algunos aspectos del debate actual sobre la … · algunos aspectos del debate actual sobre la ....
TRANSCRIPT
1
ALGUNOS ASPECTOS DEL DEBATE ACTUAL SOBRE LA
ECONOMIA PUBLICA ESPAÑOLA: UNA VISION DESDE ANDALUCIA.
José Manuel Castillo López. Universidad de Granada.
0.-PRESENTACION.
En esta ponencia presento una visión general de algunos aspectos
de un trabajo más amplio, provisionalmente finalizado, que, en síntesis,
constituye un estudio institucional y económico de la creación, evolución,
principales características financieras que presenta la situación actual del
Sector Público Autonómico Andaluz y de los retos y alternativas que se le
plantean ante las diversas, renovadas y recientes aspiraciones y
sensibilidades territoriales en el Estado de las Autonomías, la ampliación
de la Unión Europea y la creciente globalización económica.
El debate autonómico es uno de los temas al que más atención está
prestando la clase política, los investigadores e intelectuales de este país,
desde la aprobación de la Constitución española pero particularmente en
las últimas fechas. En realidad, este debate tiene un contenido
multifacético (político, histórico, cultural....y, sobre todo, económico) pero,
por otro lado, el texto constitucional superó en este sentido con amplitud
las perspectivas de algunas comunidades y, ahora, está resultando
escaso para otras, pero, en todo caso, fue aprobado hace 25 años y en
este periodo se han producido en el Estado importantes cambios sociales,
económicos e institucionales, entre los que destacan los procedentes del
desarrollo asimétrico del Estado de las Autonomías y de nuestra
pertenencia a la Unión Europea.
La perspectiva histórica desvela la extraordinaria importancia que ha
tenido Andalucía en el proceso autonómico del Estado español. En
realidad, la singularidad seguida por esta Comunidad y, en particular, el
Referéndum del 28 de febrero de 1980 significó un decisivo elemento
perturbador respecto a las previsiones iniciales contenidas en la
Constitución Española de 1978. De hecho, una parte significativa de la
2
doctrina1 cuestiona claramente la constitucionalidad del proceso seguido
por la región andaluza en tanto que otra recurre a la teoría jurídica de la
“mutación constitucional”2 para justificar esta aparente irregularidad. En
definitiva, el modelo de organización territorial previsto en la Constitución
entra en crisis. En parte por esta razón, a partir de aquí la mayor parte de
las comunidades pretenden tener las instituciones y alcanzar las mismas
cotas de autonomía que las previstas para las denominadas
nacionalidades históricas
En este trabajo se abordan sintéticamente algunos aspectos del
debate que actualmente que se está desarrollando en España acerca de
la descentralización territorial, desde la perspectiva de Andalucía3,
utilizando principalmente los instrumentos jurídico y económico, por tanto,
apoyándonos principalmente en las cuentas públicas, en la legislaciones
europea, española y autonómica más estrictamente financieras. Se
enuncian las características generales del Sector Publico en Andalucía,
se plantean varios de los retos y se esbozan algunas de las opciones que
se le presentan actualmente.
En particular, discuto brevemente sobre algunas cuestiones que son
comunes al debate actual en Economía Pública en la mayor parte del
Estado español
-La Balanza Fiscal de Andalucía con España y Europa.
-La Deuda Histórica.
-La Agencia Tributaria Autonómica
-Efectos y alternativas para Andalucía ante la globalización
económica y la ampliación de la Unión Europea: Una nueva estrategia
pública para Andalucía.
II.- ORIGEN DEL SECTOR PUBLICO ANDALUZ Existe disponible una amplia relación de obras que abordan las
causas más inmediatas de la situación económica de Andalucía. Una
1 Vid. Entre otros, Bonachela, M. (1984 2 Esta teoría jurídica postula que los avatares sociales pueden provocar cambios en el significado de la constitución sin necesidad de alterar su redacción. 3 Esta perspectiva no se refiere necesariamente a la oficial de la Junta de Andalucía, si no a la del autor, tomando como base la información de que ha dispuesto y el enfoque económico.
3
apresurada síntesis de la misma puede realizarse entorno a dos autores
que, junto a algunos de sus seguidores, representan las dos corrientes
más solventes científicamente. Por un lado, se trata de Manuel Delgado
Cabezas, cuyo libro Dependencia y Marginación de la Economía
Andaluza (1981) es sobradamente ilustrativo de los postulados que lo
sustentan y, por otro, Jordi Nadal con Industrialización y
desindustrialización del Sureste español (1972), que desvela que
Andalucía a mediados .del siglo XIX se situaba a la cabeza de las
regiones españolas en cuanto a renta per cápita.
En fin, las características que presentaba la economía andaluza a
comienzos de la década de los ochenta denotaban la existencia de un
notable atraso económico, que es explicado tanto por factores exógenos
como endógenos, y que, además, adquieren una mayor influencia en el
ambiente de crisis económica internacional pero, sobre todo, por razones
estructurales que hunden sus raíces en épocas anteriores.
Ahora bien, debe resultar conocido por esta y futuras generaciones
que nuestro atraso económico no es consustancial a la identidad
andaluza. No es necesario remitirse a brillantes pasajes de nuestra
Historia en las que, por ejemplo, la Bética fue la más importante potencia
cultural del ámbito civilizatorio romano occidental o que, con la dinastía
andalusí de los Omeya, en Al-Andalus se alcanzan las más altas cotas en
las ciencias, la filosofía, las artes y la técnica; y todo ello en total contraste
con la oscuridad predominante en el resto de la Península y Europa, que
esta aportación andaluza a la civilización en todas las materias antes
citadas fue de tan extraordinario valor que determinaría su posterior
desarrollo. Más allá, en Al-Andalus, la convivencia, la interinfluencia, la solidaridad, etc, entre grupos étnicos, religiones, etc, que participaban de una estructura común de mediterraneidad desvela
que la sociedad andalusi conoció mayor esplendor que en épocas
posteriores.
Andalucía, salvo reducidos episodios en su efímero proceso
autonómico, no cuenta con tradición ni experiencias recientes en el
autogobierno, ni siquiera con fuerzas políticas de corte regionalista o
autonomista que, en su caso, hubiesen articulado esa aspiración
4
colectiva. Por tanto, del mismo modo que en otras CCAA, el proceso
democratizador en España ha sido el catalizador del debate, el
despertador, en unos casos, y el generador, en otros, de la conciencia
autonómica andaluza, sin minusvalorar, por supuesto, el innegable valor
cualitativo del sustento ideológico aportado por el Andalucismo histórico,
para quien la reivindicación del autogobierno para Andalucía se basa en
que esta Comunidad es una nacionalidad política de raíces históricas en
pie de igualdad con otras.
Acertadamente, tal vez no existiera otra forma eficaz de hacerlo, el
Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Andalucía en su
art. 12.3 en vez de, como ocurre en otros ordenamientos jurídicos
autonómicos, relacionar una serie de principios económicos que deben
guiar la actuación de los poderes públicos económicos, aquí directamente
se enumeran las actuaciones destinadas a solucionar precisamente los
problemas económicos antes mencionados y, en consecuencia, al logro
de estos objetivos han estado dirigida confesadamente la planificación
económica andaluza.
En efecto, desde los inicios del proceso autonómico en Andalucía el
Estatuto de Autonomía y el consiguiente margen de autogobierno se
concibieron principalmente como un instrumento político para liberar a
esta Comunidad de la marginación y del subdesarrollo económicos y
sociales.
III.-ALGUNOS ASPECTOS DEL SECTOR PUBLICO ANDALUZ
ACTUAL. Obviamente, las dimensiones del sector público autonómico son
multifacéticas, máxime en periodos, como el actual, en el que se están
operando rápidos cambios. No obstante, los siguientes apartados servirán
para obtener una idea de la evolución y situación actual de los principales
aspectos más estrictamente financieros y organizativos.
5
A) Delimitación Institucional del Sector Público Autonómico Andaluz.
Junto a la Administración General referida a la Junta de Andalucía y
que organiza políticamente el Gobierno de la Comunidad, se sitúa la
Administración Institucional que se clasifica en Organismos Autónomos
Administrativos y Sector Público Empresarial
Los organismos autónomos administrativos son entidades de
Derecho Público a las que se les encomienda la organización y
administración de algún servicio de esta naturaleza. Por su lado, el sector
público empresarial está formado por dos tipos diferenciados de
organismos, es decir, entes públicos o entidades de Derecho Público, con
personalidad jurídica propia pero que han de someter su actividad al
ordenamiento jurídico privado y empresas públicas o sociedades
mercantiles, en cuyo capital participa de forma mayoritaria la Junta de
Andalucía, directa o indirectamente.
GRAFICO Nº 1. ORGANIZACIÓN DEL SECTOR PUBLICO AUTONOMICO EN
ANDALUCIA.
l
SECTOR PUBLICO AUTONOMICO
ADMÓN. GENERAL
JUNTA DE ANDALUCIA
PARLAMENTO
CONSEJO DE GOBIERNO
PRESIDENCIA DE LA JUNTA
ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL
SECTOR PUBLICO EMPRESARIAL OO.AA. ADMINISTRATIVOS
OTRAS INSTITUCIONES
CONSEJO CONSULTIVO DE ANDALUCIA
DEFENSOR DEL PUEBLO
CAMARA DE CUENTAS
ENTES PUBLICOS EMPRESAS PUBLICAS
6
Por su lado, los aspectos básicos de la Hacienda Autonómica de
Andalucía vienen regulados en determinados artículos del Estatuto de
Autonomía, que están desarrollados en la Ley General 5/1983, de 19 de
julio de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía, en
la que, particularmente, el art. 2 define a la Hacienda de la Comunidad
Autónoma de Andalucía como el conjunto de derechos y obligaciones de
contenido económico, cuya titularidad corresponde a la Junta de
Andalucía y a su órganos e instituciones. Por su lado, el art. 30 determina
que el Presupuesto de la Comunidad Autónoma constituye la expresión
cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo,
pueden reconocer la Junta y sus órganos e instituciones y de los
derechos que prevé liquidar durante el correspondiente ejercicio, así
como de los programas de actuación, inversión y financiación de las
empresas.
Aunque obviamente las competencias económicas de la Junta de
Andalucía son desarrolladas por todas las Consejerías y demás
organismos que la componen, la elaboración de los Presupuestos de la
Junta de Andalucía corresponde a la Consejería de Economía y
Hacienda, por lo que dedicamos a ella una atención particular. No
obstante, desde el punto de vista cuantitativo, para el Presupuesto del
ejercicio del 2005 destacan las consejerías de Salud (6.629.836.269
euros) y Educación (3.948.951.732 euros) como los Departamentos que
realizan la mayor parte del Gasto autonómico seguido a una considerable
distancia de la Consejería de Innovación Ciencia y Empresa
(1.377.503.787 euros). La Consejería de Economía y Hacienda
únicamente tiene previsto gastar en el ejercicio 2005 la cantidad de
191.886.164 euros.
7
GRAFICO Nº 2: ORGANIZACIÓN DE LA CONSEJERIA DE ECONOMIA Y HACIENDA DE LA JUNTA DE ANDALUCIA.
DELEGACIONES PROVINCIALES DE LA
CONSEJERIA
ORGANISMO AUTONOMOINSTITUTO DE
ESTADISTICA DE ANDALUCIA
DIRECCION GENERAL DE RELACIONES
FINANCIERAS
DIRECCION GENERAL DE TRIBUTOS E
INSPECCION TRIBUTARIA
DIRECCION GENERAL DE PATRIMONIO
DIRECCION GENERAL DE TESORERIA Y DEUDA PUBLICA
INTERVENCION GENERAL
SECRETARIA GENERAL TECNICA
DIRECCION GENERAL DESISTEMAS DE
INFORMACION ECONOMICO-FINANCIERA
DIRECCION GENERAL DE
FONDOS EUROPEOS
DIRECCION GENERALDE
POLITICA FINANCIERA
DIRECCION GENERAL DE PLANIFICACION
DIRECCION GENERAL DE PRESUPUESTOS
SECRETARIA GENERAL DE
HACIENDA
VICECONSEJERIA
SECRETARIA GENERAL DE ECONOMIA
CONSEJERO
8
B) Los Ingresos públicos y el Sistema de Financiación
Autonómico. La evolución de los ingresos públicos autonómicos refleja
nítidamente tanto las alteraciones económicas fundamentales,
señaladamente la crisis económica 93-95, como los institucionales, sobre
todo, los relacionados con el Sistema de Financiación Autonómica.
GRAFICO Nº3. EVOLUCION DE LOS INGRESOS PRESUPUESTARIOS E INGRESOS NO FINANCIEROS DE LA C.A. ANDALUZA (% Ingresos/PIB)
0,00
5,00
10,00
15,00
20,00
25,00
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Ingresos/PIB (%) Ingresos no financieros/PIB (%)
FUENTE: Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía (varios años) y elaboración propia.
Del análisis de la evolución de la clasificación económica de los
ingresos llama poderosamente la atención los cambios producidos con la
entrada en vigor de último cambio en el Sistema de Financiación
Autonómico, dirigido al incremento de la corresponsabilidad fiscal. En
efecto, en tanto que en todos los periodos anteriores, las transferencias
corrientes representaban la partida más importante del presupuesto,
llegando en el año 2002 a situarse en el 80,5%, en el año 2003, opera
una fuerte reducción hasta significar únicamente el 49% de los ingresos
totales, colaborando a compensar esta reducción los correspondientes
incrementos de los capítulos de impuestos directos e indirectos.
La Disciplina Presupuestaria en los ingresos corrientes es muy alta
en todo el periodo de estudio, pero, además, opera una gran mejora en
los últimos años. Es del 8,02% en el año 1994 llegando a alcanzar las
modificaciones presupuestarias sólo el 3% de los créditos iniciales en el
9
año 2002. Hay que resaltar que este indicador está influenciado por la
eficacia general de la Administración competente y, en particular de la
calidad de las estimaciones de los correspondientes conceptos
presupuestarios, sin olvidar, por supuesto los acontecimientos no
previstos.
En el mismo sentido evoluciona la Eficacia Recaudatoria.
Junto, obviamente, a los cambios cualitativos y cuantitativos
producidos en el Sistema de Financiación Autonómica, en el primer caso,
las novedades más importantes en los ingresos de la Comunidad
Andaluza es el reciente establecimiento de una serie de tributos
ecológicos.
En efecto, en la Ley de Acompañamiento a los Presupuestos de
2004, LEY 18/2003, de 29 de diciembre, por la que se aprueban medidas
fiscales y administrativas se han creado los siguientes tributos:
-Tasa para la protección del Medio Ambiente, que somete a la
denominada “autorización ambiental integrada a todas las actuaciones de
construcción montaje, explotación, traslado, así como de modificación
sustancial de instalaciones en las que se desarrollen actividades de
especial incidencia en el medio ambiente.
-Impuesto sobre la Emisión de Gases a la Atmósfera, que grava la
incidencia que nuestra Comunidad tiene la emisión de ciertas sustancias.
-Impuesto sobre la Contaminación Atmosférica.
-Impuesto sobre Vertidos a las Aguas litorales.
-Impuesto sobre Residuos Radiactivos.
-Impuesto sobre Depósito de Residuos Peligrosos.
La mayor parte de estos tributos aún no tienen eficacia, ya que se
carece de las oportunas normas de desarrollo pero, sobre todo, de una
Administración adecuada. Esta ausencia se presenta como un elemento
preocupante, ante la reiteradamente manifestada ausencia de poder
taumatúrgico de las normas. En definitiva, existe el evidente peligro de,
además de la aparición de las conocidas distorsiones sobre la eficiencia y
la equidad que provoca el desigual incumplimiento tributario, que se
malgaste el capital social que inspiró e impulsó políticamente el
establecimiento de estas figuras tributarias.
10
C) Racionalidad musgraviana y el Gasto Público de la
Comunidad Autónoma de Andalucía. Globalmente, las operaciones corrientes en el año 2003 representan
el 78%, las operaciones de capital el 17,2% y las operaciones no
financieras el 4,8%, lo que permite calificar a este Presupuesto, tras
intermediador financiero, como de prestación de servicios, aunque,
sin duda, la intermediación financiera constituye, en realidad, una
prestación de servicios.
CUADRO Nº 1: CLASIFICACIÓN ECONÓMICA DEL PRESUPUESTO DE
GASTOS.(%)
CAPÍTULOS
1984 1989 1993 1998 2003
1. Personal
44,41 20,68 39,72 33,84 32,5
2. Bienes y serv. 10,87 2,22 6,94 8,8 9,5
3. Inter. / Gast. Fin. 0,27 1,22 4,06 3,56 2,4
4. Transf.corr. 27,54 52,81 26,15 34,49 33,6
5. Amortizaciones. 0,40 0,18
TOTAL OPER.COR. 83,5
76,94
77,05
80,69 78
6. Inversiones 14,93 12,32 13,85 6,97 7,2
7. Transf.... capital 1,14 9,71 6,13 8,19 10
TOTAL OPER.CAP.
16,07 22,03
19,99
15,16 17,2
8. Activos financ. 0,43 0,46 1,57 0,09 0,1
9. Pasivos financ. 0,57 1,39 4,06 4,7
TOTAL OPER. FIN. 0,43 1,03 2,96 4,15 4,8
TOTAL GENERAL
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
Total mill. pesetas
398398
1015435
643634
2464543
3445907 FUENTE: Presupuestos de la Junta de Andalucía.
11
Las funciones desarrolladas por la Comunidad Autónoma de
Andalucía se van a agrupar en torno a “Políticas de Gasto” que, en
realidad, no son sino otra forma de clasificar los diversos programas, en
este caso y fundamentalmente, en torno a las funciones musgravianas del
Sector Público. De este modo, analizaremos la racionalidad económica de
las políticas llevadas a cabo por la Junta de Andalucía, desde la
perspectiva de la adecuación existente entre el tamaño y nivel
jurisdiccional de la Comunidad Autónoma de Andalucía y la naturaleza y
dimensión de los asuntos que tiene encomendados gestionar.
En el Cuadro nº 2 se recogen los Presupuestos de Gastos de la
Junta de Andalucía referidos a los años 1996 y 2003, clasificados por
grupos de funciones musgravianas y otras no contempladas por este
autor.
CUADRO Nº 2: RAMAS DE POLITICAS DE GASTO (% sobre total)
1996 2003
Asignación (2,4,5) 64,07 60,61
Distribución (3) 6,81 7,57
Estabil. Y crec. (7) 6,2 12,49
Coste Admini. (1,6) 5,74 3,2
Relaciones inst. (9) 10,8 9,18
Deuda pública (0) 6,4 6,95
TOTAL 100 100
FUENTE: Presupuestos de la Junta de Andalucía y elaboración propia.
Los números que indicamos en cada rama de política de gasto se refieren a
las siguientes funciones: F1: Servicios de Carácter General F2: Defensa, Protección Civil y Seguridad Ciudadana F3: Seguridad, Protección y Promoción Social F4: Producción de Bienes Sociales F5: Producción de Bienes Económicos F6: Regulación Económica General F7: Regulación Económica Sectores Productivos F9: Transferencias Administraciones Públicas F0: Deuda Pública
Como puede observarse claramente la Comunidad Autónoma de
Andalucía destina más del 60% de su Presupuesto al desarrollo de la
12
función de asignación, por el contrario, 7,57% en distribución y 12,49%
en estabilización y crecimiento, por lo que se produce una clara
adecuación entre le nivel jurisdiccional de la Junta de Andalucía y la
asignación ortodoxa de los recursos financieros a los asuntos que
gestiona.
D.-La Cuenta Financiera de la Junta de Andalucía. La evolución de la Cuenta Financiera de la Junta de Andalucía y
Organismos autónomos desvela que en el año 2003 los ingresos
corrientes son superiores a los gastos corrientes, de lo que se obtiene un
ahorro positivo que resulta suficiente para financiar la Formación Bruta de
Capital (Enajenación de inversiones reales- inversiones reales más el
saldo de las Transferencias de Capital) de lo que resulta nula la
Necesidad de Financiación, cumpliendo con el objetivo de déficit cero del
Plan de Estabilización Presupuestario.
Por su lado, también resultas nula la necesidad de endeudamiento
neto, en tanto que las fuentes de recursos por activos financieros y
depósitos y fianzas equilibran a las necesidades y, finalmente, las
amortizaciones de deuda se igualan al endeudamiento bruto.
Pero el análisis de la evolución de la Cuenta Financiera de la Junta
de Andalucía y organismos autónomos desvela que el Ahorro
Presupuestario (ingresos corrientes-menos gastos corrientes) alcanzó un
media del 10% del Presupuesto entre los años 1988 y 1990, con la que
ha colaborado a financiar la Formación Bruta de Capital de la economía
andaluza, sin embargo, a partir de esta última fecha presenta una cambio
de tendencia, comenzando a descender progresivamente y, en
consecuencia, no mostrándose suficiente en la mayor parte de los años
para financiar a la Formación Bruta de Capital, de lo que ha resultado un
déficit creciente que alcanzó en el año 1992 la cifra de 125640,2 mill. de
ptas. Sin embargo, desde este año el déficit presupuestario ha operado
un gran descenso continuado, particularmente, desde el año 1997, que ha
permitido cumplir con el objetivo de estabilidad en al año 2003.
13
CUÀDRO Nº 3: SALDO PRESUPUESTARIO DE LA JUNTA DE ANDALUCIA (1996 y 2002) FUENTE: Presupuestos de la Junta de Andalucía y elaboración propia.
1996 2002
Millones de Pesetas. *Derechos Obligaciones Derechos Obligaciones
Total operac.Corr. 1771973 1704092 2863006 2576480
Ahorro 67880 286527
Total Opera. Capital 172597 301948 183374 512680
Capac. Neces. Fina. -61470 -42779
Activos financieros 2903 2572 1512 3474
Restdo Presup. -61139 -44741
Pasivos financieros 119444 52858 107948 104799
Varia.Neta Pas Fin 66586 3149
Sdo Presupuestario 5447 41593
14
E.- El sector publico empresarial autonómico.
Las principales características que definen al Sector Público
Empresarial de la Comunidad Autónoma de Andalucía son las siguientes:
- Es un conjunto muy heterogéneo de entes en cuanto a su forma
jurídica, actividades que desempeñan y marco competitivo en la que
desarrollan sus funciones.
-Las unidades que integran el Sector Público Empresarial de la
Comunidad Autónoma de Andalucía se clasifican atendiendo a su
naturaleza jurídica en dos grupos: Entidades de Derecho Público y
Entidades Mercantiles (Art. 6 de Ley General 5/1983, de 19 de julio de la
Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía).
-Contrariamente a los procesos de desregularización y privatización
llevados a cabo por el Sector Público Estatal, la Junta de Andalucía ha
desarrollado una tendencia de signo contrario, por tanto, creando
empresas públicas con estructuras económicas jurídicas y económicas
muy diversas, que desarrollan actividades también muy variadas, si bien
prevalecen las que realizan actividades de servicios vinculadas a la propia
Administración.
-En el año 2000 los Presupuestos de las empresas públicas,
representan el 4,34% de los Presupuestos de la Administración y OOAA
de la Junta de Andalucía, recibiendo de ésta subvenciones por importe de
3.240.275.000.
-El Sector Público Empresarial de la Junta de Andalucía tiene una
escasa incidencia en la producción (0,52%) y en empleo regional (0,49%).
Además, presenta unos costes medios 15% superiores a la media
regional y a la de la correspondiente rama de actividad y, por tanto, unas
productividades aparentes inferiores al 19%.
-Las relaciones de las empresas públicas con el exterior son muy
intensas, superiores a la media regional, sin embargo muestran un
elevado grado de integración en la economía regional, aunque no se
encuentran presentes en los sectores claves de la economía andaluza.
-La mayor parte de estas empresas públicas se financian con
recursos no exigibles pero, además, bastantes de estas empresas reciben
de la Administración activos en adscripción.
15
-La rentabilidad financiera del grupo de empresas de la Junta de
Andalucía es negativa a lo largo del periodo de estudio, si bien se observa
una leve mejoría. En todo caso, este análisis es preciso realizarlo
empresa por empresa para dotarlo de auténtica significación económica.
-La Comunidad Autónoma de Andalucía del mismo modo que la
mayor parte de las otras Comunidades carece de un régimen jurídico
completo y específico de la empresa pública, pese a que son numerosas
las referencias que al respecto contiene el Estatuto de Autonomía y, más
específicamente, las normativas hacendística y patrimonial autonómicas.
En las recomendaciones del Defensor del Pueblo andaluz, entre
otros, en su informe de 1999, a los efectos de la presente investigación,
se desvela la insuficiencia de una Ley de Hacienda para regular a un
sector público empresarial que cuantitativamente se sitúa en el tercer
lugar entre las CCAA.
En fin, éstos y otros argumentos fundamentan la necesidad de una
Ley de Estatuto de Empresa Pública para Andalucía.
F.-Incidencia del Sector Publico en Andalucía. Desde la
perspectiva de la demanda, el Consumo Público representa en el año
2000 el 9,72% del VAB c.f. regional estimado, que más las transferencias
corrientes la incidencia total presupuestaria es del 17,71%. Las
operaciones de capital representan el 3,77% del VAB c.f., que delata el
enorme esfuerzo destinados a la mejora de la capacidad productiva de la
Región.
Por el lado de la oferta, la producción generada por el presupuesto
en el año 2000 es del 11,32% del VAB c.f. andaluz, que más las
transferencias significan un total de 19,31% del VAB c.f. andaluz.
Y si añadimos la producción de las empresas públicas (sin
subvenciones) se obtiene una cifra próxima al 23% Del VAB c.f. Por
consiguiente, desde que la Junta de Andalucía asumió el bloque
fundamental de las competencias, el Presupuesto de la Comunidad
desarrolla un papel esencial en la economía andaluza, siendo
determinante, por tanto, en el desarrollo regional y en el bienestar de los
ciudadanos.
16
CUADRO Nº4. LOS PRESUPUESTOS DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA Y SUS
OOAA Y LA ECONOMIA REGIONAL (Millones de pesetas)
MAGNITUDES Y RELACIONES PRESUPUESTO 2000
RELACIÓN CON LA DEMANDA AGREGADA Y EL VAB cf REGIONAL
Consumo público 1.158.107
Transferencias corrientes 952.531
Formación Bruta de Capital 204.604
Transferencias de Capita l 244.493
VAB c.f. Regional (estimación)
11.914.648
Consumo Púb./VAB regional. 9,72%
Cons.Púb.+Transf.Corrientes/VAB reg. 17,71%
FBC/VAB regional 1,72%
FBC+Transf.Capital/VAB regional 3,77%
Aportación a la producción regional
Remuneraciones salariales 913.771
Consumos intermedios (*) 434.890
Total VAB c.f.(Presupuesto autonómico) 1.348.661
VAB(Presupuestos)/VAB regional 11,32%
VAB+Transfer.(Presupuesto)/VAB reg 19,31%
FUENTE: Presupuestos de la Junta de Andalucía y elaboración propia.
IV- ALGUNOS ASPECTOS DEL DEBATE ACTUAL EN ESPAÑA SOBRE LA ECONOMIA PUBLICA.
A continuación se discute brevemente sobre algunos de los
debates que se están produciendo actualmente en España, señalando la
situación o perspectiva de la Junta de Andalucía.
A) La Agencia Tributaria Autonómica. El fundamento socioeconómico de la descentralización del sector
público es que las administraciones locales o regionales, en determinadas
condiciones, pueden gastar mejor que los gobiernos centrales, sobre
todo, por causa de la ventaja que le supone el mejor conocimiento de las
necesidades y preferencias de los ciudadanos que la. proximidad les
17
aporta. Ahora bien, el corolario lógico de la descentralización del gasto es
la descentralización del ingreso, puesto que un gobierno no puede decidir
racionalmente cuánto gasta si no tiene capacidad de influir en su nivel de
ingresos.
El proceso de descentralización de las competencias del Sector
Público Estatal en beneficio de las Comunidades Autónomas, pese al
indudable incremento de la corresponsabilidad fiscal aportado
señaladamente por las últimas variaciones legislativas en materia de
financiación autonómica, se ha desarrollado de forma asimétrica y aún no
es absolutamente equilibrado. Ha sido general la utilización del
argumento del coste político que conlleva para las CCAA el
establecimiento y gestión tributarias como la variable más significativa
que explica el modo en que se ha llevado a cabo el anterior proceso de
descentralización.
Sin embargo, a diferencia de lo que puede ocurrir en la
descentralización del gasto, que genera ganancias de eficiencia, equidad
y de gestión, per se, en el caso de los ingresos puede provocar efectos
contrarios e, incluso, perversos (fraude fiscal, incremento de los costes de
gestión, competencia fiscal entre CCAA, etc). En todo caso, a la hora de
tomar la decisión de descentralizar los ingresos hay que comparar los
beneficios derivados de la posibilidad de que los gobiernos regionales y
locales decidan su nivel de ingresos con los posibles costes significativos
en la eficiencia y en la equidad.
Las formas de descentralización denominadas puras son variadas y
lo son aún más si consideramos las modalidades mixtas: La decisión
sobre el sistema de descentralización de impuestos ha de considerar,
cuando menos, las siguientes posibilidades.
Un tributo compartido, a diferencia de los exclusivos, es aquella
figura que es utilizada por más de un nivel de gobierno.
Independientemente, de que el tributo sea compartido o no, si el gobierno
central decide sobre su regulación pero el subcentral lo recauda estamos
ante un impuesto cedido. En último lugar, si además de recaudarlo el
gobierno subcentral lo regula, estamos en presencia de un tributo propio.
En síntesis, la cesión de un tributo produce únicamente efectos similares
18
a la descentralización de la recaudación, en tanto que un impuesto propio
reporta además la descentralización de la capacidad de regular.
Una de las numerosas formas mixtas es la participación en los
impuestos del gobierno central que se produce cuando éste regula y
recauda un impuesto pero debe a transferir una parte de lo recaudado a
los gobiernos subcentrales. La facultad asignada a los gobiernos
subcentrales de influir en la presión fiscal que recae sobre sus residentes
puede generar competencia fiscal entre ellas, estableciendo niveles de
fiscalidad ineficientemente bajos, con la finalidad de atraer a su
jurisdicción a los factores productivos.
Estos principios expresados en apresurado resumen, junto a la
simplicidad, orilla un de los elementos que más influyen en la tributación y
recaudación efectiva, este es, la Administración tributaria o, dicho de otro
modo, la ausencia de poder taumatúrgico de las normas. Por tanto, en
paralelo a la discusión en torno a la equidad y eficiencia de la
descentralización impositiva hay que realizar la correspondiente al nivel
de la administración que es conveniente que gestione y recaude cada
figura tributaria, así como, en su caso, los mecanismos de coordinación
entre ellas.
La literatura hacendística está plagada de reformas tributarias
justificadas por la necesidad de dotarse una Admnistración Tributaria
más eficaz y eficiente e, incluso, son numerosas las referencias a
fracasos de sistemas tributarios explicados por el denominado fraude
organizado por ley, es decir, incumplimientos fiscales de los ciudadanos
basados en que en la norma es de difícil cumplimiento o que no ha
dispuesto de medios técnicos humanos adecuados para controlarlo. 4
Desde el punto de vista de la Administración tributaria, las
posibilidades teóricas más importantes serían las siguientes:
-Sistema actual, según el cual el Estado, en la mayor parte de las
CCAA, gestiona los impuestos vigentes en todo su territorio y las CCAA
gestionan los propios y los cedidos.
4 Una revisión de esta literatura puede verse en Castillo, J.M (1995)
19
-Agencia tributaria única en todo el estado, constituida por un
consorcio Estado y CCAA con sedes regionales en todas las autonomías
y que gestionarían todo el sistema tributario, tanto el estatal como los
autonómicos.
-Agencias tributarias autonómicas, que se ocuparían de la gestión y
recaudación de todos los tributos en su ámbito, tanto los impuestos
estatales como los autonómicos, que establecerían los imprescindibles
acuerdos de coordinación.5
Obviamente, existirían otras posibilidades dentro de un Estado de las
autonomías asimétrico, esto es el de agencias tributarias autonómicas,
similar al vigente en los regímenes forales o el reclamado por otras
comunidades históricas y el actual o el consorcio aplicable a las otras
CCAA.
La cuestión básica en este momento se resumen en la siguiente:
¿Cuál es el tamaño óptimo de la Administración tributaria, es decir, a qué
nivel de gobierno corresponde esta función y, por otro, que competencias
debe asumir?
Resulta obvio que cada Administración debe de gestionar los tributos
que afectan a sus ciudadanos, pero dado que la actividad de los
anteriores, en general, y de las empresas, especialmente, se desarrolla
5 Según el sistema de Concierto o Convenio Económico del País Vasco o Navarra, respectivamente, con orígenes en el siglo XIX y ratificado en la Constitución española de 1978, los Territorios Históricos disponen tanto de capacidad normativa para regular los impuestos, dentro de la estructura general impositiva del Estado, como de autonomía para la respectiva Diputación Foral para la gestión y recaudación de los mismos, salvo las Rentas de Aduanas y los que se recaudan a través de los Monopolios Fiscales, sin perjuicio de la colaboración con el Estado y la Inspección. El País Vasco y Navarra transfieren parte de los recursos recaudados a la Administración Española para que haga frente a las cargas generales que son competencia exclusiva del Estado (Relaciones internacionales, defensa, regímenes aduaneros y arancelarios, etc). A esta contribución se le denomina Cupo. Por lo que se refiere al País Vasco, para el ejercicio y financiación de sus competencias se dispone sus propia Hacienda Autónoma, que se articula en torno a una Hacienda General, correspondiente la instituciones comunes de la Comunidad, y Hacienda Foral, que corresponde a los Órganos Forales de los Territorios Históricos (Diputaciones Forales de Alava, Guipuzcua y Vizcaya) y, finalmente, las haciendas locales. La Comisión Mixta del Cupo constituida por doce miembros ( tres por las diputaciones forales, tres por el Gobierno Vasco y otros seis por la Administración del Estado) es el órgano básico en el que se producen los pactos y acuerdos relacionados con el Concierto Económico.
20
actualmente con frecuencia en varias jurisdicciones, la existencia de
libertad de movimientos de los factores y la conveniencia de aprovechar
las economías de escala, las administraciones tributarias deben tener
competencias territoriales lo más amplias posibles y, en todo caso,
resultaría imprescindible el establecimiento de los oportunos acuerdos de
coordinación y transferencias de información entre las administraciones
afectadas. En este sentido, por ejemplo, los tributos sobre bienes
inmuebles son idóneos para su gestión en los ámbitos autonómicos y
locales, pero no así los impuestos sobre la renta, los beneficios, las
ventas, etc.
Por otro lado, señaladamente, la función de inspección dadas las
pautas de asentamiento y el alto nivel tecnológico de las actividades
fraudulentas, debe de especializarse, además de por impuestos, por
actividades y zonas geográficas.
Tanto en el caso de los tributos exclusivos de competencia estatal,
como los propios y los cedidos, los principales principios económicos que
es necesario considerar a la hora de determinar el ámbito espacial
idóneo para las agencias tributarias son las economías de escala, las
ventajas de proximidad al contribuyente y al hecho imponible y la
necesidad de intercambio de información sobre los contribuyentes en un
contexto de economías abiertas.
Por otro lado, la Teoría de la Delegación y la de Agencia
demuestran la conveniencia, señaladamente, a los efectos de la eficiencia
en el gasto y en la recaudación, que el monto total de la financiación
obtenida por los niveles inferiores de gobierno esté influenciada por la
recaudación obtenida por el principal y por el agente en el ámbito
territorial de este último. Esta última razón opera en el sentido de la
conveniencia de la existencia de agencias tributarias autonómicas, con
competencia sobre los tributos propios y cedidos, o de la colaboración
con el principal y con otras agencias tributarias, en el caso de tributos de
competencia estatal.
La legislación andaluza se ha adelantado recientemente a la
resolución del debate planteado ahora al regular la estructura orgánica de
21
la Consejería de Economía y Hacienda y las competencias específicas de
sus diversos departamentos6. Aunque sin la denominación específica de
Agencia Tributaria la Dirección General de Tributos e Inspección
Tributaria tiene ya las competencias que la Teoría Económica preconiza
para la tercera de las alternativas antes señaladas. En concreto:
-Elaborar la normativa en materia tributaria que compete a la Junta
de Andalucía y llevar a cabo la gestión de los tributos cedidos y propios.
-Desarrollo de las funciones de colaboración y coordinación entre las
Administraciones Tributarias, en particular los relacionados con el
intercambio de información.
B) La Balanza fiscal España-Andalucía. La elaboración de balanzas fiscales cuenta ya con una larga
tradición en España. Los primeras investigaciones de las que hemos
encontrado referencias datan de la década de los sesenta del pasado
siglo y un importante número de investigadores de reconocida solvencia
científica, como Monasterio, Alcaide, Molina, Barrea, Castell, Sempere,
Sánchez Maldonado, Utrilla, López Casanovas, Barberán, etc. se han
ocupado de este tema7 e, incluso, para el caso particular de Andalucía
hemos encontrado una estimación realizada por Pablos. L. et al (1993).
Con metodologías muy diversas, lo que se ha tratado de obtener han
sido los saldos de las balanzas fiscales de la distribución regional de los
ingresos-recaudación-carga y de los gastos-pagos-beneficio de la
Administración Pública Central, si bien en algunos casos, se ha adoptado
la perspectiva de las CCAA, obteniéndose lógicamente resultados
inversos
No obstante, tanto los resultados estadísticos como las
consecuentes conclusiones económicas han sido muy dispares y entre
las principales causas hay que considerar las diferencias entre los
ingresos y gastos a imputar, así como los propios criterios de imputación
y, por supuesto, la elección del criterio de incidencia. Entre otros, llama 6 Decreto 239/2004, de 18 de mayo, por el que se regula la estructura orgánica de la Consejería de Economía y Hacienda. BOJA num. 99. 7 Una recopilación de una parte importante de estas investigaciones está publicada en Papeles de Economía Española N.99 (2004 “ Las balanzas fiscales en España”.
22
poderosamente la atención el desigual tratamiento dado a los ingresos
procedentes de la UE y a las aportaciones de la Administración Central a
la UE, la regionalizacion del Gasto Público centralizado (Gobierno
Central, Poder Judicial, Casa del Rey, etc) . De hecho, el recorrido
absoluto8 de los saldos fiscales obtenidos es muy amplio, llegando en
nueve CCAA a alternarse los saldos positivos y negativos en los diversos
estudios. El corolario lógico es la precaución necesaria que hay que tomar
al valorar los resultados de estos estudios, principalmente, cuando de
ellos se prendan obtener conclusiones a efectos de la política económica.
Nótese que este tema se populariza cada vez que se revisa o discute
acerca del sistema de Financiación Autonómico o, como está ocurriendo
en estos días, se aborda la reforma de los estatutos de autonomía.
Resulta evidente, por tanto que, desde el punto de vista técnico, la
conveniencia de que el INE elaborara y sometiera al debate científico una
metodología con la finalidad de evitar discusiones estériles, tales son una
parte importante de los que se llevan a cabo en la actualidad, puesto que,
en realidad, se está discutiendo sobre agregados regionales autonómicos
no comparables entre si.
Las conclusiones globales .más recientes de los que hemos podido
disponer se sintetizan en el cuadro siguiente:
8 Este término es equivalente a la distancia entre los valores máximo y mínimo resultantes en las diversas estimaciones realizadas para una CCAA (Entre otros, vid. Barberán, R.,2004)
23
CUADRO Nº 5 SALDOS FISCALES DEL SECTOR PUBLICO EN LAS COMUNIDADES AUTONOMAS.
% S/ PIB DE CADA C.A. 1995 2000
ANDALUCÍA
-
14,1
-8,4
ARAGON -3,7 0,4
ASTURIAS -9,8 -8,6
BALEARES 6 10,5
CANARIAS -7,1 -2
CANTABRIA -3,5 -1,7
CASTILLA-LEON
-
10,4
-8,6
CASTILLA-LA MANCHA
-
16,1
-
11,8
CATALUÑA 7,3 11,6
VALENCIA 0,5 4,2
EXTREMADURA
-
32,8
-
25,7
GALICIA -9,5 -5,7
MADRID 8,8 12,9
MURCIA -8,3 -3,8
NAVARRA -1,2 2,1
PAIS VASCO -1,8 2,3
RIOJA -5,9 -0,8
CEUTA-MELILLA 23,8 19,4
FUENTE: Fernández Céspedes, A. (2005)
Las CCAA de Madrid, Cataluña,Valencia y Baleares tienen unos
saldos fiscales positivos y crecientes entre 1995 y 2000. El País Vasco y
Navarra pasan de tener saldos ligeramente negativos a positivos con una
variación porcentual de aproximadamente el 3%. El resultado más
contundente es que las CCAA que en 1995 presentaban saldo negativo,
aunque éste sigue siendo del mismo signo en 2000, exhibe una
importante reducción. Destaca el caso de Extremadura que pese a
constituir la Comunidad con mayor déficit opera una importante mejoría
24
al reducirse el saldo fiscal negativo un 7,1 % de su PIB. En el caso de
Andalucía también opera una importante reducción del saldo fiscal
negativo de 5,7 % del PIB.
Estas balanzas fiscales consolidadas, del mismo modo que las
realizadas por los otros autores mencionados, presentan algunos
inconvenientes, algunos de los cuales no han sido soslayados. Tal vez, el
principal de todos ellos, sea que los ingresos recaudados en cada región
no coinciden con los impuestos realmente pagados por los residentes. El
más característico e importante cuantitativamente es el Impuesto sobre
Sociedades que se recauda en el lugar en que tiene la sede dicha
sociedades, en tanto que los centros de producción que originan dichos
ingresos pueden estar diseminados a lo largo del territorio e, incluso, en el
extranjero. Esto explica en buena medida la balanza fiscal positiva que
exhibe Madrid, en tanto que en esta región está ubicada la sede central
de un buen número de sociedades. Por esta razón, para obtener una
aproximación de las balanzas fiscales regionales no basta con conocer la
recaudación fiscal por las distintas CCAA si no también los auténticos
pagos fiscales de sus residentes.
Con la pretensión de soslayar en buena medida estos
inconvenientes, la FIES ha elaborado El Balance Económico Regional
para los años 1995 y 2000, en el que se desglosan las balanzas fiscales
del sector Familias y el ahorro o desahorro público de las
Administraciones Públicas en las CCAA.
25
CUADRO Nº 6 EVOLUCION DEL AHORRO Y DESAHORRO PUBLICO POR CC.AA. Años 1995-2000. (Millones de pesetas) Autonomías con Ahorro Público en el año 1995 y 2000
1995 2000 Madrid 1017767 2437591Cataluña 677052 2101334Baleares 145969 398455País Vasco 15630 243065
Autonomías con Desahorro Público en 1995 y Ahorro en 2000
1995 2000
C. Valenciana -95155 419774
Aragón -19797 122166
Navarra -7355 74046
La Rioja -8626 36783
Autonomías con Desahorro Público en 1995 y 2000 1995 2000 Andalucía -1171245 -600906Castilla y León -403392 -469551Galicia -368357 -302483Canarias -251463 -208435Castilla-La Mancha -238486 -210568Extremadura -228306 -251048Asturias -197929 -227527Murcia -123746 -58282Ceuta -43794 -44426Cantabria -41284 -15226Melilla -37536 -41750
FUENTE: Alcaide Inchausti, Balanzas Fiscales Regionales. Años 1995 y 2000.
26
Como puede observarse, aunque hay una evidente mejora del
Ahorro Público en las autonomías del Régimen Común entre los años
1995 y 2000, en este último años con el ahorro público de las CCAA es
de 3.403.012 millones de pesetas, once CCAAA presentan desahorro
público de 2.430.202 millones de pesetas.
Las balanzas fiscales regionales antes reflejadas incorporan un buen
número de estimaciones de distribución de gastos y de imputación de
ingresos, sin embargo, la balanza fiscal de las familias ofrecerá una
mayor seguridad en tanto que en los ingresos corresponde el lugar de
residencia de las personas físicas y, por tanto, con el de recaudación. De
igual forma ocurre con el de las transferencias públicas y las
prestaciones sociales con el Consumo Público.
La balanza fiscal del sector hogares está formada, por el lado de los
ingresos, por las contribuciones e ingresos pagados al Sector Público y,
por el lado del Gasto Público, por las prestaciones sociales y
transferencias públicas en especie percibidas por el sector familias.
27
CUADRO Nº 7. BALANZA FISCAL DE LAS FAMILIAS (millones de pesetas)
1995 2000
Andalucía -272881 -853724
Aragón -184580 -243944
Asturias -31931 -37022
Baleares -139435 -250401
Canarias -265418 -415635
Cantabria -43720 -60163
Castilla La Mancha -94662 -133455
Castilla y León -189618 -221152
Cataluña -1395772 -2046507
C. Valenciana -480050 -673163
Extremadura -5470 -19223
Galicia -78530 -165042
Madrid -1797636 -2461066
Murcia -80077 -117609
Navarra -106530 -159536
Pais Vasco -381022 -503341
La Rioja -43252 -66413
Ceuta -6042 -11081
Melilla -5026 -6656
TOTAL -5601652 -8445133
FUENTE: Alcaide Inchausti, Balanzas Fiscales Regionales. Años 1995 y 2000”.
28
Como puede observarse en el cuadro Nº 7, la actuación del Sector
Público ha reducido las desigualdades territoriales existentes entre las
rentas primarias en de las familias y las rentas disponibles, por lo tanto,
se ha producido una transferencia de renta desde las regiones más
desarrolladas a las menos desarrolladas. En el caso de Andalucía, se ha
producido una mejora del saldo fiscal de las familias del 212%, a
diferencia, por ejemplo, de Madrid en que ésta únicamente ha sido del
66,3 %.
V.-ANDALUCIA, LA GLOBALIZACION ECONOMICA Y LA UNION
EUROPEA: UNA NUEVA ESTRATEGIA PUBLICA PARA ANDALUCIA El saldo financiero de España con la U.E. es positivo a lo largo del
periodo considerado, ahora bien como existen diferencias regionales muy
significativas (nivel de desarrollo económico, superficie, población, etc) se
producen resultados regionales de diverso signo e intensidad.
Son beneficiarias netas del Presupuesto comunitario Andalucía
Castilla y León, Castilla-La mancha y Extremadura. A continuación sigue
otro grupo formado por Galicia, Aragón y Canarias.y, finalmente, las
regiones de Murcia, Asturias, Cantabria, Valencia, Navarra, Ceuta y
Melilla y Rioja. No obstante, la Comunidad Valenciana ha cambiado
varias veces de signo.
Por su lado, presentan un saldo fiscal negativo: Madrid, Cataluña,
Baleares y País Vasco.
La convergencia de Andalucía y Europa es evidente, del mismo
modo que la mejora en las condiciones de vida de la su población. Sin
embargo, no se han aprovechado todas las potencialidades derivadas de
los fondos recibidos. El impacto sobre el desarrollo andaluz ha sido
inferior al de otras regiones españolas y, principalmente, no se han
reducido las disparidades internas en Andalucía.
Los Fondos Estructurales constituyen el principal instrumento de la
Unión para reducir las desigualdades territoriales, sin embargo sus
efectos prácticos se ven disminuidos por varias razones. Además del
contrapeso en la consecución de estos objetivos que supone la PAC, el
mecanismo de la cofinanciación de las inversiones supone un requisito
29
difícil de cumplir para que algunas de éstas puedan llevarse a cabo en
regiones objetivo 1.
La 5ª ampliación de la Unión Europea traerá consigo un cambio
sustancial en el mapa de las regiones subvencionables con las Ayudas
Estructurales, es decir, con los Fondos Estructurales (FEDER, FSE.
IFOP, FEOGA-O) y de Cohesión. En resumen, todas las regiones
candidatas, con la excepción de Eslovenia y Chipre, entrarán a formar
parte del Objetivo nº 1 y, por tanto, competirán con las regiones
españolas calificadas como tales que, para el año 2007, únicamente
serán Andalucía, Extremadura y Galicia.
La participación de Andalucía en las Ayudas Estructurales que ha
recibido España ha sido del 18,5% en el periodo 1989-1993, del 13,25%
en 1994-1999 y en el periodo 2000-2006 está previsto que reciba 22,05%.
En adelante, en el periodo 2007-2013 es previsible que Andalucía no
sufra una disminución de los Fondos Estructurales por ser Objetivo nº 1
pero, sin embargo, si opere una disminución del resto de las Ayudas
Estructurales. En particular, la ampliación va a traer consigo tres desafíos
a la Política de Cohesión:
-Incremento de las disparidades de desarrollo, en particular, la
aparición de estados con un nivel de renta inferior al 40% de la media de
la Unión.
-Traslado del centro de gravedad de la Política Cohesión hacia el
Este de Europa.
-Necesidad de atender al menor desarrollo de los nuevos estados
miembros, ahora bien sin olvidar los desequilibrios existentes entre los
quince Estados miembros ahora.
Obviamente, la ampliación va a ocasionar tensiones entre los países
miembros, no sólo porque es fuente de nuevas necesidades de recursos
financieros si no también, porque pondrá de manifiesto de forma ampliada
las tradicionales deficiencias de la PAC.
En el año 2001 Andalucía recibió 1.614 millones de euros del
FEOGA como subvención directa al agricultor, que viene a representar
aproximadamente el 26% de al renta agraria. Este porcentaje está
asegurado hasta el año 2006 y es previsible que permanezcan constantes
30
hasta el año 2013, del mismo modo que las ayudas al Desarrollo
Regional.
La Reforma de la PAC propuesta por la Comisión en 2003 consiste
básicamente en desvincular la producción de las ayudas directas, con la
finalidad de disminuir los efectos negativos sobre el medio ambiente de la
política agrícola actual e incentivar la adopción de prácticas agrícolas
sostenibles y aumentar los fondos destinados a al desarrollo rural. En
síntesis, el principal objetivo de la futura Política Agrícola Común es
transformar el FEOGA en un Fondo Rural, mediante el cambio del énfasis
de las subvenciones a los precios al desarrollo rural.
A priori, parece ser que es el sector agrícola, particularmente
dinámico y que exhibe un gran potencial, en Andalucía el que puede ser
perturbado con la adhesión de los nuevos Estados. Sin embargo, estos
efectos hay que matizarlos. Por un lado, por la adopción de medidas de
incorporación progresiva en unos países que ya gozaban de ventajas
arancelarias con la UE. Además, es previsible que la incorporación de
más de 100 millones de nuevos consumidores a la UE, pese a la
proximidad de Hungría a estos países, incremente las posibilidades para
Andalucía de exportar los productos típicamente mediterráneos más
competitivos (frutas, hortalizas, aceite de oliva, vinos, etc).
Desde una perspectiva más amplia, en el ámbito regional, el
proceso de globalización económica está ocasionando que los tejidos
productivos no puedan sobrevivir, como ocurriera antes, anclados en sus
mercados tradicionales de ámbito local o regional. En el caso de
Andalucía, se enfrenta a este proceso de globalización en una posición
desventajosa. En general, las relaciones exteriores que mantiene la
Economía Andaluza están desintegradas de su aparato productivo
El enfoque tradicional con que en Andalucía y otras regiones se han
enfrentado al fenómeno de la globalización, basado en conceptos de la
Teoría de Planificación Estratégica Empresarial ha sido la búsqueda de
un posicionamiento mundial basado, casi exclusivamente, en unas
mayores productividad y competitividad., apoyándose, incluso, en factores
extranjeros, principalmente, capital. Pero esta estrategia pese ofrecer
resultados positivos aparentes en el plazo corto, carece de sostenibilidad
31
y somete a la región a los vaivenes y .estrategias de las fuerzas
económicas más influyentes, que suelen tener manifestaciones muy
dolorosas, señaladamente, en tiempos de crisis.
Desde hace tiempo existe un acuerdo, al menos aparentemente
unánime, entre todos los agentes económicos de Andalucía sobre que los
problemas estructurales, económicos y sociales, que tiene Andalucía
hunden sus raíces en un largo proceso histórico y que, por consiguiente,
para superarlos no bastan simples alivios sintomáticos, si no que la
planificación económica y el liderazgo del Sector Público andaluz son
instrumentos imprescindibles.
Pero demasiadas veces el análisis de la situación se realiza
únicamente tomando como base las deficiencias respecto a otras
regiones o la dejación anterior del Estado. Existe otra vía, tal es la
articulación territorial y del tejido productivo andaluz tomando como base
el desarrollo de los sectores en los que Andalucía tiene ventajas
comparativas.
En el presente contexto económico e institucional en el que
asistimos a una reducción creciente de nuestra capacidad de decidir, la
estrategia básica del desarrollo regional de Andalucía con carácter
sostenible y en un entorno globalizado debe estar apoyada en sus
potencialidades endógenas. Una economía competitiva y una alta calidad
de vida para sus ciudadanos permitirá abordar la globalización con
capacidad para minimizar, en su caso, los posibles efectos negativos.
No es suficiente con incrementar el valor añadido generado por la
economía andaluza, si no también que éste permanezca en Andalucía
autoalimentado el circuito económico interno, aumentado e, control sobre
el mismo y, entre otras metas, distribuyéndolo territorialmente de modo
equilibrado9.
En fin resulta obvio que los nuevos tiempos son diferentes y que, por
tanto, las viejas políticas no son las adecuadas. En fin, con esta línea de
investigación yo pretendo colaborar a un mejor conocimiento de la 9 Como en el caso de los fondos europeos, en general, la convergencia de Andalucía con Europa es evidente, si bien la velocidad ( 2,05) es inferior a la nacional (2,56), Pero en términos provinciales las diferencias son muy importantes, presentando Granada la mayor (2,37) y Cádiz la menor (0,89) (Barreriro Pereiera , F. y Mochon, F.,2003)
32
realidad económica y social andaluza, sobre la que se diseñe una nueva
estrategia pública para Andalucía, que ayude a superar viejos problemas.
33
VI.-INDICES A) INDICE DE CUADROS: CUADRO Nº 1: CLASIFICACIÓN ECONÓMICA DEL
PRESUPUESTO DE GASTOS.(%) . CUADRO Nº 2: RAMAS DE POLITICAS DE GASTO. CUADRO Nº 3: SALDO PRESUPUESTARIO 2002 Y 1996. CUADRO Nº4. LOS PRESUPUESTOS DE LA JUNTA DE
ANDALUCÍA Y SUS OOAA Y LA ECONOMIA REGIONAL. CUADRO N.5 SALDOS FISCALES DEL SECTOR PUBLICO EN
LAS COMUNIDADES AUTONOMAS. CUADRO Nº 6 EVOLUCION DEL AHORRO Y DESAHORRO
PUBLICO POR CC.AA. CUADRO Nº 7. BALANZA FISCAL DE LAS FAMILIAS (millones de
pesetas) B) INDICE DE GRAFICOS GRAFICO Nº 1. ORGANIZACIÓN DEL SECTOR PUBLICO
AUTONOMICO EN ANDALUCIA. GRAFICO Nº 2: ORGANIZACIÓN DE LA CONSEJERIA DE
ECONOMIA Y HACIENDA DE LA JUNTA DE ANDALUCIA. GRAFICO Nº 3. EVOLUCION DE LOS INGRESOS
PRESUPUESTARIOS E INGRESOS NO FINANCIEROS DE LA C.A. ANDALUZA
C- BIBLIOGRAFIA Y DOCUMENTACION AURIOLES MARTÍN, J. (2002). “La ampliación de UE hacia el este:
Posibles efectos regionales”, Papeles de economía, núm. 93, pp.226-243. BALAGUER CALLEJON, F. (2003). “Análisis de veinte años de
relaciones entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Andalucía”, Revista Andaluza de Hacienda Pública, núm. 1/03, pp.139-189.
BONACHELA MESAS, M. y VILLARROLLA, (1984): “El Proceso autonómico andaluz: una aplicación peculiar el art.15 de la Constitución” en “Los procesos de formación e las comunidades autónomas”. Aspectos jurídicos y perspectivas políticas. Vol II. Granada. Parlamento de Andalucía. pp.313-348.
CONSEJERIA DE ECONOMIA Y HACIENDA (Varios años). Análisis del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Junta de Andalucía.
-(Varios años). El Sector Público Empresarial de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Junta de Andalucía.
DELGADO CABEZA, M. (2002). Andalucía en la otra cara de la globalización. Una economía extractiva en la división territorial del trabajo. Editorial Mergablum. Sevilla.
-(1981). Dependencia y marginación de la economía andaluza. Cajasur. Còrdoba
CASTILLO LOPEZ, J.M. (1995): El Fraude Fiscal en España. Edit. Comares. Granada.
34
ESCUREDO RODRÍGUEZ, R. (1983).”La Planificación Económica”, Boletín Económico de Andalucía, núm. 1, pp. 59-85.
ESECA (Varios años): Informe Económico Financiero de Andalucía, Editorial La General, Caja de Granada.
GARCIA AÑOVEROS, J. (1984). “La Hacienda de la Comunidad Autónoma de Andalucía”, Estudios Regionales, núm. 14, pp. 103-147.
NADAL, J. (1990). ”Industrialización y desindustrialización en Andalucía Oriental”. En: NADAL, J. y CARRERAS, A. (1990). “Pautas regionales de la industralización española”, Ariel, Barcelona.
PAJUELO GALLEGO, A. (1991). “La Planificación Económica en Andalucía”, Boletín Económico de Andalucía, núm. 12, pp. 27-35.
RODERO FRANGANILLO, A. y DELGADO ALVAREZ, M. (1994). “La financiación del desarrollo Regional. Aplicación a la Comunidad Autónoma Andaluza.”, Estudios Regionales, núm. 38, pp. 109-123.
RODRÍGUEZ DE LA BORBOLLA, J. (1991). “Políticas públicas de la Junta de Andalucía”. En: Pérez Ramírez. III Jornadas sobre economía Española y Andaluza. Caja San Fernando. Sevilla.
UTRILLA DE LA HOZ, A. (2002). “Impacto de la ampliación de la UE en las Comunidades Autónomas. Repercusiones presupuestarias.”, Economía Industrial, núm. 344, pp. 47-62.
-(1996). “El Sector Público desde una perspectiva regional. Una aproximación al cálculo de las Balanzas Fiscales por Comunidades Autónomas.”, Papeles de Economía Española, núm. 67, pp. 257-273.
VALLES FERRER, J. (2003). “La Financiación Pública de la Economía Andaluza”, Revista Andaluza de Administración Pública, núm. 49, pp. 25-58.