de Janvry ySadoulet, en prensa).

La falta de acceso a los recursos financierospuede ser otro obstáculo importante parala participación de la población pobre enlos programas de PSA (véase el Capítulo 4).Con frecuencia, los cambios en la utilizaciónde las tierras necesarios para generarservicios ambientales exigen inversionesiniciales de las que sólo se obtienenbeneficios en el futuro. En muchas partesdel mundo en desarrollo, los mercadosfinancieros rurales funcionan de formainadecuada, ocasionando la falta de accesoa financiación externa. Es probable que lapoblación pobre sea incapaz de financiarlos cambios con sus propios activos, exceptolos participantes más ricos de los programasde PSA. Por ejemplo, el propietario de unaexplotación de 20 hectáreas en Nicaraguaque desee llevar a cabo una serie de prácticassilvopastorales para recibir pagos en el marcodel proyecto regional de gestión integrada


productores agrícolas pueden cambiar lossistemas de ordenación de las tierras paraproducir servicios ambientales, desde uncambio completo de la utilización de la tierrahasta pequeñas modificaciones en un sistemaen curso.

En el Cuadro 14 se ofrecen algunos detallesde las actividades de producción primariade la población pobre rural por región.Los pequeños agricultores constituyen unsegmento importante de la población ruralen varias regiones, entre ellas Asia y elPacífico, África oriental y meridional, Áfricaoccidental y central y América Latina y elCaribe. Además, la población pobre rural delas regiones de América Latina y el Caribey del Cercano Oriente y Norte de Áfricasuelen ser agricultores de secano o pastores(FIDA, 2001).

Una comprensión más clara de lasposibilidades de los servicios ambientalesde ajustarse a estas estrategias, se puedeobtener analizando más de cerca los tipos decambios necesarios en los sistemas agrícolasdentro del marco del proceso de toma dedecisiones de los agricultores pobres. El tipode cambio resulta especialmente decisivopara los agricultores pobres, que con mayorprobabilidad harán frente a las ineficienciasdel mercado en cuanto a alimentos, créditos,

seguros y mano de obra. En consecuencia,será muy probable que las preocupacionespor la seguridad alimentaria y el acceso alos alimentos, incluso a través de la propiaproducción, sean factores determinantesen sus decisiones acerca de la participaciónen programas de PSA. Naturalmente, si unprograma de PSA limita o impide los usostradicionales de las tierras, como el pastoreoy el cultivo insostenibles, debe proporcionaralternativas aceptables, pues de lo contrarioes improbable que la población pobrepueda participar. Las normas que limitan lautilización de las tierras figuran entre lasprincipales condiciones que desalientan oexcluyen la participación de los pequeñospropietarios. En cambio, los programas dePSA que permiten emprender actividadesde usos variados que proporcionan fuentesdiversificadas de ingresos (por ejemploactividades agroforestales y sistemassilvopastorales) desempeñan una funciónpositiva en facilitar la participación de lapoblación pobre (el WRI en colaboracióncon el PNUD, el PNUMA y el Banco Mundial,2005; Grieg-Gran, Porras y Wunder, 2005).

El riesgo constituye también una facetadecisiva para los agricultores pobres. Cuandolos programas de PSA promueven un cambioen la gestión y, tal vez, en la utilización

CUADRO 14¿Quiénes son los pobres?

REGIÓN

CATEGORÍA

Áfricaoccidentaly central

Áfricaoriental

yaustral

Asiay el

Pacífico

AméricaLatina

y el Caribe

Cercano Oriente y África del

Norte

Agricultores de secano

Pequeños propietarios agricultores

Pastores

Pescadores artesanales

Asalariados sin tierras

Personas autóctonas; castas y tribus

reconocidas

Hogares dirigidos por mujeres

Personas desplazadas

Fuente: FIDA, 2001.


de insumos (por ejemplo, pasar del uso deplaguicidas a una estrategia de manejointegrado de plagas, o de actividades delabranza convencionales a la reduccióno ausencia de labranza), puede que losagricultores que adopten estos cambiosse enfrenten a un incremento del riesgomientras aprenden sobre estas prácticasnuevas. Ya que la población pobre es másreacia al riesgo que la más rica y tiene menosopciones para gestionarlo, su respuestaante actividades que conllevan un aumentodel riesgo será menor. Así pues, tal vezlos agricultores pobres se inclinen menosa participar en un programa de PSA si unmejoramiento de la prestación de serviciosambientales conlleva una reducción de laproducción de alimentos, sobre todo si losmercados de alimentos no están funcionandobien. Sin embargo, los programas de PSAtambién pueden contribuir a reducir el riesgosi los pagos representan una fuente establede ingresos fiables.

En un estudio de la FAO/Banco Mundial de2001 sobre sistemas de agricultura y pobrezase ofrecen algunas ideas sobre los tipos decambios en las estrategias de subsistenciaen general y en la gestión de los sistemasde explotación agrícola en concreto, quepodrían beneficiar a la población pobre(Dixon y Gulliver, con Gibbon, 2001). En elCuadro 15 se muestra el nivel de pertinenciade distintas estrategias para que losagricultores pobres salgan de la pobreza enzonas con un potencial agrícola alto y bajo,

respectivamente. En las zonas de elevadopotencial, las estrategias más importantesson la diversificación de las actividades deproducción y el aumento de los ingresosobtenidos fuera de la explotación agrícola.En las zonas de bajo potencial agrícola,las estrategias que generan los más altosbeneficios son el abandono de la agriculturay el aumento de los ingresos obtenidos fuerade la explotación agrícola.

Los programas de PSA podrían contribuir atales estrategias de reducción de la pobrezaen la medida en que pueden apoyar ladiversificación de la producción agrícolaen zonas de elevado potencial o facilitarel abandono de la agricultura en zonas debajo potencial. Sin duda, cabe pensar que losagricultores podrían diversificar los productosde sus agroecosistemas para incluir serviciosambientales junto con los productos agrícolas.Los planes de pagos también podrían ser unmedio de facto para salir de la agricultura,al menos en un lugar específico, en los casosen que la prestación de servicios ambientalesimplique cambiar la utilización de las tierrasabandonando la agricultura. El estudiodeterminó que el aumento de los ingresosobtenidos fuera de la explotación agrícola yel abandono de la agricultura eran estrategiasimportantes de reducción de la pobreza,ya que mejorar la productividad agrícolaen los agroecosistemas gestionados por lapoblación pobre resulta costoso y en algunocasos imposible. Sin embargo, aumentar losbeneficios para estos ecosistemas recurriendo

CUADRO 15Importancia de las diferentes estrategias para la reducción de la pobreza por potencial de recursos

Potencial de recursos agrícolas

Elevado1 Bajo1

E S

T R

A T

E G

I A

Intensificación 1,9 0, 9

Diversificación 3,1 1,4

Aumento del tamaño de la explotación agropecuaria 1,2 0,9

Aumento de los ingresos fuera de la explotación agropecuaria 2,5 2,4

Abandono de la agricultura 1,2 4,4

Nota: Este cuadro se ha tomado de un estudio de la FAO, preparado como contribución a la estrategia para eldesarrollo rural del Banco Mundial (Banco Mundial, 2003b). Se prepararon más de 20 estudios de casos a fin derespaldar los análisis, que se centraban en enfoques innovadores relativos al desarrollo pastoral o a pequeñasexplotaciones agropecuarias. El material de la publicación del Banco Mundial se basa en este estudio, así como en losconocimientos especializados adquiridos durante los años de trabajo al respecto en la FAO y el Banco Mundial.1 La suma de las puntuaciones es igual a 10.

Fuente: Dixon y Gulliver, con Gibbon, 2001.


En muchas ocasiones, los pagos de dinero enefectivo se consideran los más flexibles y, porconsiguiente, el modo preferible de pagopor los servicios ambientales. Sin embargo,existen preocupaciones sobre la capacidadpara llegar a los productores pobres conpagos en efectivo y sobre la eficacia deestos pagos. Pueden obtenerse conclusionesimportantes sobre este debate de laexperiencia adquirida de las transferenciascondicionales de dinero en efectivo.

Las transferencias condicionales de dineroen efectivo son una forma de asistenciasocial que ha llegado a dominar el sector dela protección social en la región de AméricaLatina y el Caribe durante el decenio pasadoy cuya utilización se está examinando cadavez más en otras partes del mundo, entreellas África. Estas transferencias estándirectamente vinculadas al desarrollo decapital humano, condicionando el recibo delas transferencias a la asistencia escolar y auna serie de actividades relacionadas conla salud y la alimentación. En la mayoría delos casos, las transferencias condicionalesde dinero en efectivo se proporcionandirectamente a las madres al suponerse que,sobre la base de la documentación existente,muy probablemente ellas utilizarán losrecursos en beneficio de sus hijos.

La experiencia adquirida de las transferenciascondicionales de dinero en efectivo enAmérica Latina ha demostrado que este tipode transferencias en efectivo resultan muyeficaces para el logro de sus objetivos. Elaspecto condicional de estas transferenciases una de las características más atractivas(y controvertidas) del programa y también unade las más difíciles de ejecutar. La cargaadministrativa que supone supervisarla condicionalidad, sobre todo en países conestructuras institucionales más débiles, conducea la pregunta de si la condicionalidad esfactible o necesaria y, de ser así, cuál es el tipode mecanismo de supervisión más adecuado.

Pese a esta preocupación, los paísesdesde México hasta Nicaragua, en extremos

opuestos del espectro de la pobreza, eldesarrollo y la capacidad administrativaen la región, han aplicado con éxito lacondicionalidad de estas transferencias.

Un aspecto importante de la experienciade las transferencias condicionales de dineroen efectivo es el de la profesionalización delas prácticas administrativas. Comenzandoconcretamente con el programa deoportunidades (anteriormente el Programade Educación, Salud y Alimentación deMéxico [PROGRESA]) del Gobierno deMéxico, y mejorando con el tiempo en otrosprogramas de la región, las transferenciascondicionales de dinero en efectivo hanmodernizado la administración pública dela asistencia social. Estas transferencias hanestablecido sistemas de gestión e informaciónmodernos destinados a la selección, elregistro y el pago a los beneficiarios, asícomo a la supervisión de la condicionalidad,garantizando una mayor transparenciay eficacia en la aplicación (de la Brière yRawlings, 2006).

Pese a la compleja naturaleza deestos programas, han demostrado serrelativamente rentables (Caldés, Coady yMaluccio, 2006). Si bien sigue habiendomuchos problemas, por ejemplo cómoinstitucionalizar y formalizar la participaciónefectiva de las comunidades, así como lacoordinación de la prestación de servicios,las estructuras administrativas de lastransferencias condicionales de dinero enefectivo han hecho mucho por promoverla transparencia y contrarrestar problemasen la aplicación de los gastos sociales. Unelemento básico en esta profesionalizaciónha sido el esfuerzo concertado para llevara cabo evaluaciones independientes de losprogramas de transferencias condicionalesde dinero en efectivo.

1 Departamento de Desarrollo Económico y Social de la FAO.

RECUADRO 24¿Llegar hasta la población pobre con dinero en efectivo? Enseñanzas aprendidas de las transferencias condicionales de dinero en efectivo

Benjamin Davis1

P A G O S A L O S A G R I C U L T O R E S P O R S E R V I C I O S A M B I E N T A L E S 119a la prestación de servicios ambientales puedeofrecer una viable alternativa.

Costos de transacción y participación de la población pobre en los programas de PSALos costos de transacción puedenconstituir el mayor impedimento para laparticipación de los hogares pobres enprogramas de PSA (FAO, 2003c; Zilberman,Lipper y McCarthy, en prensa; Antle yValdivia, 2006; Landell-Mills y Porras,2002; Pagiola, Arcenas y Platais, 2005;Wunder, 2005). Tal y como se analizó en elCapítulo 4, los costos de transacción sonun factor determinante, en general, parala viabilidad de los intercambios de PSA.Si los posibles proveedores del servicioson agricultores pobres, los costos detransacción se convierten en una cuestiónaún más crucial. Una gran parte de loscostos de transacción comprenden costosfijos, como la elaboración de una propuestade proyecto, el establecimiento de unabase de referencia y la identificación de uncomprador. En el caso de una transacciónmuy pequeña –por ejemplo, en relación conla absorción de carbono para una parcelamenor de una hectárea de extensión– loscostos de transacción por hectárea seránprohibitivamente elevados. Cuantomayores son los costos de transacción, másconveniente resultará para los programasde PSA centrarse en propiedades de tierrade gran tamaño. Puesto que el tamaño delas explotaciones agrícolas tiende a estarsumamente relacionado con los ingresos, enla práctica esto significa centrar la atenciónen hogares más ricos.

La FAO (2006f) llegó a la conclusiónque una de las formas más importantesde mejorar la viabilidad de los proyectosde absorción de carbono en pequeñasexplotaciones es reducir los costos detransacción fijados a priori que afrontan loscompradores. Determinan tres estrategiasgenerales en este sentido:

1. incrementar la magnitud del proyectopromoviendo/basándose en actividadescolectivas entre proveedores;

2. reducir los costos de contrataciónutilizando las estructuras de gestiónexistentes;

3. reducir los costos de información através del suministro público de datos,plantillas y directrices.

Las tres estrategias no son mutuamenteexcluyentes y pueden, en muchos casos, sercomplementarias.

Ejemplos de la primera estrategia, conproyectos que implican la coordinación depequeños agricultores en la prestación deservicios relativos al carbono, se describenen FAO (2003c), Smith y Scherr (2002) yOrlando et al. (2002). En estos proyectos, loscostos para los compradores que conllevadeterminar, contratar y aplicar oportunidadesviables de absorción de carbono entrepequeños productores se reducen graciasa la presencia de un intermediario querepresenta a los proveedores, que puede sertambién una ONG, un grupo comunitarioo un órgano gubernamental. Sin embargo,estos sistemas de grupo podrían implicarque los vendedores participantes afrontasencostos de transacción más elevados, los cualesno deben exceder los beneficios obtenidosde la participación. Varios de los proyectosactuales de pequeños agricultores relativosal carbono se basaron en algún tipo deproyectos actuales de las comunidades,como por ejemplo proyectos en curso deordenación de los recursos naturales basadosen las comunidades (en particular, proyectosforestales comunitarios) o grupos deagricultores.

La segunda forma de reducir los costosde transacción en proyectos que implicana proveedores pequeños o con bajosingresos es utilizar estructuras de gestióny enseñanzas derivadas de proyectosexistentes. Por ejemplo, pueden obtenerseenseñanzas importantes sobre la formade elaborar y administrar sistemas dePSA para productores pobres a raíz delos conocimientos adquiridos con lastransferencias condicionales de dinero enefectivo (véase el Recuadro 24).

Proporcionar información sobre situacionesen las que es probable que los pobressean proveedores importantes de serviciosambientales, a través de la utilización demapas como los presentados en esta sección,junto con un análisis más detallado del tipode diseño de programas de PSA necesariopara facilitar la participación de la poblaciónpobre, constituye la tercera estrategiapara reducir los costos de transacciónque afrontan los proveedores de serviciosambientales con bajos ingresos. Un grannúmero de órganos públicos nacionales


e internacionales, así como de ONG, estáponiendo en práctica esta estrategia.

Un tema final importante que mereceser examinado es la posibilidad decomercializar los servicios ambientalesque estén expresamente vinculadoscon la reducción de la pobreza. Si loscompradores de servicios ambientalesestán dispuestos a pagar una prima sobrelos servicios ambientales suministrados porla población pobre, podrían soportarseniveles más elevados de costos de transacción(FAO, 2006f). ¿Existen pruebas de estetipo de demanda del mercado? En elRecuadro 25 se describen algunos ejemplosde compradores de carbono especialmenteinteresados en los medios de vida y losbeneficios de la reducción de la pobreza.Estos ejemplos señalan un cierto desarrollode un nicho de mercado enfocado enla pobreza para las contrapartidas delas emisiones de carbono en el mercadovoluntario. Incluso en mercados reguladorescomo el MDL, el desarrollo sostenibleconstituye un aspecto obligatorio paracertificar el derecho a percibir contrapartidas.La definición de sostenibilidad se deja alos países de aplicación y, por eso, se hanpropuesto un gran número de definiciones,

algunas de las cuales están relacionadascon la reducción de la pobreza. No obstante,llegados a este punto no se dispone deuna prueba de la voluntad de pagar unaprima para servicios ambientales queincluya de forma explícita un beneficio parala pobreza.

¿Cuándo es probable que la población pobre se beneficie de los programas de PSA?Al resumir los comentarios de las seccionesanteriores, la distribución especial de lapobreza, los derechos de propiedad dela tierra y la productividad de las tierraspara el suministro de agricultura y serviciosambientales son factores determinantesclave sobre dónde y cuándo la poblaciónpobre podría beneficiarse de la prestaciónde servicios ambientales, así como deltipo de cambio necesario para generarel servicio.

Es muy probable que los pobres sebeneficien de la participación en programasde PSA en lugares en los que la distribuciónde las tierras es relativamente equitativa, ydonde la población pobre se encuentra entierras de escasa calidad para la producciónagrícola, pero con una calidad alta para

Plan Vivo ha establecido normas paralas contrapartidas de las emisionesde carbono con aspectos explícitos dereducción de la pobreza. El sistemaPlan Vivo está dirigido por BioClimateResearch and Development (BR&D), quees una organización sin fines de lucro.BR&D es responsable del desarrollo ymantenimiento del sistema Plan Vivoy «contrata» al Centro de Gestión delCarbono de Edimburgo (ECCM) paraproporcionar los recursos a los sistemasde mantenimiento necesarios para eldesarrollo constante del Plan Vivo.

Plan Vivo tiene tres proyectos enejecución que producen carbono parala venta de contrapartidas de emisionesde carbono de Plan Vivo: el proyectoScolel Té en Chiapas (México), el proyecto

Trees for Global Benefit en Uganda y elproyecto N’hambita Community Carbonen Mozambique.

En la actualidad, entre los compradoresde las contrapartidas de las emisionesde carbono generadas por el proyectoScolel Té figuran la Fundación FIA, paracompensar las emisiones de carbono de loscampeonatos de Fórmula 1 y World Rally;la empresa Carbon Neutral Company,en nombre de una serie de empresas; elBanco Mundial; el Banco Internacionalde Reconstrucción y Desarrollo; y elDepartamento de Desarrollo Internacionaldel Reino Unido.

Fuente: Plan Vivo, 2007.

RECUADRO 25¿Un mercado para las contrapartidas de las emisiones de carbono de la población pobre? Datos del sistema Plan Vivo

P A G O S A L O S A G R I C U L T O R E S P O R S E R V I C I O S A M B I E N T A L E S 121la prestación de servicios ambientales.Con mayor probabilidad, se beneficiaránde programas que impliquen un cambiodel sistema de agricultura, más que de lautilización de la tierra, ya que el reducidotamaño de las propiedades de tierra juntoa las preocupaciones por la seguridadalimentaria limitarán su capacidad einclinación a retirar totalmente las tierrasde la producción agrícola.

Repercusiones indirectas de los programas de pagos por servicios ambientales en la población pobre

Independientemente de que los pobrespuedan ser posibles participantes en losprogramas, los programas de PSA tambiénpueden tener repercusiones indirectas enla población pobre a través de los efectossobre el precio de las tierras, los salarios y elprecio de los alimentos (Zilberman, Lippery McCarthy, en prensa). Cabe examinartres grupos diferentes que podrían verseafectados por los programas de PSA: losconsumidores de productos alimenticios, lostrabajadores asalariados y los consumidoresde servicios ambientales. Por ejemplo,los programas de pagos que dan lugar auna reducción notable de la producciónde alimentos podrían tener repercusionessobre los precios de los alimentos. Si losmercados de alimentos no funcionan bieny los suministros de alimentos se adquierenen gran medida localmente, incluso unapequeña reducción de la producción localde alimentos podría tener efectos negativosde importancia en sus consumidorespobres. Es probable que los efectos sobrelos consumidores rurales estén más omenos localizados, en función del nivelde integración de las zonas rurales con losmercados urbanos.

Los cambios en los sistemas agrícolas o enel aprovechamiento de las tierras tambiénpueden implicar cambios en la utilización dela mano de obra. Por ejemplo, transformarlas tierras de producción agrícola ensilvicultura liberará mano de obra, mientrasque pasar de los sistemas convencionalesa sistemas de producción silvopastoralprobablemente absorberá mano de obra.Esto, a su vez, afectará a los salarios locales,tanto al alza como a la baja, dependiendo

de la forma en que el programa de PSAafecte a la demanda de mano de obra.Los efectos sobre los salarios podrían teneruna repercusión notable, para mejor opara peor, en la población pobre, que engeneral depende sumamente del trabajoasalariado para la obtención de ingresos(Zilberman, Lipper y McCarthy, en prensa).Como en los mercados de alimentos, elefecto general de un programa de PSA nosólo depende de la magnitud y el sentido delos cambios en la utilización de la mano deobra, sino también del grado en el que losmercados de mano de obra están aisladoso integrados en los mercados nacionaleso internacionales. Uchida, Rozelle y Xu(2007) observan que uno de los beneficiosmás importantes del programa Grano porVerde de China para la población pobreha sido el incremento de los ingresosobtenidos fuera de la explotación agrícola.El programa proporciona fondos en efectivoque permiten a los participantes superarel obstáculo de la liquidez al entrar en elmercado de la mano de obra.

Por último, los programas de PSA podríanproporcionar beneficios a los pobres comoconsumidores de un servicio ambiental.Un ejemplo destacado serían los serviciosrelativos a la cantidad y calidad delagua, respecto a los cuales los estudioshan demostrado que existe voluntad depagar por una buena calidad del aguaincluso entre los consumidores pobres. Enalguno de los programas de protecciónde las cuencas hidrográficas en que se hamejorado la cantidad o calidad del agua,también los consumidores pobres se hanbeneficiado, aunque muchos de ellos nopaguen por el agua. Asimismo, podríahaber un aspecto importante en cuestión degénero por lo que respecta a los beneficiosobtenidos de servicios ambientales. Lasmujeres rurales suelen ser el miembro delhogar encargado de recoger el agua, laleña y otros recursos naturales empleadosen el consumo familiar y, por tanto,podrían ser las mayores beneficiarias. Otrosservicios ambientales que podría demandarla población pobre serían el acceso arecursos genéticos agrícolas o serviciosde polinizadores. Por supuesto, quedaplanteada la cuestión de si la poblaciónpobre estará dispuesta y capacitada parapagar por estos servicios.


¿Pueden las familias más pobres participaren los programas de pagos por serviciosambientales? Un estudio reciente sobrela experiencia del proyecto regionalde gestión integrada de ecosistemassilvopastorales en Matiguás-Río Blanco(véase el Recuadro 14), indica que sípueden. Las familias más pobres no sóloparticiparon bastante ampliamente,sino que mediante algunas medidasparticiparon en mayor grado quelos hogares más ricos. Las familiasextremadamente pobres parecen habertenido dificultades algo mayores paraparticipar, pero incluso en su caso ladiferencia es solamente relativa. Estasfamilias no sólo no resultaron excluidas,sino que participaron en cifras elevadas enel proyecto. Su participación no se limitóúnicamente a las prácticas más simples ybaratas, sino que incluyó el abanico deaprovechamientos de la tierra.

Estos resultados son especialmentecontundentes en cuanto a que el proyectode ecosistemas silvopastorales imponecargas mucho mayores a los participantesque la mayoría de programas de pagospor servicios ambientales (PSA). Noobstante, no se debiera llegar a laconclusión de que todos los hogarespobres agrícolas de cualquier lugarvan a tener siempre capacidad paraparticipar en dichos programas. Tanto losprogramas como las condiciones localesvarían de un caso a otro y claramentepueden existir casos en los que hogarespobres, que por lo demás cumplan losrequisitos, pueden encontrar dificultadeso pueden ver imposible su participación.De hecho, los resultados muestran que loshogares extremadamente pobres parecenhaber tenido mayores dificultades paraparticipar de una forma tan intensivacomo otros hogares.

El estudio ayuda a determinar variosfactores que tienden a afectar a laparticipación. La falta de crédito puedeser un obstáculo importante para hogaresmás pobres. Este obstáculo no será

siempre decisivo en los programas de PSA,por ejemplo en programas que mantienenla utilización de las tierras existente. Sinembargo, es probable que los obstáculosde financiación sean importantescuando para la participación se necesiterealizar cambios en la utilización de lastierras, como es el caso de los contratosagroforestales o de reforestación de CostaRica. En lo que se refiere a los programasde PSA que implican inversiones inicialesen zonas con muchas familias pobrespodría resultar conveniente proporcionaruna cierta financiación inicial (comoel pago de referencia realizado por elproyecto de ecosistemas silvopastorales).En muy menor medida se desprende delos resultados del estudio la importanciade la asistencia técnica. Las prácticaspromovidas por el proyecto eranrelativamente complejas, pero también seconocían relativamente bien en la zona.

La disponibilidad de múltiplesopciones en el proyecto de ecosistemassilvopastorales puede haber contribuidoa la elevada participación de los pobres,ya que pudieron escoger opciones quefuncionaban mejor para ellos antesus requisitos específicos. Cuando undeterminado servicio se puede ofrecer deformas distintas (o en diferentes niveles),tiene sentido ofrecer múltiples formasen las que los hogares puedan participar,siempre y cuando los costos de transacciónno se incrementen excesivamente.Conviene señalar, sin embargo, que enMatiguás-Río Blanco los hogares máspobres no escogían predominantementelos aprovechamientos de las tierras másbaratos y sencillos. De hecho, era másprobable que lo hiciesen los hogares másricos.

Fuente: Pagiola, Rios y Arcenas, en prensa.

RECUADRO 26¿Puede beneficiarse la población pobre de los programas de pagos por servicios ambientales? Datos del proyecto de ecosistemas silvopastorales en Nicaragua

P A G O S A L O S A G R I C U L T O R E S P O R S E R V I C I O S A M B I E N T A L E S 123Los pagos por servicios ambientales y la reducción de la pobreza: ¿dónde están las sinergias?

Tal y como se ha indicado en el Capítulo 4,un gran número de cambios en los sistemasde tierras y agricultura que a largo plazoson más rentables para el agricultor no seadoptan debido a problemas como la faltade crédito, de derechos de propiedad y deinformación técnica. Los agricultores pobresafrontan de manera desproporcionada estaclase de obstáculos. En situaciones en las queuna práctica rentable a nivel particular nose adopta debido a estos impedimentos, lasolución debería estar dirigida a eliminarlos.Sin embargo, en muchos casos, abordar estosobstáculos presenta dificultades. Suponiendoque el objetivo principal de los programasde PSA es incrementar la prestación deservicios ambientales, ¿resultaría razonableutilizar dichos programas como ayuda a losagricultores para superar los obstáculos ycambiar?

En primer lugar, es importante observarque para servicios específicos de cada lugar,como la ordenación de cuencas hidrográficasy la conservación de la biodiversidad, lapoblación pobre puede estar ubicadaexactamente en las zonas identificadascon alto potencial para el suministro deservicios ambientales, haciendo que suparticipación resulte necesaria para lograrel objetivo ambiental. Pero la ubicación porsí sola no es suficiente. Pagiola, Arcenas yPlatais (2005) señalaron que la obligaciónde tener un título formal para participaren el programa de PSA de Costa Rica, alexcluir a los propietarios de tierras pobres,redujo la eficacia del programa. Abordar losobstáculos que impiden la participación dela población pobre es indispensable cuandoésta se encuentra en emplazamientos clavespara la prestación de servicios ambientales.Las pruebas de las que se dispone hastala fecha indican que al menos quienesparticipan como proveedores de serviciosambientales en programas de PSA tienenprobabilidad de mejorar sus condiciones(Pagiola, Rios y Arcenas, en prensa).

Como muestran los mapas presentadosen este capítulo, hay varios emplazamientosdonde una combinación de tasas de pobreza

elevadas, escasa productividad agrícolay alto potencial para el suministro deservicios ambientales parece indicar que hayposibilidades de que los productores pobresse beneficien de programas de PSA. Este tipode cartografía puede resultar convenientecomo indicación del lugar en el que losprogramas de PSA podrían llevar tanto alsuministro de servicios ambientales comoa la reducción de la pobreza. Sin embargo,estos mapas sólo pueden ser indicativos,siendo necesario llevar a cabo una atentainvestigación de la tenencia de la tierra, lossistemas agrícolas y las pautas de utilizaciónde la tierra para confirmar el verdaderopotencial.

Tal vez se necesite realizar diseñosinnovadores de los programas de PSA paraasegurar la participación de la poblaciónpobre. Por ejemplo, ofrecer pagos inicialeso tempranos (es decir, pagos amplios dentrodel primer año de un proyecto en lugar derepartir la cantidad total en varios años)podría resultar conveniente en proyectos dePSA que requieran inversiones iniciales enzonas con muchos hogares pobres. Asimismo,si bien en algunos programas de PSA puederesultar preferible tener un título completoo la propiedad privada de tierras o recursos,éste no tiene por qué constituir un requisitoprevio. Existen otras formas de aumentarla seguridad de la tenencia para los pobres,incluida la utilización legalmente establecidade recursos clave, el derecho a excluir y elderecho a gestionar el recurso para obtenerun beneficio óptimo. En lugares protegidosde Namibia, por ejemplo, la devoluciónde derechos sobre la fauna en tierrascomunales fue suficiente para permitir quelas comunidades locales obtuviesen ingresosderivados de la gestión de ésta, aunque nopodían excluir a otros de utilizar las tierras(FAO, 2007f). Otra opción es distribuir lospagos a asociaciones de comunidades demayor tamaño, que puedan luego intentarencontrar y ejecutar una solución adecuada.En el Recuadro 26 se describe la participaciónde la población pobre en un programainnovador en Nicaragua.

Conclusiones

Reducir la pobreza e incrementar laprestación de servicios ambientales

E L E S T A D O M U N D I A L D E L A A G R I C U L T U R A Y L A A L I M E N T A C I Ó N 2 0 0 7124son dos objetivos de política distintose independientes que normalmenterequerirían la utilización de instrumentosde política diferentes para abordar cadauno de ellos. Por eso, suponer de formageneralizada que los programas de PSAbeneficiarán o debieran asimismo beneficiara la población pobre resulta problemático.Sin embargo, proyectos financiados por elsector público y muchas fuentes de pagovoluntarias muestran interés por objetivostanto ambientales como socioeconómicos,dando así lugar a programas de PSA demúltiples objetivos. Los programas de PSApueden afectar a la población pobre, tantopositiva como negativamente. Los pobrespueden verse afectados directamente, comoproveedores o consumidores potencialesde servicios ambientales, pero podría habertambién una repercusión indirecta sobrelos no participantes a través de los efectosque se produzcan en los salarios locales,los precios de los alimentos o el valor delas tierras. Los programas de PSA podríanperjudicar a los pobres, en particular a laspersonas sin tierras, reduciendo los salarioso aumentando los precios de los alimentos.Asimismo, estos programas podrían ocasionarpresiones para excluir a la poblaciónpobre de las tierras sobre las que tan sóloostenta derechos informales en caso deincrementarse el valor de la tierra.

El análisis anterior ha determinadosituaciones en las que los agricultorespobres pueden tener buenas posibilidadespara prestar servicios ambientales. Enel caso de servicios específicos de cadalugar, como por ejemplo la ordenación decuencas hidrográficas y la conservación dela biodiversidad, la presencia de poblaciónpobre en zonas de importancia para laprestación de servicios ambientales haceque su participación sea necesaria. En estassituaciones, resulta indispensable superarantes los obstáculos para la participación dela población pobre.

Los cambios en sistemas de producciónagrícola y en el uso de la tierra,ambientalmente beneficiosos y que a largoplazo son más rentables para el agricultor,no siempre se adoptan debido a problemascomo la falta de crédito, de derechosde propiedad o de información técnica.Los productores pobres se enfrentan confrecuencia a este tipo de obstáculos, en cuyo

caso los programas de PSA pueden ofrecerciertas posibilidades.

En este capítulo los mapas sugieren que lapoblación pobre podría beneficiarse de losprogramas de PSA, especialmente en áreascaracterizadas por una combinación de tasasde pobreza elevadas, baja productividadagrícola y potencial elevado de suministrode servicios ambientales. Sin embargo,estos mapas son sólo indicativos, y sehace necesaria más investigación sobre latenencia de las tierras, los sistemas agrícolasy las pautas de utilización de las tierraspara determinar las posibilidades reales.Las pruebas derivadas de los programasde PSA hasta la fecha han demostradoque la población pobre puede participar ybeneficiarse de programas de PSA.

Los costos de transacción de losprogramas de PSA constituyen un problemafundamental, ya que pueden resultarprohibitivos en el caso de los productorespobres, a menos que se adopten estrategiaspara reducirlos al mínimo todo lo posible.

Deben realizarse diseños innovadores deprogramas de PSA para asegurar que lospobres pueden participar como proveedoresde servicios ambientales. Dos ejemplosimportantes son los plazos del pago paraayudar a los agricultores a abordar lasdificultades de crédito e inversión quepuedan tener y la adopción de disposicionespara trabajar con productores que sóloostenten títulos informales de propiedad delas tierras.

P A G O S A L O S A G R I C U L T O R E S P O R S E R V I C I O S A M B I E N T A L E S 1257. Conclusiones

En la presente edición de El estado mundial de la agricultura y la alimentación se haanalizado el papel de la agricultura encuanto a la prestación de servicios deecosistemas. Entre éstos figuran todoslos productos obtenidos de actividadesagropecuarias, que van desde la producciónde alimentos hasta la regulación del clima.Muchos de estos servicios se proporcionansólo como «externalidades», es decir, sonconsecuencias imprevistas de la producciónde alimentos o fibras. Normalmente estosservicios, a los que nos referimos comoservicios ambientales, no son compensados,por lo que los agricultores carecen deincentivos para proporcionarlos en lacantidad deseada.

Examinando la capacidad de la agriculturapara ofrecer una mejora de los nivelesde servicios ambientales y las formas enque pueden obtenerse, el análisis se haconcentrado en un enfoque relativamentenuevo que está dirigido a proporcionarincentivos positivos a los agricultorespara su suministro: los pagos por serviciosambientales (PSA). Se han resaltado lostres tipos de servicios ambientales que hanregistrado el crecimiento más importanteen los programas de PSA: la mitigacióndel cambio climático, el mejoramientodel suministro y la calidad del agua, y laconservación de la biodiversidad. Delinforme pueden extraerse cinco mensajesprincipales.

La demanda de servicios ambientales generados por la agricultura aumentará.

Dos fuerzas están generando una demandacreciente de servicios ambientales: elformidable incremento de la concienciasobre su importancia y su escasez cada vezmayor, derivada de las crecientes presionesejercidas sobre los ecosistemas terrestres.La demanda en ascenso de estos serviciosambientales ha conllevado un notablecrecimiento de la cantidad de programasde PAS en los últimos años. Sin embargo, lamagnitud global de estos programas siguesiendo pequeña y en su mayoría, aunque no

exclusivamente, siguen estando limitadosa los países desarrollados. El sector públicoha sido la principal fuente de programas depagos hasta el momento, tanto en los paísesdesarrollados como en desarrollo, aunquetambién están surgiendo programas confinanciación privada.

Es probable que aumente la demandafutura de servicios ambientales, impulsadapor el crecimiento demográfico y de losingresos, así como por la mundialización.La demanda puede proceder de fuentestan distintas como usuarios de agua locales,programas internacionales relativos a lascontrapartidas de absorción de carbono yla biodiversidad, compradores del sectorprivado interesados en atender las demandasde los consumidores en relación con lamejora de la gestión ambiental (certificada,por ejemplo, mediante ecoetiquetado) ocon la mejora de su imagen corporativa.Existen asimismo posibilidades de obtenerun crecimiento complementario en losprogramas del sector público nacional,incluso en países en desarrollo de bajosingresos donde los servicios ambientalespueden satisfacer objetivos fundamentalesen materia de políticas, como por ejemplola disponibilidad de agua potable y laprevención de catástrofes naturales.

Pese a que este informe se ha concentradoen tres servicios ambientales que hastala fecha han registrado la expansión mássignificativa en los programas de PSA,probablemente la demanda de otrosservicios –por ejemplo, la prevención decatástrofes, la polinización y el controlde enfermedades– crecerá en el futuro.Además, la bioenergía se ha convertidorecientemente en uno de los sectores másdinámicos y de rápida modificación de laeconomía energética mundial. Si bien esposible que se produzcan efectos notablesen la agricultura y los servicios ambientales,su naturaleza y magnitud siguen siendoinciertas. La bioenergía se analizará conmayor detalle en el informe de El estado mundial de la agricultura y la alimentación del próximo año.

E L E S T A D O M U N D I A L D E L A A G R I C U L T U R A Y L A A L I M E N T A C I Ó N 2 0 0 7126La agricultura puede suministrar una mejor combinación de servicios de ecosistemas para satisfacer las necesidades cambiantes de la sociedad.

Los agricultores dependen y, a su vez,generan una gran variedad de servicios deecosistemas y sus acciones pueden tantomejorar como degradar los ecosistemas.A medida que el crecimiento demográfico yde los ingresos ejerce mayor presión sobrelos agricultores y los ecosistemas que éstosgestionan para ofrecer volúmenes mayoresde productos agrícolas convencionales, seintensifican las amenazas para otros servicios,como los tres tipos de servicios ambientalesantes mencionados. Proporcionar estosservicios de manera inapropiada generacostos muy significativos, que reciben cadavez más atención por parte de los mediosy de los responsables de la formulaciónde políticas, así como del sector privado.Gracias a la realización de cambios en elaprovechamiento de las tierras y en lossistemas de producción, los productoresagrícolas pueden ofrecer una combinaciónmejor de servicios de ecosistemas, ampliandola proporción de aquéllos caracterizadoscomo externalidades, a fin de atender mejorlas nuevas necesidades de la sociedad.

La forma en la que se pueden generarservicios ambientales varía según elservicio, el tipo de sistema de produccióny el contexto agroecológico. Los cambiosnecesarios van desde modificaciones enla utilización de la tierra o el agua (porejemplo, el abandono de cultivos o de laproducción de ganado para pasar a pastizaleso bosque) hasta modificaciones dentro deun determinado sistema de producción (porejemplo, la adopción de prácticas de cultivoque ofrezcan mayores niveles de serviciosambientales junto con productos agrícolasconvencionales).

Con frecuencia suele haber sinergias enla prestación de diferentes servicios deecosistemas. Las prácticas de producciónadoptadas para mejorar un tipo de serviciotambién pueden mejorar otros. Porejemplo, mejorar la absorción de carbonode los suelos adoptando una agricultura deconservación puede tener efectos positivosno sólo para mitigar el cambio climático ypara la calidad del agua, sino también parael suministro de servicios de producción dealimentos. Sin embargo, en muchos casos

hay compensaciones entre el suministrode diferentes servicios de ecosistemas.Aunque la agricultura cuenta con capacidadtécnica potencial para proporcionar nivelesmejorados de servicios ambientales,los costos necesarios y, por lo tanto, laviabilidad económica de los cambios, sonfundamentales para entender si se puedenconseguir y qué nivel de pagos seríanecesario para efectuarlos.

Se necesitarán mejores incentivos para estimular los agricultores a suministrar una mejor combinación de servicios de ecosistemas. Los pagos por servicios ambientales pueden ayudar.

Por diversos motivos, normalmente laimportancia completa de todos los serviciosde ecosistemas no se ve reflejada en losincentivos que tienen ante sí los proveedoresde servicios. En consecuencia, muchosservicios ambientales se suministran demanera insuficiente, puesto que la adopciónde los cambios necesarios en la utilizaciónde las tierras o las prácticas de gestión daríalugar a una disminución de los beneficiospara los propios productores. Además,muchos agricultores, sobre todo de paísesen desarrollo, se enfrentan a obstáculospara la adopción de nuevas prácticas, comopor ejemplo limitaciones al acceso a lainformación, a tecnologías adecuadas y ala financiación, así como la carencia o lainseguridad de los derechos de propiedad ylas limitaciones jurídicas o reglamentarias.Las consecuencias de estos obstáculos seven agravadas en muchas ocasiones por elmal funcionamiento de los mercados y lasinfraestructuras, el riesgo y las dificultadespara la gestión colectiva de los recursos depropiedad común.

Los responsables de la formulaciónde políticas disponen de varias opcionespara modificar los incentivos de losagricultores. En el pasado, los instrumentosno relacionados con el mercado, comoreglamentos o impuestos, eran muy comunes,pero actualmente se presta cada vez másatención a enfoques descentralizados yflexibles basados en los mercados. Los PSA seencuentran entre estas opciones.

Los agricultores pueden ser compensadossea para mejorar la prestación dedeterminados servicios ambientales quepueden estar degradados o adolecer de un

P A G O S A L O S A G R I C U L T O R E S P O R S E R V I C I O S A M B I E N T A L E S 127suministro insuficiente debido a las actualesprácticas agrícolas, o sea para compensar lacontaminación generada en otros sectores.En el primer caso, una decisión fundamentales determinar si los agricultores deberíanser pagados para reducir las externalidadesnegativas que generan en vez de hacerque sean ellos mismos quienes sufraguenlos costos. ¿Quién ostenta los derechos alos servicios ambientales: los productores ola sociedad? La respuesta a esta preguntaes compleja y puede variar en función delos servicios y los contextos. En el segundocaso, la conveniencia de los pagos a losagricultores depende del examen más técnicode la eficacia de la compensación paracumplir el objetivo previsto.

Los programas de PSA eficaces en función del costo necesitan un diseño muy detallado basado en las características del servicio y en el contexto biofísico y socioeconómico.

Para ser apropiados, a diversos contextosagroecológicos y socioeconómicosdeben corresponder diversos tipos deprogramas de PSA. El proceso de diseñode un programa de pagos eficaz conllevacuatro etapas importantes y difíciles:determinar aquello por lo que se deberíapagar; a quién se debería pagar; cuánto sedebería pagar; y qué mecanismos de pagodeberían emplearse. Lo ideal sería que lospagos estuviesen directamente vinculadosal nivel de prestación del servicio. Sinembargo, los pagos están relacionados másfrecuentemente con alguna aproximaciónrelacionada con los cambios en la prestaciónde servicios ambientales, ya que estopodría reducir las transacciones y los costosde medición. Los pagos más comunes seefectúan por cambios realizados en lautilización de las tierras, pero también sonfrecuentes los pagos por modificaciones enlas prácticas de gestión de los agricultoressobre las tierras agrícolas.

Para potenciar al máximo la eficacia enfunción del costo, los pagos deben orientarsea los agricultores y a los lugares en dondese pueda obtener el mayor beneficio en laprestación de servicios ambientales para unvolumen de pagos determinado, o dondese pueda obtener un cierto incrementoen el servicio ambiental al menor costo.Algunos programas de pagos puedenabordar objetivos múltiples (por ejemplo,

la prestación de servicios ambientales y lareducción de la pobreza). En muchos casos,esto conllevará o bien un cierto grado decompensación entre los objetivos, o bien elincremento del costo de la prestación delservicio ambiental.

El volumen de pagos necesario paramotivar a los agricultores depende de loscostos de oportunidad, o de los beneficiosno percibidos, que afrontan al realizaruna modificación en la utilización uordenación de las tierras. Éstos varíansegún las condiciones agroecológicas, latecnología empleada, el nivel de desarrolloeconómico y el entorno de políticas. Es muyprobable que los programas de conversiónde las tierras (abandono de la agricultura)resulten eficaces en los lugares en los que losrendimientos de la tierra en agricultura seanbajos. Muy probablemente, en entornos conescasa disponibilidad de tierras, se debenpreferir los cambios que generen los serviciosambientales dentro de los sistemas deproducción agrícola. El costo de oportunidadde la mano de obra también es importantepara determinar la viabilidad de los cambios.En situaciones en las que la mano de obraes escasa, es muy probable que se adoptencambios en la producción que reduzcan lautilización de mano de obra.

Un aspecto importante a la hora de diseñarprogramas eficaces en función del costo esreducir al mínimo los costos de transacciónque conlleva la aplicación del programa,incluidos la vigilancia y el cumplimiento.Éstos se ven afectados por la disponibilidadde información y por la capacidadinstitucional para manejar intercambios,lo cual varía según el país y el servicioambiental. Tal vez tenga que escogerse entrediseños de programas que pueden resultareficaces en el suministro de servicios peroque conllevan elevados costos de transacción,u otros con niveles más bajos tanto deeficacia como de costos de transacción.

Resulta fundamental contar con unascondiciones favorables para los programasde PAS. No se pueden realizar transaccionessi no hay instituciones de apoyo, quepueden ir desde informales a sumamentereglamentadas. La creación de capacidades un elemento esencial de los esfuerzosque se realizan para apoyar la utilizacióndel enfoque de PSA en los países endesarrollo.

E L E S T A D O M U N D I A L D E L A A G R I C U L T U R A Y L A A L I M E N T A C I Ó N 2 0 0 7128Los pagos por servicios ambientales no constituyen un instrumento cuya finalidad principal es la reducción de la pobreza, aunque es probable que afecten a los pobres y tales consecuencias se deban tomar en cuenta.

Reducir la pobreza e incrementar laprestación de servicios ambientales son dosobjetivos de política distintos. Utilizar un soloinstrumento de política para la consecuciónde ambos puede reducir su eficacia parael logro de alguno de ellos. Sin embargo,la mayoría de los programas de pagosfinanciados por el sector público exigenrealizar un examen de las repercusionessocioeconómicas, e incluso algunos planesfinanciados por el sector privado incluyencriterios relativos a la reducción de lapobreza. Los programas de PSA puedenafectar a la población pobre, tanto de formapositiva como negativa. Los pobres podríanverse afectados directamente, como posiblesproveedores de servicios ambientales, oindirectamente a través de las repercusionesen los salarios, los precios de los alimentos oel valor de las tierras, sobre todo en lo querespecta a los programas en gran escala o enzonas de escasa vinculación con los mercadosde alimentos externos y de mano de obra.Si las medidas adecuadas no se incorporanal elaborar los programas, los programas dePSA podrían perjudicar a la población pobre,de manera especial a quienes no poseentierras, haciendo disminuir los salarios oaumentando el precio de los alimentos.También podrían hacer que los pobres sevieran excluidos de las tierras sobre las quesólo ostentan derechos informales. Dadasestas posibilidades, debería evitarse realizarsuposiciones universales que indiquen quelos programas de PSA beneficiarán a lapoblación pobre.

No obstante, los programas de PSA handemostrado ser potencialmente accesiblesy beneficiosos para los pobres. Cuando losproductores pobres toman en cuenta laadaptación de prácticas agrícolas mejoradasafrontan obstáculos como la falta decrédito, de derechos de propiedad o deinformación técnica. En estos casos, losprogramas de PSA pueden ofrecer a vecesposibilidades para superarlos. En el caso deservicios específicos de un lugar, como laordenación de cuencas hidrográficas y laconservación de la biodiversidad, la presencia

de población pobre en zonas de específicaimportancia para la prestación de serviciosambientales hace que en muchas ocasionessu participación resulte indispensable.

Un obstáculo fundamental para laparticipación de la población pobre enlos programas de PAS son los costos detransacción que conlleva la contratacióncon numerosos productores en pequeñaescala, muchos de los cuales tienen un accesolimitado a los recursos. Si no se adoptanestrategias para reducir estos costos enla medida de lo posible, pueden resultarprohibitivos en el caso de los productorespobres, que en general son proveedores enpequeña escala.

Perspectivas futuras

Los PSA representan una variedad ampliay flexible de medidas dirigidas a mejorarlos incentivos de los agricultores para laprestación de servicios como la absorciónde carbono o la purificación del agua,que la sociedad valora cada vez más. Estasmedidas oscilan desde transacciones privadasvoluntarias definidas en sentido estrictohasta programas públicos aplicados de formamás general.

Aunque los PSA no son la panacea pararesolver todos los problemas ambientales,tienen sin embargo una capacidad potencialconsiderable para su aplicación ulterior tantoen países en desarrollo como desarrollados. Sinembargo, queda aún mucho trabajo por hacerantes de que puedan desempeñar su funcióníntegramente. Las partes interesadas del sectorpúblico y privado se enfrentan a tres retosclave a nivel local, nacional e internacional.

Se debe aclarar los derechos a los servicios ambientalesEn primer lugar, el establecimientode programas de PAS implica tomardecisiones difíciles de por sí y posiblementecontrovertidas acerca de quién deberíasufragar el costo de la prestación de losservicios. Toda política ambiental se basaen un supuesto, al menos implícito, sobrequién ostenta los derechos a un servicioy quién debería sufragar los costos dela prestación del mismo. Éstos estánrelacionados, aunque no son los mismos, conlos derechos a los recursos que contribuyen

P A G O S A L O S A G R I C U L T O R E S P O R S E R V I C I O S A M B I E N T A L E S 129a la prestación de los servicios ambientales.Si la sociedad decide que los agricultorestienen derecho a utilizar los recursos delas tierras, el agua y otro tipo de recursosa su disposición mediante medidas quepueden tener consecuencias ambientalesnegativas (como tradicionalmente ha sidoel caso), entonces aquéllos que deseenreducir esas consecuencias negativas tendránque compensar a los agricultores porcualquier cambio que se estime necesario.Por otro lado, si los cambios en las prácticasde producción o las repercusiones sejustifican, la sociedad podría decidir quelos agricultores sufraguen el costo de lareducción de esas repercusiones. La preguntaestá abierta al debate y debe resolverse casopor caso. La respuesta ciertamente variaráen función de la naturaleza de la amenazaimplicada y del contexto social y biofísicoespecífico en el que se produce.

Resolver la cuestión en un nivel prácticorequiere un proceso político de negociación,que puede ir desde el plano internacionalsobre cuestiones como la atenuación delcambio climático y la conservación de labiodiversidad, hasta el plano local en el quetoman parte asociaciones de agricultoresbasadas en las comunidades y representantesde consumidores urbanos en el caso de lagestión de las cuencas hidrográficas. Laspreocupaciones relativas a la equidad, asícomo a la eficacia, revisten importancia enla toma de estas decisiones y, en algunoscasos, será necesario equilibrar las ventajasy desventajas entre los dos criterios. Sinembargo, el aumento de la presión ejercidasobre la base de recursos naturales del planeta,junto con la escasez cada vez mayor deservicios ambientales y sus costos relacionados,requiere establecer un compromiso políticoserio para aclarar la cuestión de los derechosa los servicios ambientales de manera quese aborde de forma eficaz el problema de lagestión ambiental, bien sea a través de PSA uotros instrumentos.

Es necesario realizar más investigaciones, tanto en ciencias naturales como socialesUn segundo aspecto de urgente necesidades seguir investigando tanto las cienciasnaturales como sociales en la prestación y lautilización de servicios ambientales. Disponerde información mejor sobre las relaciones

de causa entre la utilización de las tierrasy las prácticas de sistemas de cultivo y susresultados ambientales resulta fundamentalno sólo como ayuda para aclarar los derechosa los servicios ambientales, sino también paradeterminar los emplazamientos y actividadesque generarán los mayores beneficios encuanto a servicios ambientales y para diseñarprogramas eficaces de PSA.

La investigación en ciencias socialesreviste igual importancia para determinarlos contextos socioeconómicos en los quelos pagos van a ser más eficaces. Tambiénse debe trabajar más en el desarrollo dedirectrices y marcos para evaluar posiblesrequisitos institucionales y métodos parasu cumplimiento, así como para diseñarprogramas. Estos resultados de investigaciónconstituirán un medio importante dereducción de los elevados costos detransacción que actualmente afrontan losparticipantes en programas de PSA, tantocompradores como vendedores. Se necesitandatos de alta calidad tanto sobre indicadoresde ciencias naturales como de ciencias socialespara apoyar el análisis necesario para velarpor la orientación eficaz de los servicios, zonasy participantes del programa prioritarios.Pueden utilizarse sistemas de informacióngeográfica para entender e ilustrar lasinteracciones entre agricultura, serviciosambientales y pobreza. Están creándose yaabundantes bases de datos referenciadasgeográficamente, que ofrecen enormesposibilidades de mejora en esta esfera.

Además, se debería reconocer quela producción agrícola apenas suponeuna parte de una larga y complejacadena que comienza con el suministrode insumos y sigue con la elaboraciónposterior a la recolección, el transporte,la comercialización, el consumo y laeliminación. Cada una de estas etapas tienerepercusiones en los servicios ambientalesy una comprensión más completa dela prestación y utilización de serviciosambientales requeriría también un análisisde estos procesos.

Se debe consolidar las instituciones y el refuerzo de la capacidadUn tercer y último reto se relaciona conel apoyo institucional y el refuerzo dela capacidad. Una coordinación mejorentre el sector privado y el público a

E L E S T A D O M U N D I A L D E L A A G R I C U L T U R A Y L A A L I M E N T A C I Ó N 2 0 0 7130través de asociaciones puede aumentarla demanda de servicios ambientales, asícomo la sostenibilidad de la financiación.El sector público también desempeña unafunción importante en el establecimientode marcos para los programas de PSA delsector privado. Por ejemplo, mejorar lacoordinación entre los diversos planes deecoetiquetado y poner en claro los beneficiosambientales que pueden obtenerse de losproductos certificados ayudará a garantizarla eficacia futura de esta forma de PSA.

Elaborar normas que faciliten el accesode los proveedores de países en desarrolloa programas de PSA internacionalesconstituye otro aspecto importante de losrequisitos institucionales. Las normas parala certificación son indispensables, peropueden representar graves obstáculos paraque los proveedores de países en desarrolloentren en los mercados mundiales deservicios ambientales, y existe la necesidadde trabajar en todo el sector público yprivado para elaborar estrategias queayuden a superar estos obstáculos. Un temade especial importancia en este terreno esel tipo de actividades que se permiten conarreglo a mecanismos de comercializaciónflexibles como el MDL. Las restriccionessobre el tipo permitido de actividades deaprovechamiento de las tierras con arregloa este mecanismo limita en gran medida laposible demanda de servicios ambientalespor parte de los agricultores.

Las instituciones y el refuerzo de lacapacidad también son necesarios en elplano nacional para establecer el entornofavorable requerido para que los programasde PSA sean eficaces, así como para facilitarla transferencia de PSA originados a escalainternacional. Armonizar las normativasambientales, agrícolas y financierasnacionales para apoyar proyectos de PSA esotra esfera importante de apoyo institucionalque pueden proporcionar los gobiernosnacionales. En algunos casos, el apoyo delos gobiernos nacionales para poner enclaro los derechos de propiedad de losrecursos naturales en los que se basan losprogramas de PSA (en especial las tierras)resulta fundamental para su éxito. Unaestrecha cooperación entre varios ministeriosnacionales y otros órganos es una condiciónnecesaria para realizar actividades nacionalescoordinadas eficaces.

Por último, las instituciones locales y elrefuerzo de la capacidad son necesarios parafacilitar los cambios técnicos e institucionalesrequeridos que mejoren la prestación deservicios ambientales. Aprovechar y reforzarla capacidad de los grupos de comunidadesactuales resulta fundamental. Trabajarcon organizaciones locales para facilitarla transferencia de pagos, la supervisióny la certificación es también una formaimportante de reducir los costos detransacción, en particular si están implicadospequeños productores. Las ONG puedendesempeñar un papel fundamental comomediadores entre compradores y vendedores,como agentes neutrales o ayudando afacilitar la acción colectiva de los agricultores.

Las políticas e incentivos actuales favorecenla producción de productos agrícolasconvencionales a expensas de serviciosambientales no comercializados comola mitigación del cambio climático, elmejoramiento del suministro y la calidad delagua, y la conservación de la biodiversidad.Los costos que supone para la sociedadel deterioro de los servicios ambientalesse reconocen cada vez más. Sin embargo,también resulta fundamental reconocer queproporcionar niveles mejorados de estosservicios acarrea costos. Se debe ofrecer a losposibles proveedores los incentivos adecuados.

Elaborar mecanismos para ofrecer estosincentivos constituye un reto. Este es unnuevo sector, y la ciencia no siempre esclara, el contexto normativo es complejoy los recursos presupuestarios son unalimitación especialmente en los paísesmás pobres. No obstante, los PSA puedenactivar la creatividad para hallar solucionesinnovadoras destinadas a mejorar lagestión de la agricultura y de los recursosambientales, incluso en países que carecende recursos presupuestarios pero que sonricos en el potencial suministro de serviciosambientales. Los programas de PSA, cuandose diseñan de forma eficaz, pueden dartanto a proveedores como a usuariosde servicios ambientales indicacionesmás exactas de las consecuencias de susacciones, de manera que la combinación deservicios de ecosistemas ofrecidos se ajusteadecuadamente a las preferencias reales dela sociedad.

ambientales - food and agriculture organization · inundaciones y puede proporcionar un hábitat...

Documents