algunas reflexiones autonÓmico

GATO MAC PRO

TEMA 31) la rebelión Andalucía cambio del modelo autonómico : 152 y 147.2 A) golpe de estado de 23 de febrero: el modelo estado como trasfondo.B) LOAPA 2) Los pactos autonómico de 1992 psoe partido popular: igualación competencial 3) la primera minoría en el gobierno nacional1993 pacto nacionalista: la ruptura de la unidad fiscal y financiera de España.4) segunda minoría 1996 y profundización en la ruptura cesión de la educación y la sanidad a las ccaa 5) el asesinato Miguel Angel blanco y el pacto Lizarra 1998 . Reivindicación nacionalistas para acabar con la igualdad. 6) atentados 2004 nacimiento España plurinacional y plurilingüe: estatuto autonomía catalán como transformador del modelo autonómico.

ALGUNAS REFLEXIONESSOBRE LA SENTENCIADEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL,DE 5 DE AGOSTO DE 1983,RELATIVA AL PROYECTODE LEY ORGÁNICA DEARMONIZACIÓN DEL PROCESOAUTONÓMICO

LUCIANO PAREJO ALFONSO

SUMARIO: 1. Aproximación a la sentencia: una primera valoración de conjunto de lamisma.—II. La cuestión del carácter orgánico del proyecto de ley.—III. El alcance del títulocompetencia! estatal para la armonización de las disposiciones autonómicas y su utilización enel proyecto de ley.—IV. La legitimidad constitucional de la regulación general contenida en eltítulo primero del proyecto.—V. La problemática de la ejecución de la sentencia.

I. APROXIMACIÓN A LA SENTENCIA: UNA PRIMERA VALORACIÓN DE CONJUNTODE LA MISMA

Empleando una estereotipada expresión forense, que viene, sin embargo,muy al caso, la notoriedad de la trascendencia del fallo sobre el controlprevio de inconstitucionalidad a que fue sometido el proyecto de Ley Orgá-nica de Armonización del Proceso Autonómico —la famosa LOAPA—excusa toda ponderación de este extremo. El proyecto de ley formaba parte,en efecto, del paquete de medidas objeto de los acuerdos políticos suscritosel 31 de julio de 1981 entre el Gobierno (y con él el partido —la UCD— quelo sostenía) y el PSOE, logrados sobre la base del informe rendido por laComisión de Expertos (la Comisión Enterría) constituida previamente alefecto; medidas y acuerdos con los que se pretendía alcanzar (y debe decirseque en gran medida se ha alcanzado, al adecuarse a los mismos —por virtudde la decisión política, suficiente, de los partidos firmantes— la aprobaciónde todos los Estatutos de Autonomía, salvo los ya existentes a la sazón: losdel País Vasco, Cataluña y Galicia) una ordenación racional y suficientemen-te acabada, en sus líneas esenciales, de la estructura del Estado de las

147Revista Empañeta üe Derecho CunsliiutionalAño .V Núm. 9. Sepñembre-diciembre 1983


autonomías, poniendo así fin a los graves interrogantes y problemas quehabía venido suscitando, por sus caraterísticas propias, suficientemente cono-cidas (en especial, el principio dispositivo), el desarrollo de las previsiones deltituló VIII del texto constitucional.

No puede, pues, sorprender el impacto (manifestado primariamente,dada la dimensión política del asunto, en los medios de comunicación social)que la sentencia del Tribunal Constitucional ha tenido. En los días inmedia-tos a su publicación, sobre las primeras valoraciones estrictamente políticas,la prensa ha acogido ya diversas tomas de postura, incluso de iuspublicistas.Sin embargo, se hace necesario y, por tanto, parece llegada la hora delexamen rigurosamente técnico-jurídico, siquiera sea en términos de urgenciay a reserva de estudios más reposados, pues ese examen es absolutamenteimprescindible para una correcta valoración de la doctrina sentada por elfallo y de sus consecuencias también y sobre todo en el plano político. Laproblemática suscitada por la sentencia rebasa, además, ese ámbito, al tratar-se de la primera (con pronunciamiento de inconstitucionalidad) recaída envía de control previo de inconstitucionalidad y quedar de manifiesto lainsuficiencia de la regulación legal sobre los efectos y la ejecución de losfallos propios de la misma.

No parece necesario, si siquiera oportuno, insistir una vez más sobre lascausas, los motivos, el planteamiento y el contenido de la LOAPA. Sí resultapreciso, no obstante, recordar que:

— La LOAPA no agota el contenido de los acuerdos autonómicos de1981. El informe de la Comisión de Expertos concluyó en unos objetivos aalcanzar y unas medidas a adoptar con ese fin, especificando —con respectoa éstas— que unas eran susceptibles y otras no de articulación legislativa.

— Todo lo referente al proceso autonómico propiamente dicho, es decir,lo atinente a las Comunidades autónomas (generalización o no de las auto-nomías, criterios sobre las Comunidades autónomas uniprovinciales, mapaautonómico, programación del proceso autonómico, calendario de transferen-cias, nivel mínimo de competencias autonómicas estatutariamente asumidas,utilización del artículo 150.2 de la Constitución, organización de las Comu-nidades autónomas, sistema electoral de las Asambleas legislativas territoria-les, etc.) queda excluido, según la Comisión, de cualquier posibilidad deinstrumentación a través de medidas legales estatales; no, es objeto, por tanto,de propuestas en tal sentido. El informe razona expresamente que ello ha deser constitucionalmente así, porque:

«... en este caso la Constitución no permite al legisladorestatal que interfiera o condicione aquellas tareas (elaboración,aprobación y aplicación de los Estatutos), limitando la poten-cialidad del principio dispositivo en materia de autonomías orestringiendo la potestad de autoorganización de las Comuni-dades autónomas...».

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REFLEXIONES SOBRE LA SENTENCIA DE LA LOAPA

— De este modo, las medidas legislativas, la LOAPA, quedan reducidasa aquellas operaciones que, en opinión de la Comisión de Expertos, suponentan sólo una disposición del Estado (como organización total y, al mismotiempo, poder central) sobre sí mismo: la precisión de principios constitucio-nales de alcance general, aseguradores de la coherencia y funcionalidad de laestructura estatal en su conjunto; en palabras de la propia Comisión, com-.prende las «... normas que, dejando a salvo la libertad dispositiva de aqué-llos, ordenen el impresdincible proceso de ajuste de las estructuras delEstado, su adaptación progresiva al proceso autonómico y el correcto engar-ce del conjunto de piezas que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 137de la Constitución, han de componer la organización territorial que dichoprecepto describe.»

La pertinencia de este recordatorio de las finalidades con que sus propiosautores iniciales concibieron la LOAPA me parece evidente. Porque, desde elmomento mismo de la asunción de la iniciativa legislativa en el pacto políticoy de su consecuente transformación en una de las piezas claves de la políticaautonómica, la polémica pública en torno al proyecto,'independizándose desu verdadero contenido, se ha apoyado y girado en torno a visiones y, portanto, posiciones simplificadoras del mismo. La oposición a la LOAPA(alimentada sobre todo desde las posiciones nacionalistas vasca y catalana)creó inmediatamente la imagen de proyecto dirigido derechamente al recortede los Estatutos de Autonomía (naturalmente los entonces ya en vigor; loque permite suponer que en la base de aquella imagen está la identificacióndel objeto de la LOAPA con la fijación de un techo autonómico general eigual y, consecuentemente, con la uniformación de los contenidos competen-ciales de los diversos territorios, lo que vale decir automáticamente para lasComunidades de aquellos Estatutos «recorte» de los mismos) y, por tanto, deincidencia en el proceso autonómico y en sus potencialidades descentraliza-doras constitucionales; en definitiva, de «corrección» en clave centralizadoray uniformadora del modelo autonómico constitucional y, consecuentemente,de conculcación, por defraudación, de este último. La imagen así creada haido finalmente predominando e impregnando la percepción político-social dela LOAPA, tanto'por serle propicio el clima político y social, caracterizadopor la incertidumbre y el desasosiego frente a la exarcebación del principiodispositivo en el desarrollo del proceso autonómico y la consecuente dudasobre la funcionalidad y coherencia del sistema resultante —clima que atodas luces favoreció en la conciencia social la asociación de la LOAPA conla resolución de los problemas de la construcción de las autonomías—. comopor la consecuente mayor dificultad de la defensa eficaz de la posiciónantagónica (la LÓAPA se mantiene estrictamente en los límites de suspropósitos y objetivos declarados, no afectando al proceso autonómico).

En este ambiente de simplificación del carácter y significación de laLOAPA se ha desarrollado necesariamente la discusión pública y el control

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previo de la constitucionalidad del texto y ha recaído finalmente la sentenciadel Tribunal Constitucional. Más aún, en él y desde él se ha comenzado avalorar la sentencia, no sólo por los políticos (lo que resulta, hasta ciertopunto, explicable), sino también, lo que es más sorpredente, por algúnespecialista en Derecho público. Y la valoración (que ha calado ya al planode la opinión puramente periodística) reza, en definitiva, así: la LOAPA noera sino una operación dirigida a «rectificar» el modelo autonómico sin«reformar» (lo que habría sido necesario) la Constitución; sin perjuicio deljuicio de bondad que sin duda merece el propósito perseguido, el de consti-tucionalidad no puede ser positivo.

A mi juicio, con lo dicho se llega a tocar verdadero fondo en el problemade la LOAPA. Se ha llegado a constituir una cierta idea (fomentada por losnacionalistas y apoyada, queriéndolo o no, por quienes, críticos en estepunto con la Constitución, no ven en ella posibilidades constructivas algunas,reconociendo sólo en la reforma —sin perjuicio de la referencia a su imprac-ticabilidad política— una solución aceptable), que cabría formular así:

— El modelo constitucional está construido en forma tal que el sistemaorganizativo-competencial del Estado autonómico se agota normativamente,en lo básico, en el binomio Constitución-Estatutos de Autonomía. Estepresupuesto no es, en sí mismo, erróneo; el problema radica en las consecuen-cias que del mismo pretenden extraerse.

— Así, mientras no se cuestiona como operación lícita la entera confor-mación infraconstitucional de ese sistema a través de los Estatutos de Auto-nomía (Id- norma institucional básica de las Comunidades autónomas, en quese expresa la, aunque aquí relativa, capacidad de autodisposición de lascorrespondientes colectividades), se pone dicididamente en cuestión la legiti-midad de un paralelo desarrollo constitucional para el ámbito estatal conjun-to en cuenta tal; ámbito, cuyo diseño general queda, así, remitido entera yexclusivamente a las parcas determinaciones constitucionales.

El resultado (que es lo que importa, con independencia de lo acertado dela formulación anterior) no puede ser y no es otro que el de una estructuraciertamente peculiar y diversa del ordenamiento general: -en el plano auto-nómico parece poder alcanzar un acabado completo y una consolidaciónnotable a través de los Estatutos de Autonomía y el ordenamiento autonómi-co ulterior; en el nacional, por el contrario, una textura menos consistente ymás elástica, por cuanto el ordenamiento estatal carece de una imagen globalúnica (expresiva de su unidad y de sus características propias), en tanto queesa imagen sólo puede resultar lícitamente del marco constitucional y de losdistintos desarrollos normativos del mismo a partir de los títulos competen-ciales expresos (sectoriales), por su misma condición potencial y normalmen-te diversos; imagen, pues, permisiva de acomodaciones diferentes del conte-nido, extensión, posición y efectos del ordenamiento estatal. Más aún, todo

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intento de alterar (mejor: reequilibrar o recomponer) esa articulación especí-fica de la estructura del ordenamiento general, precisamente mediante unadefinición positiva e infraconstitucional de su pieza nacional (en sí mismaconsiderada, es decir, como sistema), aparece cuando menos bajo la presun-ción de injerencia en o limitación de la legítima potencialidad del ámbitoautonómico (siendo asi que la correlativa operación de definición y desarro-llo de este último no es objeto de parecida ejnversa sospecha de lesión de laesfera central o nacional).

Es esta concepción (más o menos formulada y explicitada) a la queparece puede imputarse la sensación, ciertamente generalizada, de ambigüe-dad, indefinición e inseguridad de la organización territorial del Estado. Laadmisión de un diverso grado de «construcción» en los escalones inferiores—local y autonómico— y central estatal (al que, además, corresponde, porsu propia posición, el diseño general de la organización entera) supone, enefecto, una imagen de organización inacabada, precisamente en la piezaaseguradora de su coherencia total. Además, y ello puede considerarse quizáslo más importante, implica —dada la correlación indudable en el textoconstitucional entre la pareja de principios materiales unidad-autonomía conel sistema de distribución de los ámbitos competenciales— la renuncia a unaexpresión organizativa definida de la unidad.

En una primera aproximación y desde la perspectiva desarrollada, lasentencia del Tribunal Constitucional produce la impresión de haber sidoinfluida o condicionada (así lo da a entender su planteamiento y desarrollometodológico) por el ambiente de la polémica en torno a la LOAPA quehemos tratado de caracterizar. El punto de partida del pronunciamiento loconstituye, en efecto, y según su fundamento jurídico primero, el enjuicia-miento de la constitucionalidad (junto a la organicidad y carácter armoniza-dor del proyecto de ley) del contenido de éste desde el cuestionamiento de«... la legitimidad del legislador estatal para dictar normas que, referidas alámbito competencial de las Comunidades autónomas, interpretan, integran oalteran el texto constitucional». Si bien se trata formalmente de una síntesisde las pretensiones impugnativas ejercitadas, es claro que aquí se fija elplanteamiento que de la cuestión litigiosa se hace el propio Tribunal, comolo prueba el hecho de que éste no se cuestione luego esa apreciación inicialbásica a la referencia directa al ámbito competencial de las Comunidadesautónomas, que imputa a la LOAPA, ni aborde tampoco el problema de lalegitimidad de ésta desde la perspectiva de si la misma no es sino —comopretende— una disposición de la organización central sobre sí misma (sinperjuicio de que tal disposición, como a la inversa lo tienen los Estatutos deAutonomía, dirigidos tan sólo a la definición del ámbito autonómico, puedatener un efecto reflejo sobre este último ámbito).

Esta apariencia de condicionamiento que venimos comentando se refuer-za, si se tiene en cuenta que el fallo constitucional —en su resultado final—

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conduce a la constricción del ordenamiento central a la suma de las normasresultantes del ejercicio sustantivo (limitadas a. la concreción material de loscorrespondientes contenidos) de los diversos títulos competenciales (los enu-merados popel artículo 149.1, complementados por el genérico del artícu-lo 150.3 de la Constitución), sin posibilidades «ordenadoras» de sí mismocomo sistema, en razón a sus cualidades constitucionales propias y lasdeterminantes de su posición en el seno del ordenamiento total (de susrelaciones con los ordenamientos autonómico y local). Quiere decirse que, enestos últimos aspectos, el ordenamiento central queda entregado a los meca-nismos enunciados y no suficientemente precisados por la Constitución y, engeneral, las relaciones interordinamentales básicamente desprovistas de cual-quier institución articuladora y referidas a la composición última de lajusticia constitucional.

Debe advertirse en este punto con el debido énfasis (para que no semalinterprete cuanto venimos diciendo), que no se está queriendo decir quela sentencia comentada determine una cierta desvalorización de la posición yel papel del ordenamiento estatal, ni tan siquiera una «reducción» de suámbito competencial propio. Antes al contrario, y por paradójico que ellopueda resultar en principio (algunos comentarios, desde posiciones favorablesa las tesis nacionalistas, ya han comenzado a ver esta faceta del fallo), losefectos de su doctrina llevan más bien a un robustecimiento de dicho ordena-miento: éste aparece desde luego estrictamente sujeto a sus títulos constitu-cionales expresos, pero en ellos su capacidad definitoria de los mismos apartir del interés general resulta claramente confirmada (y reforzada por laeventual adopción del criterio de atenerse a la propia competencia y remitira las autonomías en cada caso al conflicto ante el Tribunal Constitucional,que es el esquema que propicia el fallo de éste). Para hacerse una idea de laafirmación del ordenamiento estatal que esto supone, baste con hacersepresente —en abstracto— el ámbito que cubren los títulos competencialessectoriales del artículo 149.1, complementados por la capacidad armonizado-ra del artículo 150.3 de la Constitución, y —en concreto— los efectos delfallo comentado sobre la LOAPA: inexistencia de potestad para el estableci-miento de la mayoría de las determinaciones generales del título primero,pero declaración de constitucionalidad (salvo pequeñas precisiones) del restode proyecto (significativamente, a título de ejemplo, del título referente a lafunción pública), es decir, de la parte más importante desde la perspectiva deldeslinde material de las esferas de los ordenamientos estatal y autonómico.

A la valoración inicial así formulada se suma la que proporciona unaperspectiva más formal. Una cuestión litigiosa de la trascendencia y comple-jidad de la que nos ocupa y que por ello mismo ha determinado una demoraprocesal de un año en su resolución, ha sido resuelta con un pronunciamien-to que, si bien a primera vista y por el volumen total (209) de los folios queocupa, parece corresponder a la entidad del problema, en un examen másatento revela una aparente falta de toda congruencia con ésta:

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— De esos 209 folios de la sentencia (en la versión mecanografiada delpropio Tribunal), sólo 62 están dedicados a la fundamentación jurídica (elresto es un puro compendio de los trámites procesales y sus contenidos y elfallo propiamente dicho).

— De los 62 folios que comprenden los fundamentos jurídicos, únicamen-te 12 han sido precisados para justificar, establecer y desarrollar la doctrinageneral (en los tres principales problemas abordados: carácter orgánico,condición armonizadora y potestad del legislador estatal para formular laLOAPA) y sólo cuatro aparecen dedicados a fundamentar el decisivo extre-mo de la falta de potestad para establecer la regulación del título primero.

Estos datos dejan abierta una única disyuntiva: o el problema no era tancomplejo, arduo y novedoso como aparentaba ser y el propio Tribunalreconoce, sin embargo, que es, o en su resolución se ha procedido simplifica-doramente (lo que no implica anticipar juicio alguno sobre el acierto dedicha resolución), quizás por mor del consenso en el seno del Tribunal (puessorprende también, en razón asimismo a la trascendencia y la complejidaddel asunto, la ausencia de votos particulares).

Más aún, esa trascendencia del asunto resuelto, sumada a la novedadmisma del fallo en sus efectos propios (por insuficiencia de la regulación legalsobre este extremo), no han logrado mover al Tribunal no ya a establecer lasinterpretaciones constitucionales válidas en los aspectos generales abordadospor la LOAPA (dejando, así, subsistente la generalizada sensación de insegu-ridad acerca del modelo autonómico y remitiendo su superación a la propiajurisprudencia del Tribunal, a medida que vaya produciéndose), sino nisiquiera a concretar debidamente las consecuencias de sus diferentes aprecia-ciones (y ello, a pesar del mandato contenido en el artículo 79.4 b)de su LeyOrgánica reguladora de dicho Tribunal). También este extremo resulta sor-prendente y desde luego criticable, en cuanto parece obedecer a una intencióninhibitoria del Tribunal que en otras ocasiones no se ha manifestado.

Debe insistirse, antes de pasar al análisis del contenido de la sentencia, enque las precedentes reflexiones generales no prejuzgan sobre el acierto de lassoluciones a que llega el Tribunal, por más que no sean enteramente separa-bles de la valoración de dicho contenido. Este último es desde luego comple-jo, toda vez que no sólo aborda las cuestiones generales que suscita laimpugnación del proyecto de ley, sino que realiza un examen individualizado(artículo por artículo) de éste. Es claro, sin embargo, que del mismo interesasobre todo la doctrina sentada sobre aquellas cuestiones. A ella están dedica-das las líneas que siguen.

II. LA CUESTIÓN DEL CARÁCTER ORGÁNICO DEL PROYECTO DE LEY

Sobre la naturaleza y el ámbito de las leyes orgánicas ya se habíapronunciado con anterioridad el Tribunal Constitucional, en especial en su

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sentencia de 13 de febrero de 1981. La ahora comentada pretende ser unaconfirmación de la doctrina establecida (de hecho invoca reiteradamente elfallo de 13 de febrero de 1981) y realmente lo es, si bien introduciendoalgunas precisiones de cierta importancia que impide considerarla merareiteración de dicha doctrina.

El Tribunal se ha atenido, más que a las exigencias del desarrollo lógicode una línea argumental propia, a las del análisis de los razonamientosaducidos por el abogado del Estado en defensa de la aprobación del proyectode ley con carácter orgánico. Conviene, pues, para una más adecuada valo-ración, reordenar los argumentos aducidos en la sentencia.

A ese efecto, deben destacarse, del conjunto de consideraciones efectua-das por el Tribunal, tres afirmaciones básicas:

a) La Constitución, en su artículo 81.1, establece —directamente endicho precepto o por remisión del mismo a otros del propio texto fundamen-tal— las reservas de ley orgánica, es decir, los ámbitos materiales acotados enfavor de esta norma específica de producción normativa.

Esta primera afirmación se realiza en relación con la expresa invocaciónde la sentencia de 13 de febrero de 1981, lo que significa desde luego unareafirmación de la concepción material de la ley orgánica establecida ya endicho fallo en coincidencia con la mejor doctrina científica que se ha ocupa-do del tema y valorada, por ello, positivamente por ésta última. Así, pues,sólo la ley orgánica puede válidamente regular las materias «reservadas»,pero, por lo mismo, dicho tipo de ley está constreñido (desde la perspectivade la legitimidad de su utilización) a esas materias. En palabras de lasentencia de 13 de febrero de 1981 (último párrafo del apartado A delfundamento núm. 21): «... si es cierto que existen materias reservadas a leyesorgánicas (art. 81.1 CE), también lo es que las leyes orgánicas están reserva-das a estas materias y que por tanto sería disconforme con la Constitución laley orgánica que invadiera materias reservadas a la ley ordinaria».

b) La peculiaridad propia de las leyes orgánicas (la cualificación de lasmayorías parlamentarias precisas para su aprobación) implica su considera-ción como formas de producción normativa de carácter excepcional, sóloprocedentes en caso de su explícita previsión constitucional.

Esta precisión debe relacionarse con la que, desde un punto de vistamaterial, postula la improcedencia de la interpretación extensiva de lasreservas constitucionales de ley orgánica. Aunque realizada en el contexto dela posibilidad o no de la formulación de una ley orgánica de desarrolloglobal del título VIII de la Constitución, esta última observación puede desdeluego generalizarse. No es legítima constitucionalmente, pues, la «extensión»dé las materias reservadas a la ley orgánica para incluir en el ámbito de éstamaterias «análogas» o «equiparables» en entidad o importancia a aquéllas.

Hay aquí evidentemente un paso nuevo en la .jurisprudencia constitucio-nal sobre la ley orgánica, en el sentido de «reforzamiento» de su concepciónmaterial.

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c) Cerrando la linea discursiva que representa la anterior afirmación, serecuerda de nuevo (como apuntó ya la sentencia de 13 de febrero de 1981) lacongelación del rango de la regulación de las correspondientes materias quesupone el empleo de la ley orgánica y la improcedencia, por tanto, de llevarla rigidez del ordenamiento más allá de los supuestos específicamente tasadospor el texto constitucional en un sistema democrático basado en el juego delas mayorías parlamentarias.

El examen de las alegaciones del abogado del Estado en defensa delproyecto se cumple en el marco general así establecido: •

— En primer término, la comprensión o no en el campo acotado por laexpresión constitucional «... desarrollo de los derechos fundamentales y delas libertades públicas» (art. 81.1) de la regulación del derecho a la igualdadproclamado por el artículo 14.

La línea argumental del abogado del estado concluía, partiendo de lacondición de posición subjetiva accionable en amparo de la igualdad, confor-me al artículo 53 del texto constitucional, en una respuesta positiva (tratán-dose de un derecho que goza de máxima protección constitucional, la deamparo, es necesariamente un derecho fundamental a los efectos de lainterpretación del artículo 81.1).

El Tribunal Constitucional, sin embargo, llega a un resultado inverso: noexiste identidad entre los ámbitos de los artículos 53.2 y 81.1 de la Constitu-ción (cuando se refieren a los derechos fundamentales y las libertades públi-cas). El segundo de dichos preceptos sólo abarca a los derechos y laslibertades regulados sistemáticamente en la sección I." del capítulo 2.° deltítulo 1 de la Constitución. La consiguiente exclusión del derecho a laigualdad se justifica por la naturaleza propia del mismo, distinta de la delresto de los derechos consagrados' por la norma fundamental. No se trata, enefecto, de un derecho subjetivo autónomo, capaz de tener una existenciajurídica independiente (la igualdad no se reconoce en abstracto, sino en elseno de relaciones jurídicas concretas). Esta característica de la igualdad (lafalta de un contenido material concreto propio) la hace insusceptible de serobjeto de una regulación independiente. De ahí que, si bien el ejercicio por elEstado de su título competencial consignado en el artículo 149.1, 1.", deltexto constitucional puede, desde luego, realizarse legítimamente en forma deley orgánica, ello será por razón de la materia misma de ésta (en cuantoconsista en el desarrollo de derechos fundamentales propiamente dichos) yno por referencia a la igualdad sin más.

' Se atiene así nuestro Tribunal Constitucional a la diferenciación de losderechos fundamentales, por razón de su contenido garantizador, en derechosde libertad y derechos de igualdad (aparte las garantías procedimentales oprocesales), usual y aceptada, por ejemplo, en la dogmática jurídico-públicaalemana (vid. H. MAACK, Verfassungsrecht für die offentliche Verwaltung, 2,volumen titulado Grundrechte, ed. Kohlhammer, Stuttgart-Berlín-Koln-

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Mainz 1983, pp. 26, 27, 198 y ss.). Esa diferenciación se justifica en que losderechos de igualdad, por contraposición a los de libertad, no garantizanfrente a los poderes públicos ámbito material alguno delimitado jurídicamen-te, teniendo por función sólo la limitación del poder normativo a la hora dela regulación, conforme a la oportunidad política, del tratamiento igual odesigual en y por el Derecho. Quiere decirse, pues, que la igualdad carece, enabstracto, de cuerpo, al presuponer siempre y como mínimo, dos objetos orealidades que han de ser comparadas en sus elementos (para resaltar losidénticos) y, con ello, necesariamente una determinada relación.

Esta radical diferencia entre la igualdad y el resto de los derechosfundamentales confiere fuerza de convicción a la afirmación por el fallocomentado de la no identidad entre las perspectivas de los artículos 53 y 81.1de la Constitución que, por demás, confirma la sistemática del propio textode ésta (que emplea como rúbrica de la sección 1.a del capítulo II de su títu-lo I exactamente la misma expresión que utiliza el segundo de los preceptoscitados para acotar el ámbito de la ley orgánica; circunstancia que el procesode elaboración del texto fundamental acredita que no es casual). Esta es, anuestro juicio, la correcta economía del razonamiento y no, cual pretende elTribunal Constitucional, la inversa: argumento principal él de la sistemáticade la Constitución (en relación con los antecedentes de la misma), que resultacorroborado por la diferente naturaleza de los derechos de igualdad y delibertad. Pues parece claro que aquel argumento no es, por sí mismo y desdela perspectiva de un exégesis progresiva, concluyente. Por demás, hay quedecir que la interpretación así sancionada resulta congruente con la previadefinición general de la naturaleza de la ley orgánica y la consecuenteimperatividad de la interpretación restrictiva de su ámbito, en razón a sumisma condición excepcional.

— En segundo lugar, la cuestión (ligada a la anterior) de si la regulaciónde la igualdad básica entre las diferentes Comunidades autónomas, sobre labase de los artículos 9.2.y 14, 139.1 y 149.1, l.°, de la Constitución, confiereo no fundamento constitucional al planteamiento de la ley como orgánica.

En este punto, el Tribunal realiza una serie de precisiones que, en símismas, no pueden sino valorarse positivamente: el régimen autonómico secaracteriza por un equilibrio entre la homogeneidad y diversidad del statusjurídico-público de las entidades que lo integran (las Comunidades autóno-mas son en unas cuestiones iguales y en otras, sin embargo, desiguales, nopudiéndose aducir los preceptos invocados.por el abogado del Estado porestar referidos a la igualdad de los individuos y los grupos sociales y no a la'de aquellas Comunidades); no es la igualdad de derechos de éstas lo quegarantiza el principio de igualdad de derechos de los ciudadanos, sino que esla imperatividad constitucional de la existencia de unas condiciones básicasgarantes de la igualdad de estos últimos la que implica un límite a ladiversidad de las posiciones de las entidades autonómicas.

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Pero dicho esto, ha de señalarse inmediatamente que todas esas acertadasprecisiones no hacen realmente al caso, descansan en un interesado plan-teamiento del alcance del proyecto de ley y de su defensa y pueden calificar-se, por ello, de verdadera concesión a la galena que hace el Tribunal. Emergeaquí el prejuicio de la intencionalidad uniformadora del proyecto deLOAPA; propósito uniformador que el Tribunal en ningún momento sepreocupa de desvelar razonadamente. De otro lado, es claro que esta cues-tión venía zanjada ya por la interpretación previa dada a la expresión«derechos fundamentales y libertades públicas» del artículo 81.1 de lá Cons-titución, excluyeme de la comprensión por la misma del de igualdad.

Finalmente, la importancia intrínseca del objeto del proyecto de ley,parangonable a la de las reservas expresas que en favor de la ley orgánicaopera la Constitución, es desechada con fundamento como posible títulojustificativo del carácter orgánico, sin más que aplicar al caso la doctrinageneral de este tipo especial de ley. Es claro, en efecto, que el texto constitu-cional no contiene disposición previsora de la reserva en favor del mismo dela materia objeto del proyecto enjuiciado (más aún, no contempla, como esobvio, una operación legislativa del tipo de la LOAPA). Consecuentemente,no existe base constitucional alguna para la aprobación del mismo concarácter orgánico.

En este punto, el razonamiento del Tribunal es irreprochable. Baste teneren cuenta (extremo éste que, curiosamente, la sentencia no resalta) la enormeheterogeneidad del contenido mismo del proyecto de ley —resaltado inclusopor la Comisión de Expertos en su informe—, que hacía ya de suyo suma-mente difícil que la totalidad o siquiera la mayor parte de su texto quedaradentro del ámbito propio de la ley orgánica. Esta dificultad aparece paladi-namente reconocida en el referido informe, cuando a la hora de justificar elextremo comentado únicamente puede invocar dos cuestiones relacionadascon reservas constitucionales de ley orgánica (la del acceso a la autonomía deprovincias aisladas conforme al artículo 144 y la de la igualdad de derechos-de las Comunidades autónomas inducida de los artículos 9.2, 14, 139 y 149.1,1.°, de la Constitución), viéndose así en la precisión de acudir, para cubrir elenorme vacío restante, a una arriesgada interpretación finalista del artículo81.1 del texto constitucional: si lo que quiso el constituyente es acotar parala ley orgánica las grandes decisiones que afectan al sistema político, en elámbito propio de la misma deben comprenderse textos que, como el de laLOAPA, concentran decisiones principales sobre dicho sistema.

Semejante interpretación del alcance posible del artículo 81.1 mezclaindebidamente dos perspectivas diferentes: la de la relevancia de las distintasregulaciones en el seno del ordenamiento y, más específicamente, el constitu-cional (en la línea dé la distinción schmittiana entre Constitución y leyconstitucional) y la de la importancia de las materias objeto de regulación alos efectos de la reserva de las mismas en favor de determinadas formas deproducción normativa (ley orgánica). La lógica propia de la vertebración de

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la legislación infraconstitucional en leyes orgánicas y ordinarias no guardarelación con una estructura valorativa del ordenamiento según sus conteni-dos, toda vez que no existe relación jerárquica, es decir, de rango, valor yeficacia y sí únicamente de competencia entre dichas normas legales (sinperjuicio de sus diferencias formales, por razón del procedimiento para suaprobación). Si así fuera, habría que aceptar una cierta inconsecuencia en elconstituyente al delimitar en el mismo capítulo (el 2.° del título III), lasfiguras del decreto-ley y la ley orgánica, de cuya regulación se infiere, comomínimo y con absoluta seguridad (compárese la redacción literal de los arts.81.1 y 86.1), que nada menos que el ordenamiento de las instituciones básicasdel Estado queda inequívocamente en un espacio intermedio, es decir, en elcampo propio de la ley ordinaria sin adjetivación alguna. Sin duda, pues, noestá en la Constitución una construcción piramidal del desarrollóla partir dela misma y según la escala de valores consagrados en ella, del ordenamientojurídico, a tenor de la cual la ley orgánica ocuparía una posición intermediaentre la norma fundamental y la restante legislación. La ley orgánica traecausa de la decisión de separar, por excepción y extrayéndolas de la dinámi-ca normal de conformación del ordenamiento, determinadas y específicascuestiones, que en su núcleo fundamental —y sin perjuicio de otras cuyaselección carece de fundamento sistemático y responde más bien a considera-ciones de conveniencia ponderadas por el constituyente (lo que refuerza eldiscurso que se viene siguiendo)— aparecen referidas a los valores básicos dela democracia (de ahí la reserva en materia de régimen electoral: recuérdeseque la Constitución consagra una democracia representativa) y del pluralis-mo político (sin las libertades públicas esenciales no puede darse una socie-dad libre y, por tanto, plural). La perspectiva propia de la organicidad de lanormación legal es, por tanto, específica y no intercambiable (aunque conec-tada evidentemente a ella) con la de las decisiones fundamentales o estructu-rales de la Constitución. Esta decisiva circunstancia implica la imposibilidadde la aplicación a la ley orgánica de criterios generales, ajenos a la regulaciónpeculiar de la misma y extraídos de la estructura del orden constitucional,suministrando, al propio tiempo, la prueba definitiva de que el derecho a laigualdad (consecuencia directa nada menos que de uno de los valores consa-grados por el artículo 1.1 de la Constitución como superiores del enteroordenamiento jurídico) pueda estar y esté excluido del ámbito propio de laley orgánica.

La insuficiencia de la fundamentación, sobre la base de las correspondien-tes reservas constitucionales, del otorgamiento al proyecto del carácter de leyorgánica, lleva de suyo al fracaso de la invocación de la técnica de las«materias conexas» para facilitar cobertura fjnal a las regulaciones incluidasen dicho proyecto, pero carentes aún de la misma. Cierto que aquí se Habíaacudido a la propia doctrina del Tribunal Constitucional, sentada en susentencia de 13 de febrero de 1981 (fallo criticado en este punto con razónpor algún sector de la doctrina científica; vid. T. R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ.

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«Las leyes orgánicas y el bloque de la constitucionalidad,» Cuadernos Civi-tas. ed. Civitas, Madrid 1981. págs. 87 y ss.), pero forzando e instrumentali-zando quizás la misma en favor del propio propósito, pues es claro que laconexión en ningún caso puede subsanar el defecto de base en la justificacióndel planteamiento como orgánica de una medida legislativa. En todo caso,tras la conclusión del fallo constitucional de reconocimiento de carácterorgánico tan sólo a dos de los artículos del proyecto, ni siquiera en unainterpretación generosa y extensiva de la «conexión» resultaba posible tras-mutar la naturaleza del resto, por lo que también en este aspecto debevalorarse positivamente la sentencia.

Merecen comentario de todas formas las precisiones que, con este moti-vo, ha hecho el Tribunal en cuanto al alcance de la «conexión». Son lassiguientes:

— En primer término, constituye presupuesto indispensable para la ope-ratividad de la conexión que el núcleo de la ley pertenezca a materiasreservadas constitucionalmente a la ley orgánica. No basta, pues, con quealguno o algunos de los preceptos de una ley deban o puedan tener carácterorgánico para que, por conexión con los mismos, pueda ampliarse esteúltimo al resto de los que integran dicha ley. El concepto de núcleo es desdeluego indeterminado, pero claramente expresivo de la realidad que con elmismo sé quiere aludir y, por ello mismo, manejable en las operacionesjurídicas, sobre todo en su obligada combinación con la segunda precisión, ala que inmediatamente nos referimos.

— En segundo lugar, la funcionalidad misma de la «conexión» (dada porsupuesta la concurrencia del presupuesto anterior) tiene un área bien precisa:la determinada por relación a la regulación de desarrollo de la nuclearpropiamente orgánica en términos de complemento necesario de esta última.Así, pues, sólo el contenido de la norma legal, cuya conexión con aquel otrode la misma que por aplicación constitucional tenga desde luego carácterorgánico reúna las condiciones o los requisitos de vinculación lógica ycomplementariedad necesaria respecto de ese otro de carácter estrictamenteorgánico, es capaz de desencadenar la legítima entrada enjuego de la técnicade calificación orgánica por conexión. La vinculación lógica se da cuandoexiste nexo material entre uno y otro contenido desde el punto de vista de laacabada regulación del objeto propio de la Ley; nexo que desde luegO'no seda en el caso extremo de que esta última opere por la vía de la merayuxtaposición de preceptos referidos a materias distintas a las reservadasconstitucionalmente al tipo de ley orgánica. Por su parte, la complementarie-dad necesaria hace referencia igualmente a un juicio motivado en la compli-tud de la regulación legal, vista desde la adecuada satisfacción de los objeti-vos perseguidos con la misma. Ambos requisitos son, pues, complementariosy pretenden expresar, en definitiva, un único criterio material.

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• Estas precisiones, aunque formalmente puedan parecer mera continuaciónde la doctrina establecida en la sentencia de 13 de febrero de 1981, suponenen realidad una verdadera rectificación de la misma, en la línea de la críticaque T. R. FERNÁNDEZ había formulado. Porque el efecto combinado de talesprecisiones no es otro que el de reconducir. la calificación legítima de unaregulación legal como orgánica a aquellos contenidos normativos directamen-te referidos a materias reservadas a la ley orgánica con más los necesarios oindispensables en correcta técnica legislativa para asegurar la ordenacióncabal del objetivo propio de aquella regulación. So capa, pues, del manteni-miento del criterio de la conexión, se ha sustituido éste por el más preciso delcomplemento indispensable; de tal modo, que la organicidad de éste noderiva de una extensión por «conexión» de la misma, sino de su pertenencia,a fuer de necesario, a la regulación orgánica. Criterio éste, así, del comple-mento indispensable que —como ya señaló también T. R. FERNÁNDEZ—resulta más congruente con la naturaleza material y excepcional de la leyorgánica.

De resto continúa inalterada la doctrina de la sentencia de 13 de febrerode 1981, de forma que la ley orgánica —no obstante su calificación deconjuntocomo tal— puede contener preceptos no orgánicos, que han de serprecisados por el propio legislador o, en último término, por el TribunalConstitucional. Sin embargo, merece destacarse la posibilidad inversa queéste, en la ocasión que nos ocupa, y al establecer que sólo a los artículos 20(establecimiento de Secciones Territoriales del Tribunal de Cuentas en elámbito de cada Comunidad autónoma) y 26 (valoración de los serviciostransferidos a las Comunidades autónomas) del proyecto de LOAPA puedereconocérseles carácter orgánico,'ha venido a admitir: la de leyes, justamentecomo la de la LOAPA (convertida en LPA), con un contenido propio de leyordinaria, pero capaces de incorporar, incluso marginalmente, alguna regula-ción de carácter orgánico. Aun dejando de lado la cuestión de la correcciónmisma de semejante fórmula (admitida desde el principio en su variante másextrema: la presencia de dos preceptos orgánicos aislados no sólo por suentidad en el conjunto de la ley, sino por su mismo objetivo, más bienperteneciente a otros textos legales, citados, además, por la sentencia), sor-prende y merece incluso mayor crítica la forma, desprovista de cualquiercautela o advertencia dirigida al legislador en el sentido de lo atípico de lamisma y, por tanto, lo improcedente de su utilización ordinaria. Piénseseque, de proliferar tal proceder, se estaría introduciendo en el ya de por sícomplejo ordenamiento del nuevo Estado un añadido e importante factor dedificultad en la deteminación del Derecho en cada caso aplicable. En efecto,a la que supone la pluralidad de fuentes y la que —dentro del sistemanormativo estatal en sentido estricto— representa la diferenciación de tiposde leyes, con admisión de leyes orgánicas que, sin embargo, contienenpreceptos ordinarios alterables por leyes no orgánicas, se añade ahora la dela presencia de preceptos orgánicos en leyes ordinarias no modificables por

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otros posteriores de este mismo carácter. De este modo, resulta que, paraestablecer el Derecho aplicable, habrá a partir de ahora que analizar no sólosi en las leyes orgánicas se contienen excepcionalmente preceptos no orgáni-cos que hayan podido ser derogados por leyes ordinarias posteriores, sinotambién si en las leyes ordinarias (en cuya denominación no se advierte,como es lógico, de tal eventualidad) se han incluido excepcionalmente pre-ceptos orgánicos que no habrán podido ser derogados por otras leyes ordina-rias posteriores.

111. El. ALCANCE DEL TÍTULO COMPETENCIA!. ESTATAL PARA LA ARMONIZACIÓNDE LAS DISPOSICIONES AUTONÓMICAS Y SU UTILIZACIÓN EN EL PROYECTO DE LEY

De principio debe señalarse que, a juicio del comentarista, es en estepunto donde la sentencia alcanza mayores cotas de acierto, en claro contrastecon otras partes de la misma —especialmente la. que examinaremos en elepígrafe siguiente— que no ameritan parecido elogio. En su fundamentojurídico tercero y con rezonamientos medidos, pero plenamente acabados yconvincentes, logra, en efecto, el fallo trazar en sus líneas esenciales (a pesarde la novedad de la cuestión) un cuadro completo del régimen propio deltítulo contitucional de armonización, que explica satisfactoriamente el títulocompetencial en sí mismo y su posición, sentido y alcance en el seno delsistema entero de distribución constitucional de las competencias, merecien-do, por tanto, un juicio decididamente favorable.

La doctrina sentada por el Tribunal Constitucional puede sintetizarse enla siguiente forma:

a) La armonización no constituye una técnica ajena al sistema constitu-cional de distribución de competencias entre el poder central y el territorial,que el primero pueda emplear, por tanto, al margen y con independencia delmismo, exclusivamente sobre los presupuestos constitucionales de la armoni-zación en sí mismos considerados. Antes, al contrario, representa una piezamás dentro del complejo mecanismo de esa distribución competencial, que—en cuanto tal— sólo en el seno de éste y por relación al mismo adquieresentido y, por tanto, puede interpretarse y aplicarse.

b) La obligada interpretación sistemática del título específico de que setrata en el marco del conjunto de las' prescripciones constitucionales dereparto territorial del poder público, hace de la cabal comprensión de estasúltimas como sistema preceptivo punto de partida.

Y aquí se sitúa una importante apreciación del Tribunal (ya adelantadapor algunos autores y, entre ellos, yo mismo; véase mi trabajo La prevaleneiadel Derecho estatal sobre el regional, ed. CEC, Madrid, 1981): la determina-ción constitucional de las competencias reservadas al Estado en sentidoestricto no es otra cosa que la expresión organizativa, a través de la técnica

161REVISTA ESPAÑOLA DE DERECHO CONSTITUCIONAL.— 1 I


del interés general, del principio sustantivo de unidad, proclamado en elartículo 2 de la Constitución (al igual que la especificación de las competen-cias asumibles por las Comunidades autónomas constituye la manifestaciónen el mismo plano organizativo de la diversidad resultante del derecho a laautonomía igualmente consagrado en dicho artículo 2). No puede dejar deresaltarse cómo esta decisiva comprobación permite articular el entero repar-to competencial, en congruencia con lo dispuesto en el artículo 137 del textoconstitucional, sobre el fundamento material de los intereses de las comuni-dades territoriales correspondientes. (En la doctrina científica, L. COSCULLUE-LA: La determinación constitucional de las competencias de las Comunidadesautónomas, RAP número 89, pp. 7 y ss., había ya advertido tempranamentesobre el interés respectivo como criterium último de la distribución territorialde las competencias.)

En lo que ahora importa, este criterio básico del interés —en cuantoelemento vertebrante del entero sistema de reparto competencial— permite alTribunal Constitucional situar adecuadamente el título competencial de ar-monización en el conjunto de las competencias reservadas al poder central.Pues si los títulos atribuidos, a éste en el artículo 149 de la Constitución (pormaterias y funciones) son fruto de la valoración por el constituyente de lasexigencias de la unidad en términos de intereses generales o propios de lacomunidad nacional entera, es bien claro que en las materias específicas aque los mismos se refieren debe entenderse, por definición, que no cabe unanueva valoración de los referidos intereses conducente a una diversa habilita-ción competencial (recuérdese que, conforme al artículo 150.3 de la Constitu-ción, la promulgación de leyes estatales armonizadoras viene legitimadaprecisamente por una exigencia del interés general). Y ello porque, comoseñala la sentencia, en tal caso «... el interés que se pretende tutelar y quejustificaría la utilización de la técnica armonizadora se confunde con elmismo interés general que ya fue tenido en cuenta por el poder constituyenteal fijar el sistema de distribución de competencias entre el Estado y lasComunidades autónomas».

Este razonamiento concluyeme conduce de la mano a la afirmaciónfundamental: la técnica armonizadora es un mecanismo de cierre o final delsistema de reparto competencial. Dicho de otra manera, el título examinadoes complementario y no competitivo ni sustitutivo de los atribuidos al podercentral por el artículo 149 de la Constitución. Y su justificación no es otraque la imposibilidad de la fijación definitiva y completa por el constituyentede la totalidad de competencias requeridas por la adecuada satisfacción delos intereses generales, aunque sólo fuera por el carácter históricamenteevolutivo de los mismos.

Esta caracterización de la armonización lleva de suyo a la siguiente regla:la existencia de un título competencial estatal específico excluye, para elámbito comprendido por el mismo, la aplicación de la técnica armonizadora;aplicación que, de hacerse, resultav inconstitucional.

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c) De la nota de complementariedad así entendida extrae la sentencia,aunque no la explicite directamente, una consecuencia capital, que debedestacarse con todo énfasis. La técnica armonizadora despliega legítimamen-te su función propia no sólo donde, en principio, el constituyente no haapreciado presencia de intereses generales capaces de justificar la atribuciónde alguna competencia estatal específica (área de las competencias autonómi-cas exclusivas; es decir, de las materias enumeradas en el artículo 148 de laConstitución), sino también allí donde la ponderación del interés general haconducido a una concurrencia o compartición de competencias entre elEstado y las Comunidades autónomas, para cubrir las exigencias no satisfe-chas por las expresamente atribuidas por el texto constitucional al primero,pero legitimadas, en cuanto planteadas, por el interés general. La funcionali-dad de la técnica de armonización queda definida, así, en términos decomplementariedad general respecto del ámbito competencial del poder cen-tral; es decir, en calidad de mecanismo habilitante de la adaptación dinámica,en sentido expansivo de dicho haz competencial, sin más requisito legítima-mente que el interés general (lo que no quiere decir que la Constitución sólohaya previsto la adaptación en esa dirección; en la contraria juegan lastécnicas previstas en los dos primeros números del propio artículo 150).

Como se ha indicado antes, la sentencia no llega a expresar frontal ypositivamente esta caracterización de la complementariedad propia de latécnica de armonización. Pero se infiere indudablemente de la precisión deque la misma puede hacerse valer no sólo en los supuestos en que allegislador estatal no se le haya reconocido facultad normativa alguna, sinotambién en aquellos en que. aun existiendo campo para dicho legislador, éstesea «insuficiente para evitar que la diversidad de disposiciones normativas delas Comunidades autónomas produzca una desarmonía contraria al interésgeneral de la Nación». En el supuesto típico, ello significa que en una materiaen la que al poder central sólo le corresponda constitucionalmente, enprincipio, las bases, la ley estatal, sobre la regulación de los aspectos o lascuestiones básicas, podrá contener, además y por apreciación de exigenciasmás amplias del interés general, una regulación armonizadora, en lo noconstitucionalmente reservado como básico, de las disposiciones autonómi-cas de desarrollo de aquella primera regulación.

Esta amplia concepción de la armonización tiene un fundamento consti-tucional impecable. Por de pronto, las únicas limitaciones y condiciones a lapotestad estatal definida en el artículo 150.3 del texto constitucional residenen la restricción de la misma al plano legislativo y la concurrencia de uninterés general suficiente (esta última condición, por su propia naturalezagenérica y abstracta, excluye cualquier acotamiento material de la-armoniza-ción). Más aún, la dicción literal del indicado artículo 150.3 ilustra sobre lano limitación del campo propio de la misma, pues el inciso «aun en el casode materias atribuidas a la competencia de éstas», persigue no una constric-

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ción de la técnica a dichas materias, sino despejar cualquier duda acerca deque también puede jugar en las mismas.

En congruencia con la flexibilidad propia de la concepción de la técnicaarmonizadora así concretada, la sentencia desvincula la armonización deoperaciones legislativas exclusivamente dirigidas en ese fin. No podía ser deotra forma, una vez admitida la legitimidad del cumplimiento, con ocasiónde la promulgación de un mismo acto legislativo, tanto de la regulaciónbásica como de la armonizadora en una determinada materia. Es posible,pues, la presencia simultánea en una ley de disposiciones basadas en un títulocompetencial material específico y prescripciones puramente armonizadoras,justificadas exclusivamente en la apreciación del interés general a que serefiere el artículo 150.3 de la Constitución.

La constitucionalidad, desde esta última perspectiva, del proyecto deLOAPA (continente sólo en parte de preceptos armonizadores) no se pone,por ello, en duda. Únicamente se cuestina la calificación del proyecto de leycomo de armonización por aplicación de la doctrina que sobre esta últimatécnica sienta la sentencia y que acaba de exponerse. Y se cuestiona (llegandoa la conclusión de la improcedencia constitucional de dicha calificación) enrazón a la apreciación de la existencia en el Estado de títulos competencialesespecíficos bastantes para legitimar la regulación planteada como de armoni-zación y, consecuentemente, el forzoso desplazamiento por tales títulos delgenérico que sustenta esta última. Si se tiene en cuenta que la misma serefería (aparte el artículo 8, perteneciente al título I) a relaciones entre lasComunidades autónomas y a las Diputaciones provinciales, elaboración denormas o programas de contabilidad nacional, organización y competenciasde las Corporaciones de Derecho público representativas de intereses econó-micos o profesionales y función pública autonómica, fácilmente puede com-prenderse —hecho que debe ser destacado en toda su significación— que larectificación que la sentencia introduce en el planteamiento del proyecto deLOAPA tiene una causa diametralmente opuesta a la de la supuesta exorbi-tante interpretación por el mismo de las competencias estatales. Resulta serque esa interpretación fue excesivamente prudende a la hora de medir elalcance de los títulos estatales en las materias indicadas. Y su cortedad otimidez (a despecho de las imputaciones de parte de las Comunidades autó-nomas) se pone de relieve, si se tiene en cuenta que, aplicando la propia tesisdel Tribunal Constitucional, la regulación del proyecto (ahora fundada entítulos ordinarios) podría perfectamente ampliarse con un nuevo ámbito, estavez sí realmente con finalidad armonizadora. En otras palabras, el resultadoen este punto de la sentencia es que en el contenido del proyecto no hanquedado agotadas las posibilidades normativas del Estado, otorgadas a éstepor la Constitución. En suma —el dato justifica la insistencia— el vicio deconstitucionalidad apreciado no consiste más que en una incorrección en ladeterminación del título legítimamente de la medida legislativa, sin guardar

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relación alguna con la denunciada invasión del espacio competencial autonó-mico (antes al contrario, la defensa de éste por los recurrentes ha conducidoa una definición del mismo más limitada que la planteada por el proyecto).

IV. LA LEGITIMIDAD CONSTITUCIONAL DE LA REGULACIÓN GENERAL CONTENIDA ENEL TÍTULO I'RIMERO DEL PROYECTO

La afirmación por el Tribunal Constitucional, como consecuencia de losrazonamientos desarrollados en el fundamento jurídico cuarto de su senten-cia, de la transgresión por el poder central, por lo que hace prácticamente ala totalidad del título I del proyecto de LOAPA, de los límites constituciona-les a su potestad legislativa; es decir, la falta de esta potestad para establecerdichas disposiciones, constituye sin duda la que mayor polémica ha suscitadoen el debate público subsiguiente a la publicación del fallo. Y ello, porqueante la rotundidad de la conclusión del Tribunal y la aparatosidad aparentede sus consecuencias (tomada de forma independiente y convenientementeutilizada facilita la presentación de una imagen de desarbolamiento de laoperación legislativa enjuiciada), fue inmediadatamente destacada, en espe-cial —como es natural— por los recurrentes, sobre el resto de los pronuncia-mientos, además de que recayó sobre la parte más general y novedosa —enla que se hacía el primer intento serio de diseño de las técnicas constructivasdel nuevo Estado de las autonomías— del proyecto legislativo.

Debe decirse, sin embargo, que en el plano de la realidad de las cosas(más allá de la lógica y de las exigencias propias de la estrategia y la tácticapolíticas, perfectamente comprensibles, aunque quizás no enteramente justi-ficables) no estaba ni está suficientemente fundado semejante planteamiento.Dejando de lado el carácter ciertamente discutible del razonamiento delTribunal Constitucional, las razones son bien claras. En primer lugar, ladeclaración de inconstitucionalidad afecta sólo a una parte (el título I y notodo él) del proyecto, que, sobre no ser cuantitativamente relevante, nopuede decirse en modo alguno que cubriera o agotara (sin perjucicio de suimportancia, por los motivos apuntados y que tampoco procede minimizar)los objetivos básicos o fundamentales de la medida legislativa; baste parajustificar este aserto con llamar la atención sobre el contenido de los restan-tes títulos (articulación de las Comunidades autónomas y las Diputacionesprovinciales y resolución de la organización de los territorios autónomosuniprovinciales; régimen general de las Administraciones de las Comunidadesautónomas; transferencias de servicios; reforma de la Administración delEstado; función pública) no invalidados por la sentencia y el hecho de quelos mismos, en la fase de ejecución de la sentencia, hayan podido serconsiderados sin dificultad soportes del texto legal a promulgar efectivamen-te. Pero sobre ello, en segundo lugar, ha de señalarse que, cuando se publicala sentencia, el interés legislativo del contenido del título primero se había

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reducido considerablemente, por no decir que había desaparecido, al haberquedado incluso superado entre tanto por la jurisprudencia del TribunalConstitucional. Piénsese que el proyecto de LOAPA se formula en 1981,cuando aún no existe —sobre las cuestiones que aborda el título primero—un cuerpo de doctrina constitucional nutrido y consolidado; cuerpo que, sinembargo y a lo largo del dilatado período de tramitación y enjuiciamientoconstitucional previo de dicho proyecto, se constituye, con líneas y trazosmás enérgicos, además, por lo que respecta a las técnicas de aseguramientodel principio de unidad y coherencia y vertebración del ordenamiento en suconjunto. Desde este punto de vista y a la altura de 1983, el título primerodel proyecto era rigurosamente innecesario ya (apurando el juicio, podríadecirse, incluso, que había quedado rebasado y, por tanto, desactualizado).La supresión del texto legal no supone, pues, vuelta a la misma o análogasituación a la que el proyecto pretendió superar; antes bien, carece, desde talpunto de vista, de verdadera significación, al ser básicamente y con creces lasituación actual aquella que pretendía ser inducida por el proyecto. Y noresulta honesto silenciar que a que esa situación actual se haya alcanzado ysea una realidad han contribuido en, cuando menos, no despreciable medidael informe de la Comisión de Expertos y los pactos políticos, de los que elproyecto trae causa. Finalmente, en este mismo orden de cosas, la sentenciaha recaído cuando esos pactos y el propio proyecto de ley (a pesar de su novigencia) habían logrado influir y conformar decisivamente el proceso auto-nómico: baste con remitir al contenido de los Estatutos de Autonomíaaprobados con posterioridad a julio de 1981 y a la praxis política y adminis- •trativa de entonces para hoy.

Hechas estas iniciales precisiones, la crítica de fondo —en este concretopunto— de la sentencia debe, principiarse adelantando la conclusión: elrazonamiento del Tribunal no sólo no convence, sino que claramente defrau-da. No está, sencillamente, a la altura a la que el propio Tribunal nos teníaacostumbrados, sorprendiendo por la notable caída que, respecto de lamisma, representa.

•Es significativo ya, en la línea de lo dicho.en el comienzo de estecomentario, que el Tribunal inicie su análisis con el planteamiento de losrecurrentes (al que luego no sigue referencia alguna, ni siquiera tangencial, alde la defensa gubernamental del proyecto), sintetizándolo así: se trata de unaley general, con pretensión de quedar interpuesta entre la Constitución y losEstatutos de Autonomía, que tiene por fin aclarar o interpretar posiblesambigüedades de estos últimos o delimitar los campos competenciales delpoder central y los teritoriales, siendo así que la función interpretativa de laConstitución está reservada al,Tribunal Constitucional y la de delimitacióncompetencial no puede corresponder a uno de los poderes.

Cierto que, a renglón seguido, el Tribunal hace su propio planteamientode la cuestión. Pero no lo es menos que éste aparece claramente formulado apartir del anterior. Estriba la cuestión, en efecto, según el Tribunal, en

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determinar la capacidad del legislador estatal para dictar, sin atribuciónexpresa constitucional, normas relativas al ámbito competencial de las Co-munidades autónomas, precisadoras del alcance de los conceptos jurídicosutilizados por el texto constitucional o incidentes en el referido ámbitocompetencial, interponiéndose entre la Constitución y los Estatutos de Auto-nomía (¡sic!). •

Es preciso insistir en este punto, por cuanto en él se sitúa, a nuestrojuicio, la clave para entender el rumbo que luego sigue el razonamiento delTribunal. Acepta éste sin más estructurar la premisa de todo su ulteriordiscurso lógico con los materiales facilitados por la impugnación y, funda-mentalmente, con estos dos: el proyecto de LOAPA lo es de una ley generalde carácter interpretativo de la Constitución, que pretende operar o manipu-lar en el sistema de distribución territorial de las competencias, de un lado,y, de otro, esa ley se interpondría horizontalmente, en consecuencia, entre laConstitución y los Estatutos de Autonomía.

La trascendencia de este proceder es obvia, en cuanto condiciona decisi-vamente el juicio a realizar, sin quedar explicitado el proceso lógico que lofundamenta (circunstancia que, por sí misma, introduce un factor de desva-lorización del subsiguiente escalón de razonamiento, al faltar en el mismo uneslabón básico, quedando, así, en el entredicho de descansar en un a priori).Porque en modo alguno permitían los términos de la cuestión litigiosasemejante salto: ni tal caracterización de la LOAPA era, a partir de sucontenido, evidente icio oculi\ ni el planteamiento mismo del proyecto —enel que se aborda expresamente el problema— autorizaba a prescindir de todocuestionamiento de los postulados de la impugnación. En el apartado III delinforme de la Comisión de Expertos (en el que, obviamente, ha de buscarsela filosofía y las justificaciones de base de la medida legislativa) se señala:

— •En primer término, y con carácter general, que en el conjunto demedidas propuestas y consideradas necesarias puede distinguirse entre dostipos: aquellas que inciden directamente en el proceso de elaboración, apro-bación y aplicación de los Estatutos y las que, por referirse más bien a laordenación y vertebración de las estructuras del Estado (explicitación dealgunos principios, interpretación del texto constitucional o desarrollo deconcretos encargos de éste al legislador estatal) no incurren en dichaincidencia.

Como consecuencia de esta comprobación, se formula la propuesta dearticular las medidas en dos bloques diferenciados: uno (el correspondiente alprimer tipo de los expuestos) instrumentado a través sólo de acuerdos decarácter político y otro (referido a los del segundo tipo) articulado ya enforma de acto legislativo. •

— En segundo lugar, y ya con relación al proyecto de LOAPA, que laformulación separada de ésta obedece cabalmente a la comprobación de quela Constitución no permite interponer entre ella y los Estatutos de Autono-

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mía una ley general que condiciones éstos, ni tampoco interferir en cualquierforma el proceso autonómico o limitar la libertad de autodisposición de losterritorios correspondientes. De acuerdo con esta comprobación, se justificala LOAPA en que se sitúa holgadamente dentro de los límites constituciona-les antedichos, al tener por objeto la reordenación de las estructuras delEstado en función de la organización territorial del mismo consagrada en elartículo 137 de la Constitución. Más aún. el informe dice expresamente:

«No se trata propiamente de una ley que interfiera elproceso autonómico o que limite la libertad de autodisposiciónde los territorios interesados en acceder a la autonomía; nointroducir limitaciones de este tipo —injustificables constitu-cionalmente— ha sido una preocupación constante de la Co-misión que, en consecuencia, ha librado al proyecto legislativoque propone de todos aquellos contenidos constitucionalmen-te problemáticos evitando de raíz que sobre la operaciónentera pueda proyectarse sombra alguna. De aquí también,que se proponga complementar la operación mediante pactosinicialmente no legalizados:»

Siendo esta la situación (planteamiento de la LOAPA como vertebraciónde la organización territorial del Estado en su conjunto y afirmación por losimpugnantes de la incidencia de la misma en la esfera propia de los interesesautonómicos), el juicio sobre el proyecto no podía verificarse correctamentesin previamente clarificar cuál de estas dos caracterizaciones globales respon-día ala realidad efectiva del contenido del proyecto (fundamentalmente, desu título I). No parece aventurado inducir que el Tribunal se decanta porenfocar la cuestión desde el planteamiento de los recurrentes, a la vista delhecho evidente de la repercusión de la regulación contenida en el título 1sobre los ordenamientos autonómicos. Pero precisamente ahí reside el errorque cabe imputarle. Pues tal repercusión no basta por sí sola para justificarla caracterización global del proyecto que asume. Si así fuera, se concluiríaen un absurdo bloqueamiento de las posibilidades normativas en el seno delos dos principales ordenamientos territoriales del Estado, pues —por lapropia configuración constitucional de éste— toda norma emanada de cual-quiera de los poderes legislativos central o autonómico (salvo las de alcancepuramente organizativo interno) produce necesariamente algún efecto sobreel otro. El problema no estriba, pues, en ése efecto (que, por reflejo, siemprese puede dar, aun cuando no sea ese el objeto de la norma), sino en si—aparte el respeto a las disposiciones constitucionales materiales— existecompetencia constitucional para el dictado de la norma y el título competen-cial justifica la repercusión inevitable sobre el otro ordenamiento. Desde estaperspectiva y a la vista de la regulación del proyecto enjuiciado, no parecedudoso que la respuesta debía haber sido (incluso por aplicación de la propiadoctrina constitucional de la naturaleza de las cosas) que el objeto de aquella

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regulación (la ordenación o vertebración del Estado de las autonomías segúnsu organización territorial constitucional), tomado en su conjunto, es materiapropia del legislador estatal, sin perjuicio de lo que resultase del examenpormenorizado de cada uno de los preceptos. El planteamiento de la cuestiónlitigiosa y, por tanto, los términos del razonamiento para su resoluciónhabrían sido evidentemente distintos. Lamentablemente ese no ha sido elenfoque del Tribunal Constitucional, lo que explica la falta de corresponden-cia estricta que puede apreciarse —según inmediatamente comprobaremos—entre el planteamiento inicial del mismo y el discurso seguido para la resolu-ción de la cuestión litigiosa.

Porque, en efecto, la sentencia da principio al análisis de esa cuestiónsentando dos afirmaciones de carácter general, cuya inserción en la economíageneral de la argumentación no aparece clara, pues, de un lado, o noguardan relación o son incongruentes con el planteamiento previo, y, deotro, de ellas pretenden luego extraerse unas consecuencias a las que enmodo alguno prestan el fundamento pretendido.

Así, toda la disquisición en torno a la distinción entre poder constituyen-te y poder constituido y su permanencia más allá del momento fundacionaldel orden constitucional (de la que se extrae la imposibilidad dé que ellegislador ordinario, tirándose de los propios cabellos, se aupe hasta laposición del constituyente) resulta obvia y, en su extensión, radicalmenteinnecesaria. Que la norma suprema sea un límite radicalmente infranqueable(en todo tiempo) para los poderes constituidos no parece ser algo sobre loque (en especial, a las alturas de 1983) sea preciso aleccionar, precisando susfundamentos, ni al legislador por supuesto ni tampoco siquiera a los respon-sables iniciales del anteproyecto de LOAPA (basta, por ejemplo, con remitirin totum a la obra del presidente de la Comisión de Expertos, E. GARCÍA DEENTERRU: La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional, Ed.Civitas, Madrid, 1981). Considerada en sí misma, la utilidad para la argumen-tación del fallo de la doctrina así sentada es, además, nula, por lo que puededecirse que no existe una verdadera continuidad lógica en el razonamientodel Tribunal. Este, después, concentra sus esfuerzos.en deteminar la interven-ción que al legislador cabe en la determinación del sistema constitucional dedistribución territorial de competencias; cuestión que no guarda relación conla general anterior, pues de la misma puede resultar —y en este sentido se hapronunciado el Tribunal por lo que hace a algunas, la mayoría (aunque notodas) de las disposiciones del título I del proyecto— la apreciación de unvicio concreto de inconstitucionalidad por transgresión de los límites propiosde la potestad legislativa estatal en dicho campo; es decir, por ausencia detítulo competencial, pero en ningún caso por razón de la ilegítima usurpaciónpor el legislador ordinario estatal de la posición propia del poder constitu-yente. Y de hecho el fallo concluye sobre la base de lo primero y no de estoúltimo. Todo ello, dejando de lado la posible observación, partiendo de ladecisión del Tribunal de sentar doctrina sobre punto tan principal, de que

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ésta habría de haberse formulado en todo caso de forma más matizada, yaque —conforme al título X de la Constitución sobre reforma de la misma—la distinción entre poder constituyente y constituido no puede establecerse,en el plano del Derecho positivo, en términos tan tajantes. Empleando ladistinción schmittiana entre Constitución y leyes constitucionales, esa estrictay absoluta separación sólo se da respecto de la primera, pues el legisladorordinario puede llegar (actuando conforme a quorum reforzado) a trasmutar-se en legislador constitucional (téngase en cuenta que la ratificación porreferéndum de la reforma parcial ordinaria del texto constitucional no essiempre necesaria, dependiendo de que se produzca el supueto previsto en elnúmero 3 del artículo 167 de la Constitución).

El excursus del Tribunal Constitucional por la teoría general del poderconstituyente sólo adquiere sentido desde la idea apriorística sobre el proyec-to de que dicho Tribunal parte, puesto en relación con un argumentodesarrollado al final de su discurso y ni siquiera destacado sistemáticamenterespecto de los articulados en torno a la cuestión de los límites de la potestadlegislativa estatal en materia del sistema de distribución de competencias.Con motivo de la afirmación de que el legislador estatal no puede incidirindirectamente en ese sistema mediante la interpretación de los criterios quele sirven de base, señala el Tribunal que aquel legislador tampoco puededictar normas meramente interpretativas, con el exclusivo objeto de precisarel único sentido —entre los varios posibles— atribuible a un concepto o unprecepto constitucional, pues con ello estaría completando la obra del poderconstituyente y situándose funcionalmente en su mismo plano. Esta conexión,no explicitada en la sentencia, entre ambas consideraciones, desvela el hiloconductor último del razonamiento del Tribunal y su condicionamientoabsoluto por la previa y no razonada,calificación del proyecto de ley: puestoque la LOAPA se plantea como una ley general e interpretativa del modeloconstitucional de Estado autonómico (cuyo núcleo es el sistema de distribu-ción territorial de competencias), persigue en último término (imputaciónprobablemente influida por su presentación como orgánica) incorporarse albloque de la constitucionalidad, en términos de «fijación» del referido mode-lo, lesionando, así y además, el papel de intérprete supremo del ordenconstitucional reservado al propio Tribunal. Es claro, pues, que las notas degeneralidad y carácter interpretativo del proyecto de ley, vistas desde lacalificación global que éste le merece (y que no justifica), inducen al Tribunala estimar franqueada por dicho proyecto la línea divisoria entre poderconstituyente y constituido. Este es.el verdadero trasfondo desde el que seproduce la totalidad del razonamiento de la sentencia y el que explica lapeculiar articulación, ciertamente no muy sistemática, del mismo.

Porque ese razonamiento circula en realidad por dos planos distintos,aunque la propia sentencia no los diferencia. De un lado, el que acaba deexplicitarse. De otro, el que se concreta en el examen de si, para la adopciónde las decisiones legislativas que nos ocupan, el legislador estatal cuenta o no

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con capacidad; es decir, con título competencial, conforme al orden constitu-cional. Aunque me7.clados en el fallo, ambos planos responden a una distintaperspectiva del análisis jurídico y son, por tanto, diversos, no intercambia-bles. La relación entre ellos la produce, sin embargo, el juicio que al Tribunalmerece, por su supuesto objeto, el proyecto de ley. Es, en definitiva, ladefensa de la integridad del sistema constitucional de distribución y delimita-ción de competencias entre las dos básicas instancias territoriales la que estáen el fondo de la fundamentación articulada por el Tribunal; sólo desde ellaadquiere la coherencia que aparentemente le falta. Pero ello mismo demues-tra hasta qué punto la no razonada calificación del proyecto de ley hacondicionado por entero el resultado del juicio previo de inconstitucionali-dad. Pues sólo partiendo de o alcanzando esa calificación es posible, como elTribunal ha hecho, centrar la cuestión litigiosa en el sistema de distribuciónterritorial de competencias.

Dicho esto, queda iluminada la posición —en otro caso, aparentementeaislada, fuera de contexto y sin adecuado encaje funcional en la economíageneral del discurso lógico de la sentencia— de la otra idea general paralela-mente formulada al inicio mismo del fundamento jurídico examinado: lasCortes Generales, en tanto que titulares de la potestad legislativa del Estadocomo representantes del pueblo, en el que reside la soberanía nacional,«pueden legislar en principio sobre cualquier materia sin necesidad de poseerun título especifico para ello», naturalmente dentro de los límites derivadosde la Constitución. Con semejante afirmación, indudablemente acertada, sesituaba el Tribunal en una posición adecuada para un enjuiciamiento correc-to de la cuestión litigiosa: existe una capacidad legislativa de principio, elproblema reside en determinar si el objeto sobre el que se ha aplicadoconfirma esa presunción y, en su caso, si se han respetado los límitesconstitucionales a su ejercicio. El prejuicio sobre dicho objeto; es decir, lacaracterización no razonada del proyecto de LOAPA de que parte, conduce,sin embargo, al Tribunal a sesgar el planteamiento, situándolo en los térmi-nos antes expuestos. De ahí que la afirmación ahora comentada carezca enla sentencia del desarrollo por ella misma postulado: la confirmación odestrucción de la presunción de la capacidad legislativa y el evuentual subsi-guiente examen de la infracción o no de los límites de dicha capacidad. Laatribución a priori al proyecto de ley de la condición de medida dirigidaderechamente a rectificar el sistema constitucional de distribución de compe-tencias invierte automáticamente los términos del enjuiciamiento, por cuantoel proyecto se sitúa en terreno distinto del propio de la presunción generalestablecida (que juega allí donde no hay título específico expreso); en terrenodonde existe una regulación competencial constitucional y'de lo que se trataes únicamente de saber hasta dónde alcanza la capacidad atribuida por ellaprecisamente al legislador estatal. Con ello, se produce justamente la inver-sión de la regla: la presunción de falta de potestad, salvo justificación cabalde la misma, en la regulación positiva de que se trata. Y es a la comproba-

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ción de esta última presunción, radicalmente contrapuesta a la anterior, a loque se dedican los subsiguientes razonamientos del fallo.

Esa restante argumentación desarrolla fielmente el planteamiento inicialde la cuestión litigiosa al que, en su momento, se hizo alusión, lo quedemuestra de nuevo hasta qué punto las consideraciones generales interme-dias que acaban de ser comentadas carecen de verdadera funcionalidad en eldiscurso lógico del Tribunal.

Comienza éste por determinar el sistema constitucional de distribuciónterritorial de las competencias, en la línea de su anterior doctrina y apoyán-dose claramente en la elaboración científica (parece clara la influencia de lastesis de S. MUÑOZ MACHADO: Derecho Público de las Comunidades autóno-mas, tomo I, Ed. Civitas, Madrid, 1982). Nada hay que oponer a la sentenciaen este punto; el sistema se integra, en efecto, por la Constitución, losEstatutos de Autonomía, las leyes orgánicas estatales de transferencia odelegación de competencias y las leyes estatales, incluso ordinarias, delimita-doras de las competencias del poder central (en la medida en que la Consti-tución o los Estatutos de Autonomía remitan o reenvíen a las mismas dichadelimitación). Esos elementos componentes agotan el sistema y, por ello, ellegislador estatal no puede incidir en el mismo sino cuando le asista un títuloconstitucional expreso, como el que consagra el número 3 del artículo 150 dela norma fundamental (que aquí no es del caso, pues en esta parte —salvoexcepción— el proyecto no tiene alcance armonizador). De la conclusión asíalcanzada se extraen, en dos subsiguientes razonamientos, otras tantas con-secuencias: imposibilidad de la incidencia normativa en dicho sistema paraintegrar hipotéticas lagunas en la Constitución; ilegitimidad de la incidencia,incluso indirecta, en igual sistema por la vía de la integración de los criteriosconstitucionales en que éste descansa. Hasta aquí ningún reparo que oponer,pero de lo dicho no se sigue conclusión alguna acerca de la constitucionali-dad o no del proyecto, salvo que se compruebe —cosa que no se hace— queéste, en efecto, interfiere el referido sistema constitucional (se vuelve una yotra vez, como, se ve, al mismo lugar, pues en él radica la clave del fallo). Dehaberse efectuado esa obligada comprobación, otro habría sido el derroterodel razonamiento, porque así lo habría impuesto la afirmación general de lapresunción de capacidad (sobre cualquier materia y sin necesidad de acredi-tación de más título que el que proporciona el artículo 66.2 de la Constitu-ción) del legislador estatal; afirmación cuyas consecuencias para el casoconcreto, según se dijo, quedan, sin embargo, inéditas en la sentencia. Enefecto, en la hipótesis de realidad de la referencia del objeto del proyecto deLOAPA a la vertebración de la estructura del nuevo Estado, según laorganización territorial dada al mismo por el artículo 137 de la Constitución,¿habría podido sostenerse el juicio de incidencia directa en el sistema dedistribución territorial de las competencias? En opinión del comentarista, laúnica respuesta válida es la negativa. Pues bien, en tal caso habría caído porsu base la objeción analizada y entrado en juego la presunción de capacidad

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del legislador estatal, reduciéndose la cuestión a la verificación de los límitesexternos impuestos a su ejercicio. Y debe decirse que la hipótesis no esarbitraria. Un somero examen el contenido del título I del proyecto deLOAPA revela que tiene por objeto el establecimiento de los principiosgenerales de la actuación del Estado respecto de las Comunidades autóno-mas, la determinación del alcance del cuadro competencial reservado alpoder central y de las facultades que otorga a éste, las reglas a que debenajustarse las relaciones interordinamentales e institucionales, las técnicas deensamblaje de competencias administrativas concurrentes sobre una mismamateria y de garantía de la ejecución autonómica uniforme de la legislaciónestatal, el control estatal sobre el ejercicio de competencias transferidas ódelegadas, los mecanismos aseguradores de la coherencia y la coordinaciónde la actuación compartida o concurrente de los poderes públicos territoria-les; en suma, determinaciones referentes a la ordenación del Estado en suconjunto y dirigidos al poder central, para diseñar el perfil propio del mismoen el nuevo orden constitucional que, por tanto, sólo por efecto reflejoinevitable afectan a las Comunidades autónomas. En definitiva, pues, laregulación considerada supone tan solo, sin perjuicio del indicado efectoreflejo sobre el ámbito autonómico y sin prejuzgar posibles extralimitacionesen preceptos concretos, una autodisposición del poder legislativo centralsobre el ordenamiento estatal en sentido estricto o, todo lo más, la regulaciónde las reglas básicas de vertebración del ordenamiento general y compuestoen su conjunto. Podrá decirse que la Constitución no prevé expresamenteuna tal regulación, pero no excluir sin más su legítimo establecimiento por ellegislador estatal por no ser subsumible en los concretos que la normafundamental reserva al poder central en orden al desarrollo del sistemaconstitucional de distribución de competencias. No pareciendo éste precisa-mente el objeto de la regulación, previendo desde luego la Constitución unaconstrucción determinada del ordenamiento general (sobre la base de lacombinación de los principios unidad-autonomía, de la estructuración de losintereses de las diferentes comunidades y de la organización territorial delEstado) y siendo insuficiente para la adecuada y necesaria expresión norma-tiva de dicha construcción el título competencial previsto en el apartado 18del artículo 149.1 de la norma fundamental (por referido exclusivamente alámbito administrativo), la cuestión queda de suyo centrada en la coberturaque a la operación legislativa pueda otorgar la potestad general detentadapor el legislador estatal, según reconocimiento expreso del propio TribunalConstitucional.

Alcanzado este punto, resulta obvio que un juicio de inconstitucionalidadde la regulación examinada sólo podría haberse justificado en la comproba-ción de una decisión constitucional de no desarrollo legislativo ordinario enesta materia (y más allá y por encima del techo marcado por el artículo149.1, 18.'" del marco fundamental; es decir, de prohibición de dicho desarro-llo; en modo alguno, desde luego, sobre una supuesta ausencia de capacidad

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legislativa (de competencia), pues por la misma naturaleza de la regulaciónésta únicamente podía y puede ser establecida por el legislador estatal.

Estas consideraciones arrojan definitiva luz sobre el error básico que cabeimputar a la sentencia. Su condicionamiento de principio por un prejuicio enla calificación global del proyecto de ley le condujo a situar la cuestiónlitigiosa en un terreno falso, obviando las verdaderas cuestiones implicadas.

Consciente sin duda el Tribunal de la insuficiencia del razonamientoseguido en el orden competencial para justificar concluyentemente el fallo,acude sin transición —en el contexto del último de los argumentos aducidosen el marco de aquél al plano de la distinción entre poder constituyente yconstituido.— La pieza de engarce la facilita el carácter interpretativo delproyecto de ley. Y aquí la sentencia realiza unas afirmaciones que, por suimportancia, deben ser examinadas por separado:

a). Punto de partida y regla general: Todo proceso de desarrollo norma-tivo de la Constitución implica siempre una interpretación de los correspon-dientes preceptos constitucionales, realizada por quien dicta la norma dedesarrollo.

La afirmación es impecable y no hace presagiar en modo alguno las quele siguen. No cabe duda de lo afirmado, que puede generalizarse aun más:toda operación jurídica supone necesariamente una interpretación, por serésta su esencia. Conforme a la teoría kelseniana, en este punto no superada,los actos de creación normativa (aquí en desarrollo de la Constitución) son,desde una perspectiva superior según la construcción escalonada del ordena-miento jurídico, aplicación de la norma que les sirve de fundamento.

b) Excepción a la regla anterior: el legislador ordinario, al desarrollar laConstitución, no puede dictar normas meramente interpretativas, cuyo obje-to exclusivo sea precisar el único sentido, entre los varios posibles, que debaatribuirse a un determinado concepto o precepto de la norma fundamental.

De principio, los términos mismos de la excepción causan cierto estupor.¿Por qué la prohibición precisamente de ese tipo de normas interpretativas?Luego veremos las razones que aduce la sentencia: Pero antes, convieneindicar, con carácter más general, ya reserva del estudio de esas razones, quedada la generalidad de la excepción, ésta no aparece prima facie justificada.Pues se articula la misma por razón del alcance interpretativo de las normasy no, como parece que hubiera sido la única vía admisible, por la de lacondición de las normas desarrolladas e interpretadas. La interpretación esuna técnica y un proceso de determinación del sentido de las reglas jurídicasúnicos, justificados y, por tanto, enjuiciables sólo por su resultado, sin queéste pueda repercutir sobre la legitimidad misma del fenómeno interpretati-vo. En el plano del desarrollo de la Constitución por el legislador ordinario,la interpretación sirve de instrumento para determinar los límites constitucio-nales de la libertad de configuración social del poder legislativo,, pero dichainterpretación no se confunde, en cuanto tal, con la solución normativa

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adoptada en ejercicio de aquella libertad. El juicio de constitucionalidadrecae sobre dicha solución, a la vista de los límites constitucionales. Quieredecirse con ello que. desde la Constitución, sólo podria prohibirse un desarro-llo normativo de alcance puramente interpretativo, en virtud de una restric-ción constitucional no de la facultad de interpretación, sino de la potestadlegislativa misma. Y para ello sería necesario, o bien aducir un preceptoconstitucional expresamente prohibitivo, o bien, lo que sería más plausible,identificar regulaciones constitucionales que, por su propia naturaleza o sufuncionalidad específica en el seno del ordenamiento en su conjunto, sonsusceptibles sólo de aplicaciones en el marco del desarrollo legislativo ordi-nario de Mas restantes (para informar dicho desarrollo), es decir, insuscepti-bles de un tal desarrollo para sí mismas, por cuanto éste forzosamentealteraría su naturaleza o funcionalidad propias (definitivamente fijadas por lanorma fundamental y conscientemente abiertas a diversas soluciones y aco-modos en los diferentes sectores de la vida social y a lo largo del tiempo, enatención a la ponderación de valores e intereses en el seno de cada uno deellos y en la hora presente). Esta distinción entre las regulaciones constitucio-nales no es arbitraria y existe desde luego. El ejemplo paradigmático depreceptos no susceptibles de desarrollo en sí mismos considerados lo consti-tuyen los artículos 1.°, 9.°-3 y 10.1 de la Constitución. La sentencia comenta-da podría desde iuego entenderse en el sentido de estas consideraciones, peroentonces se echa de menos la precisión de los preceptos constitucionalescorrespondientes y siquiera sea una mínima justificación de su pertenencia alos insusceptibles de desarrollo legislativo ordinario.

Pero veamos los argumentos concretos en que el Tribunal fundamenta sutesis:

— La norma meramente interpretativa, al reducir las distintas posibilida-des o alternativas del texto constitucional a una sola, completa de hecho laobra del poder constituyente y se sitúa funcionalmente en su mismo plano,cruzando al hacerlo la línea divisoria entre el poder constituyente y lospoderes constituidos.

El argumento tiene, pues, como presupuesto la referencia de la normainterpretativa a un precepto que, por su. redacción sea susceptible de variasinterpretaciones igualmente legítimas. Ciertamente ello es normal que sea asíen el nivel normativo constitucional, pero no se da siempre por hipótesis.Consecuentemente, el argumento sólo vale para el supuesto indicado. Y, sinembargo, la sentencia —a la hora del examen concreto de los diferentespreceptos del título I del proyecto de LOAPA— aplica indiscriminadamentela doctrina general comentada, es decir, prescindiendo (más bien, sin preocu-parse de comprobar su concurrencia) del presupuesto indispensable para suaplicabilidad. Ejemplo de ello es el despacho expeditivo de la inconstitucio-nalidad del artículo 4.° del proyecto —cláusula de la prevalencia del Derechoestatal— sin más razonamiento que la afirmación de que se trata de unareformulación de la regla constitucional, conectada a la aplicación de la

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doctrina general de las normas interpretativas; falta la justificación, indispen-sable, tanto de que existe reformulación, como de que la regla constitucionaladmite, legítimamente, otras interpretaciones.

En todo caso, el argumento aparece complementado más tarde (conmotivo del análisis de los concretos preceptos del proyecto) en la propiasentencia, con la siguiente afirmación: en este caso (normas interpretativasque fijan el contenido de los términos de la Constitución con caráctergeneral, cerrando el paso a otras interpretaciones) el.legislador se colocaindebidamente en el lugar que corresponde al poder constitucional y alTribunal Constitucional. Hay aquí dos precisiones importantes. Primera: ladoctrina que nos ocupa se refiere a las normas exclusivamente interpretati-vas, que establezcan su contenido con carácter general; precisión esta últimadel carácter general que, entendida en el contexto del razonamiento delTribunal en su conjunto, significa con independencia del ejercicio de losconcretos títulos competenciales materiales otorgados al Estado por la Cons-titución (sobre este extremo volveremos). Segunda: el dictado de normasinterpretativas generales, además de suponer una invasión del poder consti-tuyente, lesiona la posición propia del Tribunal Constitucional (precisiónésta, que guarda relación con el segundo de los argumentos aducidos por lasentencia y que examinaremos más tarde).

Tal como aparece formulado, el argumento no convence en absoluto.Debe notarse, por de pronto, que lo que pretende es suministrar soporte alprincipio de que el dictado de normas interpretativas implica la adopción dedecisiones de carácter constitucional (reservadas al poder constituyente).Ahora bien, ese principio sólo se predica respecto de un tipo concreto denormas interpretativas: las que tengan contenido exclusivamente interpretati-vo y se formulen con carácter general. Quiere decirse, pues, que el dictadodel resto de normas interpretativas (y, desde luego, las que se produzxan conmotivo del establecimiento de regulaciones en aplicación de concretos títuloscompetenciales) se considera operación legítima, por perteneciente a la potes-tad legislativa ordinaria. Siendo esto así, el establecimiento del principiohabría exigido la identificación del quid que determina la distinta naturalezade unas y otras normas interpretativas; identificación que desde luego no sehace y que, en todo caso, no parece posible. Y ello por dos razones.

En primer término, la admisión de la constitucionalidad de la interpreta-ción con ocasión del ejercicio de los diferentes y específicos títulos competen-ciales supone teóricamente (que es lo que importa) que, entre el resultadofinal de la interpretación así válidamente establecida (por suma de las dife-rentes normas) y el obtenido a través de una norma como la LOAPA, puedaexistir únicamente una diferencia de procedimiento en la consecución deidéntico o, al menos, equivalente o parecido resultado. Esta simulaciónteórica basta para acreditar que el fundamento mismo de'la tesis del Tribunalno es, en modo alguno, sólido. Pero, además y en segundo lugar, no seacierta a comprender cómo el legislador ordinario, por la sola virtud del

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REFLEXIONES SOBRE LA SENTENCIA DÉLA LOAPA

carácter de sus decisiones, puede llegar a colocarse en la posición y funciónpropias del poder constituyente, es decir, cerrar el paso —por intermedio deesas decisiones— a cualesquiera otras decisiones igualmente posibles consti-tucionalmente. Para que ello fuera así, en el plano teórico en el que nosmovemos, habría que predicar de las referidas decisiones una eficacia supe-rior a la de la ley ordinaria, es decir, la propia de la Ley Constitucional, cosaevidentemente impensable.

El legislador ordinario siempre cumple su función interpretando la Cons-titución, sin que se puedan extraer conclusiones en el orden de la constitucio-nalidad del ejercicio de esa función por la clase de decisión interpretativarealizada. Esas conclusiones sólo pueden resultar del juicio que se debeformular sobre la competencia para emanar las normas de que se trate y laconformidad material de las mismas a la Constitución. Es claro, por tanto,que lo que la sentencia quiere decir es más bien esto último, a saber, quesiempre que se trate del tipo de normas interpretativas a que se refiere debeentenderse inexistente título justificativo de la potestad ejercitada. Pero estoes algo bien distinto a la lógica del argumento, según la cual ese tipo denormas pertenece al poder constituyente; aserto que queda en sí mismo,pues, en simple afirmación no justificada. Más aún, aquel posible y másplausible significado del razonamiento de la sentencia entra en clara contra-dicción con la economía general del fundamento jurídico de la misma ahoraconsiderado. Pues esa economía descansa en la admisión de una potestadlegislativa de principio (nó precisada de título específico) en el Estado, quesólo encuentra excepción en los casos en que la Constitución la configuraexpresamente, señalándose límites; casos de los que se examina sólo el delsistema de distribución territorial de competencias. Así, pues, únicamentedesde la hipótesis (de la que la sentencia parte, también sin razonarla) de lasubsunción del proyecto de LOAPA en ese caso examinado se mantiene lacoherencia del fallo; coherencia que, en otro supuesto, quedaría rota por laentrada en juego de la presunción de potestad legislativa.

Aun prescindiendo de todo lo anterior, la lógica del argumento criticadodeja que desear. Porque, si bien puede admitirse, en un plano muy principial,que la adopción de decisiones puramente interpretativas y de carácter generalsuponga colocarse en la posición que corresponde al poder constituyente, laconcreción, para su operatividad, de la regla as! formulada requiere precisarla idea en la misma subyacente, que es única, aunque expresada a través delas notas de limitación del objeto a la interpretación y alcance general de lanorma. En definitiva, la ilegitimidad se está presumiendo porque el legisladorordinario ópera fuera de su función de desarrollo de la Constitución, esdecir, sin objetivo preciso de configuración social remitido por ésta al mismo(esto es lo que parece quererse significar con la nota «pura interpretación») ycon la sola pretensión de rectificar los términos y límites del modelo o marcoconstitucional para el resto de la legislación (a ello parece aludirse con lanota de «carácter general»). Se revela nuevamente aquí cómo la sentencia

177RIIVISTA nSI'AÑOl.A Di; l>i:RF.CHO CONSTITUCIONAL.—12


descansa por entero en un juicio de intenciones, en una imagen prejuiciada o,al menos, no comprobada y acreditada del proyecto de LOAPA. Ciertamen-te que, desde la perspectiva que ocupa obsesivamente el Tribunal (la delsistema constitucional de distribución territorial de las competencias) cabe laimputación de aquella ilegitimidad, pero —como se ha apuntado ya— lacorrección misma de esa perspectiva es lo más cuestionable de la sentencia.Desde la valoración del proyecto, según su contenido dispositivo, en estecomentario ya efectuado, semejante imputación sería difícilmente practicable.Porque sólo una interpretación no progresiva —restrictiva y apegada a laliteralidad de la Constitución— autoriza a circunscribir el concepto materialde desarrollo constitucional (como ámbito en el que el legislador ordinariocumple válidamente su función de configuración social, incluso, por la víainterpretativa; ámbito del que resulta, por contraposición, el de actuaciónabusiva de dicho legislador en el sentido de |a sentencia) a los títulosresultantes de los artículos 148, 149 y 150 de la Constitución. En todo caso,semejante interpretación aparece expresamente desautorizada por el TribunalConstitucional, al admitir una capacidad legislativa de principio (sin títuloespecífico) en el poder central. Pues bien, siendo así que en la Constituciónlas «materias» encomendadas al subsiguiente escalón normativo no son ho-mogéneas, ni responden en todo caso a la misma perspectiva (mientras lasanidad o la industria reflejan un preciso.sector de la realidad, la economíasupone un corte horizontal de ésta, en su misma variedad, desde una deter-minada visión de la misma), es claro que la negación de tal condición a laordenación de las técnicas y los principios vertebrantes del Estado autonómi-co es forzasamente convencional, en tanto que esa ordenación, en sí mismaconsiderada y sin perjuicio de su repercusión posible sobre, el resto de lalegislación estatal, integra un objeto claramente identificable y precisado dedesarrollo constitucional, por más que éste no haya sido contemplado expre-samente en la distribución constitucional de competencias. El caso es mutatismutandis similar al de la ordenación de los colegios profesionales y demáscorporaciones representativas de intereses económicos y profesionales que lapropia sentencia resuelve (al no estar previsto en dicha distribución) subsu-miéndolo en el título diseñado por el apartado 18 del artículo 149.1 de lanorma fundamental. En tanto que este precepto contempla la necesidad deun régimen unitario para la totalidad de las estructuras administrativasserviciales de los distintos ordenamientos territoriales, no parece que puedacuestionarse seriamente —a la vista del artículo 137 de la Constitución—lademanda o, cuando menos, la permisión por ésta de una ordenación de.conjunto de dichos ordenamientos, es decir, de la estructura mínima delordenamiento general en su conjunto. Así contemplada, esa ordenaciónpuede merecer perfectamente la calificación de «materia» y constituye, entodo caso, un cometido perfectamente autónomo de desarrollo constitucional.

Segundo y último argumento: la norma interpretativa, con el alcanceantes expresado, infringe también el límite a la potestad legislativa de las

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REFLEXIONES SOBRE LA SENTENCIA DE LALOAPA

Cortes Generales que representa la distribución constitucional de competen-cias entre los distintos órganos constitucionales y, en concreto (como resultamás adelante de la propia sentencia), las competencias atribuidas al TribunalConstitucional.

Cierto que el Tribunal realiza esta afirmación a mayor abundamiento yen tono secundario (sin otorgarle papel relevante en la fundamentación de sudecisión), pero no lo es menos que la fórmula y que, al examinar el articulo2 del proyecto de ley, la emplea, colocando en un mismo plano el poderconstituyente y el propio Tribunal. El juicio que, en todo caso, merece es porcompleto negativo, no sólo, porque descansa en una sobrevaloración de laposición del Tribunal; sino porque carece de cualquier respaldo jurídico.Aquí, la desorientación —iniciada con la identificación de las normas exclu-sivamente interpretativas como límite a la potestad del legislador— puededecirse que alcanza su punto más acalorado.

Resulta de todo punto insostenible la autocalificación como instanciaúnica de interpretación (lo que equivale, desde la propia tesis de la normativapuramente interpretativa y dada la eficacia erga ommes de las sentencias deinconstitucionalidad de las leyes, a la equiparación entre Tribunal Constitu-cional y poder constituyente) de dicho Tribunal, sin necesidad siquiera deacudir a apoyaturas concretas de Derecho positivo. Tal posición es inconce-bible teóricamente en un órgano, cuya función es jurisdiccional, dependiendosu entrada en juego, por tanto, de la actuación previa de los poderes públicosy del ejercicio efectivo —en relación con tal actuación y por las personas uórganos legitimados— de la correspondientes acciones.

De todas formas, la Constitución, aunque no define el Tribunal Consti-tucional, lo configura claramente como órgano jurisdiccional encargado develar por la integridad y el respeto del orden constitucional, lo que implicasu colocación, al igual que los restantes poderes públicos,-por debajo delmismo. Y, en razón a esta función, el articulo .1.1 de su ley orgánicareguladora le atribuye la condición de «intérprete supremo» de la Constitu-ción, expresión indicativa sin género, de duda de que le corresponde cierta-mente la interpretación última e indiscutible (por la propia eficacia de suspronunciamientos), pero en ningún caso, como es bien-obvio, la interpreta-ción única. No parece, pues, que sea necesario insistir en este extremo; elTribunal no ha podido ser, en este punto, más desafortunado!

No obstante, debe destacarse, para terminar esta parte del comentario,que este último argumento acaba de perfilar una determinada visión delEstado autonómico, que va decantándose a lo largo de la sentencia; visiónque podría calificarse de «conflictual» y que cabría caracterizar a través delas siguientes notas: .

— Inexistencia, más allá de las principíales de contenido no preciso de laConstitución, de reglas, criterios o pautas seguras y ciertas (por establecidasnormativamente) en cuanto a la estructura y el funcionamiento del Estado en

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su conjunto y sus diversas manifestaciones (es decir, no sólo las administra-tivas, sino hasta las legislativas). Tales reglas sólo pueden resultar caso porcaso y lenta y aleatoriamente (según la lógica del planteamiento de conflictosante el Tribunal Constitucional) de la doctrina que éste establezca en cuantointérprete constitucional. .

— Articulación y funcionamiento del Estado en la praxis sobre la actua-ción, en cada una de sus esferas, y sin otros parámetros de referencia sobrela estructura general, su posición.en ella y las relaciones recíprocas que lasindicadas, de los correspondientes poderes territoriales.

Los inevitables contactos de las diversas partes del todo carecen decualquier mecanismo de resolución ordinaria, de amortiguación o lubricaciónpara el mejor y más eficaz funcionamiento coherente de los poderes públicosen su conjunto, que la apelación directa al mecanismo último y definitivo delconflicto a dilucidar ante el Tribunal Constitucional.

Sólo resta decir (sea o no correcta la interpretación que se hace) que nopuede estarse de acuerdo con tal imagen excesivamente simplificadora eirreal de la organización y el funcionamiento de un Estado a la vez tancomplejo y tan urgido de coherencia y eficacia como el diseñado por laConstitución.

V. LA PROBLEMÁTICA DE LA EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA

No parece que deba cerrarse este comentario a la sentencia sobre elproyecto de LOAPA (primera que recae, apreciando infracciones constitucio-nales, en un recurso previo de inconstitucionalidad), sin hacer siquiera seauna breve referencia á los interrogantes que obviamente ha planteado enpunto a su ejecución.

De la escueta regulación (un solo artículo, el 79) que la ley orgánicareguladora del Tribunal Constitucional dedica al recurso previo (limitado,como se sabe, a los proyectos de estatutos y leyes orgánicas), se infiere queéste tiene por objeto estas medidas legislativas cuando han alcanzado ya elestadio de textos definitivos (una vez cumplidos todos los trámites delprocedimiento de aprobación a falta tan sólo de la sanción real y la publica-ción). El proceso constitucional y la sentencia versan, así, sobre decisionesdel poder legislativo en sí mismas acabadas y perfectas, pero a las que lesfalta —para su vigencia en calidad de tales— los requisitos de promulgación.Esta circunstancia determina la especificidad forzosa de los efectos de lasentencia, pues aquí no actúa el Tribunal Constitucional en su funciónordinaria (por lo que se refiere a la declaración de inconstitucionalidad deuna norma legal) de legislador negativo, es decir, declarando nulas y sinvalor decisiones legislativas ya vigentes. Por el contrario, en el recursoprevio, la intervención del. tribunal tiene el sentido, cabalmente, de ilustrar

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vinculantemente al legislador orgánico sobre lo que legítimamente puedellegar a promulgar como ley.

No es casual, por tanto, que el artículo 79 de la Ley orgánica reguladoradel Tribunal Constitucional remita íntegramente el procedimiento del recursoprevio al propio del recurso de inconstitucionalidad, pero regule el contenidoy los efectos de la sentencia recaída en el mismo.. Lamentablemente, estaregulación es excesivamente escueta, dejando abiertos importantes interro-gantes. •

Sólo son posibles dos pronunciamientos. La declaración de inexistenciade la inconstitucionalidad alegada no plantea problema alguno, ni en cuantoa su contenido y alcance, ni en cuanto a sus efectos, reducidos a despejardefinitivamente el acceso del proyecto de ley a la vigencia (el número 4 delartículo 79 comentando señala que'tras la sentencia «... seguirá su curso elcorrespondiente procedimiento»). La dificultad surge en la segunda alternati-va, que es la que se ha producido en el caso que nos ocupa: la declaración dela inconstitucionalidad del texto impugnado.

El contenido del pronunciamiento puede ser en este caso tanto la incons-titucionalidad del proyecto de ley en su totalidad (hipótesis máxima), comola de tan sólo una parte, de preceptos concretos del mismo. Precisamente porello el número 4 del artículo 79 de la Ley orgánica reguladora del TribunalConstitucional obliga a que la sentencia determine e identifique:

— El precepto o preceptos constitucionales infringidos.— El precepto o preceptos del proyecto de ley declarados incons-

titucionales.

Esta prescripción parece desde luego razonable desde la'perspectiva delcarácter propio del recurso previo. Suponiendo la sentencia un impedimentodefinitivo para la efectividad de una decisión del Parlamento, directo repre-sentante del titular de la soberanía, su fundamento constitucional (pues elParlamento sólo está vinculado por la norma fundamental) debe quedarperfectamente identificado. El segundo requisito —precisión de los preceptosdel proyecto declarados inconstitucionales— es aún más evidente, toda vezque, sobre lo dicho, debe quedar diáfanamente claro cuál es el contenido dela decisión parlamentaria que desde luego puede llegar a ser promulgadocomo norma legal; en otro caso se produciría una situación de inseguridadinsostenible en punto tan delicado como el ejercicio de la potestad legislativaestatal.

Justamente esta doble prescripción que, en virtud de su misma razón deser, de la parquedad de la regulación iegal, la trascendencia de este tipo depronunciamientos (máxime en el caso que nos ocupa) y la novedad de laaplicación (la creación del primer precedente), debía haber sido observadacon extremado rigor por el Tribunal Constitucional, no parece haber preocu-pado excesivamente al mismo; proceder que debe ser objeto de crítica.

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Por de pronto, la sentencia no se limita a alcanzar conclusiones condu-centes únicamente a la alternativa constitucionalidad-inconstitucionalidad(única admitida legalmente). Antes al contrario, utiliza la técnica interpreta-tiva (por ejemplo: en el artículo 19.1 del proyecto de ley, para precisar que suúnica interpretación válida constitucionalmente es aquella según la cual lasreglas sobre contabilidad y control económico-financiero a que se refiere sonprecisamente las de carácter básico dentro de la normativa vigente) y realizaindicaciones al legislador estatal en orden a la corrección del texto (porejemplo: en los artículos 31.2 —señalando que «... convendría que el legisla-dor precisase el alcance de la referencia que, en este artículo, se hace a lapertenencia de los funcionarios transferidos a sus cuerpos o escalas deorigen—», y 32.4 —afirmando que «... es necesario que el legislador eliminela ambigüedad del texto, ya que en la primera de las interpretaciones esinconstitucional»—). A pesar de ello, no lleva estas precisiones al fallo y nolas transforma, por tanto, en parte dispositiva del pronunciamiento. Hayaquí una incongruencia entre los fundamentos y el fallo de la sentencia, cuyoefecto más negativo radica en la inseguridad en que deja acerca de lainterpretación por el Tribunal del artículo 79.4, b), de su propia ley regula-dora en orden al contenido lícito de las sentencias en el recurso previo déinconstitucionalidad. En todo caso, el Tribunal no ha sido consecuenteconsigo mismo, pues si consideró improcedente —como parece que hizo—cualquier pronunciamiento distinto de los expresamente autorizados poraquella ley, no debió haber incluido las consideraciones examinadas en laparte expositiva de su sentencia, que introducen un claro factor de perturba-ción, por más que —al no haber sido recogidas en el fallo— no parezca quepueda otorgárseles eficacia alguna. Incidentalmente, debe señalarse que estaúltima circunstancia ha permitido la adopción del sistema seguido para laejecución del fallo; sistema que, de haber tenido virtualidad dichas conside-raciones, habría debido comprender necesariamente un nuevo pronunciamien-to parlamentario, al menos sobre los preceptos afectados.

Pero, además, en el fallo propiamente dicho, la indicación de los precep-tos constitucionales infringidos se verifica por el procedimiento, según prác-tica usual ya en el Tribunal, de remitir sin más y genéricamente a loscorrespondientes fundamentos jurídicos. Si esta práctica ha sido ya reputadade incorrecta en alguna ocasión por la doctrina, mayor crítica merece en estesupuesto, toda vez que implica una defraudación del mandato contenido enel artículo 79.4, b), de la ley orgánica reguladora del Tribunal.

Unas líneas finales merece también la cuestión de los efectos de lasentencia; aspecto éste que tampoco ha sido objeto de especial cuidado porel Tribunal, a pesar de la previsibilidad de los interrogantes efectivamentesurgidos luego, y del énfasis puesto a otros efectos por el propio Tribunal enla defensa de su función de intérprete del bloque de la constitucionalidad.Porque la insuficiencia de la regulación legal es aquí más acusada si cabe. Elartículo 79.4, b), de la ley del Tribunal se limita a prescribir que «... la

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tramitación (del texto enjuiciado) no podrá proseguir sin que tales preceptos(los declarados inconstitucionales) hayan sido suprimidos o modificados porel órgano competente». Dos son básicamente las cuestiones que suscita elprecepto:

— En primer término, la índole misma y el alcance de la eficacia propiade la sentencia. Parece que esa eficacia no es material, es decir, no se producedirectamente sobre el texto enjuiciado (determinando la correspondientedepuración de éste). Más bien puede decirse que su naturaleza es similar,salvando las distancias, a la propia, en los procedimientos administrativos,de los dictámenes vinculantes para el órgano decisor. Ahora bien, con laimportante diferencia determinada por el hecho de que —en el plano admi-nistrativo— éste está obligado a resolver, mientras que el Parlamento no esresponsable jurídicamente y. sí sólo políticamente del ejercicio efectivo de supotestad legislativa. Quiere decirse, que la eficacia de la sentencia no afecta áésta última, ni siquiera en cuanto a la decisión de su ejercicio o no, circuns-cribiéndose a impedir, negativamente, su utilización para la promulgación delos preceptos declarados inconstitucionales. De esta forma, la ejecución deuna sentencia recaída en recurso previo de inconstitucionalidad puede produ-cirse de cualquiera de las dos siguientes formas. Primero, decidiendo desistirpor completo de la promulgación de la norma enjuiciada, a la vista delimpacto que sobre la misma haya supuesto el fallo; segundo, resolviendopromulgar la norma en alguna de las dos siguientes variantes: sanción real ypublicación de la ley tal como se sometió al Tribunal, con la sola supresiónde los preceptos declarados inconstitucionales o sanción y publicación de lamisma, incluyendo estos últimos, una vez modificados atendiendo al falloconstitucional (esta última variante únicamente será posible, de permitirlo lacausa de la declaración de inconstitucionalidad en el recurso previo).

— En segundo lugar y como cuestión más ardua de resolver, se plantea1 a determinación del órgano competente para la ejecución del fallo (cuestiónque reopera, obviamente, sobre la anterior). Habiendo sido aprobado defini-tivamente por las dos Cámaras el texto enjuiciado, ¿han de resolver necesa-riamente sobre la ejecución los plenos de las mismas? En principio, y tenien-do en cuenta, además, lo dicho sobre la eficacia del fallo, parece que seimpone una respuesta positiva (la competencia sobre el ejercicio de la potes-tad legislativa la detentan en último término dichos plenos). Pero no cabeduda que tal respuesta —dada la naturaleza de esos órganos parlamentariosy el régimen de su" funcionamiento suscita numerosos inconvenientes, tantomás cuanto que los Reglamentos de las Cámaras no han contemplado estesupuesto (laguna que, a la vista de los últimos acontecimientos, anunciadoresde un uso frecuente del recurso previo, conviene colmar lo más prontoposible). El punto decisivo es el de la iniciativa para la actuación parlamen-taria, una vez recaída la sentencia. En la actualidad, faltando toda previsiónexpresa y siendo obligado situarse en el contexto del procedimiento legisláti-

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vo (dados los términos del artículo 79.4, b, de la ley Orgánica del Tribunal.Constitucional), la solución más próxima es la de acudir a la iniciativalegislativa (en el caso de la LOAPA, algún grupo parlameníario.sostuvo tesismuy cercana a esta interpretación).

Aquí no se va a intentar despejar estos interrogantes. Se trata más biende poner de relieve la insatisfactoria regulación actual de la materia y lainhibición del Tribunal de todo esfuerzo por precisar su fallo en los términosmás facilitadores de la tarea de ejecución fácilmente adivinable como arduay polémica, para denunciar la importancia y la urgencia de resolver normati-vamente la situación actual. Se lograría evitar así los problemas padecidos enla ejecución de la sentencia ahora comentada (y que pueden verse incremen-tados en el futuro) y la adopción de soluciones conflictivas como la finalmen-te establecida en el presente caso (en todo caso, debe reconocerse que lasingularidad política y jurídica de éste no dejaba muchas otras alternativasfactibles, así como que la solución adoptada se vio facilitada por la reducciónde la ejecución a una simple operación mecánica de supresión de preceptos yrecomposición del texto).

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DESARROLLO CONSTITUCIONAL Y RESPUESTA ANDALUZA EN LA CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO AUTONÓMICO

Francisco Balaguer Callejón Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada.

SUMARIO 1.-Introducción

2.-¿Por qué se produjo la respuesta andaluza? La indefinición constitucional del modelo de Estado.

3.-¿Cuáles fueron los efectos de la respuesta andaluza? El papel de Andalucía en la transición del Estado regional al Estado autonómico.

4.-¿Cómo se ha proyectado en el tiempo la postura de Andalucía? La oposición de Andalucía frente a los intentos de recuperación del modelo regional.

5.-¿Cuál ha sido la posición de Andalucía en relación con los últimos desarrollos del Estado Autonómico? Andalucía en el proceso de reformas estatutarias.

6.-Andalucía en el futuro del Estado Autonómico.

7.-Conclusiones.

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1.-INTRODUCCIÓN Para comprender el sentido de la "respuesta" andaluza, habría quizás que comenzar haciendo referencia al planteamiento contra el que esa respuesta iba dirigida. Se trataba de una propuesta política de ordenación territorial del Estado basada en la idea de un Estado regional con autonomía sólo para algunos territorios (singularmente Euskadi y Cataluña) y con sometimiento del resto a régimen común o a una autonomía de nivel inferior con carácter permanente. A



mi modo de ver1, una pretensión de tal naturaleza iba, desde el principio, contra el sentido de la historia y no se correspondía ya en las postrimerías del franquismo y en los primeros años de la transición con los movimientos sociales que, en diversa medida, reivindicaban un régimen de autonomía en los distintos territorios del Estado2. En el caso de Andalucía, todos sabemos muy bien lo que costó conseguir una autonomía de primer nivel. Baste recordar aquí que la primera fecha de celebración del día de Andalucía fue la del 4 de diciembre, conmemorativa de una víctima mortal de la represión de una de las muchas manifestaciones que se celebraron en la transición por la autonomía. La aportación de Andalucía al proceso autonómico fue crucial3 para romper una dinámica desigualitaria en ciernes que difícilmente se va a poder promover de nuevo en el futuro. Los planteamientos de los sectores que pretendían establecer una relación bilateral con un Estado centralista (con "Madrid") en el que sólo algunos territorios tuvieran autonomía política quedaron seriamente dañados desde entonces. Por otro lado, cabe plantearse si realmente ya tiene sentido, con el desarrollo alcanzado por el Estado autonómico, ese imaginario simbólico en el que Madrid ocupa un lugar esencial como representación de un pasado represor y centralista. Ese Madrid con el que se pretende negociar bilateralmente ya no existe en el contexto de un Estado que ha repartido gran parte de su poder público en diecisiete Comunidades Autónomas y dos Ciudades Autónomas

1 Cfr. una crítica a este planteamiento en mi trabajo "Comentario a La Reforma de los Estatutos de Autonomía", en Carles Viver i Pi Sunyer, Francisco Balaguer Callejón y Javier Tajadura Tejada, La reforma de los Estatutos de Autonomía, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2005, pp. 37-55. 2 Como ha indicado recientemente Juan José Solozábal, en un magnífico artículo publicado en el diario El País, "La satisfacción política de los nacionalismos, si esto no constituyese un oximorón o la cuadratura del círculo, no puede justificar una diferencia institucional a favor de las llamadas nacionalidades históricas, que los demás componentes territoriales del Estado entenderían como un privilegio". Cfr. "Lo que necesita nuestro Estado Autonómico", El País, 25 de mayo de 2012. 3 Me remito a mi trabajo "Die Autonome Gemeinschaft Andalusien im Bildungsprozeß des Autonomischen Spanischen Staates", Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart, Mohr Siebeck, Tübingen, Bd. 47, 1999, pp. 109-130. Este trabajo incorpora la primera (y única hasta donde conozco) traducción al idioma alemán del primer Estatuto de Autonomía de Andalucía. Se puede confrontar igualmente, sobre la posición de Andalucía en los primeros desarrollos del Estado autonómico, mi trabajo "Análisis de veinte años de relaciones entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Andalucía", Revista Andaluza de Administración Pública, número extraordinario, Sevilla, 2003.



que son interlocutores necesarios en aquellas cuestiones que afecten al Estado Autonómico. Si tenemos en cuenta que ese Estado está integrado en la Unión Europea y que también allí se ha trasladado gran parte del poder público de Madrid, tendremos que reconocer que muchos discursos de los que se proyectan en el escenario político y constitucional están ya claramente desfasados4. Se podría decir también, desde el otro lado, que estos planteamientos no procedían sólo de los sectores nacionalistas periféricos sino también de algunos sectores de ese "Madrid" ya inexistente, que hubieran visto como algo positivo un Estado centralizado con autonomía política para Cataluña y Euskadi y que han pretendido seguir focalizando la articulación del Estado Autonómico en la relación de "Madrid" con los sectores nacionalistas de las Comunidades catalana y vasca. Parten así de la misma percepción incompleta de la configuración actual del Estado porque, como es obvio, los poderes territoriales existentes ahora tienen una voz que debe ser atendida y pueden incidir sobre el conjunto del Estado de una manera importante. Baste señalar, por ejemplo, el peso político que "Madrid" Comunidad Autónoma está teniendo en el debate público autonómico para dar cuenta de la imposibilidad de focalizar el debate autonómico en la relación entre dos Comunidades y el Estado. En realidad, como hemos tenido ocasión de ver en la todavía breve pero intensa historia del Estado autonómico, otras Comunidades Autónomas, además de Euskadi y Cataluña, han ocupado una importante posición reivindicativa frente al Estado en función de la conformación específica de las mayorías a nivel estatal y territorial. Desde Galicia, en tiempos en el que era la única Comunidad gobernada por el entonces principal partido de la oposición (recordemos la propuesta de "Administración Única", por ejemplo), hasta la Comunidad Valenciana o la propia Andalucía, en condiciones de enfrentamiento con el Gobierno de la Nación, cuando ha habido mayorías diferentes. Pero también se han dado otros fenómenos de tensión política entre el Gobierno de la Nación y Comunidades gobernadas por el mismo partido (en 4 Todo esto sin negar el hecho de que la actual crisis económica está generando una alteración importante de nuestro sistema constitucional que se manifiesta tanto en el aumento de la dependencia del Estado respecto de Europa, en el plano financiero, cuanto en el correspondiente aumento de la dependencia de las CCAA respecto del Estado.



el caso de la Comunidad de Madrid es ya una constante, aunque antes se produjeron también tensiones, de manera puntual, con Extremadura o con Castilla-La Mancha, por poner algunos ejemplos). E igualmente ha habido situaciones en los que partidos nacionalistas periféricos, que han dependido de los votos de partidos estatales en el gobierno de la Nación para mantenerse en el poder, han dejado a un lado las posiciones reivindicativas frente al Estado. Por tanto, la realidad ha demostrado ser mucho más compleja de lo que algunos sectores académicos y políticos pensaron en los primeros momentos de construcción del Estado autonómico. Si esta es la situación actual, con la consolidación del Estado autonómico (con independencia de las tendencias involucionistas que se están manifestando con motivo de la crisis económica), tenemos que preguntarnos por la respuesta andaluza a esos planteamientos iniciales que hemos indicado, manifestada a través del referéndum del 28 de febrero de 1980, para ver después cómo se ha proyectado posteriormente en el desarrollo del Estado autonómico y cómo se ha mantenido en los últimos procesos de reformas estatutarias, que han dado lugar a un nuevo modelo de Estatuto. Lo que el 28 de febrero de 1980 supuso para la estructura territorial del Estado es que un territorio (el que mayor población aporta al Estado, por no hablar de su extensión territorial y su posición estratégica) rompió la pretensión de establecer una dinámica bilateral entre el Estado y otros territorios (propia del Estado regional de principios del siglo XX) abriendo así paso a la construcción de un Estado autonómico de clara orientación federal. La motivación esencial que dio lugar al 28F se ha seguido manteniendo después por Andalucía, partiendo de la idea de que es necesario garantizar la igualdad de status de las Comunidades Autónomas en la construcción de un futuro común, para hacer posible la igualdad de derechos de la ciudadanía en cualquier parte del Estado. En todo caso, como veremos, esta tensión entre Estado regional clásico y Estado autonómico venía propiciada por la indefinición constitucional sobre el modelo territorial de Estado, que hacía posible una diversidad de interpretaciones y también una orientación diferente de la organización territorial dentro del marco de la Constitución.



2.-¿POR QUÉ SE PRODUJO LA RESPUESTA ANDALUZA? LA INDEFINICIÓN CONSTITUCIONAL DEL MODELO DE ESTADO.

Sería el profesor Cruz Villalón el que resaltara, casi desde el comienzo de implantación del régimen constitucional en nuestro país, la desconstitucionalización que se operaba sobre la organización territorial del Estado en la Constitución de 19785. Esta desconstitucionalización estaba motivada, en gran medida, por las dificultades que en el proceso constituyente se dieron para consensuar la estructura del Estado entre los diversos partidos, cuyas opciones (por señalar sólo los grupos con representación parlamentaria relevante) iban desde la mera descentralización administrativa hasta el Estado federal. De hecho, las fisuras del consenso, por mínimas que fueran, se produjeron precisamente como consecuencia de la articulación concreta que se realizó en el texto definitivo, tanto por la forma en que se reconocieron los llamados "derechos forales" (que no fue aceptada por los sectores nacionalistas del País Vasco) cuanto por la incorporación del término "nacionalidades" para hacer referencia a las comunidades políticas con voluntad de autonomía (que fue muy cuestionada por los grupos más conservadores). Se ha dicho siempre que cada uno de los sectores que participaron en el consenso "se llevó a su casa" su propio texto constitucional, su propia Constitución, diferente a la que se llevaron los demás. Si esto es cierto -y no resulta necesariamente patológico- cuanto más en relación con la ordenación territorial del Estado, puesto que la Constitución contiene un amplio marco dentro del cual eran posibles diversos modelos. El pluralismo territorial no es sino una manifestación del principio pluralista que rige a la Constitución democrática española y que da lugar al reconocimiento del derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones6. El pluralismo territorial 5 Pedro Cruz Villalón, "La estructura del Estado o la curiosidad del jurista persa", RFDUC, n. 4, 1982, p. 59. Cfr. Igualmente, Pedro Cruz Villalón, "Introducción: la Constitución territorial del Estado" en P. Cruz, A. Porras, M. Medina, M. Terol, El Estatuto de Andalucía. I. Las competencias, Ed. Ariel, Barcelona, 1990. 6 Cfr. sobre el regionalismo como elemento estructural del Estado constitucional, especialmente en el ámbito del Derecho europeo, Peter Häberle, "Problemas fundamentales de una teoría constitucional del regionalismo en perspectiva comparada", en Estudios de Derecho Público, Homenaje a Juan José Ruiz-Rico, Ed. Tecnos, Madrid, 1997, Vol. II, pp. 1161 y ss.; así como Peter Häberle, Retos actuales del Estado constitucional, IVAP, Oñati, 1996, pp. 47 y ss. Cfr. igualmente de este autor "El valor de la autonomía como elemento de la cultura constitucional común europea", Revista de Derecho Constitucional Europeo, nº 10, julio-diciembre de 2008, pp. 347-354. Disponible en Internet: http://www.ugr.es/~redce/.



no va unido, necesariamente, al pluralismo político, ya que en las CCAA pueden formarse gobiernos que sean representativos de las mismas mayorías que conforman el gobierno de la Nación. Ahora bien, una ordenación constitucional sólida del territorio es aquella en la que el pluralismo territorial se incorpora a la estructura constitucional misma y no depende de la estructura política. Esto es, exige que no exista relación de dependencia entre el pluralismo territorial y el pluralismo político y que, por tanto, los derechos y obligaciones de los entes territoriales no dependan, para bien ni para mal, de sus afinidades o sus diferencias con el poder central. Esa relación de dependencia es, sin embargo, la que se ha producido en el Estado autonómico español debido al carácter abierto que el modelo territorial presenta en la Constitución. Para romper esa dependencia serían necesarias dos condiciones: la primera, que la ordenación territorial quede directamente determinada a nivel constitucional, en la propia Constitución. La segunda, que la autonomía (y, por tanto, los derechos de las CCAA) sea reconocida en base a un principio de igualdad en ese nivel constitucional. Esas dos condiciones no existen en nuestro sistema constitucional lo que provoca que el nivel político y el constitucional se confundan continuamente generando una espiral que, necesariamente, termina por reducir cada vez más el ámbito de lo constitucional ampliando el de lo político7. En definitiva, la indefinición constitucional del modelo de Estado ha provocado que el Estado autonómico haya estado condicionado, no sólo en su configuración inicial sino también en su evolución posterior, por factores políticos coyunturales. La respuesta andaluza se integró como uno más de esos factores en el nacimiento del Estado autonómico, cerrando la puerta a la posibilidad de un Estado regional basado en la descentralización política para algunos territorios y en una autonomía de segundo nivel para los demás. Posteriormente, esa misma indefinición ha hecho posible la aparición de múltiples tensiones en las que igualmente intervendría Andalucía especialmente en la vertiente específica de la

7 Esta valoración, que ya realizara hace algunos unos años, sigue estando vigente, me parece, en la configuración actual de nuestro Estado autonómico. Cfr. mi trabajo "Die Autonome Gemeinschaft Andalusien im Bildungsprozeß des Autonomischen Spanischen Staates", cit., pp. 109-130.



contraposición entre formulaciones igualitarias y desigualitarias de la organización territorial del Estado. 3.-¿CUÁLES FUERON LOS EFECTOS DE LA RESPUESTA ANDALUZA? EL

PAPEL DE ANDALUCÍA EN LA TRANSICIÓN DEL ESTADO REGIONAL AL ESTADO AUTONÓMICO.

Se podría decir que el Estado autonómico fue, por así decirlo, una construcción desarrollada en la práctica constitucional como un modelo de transición entre el modelo regional clásico y el modelo de Estado Federal. Ese modelo constitucional es sin duda el más congruente con los principios constitucionales pero, pese a ello, no es el que menos obstáculos presenta para su implantación a partir de la propia Constitución. En efecto, además de la desconstitucionalización del modelo de Estado, la Constitución consagraba una desigualdad de partida entre los territorios "históricos" (Cataluña, Galicia y el País Vasco) y los demás. Mientras que los primeros podían acceder a una autonomía plena sin necesidad de someterse a los requisitos (casi imposibles de cumplir) previstos en el artículo 151.1 CE, los segundos debían de esperar el plazo de cinco años previsto en el artículo 148.2 CE para asumir la totalidad de las competencias que la Constitución permite a las Comunidades Autónomas8. Esa desigualdad sólo podía ser salvada, por tanto, con el transcurso del tiempo o, como ocurrió con Andalucía, merced a un gran esfuerzo político manifestado en el referéndum de iniciativa autonómica9. La desigualdad era expresión del 8 La Disposición Transitoria 2ª de la Constitución establece que "Los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de estatuto de autonomía y cuenten, al tiempo de promulgarse esta Constitución, con regímenes provisionales de autonomía, podrán proceder inmediatamente en la forma que se prevé en el apartado 2 del artículo 148, cuando así lo acordaren, por mayoría absoluta, sus órganos preautonómicos colegiados superiores, comunicándolo al Gobierno. El proyecto de Estatuto será elaborado de acuerdo con lo establecido en el artículo 151, número 2, a convocatoria del órgano colegiado preautonómico". 9 Andalucía fue la única Comunidad Autónoma que se sometió a los requisitos casi insalvables del artículo 151.1 CE. De acuerdo con ese precepto: "No será preciso dejar transcurrir el plazo de cinco años, a que se refiere el apartado 2 del Artículo 148, cuando la iniciativa del proceso autonómico sea acordada dentro del plazo del Artículo 143, 2, además de por las Diputaciones o los órganos interinsulares correspondientes, por las tres cuartas partes de los Municipios de cada una de las provincias afectadas que representen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas y dicha iniciativa sea ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia en los términos que establezca una ley orgánica". Aun cuando el Referéndum de 28 de febrero de 1980 consiguió el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores en el conjunto de Andalucía y en siete de las ocho provincias,



modelo que inspira en parte a la Constitución: el Estado regional del período de entreguerras, que reconoce autonomía a determinados territorios, manteniendo una estructura unitaria para el resto del Estado. Este tipo de Estado, al no organizarse de manera descentralizada con carácter general, no requería, como el Estado Federal, una integración de la voluntad territorial en la nacional y por eso la Constitución de la Segunda República no necesitaba un parlamento bicameral, con una segunda cámara destinada a cumplir esa función. El modelo de Estado regional de ese periodo, basado en la autonomía de determinados territorios y el sometimiento de todos los demás al poder directo del Estado (de régimen común, por tanto), no siempre era aceptado incondicionalmente por estos últimos, que al menos en nuestro país, percibían como un privilegio, en las palabras de Llorens10, la autonomía concedida a las demás. Un sistema así sólo puede funcionar cuando son muy pocos los territorios con singularidades y con conciencia nacional o regional y el resto, la inmensa mayoría, participan de la misma conciencia nacional sin singularidades regionales relevantes y sin pretensiones de autogobierno. En un país como una de ellas, Almería, se quedó descolgada, pues consiguiendo una mayoría muy amplia de votos afirmativos, no llegó a la mayoría absoluta de los electores (a ello no fue ajena la postura de abstención promovida por el entonces partido en el Gobierno: la Unión de Centro Democrático). Para evitar que Andalucía, que había manifestado una voluntad autonómica muy superior a la de los otros territorios (incluidos los considerados "históricos") no pudiera acceder a la autonomía plena, se modificó la Ley Orgánica de Modalidades de Referéndum, previéndose la posibilidad de que la iniciativa autonómica de la provincia que no había conseguido la mayoría absoluta del censo fuera sustituida por las Cortes Generales. Un mecanismo cuya constitucionalidad fue muy discutida en la doctrina. Cfr.: Antonio Porras Nadales: "El referéndum de iniciativa autonómica del 28 de febrero en Andalucía", en Revista de Estudios Políticos, nº 15, mayo-junio de 1980. Cfr. igualmente, Manuel Bonachela Mesas: "El proceso autonómico andaluz: una aplicación peculiar del artículo 151 de la Constitución", en J. Cazorla (comp.), Los procesos de formación de las Comunidades Autónomas. Aspectos jurídicos y perspectivas políticas, Granada, 1984. 10 Cfr. Eduardo L. Llorens, La autonomía en la integración política, EDERSA, Madrid 1932, p. 175. Cfr. igualmente N. Alcalá Zamora, Los defectos de la Constitución de 1931, 1936; Cívitas, Madrid, 1981, pp. 95 ss. Señalaba Alcalá Zamora las diferencias entre un régimen federal y un régimen federalizable o ecléctico, como el instaurado por la Constitución de 1931. En el sistema federal "están garantizadas tres igualdades: primera, la de jurisdicción del Poder central sobre todas las regiones; segunda, la de autonomía interna en cada una de ellas; tercera, la del influjo recíproco, mutuo o indirecto de cada una sobre las demás, y viceversa. En cambio, con una Constitución federalizable, que permite la gran ventaja de adaptar el sistema sin uniformidad (que la uniformidad no es siempre unitaria) a realidades diferenciales, y a voluntades distintas, se llega inevitablemente a estas tres desigualdades, que suponen peligro, si no se remedian o contrapesan: primera, el Poder central ejerce autoridad más intensa y extensa sobre las regiones y provincias de derecho común; segunda, cada una de ellas goza de menor libertad que las autónomas; tercera, cualquiera de éstas aumenta su potestad propia con la de influjo directo, y a veces decisivo, en la vida interior de las otras, sustrayéndose a la reciprocidad del efecto contrario" (ibídem, p. 96).



España que surgió históricamente de la agrupación de reinos y de territorios conquistados, su implantación era de dudoso éxito. El fracaso, al menos provisional, de ese modelo, vendría justamente de la reacción de Andalucía frente a la pretensión del Gobierno de la época11 de consagrar un modelo regional como el del periodo de entreguerras con Comunidades Autónomas de primer nivel y otros territorios similares a los de régimen común, con una autonomía mínima reconocida en sus Estatutos. La expresión con la que se sintetizó y se sigue manifestando el rechazo a una autonomía plena para todos los territorios es la del "café para todos", que cuestionaba que fuera posible una ordenación territorial plenamente descentralizada con igualdad de status para las diversas Comunidades Autónomas. Andalucía rechazó ese planteamiento y abrió así la puerta a la construcción del Estado autonómico. En efecto, la abrió no sólo por ser el territorio con mayor población (y el segundo por extensión territorial) del Estado, sino también por servir de estímulo y ejemplo a las reivindicaciones autonómicas de otras regiones, dando lugar ya de entrada, a la concesión por medios extraestatutarios, de competencias más amplias a dos de ellas: Valencia y Canarias12. Se podría decir así que la autonomía de Andalucía marcó el punto de transición del Estado regional que se pretendía imitar de la Segunda República al Estado Autonómico que, asentado sobre principios constitucionales se orientaba hacia un modelo federal. En efecto, ese modelo autonómico presentada bastantes similitudes con los sistemas federales, tanto por lo que se refiere a la calidad y cantidad de competencias transferidas a las Comunidades Autónomas cuanto por la protección constitucional de la autonomía conferida a éstas. Si bien los Estatutos de Autonomía no son formalmente una auténtica Constitución, lo cierto es que su modificación no es posible si no media la voluntad conforme de la Comunidad Autónoma. Por más que esta característica sea también peculiar del Estado regional clásico13, lo cierto es que la garantía constitucional de la 11 El Gobierno de la Unión de Centro Democrático de Adolfo Suárez, que quería frenar el proceso de generalización de la autonomía (1980). 12 A través de sendas Leyes Orgánicas de transferencias basadas en el artículo 150.2 CE: la LOTRAVA y la LOTRACA, ambas de 1982. 13 Como indicara Ambrosini. Cfr. Gaspare Ambrosini, "Un tipo intermedio di Stato tra l'unitario e il federale caratterizzato dall'autonomia regionale", publicado en 1933 en la Rivista di Diritto



autonomía adquiere una dimensión distinta cuando nos encontramos ante una Constitución normativa en la que una auténtica jurisdicción constitucional tiene la capacidad para controlar las decisiones estatales o autonómicas que vayan en contra de lo dispuesto en las disposiciones constitucionales y estatutarias. La dimensión constitucional del Estatuto se incrementa entonces en su función de parámetro constitucional no sólo de las actuaciones de las Comunidades Autónomas, sino también de las actuaciones estatales. De ese modo, el ordenamiento autonómico se sitúa en posición de paridad frente al ordenamiento estatal (el de las instituciones generales del Estado) en cuanto ambos están sometidos a las condiciones de validez definidas en el ordenamiento constitucional14. Ello explica también que aun cuando las Comunidades Autónomas no puedan definirse como "Estados", el propio Tribunal Constitucional haya reconocido su cualidad estatal en el sentido de que el término "Estado" no sólo hace referencia, en la Constitución, a las instituciones generales del Estado sino también a las instituciones autonómicas del Estado, por cuanto éstas integran también al Estado como totalidad de la organización jurídico-política de la nación española15. Un reconocimiento de cualidad estatal de las CCAA que se mantiene en las últimas sentencias, incluida la 31/2010 de 28 de junio, relativa al Estatuto de Cataluña16, a pesar de la visión tan limitada que de la posición de los Estatutos en nuestro sistema constitucional se proyecta en esas sentencias17.

Pubblico, ahora en la recopilación del mismo autor Autonomia regionale e federalismo. Austria, Spagna, Germania, U.R.S.S., Edizioni Italiane, Roma, 1945. 14 Cfr. mi trabajo Fuentes del Derecho, Editorial Tecnos, Madrid, 1991, Vol. I, pp.83 y ss.; vol. II (1992), pp. 133 y ss. 15 Así, en la STC 32/1981, FJ 5. Cfr. sobre la jurisprudencia constitucional en la relación Estado-Comunidades Autónomas, la obra del profesor Tomás y Valiente, El reparto competencial en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Ed. Tecnos, Madrid, 1988. Hay que tener en cuenta que, de acuerdo con la Constitución, a los Presidentes de las Comunidades Autónomas no sólo les corresponde la representación suprema de la respectiva Comunidad, sino también la representación ordinaria del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma (art. 152.1 CE) mientras que el representante del Gobierno de la Nación es sólo Delegado del gobierno (no del Estado) de acuerdo con el artículo 154 CE. 16 FJ 13: "el Estado, en su acepción más amplia, esto es, como Estado español erigido por la Constitución Española, comprende a todas las Comunidades Autónomas en las que aquél territorialmente se organiza (por todas, STC 12/1985, de 30 de enero, FJ 3) y no únicamente al que con mayor propiedad ha de denominarse “Estado central”, con el que el Estado español no se confunde en absoluto, sino que lo incluye para formar, en unión de las Comunidades Autónomas, el Estado en su conjunto". 17 Cfr. mis trabajos "Las cuestiones institucionales en la STC 31/2010 de 28 de junio", en El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, n. 15, octubre de 2010, pp. 50 y ss.; "El Estado Autonómico en el contexto de la integración europea. Un comentario a la STC 31/2010,



Todo lo anterior no implica, naturalmente, una equiparación plena entre sistema federal y autonómico, sino tan sólo una marcada tendencia federalizante del Estado autonómico. Tendencia que no deja de presentar diferencias significativas, pero que recibió un fuerte impulso por medio de la jurisprudencia constitucional, especialmente a través de las SSTC 118/1996 y 61/1997 que establecieron una nueva concepción de las relaciones entre el Derecho estatal y el Derecho autonómico en la que la validez del Derecho estatal ya no aparecía como incondicionada (por virtud de la regla de supletoriedad) y era posible el control de validez del Derecho estatal producido más allá de sus competencias constitucionales (algo inviable hasta entonces dado que el Derecho estatal se consideraba siempre válido aunque inaplicable en las CCAA que hubieran asumido y ejercido competencias sobre la materia correspondiente)18. Sin embargo, el obstáculo permanente para la definitiva federalización del sistema, sigue siendo la de la persistente eficacia del llamado "principio dispositivo"19, del carácter abierto del sistema, sobre el que el proceso de formación de las Comunidades Autónomas se asentó y que, si bien ha permitido dotar de flexibilidad al Estado autonómico, también ha impedido el cierre del modelo20.

de 28 de junio", en E. Álvarez Conde y Cecilia Rosado Villaverde (Dirs.) Estudios sobre la Sentencia 31/2010, de 28 de junio, del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña, Instituto de Derecho Público, Madrid, 2011, pp. 27-72 y "El Tribunal Constitucional como “supremo intérprete” de la Ley de Aguas. Una reflexión sobre la posición de los Estatutos de Autonomía en nuestro ordenamiento constitucional y un comentario a la STC 30/2011" REAF, núm. 14, octubre 2011, p. 114-151. 18 Cfr., sobre esta cuestión, mi trabajo "Las relaciones entre el ordenamiento estatal y los ordenamientos autonómicos. Una reflexión a la luz de la regla de supletoriedad", Revista de Derecho Político, n. 44, 1998, pp. 285-305. 19 En virtud del cual, la configuración de la autonomía como un derecho atribuido a las nacionalidades y regiones, permitió a estas decidir desde si accedían o no a la autonomía, hasta el número y la calidad de las competencias que asumirían, dentro del marco constitucional, así como la configuración concreta de sus instituciones de autogobierno. En favor de este principio hay que decir que ha favorecido la consolidación de una amplia descentralización política sin excesivos traumas, justamente por el carácter gradual con que se ha producido. No se puede desconocer, por tanto, esa funcionalidad inicial del principio dispositivo ligado al Estado regional. Cuestión distinta es que, en la actualidad, pueda considerarse un principio compatible con las exigencias estructurales del Estado autonómico. 20 Cfr. al respecto, mi trabajo "Reformas constitucionales relativas al Título VIII en relación con la recepción constitucional de la denominación oficial de las CCAA", en Francisco Rubio Llorente, José Álvarez Junco (eds.) El informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional. Texto del informe y debates académicos, CEPC, Madrid, 2006, pp. 565-583.



4.-¿CÓMO SE HA PROYECTADO EN EL TIEMPO LA POSTURA DE

ANDALUCÍA? LA OPOSICIÓN DE ANDALUCÍA FRENTE A LOS INTENTOS DE RECUPERACIÓN DEL MODELO REGIONAL

Puesto que en la Constitución se conciliaban mecanismos propios del Estado regional clásico y de un Estado autonómico con tendencia federalizante, la definitiva implantación del Estado autonómico iba ya lastrada desde su comienzo, con graves problemas de articulación interna, originados sobre todo por el "principio dispositivo", que se reflejarían en conflictos generados posteriormente. Por otro lado, la tensión básica entre igualdad y asimetría en la organización territorial del Estado se mantendría, aunque reformulada en función de las nuevas condiciones de evolución del Estado autonómico. Entre esas nuevas condiciones, la más destacable sería la de la relativa igualación competencial e institucional que se generó a partir del año 1992. En efecto, una vez que pasaron los cinco años desde la aprobación de los Estatutos de autonomía se planteó por parte de las CCAA que no habían podido asumir todas las competencias que la Constitución no atribuye al Estado, la voluntad de equiparar sus niveles competenciales con las demás. Se debatió entonces si se debía seguir la vía de la reforma de los estatutos (más lenta, pero que permitía asumir las competencias como estatutarias, como propias de la CA) o si era mejor seguir la vía de una descentralización competencial por medio del artículo 150.2 CE (teóricamente más rápida, pero que planteaba el inconveniente de que las competencias que se transfieren a las CCAA son extraestatutarias). Finalmente se optó por una solución mixta: se siguió la vía del 150.2 mediante la LO 9/1992 de transferencia de competencias a las Comunidades Autónomas y posteriormente se modificaron los Estatutos de esas CCAA para incorporar las nuevas competencias como propias. Esta relativa igualación competencial estará en la base de nuevos desarrollos jurisprudenciales y doctrinales así como de nuevas reivindicaciones políticas. En el plano jurisprudencial resulta especialmente destacable, a los efectos de este trabajo, la evolución que se produce en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en relación con la cláusula de supletoriedad del artículo 149.3 CE.



En el plano doctrinal y político tenemos que hacer referencia a los planteamientos que se articulan en relación con los llamados "hechos diferenciales" y la asimetría en el Estado autonómico así como respecto del modelo de financiación de las Comunidades Autónomas. 1-Por lo que se refiere a la primera cuestión, la relativa igualación competencial contribuirá decisivamente a la formulación de la nueva jurisprudencia constitucional relativa a la supletoriedad del Derecho estatal sobre el autonómico. Hay que tener en cuenta que una de las deficiencias de nuestro Estado autonómico consiste en la inexistencia de un sistema de distribución de competencias racional que dejara establecidas ya en la propia Constitución las competencias del Estado y de las CCAA. En efecto, al remitir a los Estatutos de Autonomía con la doble cláusula residual del artículo 149.3 CE, las competencias de cada Comunidad respecto del Estado pueden ser muy distintas, porque no dependen de la Constitución sino de la redacción concreta que se haya dado a los Estatutos, lo que ha generado tensiones entre el ordenamiento estatal y los autonómicos y problemas que van desde el ámbito de las relaciones entre ordenamientos y los correspondientes conflictos normativos, hasta la esfera procesal de los conflictos de competencias. Pues bien, respecto de las relaciones entre ordenamientos, debemos recordar la lesión competencial a las CCAA operada a través del planteamiento abierto en la propia jurisprudencia del TC desde el año 1981, por el que el Estado tenía una competencia general e ilimitada para regular cualquier materia como consecuencia, por un lado de la desigualdad competencial entre las CCAA y por otro de la posibilidad de que las CCAA no quisieran hacer uso de sus competencias aplicándose entonces la norma estatal -válida en todo caso- como norma supletoria en virtud de lo establecido en el artículo 149.3 CE21. Esta

21 Esta argumentación se sostuvo ya en la STC 5/1981 de 13 de febrero donde se estableció el principio de que la regla de supletoriedad suponía la validez general del derecho estatal y la consiguiente preferencia aplicativa del derecho autonómico producido en el ejercicio de sus legítimas competencias. Se distinguía así entre el derecho autonómico válido como derecho aplicable en primer término en cada Comunidad Autónoma, y el derecho estatal supletorio como derecho aplicable automáticamente en segundo término en ausencia de normativa autonómica. Principio que de un modo u otro se mantendrá hasta las SSTC 118/1996 y 61/1997, pese a que en pronunciamientos anteriores, desde la STC 15/1989 de 26 de enero (FJ 1) se asegura que la regla de supletoriedad no es una cláusula universal atributiva de competencias sobre cualesquiera materias a favor del Estado y que incluso en la STC 147/1991 se llega a afirmar (en



doctrina desconocía en la práctica la cualidad ordinamental del Derecho autonómico, obligando a las CCAA a regular todas las materias objeto de su competencia (aun cuando no existiera un interés político por parte de las mismas en hacerlo, por entender que era mejor dejar ese ámbito sin intervención normativa) pues en caso contrario se aplicaría el Derecho estatal. Como ya hemos indicado, desde las SSTC 118/1996 y 61/1997 se corrige esa lesión a las competencias autonómicas entendiendo ya la regla de supletoriedad como un mecanismo de integración del derecho autonómico a disposición del aplicador del derecho en la Comunidad Autónoma. Esta nueva jurisprudencia fue posible gracias a la igualación competencial básica entre CCAA que permitió al Tribunal Constitucional reinterpretar la regla de supletoriedad y establecer límites a la validez de las normas estatales precisamente por el hecho de que ya no tenía sentido admitir la posibilidad de un Derecho estatal válido en todo caso y aplicable en las CCAA que carecían de competencias, una vez que todas las CCAA habían asumido básicamente las mismas competencias. Una de las muchas lecciones que podemos extraer de esta evolución jurisprudencial es que la igualación competencial no es necesariamente negativa para las CCAA que quieren diferenciarse políticamente de las demás. Por el contrario, esa igualación ha tenido un efecto positivo de racionalización del Estado autonómico y de limitación de las posibilidades de intervención del Estado sobre las CCAA, amparada hasta ese momento por la desigualdad competencial entre Comunidades Autónomas. 2-De otro lado, en el plano doctrinal y político, se promueven nuevas orientaciones del Estado autonómico, en sentido asimétrico, debido a diversas circunstancias políticas que se producen con posterioridad a la progresiva homogeneidad competencial provocada por los Acuerdos Autonómicos de 1992 y el proceso subsiguiente de reforma de los Estatutos de autonomía de las Comunidades de autonomía diferida. Ante todo, ese proceso de homogeneización, junto con el proceso de integración europea, provocó cierto malestar en algunos sectores nacionalistas periféricos por lo que podía suponer

manifiesta contradicción con el enunciado del artículo 149.3 CE) en el fallo, que determinados preceptos estatales son "inaplicables, directa o supletoriamente en las Comunidades Autónomas de Cataluña y Galicia".



de pérdida de capacidad política tanto en los órganos de negociación multilateral cuanto en la adopción de decisiones relativas a asuntos europeos (fase ascendente) y en la aplicación del Derecho europeo (fase descendente). Ese malestar encuentra un cauce privilegiado de expresión en los años sucesivos debido a la debilidad política del Gobierno de la Nación arrastrada desde 1993, con la imposibilidad de gobernar en solitario sin el apoyo de los partidos nacionalistas y al enfrentamiento radical entre los dos grandes partidos nacionales. Se plantea entonces un debate sobre los "hechos diferenciales" de algunas CCAA así como una tensión específica en relación con la alternativa de negociación multilateral o bilateral con las instituciones generales del Estado. La equiparación competencial era contemplada como una amenaza por algunos sectores nacionalistas periféricos porque obligaba a establecer una relación permanente e institucionalizada entre el Estado y las CCAA, de carácter multilateral. La posición de estos partidos nacionalistas quedaba fuertemente diluida en una relación multilateral del Estado y las CCAA. Más aún, la presencia predominante de los grandes partidos nacionales en los gobiernos autonómicos, provocaba una clara debilidad de los partidos nacionalistas periféricos en relación con la defensa de sus intereses. Una relación multilateral haría posible la imposición permanente, por el sistema de mayorías, de los planteamientos de los partidos de ámbito estatal, como consecuencia de la inexistencia de una cultura política autonómica en la que las CCAA defendieran sus intereses propios y no los de sus partidos a nivel estatal. La reacción frente a esta situación se manifiesta a través de diversos mecanismos. Por un lado, se intentan asumir nuevas competencias auspiciando "relecturas" de la Constitución. Sin embargo, comoquiera que esto provoca problemas de constitucionalidad, se intentan nuevas vías que hagan posible una diferenciación entre CCAA. Es el caso de la reivindicación de un nuevo sistema de financiación autonómica, que finalmente se implantará para el período 1997-2001 y que estaba destinado (aunque finalmente ello no se consiguiera por otros motivos) a hacer posible una competencia fiscal entre las CCAA con el aumento de los ingresos por las CCAA más ricas en detrimento de las más pobres.



Igualmente irían en esa dirección los conceptos ya mencionados de «hecho diferencial» o de asimetría22. A través de los hechos diferenciales se intentó singularizar a determinadas CCAA sobre las demás, haciendo posible el retorno a fórmulas bilaterales de relación entre el Estado y esas CCAA. Esta situación terminaría en parte con la mayoría absoluta del PP en el año 2000 y la pérdida de la mayoría absoluta de CiU en Cataluña en 1999, que provocó su dependencia del PP para gobernar en Cataluña. En ese período de mayoría absoluta en el Gobierno de la Nación, se produjo una involución del Estado Autonómico, con una centralización importante de las competencias mediante el uso excesivo de las cláusulas competenciales horizontales del Estado, generando un creciente malestar que daría lugar posteriormente a nuevas tensiones, con el llamado "Plan Ibarretxe", así como a intentos de establecer nuevas garantías de las competencias mediante la reforma de los Estatutos de Autonomía. La posición de Andalucía en ese período sería la de defensa de las competencias propias frente al Gobierno de la Nación y de reivindicación del Estado autonómico frente a los intentos de recentralización. Desde el punto de vista de la tensión entre igualdad y asimetría, sin embargo, será el período anterior de gobierno del PP el que provoque la reacción de la Comunidad Autónoma en relación con los pactos que dieron lugar al nuevo sistema de financiación autonómica puesto en marcha para el período 1997-2001. Andalucía no se incorpora a ese nuevo modelo de financiación, recurriéndolo ante el Tribunal Constitucional, lo que sería objeto de penalización económica específica por cuanto que no se actualizaría el censo para determinar la financiación autonómica procedente del Estado a pesar del aumento de la población andaluza en medio millón de personas. La oposición de Andalucía se basó en el temor a que se produjera una concurrencia fiscal entre CCAA, de manera que las que tenían mayores índices de riqueza pudieran bajar la presión fiscal vía IRPF para atraer así capitales de

22 Cfr. sobre esta cuestión, mi trabajo "Los hechos diferenciales y la evolución del Estado autonómico", en Alberto Pérez Calvo (ed.), Estado, Nación y Soberanía (problemas actuales en Europa), Ed. Temas del Senado, Madrid, 2000, pp. 85-103.



otras CCAA. Hay que tener en cuenta que el sentido de la reforma no estaba orientado a la legítima pretensión de obtener mayores ingresos puesto que, para conseguir esa finalidad, hubiera bastado con incrementar el porcentaje de participación territorializada en el IRPF o con establecer recargos sobre ese impuesto, toda vez que la legitimidad constitucional de esos recargos era clara desde la STC 150/1990. Lo que se pretendía no era obtener mayores ingresos aumentado la presión impositiva interna en la Comunidad Autónoma, sino obtenerlos interviniendo activamente en la política económica global, mediante la reducción de la presión impositiva: atrayendo capitales procedentes de otras Comunidades Autónomas. Sin embargo, lo cierto es que el sistema de financiación 1997-2001 demostró ser un fiasco desde esa perspectiva porque se produjeron dos circunstancias concurrentes que lo neutralizaron. Por un lado, el nuevo modelo de financiación se enfrentó desde el principio a algunos problemas derivados de la situación económica. El descenso de la recaudación del IRPF, y la disminución del caudal aportado por la tributación de las rentas de capital (como consecuencia de la rebaja progresiva de los tipos de interés) dio al traste con las expectativas que había generado en sus promotores. Por otro lado, el gobierno de la Nación, que tan pacíficamente aceptó el nuevo sistema de financiación y que lo puso en marcha para 1997, limitó las posibilidades de las CCAA de reducir la presión fiscal en sus territorios al reformar en 1998 el IRPF. La intención era clara: se cedía parte del impuesto, pero se dificultaba en la práctica a las CCAA que pudieran bajar la presión impositiva, mediante una fuerte reducción de la carga fiscal operada por el propio gobierno con la reforma del IRPF. Aunque esa reducción se producía en el tramo estatal del impuesto, las CCAA se quedaron sin capacidad real para bajar la presión fiscal23. Desde el punto de vista de la posición de Andalucía, esta neutralización práctica de los efectos negativos del sistema -respecto de una posible concurrencia fiscal entre CCAA- hizo posible una posterior aceptación por parte

23 Cfr. mis trabajos "La financiación de las Comunidades Autónomas", en Luis López Guerra (coordinador), Estudios de Derecho Constitucional. Homenaje al Profesor Dr. D. Joaquín García Morillo, Tirant lo Blanch, Valencia, 2001, pp. 477-491 y "La Financiación de las Comunidades Autónomas y la constitucionalización del Estado Autonómico", en José María Vidal Beltrán y Miguel Ángel García Herrera: El Estado Autonómico Integración, solidaridad y diversidad, Editorial Colex, Madrid, 2005, vol. I, pp. 607-618.



de la Comunidad Autónoma de los sucesivos sistemas de financiación, pese a que se basaban también en la cesión parcial del IRPF24. 5.-¿CUÁL HA SIDO LA POSICIÓN DE ANDALUCÍA EN RELACIÓN CON LOS

ÚLTIMOS DESARROLLOS DEL ESTADO AUTONÓMICO? ANDALUCÍA EN EL PROCESO DE REFORMAS ESTATUTARIAS.

Las últimas reformas estatutarias no se plantearon ya desde la perspectiva de la tensión entre asimetría e igualdad, por cuanto los promotores de la reforma catalana dejaron bien claro, desde el principio, que no pretendían exclusividad alguna en cuanto a las propuestas de reforma que defendían. Esta postura facilitó que otras CCAA realizaran reformas más o menos inspiradas en la promovida desde Cataluña25. En lo que a Andalucía se refiere, se puso en marcha una reforma amplia que dio lugar a un nuevo modelo de Estatuto de Autonomía, en el que se incorporaron muchos de los desarrollos institucionales, competenciales y políticos de la Comunidad Autónoma desde su creación26. De especial interés resulta, a los efectos de esta exposición, la formulación que se expone en el Preámbulo del nuevo Estatuto, para comprender cuál ha sido la posición histórica de Andalucía y cómo esa posición se seguirá manteniendo durante el último proceso de reformas estatutarias. En efecto, los impulsores de la reforma serán conscientes del capital político que supuso para Andalucía el

24 El 27 de julio de 2001 se aprobó el nuevo sistema de financiación de las CCAA que debía regir a partir del año 2002. Este acuerdo se manifestó en diversas reformas legislativas, entre las que destaca la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, que regula las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía. El actualmente en vigor se aprobó por el Consejo de Política Fiscal y Financiera por medio del Acuerdo 6/2009, de 15 de julio, para la reforma del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se manifestó también en diversas reformas legislativas, destacando la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias. 25 Sobre las recientes reformas estatutarias, cfr. mi trabajo "Lo Stato autonomico spagnolo: la stagione delle riforme", en I cantieri del federalismo in Europa, a cura di Antonio D’Atena, Giuffrè, Milano, 2008, pp. 333-393. 26 Cfr. sobre el nuevo Estatuto de Andalucía, mi trabajo "La reforma del Estatuto de autonomía de Andalucía en el marco de la Constitución", en Francesc Pau y Vall (Coordinador) Las Reformas Estatutarias y la articulación territorial del Estado, XVI Jornadas de la Asociación Española de Letrados de Parlamentos. Editorial Tecnos, Madrid, 2008, pp. 153-178.



28 de febrero de 1980 y de la necesidad de mantener ese capital en el futuro. Así, se dice en el Preámbulo del Estatuto de 2007: "El ingente esfuerzo y sacrificio de innumerables generaciones de andaluces y andaluzas a lo largo de los tiempos se ha visto recompensado en la reciente etapa democrática, que es cuando Andalucía expresa con más firmeza su identidad como pueblo a través de la lucha por la autonomía plena"27. No es extraño, por tanto, que el Preámbulo concluya haciendo una apelación al 28F y planteando el nuevo Estatuto como renovación del compromiso adoptado el 28 de Febrero de 198028. Esta orientación incluirá la adopción de nuevas posiciones identitarias en la medida en que ese principio de igualdad requiera también de definiciones identitarias diferentes a las existentes hasta ahora. Desde esa perspectiva, el término "realidad nacional" se incorporó finalmente al Preámbulo de acuerdo con la formulación consensuada en las Cortes Generales: "El Manifiesto andalucista de Córdoba describió a Andalucía como realidad nacional en 1919, cuyo espíritu los andaluces encauzaron plenamente a través del proceso de autogobierno recogido en nuestra Carta Magna. En 1978 los andaluces dieron un amplio respaldo al consenso constitucional. Hoy, la Constitución, en su artículo 2, reconoce a Andalucía como una nacionalidad en el marco de la unidad indisoluble de la nación española". Por su parte, el artículo 1.1 del Estatuto define a Andalucía como nacionalidad histórica: "Andalucía, como nacionalidad histórica y en el ejercicio del derecho de autogobierno que reconoce la Constitución, se constituye en Comunidad Autónoma en el marco de la unidad de la nación española y conforme al artículo 2 de la Constitución". Pero Andalucía no se limita a definir como criterio de su identidad propia la idea de "realidad nacional" y de "nacionalidad histórica", sino que incorpora también

27 Igualmente, se afirma que "Las manifestaciones multitudinarias del 4 de diciembre de 1977 y el referéndum de 28 de febrero de 1980 expresaron la voluntad del pueblo andaluz de situarse en la vanguardia de las aspiraciones de autogobierno de máximo nivel en el conjunto de los pueblos de España. Desde Andalucía se dio un ejemplo extraordinario de unidad a la hora de expresar una voluntad inequívoca por la autonomía plena frente a los que no aceptaban que fuéramos una nacionalidad en el mismo plano que las que se acogían al artículo 151 de la Constitución". 28 "Por ello, y como expresión de su voluntad colectiva representada políticamente a través del Parlamento, el pueblo andaluz ratifica el presente Estatuto de Autonomía de Andalucía, como renovación del compromiso manifestado el 28-F de 1980".



un elemento fundamental de su concepción, no sólo de su posición en el conjunto del Estado, sino de la propia configuración del Estado. Así, el nuevo Estatuto de Andalucía incluye el término "hechos diferenciales", pero no para reivindicar hechos diferenciales29 sino para postular su condición de Comunidad Autónoma defensora de la igualdad de status entre Comunidades, marcando así distancias respecto de este concepto. En el Preámbulo del Estatuto de 2007 se dice que: "Hoy, como ayer, partimos de un principio básico, el que planteó Andalucía hace 25 años y que mantiene plenamente su vigencia: Igualdad no significa uniformidad. En España existen singularidades y hechos diferenciales. Andalucía los respeta y reconoce sin duda alguna. Pero, con la misma rotundidad, no puede consentir que esas diferencias sirvan como excusas para alcanzar determinados privilegios. Andalucía respeta y respetará la diversidad pero no permitirá la desigualdad". Esta defensa de la igualdad no se concibe en el Preámbulo como algo contradictorio con la existencia de una identidad propia. De hecho, el Preámbulo comienza afirmando que "Andalucía, a lo largo de su historia, ha forjado una robusta y sólida identidad que le confiere un carácter singular como pueblo". Ahora bien, de ese carácter singular no pretende derivarse una posición especial de la Comunidad Autónoma en el conjunto del Estado30. En definitiva, la identidad andaluza no se considera contradictoria con la idea de igualdad de status de las Comunidades Autónomas y, por tanto, de igualdad de derechos de la ciudadanía en el conjunto del Estado, que ha sido la motivación esencial de Andalucía desde la transición democrática. 6.-ANDALUCÍA EN EL FUTURO DEL ESTADO AUTONÓMICO.

29 Salvo la referencia del Preámbulo a que en Andalucía "se ha configurado como hecho diferencial un sistema urbano medido en clave humana" que obviamente no tiene que ver con el sentido habitual de este término. 30 Más allá de la indicación de disponer de una "voz propia en el Estado de las Autonomías, tal y como establece la Constitución Española de 1978" y del recordatorio de que "Andalucía ha sido la única Comunidad que ha tenido una fuente de legitimidad específica en su vía de acceso a la autonomía, expresada en las urnas mediante referéndum, lo que le otorga una identidad propia y una posición incontestable en la configuración territorial del Estado."



La puesta en marcha de la autonomía andaluza coincidió con el acceso al poder estatal del PSOE en octubre de 1982. Se generó así una situación peculiar por cuanto el gobierno estatal y el autonómico se adscribían al mismo partido político. Además concurrían otras circunstancias que no podían dejar de influir en las relaciones entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Andalucía y que eran notablemente peculiares desde una perspectiva histórica. En primer lugar, tanto el gobierno estatal como el autonómico habían obtenido una amplia legitimación electoral, habiendo sido un importante desencadenante del fracaso político de la anterior mayoría estatal y del acceso del PSOE al poder la crisis provocada por la actitud errática de la UCD ante la cuestión de la vía de acceso de Andalucía a la autonomía. En segundo lugar, el peso político de los líderes nacionales procedentes de Andalucía era muy importante. Tanto el Presidente como el Vicepresidente del Gobierno de la Nación eran andaluces y eran además los líderes estatales del partido en el Gobierno de la Comunidad Autónoma. Esta situación se transformaría posteriormente dando lugar a períodos de falta de correspondencia en el signo político de la mayoría gobernante en Andalucía, que se ha mantenido siempre igual, con el signo político del partido gobernante a nivel estatal. Por otra parte, durante los primeros años del Estado autonómico, las mayorías absolutas eran la regla en el partido gobernante tanto en Andalucía como en el Estado. Ese fue uno de los motivos por los que no se manifestó en ese período la doble tensión que ha caracterizado posteriormente la relación entre Andalucía y el Estado: por un lado la tensión constitucional entre fórmulas regionales, de autonomía privilegiada para determinados territorios, y fórmulas autonómicas, de construcción del Estado basadas en un principio de igualdad de status de todos los territorios. Por otro lado, la tensión política que puede derivarse de la distinta conformación de las mayorías-minorías en las instituciones estatales y autonómicas. Estas dos cuestiones no están, en absoluto, desvinculadas entre sí, por cuanto que las tensiones entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Andalucía se han manifestado en ocasiones como consecuencia de la tensión subyacente entre el modelo de Estado regional y el de Estado autonómico y de la presión que los partidos nacionalistas periféricos han realizado para orientar la conformación del modelo territorial en un sentido desigualitario. Quiere esto decir que estas dos variables (la tensión Estado regional/autonómico y la tensión mayoría política



estatal/autonómica) deben ser completadas con la referencia a la posición de la mayoría política estatal ante los nacionalismos periféricos, circunstancialmente condicionada por la ausencia de mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados y por la necesidad de contar con el respaldo de los partidos nacionalistas periféricos para gobernar. Esta circunstancia se manifestó de forma muy cruda en el momento inicial de acceso a la autonomía, en una situación de mayoría relativa del gobierno de la UCD, pues sería el discurso contrario a la extensión de la autonomía plena lo que propiciaría el conflicto sobre la vía andaluza de acceso a la autonomía. Pero también se manifestó en un periodo posterior, en situación de mayoría relativa del PSOE en primer lugar (con la cesión de los rendimientos del 15% del IRPF por la presión de los nacionalistas catalanes) y de manera más intensa (unida ya a la tensión originada por la diversidad de signo político del gobierno estatal y del autonómico) por el sistema de financiación autonómica aprobado en 1996 para el período 1997-2001, que dio lugar a diversos recursos de inconstitucionalidad promovidos, entre otras, por la Comunidad Autónoma de Andalucía. En términos generales, los rasgos patológicos que la dialéctica entre mayorías políticas de distinto signo puede llegar a alcanzar han estado estrechamente conectados hasta ahora, en nuestra experiencia constitucional y estatutaria, con la tensión subyacente entre el modelo regional o asimétrico y el autonómico o igualitario. En efecto, la ausencia de constitucionalización del modelo autonómico y la indefinición y apertura provocada en el nivel constitucional por esa tensión subyacente, han dado lugar a una interferencia permanente de la estructura política del pluralismo territorial en la constitucional.



Si tenemos en cuenta la doble tensión que se genera en relación con la forma territorial de Estado (igualitaria o asimétrica) y con la articulación del pluralismo entre las mayorías de diverso signo en el ámbito estatal y el autonómico, podríamos decir ahora que la primera de esas tensiones recae sobre la estructura constitucional mientras que la segunda recae sobre la estructura política. Sin embargo ambas se han mezclado en la práctica provocando distorsiones indeseables. La patología de esta situación se podría caracterizar así: la tensión entre el modelo de Estado igualitario y el asimétrico ha impedido cerrar el nivel constitucional mediante la plena constitucionalización del Estado autonómico. De ese modo, esa tensión repercute necesariamente sobre la que se produce entre las mayorías de diverso signo en el nivel estatal y autonómico de gobierno, produciendo distorsiones inevitables en las relaciones entre Estado y Comunidad Autónoma y una articulación deficiente del pluralismo territorial. La evolución futura de esta dinámica es imposible de prever. Ni siquiera podríamos decir que una reproducción de las condiciones previas (mayoría simple del partido en el gobierno de la Nación, presión de los partidos nacionalistas periféricos) generaría necesariamente las mismas tensiones. En la actualidad, la situación es diferente porque el partido en el gobierno estatal cuenta con mayoría absoluta y la crisis económica está produciendo también una alteración de las variables constitucionales que han definido hasta ahora tanto la relación del Estado con la Unión Europea como la relación entre el Estado y las CCAA. En lo que se refiere al objeto de esta exposición, sin embargo, lo que sí parece claro es que la posición de Andalucía no va a experimentar modificaciones sustanciales en el futuro como parece evidenciar la incorporación al nuevo Estatuto de esa posición como elemento referencial identitario de la propia Comunidad Autónoma.



7.-CONCLUSIONES. Como hemos podido ver a lo largo de esta exposición, Andalucía ha tenido un papel relevante en el desarrollo del Estado Autonómico en relación con una de las variables que han vertebrado desde el principio del debate sobre la organización territorial: la relativa a la tensión entre igualdad/desigualdad de los territorios frente al Estado. En la respuesta andaluza del 28F de 1980, se manifiesta ya la posición de Andalucía frente a los intentos de establecer, con carácter permanente, una diferenciación de status entre Comunidades Autónomas. Será justamente esa posición de Andalucía y su incorporación al grupo de las cuatro Comunidades que podríamos definir como de "autonomía plena" la que provocará que las restantes se incorporen posteriormente a esa condición, de acuerdo con las previsiones constitucionales, configurando un Estado Autonómico con igualdad de status de las 17 CCAA que lo integran. Posteriormente, Andalucía mantendrá siempre una actitud vigilante respecto de posibles orientaciones del Estado Autonómico que pudieran suponer una involución desde la perspectiva de esa igualdad de status. Esa actitud se traducirá en reacciones políticas especialmente significativas, como la que se produjo frente al modelo de financiación autonómica del período 1997-2001, en un momento en el que todas las CCAA habían asumido ya básicamente las mismas competencias y la cuestión de la financiación parecía que podía determinar el aumento de las diferencias entre ellas. Como se ha argumentado en este trabajo, después se comprobó que no sería así debido a la rebaja del IRPF que aplicó el gobierno de la época así como por la pérdida de capacidad recaudatoria adicional de este impuesto derivada de la rebaja de los tipos y su incidencia negativa en las rentas de capital, lo que explica el cambio de postura de Andalucía en relación con los sucesivos modelos de financiación autonómica a pesar de que se mantuviera en ellos la cesión parcial del IRPF. Un momento especialmente relevante respecto de la posición de Andalucía será el de las últimas reformas estatutarias. Unas reformas que se plantearon ya, desde el principio, sin voluntad de exclusividad por parte de la Comunidad Autónoma de Cataluña, que fue la que inició el proceso, configurando un nuevo modelo de Estatuto de Autonomía. Andalucía se incorporó a ese proceso



asumiendo el nuevo modelo de Estatuto e incorporando su propio bagaje autonómico, centrando la reforma en los aspectos que habían articulado la política de la Comunidad Autónoma desde su nacimiento: igualdad de género, prestaciones sociales, educación, etc. Desde el punto de vista identitario la Comunidad Autónoma incorpora la referencia a la noción de "realidad nacional" en el Preámbulo, que es una formulación que debe situarse también dentro del contexto de la voluntad de no situarse ni desde el punto de vista competencial ni desde otras perspectivas en una posición distinta a otras CCAA. En el propio Preámbulo del nuevo Estatuto se expresa esa vocación de manera muy clara, como ya hemos indicado: "Hoy, como ayer, partimos de un principio básico, el que planteó Andalucía hace 25 años y que mantiene plenamente su vigencia: Igualdad no significa uniformidad. En España existen singularidades y hechos diferenciales. Andalucía los respeta y reconoce sin duda alguna. Pero, con la misma rotundidad, no puede consentir que esas diferencias sirvan como excusas para alcanzar determinados privilegios. Andalucía respeta y respetará la diversidad pero no permitirá la desigualdad". En lo que se refiere a la situación actual, podríamos decir que viene marcada por la crisis económica y la puesta en marcha de nuevos instrumentos de intervención del Estado sobre las CCAA, a partir de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Esas circunstancias de partida deben ser valoradas también considerando la existencia de mayorías distintas en el gobierno de la Nación y en el de la Comunidad Autónoma. Similares condiciones se dieron durante el anterior período de gobierno del PP a nivel estatal, dando lugar a una tensión considerable entre Estado y Comunidad Autónoma. Hay que tener en cuenta, además, que en las últimas elecciones autonómicas parecía ya inevitable un cambio político que diera lugar a un gobierno del PP a nivel autonómico, lo que finalmente no ocurrió porque ese partido no obtuvo mayoría suficiente y se formó un gobierno de coalición PSOE-IU.



Por último, respecto de cuál sea la posición de Andalucía en el futuro del Estado autonómico, cabe pensar que la actitud igualitaria seguirá siendo un factor importante en la definición de la posición autonómica sea cual sea la mayoría gobernante. No se trata sólo de que el propio Estatuto de Autonomía incluya este principio igualitario para definir cuál debe ser la actitud de Andalucía en la relación entre las CCAA y el Estado. Es que, además, esta formulación se ha incorporado ya como un elemento identitario de la propia Comunidad Autónoma, que recurre a la legitimación democrática del impulso autonómico andaluz como un valor referencial. Recordemos los términos del Preámbulo del nuevo Estatuto cuando se refiere a la etapa democrática que es "cuando Andalucía expresa con más firmeza su identidad como pueblo a través de la lucha por la autonomía plena". En suma, pese a que en las circunstancias actuales resulta muy difícil hacer previsiones de futuro, debido a la incidencia que la crisis económica está teniendo sobre nuestro sistema constitucional (lo que incluye también al Estado autonómico), es previsible que Andalucía siga manteniendo una posición que es ya parte esencial de su propia identidad como Comunidad Autónoma, en la defensa de la igualdad de status de las CCAA y de un desarrollo equilibrado del Estado autonómico.

ESTUDIOS

EL PLAN IBARRETXE Y SU GRAVE DÉFICITDEMOCRÁTICO DE PARTIDA

ALBERTO PÉREZ CALVO

SUMARIO

1. UNA TEORÍA DEMOCRÁTICA DE LA BASE SOCIAL DEL ESTADO Y DE LAS COMUNIDADES

AUTÓNOMAS: 1.1. ¿a construcción democrática del pueblo y de la nación espa-ñoles en la Constitución. 1.2. El principio dispositivo y la creación de los pue-blos de España, de las nacionalidades y de las regiones. 1.3. El marco constitu-cional para la construcción de los pueblos, nacionalidades y regiones. 1.4. Lospueblos de España en la Constitución y su creación.—2. EL PUEBLO VASCO EN LAPROPUESTA DE ESTATUTO POLÍTICO DE LA COMUNIDAD DE EUSKAD1! 2 . 1 . El punto departi-da del nacionalismo vasco: un concepto antidemocrático de pueblo. 2.2. Algu-nas consecuencias de esta concepción: 2.2.1. El concepto apriorístico o antide-mocrático de pueblo: la inclusión de pueblos en contra de su voluntad. 2.2.2. Latendencia a la exclusión de ciudadanos vascos de la calidad de tales. 2.2.3. La

pretensión de la soberanía del pueblo vasco.

1. UNA TEORÍA DEMOCRÁTICA DE LA BASE SOCIAL DEL ESTADOY DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

1.1. La construcción democrática del pueblo y de la naciónen la Constitución española

Creo que se puede afirmar que los españoles constituíamos un puebloen la época del franquismo, lo que ocurre es que carecíamos de los elemen-tos que adornan a un pueblo democráticamente construido, o sea, de la so-beranía para decidir sobre nosotros mismos, sobre nuestra organizaciónpolítica.

Revista de Estudios Políticos (Nueva Época)Núm. 126. Octubre-Diciembre 2004


La ley para la Reforma Política configuró, sin duda, otro pueblo distintoal anterior, dotado de soberanía, como se decía en la propia Ley y, por tanto,con posibilidad de decidir sobre sí mismo.

Posteriormente, cuando el pueblo surgido de la Ley para la Reforma Po-lítica ratifica la Constitución, se organiza a sí mismo de una manera precisay pensando en dotarse de una estructura a largo plazo.

El pueblo español que surge de la Constitución es la organización políti-ca de todos los ciudadanos españoles. Y la Constitución se convierte en lanorma fundamental porque justamente ha sido ratificada por ese pueblo es-pañol que se constituye de una nueva manera, de una manera democrática, alaprobar la Constitución misma.

Una muestra clara de todo ello nos la proporciona la propia Constituciónen su Preámbulo («el pueblo español ratifica la siguiente Constitución») y ensu artículo 1.1: «España se constituye en un Estado social y democrático deDerecho...». Y en su párrafo 2 donde se dice que la soberanía reside en elpueblo español del que emanan los poderes del Estado.

Todo lo que se acaba decir es elemental en un mundo en el que predomi-na el valor cultural de la democracia. Es decir, cuando la soberanía procededel pueblo o, lo que es lo mismo, que el pueblo tiene la última palabra sobresu propia organización política e incluso sobre su propia configuracióncomo pueblo. Es decir, en democracia no caben pueblos que no hayan deci-dido sobre su propia existencia. Y, asimismo, su decisión supone el naci-miento de los lazos jurídicos entre todos los ciudadanos que el propio consti-tuyente haya decidido mediante la Constitución.

El constituyente español construyó también otro ente colectivo que es laNación española. No es una nación que se pueda definir étnicamente. Essimplemente una creación intelectual, a la que se atribuyen unos caracteresconcretos. Entre estos caracteres está el de la pluralidad ya que está integra-da, además de por nacionales españoles, por nacionalidades y regiones.Cuando digo que la Nación española es una creación intelectual no por elloquiero decir que las naciones pretendidamente étnicas no dejen de ser tam-bién puras creaciones intelectuales. Lo que ocurre es que mientras que lasnaciones cívicas nacen sustentadas en la voluntad ciudadana, las pretendida-mente étnicas, además de ser imposibles desde el punto de vista democráti-co, se pretende que nazcan con el estigma de la exclusión de algunos de suslógicos miembros y de la inclusión de otros que no tienen nada que ver enesa aventura. Es decir, sin el apoyo democrático de la voluntad de sus miem-bros pretendidos y de los excluidos.

O sea, en el mundo jurídico, sólo existen los pueblos en el sentido demo-crático de la palabra, cuando se han organizado a sí mismos como tales. Yhoy, en el ámbito cultural y jurídico en que nos toca vivir, su creación tiene

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lugar mediante el acto de la constitución jurídica que es la única técnica queda fe de la existencia de un pueblo. Ese pueblo es soberano y es capaz deproporcionar legitimidad a los representantes del mismo y a sus decisiones.

No estamos hablando, por tanto, del pueblo tal como lo puede ver un et-nógrafo. Puede resultar una visión apasionante, la del etnógrafo, pero no tie-ne ninguna eficacia jurídica sobre la organización de las personas concretas.Sólo esas mismas personas concretas disponen de la capacidad de organizar-se a sí mismas como pueblo, insisto, en democracia.

Finalmente, como se ha puesto de relieve, el hecho de que la «soberaníanacional» resida en el pueblo español supone la indivisibilidad de la sobera-nía, o sea, la imposibilidad de que el poder constituyente pueda ser atribuidoa una fracción del pueblo español, de modo que queda por tanto excluidacualquier pretensión de un planteamiento jurídico de la secesión. Es decir,cualquier paso en ese sentido debe partir de la reforma del Título preliminarde la Constitución, del artículo 1.1 y 2. Y ello porque el compromiso adqui-rido por todo el pueblo español, el pacto social llevado a cabo por todos losespañoles, no puede ser alterado sino a través de las vías previstas por elconjunto del pueblo en la Constitución misma.

1.2. El principio dispositivo y la creación de los pueblos de España, delas nacionalidades y de las regiones

Creo que para abordar mejor el presente epígrafe resulta conveniente tra-tar de responder a la siguiente pregunta metodológica: ¿Preexisten los pue-blos de España, las nacionalidades y regiones a la Constitución y a los Esta-tutos?

El Preámbulo de la Constitución habla de los pueblos de España... Y enel artículo 2, de las nacionalidades y regiones, como dos de los elementos in-tegrantes de la Nación española.

Tanto la fórmula del Preámbulo (Proteger a todos los españoles y pue-blos de España...) como la del artículo 2 CE («reconoce y garantiza el dere-cho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran») pare-cen dar a entender que tanto los pueblos de España como las nacionalidadesy regiones preexisten a la Constitución.

Sin duda, ello puede ser quizá cierto desde un punto de vista sociológicoy para un sector concreto de la población que participa de un posible idealcolectivo de pertenecer a una nacionalidad o región. Pero, como sabemos,desde un punto de vista jurídico lo determinante para la existencia de una deestas entidades es su plasmación en el Estatuto de Autonomía. O sea, elEstatuto es el que determina la existencia jurídica de un pueblo, de una na-

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cionalidad o región. Y esos posibles ideales de constituir un pueblo han po-dido hacerse realidades jurídicas sólo cuando la mayoría de la población deun territorio ha decidido con el concurso de las Cortes, mediante el Estatuto,constituirse en pueblo y quizás en nacionalidad o región al mismo tiempoque en Comunidad Autónoma.

De hecho, ha habido Estatutos de Autonomía que desde el principio hancalificado a su base social como nacionalidad o como región mientras que enotros casos la decisión de calificar a esa base social como nacionalidad sólose ha incorporado al Estatuto tras la reforma de éste. Es decir, la calificaciónde una u otra categoría va unida a la declaración que de la misma se hace enel Estatuto de Autonomía. De modo que, aunque pudieran haber existido na-cionalidades y regiones sociológicas con anterioridad a la Constitución, in-cluso con el apoyo mayoritario de la población que tras el Estatuto iba a serconsiderada nacionalidad o región, hemos debido esperar a su configuracióncomo Comunidades Autónomas y a una manifestación expresa en sus pro-pios Estatutos para saber quiénes podían ser calificadas de una u otramanera.

Por tanto, cuando hoy vemos que un Estatuto se refiere a su base socialcomo a una nacionalidad o región, sabemos que actualmente estamos real-mente ante una nacionalidad o región y que tal entidad ha nacido con la cer-teza que da el Derecho, en el momento de aprobar el Estatuto de Autonomíacorrespondiente.

Tras esta reflexión, cabe incluso pensar que la Constitución, cuando diceen el artículo 2 que «reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de lasnacionalidades y regiones que la integran» no se está refiriendo al pasadosino al tiempo posterior a cuando determinados grupos asentados en un terri-torio se configuran como nacionalidades o regiones al aprobarse el Estatuto.Es en ese momento, cuando la Nación española comienza a estar integradapor nacionalidades y regiones que antes no existían. Y lo mismo cabría deciren relación con los pueblos de las Comunidades autónomas. Es decir, consi-derada en un momento anterior a la existencia de las Comunidades Autóno-mas, se trata de una previsión hacia el futuro, y hoy, aprobados los Estatutosde Autonomía, es también una afirmación referida al presente en la medidaen que la previsión se ha hecho realidad.

Esta discusión no es un mero juego académico. Detrás de ella está el sig-nificado último del principio dispositivo de nuestra Constitución. Este prin-cipio, que constituye una fórmula técnica de construcción del Estado auto-nómico es, sobre todo, una consecuencia del principio democrático. Sólocuando la mayoría de una población decide constituirse directamente o pormedio de representantes en Comunidad Autónoma, puede nacer ésta tras laacción del legislador nacional. Y lo mismo se puede decir de la constitución

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de un pueblo, una nacionalidad o región. Éstos no existen jurídicamente has-ta que la mayoría de una población decide constituirse en una entidad, nacio-nalidad o región, que hasta ese momento no era más que una pretensión polí-tica de un sector específico más o menos amplio de esa población. Por tanto,sólo cuando esa pretensión ha sido aceptada por la mayoría de esa pobla-ción, o de sus representantes y por las Cortes, pasa a existir realmente.

De todas formas, no podemos pasar por alto las excepciones que se dan aesta regla. Se trata de pueblos de España que existían con anterioridad a laConstitución. Es el caso de Navarra y de Álava, que conservaban y ejercíansu foralidad, lo que implica forzosamente la existencia de dos sujetos políti-cos que mantienen una relación, la foral.

1.3. El marco constitucional para la construcción de los pueblos,nacionalidades y regiones

Los pueblos de España y las eventuales nacionalidades y regiones soncreaciones jurídicas y, por tanto, producto de la voluntad de los ciudadanosdemocráticamente expresada.

De todas formas, las nacionalidades y regiones, tal como están recogidasen nuestra Constitución, tienen encomendado un papel simbólico. De ahíque haya habido quienes han optado por una calificación o por otra. Incluso,como es el caso de Navarra y de varias otras Comunidades Autónomas, susEstatutos no contemplan este tipo de calificación. No han optado por ningu-no de los dos calificativos.

En cambio, todos los Estatutos de autonomía contienen el elemento delpueblo. El pueblo, tal como es concebido por todos los estatutos sin excep-ción constituye el elemento activo y democrático de la Comunidad.

Esta construcción jurídica es, hasta cierto punto, paralela a la de la Na-ción española, concepto en el que predominan los elementos simbólicos, y elpueblo español, que es el que actúa y, además, soberanamente.

Sin embargo, a pesar de estas similitudes en las fórmulas empleadas porla Constitución y los Estatutos, a pesar de estos paralelismos, no cabe, comoes obvio, trasladar todo lo que pueda decirse del pueblo español a los pue-blos de España.

Mientras que la soberanía reside en el pueblo español es evidente que nosucede lo mismo con los pueblos de España que están en la base de cada Co-munidad Autónoma.

A partir de esta afirmación podrían sacarse fácilmente una serie de con-secuencias fundamentales. Sólo quiero señalar una de esas consecuencias,evidente, por lo demás. Mientras que el pueblo español, cuando se organiza

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en Estado, actúa como poder constituyente, o sea, legibus solutus o sobera-namente, los pueblos de España, en cambio, cuando se organizan en Comu-nidades Autónomas, lo hacen en el marco definido previamente por el pue-blo español en la Constitución.

Así pues, el pueblo español, cuando ratifica la Constitución, establecelos cauces y habilitaciones necesarios para que puedan surgir los distintospueblos de España y, con ellos, las Comunidades Autónomas. Pero no acabaahí la tarea del pueblo español en relación con las Comunidades Autónomasya que los Estatutos de Autonomía, en tanto que leyes orgánicas singulares,deben ser aprobadas por las Cortes que, a su vez, representan al puebloespañol.

Es decir, el Estatuto de Autonomía no es obra únicamente del pueblo dela Comunidad Autónoma, sino que lo es también del pueblo español a travésde las Cortes. Y de ahí, también, que la Comunidad Autónoma obtenga sulegitimidad de la decisión de su propio pueblo, ciertamente, pero también delas dos decisiones del pueblo español, una constituyente y otra de carácterlegislativo.

1.4. Los pueblos de España en la Constitución y su creación

Cuando se acude a los preceptos constitucionales que establecen los pro-cedimientos para el acceso a la autonomía, encontramos los sujetos concre-tos que pueden poner en marcha estos procedimientos.

De acuerdo con el artículo 143.1 CE, son las provincias dotadas de unasciertas características las que pueden poner en movimiento el procedimien-to. Más en concreto, de acuerdo con el artículo 143.2 CE, la iniciativa delproceso corresponde a las Diputaciones provinciales interesadas u órganointerinsular correspondiente además de las dos terceras partes de los munici-pios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral decada provincia o isla.

Según el artículo 151.1 también son las Diputaciones u órgano interinsu-lar correspondiente, además de un número determinado de municipios, quie-nes tienen la iniciativa del proceso que deberá ser ratificado por la mayoríadel censo electoral de las provincias afectadas. En este caso, una vez aproba-do el proyecto de Estatuto por las Cortes, deberá ser sometido a referéndumdel cuerpo electoral de las provincias afectadas (fue la vía seguida porAndalucía).

Finalmente, las Disposiciones Transitorias 1.a y 2.a CE, encomiendan lainiciativa del proceso autonómico a los órganos colegiados superiores de los

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regímenes provisionales de autonomía (vía seguida por el País Vasco, Cata-luña y Galicia).

Creo que cuando la Constitución se refiere en todos estos preceptos a lasprovincias, municipios o regímenes provisionales de autonomía, hay que en-tender que no se alude a meras demarcaciones territoriales sino a colectivi-dades humanas capaces de adoptar decisiones por medio de representantes opor sí mismos directamente. Por eso, a continuación, la Constitución se re-fiere en concreto a las Diputaciones provinciales, a los órganos superiores delos regímenes provisionales de autonomía, órganos representativos de losciudadanos, o a éstos directamente, cuando se alude a la población de losmunicipios, al censo electoral o al cuerpo electoral.

Es decir, de acuerdo con el artículo 2 CE, las nacionalidades y regionesson portadoras del derecho a la autonomía, pero son estos órganos concretosde representación popular o los elementos personales incluidos dentro de losconceptos «población», «censo electoral de las provincias afectadas» o«cuerpo electoral de las provincias afectadas» quienes tienen la iniciativa delproceso que puede desembocar en la constitución de un pueblo de España,de una Comunidad Autónoma y, quizá, de una nacionalidad o región.

Cabe preguntarse ahora qué carácter tienen estos elementos personalescomo la población de ciertos municipios o el censo o cuerpo electoral de lasprovincias afectadas. Creo que la Constitución ha tenido mucho cuidado enno llamar pueblo a ninguno de estos elementos personales. Y ello, porquecreo que no estamos ante pueblos en el sentido de los «pueblos de España» aque se refiere el Preámbulo de la Constitución. Estamos más bien ante «ele-mentos personales dispersos» que pueden llegar a ser un pueblo cuando seconstituyan como tal a través de la operación de establecer un Estatuto deAutonomía. Una vez aprobado el Estatuto de Autonomía, esos elementospersonales dispersos constituirán ya el pueblo de la Comunidad Autónoma yuno de los «pueblos de España».

Por eso, dado este mecanismo concreto de formación de una ComunidadAutónoma a partir del principio dispositivo que la Constitución pone en ma-nos de órganos representativos o de elementos personales concretos, es lógi-co que la Constitución no hable de pueblos de España más allá de su meraevocación en el Preámbulo. Esos pueblos han de constituirse tras la emisiónexpresa de su propia voluntad en ese sentido. La Constitución, con un crite-rio realmente democrático, no parte de una definición apriorística de la na-cionalidad, la región o el pueblo. Serán estos elementos «prepopulares» aque se ha hecho referencia, cada una de las personas concretas en su papelde votante o elector, en definitiva, quien, con el concurso indispensable delas Cortes Generales, decidirá si se constituye esa nacionalidad, esa región y,en última instancia, ese pueblo.

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Es ésta la interpretación que ha sido recogida en la práctica estatutaria.A mi juicio esta construcción democrática de los pueblos de España y,

con ellos, de las Comunidades Autónomas ha sido la manera más inteligentede solucionar problemas que desde un hipotético centro de mando hubieransido muy difíciles de resolver y, al mismo tiempo, el modo más democráticode construir la planta territorial del Estado autonómico o federal español.

2 . EL PUEBLO VASCO EN LA PROPUESTA DE ESTATUTO POLÍTICODE LA COMUNIDAD DE EUSKADI

Frente al modelo constitucional y democrático que se acaba de esbozar,se nos presentó hace un año una propuesta de Estatuto político de la Co-munidad de Euskadi claramente antidemocrática, como veremos a conti-nuación.

2.1. El punto de partida del nacionalismo vasco: un conceptoapriorístico de pueblo

Parece conveniente recordar en estos momentos un texto de un libro pu-blicado hace ya bastantes años (M. Escudero: Euskadi: dos comunidades,San Sebastián, 1978) en el que nos da, a mi juicio con exactitud, la idea quede la nación vasca tenían entonces y siguen teniendo los nacionalistas vas-cos. A este respecto conviene advertir que la base social de una posible enti-dad política vasca puede ser denominada por los nacionalistas vascos de di-ferentes formas, por ejemplo: «nación vasca» o, como se hace hoy en la Pro-puesta que se comenta «pueblo vasco» o «euskal herria».

«Hoy, según decía M. Escudero, la comunidad nacionalista, después dehaber abandonado los elementos de la religión y la raza como condicionespara poder ser partícipe de la comunidad nacionalista, o sea vasco, presenta-ría los elementos de la lengua y cultura nacional vasca, de la reintegraciónforal, del antiespañolismo, etc.» Y añade M. Escudero que, «desde sus co-mienzos hasta hoy mismo, puede decirse que el nacionalismo vasco, o si seprefiere, la comunidad nacionalista, ha definido a la nación vasca de acuerdocon moldes exclusivistas, esto es, sus opciones políticas o ideológicas no se-rán las opciones de un partido sino la expresión de lo vasco; la lengua quedefienden, el euskera, no será la lengua originaria, sino la vasca —lo que im-plica que la castellana, aunque sea usada por la mayoría de los vascos, seráuna lengua extranjera e ilegítimo su uso—; la cultura no será rural, sino vas-ca», etc. (M. Escudero, ob. cit., págs. 69 ss.)

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En definitiva, según este autor, la nación vasca se define de tal maneraque muchos de los individuos que conforman la sociedad vasca quedan ex-cluidos de la misma. Fundamentalmente a partir de su contenido exclusivistadeduce M. Escudero lo que denomina «el carácter antidemocrático del na-cionalismo vasco» (Ibidem pág. 76.)

Javier Corcuera, en su libro Orígenes, ideología y organización del na-cionalismo vasco (1876-1904), Madrid, 1979, pág. 591, describe magistral-mente esta realidad desde sus comienzos en el propio fundador del PartidoNacionalista Vasco, Sabino Arana Goiri. Recientemente se ha publicado lasegunda edición del libro de J. Corcuera aunque yo cito la primera.

De todas formas, después veremos cómo la afirmación de M. Escuderose queda corta porque sólo contempla una de las consecuencias de esta vi-sión, la que excluye de la nación vasca a individuos que conforman la socie-dad vasca, y olvida otra, como es la inclusión en la nación vasca de quienesde ninguna manera tienen esa condición de acuerdo con una concepción de-mocrática del pueblo.

A la concepción del pueblo o nación vasca, propia de los nacionalistasvascos, se anuda la idea de que la legitimidad va unida a la nación así con-cebida.

Esto produce que en el seno de la sociedad vasca tenga lugar una oposi-ción entre dos concepciones antagónicas de esa misma sociedad o, si se pre-fiere, entre dos fuentes de legitimidad: la legitimidad nacionalista, es decir,la que nace de la nación vasca, tal como es concebida por los propios nacio-nalistas; y la legitimidad democrática, que es la que nace a partir de la fuenteque se estima en democracia como tal, o sea, el pueblo integrado por todoslos ciudadanos que conforman esa sociedad, en este caso, la voluntad mayo-ritaria del pueblo vasco expresada libremente. Hoy esta voluntad mayorita-ria se plasma en las reglas y principios políticos recogidos en el Estatuto deAutonomía para el País Vasco que, a su vez, se enmarca en la Constituciónespañola de 1978 que es el producto de otra voluntad mayoritaria, la del pue-blo español.

La existencia de esa oposición entre dos fuentes de legitimidad y, en con-creto, la antidemocrática creencia en una legitimidad nacionalista, como ladescrita, supone para los nacionalistas una constante tentación de caer en elpecado de la intolerancia y negación de la legitimidad para actuar en políticacomo ciudadanos vascos a todos aquellos que, aun reuniendo los requisitosexigidos por el Estatuto para ser tales ciudadanos, no comparten el ideal na-cionalista vasco. Es, por ejemplo, el uso del despectivo de «sucursalistas»para calificar a los partidos de ámbito nacional con la intención de descalifi-carlos, de negarles la legitimidad para actuar políticamente en el País Vasco.Después veremos algún ejemplo de ello.

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2.2. Algunas consecuencias de esta concepción

2.2A. El concepto apriorístico o antidemocrático de pueblo:la inclusión de pueblos en contra de su voluntad

El carácter antidemocrático de algunas expresiones del Preámbulo delProyecto de la Comunidad de Euskadi asociada es tan claro que su lecturaproduce sonrojo tanto por la gravedad de algunas de sus afirmaciones comopor la aparentemente ingenua naturalidad con la que se hacen.

Comienza así: «El pueblo vasco o Euskal Herria es un pueblo con identi-dad propia en el conjunto de los pueblos de Europa, depositario de un patri-monio histórico, social y cultural singular, que se asienta geográficamenteen siete territorios actualmente articulados en tres ámbitos juridico-politicosdiferentes ubicados en dos estados».

De la anterior afirmación se ve claramente que, además de los que handecidido constituirse como pueblo vasco al aprobar el actual Estatuto delPaís Vasco, se incluyen otros que no tienen nada que ver políticamente conese pueblo vasco: son los ciudadanos de Navarra y del País Vasco francés,como se especifica expresamente en el propio preámbulo.

A partir de esta afirmación inicial, el texto contiene un gran número demanifestaciones en el mismo sentido. Por ejemplo, en varias ocasiones parareferirse al actual y único pueblo vasco que existe en democracia, se hablade él como «los ciudadanos y ciudadanas de la actual comunidad Autónomade Euskadi, como parte integrante del pueblo vasco». En otras ocasiones,como en el artículo 1.° del texto se dice: «Como parte integrante del pueblovasco o Euskal Herria, los territorios vascos de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa,así como los ciudadanos y ciudadanas que lo integran...»

Por otra parte, debe caerse en la cuenta que, aunque el proyecto parecedirigido sólo a los actuales ciudadanos del País Vasco, la realidad es distinta.Es cierto que la mayoría de los preceptos regulan cuestiones relacionadascon esos ciudadanos. Pero el proyecto contiene también un segundo Estatutooculto que pretende regular situaciones de los demás ciudadanos de otrospueblos que el proyecto considera vascos, especialmente el de Navarra perotambién los del País Vasco francés.

He aquí algunos ejemplos de lo que acabo de afirmar:a) El párrafo tercero del Preámbulo dice: «El ejercicio del derecho del

pueblo vasco a decidir su propio futuro se materializa desde el respeto al de-recho que tienen los ciudadanos y ciudadanas de los diferentes ámbitos juri-dico-politicos en los que actualmente se articula a ser consultados para deci-dir su propio futuro. Esto es, respetando la decisión de los ciudadanos y ciu-dadanas de la actual Comunidad Autónoma vasca [...] de la Comunidad

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Foral de Navarra, así como [...] de los territorios vascos de Iparralde (Sur deFrancia) —Lapurdi, Behenafarroa y Zuberoa—.»

Lo primero que cabe objetar al texto es que, una vez más, se da por su-puesto que los ciudadanos de Navarra y del País Vasco francés forman partede ese pueblo vasco apriorístico, lo que supone un desprecio a la voluntad deesos ciudadanos, o sea, una declaración antidemocrática. En segundo lugar,se incluye a esos ciudadanos en ese supuesto pueblo vasco en relación conalgo tan importante como el de decidir su propio futuro, que es, en definiti-va, la decisión fundamental que puede adoptar un pueblo sobre sí mismo. Entercer lugar, se reconoce a los ciudadanos de esas pretendidas partes del pue-blo vasco el «derecho a ser consultados para decidir su propio futuro».

Por otra parte, el texto está redactado de tal manera que podría llevar auna interpretación benigna del mismo.

Aparentemente se respeta la voluntad de los ciudadanos del País Vasco,de Navarra y del País Vasco francés según la expresión contenida en el mis-mo: «respetando la decisión de...». Sin embargo, con independencia del res-peto o no a esa decisión, desde el primer momento se ha definido al pueblovasco sin respetar la decisión de navarros y vasco-franceses.

Igualmente, en una interpretación aislada del texto, se podría entenderque el derecho a ser consultados que tienen los «vascos» de los diferentes te-rritorios, debería ser interpretado con arreglo al ordenamiento jurídico vi-gente en cada uno de ellos. Si fuera así, tendríamos que esa consulta sólo se-ría posible en Francia después de una reforma sustancial de ese ordenamien-to. En cuanto al País Vasco, siguiendo los pasos previstos en la Constitucióny en el propio Estatuto vasco. Y en cuanto a Navarra, de acuerdo con laConstitución (Disposición Transitoria Cuarta, sobre la posibilidad de incor-poración de Navarra al País Vasco) y la propia Ley Orgánica de Amejora-miento del Fuero. Aunque esta interpretación benigna fuera posible, ello noimpediría que se pudiera tachar de fuera de lugar la postura de quienes hanredactado la propuesta por entrar en terrenos en que no deben. Pero, además,esta interpretación benigna tampoco es posible ya que en el párrafo segundodel Preámbulo, el anterior al que ahora vemos, se declara que corresponde alpueblo vasco el derecho de autodeterminación. De modo que todo el párrafotercero deja de ser aparentemente benigno y confuso cuando se lee junto conel párrafo anterior del que no es más que una derivación para hacerloefectivo.

b) El artículo 6, en general, plantea el problema de las relaciones entreNavarra y el País Vasco. Éstas son concebidas sin ningún tipo de limitaciónnacida por su pertenencia tanto de Navarra como del País Vasco al puebloespañol. Incluso el texto deja sin aplicación el artículo 145 CE en la medidaen que pueda afectar a las relaciones entre Navarra y el País Vasco. Y este

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precepto es el que prohibe la federación de Comunidades Autónomas y esta-blece unas reglas relativas a convenios entre Comunidades.

Entre otras graves y evidentes irregularidades en las que no entro, apare-ce clara la injerencia en los asuntos de Navarra. Incluso, por esta vía puedequedar vacía de contenido la Disposición Transitoria 4.a prevista específica-mente para una posible incorporación de Navarra al País Vasco. La supre-sión de la prohibición de una federación entre estas Comunidades, previstaen el artículo 145.1 CE con carácter general, podría dar lugar a un procesode integración de Navarra en el País Vasco similar al que podría obtenersepor la vía de la Disposición Transitoria 4.a pero sin las garantías contenidasen ésta. De nuevo estamos ante una intolerable decisión en relación con laComunidad Foral.

c) Además, la práctica del Gobierno vasco en relación con Navarra esparadigmática en cuanto a la falta de lealtad y de respeto a la autonomía deNavarra e ilustra el hecho de que estas declaraciones no se quedan en meraspalabras.

Para comprobarlo, veamos primero brevemente el marco jurídico pasadoy presente para una posible incorporación de Navarra a la Comunidad Autó-noma vasca. Después aludiré a la ignorancia sistemática de la realidad jurí-dica por parte del Gobierno vasco.

El primer paso que se dio antes de aprobarse la Constitución para confor-mar una entidad política vasca fue el Real Decreto-ley 1/1978, de 4 de enero,que instituyó el Consejo General del País Vasco. Mientras que la generalidadde los Reales Decretos-leyes que en su día instituyeron los regímenes provi-sionales de autonomía determinaban taxativamente el ámbito geográfico delos distintos entes preautonómicos creados, en el caso del Real Decreto-leyque se comenta, y como se señala en su Exposición de Motivos, «no se pre-juzga cuál sea el territorio del País Vasco, sino que se deja su determinacióna la voluntad de las provincias que se mencionan para que decidan libre ydemocráticamente su incorporación». Y, en efecto, el artículo 1 del citadoReal Decreto-ley establece que «las provincias o territorios de Álava, Gui-púzcoa, Navarra y Vizcaya decidirán libremente su plena incorporación alConsejo General a través de sus Juntas Generales o, en el caso de Navarra,del Organismo Foral competente».

De esta manera, a diferencia de lo que sucedía en la generalidad de losdemás entes preautonómicos, en el caso comentado, para que el Consejo Ge-neral Vasco pudiera extender su ámbito de competencias a las distintas pro-vincias a las que podría hacerlo, era necesario que previamente éstas siguie-ran un procedimiento de incorporación voluntaria.

Como es notorio, Álava, Guipúzcoa y Vizcaya decidieron su incorpora-ción al Consejo General Vasco, mientras que el Parlamento Foral de Navarra

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que se creó en 1979, que resultó ser el Organismo Foral Competente a quealudía el Real Decreto-ley mencionado, optó por la vía abierta en la Disposi-ción Adicional Primera de la Constitución a fin de actualizar de modo autó-nomo el Régimen Foral de Navarra.

Tras la puesta en marcha del Consejo General Vasco sin Navarra, se in-trodujo en la Constitución la Disposición Transitoria Cuarta, que deja lapuerta abierta a Navarra para su posible incorporación en cualquier momen-to al Consejo General Vasco, cuando éste existía o, ahora, a la propia Comu-nidad Autónoma Vasca.

Por último, el definitivo paso hacia la construcción de la Comunidad Au-tónoma del País Vasco, el Estatuto de Autonomía, contiene en su artículo 2una expresión de apertura del siguiente tenor: «Álava, Guipúzcoa y Vizcaya,así como Navarra, tienen derecho a formar parte de la Comunidad Autóno-ma del País Vasco».

Lo cierto es que los navarros hicieron caso omiso de esta posibilidad y,en cambio, culminaron su proyecto de actualización de su Régimen foralque dio como resultado la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramientodel Régimen Foral de Navarra, de 1982.

A pesar de la claridad de este marco jurídico, Navarra ha sido y sigue sien-do objeto de constantes injerencias por parte del Gobierno vasco que resultaninjustificables jurídicamente. Probablemente hay más manifestaciones de es-tas injerencias (en los medios oficiales de comunicación de la Comunidad Au-tónoma vasca, en general) pero sólo doy cuenta de las más notorias.

Quizás el caso más significativo haya sido la utilización por el ConsejoGeneral Vasco del escudo de armas de Navarra. Ante este hecho, la Diputa-ción Foral de Navarra planteó el 25 de enero de 1982 ante el Tribunal Cons-titucional un conflicto de competencia pidiendo la eliminación de su escudodel País Vasco; la STC 94/1985, de 29 de julio, estimó la pretensión de laComunidad Foral de Navarra. Pero siete meses después de esta sentencia,una Orden del Departamento de Interior del Gobierno Vasco de 27 de febre-ro de 1986 incorporaba de nuevo el Escudo de Navarra al del País Vasco enuna Medalla al reconocimiento policial. La Comunidad Foral interpuso unnuevo conflicto de competencias al que el Tribunal Constitucional respondiócon el Auto de 18 de septiembre de 1986, recordando la doctrina sentada alrespecto en la Sentencia ya citada. El 25 de marzo de 1986 el Gobierno vas-co adoptó un acuerdo para dar cumplimiento a la sentencia del TribunalConstitucional al respecto. El acuerdo dice lo siguiente: «1.° Como conse-cuencia de la imposición derivada de la sentencia 94/1985..., quedan supri-midas las cadenas contenidas en el cuarto cuartel del Escudo... 2.° Por losConsejeros Titulares de los Departamentos del Gobierno se dispondrá lo ne-cesario para el cumplimiento del presente Acuerdo». Destacan en este acuer-

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do la impropia e irrespetuosa palabra «imposición» utilizada para designarlos efectos derivados de una sentencia pronunciada con justo título por elTribunal Constitucional así como la utilización de la palabra «cadenas» paraeludir la denominación justa del objeto de la discusión que es «Escudo deArmas de Navarra» o simplemente Escudo de Navarra. Por otra parte, eschocante el modo en que se ha cumplido la sentencia en cuanto que el cuar-tel que estaba ocupado por el escudo de Navarra queda vacío, a la espera,como se dijo entonces, de la incorporación de Navarra a la Comunidad vas-ca. Por último, lo que supone algo más que una anécdota curiosa, una foto-grafía publicada hace unos años en un periódico, mostraba que la banderadel País Vasco que el Consejero de Interior mantenía en su despacho oficialcontinuaba ostentando el escudo de Navarra en contra de la sentencia men-cionada.

También son flagrantes las constantes inclusiones de hecho de la Comu-nidad Foral de Navarra en la del País Vasco en todo tipo de manifestacionestelevisivas de Euskal Telebista —Televisión Vasca—, organismo dependien-te de la Comunidad Autónoma Vasca, radio, publicaciones diversas,...

Uno de los casos más claros es el «mapa del tiempo» que integra dentrode sí, además del territorio de la Comunidad Autónoma vasca, el de Navarray el del llamado País Vasco francés. O también, libros de texto supervisadospor la Consejería correspondiente en los que se enseña que el País Vasco tie-ne cinco aeropuertos, el de Bilbao, Fuenterrabía (Guipúzcoa), Foronda (Ála-va), Biarritz y Pamplona.

La actitud continuada del Gobierno vasco en relación con Navarra cons-tituye un asunto grave. Y lo es porque detrás de esta conducta se esconde laextraordinaria dificultad que experimenta para respetar la democracia, o sea,por decirlo en términos más concretos, la voluntad del pueblo de Navarra.

2.2.2. La tendencia a la exclusión de ciudadanos vascosde la calidad de tales

Como ya se ha visto antes, el uso del apelativo «sucursalistas» para de-nominar a las formaciones políticas de ámbito español indicaba el intento demonopolizar la legitimidad política y de mostrar la ausencia de legitimidadpara actuar en el País Vasco de tales partidos. Todo ello, porque en el PaísVasco, de acuerdo con la concepción nacionalista, la legitimidad sólo surgedel propio pueblo vasco concebido según sus esquemas. De este modo, si seinterpretan las afirmaciones anteriores en clave política puede decirse que setrata, en verdad, de un intento del nacionalismo por acaparar la representati-vidad de la sociedad vasca o, si se prefiere, de monopolizar la legitimidad

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política para actuar en nombre del pueblo o nación vascos. Lo que se traduceen que sólo los que participan de la comunidad nacionalista están legitima-dos para actuar políticamente en el País Vasco, mientras que los llamados«españolistas» no lo están.

Ése ha sido un típico comportamiento nacionalista vasco. Ahora bien,¿hay algún rastro de esta actitud en el texto del proyecto comentado? Pareceque sí. Se trata del artículo 4.3 referido a la ciudadanía y nacionalidad vasca.Dice este precepto que «Nadie podrá ser discriminado en razón de su nacio-nalidad, ni privado arbitrariamente de la misma». Aquí lo que interesa es eltrozo que afirma que nadie podrá ser privado arbitrariamente de su naciona-lidad. Aunque el texto está de acuerdo con el mínimo que recoge la Declara-ción Universal de Derechos Humanos en su artículo 15, rebaja la proteccióndada por la Constitución española que declara tajantemente que «Ningún es-pañol de origen podrá ser privado de su nacionalidad». Desde el punto devista nacionalista, el actual texto compensa probablemente el hecho de quecualquier español que tenga vecindad administrativa en alguno de los muni-cipios de Euskadi tiene la nacionalidad y ciudadanía vasca, lo cual es heren-cia del actual Estatuto de autonomía que constituye la solución más demo-crática que cabe en el marco de un Estado federal y la más acorde con los de-rechos fundamentales de libertad de residencia y circulación por el territorionacional de los españoles (art. 19 CE). Conviene recordar que la redaccióndel actual Estatuto dejó a un lado las previsiones del llamado Estatuto deEstella (Estatuto General del Estado vasco, aprobado en la Magna Asambleade Municipios vascos, celebrada en Estella el día 14 de junio de 1931), queconstituyó la opción estatutaria nacionalista al comienzo del período repu-blicano y que en su artículo 3 exigía un período de residencia en el País Vas-co de, al menos, diez años para que los ciudadanos no naturales del País Vas-co o hijos de padres no naturales del mismo pudieran disfrutar de los dere-chos y obligaciones políticos establecidos en el Estatuto.

2.2.3. La pretensión de la soberanía del Pueblo Vasco

Finalmente, quiero referirme ahora a la tendencia expresada más o me-nos veladamente durante años por el nacionalismo vasco y que ahora se ma-nifiesta a la luz: la soberanía que pertenece a la nación o al pueblo vasco.

En un estado democrático, como el nuestro, el Derecho refleja por hipó-tesis la voluntad del pueblo. O bien directamente a través de la Constitución.O bien indirectamente, a través de las normas elaboradas por los represen-tantes del pueblo en el marco de esa Constitución.

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Se trata de un axioma básico de nuestra civilización occidental que per-mite el mejor de los sistemas políticos y el único admitido hoy como legíti-mo con carácter general.

A partir de este axioma básico de civilización se puede decir que el pue-blo vasco es una realidad para el Derecho una vez que, ratificado el Proyectode estatuto por los ciudadanos de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, aquél entróen vigor. En ese momento surgió el pueblo vasco con los caracteres que tie-nen los demás pueblos de España y que ya he señalado anteriormente y entrelos que no se encuentra el atributo de la soberanía.

Sin embargo, quienes mantienen una concepción del pueblo vascoapriorística y sustentada en el carácter inmanente del propio pueblo, o sea,en el «derecho natural», pueden deducir las consecuencias que en un mo-mento dado consideren oportunas. Y pueden hacer esta deducción sin tenerpor qué atenerse a la realidad jurídica vigente durante varios siglos o, simiramos a la realidad actual, a los compromisos adquiridos mediante losinstrumentos democráticos, o sea, la Constitución y el Estatuto, es decir,simples reglas de un Derecho que no es natural sino artificial. No tienen encuenta que el derecho natural jugó un papel revolucionario frente al Anti-guo Régimen al no tener vigencia el concepto de democracia al que todavíale faltaban muchos años para imponerse como valor cultural y político do-minante. Hoy, sería antidemocrática cualquier afirmación que se hiciera ennombre del Derecho natural frente a otra adoptada democráticamente. (Lasconsideraciones referidas a la convivencia durante siglos y al pacto consti-tucional actual están perfectamente explicadas en el Dictamen de 20 deagosto de 1998, relativo a la secesión de Quebec, del Tribunal Supremo deCanadá.)

El proyecto aludido es una muestra de este proceder.Así, la propia existencia inmanente del pueblo vasco aparece en el pri-

mer párrafo del preámbulo, es decir, allí donde se quiere expresar la basefundamental en la que se apoya todo el proyecto político contenido en el tex-to. Merece la pena citar de nuevo el párrafo:

«El pueblo vasco e Euskal Herria es un pueblo con identidad propia en elconjunto de los pueblos de Europa, depositario de un patrimonio histórico,social y cultural singular, que se asienta geográficamente en siete territoriosactualmente articulados en tres ámbitos jurídico-políticos diferentes ubicadosen dos estados.»

Esta definición no tiene ninguna relación con las posibilidades que ofre-ce la Constitución y el Estatuto de Autonomía. Incluye antidemocráticamen-te a sociedades cuya adscripción política libremente expresada va en otra di-rección completamente distinta. Además, la expresión «en el conjunto de los

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EL PLAN 1BARRETXE Y SU GRAVE DÉFICIT DEMOCRÁTICO DE PARTIDA

pueblos de Europa», de los que no sabemos quienes son, parece indicar, noobstante que o bien el pueblo vasco se sitúa a la par que los Estados sobera-nos europeos, en cuya base hay indudablemente un pueblo, o bien, rompien-do con los actuales y artificiales Estados, se refiere a los demás «pueblos na-turales» de Europa. En ambos casos, aparece la inmanencia y carácter pre-tendidamente natural del «pueblo vasco».

A partir de ahí, los autores del proyecto pueden navegar con entera liber-tad a merced de los vientos de su conveniencia política.

Así, en primer lugar, según los autores del texto, el pueblo vasco tieneen sus manos el derecho de autodeterminación que invocan en el preámbu-lo basándolo en la Declaración aprobada por el Parlamento vasco el 15 defebrero de 1990 así como en el Pacto Internacional de Derechos Civiles yPolíticos y en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales yCulturales.

Y en segundo lugar, invocan en el mismo preámbulo «el respeto y actua-lización de nuestros derechos históricos recogidos en el Estatuto de Guerni-ca y en la Constitución española».

Ninguna de las vías invocadas podría servir al País Vasco para modificarsu actual estatus.

El derecho de autodeterminación no puede servir a este propósito por-que, como es bien sabido, la doctrina imperante en las Naciones Unidasrespecto de la autodeterminación de los pueblos se limita a los pueblos bajodominio colonial o a pueblos bajo dictaduras en las que no se respetan lasgarantías democráticas acerca de los Derechos fundamentales y la participa-ción en las tareas de gobierno. Obviamente, ninguna de las dos situacionesse da en España. (De nuevo remito al lector al Dictamen de 20 de agosto de1998, relativo a la secesión de Quebec, del Tribunal Supremo de Canadá querechaza sin ambigüedades este derecho para Quebec.)

Por otra parte, la Disposición Adicional primera de la Constitución am-para importantes derechos, ya incorporados al Estatuto de Autonomía delPaís Vasco, pero de ninguna manera permite que la única fuente de legitimi-dad y por tanto de soberanía en el País Vasco surja exclusivamente del pro-pio pueblo vasco. La Disposición Adicional primera dice:

«La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territo-rios forales.

La actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en sucaso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía.»

Evidentemente, la Disposición citada debe leerse completa, incluyendosu párrafo segundo que indica el procedimiento y marco del amparo y respe-to a los derechos históricos. Y también, como es obvio, teniendo en cuenta

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toda la Constitución, incluido su anrtículo 2. Por lo demás, la foralidad,siempre supone el pacto de dos partes en el marco de la Constitución. Ade-más, el pueblo vasco no es depositario de ningún derecho foral. Sí que loson, en cambio, los pueblos de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya.

Es decir, nos encontramos con un texto que choca frontalmente con elnúcleo esencial de la Constitución española: el de la democracia.

En resumen, la propuesta aludida está llena de apelaciones a la democra-cia bien de forma expresa o mediante frases que llevan al principio democrá-tico. Eso significa que sus autores pretenden hacer pasar el texto como legí-timo desde el punto de vista democrático. Pero ha bastado con analizar algu-no de los contenidos materiales de la propuesta para que ese pretendidocarácter democrático haya quedado desmontado.

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EL SUECUESTRO Y ASESINATO DE MIGUEL ÁNGEL BLANCO

Por Javier Zarzalejos Ex secretario de Presidencia del

Gobierno de España En el programa de estas jornadas dedicadas a analizar el secuestro como una de las prácticas terroristas, aparece singularizado el caso de Miguel Angel Blanco. Miguel Angel Blanco era un concejal del Partido Popular en la localidad vizcaína de Ermua. Ermua es una localidad industrial, de larga tradición socialista, con una población en buena medida constituida por la inmigración de otras regiones españolas -Galicia y Castilla, sobre todo- que alimentaron el gran desarrollo industrial de los sesenta. Miguel Angel Blanco había llegado al ayuntamiento de Ermua en las elecciones de 1995. Tenia entonces 22 años. Apenas dos años después, el 10 de julio de 1997 fue secuestrado por dos terroristas de ETA cuando esperaba el tren para regresar a su casa. Hasta entonces, el terrorismo nacionalista, ETA en sus ramas militar y político militar y algún grupúsculo en la órbita de estas bandas había consumado 45 secuestros. El primero el del cónsul alemán en San Sebastián Eugene Beihl y el último el del Cosme Delcalux en noviembre de 1996. Precisamente unos días antes del secuestro de Miguel Angel Blanco, ETA dejaba en libertad a Cosme Delclaux mientras –y esto resultó muchos más importante- la Guardia Civil liberaba a José Antonio Ortega Lara, al que



después de 19 meses de secuestro sometido a condiciones brutales, sus secuestradores habían decidido dejar morir de inanición en un zulo ínfimo tapado por toneladas de maquinaria industrial. De esos 45 secuestros, 6 habían concluido con la liberación de las victimas por las Fuerzas de Seguridad y 4 concluyeron con el asesinato de la víctima: Javier de Ibarra, Angel Berazadi, José Maria Ryan y Alberto Martín Barrios. Miguel Angel Blanco sería el 5º. En la mayoría de estos casos, la finalidad declarada del secuestro era la extorsión económica con la que, además de conseguir el dinero del rescate, ETA mantenía la intimidación a los empresarios y profesionales a los que chantajeaba con la exigencia del llamado impuesto revolucionario. En otros casos, ETA quería legitimar su terror asociando el secuestro con una reivindicación social más o menos extendida o popular. Ese fue el caso del ingeniero de la central nuclear de Lemóniz José María Ryan, asesinado el 6 de febrero de 1981 después de una semana de secuestro. Una semana era el plazo que ETA había dado en el comunicado en el que reconocía la autoría del secuestro para que “Iberduero y el Gobierno español decreten y pongan en práctica la demolición de las obras de la central nuclear bajo control y dirección de los organismos populares correspondientes.” De estos 45 secuestros, en 3 de ellos planteó exigencias relativas a los presos de la banda. Fueron los secuestros de Javier Rupérez en noviembre de 1979, el del capitán Martín Barrios asesinado el 19 de octubre de 1983 y el de José Antonio Ortega Lara, al que sólo la actuación de las FyCSE libró de una muerte segura y especialmente cruel. Esta breve recapitulación de la trayectoria de ETA en la utilización del secuestro nos muestra que antes del secuestro de Miguel Angel Blanco, se habían dado secuestros en todas sus modalidades, condicionados a todo tipo



de chantajes, de diversa duración y con diferente desenlace, incluido el asesinato de la víctima. Por tanto ¿qué tuvo de singular el secuestro de Miguel Angel Blanco para provocar una reacción que nunca antes se había producido a esa escala? La pregunta no es retórica porque, en buena medida, el efecto de las atrocidades de ETA ha sido el contrario. En un reciente artículo publicado en El Correo, Kepa Aulestia hablaba de la “ingenuidad homicida”. Observaba Aulestia, a propósito del asesinato de Dolores González Cataraín, “Yoyes”, que esta muerte “dejó sobre todo en evidencia la ingenuidad homicida en que se arrebujaba buena parte de la sociedad vasca. La fe en la bonhomía de quienes empuñaban las armas invitaba a pensar que nunca harían tal o cual cosa. El asesinato de “Yoyes” horrorizó a quienes imaginaban líneas rojas que ETA no traspasaría jamás, deplorando, pero explicándose, que matase a unos, porque iba de suyo, siempre que no acabase con la vida de otros. Durante años –continuaba Aulestia-, una y otra vez, la ingenuidad homicida afloraba para sorprenderse ante los asesinos de quienes, al parecer, no debían constar en la lista correspondiente, mientras mostraba un desagrado de circunstancias frente a otros muertos.” La pasión de Miguel Ángel Blanco –y digo pasión en su sentido exactamente sacrificial- podían haber sido un caso más de esas ingenuidad homicida con la que la sociedad vasca ha ido deglutiendo las mayores atrocidades del terrorismo hasta asimilarlas con una naturalidad que produce estupor. También la pasión de Miguel Ángel Blanco parecía una línea roja que a muchos exegetas y contextualizadores del terrorismo etarra creían imposible que la banda llegara a traspasar.



Creo que el nacionalismo vasco en su conjunto, pronto se dio cuenta de que Miguel Angel Blanco no iba a ser una víctima más que la sociedad iba a deglutir simplemente cargándola a la cuenta del conflicto Xabier Arzallus, presidente del Partido Nacionalista Vasco, se negaba a creer en la autoría de ETA y lanzó públicamente la especie de que el secuestro podría ser obra del CESID porque no se explicaba que ETA cometiera un error que significaba su suicidio. No menos interesante es el encubrimiento preventivo de la responsabilidad de ETA que practicó el diario “Egin”, cuya redacción dirigía el hoy diputado general de Guipúzcoa, Martín Garitano. El 11 de julio de 1997, Egin titulaba su información del el secuestro, con una foto de la víctima, y un titular: “Desaparece un concejal del PP”. A partir de ahí, la esperable culpabilización al Gobierno y la victimización de los presos. El 13 de julio, ese mismo diario describía así el desenlace del secuestro en su titular de portada: “El Gobierno no se movió y ETA disparó contra el edil del PP”. En su editorial, el periódico declaraba, refiriéndose al Gobierno: “resulta especialmente indignante comprobar el grado de insensibilidad de quien pone su ilegal estrategia, su burla constante a los derechos que corresponden a seiscientos ciudadanos vascos, por encima de la vida de sus propios compañeros……La tragedia termina en burla. Y la responsabilidad última es sin duda, de quienes teniendo todos los instrumentos para, cumpliendo con la ley, evitar hechos como estos, los desprecia.” Por más que chirríe oir hablar de sensibilidad y derechos cuando un joven de veintipocos años era asesinado de la manera más alevosa imaginable, este era el marco, el relato que se diría ahora de ese asesinato



Es importante subrayar esta permanente referencia a los derechos de los presos y a la legalidad porque de esta manera el Gobierno no sólo quedaba como responsable político del asesinato de Miguel Angel Blanco, sino que lo es porque actúa ilegalmente. ETA solo exigía el cumplimiento de la legalidad, no había chantaje, todo lo más eso que Otegui llamaba “persuasión armada”. De modo que Miguel Angel Blanco, en el relato etarra-abertzale, no fue víctima de ETA sino de la actuación ilegal del Gobierno español. Este trabajo de propaganda se completó esos días con la descalificación de las movilizaciones, atribuyéndolas a una operación de agitación llevada a cabo por el Gobierno y los partidos de las mesas de Ajuria Enea y Madrid. Aun así, hasta Egin tuvo que reconocer que lo ocurrido con Miguel Angel Blanco no era más de lo mismo, admitiendo que “la impresionante movilización social que se ha producido en los últimos días no puede ser minusvalorada en función de la increíble campaña de agitación desarrollada por los medios informativos”. “Blanco apareció con dos tiros en la cabeza” El diario “Egin” no sólo levantó las vallas defensivas para preservar el relato terrorista de justificación y legitimación de la atrocidad cometida sobre Miguel Angel Blanco sino que atacó denunciando en una carta al director remitida al diario “El País”, “la criminalización de sus profesionales, la mentira en sustitución del trabajo profesional, y un desvergonzado ejercicio de apartheid político”. Era la reacción del periódico ante lo que antes había llamado “increíble campaña de agitación mediática” Con el cadáver de Miguel Angel Blanco recién enterrado, en la carta Egin arremetía contra el linchamiento de que creía ser víctima, y se permitía denunciar “los abyectos mecanismos que los que se quisieran líderes están



dispuestos a emplear para borrar, por silenciamiento, la parte de la realidad que no les satisface”. Horas después del asesinato de un concejal de 22 años, algunos se permitían hablar con impunidad pretendiéndose víctimas en estos términos de mecanismos abyectos borrar la realidad que no satisface. Por cierto, que no se me olvide decirles que quien firmaba esa carta de protesta como redactor jefe de “Egin” era Martín Garitano. Ahora bien este recurso al victimismo que por medio de Egin , el conjunto de la izquierda abertzale proetarra quería utilizar era la prueba más elocuente de sus dificultades para encajar este crimen en su habitual marco de referencia, discursivo y moral. No funcionó en este caso la “ingenuidad homicida” que se había aliado con el terrorismo para ir elevando los niveles de tolerancia social hacia el crimen con pretexto político. Y no funcionó porque quedó superado por la visión moralmente insoportable de la atrocidad y por la intensidad simbólica de este crimen. Para empezar, se vio como un crimen, no como una “acción”. Miguel Angel Blanco no fue víctima de un secuestro breve sino de un largo asesinato. Para el relato del terror, poco había de aprovechable, de heroico, de entregado la causa en la venganza rabiosa de ETA sobre el concejal. En aquellos días ETA se hizo precursora de los asesinatos de rehenes con sádica exhibición de crueldad que prodigarían los terroristas islámicos en Afganistán, Iraq y Pakistán ¿En qué podía diferenciarse el asesinato de un rehén por unos terroristas de Al-Qaeda al grito de “Ala u akbar” al asesinato de este concejal al grito de Gora Euskadi Askatuta? Esta contemplación de la atrocidad subrayó lo que el crimen tenía de venganza, de satisfacción sádica de quienes se habían visto humillados por el



éxito policial en la liberación de Ortega Lara. Nadie, ni los más ingenuos, creían que las exigencias de negociación de ETA eran auténticas. La atrocidad y la venganza se integraban en un profundo simbolismo que Jon Juaristi definió como la “prometida represalia contra el maketo insumiso” “Y –añadía Juaristi- dónde ir a buscarlo sino a Ermua, el poblachón dormitorio de los años sesenta, la pequeña ciudad donde los vecinos proceden de todas las provincias de España?” Unas coplas bizcaitarras ponían una terrible rima a este sentido de represalia. Decían: “Vinieron descalzos/no tenían dos reales/ y al cabo de un año/ya son concejales” Y concluía Juaristi que era “como si todos los tópicos del imaginario nacionalista se hubiesen cargado de muerte en medio de aquel trágico verano de 1997”. Creo que si el secuestro y asesinato de Miguel Ángel Blanco resultó singular en la trayectoria de ETA fue porque la reacción social y mediática hizo algo fundamental: humanizar la víctima, impedir que la víctima, su identidad personal, su familia, su relaciones personales, su entorno permanecieran desconocidas y anónimas. La condición para que la violencia extrema sobre las persona pueda desarrollarse radica en la deshumanización de las víctimas. Recordemos que la solución final, el exterminio industrializado, fue puesto en marcha por los nazis para deshumanizar a sus víctimas porque ni los sádicos grupos especiales podían quedar indemnes al impacto psicologico de su propia crueldad.



El mecanismo de la deshumanización funciona igual y cumple la misma función en el Holocausto judío perpetrado por el nazismo como en los asesinatos alevosos que ejecuta una organización terrorista. Esto fue lo contrario que ocurrió con Miguel Angel. Y por eso los terroristas y su entorno vieron como el sacrificio de Miguel Angel Blanco les estalló en las manos en vez de recuperar el control de la situación tras la liberación de Ortega Lara. Conocimos a la familia de Miguel Angel Blanco, a su novia, al sacerdote que pedía que no le mataran y recordaba que el lo había bautizado. Conocimos Ermua y una familia humilde, decente, honrada que sufría una crueldad inexplicable y arbitrariamente lanzada contra ellos en la persona de su hijo y de su hermano. Detrás de aquello había una crimen, no un conflicto político. Miguel Ángel no fue una víctima deshumanizada y estos continuadores de los grupos especiales nazis que masacraban judíos en Ucrania, lo pudieron comprobar. ETA estableció un ultimátum perentorio, de cuarenta y ocho horas para el traslado de todos los presos al País Vasco. Aquello no era una situación en la que se pudieran aplicar las técnicas de negociación en caso de toma de rehenes. ETA quería justificar una asesinato, o mas que justificarlo, escenificarlo. Y , además de escenificarlo, conseguir la humillación del Estado para compensar la suya propia, la que había sufrido ante la frustración de sus planes para Ortega Lara.



El Gobierno no negoció lo que ETA misma hacia innegociable. Puedo asegurar que no fue una decisión fácil. Pero en ella confluyeron la convicción de la firmeza con que había que conducir la lucha antiterrorista y el ejemplo de una familia que comprendió lo que hacía el Gobierno y porqué lo hacia. Porque la alternativa no era o negociar o que ETA asesinara a Miguel Angel. No había tal alternativa. ETA quería matar en todo caso a Miguel Angel Blanco, y además, humillar al Gobierno para incapacitarle políticamente para el resto de la legislatura en lo que se refería a la lucha antiterrorista. Simplemente el anuncio de una negociación, habría enviado a ETA el signo de debilidad que buscaba detectar en el Gobierno para asesinar a Miguel Angel Blanco y explotar la debilidad del Gobierno. Por otra parte, cualquier aproximación negociadora habría neutralizado la reacción social que toda lógica, esperaría los resultados de la estrategia negociadora del Gobierno. Este se habría situado en el terreno de ETA y sería culpable por no ser suficientemente generoso o por intentar engañar a la banda o por utilizar la negociación como una añagaza para la actuación policial, o cualquiera de la variadas excusas y fabulaciones con que ETA ha adornado sus mentiras. Al rechazar la cesión que ETA pedía, el Gobierno no sólo ejercía un liderazgo político sino también moral, en unos días en que el terrorismo se veía con claridad desde esta perspectiva: desde la perspectiva de la moral cívica, de la solidaridad entre ciudadanos. Creo que si ETA hubiera impuesto su chantaje, las consecuencias habrían sido irreparables por mucho tiempo. No sólo la autoridad del Estado de derecho habría quedado comprometida y deslegitimada sino que la sociedad en su conjunto se habría visto falta de referencias en quien tenía la obligación de proporcionárselas.



Al hacerlo así, quedaba en evidencia lo irreductible de la lucha contra el terrorismo, en su situación dramática para una sociedad democrática que reacciona ante sus enemigos.

Cuadernos Constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol nº 54/55, pp. 75-95

MANUEL ARAGÓN REYES (Universidad Autónoma de Madrid. Magistrado del Tribunal Constitucional)

La construcción del Estado autonómico

1. INTRODUCCIÓN

En España, la actual forma territorial del Estado es el fruto de un largo y complejo proceso de construcción. El hecho de que ese proceso pueda continuar en el futuro, dadas las expectativas ahora generadas por las reformas estatutarias e incluso por las posibles reformas constitucionales, no impide constatar que hoy hemos alcanzado un determinado modelo, el Estado autonómico, capaz, eso sí, como consecuencia de las proyectadas reformas normativas, de perfeccionarse, deteriorarse o trasformarse. Los cambios no siempre conservan las cosas, al menos en sus elementos esenciales, puesto que a veces lo que persiguen o consiguen es destruirlas; ni siempre, aunque pretendan conservarlas, corrigiéndolas, las consolidan. Por otro lado, como es obvio, el mero cambio, por sí solo, no alberga, necesariamente, una connotación positiva: puede ser a mejor, pero también a peor; de todo ello la experiencia nos proporciona sobrados ejemplos.

Al margen, pues, de lo que nos depare el futuro, en el presente, como he dicho, tenemos un modelo territorial, con algunas imperfecciones, claro está, que convendría eliminar, y también con algunas carencias, que se debieran colmar, pero bastante estructurado y, por ello, definido. 1 Ese modelo, peculiar español, que se incluye, como una especie, en el género «Estado territorialmente compuesto», y cuya denominación, «Estado autonómico», ha sido acuñada por la doctrina, es el producto de una extensa serie de decisiones políticas, normativas y jurisprudenciales, que se remontan, en algunos casos a los tiempos de la transición, pero que se perfilan en la Constitución, los Estatutos de Autonomía, los pactos autonómicos y, de manera muy decisiva, en la sentencias del Tribunal Constitucional.

A examinar ese largo y complejo proceso de construcción y a señalar los rasgos principales del modelo así obtenido se dedican las páginas que siguen.

1 Como un modelo definido, aunque inacabado, lo consideré ya hace años, explicando las razones que me conducían a ello en mi trabajo «El Estado autonómico: ¿modelo indefinido o modelo inacabado?», en Autonomíes. Revista Catalana de Derecho Público nº 20 (1995); después incluido en mi libro Estudios de Derecho Constitucional, Madrid, 1998, pp. 411-423.

76 Manuel Aragón Reyes

2. TRANSICIÓN POLÍTICA Y AUTONOMÍA TERRITORIAL

Una de las claves del extraordinario y ejemplar proceso de cambio político que se experimentó en España al pasar de una dictadura a una democracia, consistió en que las decisiones fundamentales sobre la forma de Estado y la forma de gobierno que la Constitución de 1978 vendría a recoger (Estado democrático, autonomías territoriales y Monarquía parlamentaria) se adelantaran a ella, adoptándose en las fases previas de la transición. 2

Así, la democracia, y su requisito necesario, las libertades públicas, eran ya una realidad (aunque aún imperfecta) al inaugurarse en julio de 1977 las nuevas Cortes surgidas de las elecciones del 15 de junio, y al iniciarse en octubre de ese año el proceso constituyente. Para que aquellas elecciones fueran democráticas (como así ocurrió) primero había que establecer, al menos en sus líneas esenciales, la democracia misma. Y ello se hizo a través de un conjunto de normas y actos de variada índole, de los que señalaremos sólo los más relevantes: la Ley para la Reforma Política, de 4 de enero de 1977 (previamente ratificada en referéndum popular el 15 de diciembre de 1976, con muy alto porcentaje de participación y de voto afirmativo), que formulaba como principios rectores del Estado (en radical oposición a los que regían hasta ese momento) la soberanía del pueblo, el sufragio universal, la democracia parlamentaria y los derechos fundamentales de la persona; el Real Decreto-ley de 8 de febrero de 1977, que modificó la ley de Asociaciones para que pudieran legalizarse todos los partidos políticos (proceso en el que constituyó un hito esencial la legalización, al amparo de esa norma, del Partido Comunista por acuerdo del Gobierno de 9 de abril de 1977); el Real Decreto-ley de 18 de marzo de 1977, que reguló el régimen electoral general de manera impecable (tanto que, después de la Constitución, continuó en vigor aplicándose a las sucesivas elecciones hasta que fue sustituido en 1985 por la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, que en sus líneas maestras respetaría aquel modelo de 1977); los Reales Decretos-leyes de 4 de marzo, 1 de abril y 2 de junio de 1977, por los que se reconoció el derecho de huelga, se garantizó la libertad de expresión, se extinguió la sindicación obligatoria y se reformaron radicalmente las estructuras sindicales; y los Instrumentos de 13 de abril de ese año, mediante los cuales se ratificaron por el Estado español (integrándose en nuestro ordenamiento) los pactos internacionales de derechos civiles y políticos y de derechos económicos, sociales y culturales.

Por otro lado, la transformación de la Monarquía autoritaria legada por el franquismo, en una Monarquía parlamentaria se fue poniendo en marcha a través de la voluntaria autolimitación del Rey, sobre todo a partir de las elecciones de 1977 (antes, en 1976, y para impulsar el cambio político, sí usó de los poderes que las Leyes Fundamentales le conferían), y la regulación (provisional e incompleta) de las relaciones entre el Gobierno y las Cortes por la Ley de 14 de noviembre de 1977. Ya en mayo de 1977 la Monarquía había recuperado la legitimidad dinástica, mediante la transmisión de los derechos sucesorios en la Corona efectuada por don Juan de Borbón a favor de

2 Para mayor desarrollo sobre ello me remito a mi trabajo «La articulación jurídica de la transición», Revista de Occidente nº 54 (monográfico sobre la transición), noviembre de 1985; después incluido en Estudios de Derecho Constitucional, cit., pp. 21-36.

La construcción del Estado autonómico 77

su hijo don Juan Carlos, con lo cual nuestro Rey, que había sido el sucesor del General Franco, pasaba a serlo también del último Monarca reinante, su propio abuelo don Alfonso XIII, lo que haría posible que, después, la Constitución pudiese reconocer (como así lo hizo en el art. 57.1) su condición de «legítimo heredero de la dinastía histórica».

En lo que se refiere a la organización territorial, que se orientaría de manera clara hacia un modelo de Estado basado en la autonomía regional, los primeros pasos se dieron ya con el Real Decreto-ley de 30 de octubre de 1976, que derogó el Decreto-ley de 1937 que había despojado a Guipúzcoa y Vizcaya de su régimen económico-administrativo peculiar, y con los Reales Decretos de 4 de marzo y 2 de junio de 1977, reguladores de las Juntas Generales de Guipúzcoa, Vizcaya y Álava. De todos modos, cuando esa reforma se acometió con mayor extensión y profundidad fue a partir del Real Decreto-ley de 29 de septiembre de 1977, que «restablecía» provisionalmente la Generalidad de Cataluña, y del Real Decreto de 17 de octubre siguiente, por el que se nombraba Presidente de la Generalidad a quien lo era (de la republicana) en el exilio, don Josep Tarradellas. Poco después, por Real Decreto-ley de 4 de enero de 1978, se aprobó el régimen «preautonómico» para el País Vasco, y por sucesivos Reales Decretos-leyes dictados en ese mismo año se extendió la «preautonomía» a todas las regiones españolas.

Antes, pues, de que la Constitución se promulgase, e incluso mientras se iba elaborando, se decidió que el Estado no sería centralizado, sino que estaría basado en la autonomía territorial. Y aunque esa autonomía se configuró como «provisional» (lo que era lógico, a la espera de la Constitución) y de contenido más administrativo que político (éste último, obviamente, no podría determinarse por resoluciones, como aquéllas, emanadas sólo del poder ejecutivo), la decisión fue de gran calado, en cuanto que se erigió como principio de organización pública el de autonomía regional y se optó porque esa autonomía se extendiese a todo el territorio.

Decisión, por lo demás, coherente con las ideas políticas dominantes en la España de entonces: por contrario al franquismo, que fue dictatorial y centralizador, el nuevo régimen político tendría que ser democrático y descentralizador. La democracia y la autonomía territorial iban, pues, de la mano. Se pensaba que, de la misma manera que la democracia tenía que generalizarse en todo el ámbito nacional, la autonomía también.

Es cierto que la autonomía era exigida entonces de manera más enérgica en ciertas partes de España y, en tal sentido, se presentaba como una fórmula capaz de resolver esas cualificadas demandas y provocar, respecto de ellas, una mejor integración territorial. Pero también lo es que la opción por la autonomía no se tomó con el único objetivo de dar respuesta a aquellas concretas reivindicaciones (que esgrimían títulos históricos o culturales), ni tampoco en función exclusiva de su utilidad para producir aquella mejor integración. Estas fueron razones de mucho peso, desde luego, y muy importantes, pero no las únicas. Junto a ellas, como dije más atrás, estaba también la idea, casi indiscutible en aquellos años, de que la descentralización territorial era una fórmula de organización estatal más democrática y eficaz que la centralización y, en consecuencia, que la autonomía debería generalizarse (aunque no necesariamente con la misma intensidad) en todo el territorio del Estado. Señalar esto me parece importante para comprender mejor lo que vendría después.


Así comenzó la construcción de nuestro actual modelo territorial. Las medidas adoptadas durante la transición política pusieron en marcha ese modelo y marcaron profundamente su desarrollo. 3 3. LAS PRESCRIPCIONES CONSTITUCIONALES SOBRE LA AUTONOMÍA TERRITORIAL

De las tres grandes decisiones que la transición prefiguró, la Constitución

acabaría desarrollando y concretando dos de ellas: el Estado democrático (asegurando de manera suficiente la soberanía popular, articulando un amplio sistema representativo basado en elecciones periódicas y libres por sufragio universal y garantizando un completo catálogo de derechos fundamentales) y la Monarquía parlamentaria (definiendo la posición y las funciones del Rey y detallando las relaciones entre las Cámaras y el Gobierno); pero no la tercera, la autonomía territorial, cuya concreción y desarrollo la propia Constitución trasladó a un momento posterior: el del establecimiento de los correspondientes Estatutos de Autonomía.

La Constitución sí determinó, de manera inmediata, para todos los municipios y provincias (arts. 137 y 140 a 142), la autonomía local, aunque, como suele ocurrir en otros textos constitucionales, sin entrar en detalles sobre su contenido competencial, que dejó en manos del legislador, sometido, eso sí, a los límites que impone el reconocimiento por la Constitución de esta garantía institucional, cuya imagen maestra (que no cabe entender igual según se trata de municipio o de provincias) ha de ser preservada.

No hay que minusvalorar la importancia de la autonomía local, cuya naturaleza administrativa (mejor, ejecutivo-gubernativa) no puede ocultar su indudable significado político. Pero, salvo el breve apunte anterior, no volveré a referirme a ella, ya que no es esa autonomía el objeto de este trabajo, sino la que en la transición se llamaba «autonomía regional» y hoy, en la Constitución (art. 2), «autonomía de las nacionalidades y regiones».

Pues bien, en relación con esta autonomía la Constitución, como ya he dicho, no culminó el proceso de su definición, difiriendo su desarrollo a una etapa posterior, y provocando con ello una «desconstitucionalización» 4 que afectaba a la estructura territorial del Estado. No obstante, esa «descontitucionalización» no lo fue de manera total, ni mucho menos, porque en la Norma Fundamental se

3 Eliseo Aja, en El Estado Autonómico. (Federalismo y hechos diferenciales), Alianza Editorial, Madrid, 1999, pp. 46-50, destaca muy bien la importancia de aquellas decisiones de la transición relativas a la «preautonomía» y su generalización, así como la influencia que tendrían en el posterior desarrollo del Estado autonómico. 4 Sobre la que muy pronto llamaría la atención Pedro Cruz Villalón, en un agudo trabajo («La estructura del Estado, o la curiosidad del jurista persa», Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense nº 4 [1981], pp. 53 a 63; después incluido en su libro La curiosidad del jurista persa, y otros estudios sobre la Constitución, CEPC, Madrid, 1999, pp. 381 a 394), aunque quizás extremando la extensión y el grado de la «desconstitucionalización» operada.


contendrían un conjunto de prescripciones que los futuros Estatutos de Autonomía habrían de respetar. De ese modo, la Constitución, que no determinaría un modelo específico de Estado desde el punto de vista de la organización territorial, sí contendrá, al menos, un modelo genérico (Estado «con» autonomías territoriales) estableciendo un marco estructural y unos principios básicos sobre la materia que habrían de ser observados a la hora de concretar, mediante el desarrollo autonómico, la forma territorial resultante, cualquiera que fuera ésta. 5

Así, la Constitución determina que habrá un solo Estado (art. 1.1); que la Nación española se caracteriza por su «indisoluble unidad» (art. 2), y que la soberanía nacional reside en el pueblo español (art. 1.2); que las «nacionalidades y regiones» tienen reconocido el derecho a la autonomía y garantizada la solidaridad entre ellas (art. 2); que en el ejercicio de aquel derecho (ya sea por las nacionalidades o las regiones, sin que la Constitución tampoco identifique cuáles son las unas y las otras) surgirán entidades con una común denominación, «Comunidades Autónomas», cuya diversidad no podrá implicar privilegios ni originar discriminaciones, garantizándose que todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado (arts. 137, 138 y 139); que el acceso a la autonomía habrá de seguir unos determinados procedimientos (arts. 143 y 151); que en ningún caso se permitirá la federación de Comunidades Autónomas (art. 145.1 CE); que los Estatutos de Autonomía serán la norma institucional básica de las Comunidades Autónomas, organizadora de sus instituciones y atributiva de sus competencias (art. 147), que se aprobarán como leyes orgánicas (art. 81) y que su elaboración habrá de seguir unos cauces específicos (arts. 146 y 151); que las competencias del Estado están fijadas en una lista de materias (art. 149), como también lo están las que pueden asumir las Comunidades Autónomas (art. 148); y, en fin, que la autonomía del máximo grado será autonomía política y por ello comprenderá la existencia de gobiernos y parlamentos propios (art. 152), es decir, que la división territorial del poder puede alcanzar al legislativo y al ejecutivo, pero no al poder judicial, que es único en toda España (art. 117).

Estas son las previsiones constitucionales más relevantes sobre la organización territorial del Estado que el desarrollo autonómico tendría necesariamente que respetar. Los Estatutos de Autonomía ni pueden desconocerlas ni contradecirlas.

Ahora bien, junto a esas normas imperativas, la Constitución deja la puesta en marcha del modelo territorial y su concreta realización en manos del principio dispositivo, pues no determina ni cuántas Comunidades Autónomas habrá, ni si todas tendrán autonomía política o habrá algunas sólo con autonomía

5 La importancia (y trascendencia) de las prescripciones constitucionales sobre la autonomía territorial, capaces de imponer claros límites a la amplia apertura que también, sobre la materia, la Constitución prevé, ha sido muy bien destacada por Juan J. Solozábal Echavarría, en su libro Las bases constitucionales del Estado autonómico, McGraw-Hill, Madrid, 1998, en especial, pp. 72-90.


administrativa, ni cuántas competencias asumirá cada una de ellas. El acceso a la autonomía será voluntario (arts. 143 y 151), las provincias o conjunto de provincias con características comunes, que deseen constituirse como Comunidad podrán optar por una autonomía de primer grado, con el máximo de competencias (art. 151.1) o por una autonomía de segundo grado, con menores competencias (art. 148.1, en relación con art. 143), aunque esa diferencia podría ser sólo transitoria, ya que transcurridos cinco años (148.2) estas segundas Comunidades Autónomas, mediante la reforma de sus Estatutos, tendrían capacidad para ampliar sus competencias igualándose incluso con las primeras.

En resumen: la conversión en definitivas de las autonomías «provisionales» de la transición, la confirmación o modificación de sus demarcaciones territoriales, la opción por una autonomía política o administrativa, o con más o menos competencias, la configuración, en suma, del «mapa autonómico» no se realizó por la Constitución, sino que quedaba sujeta a impulsos posteriores. 4. EL DESARROLLO AUTONÓMICO 4.1 El desarrollo normativo 4.1.1 Primera fase, de 1979 a 1983: la generalización, diferenciada, de la autonomía política en todo el territorio. Los Estatutos de

Autonomía y los Acuerdos Autonómicos de 1981

El País Vasco, Cataluña y Galicia fueron las primeras Comunidades Autónomas que surgieron. Su acceso a la autonomía y la elaboración de sus respectivos Estatutos (aprobados, en los dos primeros casos, el 18 de diciembre de 1979, y en el último, el 6 de abril de 1981) se realizó de acuerdo con lo previsto en el art. 151.2 y la disposición transitoria segunda de la Constitución. No obstante, el caso gallego ya dio lugar a un amplio debate político, que perdieron los que intentaban circunscribir a Cataluña y el País Vasco el modelo de autonomía plena o más intensa. Una situación análoga se produjo con Andalucía (que, a diferencia de los tres casos anteriores, no podía acogerse a la ventaja procedimental de la disposición transitoria segunda de la Constitución y había de acudir a lo previsto en el art. 151.1 CE si pretendía acceder a la autonomía plena). Allí triunfó, con el referéndum de 28 de febrero de 1981, y frente a la oposición del Gobierno, la opción por adquirir esa plena autonomía y, por tanto, poseer un Estatuto de los previstos en el art. 151.2 CE, que fue aprobado el 30 de diciembre de 1981.

También se adoptaron entonces las disposiciones necesarias (previstas en los arts. 156 a 158 CE) para la financiación de la autonomía territorial mediante la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas.


Mientras tanto, los problemas surgidos en torno a los Estatutos gallego y andaluz, la situación creada por el fallido golpe de Estado de 23 de febrero de 1981 y la constatación de que la «desconstitucionalización» en materia de organización territorial del Estado imponía una prolongación material del proceso constituyente y, por ello, del necesario consenso entre los dos grandes partidos nacionales, condujeron a UCD y PSOE a concluir un pacto que pusiese orden en el desarrollo autonómico, es decir, en los procesos de acceso a la autonomía de las demás partes del territorio nacional, pacto que se formalizó mediante los Acuerdos Autonómicos de 31 de julio de 1981. 6

La consecuencia de aquellos Acuerdos fue que los demás territorios accederían a la autonomía por la vía del art. 143 de la Constitución y, por ello, con menor amplitud competencial (aunque se trataría en todo caso de autonomía política) que el País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía, con la excepción de Navarra, que accedería a la autonomía plena a través de lo previsto en la disposición adicional primera de la Constitución (lo que se produjo mediante la Ley orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, o LORAFNA, de 10 de agosto de 1982) y de Valencia y Canarias, que, pese a acceder a la autonomía por el art. 143 CE, recibirían otras competencias a través de sendas leyes orgánicas de transferencias, según lo previsto en el art. 150.2 CE (Estatuto de Valencia de 1 de julio de 1982 y Ley Orgánica de transferencia de 10 de agosto de 1982; Estatuto de Canarias de 10 de agosto de 1982 y Ley Orgánica de transferencia de la misma fecha). Los Acuerdos Autonómicos de 1981 adoptaron, pues, una decisión del máximo relieve en el proceso de construcción territorial del Estado: generalizaron la autonomía configurándola en todo caso como autonomía política, aunque con distinto nivel competencial.

En 1983 finalizó esa fase del proceso autonómico, con todos los Estatutos aprobados y todo el territorio nacional, a excepción de las ciudades de Ceuta y Melilla, organizado en diecisiete Comunidades Autónomas. El modelo resultante tenía las siguientes características:

1.– Generalización de la autonomía territorial. 2.– Caracterización, también general, de esa autonomía como autonomía política (todas las Comunidades tendrían potestad legislativa y, por ello, además de gobiernos, parlamentos propios). 3.– Diferenciación competencial, con cinco Comunidades dotadas de un mayor nivel competencial (el País Vasco, Cataluña, Galicia, Andalucía y Navarra), dos con competencias cuasi plenas (Comunidad Valenciana y

6 No resulta tan relevante, a los efectos del desarrollo autonómico, el Proyecto de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA) de 1982, que no fue apoyado por ese amplio consenso y que no llegó a convertirse en Ley, pues resultó anulado, en su contenido principal, por la STC 76/1993, de 5 de agosto, dictada en recurso previo. El resto no inconstitucional de aquel Proyecto de Ley acabó convirtiéndose en la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico, con un alcance muy limitado en la materia de que estamos tratando.


Canarias) y el resto con un grado menor de competencias. De ahí que cupiera hablar entonces de Comunidades de primer y segundo grado. 4.– Tres tipos de Estatutos: unos, los previstos en el art. 151.2 de la Constitución (y por ello necesitados de referéndum autonómico para su reforma, art. 152.2 CE), que fueron los del País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía; el especial de Navarra, la LORAFNA, auténtica ley paccionada (cuya reforma sólo a través de pacto entre la Comunidad Foral y el Estado puede realizarse); y el resto de los Estatutos, en cuya reforma no interviene el referéndum, y en los que además las Cortes Generales (como en todos los Estatutos, a excepción del de Navarra), a la ahora de aprobarlos, no tienen límites para fijar su contenido.

4.1.2 Segunda fase, a partir de 1992: la homogenización de la autonomía. Los Acuerdos Autonómicos de 1992 y las sucesivas reformas estatutarias A partir de 1989, transcurridos ya cinco años desde la aprobación de los

últimos Estatutos, las Comunidades Autónomas con menor nivel de competencias podían aspirar a su ampliación en virtud de lo previsto en el art. 148.2 CE. Se abría, pues, otra fase del desarrollo autonómico y, para ordenarlo, los dos grandes partidos nacionales, entonces el PSOE y el PP, concluyeron un nuevo pacto, en febrero de 1992, mediante el cual se decidió dicha ampliación competencial para equiparar prácticamente a aquellas Comunidades con las de primer grado. Fruto de los Acuerdos Autonómicos de 1992 fue la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, que a modo de norma-puente realizó la transferencia, generalizada, de competencias mientras se procedía a la reforma de los Estatutos. Tales competencias se trasladaron, finalmente, a los Estatutos, reformados en marzo de 1994.

Se produjo así un acercamiento muy próximo a la igualación competencial de las Comunidades de segundo grado con las de primer grado, igualación que, sustancialmente, se culminaría con las posteriores reformas de Estatutos aprobadas entre 1996 y 1999, 7 siempre con el consenso de los dos grandes partidos nacionales. Antes, en 1995, y también por consenso, se dictaron los Estatutos de Autonomía de las ciudades de Ceuta y Melilla (Leyes Orgánicas 1 y 2/1995, de 13 de marzo), completándose, pues, el llamado «mapa autonómico», y extendiéndose la autonomía a todo el territorio del Estado.

Mientras tanto, por simples Resoluciones («generales», previstas para suplir el Reglamento parlamentario y que requieren el acuerdo de la Mesa y la Junta de Portavoces, en el Congreso, y de la Mesa de la Comisión de Reglamento oída la Junta de Portavoces, en el Senado) de la Presidencia del Congreso de los Diputados de 16

7 Galicia, aunque con Estatuto del art. 151 CE, no había recibido, en principio, un nivel competencial enteramente equiparable al del resto de las Comunidades de primer grado, por lo que, además de las competencias atribuidas en 1981 por el Estatuto, recibiría otras posteriores mediante la Ley Orgánica de transferencia 16/1995, de 27 de diciembre, y la Ley Orgánica de transferencia 6/1999, de 6 de abril.


de marzo de 1993 y de la Presidencia del Senado de 30 de septiembre de 1993, se reguló el procedimiento que habían de seguir en las Cortes Generales los proyectos de reforma de Estatutos de Autonomía elaborados por los parlamentos autonómicos (que ostentan el monopolio de la iniciativa de reforma). Entre otros extremos, en lo que aquí interesa, esas resoluciones reconocieron a dichos parlamentos la facultad de retirar la iniciativa de reforma (ya se tratara de Estatutos aprobados en su día por la vía del art. 146 CE o por la del 151 CE, es decir, de los Estatutos de todas las Comunidades, a excepción de la LORAFNA de Navarra, cuya reforma el parlamento estatal puede ratificar o rechazar, pero no enmendar) antes de la aprobación del texto definitivo por las Cortes Generales. 8 Es curioso que, mediante estas Resoluciones, cuyo relieve normativo no es muy alto en nuestro sistema de fuentes del Derecho, se adoptase una decisión de tanta trascendencia como la de hacer inmodificables los Estatutos de Autonomía por las Cortes Generales si no mediaba el consentimiento (aunque fuera por omisión) de los respectivos parlamentos autonómicos. 9

Dicho lo anterior, solo queda por señalar respecto de esta segunda fase del desarrollo autonómico que el modelo resultante al final de este proceso reunía las siguientes características:

1.– Práctica homogeneización competencial de las diecisiete Comunidades Autónomas, con la única distinción de ciertos «hechos diferenciales» (derivados de la insularidad, el idioma, el régimen económico-fiscal o el Derecho civil especial) que se dan en algunas de ellas. 2.– Existencia de dos ciudades, Ceuta y Melilla, con Estatuto de Autonomía, que, a diferencia de las Comunidades, no gozan de autonomía política, sino administrativa (o ejecutivo-gubernativa), ya que de sus órganos no pueden emanar leyes, sino únicamente actos y reglamentos. 3.– Práctica igualación de la naturaleza jurídica de los Estatutos de las Comunidades, pues en todos ellos el monopolio de la iniciativa de reforma lo tiene el parlamento autonómico, sin cuyo consentimiento, además, no podrá culminarse una reforma ya iniciada, en cuanto que se les reconoce la facultad de retirarla de las Cortes Generales antes de su aprobación definitiva por éstas. 4.– Singularidad de los Estatutos de las dos ciudades, cuya reforma pueden iniciarla, además de las propias Asambleas, las Cortes Generales y el Gobierno del Estado, pudiendo, por ello, culminarse dicha reforma sin el consentimiento autonómico.

8 Algo que va más allá de la singular previsión del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, que en su art. 61.4 exige que las Cortes Valencianas deban pronunciarse (sin especificar los efectos) sobre las modificaciones que las Cortes Generales pudieran introducir en la propuesta de reforma del Estatuto. 9 Para mayor detalle me remito a mi trabajo «La reforma de los Estatutos de Autonomía», en la Revista de Documentación Administrativa nº 232-233 (1992-1993); después incluido en Estudios de Derecho Constitucional, cit., pp. 383-410.


4.1.3 Última fase: los actuales proyectos de reforma estatutaria

Recientemente se ha abierto una nueva fase en el proceso, primero con la Propuesta de nuevo Estatuto para el País Vasco, que fracasó en el Congreso de los Diputados y, después, con las Propuestas de reforma de los Estatutos de la Comunidad Valenciana, Cataluña y Andalucía, ya aprobados por las Cortes Generales y, en el caso catalán, sometido al preceptivo referendum. Y también se han iniciado las reformas de otros Estatutos.

Sin embargo, de lo que pueda resultar en esta última fase del desarrollo autonómico no voy a tratar aquí, de un lado porque está en buena parte in fieri o sub iudice y, de otro, y principalmente, porque sobre esos asuntos no debo pronunciarme.

Por tanto, las reflexiones que después formularé sobre el modelo autonómico tendrán únicamente en cuenta el resultado del proceso autonómico español hasta marzo de 2006, y se basarán en el análisis de las normas que estuvieron hasta ese momento en vigor, absteniéndome de expresar cualquier hipótesis sobre el futuro que pueda avizorarse en función de las reformas ahora en marcha o de recientísima aprobación. 4.2 El desarrollo jurisprudencial: el papel desempeñado por el Tribunal Constitucional 4.2.1 Características generales

Dadas la inconcreción constitucional sobre la materia, la escasa precisión en algunos puntos de los propios Estatutos de Autonomía y la complejidad del proceso y del mismo conjunto normativo en que éste ha venido fraguando, era inevitable que el Tribunal Constitucional hubiera de cumplir una función decisiva en la articulación y definición del modelo autonómico. Así se señaló, autorizadamente, desde el primer momento, 10 y así ha ocurrido, hasta el punto de que sin el Tribunal Constitucional, concretando y garantizando la distribución territorial de competencias y, en suma, equilibrando el sistema, el Estado Autonómico, sencillamente, no hubiese podido funcionar. Sin demérito, claro está, del desarrollo normativo, puede decirse –y no es exagerado–, que nuestro Estado autonómico ha sido construido, principalmente, por el Tribunal Constitucional a través de sus sentencias. Por ello a ese Estado me atreví a calificarlo, ya muy tempranamente, como «Estado jurisdiccional autonómico». 11

En lo que sigue destacaré 12 los aspectos más relevantes de la jurisprudencia constitucional sobre la materia, aunque sólo sea a título de ejemplo, ya que no es

10 Eduardo García de Enterría: La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional, Civitas, Madrid, 1981, pp. 152 y 207. 11 Manuel Aragón: «¿Estado jurisdiccional autonómico?», en Revista Vasca de Administración Pública nº 16 (septiembre-diciembre 1986), pp. 7-12. 12 Con cita únicamente de las sentencias de cabecera, que otras reiterarán.


preciso entrar en detalles, pues, para mayor precisión, me basta con remitirme a una reciente obra que selecciona y sistematiza de manera excelente esa doctrina. 13 4.2.2 Sobre los presupuestos fundamentales del Estado autonómico

1.– Nuestro sistema se basa en la unidad del Estado y del ordenamiento jurídico, así como en la posición de superioridad del Estado sobre las Comunidades Autónomas (STC 4/1982). 2.– La Constitución utiliza el término Estado en un doble sentido: de un lado, como totalidad de las instituciones públicas (incluyendo, pues, las de las entidades territoriales autónomas), y, de otro, como conjunto de las instituciones generales o centrales (sin incluir entonces a las que gozan de autonomía territorial) (STC 32/1981). 3.– Autonomía no es soberanía (STC 4/1981). 4.– La autonomía de las Comunidades es política y no administrativa (STC 25/1985). 5.– Los derechos históricos a que alude la disposición final 1ª CE sólo pueden adquirir validez en el marco de la Constitución y en completa coherencia con ella (STC 76/1988). 6.– La solidaridad y lealtad en el seno del Estado autonómico son exigencias no sólo políticas, sino también jurídicas (SSTC 64/1990, 208/1999). 7.– La autonomía local debe ser considerada como garantía institucional (STC 32/1981).

4.2.3 Sobre el sistema de fuentes del Derecho en relación con el Estado autonómico

1.– Los Estatutos forman parte del bloque de la constitucionalidad, están plenamente subordinados a la Constitución y, por ello, deben ser interpretados siempre de conformidad con lo dispuesto en la norma constitucional (SSTC 76/1983, 99/1986). Los Estatutos gozan de especial rigidez, frente a las demás disposiciones infraconstitucionales ya que no pueden ser reformados unilateralmente por el poder legislativo estatal (STC 56/1990). 2.– Las leyes orgánicas previstas en el art. 150.2 CE han de recaer sobre materias de competencias exclusiva del Estado y, por ello, distintas de las que pueden, a través de los Estatutos, atribuirse a las Comunidades Autónomas, de manera que los Estatutos no pueden servir para realizar la función de aquellas leyes orgánicas, que, por su propia naturaleza, han de ser disponibles unilateralmente por el Estado (STC 56/1990). 3.– Las leyes orgánicas sobre derechos fundamentales (art. 81.1 CE) no impiden que sobre algunas de sus materias pueda haber legislación complementaria de

13 Germán Fernández Farreres: La contribución del Tribunal Constitucional al Estado autonómico, Portal Derecho, Madrid, 2005.


las Comunidades Autónomas si tienen competencias para ello (SSTC 137/1986, 173/1998). 4.– Las Cortes Generales no pueden emanar leyes interpretativas, en general, de la Constitución ni, por ello, del sistema de distribución territorial de competencias, pues esa función corresponde en exclusiva al Tribunal Constitucional (STC 76/1983). Esta doctrina fue complementada y modulada, aclarando que tampoco los parlamentos autonómicos pueden dictar ese tipo de leyes interpretativas generales, y concretando, no obstante, que sí caben –tanto en el Estado como en las Comunidades Autónomas– cuando se limitan a la interpretación concreta de sus propias competencias salvando, claro está, el posterior criterio que el Tribunal Constitucional pueda emitir respecto de dicha operación interpretativa (SSTC 227/1988 y 179/1996). 5.– Las leyes de armonización (art. 150.3 CE) no son un instrumento inmediato y normal a disposición del Estado, sino sólo subsidiario y excepcional cuando no sea posible conseguir esa armonización (que tampoco tiene por qué ser uniformización) a través de los medios ordinarios (legislación básica, sobre todo) (STC 76/1983). 6.– Las normas básicas han de concebirse materialmente (STC 32/1981) aunque su formalización, salvo excepciones, debiera contenerse en leyes (SSTC 1/1982, 69/1988, 188/2001). 7.– La LORAFNA opera como un Estatuto de Autonomía para Navarra, y su proceso de adopción gozó de plena validez constitucional (SSTC 16/1984, 15/2000).

4.2.4 Sobre la distribución territorial de competencias: los ámbitos

respectivos de las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas En este punto, efectuar un breve resumen, materia por materia, sería imposible,

dada la extraordinaria magnitud y la riqueza de concreción, caso por caso, que la doctrina del Tribunal, inevitablemente, ha ido alcanzando. Ha sido, y sigue siendo, una ardua tarea jurisprudencial (realizada al resolver los conflictos de competencia, pero también los recursos, e incluso las cuestiones, de inconstitucionalidad) la que el Tribunal ha tenido que llevar a cabo para construir cánones y criterios de resolución para los conflictos normativos, a efectos de clarificar el sistema y garantizar, equilibradamente, tanto las competencias del Estado como las de las Comunidades Autónomas. La tarea de concretar y dotar de eficacia a la autonomía territorial, así como la de concretar y dotar de eficacia a los derechos fundamentales, han sido, sin duda, las dos mayores aportaciones (en cantidad y cualidad) del Tribunal a la tarea colectiva de realización del Estado constitucional.

En lo que sigue me limitaré a señalar algunas de las cuestiones más significativas de esa jurisprudencia sobre la distribución territorial de competencias, en relación, no con los diversos títulos estatales del 149.1.2ª al 149.1.32ª CE (y menos con los múltiples títulos estatutarios), pues, como dije, ello excedería las dimensiones de este


trabajo, sino con ciertas cláusulas generales que afectan al sistema competencial en su conjunto.

1.– El ámbito de la reserva de ley orgánica (art. 81.1 CE) no es coextenso a las competencias atribuidas al Estado y, en cuanto a los derechos fundamentales, no supone, por principio, la reserva al Estado de una materia, sino de la regulación de un segmento nuclear de la misma (STC 173/1998). 2.– La cláusula del art. 149.1.1ª CE es criterio interpretativo del contenido de las competencias del Estado (STC 32/1983), límite de las competencias de las Comunidades Autónomas en defecto de título estatal específico (STC 87/1985) y título complementario para dotar de efectividad la competencia estatal (STC 152/1988). 3.– Por lo que se refiere al art. 149.3 CE el Tribunal se ha ocupado escasamente de la cláusula de prevalencia (a la que alude sin mayores precisiones en la STC 76/1983) no extrayendo de la misma la operatividad que quizás tiene; ha interpretado de manera muy correcta la cláusula residual de atribución de competencias; y ha entendido de forma sumamente restrictiva (a partir, sobre todo, de la STC 61/1997) la cláusula de supletoriedad del Derecho estatal, lo que ha recibido importantes críticas doctrinales.

4.2.5 Sobre la incidencia en la distribución competencial interna de la

integración de España en la Comunidad Europea. 1.– Esa integración no viene a alterar la distribución territorial de competencias, dado que la ejecución del Derecho Comunitario europeo corresponde a la instancia (Estado o Comunidad Autónoma) que ostente materialmente la competencia según el bloque de la constitucionalidad (SSTC 252/1988, 76/1991). 2.– Ello no significa que el Estado quede inerme para actuar en garantía del cumplimiento del Derecho Comunitario europeo si la Comunidad Autónoma competente no lo ejecuta, o lo ejecuta desviadamente (SSTC 252/1988, 80/1983, 165/1994, 45/2001, aunque concretan sólo algunas de las soluciones al respecto).

5. CARACTERES ACTUALES DEL ESTADO AUTONÓMICO 5.1 Un modelo definido

Como consecuencia del desarrollo normativo y jurisprudencial al que acabo de aludir, el Estado con autonomías territoriales previsto (aunque no establecido) por la Constitución ha alcanzado en la actualidad una determinada forma: la del Estado autonómico, cuyas características se han ido perfilando a lo largo de aquel proceso de construcción. Y esas características, hoy por completo definidas, son las siguientes:


1.– Se trata de un Estado políticamente descentralizado, esto es, una especie singular dentro del género «Estado compuesto». 2.– Esa descentralización política (respecto de los poderes legislativo y ejecutivo) ha alcanzado un nivel equiparable al máximo que sólo tienen algunos Estados federales, si bien la descentralización no alcanza en cambio al poder judicial. 3.– Con excepción de una parte pequeña del territorio (las ciudades de Ceuta y Melilla), y salvo determinados «hechos diferenciales», la descentralización política es general y simétrica. 4.– El sistema de distribución territorial de competencias, que es uno de los más complejos que el Derecho comparado ofrece, se ha venido concretando por obra del Tribunal Constitucional, que desempeña así, en mayor medida que sus equivalentes en otros Estados compuestos, la función de pieza capital de dicho sistema. 5.– La articulación jurídica de la estructura territorial del Estado no se contiene en un único texto, la Constitución, sino en un bloque normativo (también de los más complejos en el panorama del Derecho comparado) formado por la Constitución y diecinueve Estatutos de Autonomía. A esta última característica me referiré después con más detalle.

5.2 ¿Modelo inacabado?

Al margen de que, por algunos sectores políticos o doctrinales, se planteen demandas de modificación del modelo o se postule la conveniencia de reformar la Constitución para consolidarlo, dotando de mayor estabilidad y claridad a la organización territorial –pretensiones acerca de las cuales no debo pronunciarme–, sí cabe señalar (por ser cuestiones ampliamente compartidas por la opinión política y la doctrina jurídica) que el Estado autonómico adolece de ciertas carencias, al menos en tres aspectos importantes: la coordinación, la cooperación y la integración.

Para remediarlas se ha venido propugnando, de un lado, el reforzamiento de las relaciones intergubernamentales mediante la puesta en marcha de la Conferencia de Presidentes y la revitalización de las conferencias sectoriales; y, de otro, la reforma del Senado para convertirlo en auténtica cámara de representación territorial. En teoría, ambas propuestas son razonables: el problema está en la dificultad práctica de establecer instituciones «comunitarias», así como fórmulas de negociación y resolución multilateral de los asuntos, en un Estado, como el nuestro, en el que existen fuertes seccionalismos territoriales. Aparte de que, en concreto, a la hora de modificar la composición y funciones del Senado (objetivo de una de las reformas constitucionales propuestas por el Gobierno), pueden plantearse muy diversas alternativas (el Informe del Consejo de Estado expone algunas) cuya validez no cabe juzgar en abstracto, sino sólo en relación con el modelo de Estado del que se parte; pues me parece que el tipo de Senado está en función de la estructura territorial, y no al revés.

De todos modos, pese a las carencias señaladas (y no son las únicas), no puede negarse que el Estado autonómico ha funcionado hasta ahora de manera bastante aceptable, y que a él, en gran parte, se debe el indudable desarrollo político, social,


económico y cultural que España ha experimentado en los últimos veinticinco años. A ese éxito ha contribuido quizás también la sustancial flexibilidad y apertura del modelo (alejado de otras construcciones más geométricas y cerradas), así como el método gradualista y «funcionalista» a través del cual se ha venido construyendo. Creo que puede decirse con ecuanimidad que nuestro Estado autonómico ha sido, hasta ahora, un modelo en el que sus virtudes prevalecen sobre sus defectos. Por ello, aunque susceptible de mejora, sería una injusticia y un error menospreciarlo. 5.3 El ordenamiento constitucional territorial. 5.3.1 El «bloque constitucional»

La complejidad de nuestro Estado autonómico origina que para enjuiciar en cada caso a qué instancia territorial (estatal o autonómica) corresponde una determinada competencia haya que acudir, además de a la Constitución y el correspondiente Estatuto, a otras normas del Estado que ejercen una función de atribución o delimitación competencial. Así ocurre con las leyes-marco previstas (y prácticamente inéditas) en el art. 150.1 CE, las leyes orgánicas de transferencia o delegación (que han sido más utilizadas, no siempre de manera constitucionalmente correcta) previstas en el art. 150.2 CE y las leyes de armonización (inéditas tras el fracaso de la LOAPA) previstas en el art. 150.3 CE. También, por previsión constitucional (o incluso estatutaria) es menester acudir a otras leyes orgánicas (por ejemplo, la LOFCA, art. 157.3 CE; la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, art. 149.1.29ª CE; o la Ley Orgánica del Poder Judicial, art. 152.1 CE), así como leyes ordinarias e incluso reglamentos (que contienen las «bases», «normas básicas» o «legislación básica», a las que alude tan frecuentemente el art. 149.1 CE), que no atribuyen, pero sí delimitan competencias, y que han han de tenerse en cuenta a la hora de precisar y enjuiciar las competencias territoriales que pudieran ser controvertidas.

Ahora bien, que ese amplísimo conjunto normativo sirva de canon para determinar en cada caso a qué instancia territorial pertenece la competencia, no convierte por ello a todos sus normas en supraordenadas. De un lado, porque las de naturaleza infraconstitucional serán, como es obvio, un parámetro siempre condicionado a su necesaria adecuación a la Constitución; y de otro, y principalmente, porque, salvo la Constitución y los Estatutos, las demás normas que integran el canon de contraste no gozan de una rigidez cualificada y, en consecuencia, pueden ser modificadas unilateralmente por el poder normativo ordinario del Estado, esto es, están siempre a disposición de ese poder, que puede así configurar de manera movible, en cada momento, ese amplio segmento del parámetro de control.

Por ello, aunque jueguen un papel competencial, no todas las normas de ese amplio conjunto desempeñan una función constitucional (es decir, supraordenada y por ello dotada de la suficiente rigidez que la hace indisponible por el poder normativo ordinario del Estado). Esta función constitucional sólo la desempeñan, pues, la propia Constitución y los Estatutos de Autonomía. Las demás normas de concreción competencial son, si se quiere, «desarrollo» de la Constitución, pero no complemento necesario de ella, en cuanto que no «constituyen» el sistema de organización


territorial y, por lo mismo, no lo «preservan» (por no estar formalmente blindadas) frente a la actuación ordinaria de los poderes públicos.

De ahí que se haya dicho que ese conjunto normativo integrado por la Constitución y los Estatutos forma la «Constitución territorial» 14 o la «Constitución total», 15 de España, o el «bloque constitucional» (para diferenciarlo del «bloque de constitucionalidad», en el que también se integrarían otras leyes atributivas o delimitadoras de competencias, pero no preservadas por una especial rigidez). 16 Un conjunto normativo, pues, integrado por normas constitucionales «primarias» (la Constitución) y normas constitucionales (o «cuasi constitucionales») 17 «secundarias» (los Estatutos), 18 las segundas, como es obvio, enteramente subordinadas a las primeras. Quizás también podría utilizarse para ese conjunto el término «ordenamiento constitucional», al que apela el art. 8 CE. Un ordenamiento complejo (como complejo también lo es el Estado autonómico que regula) y de estructura piramidal (como todo ordenamiento jurídico, que impone la existencia de una norma suprema, sea cual sea la relación que medie después entre el resto de las normas subordinadas a ella). Y un ordenamiento, además, compuesto no sólo por normas, sino también por decisiones jurisprudenciales, puesto que gran parte de sus reglas y principios los ha elaborado el Tribunal Constitucional, interpretando (y concretando) la Constitución y los Estatutos. 5.3.2 La naturaleza de los Estatutos de Autonomía

La cuestión clave de nuestro peculiar modelo autonómico reside, pues, en la muy especial naturaleza jurídica de los Estatutos de Autonomía. 19 Son leyes orgánicas, desde luego (arts. 81.1 y 147.3 CE), lo que equivale a decir leyes del Estado, aunque sean especialmente cualificadas, y eso los diferencia de las Constituciones de los Estados miembros de una federación. Pero se trata de unas leyes orgánicas

14 Pedro Cruz Villalón, en «La construcción del Estado en Comunidades Autónomas (1979-1983)» recogido en su libro La curiosidad del jurista persa y otros estudios sobre la Constitución, cit., pp. 430-438. 15 Francisco Rubio Llorente: «El bloque de constitucionalidad», recogido en su libro La forma del poder, CEC, Madrid, 1993, pp. 113-121. 16 Manuel Aragón: «La reforma de los Estatutos de Autonomía», y «El Estado autonómico ¿modelo indefinido o modelo inacabado?», en Estudios de Derecho Constitucional, cit., pp. 383-424. 17 La expresión la utiliza Juan José Solozábal, en «Las bases constitucionales del Estado Autonómico», cit., p. 138, y la considero muy ajustada, porque evita así la consideración del Estatuto como norma «constitucional» a secas, lo que podría inducir a confusión. 18 Francisco Rubio Llorente: «El bloque de constitucionalidad», cit. y Manuel Aragón: «La reforma de los Estatutos de Autonomía», y «El Estado autonómico ¿modelo indefinido o modelo inacabado?», cit. 19 A lo que ha dedicado una importante monografía César Aguado Renedo: El Estatuto de Autonomía y su posición en el ordenamiento jurídico, CEPC, Madrid, 1996. Aunque, a mi juicio, pese al rigor jurídico con que ahí se trata la naturaleza de los Estatutos, quizás no se apuran todas las consecuencias que se derivan de la especial función constitucional que cumplen (aun teniendo la forma de leyes orgánicas y no de leyes constitucionales, paradoja sobre la que volveré después)


radicalmente distintas a las demás, dados el contenido y la forma de los Estatutos; contenido y forma que explican la función constitucional que desempeñan.

Así, desde el punto de vista material, los Estatutos tienen un cometido que ni siquiera pueden realizar las Constituciones de los Estados miembros de una federación, sino sólo la Constitución federal: la atribución de competencias a las entidades territoriales autónomas. Los Estatutos, en el marco, claro está, de la Constitución, son las normas que establecen las competencias de la respectiva Comunidad Autónoma. Al hacerlo, pueden también, en negativo, determinar las competencias del Estado, en lo que se refiere a las competencias residuales (art. 149.3 CE), de manera que sin el Estatuto no sólo no se sabría qué competencias tiene la Comunidad Autónoma, sino que tampoco se conocería qué competencias, respecto de esa Comunidad, conserva el Estado, pues si bien el Estatuto no puede alterar el ámbito competencial estatal en las materias del art. 149.1 CE, sí que puede determinar el ámbito de las competencias estatales que derivaría del art. 149.3 CE (aunque esa competencia residual la tendrá atribuida el Estado por la Constitución y no por el Estatuto, y delimitada, pues, por aquélla y no por éste).

Dicho lo anterior, conviene precisar aún más este asunto, capital en nuestro sistema autonómico. Los Estatutos, que han de atribuir y, por lo mismo, concretar (delimitándolas) las competencias autonómicas, no pueden atribuir ni concretar (delimitando su alcance) las competencias del Estado, que únicamente provienen de la Constitución, y en cuya concreción pueden participar otras normas estatales infraconstitucionales (diversas leyes orgánicas e incluso ordinarias, así como otras normas reguladoras de las condiciones básicas o de las bases a que tanto alude el art. 149.1 CE) pero nunca los Estatutos, en cuanto que tal operación de concreción requiere la permanente disposición estatal sobre ella (por ser consecuencia necesaria de la «propiedad» del Estado sobre el título constitucional atributivo y requisito indispensable, además, para dotar de generalidad, y de adecuación a las cambiantes exigencias de la realidad, a la aludida concreción de la competencia estatal), condición que no se cumple en los Estatutos, en cuanto que (además de no ser cada uno de aplicación «general» para todo el territorio, aunque ese argumento no resulte el decisivo) se trata de normas (y ese es el argumento principal) que no son unilateralmente disponibles por el Estado. 20

Los Estatutos, además de complementar, necesariamente, a la Constitución para establecer la distribución territorial de las competencias, realizan también otra función constitucional no menos importante: determinan el «mapa autonómico», al decidir cuántas Comunidades Autónomas habrá, por ser la norma «constitutiva» de las mismas. La Comunidad surge a la vida del Derecho a través de su propio Estatuto, que se define por la Constitución (art. 147.1) como «norma institucional básica» de la Comunidad Autónoma, atributiva de sus competencias, decisoria de su propia denominación, delimitadora de su territorio y creadora y organizadora de sus instituciones de autogobierno (art. 147.2 CE).

En cuanto a la materia, pues, la función constitucional de los Estatutos no ofrece dudas. Pero también esa función se corresponde con la forma de estas normas, que no

20 En ese sentido, recientemente, Tomás de la Quadra-Salcedo Janini: «La reforma de los Estatutos de Autonomía y sus límites constitucionales», en Cuadernos de Derecho Público nº 24, (2005), pp. 175-199.


es equiparable a la de las demás leyes orgánicas. La iniciativa legislativa de los Estatutos está atribuida por la Constitución, en monopolio, a un órgano distinto (arts. 146 y 151.2.1ª CE) a los que poseen la iniciativa legislativa para las demás leyes orgánicas (art. 87 CE). En la aprobación de determinados Estatutos (los del art. 151 CE) han de participar, además, en referéndum los ciudadanos de la Comunidad Autónoma (lo que tampoco ocurre, como es claro, en las demás leyes orgánicas). El procedimiento de reforma de los Estatutos, dentro de las exigencias que la propia Constitución impone (aprobación mediante ley orgánica –art. 147.3 CE– e intervención del referéndum para los Estatutos del art. 151 –art. 152.2 CE–), se determinará por el propio Estatuto (art. 147.3 y 152.2 CE), de suerte que esta norma disfruta de una característica que no pueden tener las demás normas ordinarias y que sólo tienen las normas constitucionales (regular el procedimiento de su propia reforma), aunque, significativamente, de una manera que retrata bien su condición de norma constitucional secundaria o, mejor, de norma «cuasi constitucional»: se aproxima a la norma constitucional en cuanto que regula su propio procedimiento de reforma; pero como norma secundaria (y por ello subordinada a la constitucional) no lo regula libre y totalmente, sino de manera parcial y condicionada, esto es: ateniéndose a unas condiciones que le vienen impuestas por la norma primaria (la Constitución). Además, el Estatuto, como norma de cabecera del sub-ordenamiento autonómico (por debajo, claro está de la Constitución), realiza también una de las funciones características de las normas constitucionales: establece el sistema de fuentes de ese sub-ordenamiento.

Haciendo uso de la delegación constitucional conferida, todos los Estatutos, al regular su procedimiento de reforma, han atribuido el monopolio de la iniciativa a los respectivos parlamentos autonómicos, de manera que sólo a éstos (y no al Estado central) corresponde ese impulso. Por otra parte, dadas las previsiones contenidas en las Resoluciones de las Presidencias del Congreso y del Senado de 16 de marzo y 30 de septiembre de 1993, a las que se hizo referencia más atrás, las Cortes Generales no pueden aprobar el texto definitivo de la reforma si se oponen a él los parlamentos autonómicos; situación que se acentúa más aún el caso de la LORAFNA, como también se señaló anteriormente.

La consecuencia de todo ello es que los Estatutos gozan de una especial rigidez 21 (aparte de que deba intervenir el referéndum de los ciudadanos de la Comunidad en ciertos casos) que los hace inmunes a la libre disposición de las Cortes Generales, situación que no comparte ninguna otra norma infraconstitucional del Estado. La necesidad, pues, de que en la reforma estatutaria haya de darse una concordancia de voluntades entre el parlamento autonómico y el parlamento nacional hace del Estatuto una norma del Estado global, y no tanto del Estado central.

Como acaba de verse, es claro que, por la materia y la forma, los Estatutos de Autonomía desempeñan una función constitucional. No son por ello, estrictamente, Constitución (ni «leyes constitucionales», como sucede en parte en Italia), pero prolongan y completan, necesariamente, a ésta. Están subordinados a la Constitución, como es lógico, y en ese sentido no es la Constitución la que ha de interpretarse de conformidad con los Estatutos, sino los Estatutos los que han de interpretarse de

21 Eliseo Aja, en El Estado autonómico. (Federalismo y hechos diferenciales), cit., pp. 81-86, destaca esa especial rigidez («propia de las Constituciones», pág. 85) de los Estatutos de Autonomía.


conformidad con la Constitución. Y, por supuesto, esa supremacía constitucional origina inevitablemente la inconstitucionalidad del Estatuto que se oponga a las previsiones constitucionales y puede determinar que, en consecuencia, el Tribunal Constitucional declare inconstitucional y nulo un Estatuto contrario a la Constitución, a través del recurso o la cuestión de inconstitucionalidad (art. 27.2.a] LOTC). Pero también es cierto que, sin los Estatutos, no puede haber Estado autonómico, en cuanto que a ellos corresponde establecerlo y (en el marco de la Constitución) regularlo.

Dadas, pues, las características de la norma estatutaria, la elaboración y reforma de los Estatutos de Autonomía es, en nuestro sistema, prolongación material del proceso constituyente. Cabe observar, además, que se trata de unas normas que, pese a ser singulares para cada Comunidad Autónoma, no dejan de tener proyección general para el Estado en su conjunto, y no sólo por el efecto «emulación» que un Estatuto puede producir en las demás Comunidades Autónomas. 5.3.3 El Estado autonómico como forma política

La clave, en fin, de nuestro Estado Autonómico, reside, de un lado, en que la Constitución no regula por completo el modelo territorial, con lo cual, la realización y determinación de ese modelo (operación, pues, materialmente constitucional) está en manos de unas normas, los Estatutos que, sin ser Constitución (sino sólo leyes orgánicas, aunque de muy especial cualificación) realizan el cometido que sólo las Constituciones suelen cumplir.

Ahí, en esa paradoja, en esa tensión entre exigencias jurídicas y políticas no siempre coincidentes, se encierra una de las peculiaridades más relevantes de nuestro modelo territorial del Estado, que lo hace forma «política», y no sólo forma «jurídica», del mismo modo de lo que Jellinek decía de la Monarquía parlamentaria británica, 22 cuando explicaba que se trataba de una forma que no podía entenderse únicamente a través del Derecho, y cuyo funcionamiento, por ello, dependía del cumplimiento, tanto de las normas jurídicas como también de las reglas políticas que complementaban a aquéllas. Según el Derecho, el Monarca podía negarse a prestar su consentimiento a los actos del parlamento, pero según la política, estaba obligado a darlo. La Monarquía parlamentaria se explicaba y se sostenía a través del cumplimiento (voluntario) de las reglas políticas, y no sólo por el cumplimiento (obligado) de las reglas jurídicas. El cumplimiento de las segundas, incumpliendo las primeras, supondría un gran peligro para la Monarquía parlamentaria. De ahí que Jellinek considerase a ésta como una forma eminentemente política.

Pues bien, parecida es la naturaleza de nuestro Estado autonómico, cuyas características jurídicas han de entenderse complementadas por sus componentes políticos. Es decir, se trata de una forma de Estado que no se comprende rectamente si se olvida esa dualidad, y que no puede funcionar con eficacia sin el cumplimiento equilibrado de las exigencias que de esa dualidad se derivan.

22 Allgemeine Staatslehre, 1990, se cita de la edic. española: Teoría General del Estado, Buenos Aires, 1970, pp. 515-531.


Nuestro Estado Autonómico, pues, como antes dije, no sólo es forma jurídica, sino también política.

Ahora bien, ese carácter «político» del Estado autonómico es tan consustancial de nuestro modelo que no desaparecería aunque, mediante reforma constitucional, se exigiese para los Estatutos (como lo sugiere el reciente Informe del Consejo de Estado) una mayoría en las Cortes Generales más cualificada que la que precisan las demás leyes orgánicas, dado que tal mayoría no podría llegar nunca a la equivalente para las reformas constitucionales pues, de ser así, se pondría en riesgo la supremacía de la propia Constitución, propiciando que (por equiparación de mayorías exigibles) pudieran introducirse reformas constitucionales encubiertas. Es difícil, entonces, admitir un reforzamiento jurídico de la rigidez estatutaria que fuese mucho más allá de la exigencia de mayoría absoluta en el Congreso y el Senado (las mayorías de tres quintos o dos tercios igualarían las de la reforma constitucional, con el riesgo antes señalado).

Es posible que, entonces, la debilidad jurídica del modelo (basado en reglas de oportunidad y conveniencia y no sólo en reglas de necesidad) sólo pudiese paliarse disminuyendo la carga dispositiva que el modelo tiene, es decir, reduciendo la amplia capacidad actual de los Estatutos para determinar ese modelo, lo que podría conseguirse (mediante la reforma de la Constitución) a través de una más concreta determinación constitucional de la distribución territorial del poder (como se ha postulado por algunos sectores e incluso cabría interpretar que pudiera deducirse de algunas sugerencias que se contienen en el Informe del Consejo de Estado), de manera que no descansase tanto en los Estatutos cuanto en la propia Constitución la organización territorial del poder. Pero ocurre que, en ese caso (además de la oposición que ello podría suscitar en determinados partidos, e incluso de la difícil compatibilidad de esa solución con el sistema de partidos que en España existe), el modelo perdería uno de sus ingredientes «funcionales» más útiles: su flexibilidad.

En definitiva, y al margen de propuestas de reforma constitucional sobre las que no debo pronunciarme con mayor detalle, lo cierto es que nuestro Estado autonómico posee –además de las características normativas que más atrás se vinieron señalando, y en buena medida como consecuencia de ellas–, unas condiciones singulares que cabría resumir de la siguiente manera: una extraordinaria complejidad, una alta exigencia de lealtad constitucional, una especial dependencia de reglas políticas (y no sólo de reglas jurídicas) y, en fin, una decisiva y permanente intervención del Tribunal Constitucional para reducir la complejidad y equilibrar el sistema. En relación con esto último, la posibilidad de recuperar el control previo de constitucionalidad para la reforma de los Estatutos de Autonomía (sugerida también en el informe del Consejo de Estado) debería ser objeto de una ponderada reflexión (y no sólo porque en algunos Estatutos intervenga el referéndum de los ciudadanos de la Comunidad Autónoma, sino


también, y sobre todo, por la especial posición y el relevante significado que tienen los Estatutos en nuestro modelo constitucional). 23

23 Esa razón también valdría para plantearse la conveniencia de ampliar ese hipotético control previo a las reformas constitucionales e incluso a las reformas de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.



LA VOLUNTAD DE TRANSFORMACIÓN DEL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA.

Carles Viver Pi-Sunyer Catedrático de Derecho Constitucional,

Universidad Pompeu Fabra Director del Institut d’Estudis Autonómics

1. PRESENTACIÓN

En primer lugar quisiera agradecer a la Fundación Gimenez Abad la invitación

para participar en estas Jornadas y a todos ustedes por estar hoy aquí.

Atendiendo al título que se ha puesto a mi ponencia (“La voluntad de

transformación del Estatuto de Autonomía catalán”), al título de la sesión de

esta mañana (“Los Estatutos de segunda generación”) y a la primera parte del

título que preside estas Jornadas (“La evolución del Estado Autonómico”),

deduzco que lo que los organizadores me piden es que exponga mi opinión

sobre la contribución del Estatuto de Cataluña de 2006 a la larga y compleja

evolución del Estado autonómico.

En esta formulación hay varios implícitos que convendrá ir aclarando. Así, por

ejemplo, deberá distinguirse la voluntad transformadora en potencia y en acto

(lo que se pretendió y lo que se consiguió) o deberá precisarse si el Estatuto de

Cataluña de 2006 es efectivamente un estatuto de segunda generación. Si

vinculamos esta calificación a un tipo de estatutos que introducen mejoras

relevantes en el autogobierno de la respectiva comunidad autónoma, como

veremos, cabría dudar de la oportunidad de atribuir este calificativo al referido

Estatuto. En realidad es muy posible que finalmente, desde la perspectiva de la



mejora del autogobiero, el impulso transformador del Estatuto catalán haya

servido más a otras CCAA que a Cataluña.

En cualquier caso, dado el corto lapso de tiempo del que dispongo, no voy a

entrar en el análisis de los posibles contenidos de la categoría de los estatutos

de segunda generación. Voy a limitarme a exponer, de forma necesariamente

telegráfica, qué transformaciones pretendía introducir el Estatuto catalán, cómo

han quedado estas propuestas transformadoras tras la STC 31/2010 y cuál es,

a mi juicio y vista desde Cataluña, la situación en la que se encuentra el Estado

de las autonomías en la actualidad.

2. ¿CUÁL ERA LA “VOLUNTAD TRANSFORMADORA” DE LA REFORMA

ESTATUTARIA QUE SE DEDUCE DE LOS PRECEPTOS CONTENIDOS TANTO EN LOS TEXTOS EMANADOS DEL PARLAMENT EN 2005 COMO DE LAS CORTES GENERALES EN 2006?

Una primera idea creo que debería quedar clara de entrada: el Estatuto no

pretendía “trasformar” el Estado da las Autonomías en Cataluña en la segunda

de las acepciones que el Diccionario de la Lengua atribuye al término

transformar: “trasmutar una cosa en otra”. A lo sumo pretendía transformar el

Estado en la primera de esas acepciones: “hacer cambiar de forma una cosa”.

Y, por supuesto, el Estatuto tampoco pretendía transformar el Estado de las

Autonomías en su conjunto, en su globalidad. Ni la transmutación ni el cambio

global pueden hacerse mediante una reforma estatutaria. Esto estaba claro en

Cataluña desde un principio.

Con todo, es evidente que la reforma de un estatuto no puede producirse de

forma completamente aislada del contexto general: es influida e influye, en

mayor o menor medida, en la configuración general del Estado de las



autonomías y, de modo indirecto pero inevitable en otras comunidades

autónomas. Creo que en Cataluña se era perfectamente consciente de este

dato. Y planteada así la cuestión son pertinentes interrogantes de notable

trascendencia y actualidad. Por ejemplo, el que se planteó en la sesión de ayer

acerca de si la propuesta de reforma se hizo como reacción o no a la

homogeneización del Estado autonómico, hoy casi completa, o la cuestión de si

el Estatuto de 2006 se elaboró pensando en establecer un modelo

generalizable o en un modelo sólo para Cataluña.

Con respecto a la primera de las cuestiones, mi impresión, como observador

cercano del proceso de elaboración del Estatuto, es la de que los redactores

del texto estatuario no buscaron la diferenciación o asimetría como un fin en si

mismo, no perseguían como objetivo reaccionar frente a la homogeneización,

lo que pretendían, como veremos de inmediato, era obtener más poder político

y más recursos económicos, no ser diferentes a los demás, aunque debe

reconocerse que en Cataluña cada vez está más arraigada la idea, que los

hechos parecen corroborar con creces, que la generalización y

homogeneización, especialmente la competencial, en la práctica se ha

convertido en un impedimento para alcanzar las cotas de poder pol tico a las

que Cataluña aspira.

En cuanto a la pregunta, relacionada con la anterior, de si el estatuto pretendía

establecer un modelo generalizable, su respuesta definitiva se dejó, como no

podía ser de otro modo, a la decisión de las Cortes Generales. Creo que la

propuesta de Estatuto que salió del Parlament en septiembre de 2005 era

objetivamente difícil de generalizar, más allá de a dos o tres comunidades

autónomas. Las Cortes debían optar, pues, por intentar aplicar ese modelo a

las comunidades que tradicionalmente habían manifestado su desacuerdo con

la forma en la que se había concretado finalmente el Estado de las Autonomías

o rebajar las pretensiones autonómicas y adoptar un modelo generalizable en

el que la cesión de cuotas de poder a las comunidades autónomas tuviera un



alcance menor. Las Cortes optaron por esta segunda alternativa y de hecho el

modelo del Estatuto catalán se extendió a los estatutos de otras comunidades,

en los que, a pesar de las diferencias formales existentes entre ellos, no creo

que quepa dudar que en la práctica se van a interpretar y aplicar de forma

sustancialmente homogénea como siempre ha ocurrido en España.

De hecho, el Tribunal Constitucional, en su STC 31/2010, ya inició esta vía.

“Puso las cosas en su sitio” enmendando la plana a las Cortes Generales a

base de evitar toda cesión de poder del Estado a la Generalidad y a base de

convertir la generalización –el “límite de principio” como llega a calificarla en

relación con las competencias- y la preservación del poder del que gozaba el

Estado antes de la reforma estatutarias, en canon de enjuiciamiento de la

constitucionalidad del Estatuto y en motivo de inconstitucionalidad, tácita o

explícita, de una buena parte de sus preceptos.

Pero, volviendo a la pregunta inicial, ¿cuáles eran los objetivos del Estatuto de

2006? A mi juicio el Estatuto perseguía tres objetivos fundamentales y otros

cuatro no menos importantes.

En primer lugar, conseguir para la Generalidad más poder político y ello no

tanto mediante el aumento del número de sus competencias –esta es una

diferencia importante con otros estatutos reformados que sí ampliaron las

competencias-, sino a base de “mejorar su calidad”. En definitiva, conseguir

que las competencias exclusivas lo fuesen realmente; que las de desarrollo

legislativo garantizasen la posibilidad de fijar políticas propias socialmente

relevantes y que a las competencias de ejecución se incorporarse la facultad

para dictar reglamentos ejecutivos. Las técnicas para alcanzar esos objetivos

son conocidas y, en todo caso, no tengo tiempo para detenerme en su

exposición.



El segundo objetivo era el de mejorar la financiación aumentando los recursos

económicos y a autonomía financiera, limitando lo que se consideraba un

exceso de nivelación entre comunidades autónomas o, más claramente,

limitando el volumen de las transferencias de Cataluña a otras comunidades

que según dicen los expertos puede cifrarse entre un 7% y un 8 % del PIB de

esta comunidad autónoma, porcentaje que, también según los técnicos, es de

los más elevados, si no el más elevado de los que existen en los demás

estados políticamente descentralizados. Finalmente, también se pretendía

conseguir por primera vez en la historia del Estado de las Autonomías que las

inversiones del Estado en infraestructuras fuese equivalente al PIB catalán en

relación al PIB del Estado. (Si me permiten un inciso, para mí es un misterio,

con los datos de más de treinta a los en la mano la imagen que en España se

tiene de la solidaridad de Cataluña, si ustedes quieren después en el coloquio

podemos habar de esta cuestión).

El tercer objetivo consistía en el reforzamiento de los elementos identitarios,

especialmente, el del carácter nacional de Cataluña, como comunidad con

rasgos diferenciales propios y la posición del catalán (que, aunque cueste creer

fuera de Cataluña, continúa estando en una posición de debilidad respecto del

castellano) (también podemos hablar luego del siempre difícil equilibrio entre la

protección de los derechos lingüísticos individuales y la protección de las

lenguas, que es casi siempre un juego de suma cero en el que, además, los

jugadores tienden a hacer trampas y el árbitro no siempre afina).

Junto a estos tres grandes objetivos, existían al menos cuatro más:

Primero, establecer derechos de los ciudadanos y principios rectores: si las

comunidades autónomas son comunidades políticas y sus poderes públicos

tienen atribuidas amplias potestades que pueden influir grandemente en su

vida y hacienda no puede sorprender –aunque sorprendió- que su norma



institucional básica establezca límites y orientaciones al ejercicio de esos

poderes por parte de las mayorías políticas conyunturales.

Segundo, acercar al máximo a la CA el poder judicial, que por supuesto en

Cataluña se sabía y se sabe que es único para toda España.

Tercero reforzar la participación de la CA en los organismos y en los procesos

de toma decisión del Estado en ámbitos que afectan especialmente a las

competencias autonómicas.

Y, finalmente, algunas mejoras institucionales consideradas menores como

introducción del decreto-ley.

Esta era, dicho de forma muy sumaria, “la voluntad de transformación” del

Estatuto de 2006.

3. ¿CUÁL FUE LA INCIDENCIA DE LA SENTENCIA 31/2010 EN ESTA VOLUNTAD TRANSFORMADORA?

En mi opinión la sentencia dejó el edificio estatutario aparentemente en pie

pero, con precisión de relojero, desactivó en su casi totalidad la eficacia

práctica de las novedades introducidas por la reforma.

La exclusividad de las competencias exclusivas continúa siendo lo que el

Tribunal llama –en ésta y en otras sentencias precedentes- una “exclusividad

impropia”, que equivale a decir, que no se trata de una verdadera exclusividad.

Este efecto se produce no tanto por la distinción que hace la sentencia entre

materias y submaterias –negando la competencia autonómica sobre “toda una

materia”-, el problema de fondo no es ése –ya que al final se reduciría a una

cuestión meramente semántica sobre el alcance de los términos materia y



submateria--, sino por la exclusión, a la que haré inmediata referencia, de lo

establecido por el Estatuto como elemento delimitador de las competencias: a

la hora de delimitar las competencias autonómicas y estatales deberá estarse

no a la que dicen los estatutos sino únicamente, dice la STC 31/2010, a lo que

establece la Constitución (que respecto del contenido de las materias y de las

fundones competenciales casi nada dice; enuncia más que delimita –como

decía la Sentencia 243/2007-, aunque sus enunciados no están totalmente

vacíos, no operan en un vacío jurídico) y, en segundo lugar, como

complemento de la Constitución lo que establece el Tribunal (que no tiene

parámetro constitucional seguro para enjuiciar, con lo que el resultado final

consiste en que la delimitación de las competencias queda en manos del

legislador estatal ordinario).

Las bases continúan como antes de iniciarse la reforma estatutaria, a pesar de

la declaración de inconstitucionalidad del precepto del Estatuto que regulaba

las competencias compartidas. En efecto, con posterioridad a la STC 31/2010

el Tribunal continúa aplicando el criterio principio (ley y criterios generales)-

excepción (reglamento y actos de ejecución).

Las competencias ejecutivas no incorporan la potestad reglamentaria ejecutiva.

Las mejoras en el ámbito de la financiación no vinculan jurídicamente al

legislador estatal.

Tampoco lo hacen los preceptos que prevén la participación de la Generalidad

en organismos del Estado –y a demás se prohíbe que el legislador estatal

incorpore, como sucedía pacíficamente hasta ese momento, representantes

autonómicos en los órganos de dirección- y en los procesos de toma de

decisión –salvo la participación mediante informes no vinculantes.



Se desactivan los hipotéticos efectos de las novedades “identitarias” y en el

tema de la lengua se potencia de manera mecánica y sin los matices

necesarios la igualdad estricta entre las dos lenguas y entre los derechos

lingüísticos de castellanoparlantes y catalanoparlantes, aunque muy

significativamente esta igualdad quiebra respecto del deber de conocimiento

del catalán.

Y, finalmente, se desactivan las novedades en relación al poder judicial –

ampliando incluso la reserva de ley orgánica del poder judicial y haciendo decir

al Estatuto lo que no dice respecto del Consejo Territorial de Justicia-.

Esta operación “devastadora” la lleva a cabo el Tribunal a partir de dos

premisas argumentales en las que no voy a poder detenerme: la primera

consiste en una doble degradación de la posición constitucional de los

Estatutos, que resultan casi excluidos del bloque de constitucionalidad,

contradiciendo así una doctrina constitucional consolidada y muy

especialmente, por lo que hace a las competencias, contradiciendo la doctrina

de la sentencia sobre el Estatuto de Valencia –la citada STC 243/2007- (en

sentencias posteriores el Tribunal ha querido justificar la no contradicción entre

esta sentencia y la 31/2010 aunque a mi juicio sin éxito ya que para ello hace

decir a la STC 243/2007 lo que no dice ni puede decir salvo que la convierta en

internamente contradictoria1). En cualquier caso debe destacarse que la

eliminación de la función delimitadora de las competencias estatales y

autonómicas era condición sine qua non para que el Tribunal pudiese declarar

de manera implícita o explicita la inconstitucionalidad de la mayoría de las

1 En efecto, la STC 243/2007 parte de la premisa de que la Constitución enuncia pero no precisa el contenido de las competencias estatales y a esta delimitación pueden contribuir los Estatutos siempre que respeten tres límites entre los que figura la recognoscibilidad de las competencias estatales contenidas en la Constitución. En cambio en la STC 31/2010 el límite a la premisa se convierte en premisa, se afirma que las competencias estatales ya tiene su contenido en la Constitución y en cualquier caso éste no lo pueden delimitar los Estatutos ya que si necesita mayor concreción sólo el Tribunal puede llevarla a cabo.



novedades introducidas por los preceptos estatutarios que regulan las

competencias de la Generalidad.

La sentencia convierte los estatutos en simples leyes orgánicas, aunque, y aquí

viene la segunda degradación, la reserva de ley orgánica a favor de los

estatutos de autonomía deviene en la Sentencia en casi inexistente ya que en

caso de conflicto o de duda acerca de su alcance en relación con el alcance de

las demás reservas de ley orgánica, por un motivo misterioso cede de forma

automática y sin mayor explicación la reserva de estatuto frente a cualquier otra

reserva de ley orgánica.

La segunda gran premisa de la que parte la STC 31/2010 es la negativa radical

a que desde los estatutos, a pesar de su carácter de ley estatal, a pesar de su

carácter de ley “paccionada” –o quizá por eso-, pueda condicionarse el ejercicio

de competencias estatales aunque este condicionamiento se produzca en

ámbitos materiales –como el de las competencias o de la financiación de la

comunidad autónoma- que afectan al núcleo más duro de la configuración

institucional básica de la comunidad autónoma que define el objeto propio de

todo estatuto. Los estatutos de primera generación contienen numerosos

mandatos dirigidos al legislador estatal y hasta ahora nunca se habían

considerado inconstitucionales.

Los estatutos quedan así reducidos a normas organizativas, a normas de

estricta organización interna de la comunidad autónoma de modo que toda

regulación que condicione la actuación del Estado corresponde no al legislador

estatal estatutario sino al legislador estatal ordinario. .

De lo que llevo dicho se desprende, creo, que tras la Sentencia 31/2010, la

organización territorial del poder en Cataluña ha quedado prácticamente igual

que estaba antes de iniciarse el proceso de reforma estatutaria. Los avances

son muy poco significativos -salvo quizá la garantía de haber dado rango



estatutario a algunas prescripciones que antes tenían rango meramente legal y

debe reconocerse que en estos tiempos recentralizadotes esta garantía puede

no ser baladí- y, a mi juicio, también son poco significativos los retrocesos

(aunque alguno existe como por ejemplo en el ámbito de la lengua la

inconstitucionalidad del uso preferente del catalán en las administraciones

públicas de Cataluña, que hasta ese momento estaba pacíficamente en la ley

de política lingüística pero referido ¡a la administración del Estado en

Cataluña¡).

Debo reconocer sin embargo que esta segunda conclusión –los escasos

efectos negativos de la sentencia con relación a lo que sucedía en la práctica

antes de la reforma estatutaria- no es una posición mayoritaria en Cataluña ya

que, salvo una posición minoritaria que considera que el Estatuto ha supuesto

un avance en el autogobierno de Cataluña, el sentimiento más extendido es el

de que el nuevo Estatuto ha supuesto un cierto retroceso. En cualquier caso

creo que nadie o casi nadie sostiene en Cataluña que, desde el punto de vista

de las transformaciones reales, el Estatuto de 2006 es un estatuto de segunda

generación en comparación con el anterior estatuto de 1979.

Con todo, políticamente, el proceso estatutario ha servido al menos para dos

cosas: para que quedase claro que una mejora significativa del autogobierno

de las comunidades autónomas o una transformación significativa del estado

autonómico no puede realizarse por la vía de la reforma estatutaria y, segundo,

ha servido para que los ciudadanos de Cataluña, tras la sentencia, tomaran

conciencia del nivel de autogobierno del que dispone la Comunidad.



4. ¿Y AHORA QUÉ?

Para situarnos ante este interrogante quisiera hacer una primera constatación.

Voy a decirlo de forma algo enfática y sin los muchos matices que sin duda

serían necesarios. Creo que el tiempo de los juristas ha pasado...si alguna vez

fue su tiempo. Esto es así por dos motivos fundamentales: en primer lugar

porque el Estado de las autonomías requiere reformas profundas que no

corresponde liderar a los juristas y segundo por que mientras tanto el

funcionamiento cotidiano de ese Estado, la delimitación de los ámbitos

competenciales, las relaciones entre el Estado y las comunidades autónomas

… están más que nunca en manos de la nuda política y del legislador estatal

ordinario, de modo que, de un lado, la interpretación y el comentario de los

“textos sagrados” –la Constitución y los estatutos- pierden relieve y las

aportaciones jurídicas ceden paso consideraciones políticas, económicas o de

otro tipo. A lo mejor siempre fue así en la práctica, a lo mejor debe ser así. De

hecho es así en otros estados compuestos –aunque no en todos-.

En cualquier caso me parece claro que la respuesta al interrogante sobre las

opciones de futuro del estado autonómico debemos darla en términos

esencialmente políticos, sin escudarnos en planteamientos dogmáticos. Y

desde esta perspectiva en mi opinión debe reconocerse que la situación actual

del Estado de las autonomías es grave y su futuro también lo es. El problema

no deriva de la crisis económica. Tiene otras causas y viene de más lejos. La

crisis económica hasta hace relativamente poco tiempo –ya bien entrada la

misma- no había tenido una repercusión significativa en la configuración del

Estado de las autónomas ni ese Estado había influido grandemente en la crisis

–por motivos en los que ahora no puedo entrar-. Es cierto que las cosas han

cambiado recientemente. La crisis económica está teniendo un impacto muy

notable en la configuración del Estado de las Autonomías. Sin embargo, los

problemas que aquejan a este Estado son estructurales y tienen causas

distintas de la crisis económica. Ésta ha contribuido a que los problemas



afloraran y en algún caso los ha agudizado pero erraríamos si no

diferenciásemos los dos planos.

En todo caso, a la hora de abordar la reforma del Estado de las autonomías el

problema fundamental radica en que no existe un diagnóstico mínimamente

compartido los males que le aquejan –de hecho con frecuencia los diagnósticos

son radicalmente dispares- y, en consecuencia, tampoco existe el mínimo

consenso sobre los remedios que se proponen.

Así, mientras un sector –“político”, “mediático”, “empresarial”, “social”,

“académico”…- muy amplio afirma que el Estado central no tiene suficiente

poder para asegurar la unidad política y económica que España necesita; para

otro sector –“político”, mediático”, empresarial”, “social” y “académico”- también

muy amplio en determinadas comunidades autónomas, como Cataluña,

continúa afirmándose que la comunidad autónoma no tiene suficiente poder

político, suficientes recursos económicos y suficiente reconocimiento como

entidad nacional diferenciada.

Las propuestas de los primeros cubren un amplio espectro. Van desde la

defensa del desmantelamiento del Estado autonómico –esta alternativa

experimenta un leve pero constante crecimiento en las encuestas de opinión 2-,

hasta la propuesta –también con un respaldo creciente- de una recentralización

o reforzamiento de las competencias y del “papel” del Estado y el correlativo

debilitamiento de las Comunidades Autónomas –en el ámbito competencial, e

institucional-3; pasando por quienes mantendrían un cierto statu quo en

términos competenciales y de financiación y cifrarían las reformas en mejorar

2 Según la encuesta del Consejo de Investigaciones Sociológicas en noviembre de 2012 el 17% de los encuestados se decantaba por “un estado central sin ccaa. En dos años se había incrementado un 5% y sin duda desde noviembre está creciendo el número de los que así opinan. 3 Según la encuesta del CIS a la que he hecho referencia en la nota precedente el 19,10% de los encuestados apoyaría un estado como el actual en el que las ccaa tuvieran menos competencias. Este porcentaje también se va incrementando con el tiempo (p.e. desde el 15,30% de abril de 2009)



los mecanismos de coordinación en manos del Estado –además de la siempre

pendiente reforma del Senado en la que tienen puestas (sin duda de modo

excesivo) casi todas sus esperanzas de mejora del Estado autonómico-4.

Estas tres grandes posiciones tienen a su vez muy diversas concreciones.

Por ejemplo, dentro del tercer grupo no faltan quienes abogan por una cierta

redistribución de las competencias que debería estar guiada por criterios de

eficiencia (las competencias deberían atribuirse a los entes que pudieran

ejercerlas del modo más eficaz y eficiente), ya que lo que debe orientar el

reparto competencial es el interés de los ciudadanos, no intereses generales

más “ideologizados”.

Es difícil rebatir esos argumentos, sobre todo en una situación de crisis

profunda como la presente. Y, sin embargo, tampoco pueden soslayarse

algunos interrogantes: ¿a quién se le escapan los implícitos políticos que

puede haber tras un planteamiento tan pretendidamente aséptico?: ¿quién

define la eficiencia? ¿quién identifica los intereses de los ciudadanos? ¿no

acabarán atribuyéndose esta función los llamados “sectores económicos”, que

son aquí el equivalente de los famosísimos “mercados”, que nunca han

ocultado su escasísimo interés descentralizador? ¿serán los órganos centrales

los sindicatos?.¿puede ser la eficiencia el único criterio que debe guiar la nueva

distribución de competencias o deben tenerse en cuenta otros valores quizá

menos tangibles pero en la práctica no menos relevantes como ciertos valores

políticos relacionados con una voluntad de autogobierno que puede estar

dispuesta incluso a sacrificar determinados niveles de hipotética eficiencia?

El modo en el que deberían formalizarse esos cambios también varía entre

quienes proponen la reforma constitucional y quienes defienden que esos

4 A favor de mantener el statu quo se manifiesta un 39,80% de los encuestados. El porcentage se mantiene prácticamente igual desde abril de 2009 (39,90%).



cambios pueden llevar a cabo mediante el ejercicio de las competencias de las

que ya dispone el Estado. Creo que en términos de factibilidad, salvo

excepciones como la reforma del Senado, es cierto que las reformas realizarse

mediante leyes –de hecho ya se está haciendo así en la práctica-, sin

necesidad de acudir a la vía más compleja de la reforma constitucional –

aunque la experiencia demuestra que los dos grandes partidos de ámbito

estatal pueden hacer una reforma en quince días-.

Una valoración distinta cabría hacer si la cuestión se plantea en términos de

oportunidad o de optimación. Desde esta perspectiva seguramente sea

preferible la reforma constitucional, aunque si lo que con ella se pretende es ir

al fondo de los problemas y darles solución a largo plazo, esa reforma debería

ser fruto de un amplio consenso, más allá de los dos grandes partidos de

ámbito estatal…y situada la cuestión en estos términos debe tenerse presente

la lejanía, respecto a las propuestas que acabo de apuntar, de las opciones

que parten de la premisa de que las comunidades autónomas no tienen

suficiente poder político ni recursos económicos. Y estas son opciones que en

algunas Comunidades como Cataluña son ampliamente mayoritarias.

Alcanzaban en febrero de este año 2012 el 61% de la opinión pública según la

encuesta del Centre d’Estudis d’Opinió de la Generalitat de Cataluña –que es

una entidad oficial técnicamente fiable-

También en este caso, dentro de esta opción se dan concreciones muy

dispares: existe un porcentaje relevante de encuestados favorable a la

independencia, que llega ya al 30% (29,9%) y que no deja de crecer (hasta

hace tres años solía rondar el 15%; en febrero de 2009 era del 16,1%) y que

alcanza el 44,6 % del voto favorable a la pregunta sobre la independencia de

Cataluña en un hipotético referéndum5.

5 Sólo un 24,7% votaría en contra y un 24,2% se abstendría.



Junto a este porcentaje favorable a la independencia, otro 30% (30,8%) sería

preferiría un Estado federal, lo que en el contexto de la encuesta posiblemente

viene a significar que sería “favorable a una Comunidad Autónoma con más

poder político y económico” (el porcentaje ha bajado un 5% en tres años)6.

A favor de la situación actual estaría en Cataluña el 27,8% (ha bajado casi 10

puntos en tres años) y a favor de la disminución del poder de la Generalidad el

porcentaje se mantiene alrededor del 5% de los encuestados (pasa del 4,5%

en febrero de 2009 a 5,2% en febrero de 2012).

Las posiciones están, pues, cada vez más polarizadas y las diferencias en

cuanto a la opinión dominante en las distintas comunidades autónomas

también se incrementan. La posibilidad de llegar a soluciones consensuadas

me parece cada vez más difícil y en estas circunstancias no creo que pueda

abrirse un proceso de reforma constitucional; en todo caso yo no aconsejaría a

ninguna comunidad autónoma que pretenda conseguir más poder político o

mayores recursos económicos que abriese esta vía.

Quizá podría ensayarse la vía de la asimetría, no porque haya comunidades

que tengan un derecho natural a diferenciarse de otras, sino porque hay

comunidades que han demostrado a lo largo de décadas que quieren más

poder –que quieren realmente adoptar sus propias políticas en educación, en

sanidad, en comercio, etc…, sencillamente porque creen que lo harían mejor

que el Estado- y que están dispuestas a correr riesgos para conseguir este fin,

y todo apunta a que van a continuar con esta reivindicación el tiempo que haga

falta. Por el contrario según las encuestas de opinión existen otras

Según la encuesta del CIS, se muestran favorables en todo el territorio español a “un estado en el cual las ccaa pudieran convertirse en estados independientes” un 7% (la cifra se mantiene estable desde 2009). 6 El porcentaje de encuestados favorables a un estado en el que las ccaa tuvieran más competencias es sólo de un 10,60% en todo del Estado. Se observa una clara tendencia a la baja de este grupo ya que en abril de 2009 era estaba compuesto por el 19,20% de los encuestados.



comunidades autónomas en las que sus ciudadanos de forma mayoritaria

abogan por que sea el Estado el que ejerza determinadas competencias que

en este momento tiene atribuida su comunidad autónoma. Sin embargo, mucho

me temo que ni el Estado ni las demás comunidades autónomas están

dispuestas ensayar esta vía, sin duda de concreción compleja.

Por ello creo que tenemos Estado de las Autonomías para bastante tiempo,

aunque posiblemente se va a producir una clara deriva recentralizadota, que de

hecho ya ha empezado a manifestarse al rebufo de la crisis económica, y esta

recentralización no hará más que alimentar el sentimiento centrífugo o

independentista en algunas comunidades autónomas.

En fin, ¡que todos tengamos mucha suerte¡. Muchas gracias por su amable

atención.

HAOL, Núm. 5 (Otoño, 2004), 65-80 ISSN 1696-2060

© Historia Actual Online 2004 65

LOS NACIONALISTAS VASCOS Y CATALANES ANTE LA LOAPA: AJUSTES Y DESAJUSTES EN LOS INICIOS DEL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS José Antonio Rubio Caballero Universidad de Extremadura, Spain. E-mail: [email protected] Recibido: 10 Julio 2004 / Revisado: 14 Agosto 2004 /Aceptado: 19 Septiembre 2004 / Publicado: 15 Octubre 2004

Resumen: Este trabajo estudia, mediante el uso de una determinada metodología de análisis del discurso político, la posición de los movimientos nacionalistas vasco y catalán en un momento clave de la Transición a la democracia en España, tal y como lo fue la discusión y posterior aprobación de la Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA). Para ello se utiliza el método de las Regulaciones del discurso, que permite ver e interpretar la postura de los nacionalismos periféricos en la naciente democracia, y su respuesta discursiva ante la evolución de los acontecimientos que rodean el aún frágil Estado de las Autonomías. Palabras Clave: LOAPA, autonomía, Cataluña, estado autonómico, nacionalismo, País Vasco. ______________________

n este trabajo pretendemos estudiar, mediante el uso de una determinada metodología de análisis del discurso

político, la posición de los movimientos nacionalistas vasco y catalán en un momento clave de la Transición a la democracia1, tal y como lo fue la discusión y posterior aprobación de la Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA). Para ello utilizaremos el método de las Regulaciones del discurso2, que nos permite ver e interpretar la postura de los nacionalismos periféricos en la naciente democracia, y su respuesta discursiva ante la evolución de los acontecimientos que rodean el aún frágil Estado de las Autonomías.

1. EL MÉTODO

Por razones de espacio, nos limitaremos a dar unas breves pinceladas básicas de las

características del método, remitiéndonos, para una mayor profundización, en la obra anteriormente citada3. Partimos del fundamento de que cualquier grupo humano es en realidad una organización, y que en todas las organizaciones se diferencian siempre dos partes: aquella que denominamos Poder y el resto del grupo, todo lo demás, sobre los que se ejerce el poder4. La relación mantenida entre las dos partes se traduce en un antagonismo que es inherente a esta relación. Un antagonismo que de existir desnudo, sin estar regulado, haría desaparecer a la organización. Es por ello que el Poder se sirve de una serie de regulaciones para acolchar el antagonismo.

Así, en un discurso, siendo el Orador el representante del Poder, y el Auditorio el resto de la organización, el primero, en su alocución, tendría que utilizar una serie de regulaciones para eliminar o mitigar el antagonismo existente entre las partes. Estas regulaciones o estrategias discursivas son siete: Sublimación (cuando el Orador alude a elementos aceptados tanto por el Poder como por el Auditorio, elementos compartidos como positivos); el Favor (intento por parte del Orador de mostrarse abierto y condescendiente con el auditorio, alabanza de sus capacidades, etc.); Desviación (crítica de elementos externos a la organización, una crítica que es compartida por Orador y Auditorio); Miedo (mención de elementos ajenos a la organización, negativos para ella, que pueden causar peligro para ella); Culpabilidad (reproches al auditorio por malas actuaciones de la organización); Represión (amenazas, descalificaciones, ironías del Orador contra el Auditorio o alguno de sus miembros); Expulsión (ignorar el antagonismo, negarse a debatir, desconsiderar al auditorio).

E

Los nacionalistas vascos y catalanes José Antonio Rubio Caballero


Como vemos en las siete regulaciones se aprecia una clara gradación, desde las más conciliadoras, aquellas en que la sintonía Orador-Auditorio es mayor, hasta aquellas en que el antagonismo se hace más patente. El camino de la Sublimación a la Expulsión es pues el de diferentes maneras de resolver el antagonismo inherente a toda la organización. En ese camino estableceríamos tres cortes cualitativos, en función de la brusquedad con que el Orador regula el antagonismo para con el auditorio: las regulaciones blandas (Sublimación y Favor), las regulaciones medias (Desviación, Miedo, Culpabilidad), y las regulaciones duras (Represión y Expulsión). Esta gradación es fundamental, ya que, al trocear el discurso del orador en las diferentes regulaciones que vaya haciendo, los resultados, porcentualmente, son pasados a un perfil estadístico, en donde aparecen representadas dichas regulaciones. Así, situamos en orden descendente la dureza de las regulaciones, con lo cual, viendo el perfil de cada discurso, vamos a obtener una valiosa información sobre la naturaleza de la alocución, de la situación política, de las pretensiones y capacidades del orador, de la composición del auditorio, etc., según las regulaciones empleadas y el 'dibujo' que aparecerá en el perfil.

Tal es el instrumento propuesto para analizar un episodio concreto de la Transición Española. Proponemos un rápido recorrido por los discursos de los nacionalistas vascos y catalanes en el Senado en Julio de 1982, momento en el que, aprobada la LOAPA en el Congreso, se decide definitivamente si entra en vigor (cosa que finalmente ocurre por el apoyo mayoritario de UCD y PSOE). Por tanto, estamos ante un momento determinado de una relación complicada, a veces conflictiva en la Historia de la Democracia española.

2. LA POLÉMICA LOAPA

El congreso de los diputados aprobó, en septiembre de 1981, el proyecto de ley de Armonización del Proceso Autonómico, proyecto que se conoce desde aquel momento como LOAPA, y que tenía por objeto regular algunas cuestiones importantes del proceso de cumplimiento del título VIII de la Constitución, que establece los mecanismos para la reforma de la organización territorial del Estado.

La génesis de ésta ley, que había de resultar fundamental ara el desenvolvimiento de España en uno de sus aspectos más decisivos, está en el

acta firmada por UCD, el Gobierno y el principal partido de la oposición, el PSOE, a las doce de la noche del 31 de julio anterior. En aquella fecha se selló un pacto formal de colaboración, cuyo verdadero origen estaba en el golpe de Estado del 23 de febrero de 1981. Un golpe que fue en abortado en unas horas, pero que sirvió de aviso para las distintas fuerzas políticas y sociales españolas, un aviso de que la transición a una verdadera democracia aún no se había conseguido, pues todavía existían sectores incómodos en el naciente sistema político. El discurso del Rey Juan Carlos tras la derrota del golpe ya introduce algunos elementos que pretenden, de hecho, moderar o regular algunos procesos de la vida política.

No olvidemos que el golpe de Estado se origina por un malestar de sectores militares, malestar especialmente originado por lo que denominaban "el desmembramiento de la patria", y como reacción ante la violencia de ETA. Es por ello que pese al inapelable fracaso del golpe, sí que tras él el propio gobierno de Calvo Sotelo se pondrá manos a la obra en un intento de racionalización o reconducción del tema autonómico, que para aquellas fechas de 1981-82 no estaba ni mucho menos zanjado.

Gobierno y oposición están de acuerdo en la necesidad de emprender estas reformas destinadas a unificar lo máximo posible la cuestión autonómica. Lo cierto es que por un motivo o por otro, las autonomías vasca y catalana servían de modelo reivindicativo para otros movimientos nacionalistas/regionalistas, que se extienden por toda España, de manera que ante la avalancha de demandas autonomistas, por un lado, y por la catarsis ejercida por el reciente golpe militar, una ley armonizadora parecía imponerse.

Y además existe otro motivo nada despreciable. UCD y PSOE coincidían también en sentir la necesidad de extender el fenómeno autonómico a todas las zonas de España, pero no como respuesta inerme ante las citadas y múltiples demandas regionalistas, sino precisamente como manera de uniformización administrativa del Estado, o, si se quiere, de mitigación de las diferencias y 'agravios' que pudieran en el futuro generar sólo dos regiones –Cataluña y Euskadi– con Estatutos de Autonomía. Es lo que se llamó el "café para todos", que tanto recelo causaba entre los nacionalismos periféricos.

José Antonio Rubio Caballero Los nacionalistas vascos y catalanes


Con tales antecedentes se inician las gestiones. Entre las sospechas de vascos y catalanes, y bajo la presidencia del catedrático García de Enterría, se forma una "Comisión de Expertos", que analiza el futuro del Estado de las Autonomías. Sobre esa base, se inician las negociaciones entre los cuatro grandes partidos estatales, excluyéndose a los nacionalistas. Unas negociaciones que fueron denominadas "Cumbre Autonómica". Finalmente, sólo UCD y PSOE firman el acuerdo, mientras que PCE y AP, por motivos quizá de gestos electoralistas, no lo hacen.

El resultado de todo ello fueron los correspondientes proyectos de Ley, y la elaboración del ya casi definitivo mapa de España. Así, la LOAPA establece criterios unificadores en transferencias de competencias, traspaso de servicios y distribución de los fondos de compensación interterritorial, etc. Otros puntos de índole más simbólica, pero no por ello no menos importante, son los referidos, por ejemplo, a la utilización de los términos Nación o Nacionalidad, cuyo empleo queda regulado y limitado, así como otros artículos destinados a regular el empleo del castellano en autonomías bilingües.

Las reacciones de los gobiernos de Barcelona y de Vitoria (ambos, recordemos, nacionalistas) fueron de inequívoco recelo y repulsa hacia la LOAPA, que deja abiertamente de manifiesto las diferentes posturas políticas, las diversas y encontradas visiones del Estado de las Autonomías, y al fin y al cabo, las distintas concepciones de España que viven en el centro y la periferia. De todo ello daremos cuenta a través de los discursos de los nacionalistas.

Para llevar a cabo el análisis del discurso de los nacionalistas vascos y catalanes ante la LOAPA nos hemos ceñido a un corpus concreto: las intervenciones de los representantes de Partido Nacionalista Vasco y Convergència i Unió en el Senado, dentro de una debate que duró tres jornadas: 27, 28 y 29 de julio de 1982. El texto de la Ley ya había sido aprobado por el Congreso de los Diputados (con la evidente oposición de los nacionalistas) y tal como corresponde al funcionamiento bicameral español, la LOAPA se sometía a debate en el Senado.

Son treinta y tres los discursos pronunciados por los senadores nacionalistas y analizados según el método arriba descrito. Unos discursos que, tras

ser estudiados, presentan grandes semejanzas entre sí, y una clara evolución que a continuación veremos. Aquí pasaremos a explicar sólo algunos de los más significativos y representativos dentro del conjunto general, aquellos que plasman mejor, por su perfil y su contenido, la postura de los nacionalismos periféricos ante la LOAPA.

Comenzamos con un la primera intervención del parlamentario de CiU Jaume Casademont5, que presenta un perfil bastante característico a lo largo de todo el debate, y que es ilustrativo de la incómoda posición de los nacionalistas en torno a la situación política del momento.

Como ocurrirá a lo largo de todo el debate, lo primero que llama la atención en el perfil es la presencia de todas las regulaciones posibles en el discurso, aunque en distinta cantidad. Ello en principio nos indica esa posición incómoda, ambigua incluso, de la que hablábamos antes. Así, en momentos en que el orador comparte con el auditorio la mayoría de los puntos de vista, la 'mancha' en el perfil se sitúa en la zona alta (regulaciones blandas, típicas de discursos de dictadores o mítines de partidos políticos), o en ocasiones en que la ruptura Orador-Auditorio es clara y total, el dibujo se ensancha en la parte baja (regulaciones duras). No es éste el caso: el orador aprovecha todas las estrategias posibles.

Los motivos de ese proceder son claros. El orador, en este y en los sucesivos casos, muestra un desacuerdo total con el objeto de debate, que es la LOAPA, pero por otra parte, es consciente de las dificultades de defender sus ideas ante un auditorio mayoritariamente favorable a la Ley. Es por ello que el orador tratará de buscar puntos de encuentro comunes (Sublimación), atraerse la benevolencia del auditorio (Favor), etc. Mientras que las regulaciones duras son utilizadas en menor medida, porque evidencian la falta de intención por parte del orador de conciliar opiniones.

Además, la importante presencia de la estrategia de Sublimación (en este discurso inicial es la regulación más importante cuantitativamente) explica esa integración de los nacionalistas en el Sistema, pese a sus desacuerdos puntuales. Ello se advierte al ver lo que es objeto de dicha Sublimación: la Constitución Española, los Estatutos de Autonomía, la idea de democracia, la necesidad de recuperar el espíritu de consenso de la etapa constituyente, la idea de "autonomía



para las regiones y nacionalidades históricas, algo indisociable de la idea de democracia", etc.

También aparecen sublimaciones de la institución a la que todos pertenecen, que es el Senado como cámara de representación territorial, así como la responsabilidad histórica de que todos son depositarios.

No obstante, como se ven en la gran mayoría de los discursos, dentro de la sublimación no sólo encontramos referencias a valores compartidos, sino también una serie de elementos que son sublimados por el orador, sublimación que no es necesariamente compartida por un auditorio no afecto al nacionalismo. Así, vemos muchas referencias positivas hacia Cataluña, el catalanismo o el propio partido de Convergència i Unió. Pero hemos de tener muy presente que el método se destina a estudiar el discurso del orador, y su intención, no la recepción que éste tenga en el auditorio.

Al lado de ese tipo de afirmaciones, la estrategia de Favor no es nada descartable, pues existe un notorio tono conciliador, con el que el orador pretende captar la benevolencia de un auditorio que se le supone hostil, apelándose a la responsabilidad de todos, esperando que no se llegue a situaciones de tensión (hecho que también se puede relacionar con el momento del discurso: recordemos que es la primera intervención, en la que el orador inicia un debate largo y posiblemente desfavorable para él, con lo que trata de mostrarse dialogante, alabar al auditorio, etc., pues ya llegarán las discrepancias serias).

La segunda de las regulaciones en importancia, al lado de la Sublimación, en todos los discursos, será la Desviación. Es, quizá, la que por sí misma define mejor la actitud de los nacionalismos periféricos hacia la LOAPA. Así, la mayor parte de las referencias hacia esta Ley se hacen en clave de desviación: "este proyecto es tan inoportuno como innecesario, y, además, políticamente desacertado"; "confunde solidaridad con tutela y cooperación con el control y la vigilancia". Se habla además de que introduce un nuevo espíritu de desconfianza, de insolidaridad, de ataque, en definitiva, a los valores constitucionales. El Orador, por tanto, pretende, al referirse a la LOAPA, literalmente desviarla (recuérdese en qué consiste la desviación: mencionar algo negativo para orador y auditorio), aunque, como sucedía en algunos casos con la Sublimación, no sea ésa la

recepción que tenga en un Auditorio mayoritariamente partidario de ella.

Menos importancia tiene el resto de regulaciones. Con el Miedo, el orador pretende advertir al auditorio del peligro que supone para el sistema una Ley como la que se discute, y la regresión democrática "encubierta (sic)" que lleva consigo. Más interesante a lo largo de todos los discursos será la presencia de la regulación Culpabilidad, en la que el Orador reprende al auditorio (incluyéndose en ocasiones a él mismo) por la actitud que está teniendo, tratando de influir en él y en su conciencia. Así, Jaume Casademont se pregunta cómo se ha podido a llegar a esta situación, cómo se ha podido romper el consenso de hace poco tiempo, cómo se han abierto los recelos mutuos, llegando a recordar al auditorio si el día del referéndum constitucional "¿ofrecimos una LOAPA? ¿Ofrecimos lo que la LOAPA representa?".

Y adviértase finalmente cómo las regulaciones duras tienen menor presencia, por lo cual decíamos que la postura no es de rupturismo total, sino de crítica moderada. No obstante, sí encontramos alusiones directas a los dos partidos principales (UCD y PSOE) a los que se critica su actitud excluyente hacia los nacionalistas6. Por su parte, la Expulsión no es predominante ni en ésta ni en ninguna de las intervenciones restantes, pues se basa en negar, simplemente, una serie de argumentos de la oposición, y aparece sólo en referencias muy puntuales.

Veamos ahora la primera intervención de un representante del PNV, Michel Unzueta, portavoz del Grupo Parlamentario en el Senado7.

Apreciamos cómo se repite la tónica general, basada en la utilización de todas las regulaciones. El segundo rasgo es el endurecimiento del discurso, apreciable en la mayor utilización de regulaciones como la Culpabilidad, la Represión y la Expulsión: se va abandonando el tono conciliador de la introducción.

No obstante, la presencia de Sublimación continúa siendo alta, y se repiten, como en casi todas las intervenciones, las alusiones positivas a la Constitución y a los Estatutos de Autonomía, de ahí que no se pueda calificar de "rupturista" el discurso de los nacionalistas en este momento histórico. Entre otras cosas



porque, frente al discurso actual, que tiene en la necesidad de emprender reformas constitucionales, e incluso de "sobrepasar los estatutos", estos marcos legales acaban de ser conseguidos, y por tanto, existe la necesidad imperiosa de ser defendidos. Así, el nacionalismo no dejará de presentar sus credenciales democráticas y de avalar su apoyo a la Constitución y los Estatutos (pese a que el propio PNV se abstuviese en el referéndum constitucional).

Igualmente indicativa es la presencia sublimada de una institución como el Tribunal Costitucional8 en el discurso de los nacionalistas ("esto es una discrepancia, pero una discrepancia que tiene que resolver el Tribunal Constitucional"), una institución en quien, sabedores de lo minoritario de su opinión en ambas cámaras legislativas, depositan para el futuro toda su confianza.

La segunda regulación que nos interesa, tanto por la recurrencia de sus apariciones, pero sobre todo por la carga ideológica que contiene, es la Desviación. Mientras que el Favor sigue apareciendo (y seguirá haciéndolo) normalmente como una simple estrategia basada en lugares comunes destinados a captar la atención del Auditorio, la estrategia de Desviación responde a esa intención de criticar la LOAPA y su articulado: su nulo reflejo de lo que el Orador considera "el interés general", su excesiva prolijidad, la labor irregular del Comité de expertos que la han ideado, la irresponsabilidad del gobierno en su gestión, pero sobre todo las características intrínsecas del proyecto de Ley: "es un texto articulado, pero un texto articulado hasta detalles increíbles que pueden hablar de la jubilación de los funcionarios", o cuando se refiere irónicamente a la "armonización preventiva": "y llegamos a otro punto enormemente grave [...] que es la armonización preventiva, la armonización antes de que las comunidades Autónomas hayan dictado actos que deban ser armonizados".

A partir de este segundo discurso, es de notar la escasa presencia de la regulación Miedo. Y no es empleada porque el orador no quiera, sino porque la composición del auditorio no se presta a esta regulación. Veamos: si el auditorio estuviese compuesto íntegra o mayoritariamente por personas cuyas ideas estuvieran de acuerdo con las del orador (esto es, oposición frontal a la LOAPA), el miedo sería una táctica recomendable. Pero el orador, consciente de lo

ineficaz que la regulación Miedo tendría en este auditorio (que mayoritariamente apoya la LOAPA) centra su estrategia discursiva en otras regulaciones posiblemente más eficaces: Desviación de los valores que la LOAPA (siempre a juicio del orador) representa, culpabilidad por los sentimientos de resquemor y rencor en la clase política, etc. Aún así se encuentran algunas referencias implícitas clasificables como miedo: "quizá los que han hecho los pactos autonómicos sepan cómo empezar, pero difícilmente sepan, ni ellos, ni nosotros, dónde podemos terminar".

La estrategia de Culpabilidad sí que es más importante, y tendrá una presencia nada despreciable en los sucesivos discursos. El orador avisa de que se está ante un grave problema jurídico, de la escasa experiencia que en España se tiene en convivencia democrática y la ineficacia a la hora de actuar en legislación: "Estamos incorporando técnicas extranjeras sólo en parte, con lo cual estamos haciendo un triste servicio a la solución de nuestros problemas" (véase cómo se habla en plural para culpabilizar, y así se diferencia de la Represión).

La culpabilidad principal se sitúa en el centro del discurso: "estamos en el ámbito de la pura desconfianza; la nuestra, la de los periféricos, nacionalistas y aldeanos, hacia el centralismo, y la del centralismo hacia nosotros. Y estamos ya instalados en la desconfianza política, en la desconfianza institucional, y, lo que es más grave, en el desconfianza sociológica. Y así, ¿adónde vamos? Pues llegamos a que el artículo 147 de la Constitución no se cumpla". Véase cómo el orador culpabiliza, y no reprime, pues él y sus correligionarios –los nacionalistas– también se incluyen en la nómina de los que tienen esa desconfianza mutua, un valor que evidentemente es para toda la cámara rechazable. Ahora bien, lo interesante en este párrafo, que hemos seleccionado por significativo, es el grado de habilidad del orador: primero culpabiliza por igual al auditorio y a él mismo, pero luego, tras haber presentado la situación de incomodidad en la que se halla la vida política, presenta, implícitamente, la que ea su juicio es la causa de tal situación: la LOAPA, a la que no nombra sino mediante un rodeo: "el incumplimiento del artículo 147 de la Constitución". Mediante este técnica discursiva, Michel Unzueta pretende hacer clara y patente la relación entre esa desconfianza y la LOAPA ("incumplimiento del artículo 147 de la Constitución"), de modo que



presenta a la nueva ley como sinónimo de enfrentamiento entre la clase política.

En ocasiones se utiliza la ironía para culpabilizar. Se trata de una ironía muy cercana a la Represión, pero que no es tal, sobre todo por el empleo de la primera persona del plural o en su defecto, el empleo de fórmulas impersonales: "pero aquí se ha querido hacer algo que ha sido calificado de híbrido, de supralegalidad, y a los híbridos jurídicos les pasa como a los híbridos zoológicos; por ejemplo a las mulas, que son estériles. Y políticamente esta es una ley estéril, y, por supuesto, inconstitucional". Y seguidamente se retoma un camino de culpabilidad ya utilizado: "¿a dónde estamos llegando? Pues estamos llegando no solamente al campo de la incoherencia política, sino también al campo del conflicto político."

Mientras, la Represión aparece como una gradación más alta de la Culpabilidad, de ahí que los límites entre una y otra son muy sutiles. Diríamos que hay represión y no culpabilidad cuando es perceptible el ataque, y no el intento de corrección de errores. Por ejemplo, cuando el orador dice: "[...] y esto es lo que a nosotros nos legitima para pensar que detrás de esto lo que hay es un control de mera oportunidad política para imponer decisiones donde no se tienen mayorías políticas" se sobreentiende que es directamente dirigido al auditorio, mayoritariamente integrado por UCD y PSOE, y por lo tanto no culpabiliza, sino que se reprime.

A veces la represión se diferencia de la Culpabilidad simplemente en el grado de la ironía, típico de la Represión: "[...] pero aquí a algunos no les ha parecido esto suficiente y entonces hoy se están mezclando los mecanismos de control como son las Leyes Base, las Leyes de principio, las Leyes Marco [...]". Está cerca de la culpabilidad, pero no habla en plural, sino que se refiere a "algunos", es decir, la mayoría de los que integran el auditorio. La ironía siempre es para todo orador un mecanismo de represión importante. A veces el tono irónico es lo que puede llegar a separar una culpabilidad de una represión: en la culpabilidad, debido a que también el propio orador se considera causante de un mal determinado, evidentemente no primará la ironía o el sarcasmo. Es lógicamente cuando el orador está fuera de culpa cuando se utilizará el tono irónico.

Consideramos asimismo Represión las alusiones al Auditorio que, pese a la elegancia con que están formuladas, son convertidas voluntariamente por el orador, en acusaciones, en este caso, acusaciones de antiautonomismo, centralismo e incluso anticonstitucionalismo: "yo aquí no les pido más que una cosa: lealtad a los propios sentimientos, y si aquí hay mayorías que piensan que las autonomías son evidentemente un peligro y deben desaparecer, abordemos la reforma del Título VIII".

Si pasamos a un tercer orador, el Senador Josep Benet, de Convergència i Unió, advertimos que se comienza a consolidar ya un modelo de discurso.

Estaríamos aún en lo que podríamos llamar 'discurso de inicio' dentro de la secuencia de las treinta y tres intervenciones que componen el corpus analizado. Ello es apreciable por la naturaleza del perfil (aún existe un notable reparto de porcentajes entre todas las regulaciones) y por la duración del discurso, apreciable en la secuencia que acompaña al perfil (lo cual no es un indicador perfecto, pero siempre es más normal hacer discursos prolongados al inicio y al final de los debates, mientras que las intervenciones del centro del debate tienden a reducirse en el tiempo ya que se centran en una artículo o enmienda concreta).

En sintonía con lo dicho para los discursos anteriores, el Orador se sitúa dentro del Sistema, destacando la importancia histórica de la institución en que habla. Asimismo, apelación a la responsabilidad de la cámara. Se sublima también la importancia no ya de la LOAPA, sino del tema tratado, (la cuestión autonómica en España, en definitiva: el trabajo que ha costado redactar el proyecto de ley, el tiempo empleado, la responsabilidad de la institución del Senado en introducir enmiendas necesarias, etc. en definitiva, se advierte lo trascendental de la labor de los senadores. Tenemos también como sublimación la importancia del Proyecto de Ley (véase cómo hasta la LOAPA puede llegar a presentarse bajo la estrategia de Sublimación, sólo, evidentemente, cuando se analiza la importancia que tiene la cuestión tratada, pero no cuando se entra a describirla o analizarla: ahí actuarán otras regulaciones como la Desviación, especialmente).

Y al lado tendríamos como objeto de Sublimación ese tipo de elementos presentados positivamente bajo la óptica del Orador: el



catalanismo como sinónimo de 'autonomismo' (y no de 'independentismo', pero tampoco 'federalismo')9: "el autonomismo en España nació en Cataluña a finales del siglo pasado, precisamente por el fracaso del Federalismo cuando la I República federal".

Se sublimarán también las enmiendas de los nacionalistas, que son presentadas como algo positivo: "si se introducen estos votos particulares que hemos presentado, alguno de ellos habrá de mejorar el texto. Solo demorará unas pocas semanas la aprobación de este proyecto de ley, porque el congreso de los diputados puede reunirse inmediatamente aunque sea interrumpiendo las vacaciones de los señores diputados".

Asimismo se subliman los valores del consenso, así como las propias comunidades autónomas vasca y catalana: "Efectivamente, la elaboración del proyecto [...] exigía el consenso de todas las fuerzas políticas y parlamentarias, sin excluir a las que tienen en sus manos el gobierno de las dos primeras CCAA constituidas. Y si el Título VIII de la Constitución fue un hecho de consenso [...]".

Por lo que respecta a las críticas externas realizadas por el Orador, están las dirigidas hacia el gobierno: "[...] pero el gobierno no ha acudido porque, al parecer, los sucesivos gobiernos han carecido de este programa. Todo lo que se ha hecho ha sido fruto de la improvisación [...] este ministerio se está convirtiendo en lo que era en los años 30 el famoso ministerio de la Marina, al que iban aquellos que no tenían ningún conocimiento de la Marina". Se habla de ciertos miembros del gobierno, como Rodolfo Martín Villa, y de declaraciones que hizo él refiriéndose a que o se hace la LOAPA o se cambia la constitución y los estatutos. También se permite hacer ironía de él, diciendo "no sé si es actual Vicepresidente del Gobierno, quizá SSSS lo sepan". (Nótese que no hay Culpabilidad porque no se critica al auditorio, sino a un agente externo).

Importante es la crítica a "ciertos medios de comunicación social" que "repiten una y otra vez que este Senado no va a introducir ni una sola enmienda en ella, que no se va a tocar ni una sola coma del texto aprobado por el congreso". De lo cual se deduce una posible doble estrategia: denunciar algo que los nacionalistas han hecho siempre a lo largo de la democracia (el poder determinante de la "prensa

de Madrid"), pero por otra parte el Orador trata de espolear al auditorio, ya que se hace eco del sentimiento de subestimación que tradicionalmente ha existido hacia la Cámara baja.

Aparte de este tipo de Desviación, que no había aparecido o lo había hecho en poca medida en los discursos anteriores, también existe una Desviación semejante a la contemplada en los anteriores discursos cuando se habla de la LOAPA: lo mal que se hace la LOAPA y el mal que provoca. De todos modos aún no se entra profundamente en el análisis del articulado, y es por ello que esta desviación aún no tenga tanta importancia: "no es extraño, pues, que la LOAPA sea, a mi entender, anticonstitucional, técnicamente imperfecta, doctrinalmente confusa, políticamente inoportuna y nefasta".

La Desviación también está presente en alusiones a episodios o fases históricas, como en "y he utilizado la expresión mañosamente para que mis amigos de la Antigua Corona de Aragón recuerden que ésta era la palabra [...] que se utilizaba por los consejeros de Felipe V cuando querían introducir, mañosamente, reformas que equivalían a la desaparición de las libertades de los pueblos de la Corona de Aragón y sus identidades respectivas". Se trata por tanto de una segunda alusión a la Historia, que podría relacionar con el tan tratado 'victimismo' de los nacionalismos periféricos. Más aún cuando se habla de términos como 'identidad' y 'libertad' manejados en Historia Contemporánea, pero quizá sacados de contexto adrede por el orador. Se habla de libertades e identidades no sin ligereza, confiriendo a tales términos sentidos que no eran necesariamente los mismos en el siglo XVIII que en la era del liberalismo10.

Y por último también es destacable la Desviación de los críticos que acusan a los nacionalistas de insolidarios y egoístas: "se ha dicho que contra la LOAPA luchamos catalanes y vascos, porque luchamos por nuestros privilegios" pero rápidamente se refuta esa idea, diciendo que catalanes y vascos luchan por la autonomía y los derechos de todos.

Mientras que la presencia del Miedo es muy escasa, la presencia de la Culpabilidad es muy acusada. La subestima del Senado se puede convertir también en culpabilidad, hecho que ocurre automáticamente cuando el Orador, en vez de poner la crítica en boca de algún agente externo al auditorio (los medios de



comunicación), la hace suya propia. Así por ejemplo, "alguien creo que en sesiones anteriores habló de que esta Cámara no era ya Cámara de representación territorial, que se estaba convirtiendo en la Cámara de los trámites. [...] en el curso de este debate, estos medios de comunicación social que han afirmado esto y la misma opinión pública tendrán ocasión de comprobar, no sólo por nuestras palabras, sino con los votos de SSSS, que tal pronóstico y tal consideración son ciertos". Se puede advertir fácilmente cómo de la "agresión" al Senado antes presentada como externa, ahora el Orador pasa a 'agredir' internamente, él mismo, la institución en la que se encuentra, expresando su desconfianza en el colectivo, y por tanto, culpabilizando directamente de la ineficacia o inacción de la Cámara. Por lo tanto apreciamos, si hacemos un recorrido por las apariciones del Senado a lo largo del discurso, cómo el Orador ha ido bajando en las regulaciones: de la sublimación pasó a la desviación, y de ahí a la culpabilidad.

Ésta es la regulación que más aparece a lo largo de la intervención de Josep Benet. Se siguen haciendo referencias al mal funcionamiento de las instituciones legislativas, que han dado lugar a la incapacidad de hecho de alterar las propuestas de UCD y PSOE, que no ha sido capaz de realizar de manera eficaz un definitivo mapa autonómico ("cambiar esto exigía un estudio profundo de la cuestión y ello no ha tenido lugar ni en esta cámara ni fuera de ella"), que no ha comprendido el estado autonómico ("así hemos visto cómo se confunden autonomía, autonomismo y federalismo [...] pero mientras se hable de federalismo y autonomismo confundiéndolos no nos vamos a entender, y éste es un problema muy grave").

En definitiva, es la ineficacia la que ha llevado a la situación actual. En la mente de todos está que el Orador se refiere a la ineficacia de los gobiernos de UCD, pero el tono de impersonalidad que el orador le da al discurso hacen que no se llegue a la Represión: "La falta de una política seria en la construcción de las autonomías nos ha llevado a que este proceso autonómico sea un auténtico desastre." Todo lo cual arroja una de las conclusiones más sugerentes: la integración de los nacionalistas en el sistema, ya en el año 1982, su implicación en el mismo.

En definitiva, la escasa importancia de las regulaciones duras (R y E), hacen que la base

del discurso se estructure en torno a la oscilación culpabilidad-sublimación, ya que el objetivo final es contraponer la labor de las instituciones y las incorrecciones con que se ha actuado y la que hubiera sido la forma más correcta de actuar a juicio del Orador (recuérdese lo dicho acerca de los elementos sublimados en este discurso: el consenso, el espíritu de la Constitución, etc.).

Si pasamos ha hacer un breve repaso de los discursos e intervenciones de los senadores nacionalistas en la discusión del articulado de la LOAPA, advertiremos una cierta simplificación de los perfiles, así como un acortamiento de la secuencia, fruto sin duda de la mayor brevedad de estas intervenciones y de la naturaleza y los contenidos de las mismas. Si en los discursos analizados hasta ahora se hacían valoraciones de un carácter más o menos general de la LOAPA, al entrar a discutir todos y cada uno de sus puntos, los Oradores reducen el tiempo de intervención, emplean, generalmente, un menor número de regulaciones por discurso y, sobre todo, cambia la naturaleza de sus alocuciones en el sentido de que pierden carácter político o ideológico. Salvo puntuales excepciones, se apartan ya las grandes ideas sobre la concepción de España, y los Senadores se centran en aspectos más pragmáticos, y si se quiere, más cercanos al derecho que a la política.

El reflejo que ello tiene en los perfiles (de los cuales presentamos algunos ejemplos significativos) es claro: simplificación de las estructuras y menor reparto de regulaciones, que decrecen en número y diversidad.

A través de la presencia acusada de picos o ángulos agudos en el perfil, se aprecia de forma clara cómo aumenta el predominio de unas regulaciones sobre otras, frente a la relativa igualdad que presentaban los discursos iniciales. En el centro del debate11, como decíamos más arriba, se tiende a hablar en términos más concisos y concretos, ya que los nacionalistas van exponiendo sus enmiendas, enmiendas que generalmente son rechazadas. De ahí que las estrategias en los discursos se simplifiquen. Como se percibe en los perfiles, dos son las regulaciones destacadas: la Sublimación y la Desviación, quedando las demás en un segundo plano. Ello es lógico si tenemos en cuenta la situación: al orador le interesa simplemente ir dejando clara, en las sucesivas y repetidas intervenciones, su postura ante el proyecto de Ley, que el considera erróneo y negativo (de ahí



la presencia de esa Desviación "pretendida" de la que venimos hablando al referirnos a la LOAPA a alguno de sus artículos), y que contrasta con conceptos positivos y compartidos, como la constitución, los Estatutos autonómicos, y los valores de democracia y solidaridad(sin desaparecer las menciones al nacionalismo) que aparecen bajo la estrategia de Sublimación.

Y llegamos al final del debate, que, como decimos, se extendió a lo largo de tres días. En el último de ellos, el 29 de julio, y especialmente al final, los perfiles del discurso experimentan ciertos cambios, no esenciales, pero sí significativos, pues nos informan sobre la situación a la que ha llegado la relación Orador-Auditorio.

Si vemos el penúltimo discurso de Jaume Casademont12, apreciamos a primera vista un cambio claro: se ha vuelto a repartir cuantitativamente la utilización de las diversas regulaciones.

Excepto el Miedo y la Expulsión (que han aparecido muy poco a lo largo de todas las intervenciones) las demás tienen una representación notable, todo lo cual nos devuelve en cierto modo a la situación del principio. Y ello no es baladí: el debate está finalizando, la ley se puede dar casi por aprobada (con la oposición de las minorías nacionalistas), y en definitiva, los que se oponían al texto legal han perdido su batalla. Por ello, en esta intervención y en las siguientes hasta el final del debate se apartan las cuestiones estrictamente jurídicas, de carácter técnico, y se vuelven a retomar los temas con mayor carga política, tal y como se hacía en los inicios del debate. De ahí que la simplificación de los discursos centrales desaparezca y vuelva esa mayor complejidad en los perfiles.

Así, la Desviación, que había presidido la mayor parte de los discursos centrales, sigue existiendo (lo mala que es la ley, lo poco que armoniza, el gobierno y sus estrategias nada limpias para sacarla adelante, etc.), pero pierde el protagonismo a favor de otras.

De todos modos, el discurso comienza con una estrategia dura, al Represión, no muy corriente en la serie estudiada, hecho que se deba a un motivo puntual: el Orador reprime a un senador que ha intervenido justo antes de él, contra el cual dirige unas palabras directas e irónicas:

"Bien, senador Villar Arregui, yo acepto su interpretación restrictiva del Reglamento en no traernos papeles aquí [...]. También acepto deportivamente su crítica a mis oídos, como yo que usted acepto mi crítica a sus palabras, con la única diferencia de que su reacción ha sido bastante tardía, pero la acepto." No obstante, la utilización de la represión se debe a razones coyunturales, pues el tono del discurso no es el de la dureza. Nótese en la secuencia que acompaña al perfil cómo la línea discursiva empieza muy baja y progresivamente se eleva.

Por su parte, también existe la Sublimación, relacionada con la explicación de la enmienda correspondiente (presentada evidentemente de manera positiva y atractiva), pero la gran novedad de este y los siguientes discursos será la acusada presencia de la otra regulación blanda, el Favor. Un Favor dirigido tanto a la presidencia, en señal de cortesía, al ministro de Administraciones públicas, presente en la Cámara (del que intenta atraer la voluntad: "seguro que el ministro va a estar de acuerdo conmigo") pero sobre todo el Favor se destina a la atracción de la voluntad del Auditorio, para que éste al menos permita la introducción de alguna enmienda:

"En este tema me estoy erigiendo en presentador de una enmienda que debía haber sido introducida por el gobierno y los dos partidos suscriptores de los pactos autonómicos. Por tanto, SSSS, yo creo que con esta enmienda es suya en la filosofía, es suya en el concepto, es suya en la determinación, no se puede negar a aceptarla".

Ello evidencia el carácter final del discurso, pero también otros dos hechos más trascendentes: la derrota de los nacionalistas, que recurren, no ya a la Sublimación, sino mayoritariamente al Favor, para pedir, literalmente, la aceptación de enmiendas; y en definitiva la progresiva pérdida de autoridad y poder del Orador ante el Auditorio, que si bien utiliza la Culpabilidad en alto grado (en ironías como "Esto es una cámara legislativa y alguien opinaba que un artículo lo era, y otros, no. Esta tarde, me parece, un Senador ha dicho una expresión que me ha agradado mucho por su simpatía. Ha dicho que era armonizadora en un trozo"), dedica buena parte de su esfuerzo a convencer al auditorio mediante el Favor.

En el siguiente discurso, último del senador Casademont13, se refuerza esta tendencia. De



nuevo predomina el Favor, ahora de una forma más acusada que anteriormente. La importancia de la Sublimación, proporcionalmente ha decrecido, mientras que llama la atención sobre todo la caída de la desviación. En definitiva, se trata de la última intervención de un nacionalista catalán, con lo cual este discurso se convierte en conclusión final sobre la LOAPA a la vista de su grupo político. Ello influye, evidentemente, en esa ruptura de lo que había sido la tónica general a lo largo del debate, en el que la Desviación y la Sublimación habían sido las regulaciones básicas.

Así, la Sublimación aparece sobre todo en combinación con el Favor, y en este discurso carece de un peso específico importante. Aquí la Sublimación se limita a la referencia, un vez más, a las Comunidades Autónomas, al trabajo y el esfuerzo de lo miembros del Senado, o a la labor concreta de los nacionalistas, sobre todo cuando se hace mención a las enmiendas presentadas por ellos mismos. Sí que resulta hábil la utilización de la Sublimación al final de la intervención, una intervención que había comenzado con la represión contra un senador (véase la secuencia). Quizá para limar esa fuerza, y habida cuenta del momento del debate (el final del mismo), el Orador, dando ya por perdidas sus enmiendas, trata de conectar conectar con el Auditorio, y la mejor manera, evidentemente, es acudir a ideales comunes:

"[...] ahí está nuestro diálogo, ahí está nuestra oferta, ahí está nuestra capacidad de entendimiento para que hablemos el mismo idioma, entendamos todos lo mismo, y si ustedes no quieren modificar los estatutos, nosotros no queremos que se nos modifiquen. por tanto sí han hecho una Ley que piensan que puede modificarlos, pongan en esta Ley que no los modifican. (Aplausos)"

La principal regulación en este discurso es, como acabamos de decir, el Favor, regulación que cobra importancia en todos los discursos finales en el intenso debate sobre la LOAPA. Aparece el Favor, por una parte, combinado indisolublemente con la Sublimación, (las dos regulaciones blandas, que son fácilmente asociables). Así, el Orador elogia el tesón del auditorio, su aguante a la hora de soportar las largas sesiones y polémicas, sublimando así el valor de la cámara alta como órgano legislativo.

No obstante, la presencia preeminencial del Favor en estos discursos finales se debe en

buena medida a otra intención, que queda perfectamente recogida en el centro del discurso, cuando el Orador expone sus ideas principales: dándose ya por perdida la oportunidad no sólo de vetar o devolver, sino también de alterar significativamente el proyecto de ley, el Orador va aumentando la presencia del favor a medida que hace más notorio el tono de súplica, de ruego, al Auditorio, para que expliquen y apliquen lo mejor posible la Ley que va a salir adelante: "Por tanto, señorías, tienen ustedes la gran oportunidad, quizá, de explicárselo a este ciudadano de a pié [...] repito, señorías, que tienen, a mi juicio, la gran oportunidad [...]".

Así, véase que siendo la última enmienda presentada por los nacionalistas, el Orador, más que defender mediante sublimación las ventajas que de ella se desprenden, utiliza el Favor: "[...]Por tanto, señorías, yo les recomiendo, les ruego en defensa de todas las comunidades autónomas, evidentemente que en defensa de Cataluña, les pido, por favor, que conste la enmienda que les estoy proponiendo. [...] Señorías, si hemos añadido tantos párrafos en esta ley que, en realidad, no es más ni menos que remachar lo que dice la Constitución [...]".

Todo lo cual se completa con ofertas de diálogo. El orador deja a entender su postura abierta para con los partidos principales de la cámara, de lo cual se deduce que esa presencia importante de la regulación Favor se debe, en buena medida, al reconocimiento implícito de una derrota, con lo cual el Orador se siente ya a merced del Auditorio.

La presencia de la Desviación ha bajado con respecto a los perfiles anteriores. Recordemos que la Desviación había sido quizá la regulación más notable para los oradores nacionalistas a la hora de criticas a la LOAPA o algunos de sus artículos. ¿qué ocurre en este momento? Simplemente que, estando ya en las postrimerías del debate y hallándose ya "visto para sentencia" el resultado final del mismo, de poco le vale al orador reincidir en sus críticas al proyecto de ley: solamente aparece cuando el orador, al realizar un resumen general del debate, habla de la LOAPA: "Nosotros estábamos insistiendo: esta Ley modifica los Estatutos de Autonomía".

Mientras, la Culpabilidad sigue teniendo una notable importancia en los discursos. Acabada la parte decisiva del debate, el Orador realiza balances, y culpabiliza, sin mucha fe en sus posibilidades, al Auditorio, acudiendo a otro



lugar común en el debate: no nos entendemos, estamos instalados en un "diálogo de sordos", con lo cual (y en aparente contradicción con las sublimaciones del Senado y su papel en la vida política) la labor que se ha llevado a cabo durante los tres días de discusiones no ha servido para nada, ya que, según se denuncia, el Senado lo único que ha hecho ha sido poco más que un trámite: "Entonces, ¿qué pasaba? Pasaba, sencillamente, lo que hemos ido denunciando, que esta Ley estaba dictaminada por anticipado [...]".

Y desde el nacionalismo se vuelven a denunciar, por lo tanto, unos agentes centralistas y a la vez autoritarios que se niegan al consenso y abusan de poder, elemento siempre presente en el discurso periférico a lo largo de la breve historia democrática española.

Por su parte, la existencia de la Represión en una notable medida, a la hora de ver el perfil del discurso puede resultar engañosa. Toda ella se encuentra prácticamente, tal y como muestra la secuencia adjunta, en la primera parte de la intervención, lo cual nos informa de que esa Represión se debe más a una coyuntura del debate que a los objetivos del Orador en su alocución. Tal y como se puede comprobar si leemos el texto, el Orador empieza reprimiendo a un senador que ha intervenido en el turno inmediatamente anterior, que, a su vez, parece haber frivolizado en torno a las ideas de los nacionalistas: "Señor presidente, Señor Ministro, agradezco al Senador Prats su felicitación por mi tesón defendiendo enmiendas. O faltaría más. Son muy importantes para nosotros [...]. Otra referencia, señor Prats. Usted me ha dicho que ayer anuncié una oferta importante y que mi enmienda anterior se ha limitado a una rebaja de julio".

Y ya dentro del desarrollo del discurso, la única represión que encontramos es una alusión al grueso de la cámara, que a lo largo de todo el debate ha rechazado mayoritariamente todas y cada un a de las enmiendas y propuestas nacionalistas: "Ya sé lo que me argumentarán, me imagino que me dirán que no es necesario, que esto es evidente: usted no oye bien, no lo entiende bien, no lee bien, y, por tanto, usted no se da cuenta"14.

El discurso del senador del PNV José Félix Elósegui, tal y como se aprecia en el perfil, también se inserta en la tónica general de los discursos de los nacionalistas ante la LOAPA15.

No obstante, si queremos concretar más, sí que se aprecia desde el primer momento una clara diferencia con respecto a los dos anteriores, pronunciados por el catalanista Jaume Casademont. Si en aquellos era el Favor al estrategia predominante (y los motivos de ello ya han sido explicados), aquí, sin ser nada despreciable esta regulación (supone el veinte por ciento del discurso), de nuevo es la Desviación la principal estrategia empleada por el orador. Y de este modo tenemos un perfil más parecido al de la parte central del debate, en la que se discutía a fondo todo el articulado de la LOAPA.

Pero éste no es el caso, pues el proyecto de Ley ya está debatido y aprobado en su práctica totalidad.

Serán sublimados, como en otros tantos discursos, los 'derechos históricos' de vascos y catalanes, los vigentes Estatutos de Autonomía, la paz conseguida tras el franquismo, la solidaridad entre los pueblos, la gobernabilidad de España; la conciencia identitaria de vascos y catalanes, "el hombre de la calle", que no comprende al LOAPA, el compromiso de los partidos mayoritarios en la época constituyente: el consenso perdido, en definitiva.

Pero más allá de estos elementos una y otra vez repetidos por todos los senadores, existe en este momento una mención que hasta entonces no había hecho acto de presencia en el discurso de los nacionalistas en torno a la LOAPA: la figura del Rey. No es del todo anormal encontrar a la Corona en el discurso de los nacionalistas, especialmente de los vascos. Ello se puede relacionar con la concepción que de la Historia, la Nación o el Pueblo Vasco poseen los abertzales, especialmente los jelkides16. Según esta interpretación, el Rey y la institución que representa no son, en principio, atentatorias contra lo que para los peneuvistas consideran los "derechos históricos de Euskadi", partiendo de la base de que en el pasado foral vasco, siempre reivindicado por los nacionalistas bajo unas u otras fórmulas, la autoridad del Rey, más formal que práctica, no es discutida. Distinto es que, a la hora de trasplantar las ideas abstractas del foralismo decimonónico al juego político, incluso la Corona española haya sido atacada. Por lo tanto, este discurso no hace más que recurrir al papel del Rey como tradicional garante de libertades de los vascos:



"Señorías, con el mayor respeto, apelamos [...] a Su Majestad el Rey Juan Carlos para que formule las consideraciones oportunas en el caso de que la Ley sea presentada a su alta Sanción, y, al efecto, nos permitimos recordar sus palabras, pronunciadas en la Casa de Juntas de Guernica. Dijo así: es obligado reconocer que históricamente la integración de los territorios vascos a la Corona sólo empezó a ser problemática cuando se quebró la tradicional política de lealtades sobre la que se había cimentado en estas tierras nuestra unión".

Así, vemos cómo se utiliza la estrategia de Sublimación para mencionar a una pieza, a juicio también de los nacionalistas, fundamental como es la Corona. Todo lo cual nos lleva a interpretar dos ideas aparentemente contradictorias, pero en realidad nada excluyentes: la Corona española es sublimada, lo que de un lado se puede interpretar como signo de integración del nacionalismo vasco en el sistema encarnado por el Estado democrático español; pero ello ocurre con matices: esa Corona que aparece sublimada, presentada como positivo, no es posiblemente la misma Corona que en mente tenga el buena parte del auditorio. Véase pues la gran cantidad de matices que requiere todo este tipo de interpretaciones relacionadas con la Teoría de Sistemas, y adviértase asimismo el papel que juega la Memoria en todo discurso y momento histórico.

El discurso de Elósegui es ciertamente jugoso, pues se sale en repetidas ocasiones del tono de "corrección política" que presidía las demás intervenciones. Así, el Orador lanza últimas y desesperadas proposiciones: un referéndum, como se hizo con los estatutos. Más llamativas aún son las menciones, bajo la estrategia de Sublimación, a la "lucha por las libertades" en un tono un tanto exagerado y extemporáneo, mediante comparaciones de los nacionalistas con militares que resistían en batallas ya perdidas, o incluso, se amenaza con la vuelta de los nacionalistas a la clandestinidad, para defender "la libertad de los pueblos (sic)".

Mientras, la estrategia Favor, tan importante en los discursos inmediatamente precedentes, aquí pierde fuerza: tal y como se ha visto por el tono empleado en la Sublimación, el Orador no muestra una actitud tan conciliadora como los que le han precedido, no obstante, vuelve a apelar al tacto y la sensibilidad de los partidos que han hecho la LOAPA, repitiéndose así la misma tónica que en otros discursos.

La Desviación es de nuevo la estrategia más importante en este discurso postrero, como decíamos más arriba. En el deseo de "hablar coloquialmente", como expresa al principio el orador, y también con la intención de resumir y hacer balance, el portavoz nacionalista establece en el centro del discurso un recorrido basado, alternativamente, en la combinación Desviación-Sublimación (véase el centro de la secuencia), técnica esta muy común a lo largo de todo el debate, en la que se ponen de manifiesto, y en forma de contraste, cuáles son los defectos y errores de la LOAPA, y en contraposición, los valores o elementos reivindicados por el orador. La Represión y la Culpabilidad, regulaciones internas y de un carácter muy parecido (la diferencia de una y otra es meramente una diferencia de grado), están en este discurso muy igualadas, aunque sí que es más importante la Represión. El orador, en ciertos momentos ataca directamente al auditorio, y, más que en tono corrector (Culpabilidad), en tono agresivo (Represión), una vez más, mediante el uso de ironías en el lenguaje: "Es preciso recordar que los Partidos políticos autores de la LOAPA, en beatífico consenso, aprobaron los Estatutos [...]. Ahora se retractan de lo acordado y han provocado, de hecho, la repulsa y ruina de la credibilidad en ellos depositada".

Así pues, tanto por algunos de sus contenidos, por el lenguaje empleado, por el tono en que se realiza, por ciertas referencias, e incluso por la propia naturaleza del perfil, sensiblemente distinta del resto, este discurso de José Félix Elósegui, se aparta de la tónica general del debate. Y no en vano, y como corroboración de ello, justo tras el final del mismo, Michel Unzueta, su compañero de partido y portavoz en el senado (autor de todas las intervenciones anteriores), pide la palabra para "una cuestión de orden", indicando que la intervención del senador "es a título estrictamente personal".

Por lo tanto, la más llamativa de las intervenciones de los peneuvistas, la que se sitúa en mayor oposición al sistema, es rápidamente matizada, reubicada, por un compañero de partido. No es éste por tanto un mal ejemplo del diálogo constante entre maximalismo (la citada "vuelta a la clandestinidad para defender de nuevo la libertad de los pueblos") o pragmatismo, representada por la actitud moderada e integradora del portavoz Unzueta, que ahora veremos).



En este último discurso, realizado por Michel Unzueta17, que cierra las intervenciones de los oradores nacionalistas, se vuelve a presentar, tal y como se aprecia en el perfil, la tónica iniciada por el catalán Jaume Casademont, con perfiles que, recordemos, se basaban en una disminución (en este caso muy significativa) de la Desviación, el mantenimiento de la Sublimación como regulación importante, y, sobre todo, la preeminencia del Favor, que obedece a las pautas ya comentadas para el caso de los dos últimos discursos de Jaume Casademont.

El Orador pretende "eliminar el clima de tensión emocional que hemos tenido por unos momentos" (refiriéndose seguramente a las palabras de su compañero de partido José Félix Elósegui), y sobre todo para adoptar ese tono conciliador que preside los últimos discursos del debate.

Todo ello va acompañado de un importante grado de Sublimación. Ello es lógico si tenemos en cuenta que es la última intervención, la que cierra el debate por parte de los nacionalistas, y por tanto se convierte en el balance final ("Sé que a estas alturas ustedes me van a rechazar las enmiendas. Por tanto, mi intervención es mas bien una reflexión"). Y en tal balance se deja a un lado la cuestión concreta de la ya casi aprobada LOAPA y se abren horizontes más generales en la discusión, tal y como hemos visto en los últimos discursos. Así, el orador incluirá como Sublimación no sólo los valores constitucionales, sino también hará una reivindicación de la concepción de la Historia y la Nación que vive en el nacionalismo vasco, hecho que es, evidentemente, sublimado, aunque como es lógico, no compartido necesariamente por buena parte del Auditorio:

"[...] y es que existen dos conceptos de las autonomías [...] que yo de una forma muy sencilla me atrevería a expresar con estas dos ideas: una es la visión histórica o, mejor dicho, nuestra interpretación de la historia. [...] Simplemente les diré que algunos de los que estamos aquí somos nacionalistas, y, en consecuencia, hijos de una Historia. Pues bien, entre nosotros, el nacionalismo, y en consecuencia el hecho autonómico, se incardina en una realidad territorial, social, ideológica, política muy concreta y muy específica".

Tales son los elementos principales de este discurso final: intento de ganar la confianza de un auditorio mayoritariamente favorable a la

LOAPA y por tanto ajeno al ideario nacionalista del orador, nueva apelación al diálogo como estrategia política más adecuada en el futuro; pero rechazo, no obstante, de la ley aprobada a la vez que reivindicación de la presencia de "importantes minorías" que cuestionan la naturaleza "nacional" del Estado español. De esta forma, el último discurso aparece como un balance de todo lo anterior, y, sobre todo, deja de manifiesto la postura de adaptación parcial, incómoda en ocasiones, incompleta si se quiere, de los nacionalismos periféricos al sistema democrático consagrado en la Constitución de 1978.

CONCLUSIONES AL ESTUDIO

1. Los perfiles presentan estructuras que denotan importantes desajustes entre el Orador y el Auditorio. Ello se deduce del importante grado de regulaciones medias, y en muchos casos, regulaciones duras, aunque es poco común que éstas sean las predominantes. Si la preeminencia de las regulaciones altas (Sublimación y Favor) implica comúnmente un alto grado de sintonía entre orador y auditorio, pues el uno sólo se dedica a citar valores compartidos por el otro y ganarse la atención o benevolencia del colectivo, la abundante presencia en este caso de regulaciones medias (especialmente la Desviación) que se traduce en perfiles en forma de pirámide invertida, nos habla de discursos en los que el orador no tiene la misma opinión que el grueso de quienes le escuchan.

2. Por ello, las estrategias empleadas serán o bien la de la descalificación del auditorio o de alguno de sus miembros (Represión) y el rechazo frontal de las opiniones de la organización (Expulsión), o bien el uso de regulaciones medias, que con las que el Orador, a pesar de mostrar su desacuerdo con el Auditorio, aspira a limar tales diferencias y a atraerse su confianza. Tal es la posición de los nacionalistas catalanes y vascos en el debate sobre la LOAPA analizado. La oposición de ambos grupos a la Ley es clara, pero, en lugar de escoger la vía de la oposición frontal (regulaciones duras), se opta por una vía moderada (regulaciones blandas), centradas en la



discusión reposada de los temas de la LOAPA, como veremos a continuación.

3. La estrategia de la Sublimación es muy abundante, llegando a convertirse, con la Desviación, en las predominantes y más características de los perfiles. La Sublimación se destina a afirmar valores positivos, en los que al menos teóricamente coincidirán Orador y Auditorio. En discursos de partido, o alocuciones de líderes dictatoriales, por ejemplo, la Sublimación es un recurso constante, pues evidentemente el espacio para la crítica interna es mínimo, o simplemente no existe. Pero cuando entramos a analizar discursos parlamentarios en democracia el escenario cambia: los auditorios son heterogéneos, las estrategias pueden ser diferentes en un mismo grupo político incluso dependiendo de la coyuntura concreta, de la oportunidad política, de los discursos que antes hayan hecho los oponentes, etc. Todo lo cual implica un alto grado de complejidad. Es por ello que a la hora de analizar la Sublimación realizada por los nacionalistas vascos y catalanes en el debate sobre al LOAPA hemos visto dos tipologías: una que podríamos llamar sublimación clásica, o estándar, en la que se citan y reafirman valores compartidos por Orador y Auditorio, y otra Sublimación particular, en la que el Orador trata positivamente una serie de valores, instituciones, cuerpos legales u organizaciones que no necesariamente son contempladas positivamente por el resto del Auditorio. Dentro de la primera de las tipologías encontramos la defensa de valores esenciales en la reciente democracia española: Constitución, Estatutos de Autonomía, el consenso, el diálogo, la democracia, la libertad de las personas y los pueblos, etc., valores compartidos indudablemente por el Auditorio, pues no en vano son lo que podríamos denominar "valores básicos del sistema"(son los valores asumidos y contenidos en el Dispositivo Autorregulador del Sistema, que está compuesto por tres piezas: el Jefe del Estado, la Constitución y el Ejército). Y dentro de la segunda de las tipologías Sublimación tenemos una serie de afirmaciones y valores en muchos casos

no compartidos con el auditorio, como las "naciones" que integran el Estado español, "los catalanes y vascos y su historia", "la identidad de Cataluña o Euskadi", "las viejas libertades", o incluso el hablar de los partidos políticos a los que los diversos oradores nacionalistas pertenecen (Convergència i Unió y Partido Nacionalista Vasco). La Sublimación, en definitiva, alcanzará grados importantes, y especialmente la primera de las tipologías citadas. Los nacionalistas, pese a mostrar su rechazo a la LOAPA, se afanan en hacer profesión de fe democrática, eliminando toda duda de su aspiración independentista o soberanista: de ahí la constante alusión a su defensa de la legalidad vigente. Y por el contrario, como es lógico pensar, la sublimación de la segunda tipología comentada es mucho menor en cantidad, habida cuenta del escaso efecto que ésta tiene en un auditorio mayoritariamente no nacionalista.

4. El Favor, a pesar de tener una presencia no despreciable, no es una estrategia decisiva en todos estos discursos. La mayor parte de las utilizaciones del Favor se dedican a la captación de la paciencia o en su caso la benevolencia del auditorio. No obstante, como se ha podido ver, esta regulación experimenta un ascenso sensible en los últimos discursos, hasta erigirse en la principal regulación, cuantitativamente hablando, de los mismos (ver los cuatro discursos finales). Todo lo cual obedece a la intención del orador de limar asperezas una vez queda claro que la LOAPA sale adelante pese a la oposición nacionalista.

5. La Desviación es junto con la Sublimación, la regulación más característica de los discursos nacionalistas. Se trata de una regulación externa que al igual que ocurría con la sublimación, se presta a un doble sentido: el orador puede desviar elementos no compartidos ni por él ni por el auditorio (el franquismo, por ejemplo), pero también desviará –y este es el caso más común– elementos no deseados por él, pero sí por el auditorio. Se trata de la mayor parte de las



alusiones y referencias a la LOAPA: el orador se refiere a ella como centralista, regresiva, anticonstitucional, etc., y desea por tanto que sea objeto de desviación, independientemente de que sobre la mayor parte del auditorio dicha desviación no sea tal.

6. Mientras que la otra regulación media, el miedo, tiene una presencia escasa (habida cuenta del escaso efecto que causaría hablar del daño que hará la LOAPA ante un auditorio que pretende sacarla adelante), la Culpabilidad sí que es muy importante, y proporciona gran información sobre la postura y el verdadero grado poder de los nacionalistas sobre los demás. La culpabilidad es utilizada de manera abundante, sin ser la principal regulación, y su uso en este debate nos habla de dos realidades: el intento de hacer ver a la cámara lo mal que la clase política está llevando el tema del despliegue autonómico (actitud de la cual se deduce la existencia de un cierto grado de "autoridad" del orador sobre el auditorio), y la postura de integración del nacionalismo en el sistema democrático pese a eventuales desajustes: con la estrategia Culpabilidad el orador se identifica con los problemas del auditorio, se considera, implícitamente, inserto en su mismo marco de ideas, porque en cierta medida, se incluye en la crítica que él mismo hace.

7. Muy diferente es el uso de las regulaciones duras, cuya presencia se puede calificar de minoritaria, en líneas generales. El hecho de utilizarlas habría implicado una postura abiertamente hostil del Orador hacia el Auditorio, y un Orador abiertamente separado de quienes le escuchan. No es esta la postura de los nacionalistas, pues optan por estrategias más conciliadoras, fruto, por un lado, de esa integración (incómoda) en el sistema, y de la lógica política encaminada a tender puentes mediante el razonamiento, más que con la descalificación, más en un tiempo en que muchas de las realidades del Estado de las Autonomías actual no eran más que difusos proyectos.

NOTAS 1 Son muchas y muy borrosas las cronologías aceptadas para hablar del período de la Transición Nos ceñimos a una de las más aceptadas, según la cual esta etapa acabaría con la llegada del PSOE al poder en 1982. 2 Un método ideado e impulsado por el profesor Antonio Rodríguez de las Heras en la década de los ochenta, y que ha sido puesto en práctica en una serie de trabajos, dentro de los que destacamos Análisis del discurso político. Una aplicación metodológica, de Mario P. Díaz (Universidad de Extremadura), en donde analiza la evolución del discurso del PSOE desde finales del siglo XIX hasta la llegada de Felipe González a la presidencia del Gobierno. 3 Díaz Barrado, M.P., Análisis del discurso político. Una aplicación metodológica. Mérida, Ed. Regional de Extremadura, 1989. 4 Ibid., 20. 5 Diario de Sesiones del Senado. 27 de julio de 1982, nº 169, 8347- 8349. 6 Efectivamente, durante las negociaciones de la Armonización Autonómica no se contó con los nacionalistas, aunque sí se les llamó para que estamparan su firma en el proyecto, resultado de la "Cumbre Autonómica" del verano de 1981. Lógicamente, los nacionalistas no firmaron. 7 Durante la primera legislatura (1979-1982), los nacionalistas de vascos PNV y catalanes de CiU conforman un solo Grupo Parlamentario en el Senado, el Grupo de Senadores Vascos, repartiéndose los escaños. Es por ello que en el Diario de Sesiones nos encontramos en muchas ocasiones con un senador de PNV o CiU que defiende posiciones representando a ambos partidos. No es éste el caso de la LOAPA, en donde, a pesar de tener posturas casi indiferenciables, vascos y catalanes se reparten las apariciones. 8 Finalmente el pleito entre quienes apoyan la LOAPA y quienes no la apoyan llega al TC, que sancionará, efectivamente, como inconstitucionales un importante número de artículos, en una resolución hecha pública el 10 de agosto de 1983. 9 Adviértase cómo desde estos tiempos el catalanismo de CiU no pretende entrar en contradicción con la España constitucional (una España indisoluble, en fin), sino que es heredero del catalanismo de un Prat de la Riba o un Cambó, políticos que sienten su proyecto nacionalista como algo integrador, y no secesionista. Y véase del mismo modo como el orador introduce ya un elemento ante el que nacionalistas vascos y catalanes reaccionan con temor: el federalismo. En definitiva, la LOAPA, con su armonización, pretende uniformar procesos de traspasos competenciales, unificar criterios, 'federalizando', en cierto modo la estructura del Estado y difuminando las diferencias que en aquel momento mantienen las únicas autonomías existentes, las "nacionalidades históricas". 10 Entraríamos pues en el complicado terreno de las concepciones historicistas o esencialistas de la



Nación, según las cuales las naciones son previas a las actuaciones y construcciones humanas, y están por encima de su voluntad. De ahí que en estas ópticas se suelan aplicar a acontecimientos del feudalismo o del Antiguo Régimen conceptos y sentidos exclusivos del mundo liberal. 11 Diario de Sesiones del Senado. 28 de julio de 1982, nº170 (M. Unzueta 8478 y 8501; J. Benet, 8481; J.Escoda, 8510). 12 Diario de Sesiones del Senado. 29 de julio de 1982, nº171, 8602. 13 Diario de Sesiones del Senado. 29 de julio de 1982, nº171, 8606- 8607. 14 Es de notar que a lo largo de los diversos discursos aparecen muchas argumentaciones de este tipo, en las que el Orador usa la represión para censurar, por adelantado, la presumible respuesta posterior del Auditorio. 15 Diario de Sesiones del Senado. 29 de julio de 1982, nº 171, 8611-8612. 16 Un Jelkide es un militante del PNV. El término se traduce del euskera como "partidario del JEL", y el JEL no son más que las siglas de que se compone el lema sabiniano Jaungoikua eta Lege Zaharra, "Dios y Ley Vieja", de clara raíz carlista. Tal es la importancia histórica de ese componente fuerista-carlista en el PNV que incluso llega a estar presente en el nombre euskérico del partido: EAJ es acróstico de Eusko Alderdi Jeltzalea, esto es, Partido Vasco del JEL, literalmente. De ahí que sus militantes sean llamados jelkides. 17 Diario de Sesiones del Senado. 29 de julio de 1982, nº171, 8617-8618.

algunas reflexiones autonÓmico

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