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Algunas notas sobre el Aporte Fiscal Indirecto
Año 3, N° 43, 23 de agosto de 2016
En el proyecto de ley de Reforma a la Educación Superior
actualmente en trámite, el financiamiento institucional es
modificado en su totalidad, desapareciendo el Aporte Fiscal
Indirecto (AFI). Esto afecta a ciertas instituciones que han logrado
volverse más competitivas o de mejor calidad y que han sido capaces
de captar más fondos del AFI, confiando y asumiendo las “reglas del
juego”.
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Introducción
El financiamiento fiscal de la educación superior en Chile tiene dos componentes principales:
el financiamiento a los estudiantes y el financiamiento a las instituciones, equivalentes al
68,5% y 31,5% del financiamiento total, respectivamente (Contraloría General de la
República, 2015). El financiamiento estudiantil tiene como finalidad evitar que estudiantes
que cumplen con los requisitos para ingresar a la educación superior queden excluidos de ella
por razones socioeconómicas, las que se materializan a través de ayudas estudiantiles (becas
y créditos). Sus beneficiarios son los estudiantes de la educación superior, y su objetivo es el
pago de aranceles. Por otro lado, el financiamiento institucional es un subsidio directo a las
instituciones, y se entrega según una variedad de criterios. Gran parte de dichos subsidios no
tiene una finalidad específica, son de libre disposición de las instituciones y fuertemente
concentrados en las universidades pertenecientes al Consejo de Recortes (CRUCH). En el
presente trabajo se profundizará en una de estas herramientas de financiamiento
institucional1, el Aporte Fiscal Indirecto (AFI).
Aspectos generales
El origen del AFI es el Decreto N°4 de 1981, que reformuló de manera radical la política de
financiamiento de la educación superior hasta la fecha. Sin embargo, sus características
actuales datan de 1989 (Rojas & Bernasconi, 2002).
El AFI consiste en un fondo público que se distribuye entre todas las instituciones de
educación superior que matriculen a los 27.500 mejores puntajes de la prueba de selección
para ingreso a la universidad2, obtenido del promedio de los resultados de las pruebas
obligatorias. Cada institución recibe un monto por cada estudiante perteneciente a este grupo.
El monto en pesos a entregar se determina según el puntaje del estudiante (que se subdivide
en 5 tramos). En 2016, el puntaje de corte para la asignación de AFI fue de 620,5 puntos.
En términos estrictos de diseño de política, el AFI corresponde a un fondo que premia a las
instituciones que hayan sido elegidas por los estudiantes de mayor mérito académico, medido
a través del instrumento de selección universitaria. Se trata del único fondo institucional
competitivo y abierto para todas que permite que universidades fuera del CRUCH reciban
financiamiento basal. No es en ningún caso un subsidio o un premio al estudiante, y dichos
fondos son en la práctica transparentes para su decisión de carrera o universidad3. Sin
embargo, tras más de veinte años de aplicación, se han observado problemas y han surgido
1 Otro informe de Acción Educar que permite observar en mayor detalle la variación y distribución del financiamiento fiscal instituciones a las universidades del CRUCH está disponible en http://accioneducar.cl/wp-content/files_mf/1462917170UniversidadesEstatalesOlvidoSistem%C3%A1ticooTratoPreferente.pdf 2 La que correspondió inicialmente a la PAA y después a la actual PSU. 3 El estudiante no tiene cómo predecir ni estimar su beneficio personal derivado del AFI. Además, por el volumen del monto por alumno (cercano a 1.600.000 pesos) solo la concentración de estudiantes puede en concreto generar una diferencia en la universidad, no una decisión individual.
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numerosas críticas respecto a los supuestos detrás de este diseño, de las cuales rescatamos
dos de mayor interés de política y que se resumen muy brevemente a continuación:
1. La prueba de selección para el ingreso a la universidad no reflejaría las capacidades
académicas, sino que el nivel socioeconómico del estudiante. Esto se sustenta en la
importante correlación entre el resultado PSU y el nivel socioeconómico (Consejo
Asesor Presidencial para la Educación Superior, 2008) y el hecho de que la mayoría de
los 27.500 estudiantes provienen de establecimientos particulares pagados. (Flores,
González, Rodríguez, & Sugg, 2011). Por lo tanto, el instrumento utilizado para señalar
el mérito académico sufre de una falla que subestima las capacidades de los
estudiantes más vulnerables. Este problema no implica que, en términos de diseño, los
incentivos del AFI estén mal establecidos.
2. Que el incentivo es innecesario, en tanto las instituciones tienen todo el interés de
matricular a los estudiantes de mayor capacidad académica. Teniendo en cuenta que
las pruebas de selección tienen cierta validez predictiva del logro académico en la
universidad (Manzi et al., 2010) y que es la demanda de los estudiantes la que define
los puntajes de corte, se sigue que la demanda por las carreras o instituciones no
variaría si el AFI se eliminara. Lo que podría incentivar, en la línea que señalan Rojas y
Bernasconi (2002), es a que las universidades creen carreras o aumenten cupos de
carreras con mayor demanda para concentrar más estudiantes con buenos puntajes.
Esto no parece ser parte del diseño original de la política, pero no se trata de una
externalidad negativa, toda vez que mayor competencia podría generar un aumento
de la calidad de las carreras más demandadas. La apertura de más cupos, sin embargo,
podría implicar al corto plazo una disminución de la calidad.
La primera crítica, mucho más presente en el debate público4, ha llevado a algunos actores
académicos y políticos a describir al AFI como una política regresiva o de efecto regresivo5,
incluida la OECD (2009). Con esto se entiende que beneficia desproporcionadamente a los
ciudadanos de mayores ingresos respecto de los más vulnerables. Sin embargo, dado que se
trata de un fondo para las instituciones, y beneficiaría solo indirectamente a los estudiantes,
esta denominación parece exagerada. Además, el fondo de esta crítica apunta realmente a la
Prueba de Selección Universitaria, y al hecho de que no sea capaz de separar las capacidades
de los estudiantes de su nivel socioeconómico, y que por lo tanto no constituye una buena
medida de mérito académico. Pero el AFI, en términos de diseño conceptual, no es regresivo.
4 Ver por ejemplo http://e-pistolas.org/debate/ranking-universitas-afi-como-factor-de-confusion/ 5 Ver por ejemplo, entrevista al Rector de la Universidad de Concepción, Sergio Lavanchy disponible en las múltiples cartas y columnas de Francisco Javier Gil, de la Universidad de Santiago. El Rector de la misma universidad, Juan Manuel Zolezzi, ha insistido en la eliminación del AFI desde 2008, ver http://www.latercera.com/contenido/28_61344_9.shtml
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Gráfico 1 Variación histórica de los montos devengados del AFI
Fuente: Elaboración propia en base a datos SIES 2016
El tamaño del fondo AFI a distribuir se determina anualmente en la Ley de Presupuestos del
Sector Público. Su importancia en términos relativos ha disminuido en el tiempo, de
representar el 11% del financiamiento institucional en 2011 (Flores et al., 2011) al 5,1% en
2015 (Contraloría General de la República, 2015); sin embargo, en términos reales su valor se
ha mantenido constante en el tiempo (gráfico 1). La Ley de Presupuestos 2016, tras
indicaciones del Ejecutivo, redujo a la mitad el monto bruto del AFI6, y se ha mencionado en la
discusión pública que este fondo podría ser reducido a prácticamente cero para el 2017.
6 Ver informe de Acción Educar al respecto de Noviembre de 2015, disponible en http://accioneducar.cl/wp-content/files_mf/1448371807Disminuci%C3%B3nAFI20151113.pdf
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Una mirada en detalle de la variación histórica agregada
Como muestra el gráfico 1, la variación del AFI en términos reales ha sido menor. Datos
publicados por la Contraloría General de la República (2015) muestran que la variación
tampoco es significativa al analizarla por grupo de universidades, aunque muestra mayor
inercia para las universidades estatales que para las privadas, tanto las que pertenecen al
CRUCH como las que no (gráfico 2). El gráfico 2 muestra también que son las universidades
las que en su mayor grado concentran a los 27.500 estudiantes de mayor puntaje en la PSU.
Gráfico 2 Variación de los montos asignados al AFI, por grupo de instituciones
Fuente: Contraloría General de la República
La información anterior, tomada textualmente, indicaría que el AFI ha funcionado al menos en
sus últimos 10 años como un fondo basal fijo y de valor constante, aparentemente
concentrado en las mismas instituciones. En este sentido, se podría sostener que la
competencia entre instituciones por los estudiantes de mayor rendimiento no ha llevado a
cambios en los comportamientos de las instituciones ni de los estudiantes (como se discute en
el punto 2 de la sección anterior). Sin embargo, la agrupación utilizada por la Contraloría
puede confundir debido a la alta heterogeneidad de los grupos utilizados, en particular el
grupo de “universidades privadas”. Resulta más fácil observar estas tendencias
porcentualmente (gráfico 3).
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Gráfico 3: Distribución porcentual del AFI por grupo de instituciones
Fuente: Elaboración propia en base a datos SIES 2016
El gráfico 3 separa las “universidades privadas” de la Contraloría General de la República en
universidades privadas creadas después de 1981 que hoy adhieren al sistema único de
admisión (SUA)7 (y por lo tanto compiten en igualdad de condiciones por estudiantes con las
universidades del CRUCH) y las otras privadas. Esta subdivisión muestra claramente como la
aparente estabilidad a nivel agregado del AFI esconde cómo universidades privadas han ido
aumentando la proporción de fondos que reciben, es decir, han sido capaces de atraer a
estudiantes del grupo de más altos puntajes PSU.
Este gráfico muestra también cómo las universidades estatales pasaron de recibir más de la
mitad de los fondos totales en 1995, a un poco más de un tercio en 2015. El grupo de privadas
7 La pertenencia al sistema único de admisión podría ser entendido como una medida de calidad. Según el ranking de universidades chilenas dl Centro de Estudios Avanzados Universitas, las mejores cinco universidades privadas no CRUCH hacen parte del SUA.
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dentro del CRUCH (G9) ha mantenido alta su participación. EL gráfico 4 muestra lo mismo en
montos totales en pesos, ajustados a precios promedio 2015.
Gráfico 4: Variación de los montos devengados por concepto de AFI por grupo de instituciones
Fuente: Elaboración propia en base a datos SIES 2016
Lo que los dos gráficos anteriores muestran es que en 20 años de aplicación, ha habido
ganadores y perdedores en la competencia por los estudiantes de mayor puntaje. Las
universidades privadas que han elegido competir en igualdad de condiciones con las
universidades del CRUCH han conseguido ser atractivas para estudiantes de alto puntaje, lo
que podría indicar un aumento en la calidad de las carreras que ofrecen, o la apertura o el
aumento de cupos en carreras altamente demandadas. En ambos casos, resultan beneficiados
los estudiantes.
Análisis a nivel institucional
Un análisis a nivel de institución muestra que las instituciones que más recursos reciben por
concepto de AFI son la Pontificia Universidad Católica de Chile y la Universidad de Chile, las
dos instituciones más prestigiosas y reconocidas a nivel nacional e internacional8. En este
sentido, los estudiantes de mayor puntaje parecen estar eligiendo con un criterio de calidad.
Cerca del 40% del total de los recursos del AFI lo reciben estas dos instituciones. Asimismo, y
a pesar del comportamiento de los grupos a los que pertenecen, su asignación ha sido
relativamente estable: mientras que las estatales como grupo han perdido participación, la
8 Basta revisar los principales rankings internacionales de instituciones, tales como ARWU (Shanghai) y QS University Rankings, o sus niveles de acreditación institucional (ambas tienen el máximo de 7 años).
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Universidad de Chile la ha mantenido, y mientras que el G9 ha mantenido su participación, la
UC la ha aumentado (gráfico 4). En 2015, ambas tienen una asignación casi idéntica.
Gráfico 5: Monto devengado por concepto de AFI para la Pontificia Universidad Católica de Chile y la Universidad de Chile
Fuente: Elaboración propia en base a datos SIES 2016
¿Dónde están los “ganadores” y “perdedores”? El gráfico 6 muestra en conjunto las cuatro
instituciones que más han bajado y las cuatro que más aumentan su asignación por concepto
de AFI desde 1990 al 2015. La Universidad de Santiago recibía en 1996 más de 14 veces más
recursos del AFI que la Universidad Adolfo Ibáñez. Hoy ambas reciben un monto comparable.
Algo similar ocurre con la Universidad de Concepción y la Pontificia Universidad Católica de
Valparaíso.
Para todas las instituciones analizadas aquí, el AFI no se ha comportado como un fondo basal
y estable, en otras palabras, sus incentivos han logrado generar competencia por atraer a los
estudiantes de mayor puntaje. No obstante, es arriesgado interpretar el AFI como un
indicador sensible a la variación de la calidad. Al observar el nivel de acreditación
institucional así como los rankings nacionales de mayor prestigio, no hay evidencia que la
Universidad de Concepción o la Universidad de Santiago hayan tenido una disminución de su
calidad en la medida en la que han disminuido su capacidad de atraer estudiantes de altos
puntajes.
Una interpretación más plausible es que ciertas universidades privadas han llegado a ser más
atractivas en términos de prestigio, posicionamiento institucional y visibilidad de los
egresados para estudiantes de altos puntajes (Rojas & Bernasconi, 2002). Aunque esto puede
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deberse a muchos elementos y no exclusivamente a la calidad de la docencia de pregrado, el
atraer altos puntajes sigue siendo un indicador válido de calidad9 (Consejo Asesor
Presidencial para la Educación Superior, 2008, p. 119).
Gráfico 6: Variación de los montos devengados por concepto de AFI para un grupo de instituciones
Fuente: Elaboración propia en base a datos SIES 2016
Si se puede observar que la distribución de los recursos del AFI se ha hecho más equitativa y
menos concentrada en unas pocas instituciones. Contrastar dos medidas simples de
9 El ranking de instituciones de educación superior elaborado por el Centro de Estudios Avanzados Universitas utiliza la asignación de AFI como indicador de calidad, ver http://rankinguniversidades.emol.com/
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dispersión (desviación estándar de las asignaciones de AFI y la diferencia entra la asignación
máxima y mínima) muestra esta tendencia. Destaca el hecho que estudiantes de altos puntajes
(y que por lo tanto tienen mayor posibilidad de elegir) han ido diversificando las instituciones
que eligen, lo que puede interpretarse como un beneficio de la diversidad del sistema
universitario chileno.
En términos territoriales, este gráfico no entrega evidencia contundente a favor de la crítica
del centralismo del AFI: de las cuatro universidades que más recursos por AFI pierden, tres
son regionales, aunque de las que más ganan, tres tienen sedes en regiones. Si hay diferencia
en el volumen de montos que se distribuyen.
Propuestas de mejora y reducción en 2015
Existe cierto acuerdo en que es necesario hacer cambios al AFI, pero las razones divergen
(Consejo Asesor Presidencial para la Educación Superior, 2008). El problema central es, como
lo afirma la OECD es que el AFI “es muy regresivo porque está determinado por los resultados
de la PSU, en la cual los estudiantes de familias de bajos ingresos generalmente no tienen
buenos resultados” (2009 p. 123).
La propuesta del CRUCH (Consejo de Rectores, 2013) sugiere, en la línea de las
recomendaciones de Flores et al. (2011), incorporar el llamado “ranking de notas” en la
determinación del AFI, para que las universidades que matriculen a estudiantes que hayan
tenido un rendimiento sobre el promedio en sus establecimientos de educación media reciban
estos fondos. Para esto, el Consejo realizó una serie de simulaciones, y determinó que la
ponderación de la PSU para la elegibilidad del AFI debiera variar entre 50% y 60%, mientras
que el ranking de notas y las notas de enseñanza media tendrían una ponderación de entre
20% y 25% cada una. También abre la posibilidad de aumentar el número de estudiantes
afectos a 37.500, reflejando el aumento de la matrícula del sistema en su conjunto.
El principal problema de esta propuesta es que tiene como condición que los montos que hoy
recibe cada una de las instituciones del CRUCH no puede variar a la baja (para no afectar sus
intereses). En consecuencia, la propuesta no modifica en absoluto la regresividad del AFI
dentro del CRUCH: las instituciones siguen recibiendo lo mismo (de hecho reciben más según
el modelo propuesto), solo cambia qué estudiantes son los que les permiten alcanzar esos
montos. Los nuevos recursos provienen de las universidades privadas fuera del CRUCH10. En
otras palabras, la propuesta del CRUCH consiste en una fórmula para aumentar su asignación
en desmedro de las universidades privadas, no en pos de hacer más progresiva su asignación.
La propuesta de Rojas y Bernasconi (2002) es de menor impacto, y busca valorar este
instrumento y en particular, los incentivos que genera en el sistema. Esta línea también es
asumida por una parte del Consejo Asesor Presidencial que afirma que “la preferencia de los
estudiantes sigue siendo un buen indicador de calidad de la institución demandada, de modo
que una muestra de mérito, al margen de la proveniencia socioeconómica de los estudiantes,
10 No se estima con precisión ni se transparenta qué universidades privadas fuera del CRUCH perderían recursos, ni en qué magnitud.
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debe continuar siendo un componente de la formula respectiva” (2008, p. 392). En concreto,
Rojas y Bernasconi (2002) proponen asociar el AFI no solo a la matrícula sino a la retención
de los estudiantes en la institución. Asimismo, sugieren separar la asignación entre
universidades y la educación superior técnico profesional.
Durante la discusión de la Ley de Presupuestos del Sector Público del año 2016, el gobierno
presentó indicaciones que redujeron el monto del fondo del AFI a la mitad del asignado el año
anterior. El gobierno no ha dado a conocer a la opinión pública los argumentos que sustentan
dicha reducción, haciendo caso omiso de la discusión previa sobre ventajas y desventajas del
instrumento. Se subentendió que dichos fondos serían redestinados a paliar en parte el déficit
que generaría en las instituciones la implementación de la gratuidad universitaria. Esto
implicaba también que las universidades que no adscribieron a la gratuidad no recibieron
dicha compensación. Así, se eliminó una herramienta de política competitiva y abierta a todas
las instituciones por un fondo cautivo y exclusivo para ciertas instituciones, de las cuales
prácticamente todas pertenecen al CRUCH y reciben fondos basales sin necesidad de mostrar
resultados. Sin perjuicio de que el AFI y su metodología de asignación pueda ser mejorada, se
trata de un cambio radical en las reglas del juego del financiamiento institucional que apunta a
una mayor concentración en los recursos públicos en las instituciones que más reciben y
menos transparencia en su asignación.
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Incierto futuro del AFI
En los análisis que se ha llevado a cabo para mejorar el AFI, ha predominado la idea de
resolver la crítica de regresividad. Sin embargo, hay menos interés por enfrentar el problema
del incentivo: si los recursos se destinan a las instituciones que reciben a los estudiantes más
atractivos, más que un incentivo el AFI se trata de un premio, independiente del nivel
socioeconómico de los estudiantes elegibles. Rojas y Bernasconi (2002) sugieren avanzar
hacia asegurar la retención de estudiantes, pero es probable que los estudiantes de mejor
rendimiento tengan menores tasas de retención y, al ser más baratos de educar, las
instituciones requieran de menos incentivos para mantenerlos.
En el proyecto de ley de Reforma a la Educación Superior actualmente en trámite (boletín
10783-04), el financiamiento institucional es modificado en su totalidad, desapareciendo el
Aporte Fiscal Indirecto. El fondo por desempeño que reemplaza todo el financiamiento
institucional vigente, y cuyas características son demasiado vagas como para evaluarlo, estará
disponible solo para las instituciones que adhieran a la gratuidad. Esto va en la misma línea
que lo ocurrido durante la discusión presupuestaria de 201511: recursos que estaban
disponibles para todas las instituciones pasan a ser exclusivas para las que adhieren a la
gratuidad.
Si bien el debate legislativo todavía no está cerrado, la información disponible permite al
menos observar que ciertas instituciones han logrado volverse más competitivas o de mejor
calidad y han sido capaces de captar más fondos del AFI, confiando y asumiendo las “reglas
del juego”. Otras instituciones han visto mermada su participación en el AFI en la última
década y algunos de sus líderes han sido activos en criticar el instrumento12, pero no hay
estudios públicamente disponibles que expliquen por qué los estudiantes de mayor puntaje
han dejado de preferirlas. No parece sensato, en conclusión, que estos recursos le sean
quitados a las instituciones “ganadoras” y transferido a otras por un criterio diferente.
11 Sin bien no existe una argumentación oficial, los fondos que se redujeron el AFI fueron a paliar el déficit institucional que causó la política de la gratuidad en las universidades. 12 Ver por ejemplo las declaraciones del rector de la USACH, Juan Manuel Zolezzi http://www.biobiochile.cl/noticias/2015/10/22/rector-de-la-usach-pidio-eliminar-aporte-fiscal-indirecto.shtml y de Sergio Lavanchy, rector de las Universidad de Concepción http://www.diarioconcepcion.cl/?q=content/sergio-lavanchy-afi-es-regresivo-y-altamente-centralizado Por otro lado, Claudio Elórtegui, rector de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, rechazó la reducción de AFI a la mitad http://diario.elmercurio.com/2015/11/12/nacional/nacional/noticias/f5b33fbb-3203-48a7-ae7a-ec78798f49ef.htm
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