Algunas reflexiones en torno a los riesgos y oportunidades de la reforma de los programas

alimentarios en el PerúLorena Alcázar

Seminario Internacional Cambios Institucionales para un

Estado más inclusivo

10 -12 de Julio 2012GRADE

Contexto y objetivos• En un contexto de crecimiento económico, la pobreza aunque

ha mejorado aún es un problema pendiente (más aún considerando su alta heterogeneidad regional).

• Problemas pendientes y prioritarios son también la desnutrición crónica (24%) y anemia (31%) que afectan principalmente a los niños y que han disminuido menos que la pobreza.

• Oportunidad: Creación del MIDIS y reciente anuncio de cambios importantes en los programas sociales, eliminación del PRONAA y creación del Qali Warma

• Objetivo: revisar situación de principales programas (sobre la base de actualización de estudio del 2005) y plantear algunas recomendaciones y retos de su reforma, en particular del PIN

Gastos en programas alimentarios• Desde hace algunas décadas, el Estado responde a problemas de

pobreza y desnutrición con programas alimentarios y nutricionales que captan importantes recursos públicos.

• El gasto en programas alimentarios ha disminuido como porcentaje del gasto social en los últimos años, de ser 15% a 8% en el 2010.

Los programas alimentarios más importantes

Programa Objetivo Población objetivo

Vaso de Leche

Elevar el nivel nutricional de infantes, niños pequeños, mujeres embarazadas y madres lactantes. Mejorar la calidad de vida de los segmentos más pobres

de la población.

Niños menores de 6 años, madres gestantes y lactantes en situación de

pobreza, en primera prioridad.

Niños entre los 7 y 13 años y adultos mayores de 65 años en situación de

pobreza, en segunda prioridad.

Comedores Populares *

Mejorar las condiciones de acceso a la alimentación de personas de bajos

recursos, constituyéndose los comedores como agentes de cambio, con carácter comunitario, desempeño dinámico y desarrollo organizacional.

Población pobre.

PIN Escolar

Contribuir a mejorar el nivel nutricional de la población en edad escolar,

prioritariamente en zonas con alta tasa de desnutrición infantil y situación de pobreza, lo que conlleva a mejorar su

capacidad de aprendizaje y asistencia a la escuela.

Niños de zonas pobres entre 5 y 14 años que asisten a escuelas

públicas.

PIN InfantilMejorar la nutrición de niños menores de 36 meses y de sus madres en zonas de

extrema pobreza.

Niños de 0 a 36 meses y madres gestantes.

Cambios en los programas alimentarios• El programa que, desde su inicio y hasta hoy, cuenta con la mayor

participación es el VdL (34%), luego le siguen el PIN escolar (29%) y el PIN infantil (21%). Los comedores tienen el 11% y el resto de programas el restante 5%.

• Los recursos asignados a estos programas no han tenido mucha variación en el tiempo, excepto por un incremento importante en el PIN Infantil en el 2007

¿Por qué no funcionan los programas alimentarios?

• Después del diagnóstico en 2005: no ha habido mayores cambios excepto por la fusión programas en el PIN (ordenamiento) y transferencias a municipios acreditados (desde 2003 en caso de comedores y 2011 del PIN)

• Problemas de diseño: se confunden objetivos nutricionales con objetivos de alivio de la pobreza y/o fomento de la producción local (especialmente VdL). En caso del PIN actividades no son acordes con resultados esperados y hace falta articulación intersectorial

• Lo que se transfiere a los beneficiarios es muy poco en valor y/o contenido nutricional, como para lograr efectos significativos en el nivel nutricional o pobreza (con la excepción quizás de la papilla del PIN infantil).

• Superposición de objetivos y beneficiarios entre programas, aunque se logró avances de ordenamiento con la creación del PIN. En particular entre el VdL y el PIN infantil y PIN escolar (por ejemplo en el 2011, 48% de los beneficiarios del PIN infantil también lo son del VdL)

¿Por qué no funcionan los programas alimentarios?

• Debilidad de los procesos de monitoreo y evaluación. Aunque en los últimos años se ha avanzado (PPR), no existe aún un sistema ordenado de monitoreo de los programas ni se ha realizado evaluaciones de impacto.

• Problemas de focalización son muy serios en todos los programas.

• La gestión y legislación dificultan el éxito de los programas. Los programas tienen serios problemas de logística (almacenamiento y distribución) y la legislación favorece monopolios locales.

Errores de focalización Según población objetivo Según población objetivo en

pobreza extrema

Filtración Subcobertura Filtración Subcobertura

PIN escolar - Almuerzo Escolar 41.5% 61.9% 76.8% 48.3%

PIN escolar - Desayunos Escolares 48.8% 54.2% 86.6% 58.9%

Vaso de Leche 55.3% 50.1% 87.6% 54.2%

Comedores Populares 53.5% 90.8% 88.4% 92.2%

PIN infantil - Canasta 81.9% 83.4%

PIN infantil - Papilla 40.2% 83.0% 75.9% 78.8%

PIN Infantil: Retos y oportunidades de su reforma• Si bien hay consenso en cuanto a importancia de complementación de

micronutrientes, está pendiente determinar qué tipo de intervenciones son más costo-efectivas y cuáles son las condiciones necesarias para qué las intervenciones tengan éxito.

• Resultados de evaluaciones inconclusos: posiblemente por problema de dilución de la papilla

• Componente educacional, no ha sido implementado significativamente (en el año 2011, no alcanzó ni el 5% del presupuesto)

• Falta de articulación con otras intervenciones de nutrición (registros de beneficiarios paralelos, otros criterios de identificación, otros programas de capacitación).

• Problemas de focalización : solo 16% de los niños menores de 3 años en situación de pobreza recibían el servicio y solo el 22% de los niños menores de 3 años en situación de pobreza extrema.

PIN Infantil: Recomendaciones• Hoy es básicamente un gran operador encargado de la compra y distribución

de productos (papilla y canastas) a los EESS. Más aún, enfrentando problemas de demora de procesos y entrega incompletas.

• Se recomienda eliminar el PIN infantil como programa en sí mismo y trasladarlo como componente a otro programa con una mirada más intersectorial y completa del problema de la nutrición (una alternativa es su inserción en el propio MINSA desde donde se maneja una buena parte PAN).

• De optarse por mantener la distribución de micronutrientes y alimentos fortificados se debe reconocer que se trata de un componente más dentro de una estrategia de lucha contra desnutrición, por tanto, su diseño y operación deben estar claramente insertados en dicha estrategia.

• Además, se deben realizar los estudios y evaluaciones necesarios para establecer si la papilla, actualmente distribuida, es la alternativa más costo efectiva para enfrentar la desnutrición infantil.

PIN Escolar: Retos y oportunidades de su reforma

• Pendiente encontrar una ración costo efectiva, considerando aceptabilidad de los productos (cansancio de los estudiantes por el consumo continuo de los mismos productos y preferencias regionales).

• Problemas de adquisiciones de legislación del PRONAA (además de confusión de objetivos con promoción de la producción local).

• Los criterios de focalización del programa no se aplican y se atiende inercialmente a las IIEE que en su momento lograron la inclusión al programa (49% subcobertura y 54% de filtración en el 2011).

• No se distribuyen raciones suficientes, se opta por entregar menos alimentos por ración (ajuste adoptado a nivel de IIEE) o cubrir menos días escolares (ajuste adoptado a nivel del PRONAA).

• Las raciones que se distribuyen varían entre regiones y distritos en cuanto a contenidos y costos. Por ej. la región con más beneficiarios y mayores tasas de filtración (Lima) recibe la ración más cara (1.10 soles) mientras que Amazonas o Cajamarca reciben raciones de menos de 0.7 soles (costo 38% menor).

Qali Warma: Retos y Oportunidades• Definir claramente los objetivos: ¿nutricional, de reducción de hambre a

corto plazo, incentivar asistencia escolar y/o promover la producción local (rendimiento no es factible)? – Tomar en cuenta que un objetivo importante es atención en clase

(reducción de hambre de c.p.) por lo tanto es mejor desayunos que almuerzos

• El diseño y modelo de gestión debe tomar en cuenta los objetivos y las capacidades en las diferentes instituciones involucradas y las posibilidades de rendición de cuentas y control.

• Se debe tener en cuenta que los comités de alimentación escolar de las IIEE son en muchos casos instituciones inexistentes o muy débiles.

• Modelo de gestión puede no ser único: Por ej. comprar centralmente algunos productos no perecibles claves y compras locales ( o a nivel de IE) de algunos productos perecibles (modelo en India) .

• Revisar experiencias internacionales: Brasil (modelo descentralizado a nivel de distrito), Chile (terciarización), República Dominicana (modelo diferenciado que contempla compras locales en zonas rurales, compras centrales en zonas urbanas y de frontera).

Qali Warma: Retos y Oportunidades• Evaluar a través de un piloto las posibilidades de implementar un modelo de

transferencias en dinero en efectivo (en vez de raciones alimentarias) directamente a las IIEE (estudio previo encuentra algunas dificultades)

• Asegurar raciones de contenido adecuado en términos de costo efectividad, nutrición y aceptabilidad. Considerar menús alternativos de acuerdo a las preferencias y oferta de las diferentes zonas.

• Asegurar sistemas de monitoreo y definir claramente estándares que permitan una adecuada rendición de cuentas (tomar en cuenta lecciones aprendidas del programa del Vaso de Leche).

• Riesgo: VdL (corrupción a nivel local, difícil de controlar, se pierde objetivo nutricional, se depende mucho de “voluntariado” de beneficiarios)

• Riesgo: crecer demasiado y muy rápido y luego no poder retroceder RECOMENDACIÓN PRINCIPAL: Dado que los cambios sugeridos implican importantes riesgos, diseñar, probar, e ir de a pocos