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I. EL CONCEPTO DE TUTELA FINANCIERA

En el Derecho Administrativo, se entiende portutela la técnica de intervención administra-tiva, en virtud de la cual, la entidad tutelante

somete a una cierta disciplina unitaria a otras en-tidades administrativas, de rango inferior pero nojerárquicamente dependientes de aquélla, ejer-ciendo, en los términos legalmente previstos, de-terminadas potestades administrativas sobre laorganización, sobre los actos o sobre la actividadde la entidad tutelada (controles de legalidad ode oportunidad, que se actúan a través de auto-rizaciones, aprobaciones, suspensiones, resoluciónde recursos, etc.; puede extenderse incluso anombramientos y remociones de cargos). La tu-tela opera en el ámbito administrativo y habilita ala tutelante para realizar actos de ejecución quese proyectan sobre las tuteladas1. Puede presentaruna gran cantidad de variantes, pero básica-mente se ha venido aplicando a tres tipos de re-laciones: entre Administraciones territorialessuperiores e inferiores; entre Administraciones terri-toriales y entidades institucionales de la misma; yentre aquellas Administraciones y las corporacio-

nes de derecho público. En este trabajo vamos aestudiar la tutela sobre las entidades locales, másconcretamente sobre los municipios2; es decir, lasdel primer tipo. Aplicando este concepto de tu-tela administrativa a la actividad financiera de losmunicipios (o de las entidades locales, en general)tenemos, sin mayor dificultad, el concepto de tu-tela financiera, caracterizado por que el objeto dela tutela se limita a dicha actividad y por la natu-raleza de las entidades tuteladas. Ahora bien, elreconocimiento de la autonomía municipal en laConstitución de 1978 (artículos 137 y 140) planteala cuestión de la procedencia o no de seguir ca-racterizando como de tutela administrativa las re-laciones entre los municipios y las entidadesterritoriales de ámbito superior3.

ALCANCE Y UBICACIÓN DEL TÍTULO COMPETENCIAL TUTELA FINANCIERASOBRE LOS MUNICIPIOS

JOSÉ Mª ENDEMAÑO AROSTEGI (*)

(*) Doctor en Derecho por la Universidad de Barce-lona. Letrado de los Servicios Jurídicos Centrales de laAdmón. Gral. de la CAPV

1 El concepto de tutela administrativa, como instru-mento ordenador de las relaciones de derecho pú-blico, es suficientemente conocido y no tiene másinterés incidir en él, por lo que nos remitimos a Manualesclásicos de Derecho Administrativo, como José A. GAR-CÍA-TREVIJANO FUS, Tratado de Derecho Administrativo,t. II, vol. I, 2ª edición, ERDP, Madrid, 1971, pp. 426 y ss.;Rafael ENTRENA CUESTA, Curso de Derecho Administra-tivo, Tecnos, Madrid, 1983, pp. 39 y ss. En la jurispruden-cia contencioso-administrativa, vid. STS de 20 deoctubre de 1975 (RJA 4642/1975); STS de 3 de abril de1990 (RJA 2883/1990), según la cual, “la esencia de latutela es que un órgano de la Administración, no supe-rior jerárquico de otro, pueda o bien autorizar, o bienanular, o bien sustituirlo, y esto y no otra cosa ocurrecuando los acuerdos de una Corporación Local apro-bando un presupuesto, o aprobando una Ordenanza,puedan ser no ya sólo suspendidos, sino anulados entodo o en parte por otro órgano de la Administración…”.

GACETA TRIBUTARIA DEL PAÍS VASCO

2 De acuerdo con el art. 3 de la Ley 7/1985, de 2 deabril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (BOE3 de abril de 1985), son entidades locales: a) el munici-pio; b) la provincia; c) la isla, en los archipiélagos baleary canario; d) las entidades de ámbito territorial inferioral municipio, instituidas o reconocidas por las Comuni-dades Autónomas; e) las comarcas u otras entidadesque agrupen varios municipios, instituidas por las Comu-nidades Autónomas; f) las áreas metropolitanas; y g) lasmancomunidades de municipios. En nuestro caso, laprovincia o territorio histórico tiene una componenteforal añadida que la distingue de la provincia de régi-men común; evidentemente, no hay islas. Los textos le-gales utilizan, en ocasiones, las expresiones “entidadeslocales” (vid. art. 48, principio quinto, del Concierto Eco-nómico, aprobado por Ley 12/2002, de 23 de mayo;BOE 24 mayo 2002), “municipios”(nº. 1 de la disposiciónadicional segunda de la Ley 27/1983, de 25 de noviem-bre, de relaciones entre las Instituciones Comunes de lacomunidad Autónoma del País Vasco y los Órganos Fo-rales de los Territorios Históricos –en adelante LTH-, BOPV10 diciembre 1983), “corporaciones locales” y otras (aveces con mayúscula inicial y otras con minúscula) sindemasiada precisión, para referirse sustancialmente ala misma realidad jurídica. La protección constitucionalde la autonomía del municipio (y provincia) no es lamisma que la del resto de las entidades locales. Parano extendernos en farragosas explicaciones que no nosaclararían nada a los efectos del estudio del contenidode la tutela financiera y de las relaciones que derivande la misma, procuraremos ser respetuosos con la ex-presión legal que corresponda, introduciendo, en sucaso, las aclaraciones que se estimen pertinentes.3 JJ. LAVILLA RUBIRA, voz “tutela”, Enciclopedia JurídicaBásica, Vol. IV, Editorial Cívitas, Madrid, 1995, pp. 6729-6731, considera inadecuado emplear el término tutela

II. EL CONTENIDO DE LA TUTELA FINANCIERA

En primer lugar, es importante distinguir entre lasfacultades de tutela financiera y la competencialegislativa (o normativa, en general) para regularel ejercicio de las mismas, que pueden corres-ponder a entes territoriales distintos4. El alcancede las facultades que comprende el título com-petencial tutela financiera sobre las entidades lo-cales se halla suficientemente delimitado en lajurisprudencia del TC, especialmente al hilo de losartículos 48.1 del Estatuto de Autonomía para Ca-taluña, de 19795, y 49.1 del Estatuto de Autono-mía para Galicia6. La tutela financiera sóloampara actos de ejecución (autorizaciones, ins-

pecciones, fiscalización de la actuación, etc.),pero no atribuye, a la entidad titular de aquélla,competencia normativa alguna para regular elrégimen jurídico de la actividad de los tutelados(en este caso, entidades locales), sobre la que seproyecta la tutela, ni el ejercicio de ésta7.

En la materia financiera a la que nos referimos, larelativa a las “haciendas locales” se integra en el

ESTUDIOS Y COLABORACIONES

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en este ámbito de relaciones. Pero ello no obsta parareconocer a los entes territoriales más amplios una po-sición de superioridad, de las que resultan diversas po-testades de control (cita las previstas en los arts. 55 y ss.de la Ley 7/1985, respecto de las corporaciones loca-les), pero entiende que tales potestades no alcanzanla intensidad característica de las que son propias deuna verdadera relación de tutela (la Ley 7/1985 no lascalifica así, mientras que el Texto Refundido de la Leyde Régimen Local, aprobado por Decreto de 24 dejunio de 1955 –en adelante TRLRL, 1955; ARANZADI,Nuevo Diccionario de Legislación, núms. 2817 y otros-dedicaba el capítulo IV -arts. 422 a 428- del título V dellibro tercero, al “régimen de intervención y tutela”).4 Vid. STC 179/1985, de 19 de diciembre; que, precisa-mente en la materia que aquí nos ocupa, señala quela inspección financiera sobre las entidades localesforma parte del sistema de tutela financiera sobre ellas,por lo que la realización misma de la inspección, comoacto de ejecución (de tutela), debe ser llevada a cabopor la Administración de tutela (en este caso, la Gene-ralidad de Cataluña, a la que el art. 48.1 del Estatutode Autonomía de Cataluña, aprobado por Ley Orgá-nica 4/1979, de 18 de diciembre –BOE 22 de diciembrede 1979- le atribuía la tutela financiera sobre los enteslocales; en el Estatuto de Autonomía de Cataluña ac-tualmente vigente, aprobado por Ley Orgánica 6/2006,de 19 de julio –BOE 20 de julio de 2006-, vid. su art.218.5); pero la determinación legal, por el titular de lacompetencia legislativa en la materia (en este caso, elEstado) de los extremos a los que ha de extenderse lainspección financiera de las entidades locales no escontraria a la competencia catalana de tutela finan-ciera sobre las mismas. Este criterio lo mantiene cons-tante el TC, como puede verse en las SS. TC 96/1990, de24 de mayo; 331/1993, de 12 de noviembre; entre otras.5 Este precepto atribuía a la Generalidad de Cataluñala tutela financiera sobre los entes locales, mientras queel art. 9.8 del mismo Estatuto le atribuía competenciaen materia de régimen local.6 Aprobado por Ley Orgánica 1/1981, de 6 de abril (BOE28 de abril de 1981). Este precepto atribuye, a la Juntade Galicia, la tutela financiera sobre los entes locales

gallegos, mientras que el art. 27.2 del mismo Estatuto leatribuye la competencia en materia de régimen local.7 Además de la STC 179/1985, antes reseñada, es escla-recedora la STC 56/1983, de 28 de junio, que distingueel acto autorizativo de un aval del Ayuntamiento de Sa-badell a un concesionario de un servicio público, comoacto de tutela financiera sobre la entidad local (com-petencia de la Generalidad ex art. 48.1 de su Estatutode Autonomía de 1979); de la regulación del régimenjurídico aplicable a la concesión de avales por las enti-dades locales (competencia del Estado). Del mismomodo, distingue entre la autorización para una opera-ción de aval o de crédito (amparado en el título com-petencial tutela financiera) y la fijación de un límite deendeudamiento de las entidades locales (potestad nor-mativa no amparada en aquel título). Esta sentenciapermite apreciar la distinción entre las bases del régi-men jurídico de las entidades locales (competencia delEstado, ex art. 149.1.18ª de la Constitución); las potes-tades legislativa y reglamentaria de la Generalidad (art.9.8 del Estatuto de Autonomía de 1979); y las de ejecu-ción o tutela (ex art. 48.1 del mismo Estatuto). La STC57/1983, de 28 de junio, distingue también entre la fija-ción del límite máximo de endeudamiento de las enti-dades locales (establecido mediante disposicionesreglamentarias) y “los actos singulares de autorización”;estos últimos comprendidos dentro de una competen-cia de ejecución, atribuidos a la Generalidad, dentrode la competencia definida en el artículo 48.1 de su Es-tatuto (tutela financiera). No obstante, en el caso en-juiciado, se reconoce al Estado la competencia paraautorizar una operación de crédito que supera el techonormal de endeudamiento, como acto de ejecuciónindispensable para preservar lo básico (en el supuestocontrovertido, el equilibrio económico, que es respon-sabilidad del Estado, por lo que apela a las bases de laordenación del crédito y a las bases y coordinación dela planificación general de la actividad económica; esdecir, a las reglas 11ª y 13ª del art. 149.1 de la Constitu-ción). Por otra parte, de acuerdo con la STC 18/1991,de 31 de enero, “la fiscalización sobre las Corporacio-nes Locales… forma parte de la tutela financiera…”. Enla jurisprudencia más reciente, vid. STC 134/2011 (cali-fica los actos de tutela financiera como “intervencio-nes… de orden aplicativo o ejecutivo”); y en lalegislación también reciente, el art. 199 de la Ley8/2010, de 23 de junio, de régimen local de la Comuni-tat Valenciana (BOE 23 de julio de 2010), enumera lasfunciones (todas ellas de carácter ejecutivo) que co-rresponden a la Generalidad Valenciana en el ejerciciode la tutela financiera sobre las entidades locales.


título competencial más amplio “régimen local”,no entre las facultades de tutela financiera8. Estasfacultades tampoco comprenden la fijación dela participación de las entidades locales en los tri-butos del Estado o en fondos de cooperaciónlocal9. Así pues, de acuerdo con la jurisprudencia

del TC, la ordenación o regulación del régimenjurídico de las entidades locales, incluidas las ha-ciendas locales y, dentro de éstas, la participa-ción de aquéllas en fondos de financiación de lasmismas o en tributos estatales o autonómicos, seintegra en títulos competenciales (“régimenlocal” y “hacienda general”) distintos de la tutelafinanciera, ya que ésta sólo ampara competen-cias de ejecución (cuyo régimen jurídico tambiénse integra en aquellos títulos), como pueden serla ponderación y aplicación de los criterios dedistribución y la realización o ejecución de la dis-tribución de dichos fondos, aplicando los criteriosde distribución preestablecidos, sin alterarlos nidesarrollarlos10. Así pues, las facultades de tutelafinanciera se limitan, siguiendo la jurisprudenciadel TC, a una competencia de ejecución11.

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LAS COMBINACIONES DE NEGOCIOS REALIZADAS POR ETAPAS EN EL PGC TRAS LAS REFORMAS ...

8 Lo cual, partiendo de la exposición que precede, pa-rece una obviedad. Vid., en este sentido la STC 96/1990:“… sin desconocer las competencias autonómicas enmateria de haciendas locales que se desprende de losarts. 2.2 y 6.3 L.O.F.C.A., y 9.8 E.A.C. (régimen local) y27.2 E.A.G. (régimen local)…”. No cita ni el art. 48.1 delEstatuto catalán ni al 49.1 del gallego, que se refierena las facultades de tutela financiera de las Comunida-des Autónomas de Cataluña y Galicia respectiva-mente, como preceptos en los que basar lacompetencia autonómica en “haciendas locales”. Enla STC 233/1999, de 16 de diciembre, se señala, comoalgo indiscutido, que la Generalidad “de una parte,tiene competencia exclusiva en materia de régimenlocal ex art. 9.8 E.A.C. –la cual comprende también lasHaciendas locales- y, de otra, potestades de tutela fi-nanciera sobre los Entes Locales, en virtud del… art. 48.1E.A.C.”.9 Con toda claridad en la STC 331/1993: “… resulta in-discutible su competencia para crear un Fondo de Co-operación Local, integrado por la participación de losEntes locales en los ingresos del Estado y de la Genera-lidad, que repartirá atendiendo a las peculiaridades es-pecíficas de los Entes locales de su territorio, en elejercicio de la tutela financiera que sobre los mismos lecorresponde en virtud de lo establecido en el art. 48.1de su Estatuto de Autonomía. Todo ello sin perjuicio deque la distribución haya de hacerse respetando los cri-terios de reparto establecidos por el Estado, cuando setrate de ingresos estatales, y aplicando los criterios quela propia Comunidad Autónoma establezca cuando setrate de la participación en los ingresos propios”. Segúnesta sentencia, el establecimiento de los criterios de re-parto de los ingresos que los Presupuestos de la Gene-ralidad destinen a las entidades locales, se integra bajoel título competencial “régimen local”; mientras que laejecución del reparto integra una de las facultades detutela financiera. En el mismo sentido la STC 96/1990. Deacuerdo con la STC 171/1996, de 30 de octubre: “… elart. 49.2 del Estatuto de Autonomía de Galicia (que serefiere a la competencia autonómica en materia de tu-tela financiera) no atribuye a esta Comunidad Autó-noma más competencia sobre la materia que la derealizar la distribución de estos ingresos entre los enteslocales de su territorio, debiendo en esta tarea respetarlos criterios de reparto establecidos por el Estado de losque no puede apartarse”. Esta sentencia sigue el crite-rio de situar la competencia estatal para fijar los criteriosde distribución de la participación de las entidades lo-cales en los tributos estatales, bajo el título “Haciendageneral” (art. 149.1.14ª de la Constitución), y restringelas facultades de tutela financiera a competencias deejecución (realizar la distribución de los ingresos por tri-butos; y determinar las cantidades a distribuir, apli-cando los criterios de distribución establecidos, en estecaso por el Estado).

10 Expresamente, en este sentido, la STC 171/1996.11 Contrasta con el criterio jurisprudencial unánime des-crito, el mantenido, hasta fecha reciente, por la Comi-sión Arbitral del País Vasco, que en su Resolución de 10de abril de 2003 (o Decisión 2/2003, recaída en la cues-tión de competencia 2/2002, planteada por el Go-bierno Vasco en relación con el Proyecto de NormaForal Presupuestaria de las Entidades Locales del Terri-torio Histórico de Bizkaia). Considera la Comisión Arbitralque la tutela financiera se proyecta tanto a la regula-ción de los presupuestos como a la de los ingresos delas haciendas locales; añade que el principio de sufi-ciencia de estos ingresos “en ningún caso implica des-gajar de la tutela financiera el aspecto regulador de lospresupuestos”. Y, en base al título competencial “tutelafinanciera”, atribuye a los territorios históricos la compe-tencia para regular el régimen presupuestario de las en-tidades locales. Siguiendo el mismo criterio, en laDecisión 1/2008, de 20 de octubre (al resolver diversascuestiones de competencia planteadas contra el Pro-yecto de Ley Municipal de Euskadi), atribuye a los terri-torios históricos la competencia para regular ladistribución de la participación de los municipios en larecaudación por tributos concertados, basándose,para ello, en el título “tutela financiera”. Sin embargo,en la Decisión 3/2012, de 19 de abril, revisa, de plano,su criterio sobre el contenido de la tutela financiera yacoge el carácter ejecutivo –no normativo- de las fa-cultades que engloba, en términos sustancialmenteidénticos a los que acabamos de exponer (la mismaComisión Arbitral reconoce que corrige su interpreta-ción anterior, que –afirma- “plantea serios problemasde adecuación a nuestro ordenamiento jurídico”; yconcluye que las facultades de tutela financiera sobrelos entes locales ocupan un lugar marginal en nuestroordenamiento local).


III. LA TUTELA FINANCIERA SOBRE LOS MUNICIPIOSEN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO

El Estatuto de Autonomía para el País Vasco nohace mención específica a la tutela financierasobre los municipios, como título competencialde la Comunidad Autónoma12, contrariamente alcriterio seguido en algunos otros Estatutos de Au-tonomía, como hemos visto. En consecuencia,dicha facultad tutelar debe considerarse incluidaen el título genérico “régimen local” al que se re-fiere el artículo 10.4 del Estatuto de Autonomía;ya que, de acuerdo con la STC 233/1999, la ma-teria “régimen local” tiene un carácter globaliza-dor, comprensivo de la totalidad de los aspectosrelativos a la Administración Local.

Han sido los Conciertos Económicos postconstitu-cionales los que han incorporado las facultadesde tutela financiera sobre las entidades localesdel País Vasco como título competencial especí-fico, separado del más genérico “régimen local”.El artículo 48 del actualmente vigente establecelos principios por los que se regirán las relacionesfinancieras entre el Estado y el País Vasco. Entreellos, con el ordinal quinto, incluye el siguiente13:

“Las facultades de tutela financiera que,en cada momento, desempeñe el Estadoen materia de Entidades locales, corres-ponderán a las instituciones competentesdel País Vasco, sin que ello pueda signifi-car, en modo alguno, un nivel de autono-mía de las Entidades locales vascas inferioral que tengan las de régimen común”.

El texto transcrito no precisa si las facultades detutela financiera que menciona son de la com-petencia de las instituciones comunes de la Co-munidad Autónoma o de los órganos forales delos territorios históricos (no prejuzga la titularidadde la competencia); ni identifica “las facultadesde tutela financiera” a que se refiere, aunque lasacota con la expresión “las… que, en cada mo-mento, desempeñe el Estado”. Una primera lec-tura del enunciado del principio parece indicarque el Concierto Económico –aprobado me-diante Ley de fuente estatal- remite a la legisla-ción autonómica la identificación de laAdministración (autonómica o foral) titular de lasfacultades de tutela financiera; y que el interésprincipal del legislador radica en proteger el nivelde autonomía de las entidades locales vascas.Estando comprendidas aquellas facultades en lamateria “régimen local” –competencia autonó-mica, ex artículo 10.4 del Estatuto de Autonomía-, carece de sentido una nueva atribución de lasmismas a las instituciones autonómicas, salvo quese separen del citado título genérico para hacer-las objeto de una atribución específica a las ins-tituciones forales (lo que ya se hizo en elConcierto Económico de 198114, como veremosmás adelante).

Para una mejor comprensión de la tutela finan-ciera, como potestad o título competencial, con-cepto clave para la resolución de más de unconflicto entre las instituciones comunes y las fo-rales, pasamos a analizar, en paralelo, la evolu-ción de las facultades de tutela financieradesempeñadas por el Estado, en materia de en-tidades locales, y la regulación de esta tutela enlos Conciertos Económicos postconstitucionales,


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12 A veces –como en este caso- utilizamos la expresiónComunidad Autónoma del País Vasco con un sentidoamplio o globalizador, que incluye a todas las entidadesterritoriales e instituciones que la integran, cuyo ámbitoterritorial no exceda el autonómico (sentido en el queincluye también a los órganos forales de los territorios his-tóricos); en otras ocasiones, la utilizamos en un sentidomás estricto o restringido, para referirnos a las institucio-nes comunes de la misma (en contraposición a los ór-ganos forales de los territorios históricos u otras entidadesde distinto ámbito territorial). Normalmente, el lectorpodrá distinguir, con facilidad, el sentido, por el contextoen que esté ubicada la expresión, por lo que nos limita-remos a hacer la precisión oportuna sólo en aquellos su-puestos en que podría plantearse alguna duda.13 Los otros cuatro son: “Primero. Autonomía fiscal y finan-ciera de las instituciones del País Vasco para el desarrolloy ejecución de sus competencias. Segundo. Respeto dela solidaridad en los términos prevenidos en la Constitu-ción y en el Estatuto de Autonomía. Tercero. Coordina-ción y colaboración con el Estado en materia deestabilidad presupuestaria. Cuarto. Contribución del PaísVasco a las cargas del Estado que no asuma la Comu-nidad Autónoma, en la forma que se determina en elpresente Concierto Económico”. Como puede compro-barse, el contenido de estos cuatro principios y su redac-ción revelan una naturaleza distinta de la del quinto (concontenido normativo propio, que le viene dado por unaredacción dotada de autonomía respecto de los otros).

14 Aprobado por Ley 12/1981, de 13 de mayo (BOE 28de mayo de 1981).


comenzando por el de 1981 (el primero posteriora la Constitución y al Estatuto de Autonomía; re-ferencias de partida del proceso de actualiza-ción de los derechos históricos), precedenteinmediato de la regulación actual.

IV. LA TUTELA FINANCIERA EN EL CONCIERTO ECO-NÓMICO DE 1981

De acuerdo con el artículo 45.2 del ConciertoEconómico de 1981, “las facultades de tutela fi-nanciera que en cada momento desempeñe elEstado en materia de imposición y ordenaciónde los referidos tributos15, corresponderán a lasrespectivas Diputaciones Forales, sin que ellopueda significar, en modo alguno, un nivel de au-tonomía de las Corporaciones Locales vascas in-ferior al que tengan las de régimen común”16. Laatribución a las diputaciones forales17 (el mismo

Concierto Económico de 1981 excluye al otro ór-gano foral –juntas generales-; precisamente al ti-tular de la potestad normativa) evidencia que setrata de facultades de carácter administrativoque se engloban bajo la denominación de tu-tela. La calificación de ésta como financiera sedebe a que las facultades se limitan a la “impo-sición y ordenación” de tributos locales (innomi-nados). La “imposición” hace mención a lapotestad de la entidad local, para determinar,dentro de los límites señalados por la ley, la apli-cación de dichos tributos; y “ordenación” al ejer-cicio de la potestad reglamentaria de la entidad,en materia tributaria, dentro de los mismos lími-tes18. En la fecha de la aprobación del ConciertoEconómico de 1981 la imposición y ordenaciónde los tributos locales estaba regulada en los ar-tículos 717 a 730 del TRLRL, 195519, que conteníanlas facultades de tutela financiera atribuidas alEstado en esta materia. Entre dichas facultadesdestacaban, especialmente, las relativas a la au-torización o aprobación de las ordenanzas fisca-les (y acuerdos de imposición de las mismas,adoptados por los plenos de las corporaciones

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15 El art. 45.2 del Concierto Económico (1981) está ubi-cado en el capítulo I (“Tributos”), sección 10ª (“Hacien-das Locales”), y lleva por título o encabezamiento“Otros tributos locales”. La sección 10ª citada está for-mada por los arts. 41 a 46; los cuatro primeros de éstosse refieren, respectivamente, a los siguientes tributos, yaextinguidos: contribución territorial rústica y pecuaria(art. 41); contribución territorial urbana (art. 42); licenciafiscal del impuesto sobre los rendimientos del trabajopersonal (art. 43); y licencia fiscal del impuesto industrial(art. 44). El núm. 1 del art. 45 se refiere a la facultad, delas instituciones competentes de los territorios históricos,de mantener, establecer y regular, dentro de su territo-rio, “los demás tributos propios de las Corporaciones Lo-cales”; en consecuencia, la mención “los referidostributos” del núm. 2 del art. 45, por el contexto en el queestá, parece remitir a los que se refiere el núm. 1 delmismo art. 45; es decir, a todos los tributos locales ex-cepto los que son objeto de los arts. 41 a 44 ya señala-dos. En cualquier caso, aunque incluyera también aéstos, el razonamiento que sigue sería igualmente vá-lido.16 Las SS.TS de 3 y 11 de abril y 5 de octubre de 1990(RR.JA 2883, 4921 y 8282/1990, respectivamente) seña-lan que, con este precepto, “lo que ha hecho el legis-lador ha sido sustituir al Estado por las DiputacionesForales, en cuanto a la competencia que aquél teníaen materia de imposición y ordenación de tributos,pero sin conceder a las Diputaciones más derechosque los que tenía el Estado a quien sustituyen”.17 Obsérvese que las facultades normativas, en relacióncon los distintos tributos, se atribuyen a las “Institucionescompetentes de los Territorios Históricos” (art. 45.1 delConcierto Económico de 1981), en la inteligencia deque la regulación de los elementos esenciales de los tri-butos, materia reservada a ley (ex arts. 31 y 133 de laConstitución), corresponderá a las juntas generales me

diante norma foral (vid. art. 8º.1.a de la LTH), sin perjuiciode que éstas puedan ser desarrolladas reglamentaria-mente por las diputaciones forales. 18 En la regulación actualmente vigente, vid. arts. 15 yss. del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Ha-ciendas Locales –TRLHL-, aprobado por Real DecretoLegislativo 2/2004, de 5 de marzo (BOE 9 de marzo de2004).19 Derogado por el Texto Refundido de las DisposicionesLegales Vigentes en Materia de Régimen Local, apro-bado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 deabril (en adelante TRRL, 1986; BOEs 22 y 23 de abril de1986). Los artículos señalados (pueden verse en ARAN-ZADI, Nuevo Diccionario de Legislación, nº. 15281) inte-graban el capítulo VII (“Imposición y ordenación deexacciones”) del título III (“Disposiciones comunes a lasHaciendas municipal y provincial”) del libro cuarto(“Haciendas Locales”). El primero de los artículos cita-dos establecía que “las Corporaciones Locales acorda-rán la imposición de exacciones y aprobaránsimultáneamente las correspondientes Ordenanzaspara su aplicación”. La expresión “exacciones” era másamplia que “tributos”, e incluía a éstos (vid. art. 434 delTRLRL, 1955). La base 36, núm. 4, de la Ley 41/1975, de19 de noviembre, de Bases del Estatuto de RégimenLocal (BOE 21 de noviembre de 1975), establecía que“compete también a las Entidades locales, la adopciónde acuerdos sobre imposición y la aprobación de lasOrdenanzas de exacciones”, aunque, como trámiteprevio, se preveía informe del Servicio de Asesora-miento e Inspección de las Corporaciones Locales.


locales) y, en su caso, el señalamiento de las mo-dificaciones que debían introducirse, atribuidas alos delegados de hacienda20.

Por otra parte, de acuerdo con la disposicióntransitoria octava del Estatuto de Autonomíapara el País Vasco, el primer Concierto Econó-mico postestatutario debía inspirarse “en el con-tenido material del vigente Concierto Económicocon la provincia de Álava, sin que suponga de-trimento alguno para la provincia…”. Este Con-cierto Económico no hacía referencia a laspotestades de la Diputación de Álava en materiade imposición y ordenación de tributos locales.La Diputación alavesa ya tenía atribuido, por De-creto-ley de 10 de agosto de 1954, por el que seaprueban las Normas para la Hacienda Foral deÁlava21, en relación con los municipios de su te-rritorio, el ejercicio de las funciones que la legisla-ción de régimen local atribuía al Ministerio deHacienda, en materia de “imposición y ordena-ción de exacciones”.

El Concierto Económico de 1981 somete el ejer-cicio de las facultades de tutela financiera, porlas diputaciones forales, a la limitación de que nopodrá significar “un nivel de autonomía de lasCorporaciones Locales vascas inferior al que ten-gan las de régimen común”. La autonomía a laque se refiere el precepto es la protegida por lagarantía constitucional de los artículos 137 y 140de la Carta Magna; su nivel o amplitud no de-penderá tanto del ejercicio material de las facul-

tades de tutela (por las diputaciones forales)como del régimen jurídico de ésta (extremos oactuaciones de las corporaciones locales a losque ha de extenderse)22, que, en lo concernientea los tributos locales, formará parte de la propianormativa reguladora de éstos, también de lacompetencia de los órganos forales de los terri-torios históricos, por lo que la limitación relativa alnivel de autonomía debe entenderse referida aéstos en general.

Como conclusión de lo expuesto, podemos decirque el artículo 45 del Concierto Económico de1981 distingue y separa, con nitidez, por unaparte, la potestad normativa de las institucionescompetentes de los territorios históricos (para“mantener, establecer y regular” tributos locales,a los que se refiere su número 1), que la anuda alproceso de actualización de los derechos históri-cos (disposición adicional primera de la Constitu-ción); y, por otra, las facultades de tutelafinanciera de las diputaciones forales (en su nú-mero 2). El Concierto Económico de 1981 refierelas facultades de tutela, de acuerdo con el con-cepto jurídico de éste, como título de interven-ción administrativa distinto de la potestadnormativa. Ambos títulos, referidos a tributos loca-les, forman parte de los derechos históricos.

V. LA SUPRESIÓN DE LAS FACULTADES DE TUTELA FI-NANCIERA DEL ESTADO, EN MATERIA DE IMPOSI-CIÓN Y ORDENACIÓN DE TRIBUTOS LOCALES

Las facultades de tutela financiera que se atribu-ían al Estado, en la materia específica de imposi-ción y ordenación de los tributos locales,quedaron sin efecto, en lo sustancial23, en virtuddel Real Decreto-ley 3/1981, de 16 de enero24,que, tramitado como proyecto de ley, su conte-nido se incorporó a la Ley 40/1981, de 28 de oc-tubre, por la que se aprueban determinadas


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20 Vid. art. 723. No viene al caso extenderse en el detallede las facultades de tutela financiera en materia de im-posición y ordenación de tributos locales que atribuíana la Administración del Estado los preceptos citados delTRLRL, 1955; baste señalar su carácter administrativo ylos indicados como los más significativos. Aunque la Ley41/1975 apuntaba una tutela menos intensa sobre lasentidades locales, de acuerdo con el núm. 5 de su base36 (que no fue llevada a decreto legislativo, por faltade ejercicio de la delegación legislativa), los recursosen vía administrativa, contra los acuerdos sobre impo-sición y ordenanzas, deberían ser resueltos por los órga-nos del Ministerio de Hacienda, previo informe de losórganos competentes del Ministerio de Gobernación.21 BOE 8 de octubre de 1954. Este Decreto-ley trata fun-damentalmente de ordenar, sistematizar, clarificar yactualizar las facultades o competencias que veníaejerciendo la Diputación de Álava en virtud de su régi-men económico-administrativo en materia municipal.

22 Vid. STS de 19 de diciembre de 2003 (RJA 612/2004).23 Las que quedaron subsistentes, si es que se puedencalificar de tutela financiera, apenas tienen relevanciapara la materia que nos ocupa (como la necesidad dedeclaración del Gobierno para que la corporaciónlocal deje de aplicar exenciones a título de reciproci-dad internacional).24 BOE 31 de enero de 1981.


medidas sobre régimen jurídico de las Corpora-ciones Locales25. Con el citado Real Decreto-ley3/1981 desaparece la práctica totalidad de loscontroles a que estaba sometida la Administra-ción Local por parte del Estado26. Ya la STC4/1981, de 2 de febrero, había establecido queel régimen de tutela, de la Administración del Es-tado sobre las entidades locales, por razoneseconómicas27, era incompatible con el gobiernoy administración autónoma de estas entidades.Con carácter general, la misma STC proscribía,como contrarios al principio constitucional de au-tonomía local, “los controles genéricos e indeter-minados que sitúen a las Entidades Locales enuna posición de subordinación o dependenciacuasi jerárquica de la Administración del Estadou otros entes territoriales”28. Según el TC, la auto-

nomía garantizada por la Constitución quedaríaafectada en los supuestos en que la decisión co-rrespondiente a la “gestión de los intereses res-pectivos” (de las entidades locales) fuera objetode un control de oportunidad de forma tal quela toma de la decisión viniera a compartirse conotra Administración. La STC 4/1981 ya deja vercon claridad la difícil convivencia del principio deautonomía municipal con el régimen de tutelaadministrativa sobre los municipios. La Ley40/1981 trata de acomodar la legislación pre-constitucional de régimen local al reconoci-miento de la autonomía local en la Constitución29

(con criterios que no podían diferir de los senta-dos por la STC 4/1981). A tal efecto, regula un pro-cedimiento para la adopción y eficacia (con supublicación oficial) de los acuerdos municipalesde imposición y ordenación de tributos locales,sin la intervención de los delegados de hacienda,cuya sanción era anteriormente un trámite obli-gado30. De este modo, se produce la práctica ex-tinción de las facultades de tutela financiera delEstado sobre los municipios, en materia, entreotras, de imposición y ordenación de tributos lo-cales, presupuestos y cuentas municipales.

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25 BOE 12 de noviembre de 1981; si bien la tabla de pre-ceptos vigentes y derogados por la Ley 40/1981 fueaprobada por RD. 3183/1981, de 29 de diciembre (BOE31 de diciembre de 1981). Como dice Jesús GUIJARROARRIZABALAGA, “La tutela financiera de las Corpora-ciones Locales”, Revista de Hacienda Autonómica yLocal, nº. 38, pp. 281-308, esp. p. 297, “la imposición yordenación de exacciones locales ya no son aproba-das por los órganos del Ministerio de Hacienda”.26 Además de los relativos a la imposición y ordenaciónde tributos, desaparecen también los controles de losórganos de la Administración del Estado en materia deaprobación de presupuestos (que queda remitida ple-namente a la competencia de los propios órganos cor-porativos), su liquidación, rendición de cuentas, etc.(vid. GUIJARRO ARRIZABALAGA, “La tutela…”, cit., pp.291 y ss.).27 La sentencia se refiere a la regulada en los arts. 425 y426 del TRLRL, 1955, que preveían la administración dela entidad local en régimen de tutela en determinadossupuestos de déficit presupuestario.28 El TC admite el control de legalidad sobre el ejerciciode las competencias municipales y también “controlesde carácter puntual (que) habrán de referirse normal-mente a supuestos en que el ejercicio de las compe-tencias de la Entidad local incidan en interesesgenerales concurrentes con los propios de la Entidad”(que ejerce el control o tutela). En materia económico-financiera admite la constitucionalidad de “controlesque valoren incluso aspectos de oportunidad, siempreque sea una medida proporcionada para la defensadel patrimonio como sucede en los actos de disposi-ción. En los demás supuestos sólo será admisible la exis-tencia de controles de legalidad” (p.e., en materiapresupuestaria y de ordenanzas). La STC 109/1998, de21 de mayo, precisa que la autorresponsabilidad de lasentidades locales, en el ejercicio de sus competenciaspropias, es incompatible con controles genéricos, ins-trucciones vinculantes y determinaciones agotadorasde otras instancias de poder.

29 Vid. Antonio FANLO LORAS, “Problemática actual delcontrol de legalidad de los actos y acuerdos de las Cor-poraciones Locales. Estudio de los artículos 8 y 9 de laLey 41/1981 de 28 de octubre”, RVAP, nº. 11, pp. 25-82,esp. p. 27.30 Vid. esp. arts. 18 a 20 de la Ley 40/1981. También esde resaltar su disposición transitoria 4ª, según la cual, losacuerdos de imposición y ordenación de tributos adop-tados por las corporaciones locales, con anterioridad ala fecha de entrada en vigor de la Ley y que no hubie-ran sido sancionados por los órganos competentes delMinisterio de Hacienda (actuación que en la Comuni-dad Autónoma del País Vasco correspondería, deacuerdo con lo expuesto, a las diputaciones forales) enla referida fecha, continuarán su tramitación ajustán-dose al procedimiento previsto en la misma Ley 40/1981(es decir, sin dicha sanción estatal). La voluntad del le-gislador de liberar inmediatamente, a las corporacioneslocales, de controles propios de la tutela administrativa,se refleja, asimismo, en la disposición transitoria 5ª, queestablece que “los expedientes afectados por la supre-sión de los procedimientos de fiscalización, intervencióny tutela a que se refiere la presente Ley, que en el mo-mento de entrada en vigor de la misma se encuentrensometidos a resolución de los órganos competentes delMinisterio de Administración Territorial serán devueltos alas respectivas Corporaciones Locales”.


VI. LAS FACULTADES DE TUTELA FINANCIERA DE LASDIPUTACIONES FORALES Y LA LEGISLACIÓN BÁ-SICA ESTATAL EN MATERIA DE RÉGIMEN LOCAL

Si la adecuación de la legislación de régimen locala la Constitución deja al Estado prácticamente sinfacultades de tutela financiera en materia de im-posición y ordenación de tributos municipales, elrazonamiento lógico nos debe llevar a la conclu-sión de que también quedan extinguidas las equi-valentes de las diputaciones forales31.Efectivamente, las facultades de tutela financieraa que se refería el artículo 45.2 del Concierto Eco-nómico de 1981 quedan sin efecto, pues no cabemantener situaciones jurídicas, aun con probadatradición, incompatibles con los mandatos y prin-cipios constitucionales32, y el de la autonomía mu-nicipal es uno de éstos. Para mayor claridad, elmismo artículo 45.2 del Concierto Económico de1981 protege, para las corporaciones locales vas-cas, un nivel de autonomía (como mínimo, el quetengan las de régimen común) infranqueable enel ejercicio de la tutela financiera33. La Ley 40/1981establece que lo dispuesto en la misma se enten-derá sin perjuicio de las particularidades de los re-gímenes forales (disposición final 6ª); pero, a laprohibición de particularidades contrarias a losprincipios constitucionales antes aludida, se añadeque el mismo precepto –el último citado del textoconcertado- que actualiza dichas particularida-des, en materia de tutela financiera, pone comolímite de ésta el principio constitucional de la au-tonomía local, de aplicación en todo el Estado34.Por otra parte, la disposición adicional tercera delConcierto Económico35 reconoce a las diputacio-

nes forales las facultades que en el orden econó-mico y administrativo les reconoció el Real Decretode 13 de diciembre de 190636, que las considerasubsistentes (en virtud del proceso de actualizacióngeneral del régimen foral, previsto en la disposiciónadicional primera de la Constitución), sin perjuiciode las bases a que hace referencia el art. 149.1.18ªde la Constitución. En esta disposición adicional delConcierto Económico aparecen, con toda nitidez,los términos de la confrontación entre las particu-laridades históricas de los actuales territorios foralesy la legislación básica estatal. De entre aquéllas, setratan de rescatar las facultades que, en el ordeneconómico y administrativo, les reconoció, a las di-putaciones vascas, el art. 15 del Real Decreto de13 de diciembre de 1906; se someten al procesode actualización, en el marco de la Constitución ydel Estatuto de Autonomía (disposición adicionalprimera de la Constitución) y se depuran y aplicanlas que se consideren subsistentes, (“sin perjuicio delas bases…”). Del texto de la disposición adicionaltercera del Concierto Económico se deduce laprevalencia de la legislación básica estatal sobrelas facultades que reconoce a las diputaciones fo-rales el añejo Real Decreto que cita; y, como laconcreción del alcance de la garantía constitucio-nal de la autonomía municipal forma parte de lalegislación básica37, la conclusión inmediata es queaquellas facultades ceden frente a las bases regu-ladoras del régimen jurídico de la autonomía mu-nicipal (que traen causa directamente de lapropia Constitución)38. Evidentemente, si el requi-


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31 Así lo entiende Tomás Ramón FERNÁNDEZ, Los dere-chos histórico de los territorios forales, Cívitas-Centro deEstudios Constitucionales, Madrid, 1985, p. 217.32 Con claridad en la STC 76/1988, de 26 de abril.33 Parece lógica esta cautela, si tenemos en cuentaque en la fecha de aprobación de este Concierto Eco-nómico se estaba tramitando la Ley 40/1981 a la quenos hemos referido anteriormente (que traía causa delRD-ley 3/1981) y pocos meses antes se había dictado laSTC 4/1981.34 Límite que se reitera en la posterior legislación básicaestatal de desarrollo del art. 149.1.18ª de la Constitución(núm. 6 de la disposición adicional segunda de la Ley7/1985 y disposición adicional decimoctava de la Ley39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Ha-ciendas Locales; BOE 30 de diciembre de 1988).

35 Su contenido es idéntico en el de 1981 y en el actual.36 Este Real Decreto renueva el Concierto Económico –el cuarto- con las provincias vascongadas, puede verseen José María de ESTECHA Y MARTÍNEZ, Régimen Polí-tico y Administrativo de las Provincias Vasco-Navarras,tomo I, pp. 251-255.37 Extensamente, en este sentido, la STC 214/1989, de 21de diciembre.38 En este sentido la STS de 11 de abril de 1990 señalaque “cuando la Ley de Concierto (1981) dice que lasfacultades de tutela financiera que en cada momentodesempeña el Estado en materia de imposición y orde-nación de los respectivos tributos, corresponderán a lasrespectivas Diputaciones Forales, no significa que si elEstado dejara de desempeñarlas en el régimen común,pueda seguir con ellas la Diputación foral porque en-tonces entraría en juego el límite insalvable de la cuotade autonomía lograda por el resto de las corporacioneslocales”.


sito de aprobación previa, por el órgano compe-tente del Ministerio de Hacienda, de las ordenan-zas fiscales de las corporaciones locales (ocualquier otro acto genérico de tutela) es contra-rio a este principio constitucional, no hay razón al-guna para mantener la constitucionalidad de lamisma actuación tutelar ejercida por una diputa-ción foral39. Así pues, entre los derechos históricosderivados del artículo 15 del Real Decreto de 13 dediciembre de 1906, susceptibles de actualización,no podrían incluirse “las facultades de tutela finan-ciera… en materia de imposición y ordenación”de tributos locales a que se refiere el artículo 45.2del Concierto Económico de 1981, que no en-cuentran amparo en la disposición adicional pri-mera de la Constitución, por ser contrarias a laautonomía municipal que consagran sus artículos137 y 140. Limitándonos a la materia a que se re-fiere el artículo 45 del Concierto Económico de1981, debemos concluir que las diputaciones fora-les carecen de título de intervención de caráctertutelar en materia de imposición y ordenación detributos locales; carencia que se extiende a todocontrol genérico que sitúe a los ayuntamientos enuna posición de subordinación o dependenciaquasi jerárquica respecto de aquéllas institucionesforales40. Esta carencia de título ejecutivo de inter-vención tutelar no afecta, lógicamente, a la po-testad normativa de los territorios históricos enmateria de tributos locales.

VII. LA TUTELA FINANCIERA EN LA LTH

La LTH, más de dos años después41 de la aproba-ción del Concierto Económico de 1981, establecelo siguiente, respecto de la tutela financiera, en elnúmero 1 de su disposición adicional segunda:

“Las Diputaciones Forales, en el ejerciciode las facultades de tutela financiera, quelegalmente les corresponden sobre sus Mu-nicipios, deberán garantizar, para el con-junto de los mismos, un nivel de recursosque, en ningún caso, será inferior al quecorrespondiere al Territorio por aplicaciónde la legislación de régimen común sinperjuicio de la facultad de las Diputacio-nes Forales para efectuar la distribución dedichas cantidades con los criterios que es-timen convenientes, conforme a lo dis-puesto en el artículo 46 del ConciertoEconómico”.

La mención a “las facultades de tutela finan-ciera, que legalmente les corresponden” indicaque el precepto no pretende alterar las que tie-nen atribuidas las diputaciones forales, respectode los municipios de su respectivo territorio histó-rico; lo que nos lleva, como precedente legal in-mediato, al Concierto Económico de 1981,entonces vigente. Recordemos que el artículo45.2 de éste se refiere “a las facultades de tutelafinanciera que en cada momento desempeñe elEstado en materia de imposición y ordenación”de determinados tributos locales. Pero, comohemos razonado, estas facultades carecen deefectividad tras la Constitución de 1978, por serincompatibles con el principio de autonomía mu-nicipal. Hemos visto también que las facultadesde tutela financiera comprenden la ejecución dela distribución de la participación de los munici-pios en los ingresos por tributos concertados42; yésta es una facultad que se hallaba atribuida alas diputaciones forales en el artículo 46 del Con-cierto Económico de 1981. En consecuencia,entre las facultades de tutela financiera que citala disposición adicional segunda de la LTH habríaque entender incluida la distribución, entre losmunicipios, de la participación en los ingresos portributos concertados. La misma disposición adi-cional se remite al artículo 46 del Concierto Eco-

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39 Con toda claridad, en estos términos, la STS de 3 deabril de 1990.40 FERNÁNDEZ, Los derechos…, cit., pp. 102 y ss., consi-dera que la doctrina constitucional (se refiere a lasSS.TC 4/1981 y 14/1981, de 29 de abril) está en abiertacontradicción con la intensa tutela a la que los munici-pios de los territorios forales han estado sometidos,desde 1853, por las diputaciones forales (que, en gene-ral, tampoco fue de mayor intensidad que el ejercidopor el Estado respecto de los de régimen común).41 Recordemos que la LTH lleva la fecha de 25 de no-viembre de 1983 y fue publicada en el BOPV de 10 dediciembre siguiente.

42 Las SS.TC 96/1990, 331/1993 y 171/1996, antes citadas,se refieren a la ejecución de la participación de los mu-nicipios en los ingresos por tributos estatales o que lospresupuestos de la Comunidad Autónoma destinen adichas entidades. Es evidente que el criterio es igual-mente válido para los ingresos por tributos concertados.


nómico de 1981, por lo que es clara la vincula-ción de las citadas facultades de las diputacio-nes forales con la posición de éstas en lafinanciación de los municipios, en un doble sen-tido: a) quedan obligadas a garantizar, al con-junto de los municipios de su respectivo territorio,un nivel de recursos no inferior al que les corres-pondería por aplicación de la legislación de ré-gimen común; y b) se les reconoce la facultadde distribuir dichos recursos –entre los municipios-con los criterios que estimen convenientes, “con-forme a lo dispuesto en el artículo 46 del Con-cierto Económico”. Así pues, el número 1 de ladisposición adicional segunda de la LTH utiliza laexpresión “facultades de tutela financiera” nopara acoger el concepto contenido, bajo lamisma expresión, en el artículo 45.2 del ConciertoEconómico de 1981 –limitadas a la materia de im-posición y ordenación de tributos locales-, sinopara referirse a las facultades que el artículo 46.1del mismo Concierto Económico atribuye a las di-putaciones forales en la financiación de los mu-nicipios.

VIII. LA MODIFICACIÓN DEL CONCIERTO ECONÓ-MICO EN 1990

El Concierto Económico de 1981 fue modificadopor la Ley 2/1990, de 8 de junio43, para su adap-tación a las leyes reguladoras de las haciendas lo-cales y de tasas y precios públicos44. En lo relativoa las facultades de tutela financiera, esta Ley dauna nueva redacción al artículo 45 del ConciertoEconómico, que queda con el siguiente texto:

“Las facultades de tutela financiera queen cada momento desempeñe el Estadoen materia de imposición y ordenación delos tributos y precios públicos de las Entida-des Locales corresponderán a las respec-tivas Diputaciones Forales, sin que ellopueda significar, en modo alguno, un nivelde autonomía de las Entidades LocalesVascas inferior al que tengan las de régi-men común”.

Como puede observarse, las “facultades de tu-tela financiera” son conceptualmente las mismasque las que cita el artículo 45.2 del ConciertoEconómico, en su redacción inicial de 1981. Laampliación del objeto de la tutela (ahora las fa-cultades se refieren a la imposición y ordenaciónde todos los tributos45 y precios públicos46 de lasentidades locales) no tiene mayor trascenden-cia, ya que las facultades de tutela financieraque ejercía el Estado, en esta materia, en 1991,eran prácticamente inexistentes47.

Por otra parte, el Concierto Económico, en re-dacción dada por la Ley 2/1990, no contiene ya


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43 BOE 12 de junio de 1990. 44 Se refiere a la Ley 39/1988 y a la Ley 8/1989, de 13 deabril, de Tasas y Precios Públicos (BOE 15 abril 1989).

45 Es decir, los impuestos locales (que la Ley 39/1988 re-ordena en cinco la diversidad hasta entonces exis-tente), tasas y contribuciones especiales de lasentidades locales.46 Concepto de ingreso que, aunque no se le atribuíael carácter de tributo, se había incorporado a la nor-mativa tributaria estatal y se quiso incorporar tambiénal Concierto Económico, como se explica en la exposi-ción de motivos de la Ley 2/1990 en los siguientes térmi-nos : “Asimismo, también ha sido objeto de reforma elactual sistema de tasas estatales, habiéndose creado,en el ámbito de éste, una nueva categoría financieraconstituida por los precios públicos, reforma ésta quetambién afecta a la concertación actualmente vi-gente en esta materia”. La delimitación conceptual detasa y precio público, que hicieron la Ley 39/1988 y laLey 8/1989, tuvo que ser sustancialmente modificadacon motivo de la STC 185/1995, de 14 de diciembre;cuestión en la que no nos extendemos, ya que quedaal margen de nuestro trabajo.47 Si exceptuamos las facultades –difícilmente califica-bles como de tutela– atribuidas, con carácter general,al Estado, en relación con los acuerdos de las entida-des locales (y, en consecuencia, también sobre los re-lativos a los de imposición y ordenación de tributoslocales), al amparo de los arts. 63 a 67 de la Ley 7/985.Los arts. 15 a 19 de la Ley 39/1988, que regulan la impo-sición y ordenación de tributos locales, no prevén nin-guna facultad específica de tutela en esta materia (ytampoco en los arts. 41 a 48, en relación con los preciospúblicos, que no tienen el carácter de tributos y a losque la Ley no refiere los términos “imposición” y “orde-nación”). Parece que la mención a las limitadas facul-tades de tutela financiera que contiene el preceptotranscrito no toma en debida consideración la modifi-cación de la legislación reguladora de las haciendaslocales para adecuarla al principio de autonomía mu-nicipal ya consagrado en la Constitución. En cualquiercaso, obsérvese que las facultades de tutela financieraque refiere el art. 45 del Concierto Económico se siguenatribuyendo al órgano foral que asume el Gobierno yla Administración del territorio histórico (diputaciones fo-rales) y no al que ejerce la máxima potestad normativa(juntas generales).


referencia alguna a la ejecución de la distribu-ción de la participación en la recaudación portributos concertados, entre las entidades locales(facultad, también, de tutela financiera). Sin em-bargo, atribuye a las diputaciones forales la eje-cución de la distribución, entre dichas entidades,de su participación en tributos no concertados.

IX. LA TUTELA FINANCIERA Y EL CONCIERTO ECO-NÓMICO ACTUALMENTE VIGENTE

Tras el examen y la delimitación de las facultadesde tutela financiera y los antecedentes legislati-vos postconstitucionales relativos a las mismas,pasamos a analizar el alcance de las “facultadesde tutela financiera que, en cada momento, des-empeñe el Estado en materia de Entidades Loca-les”, a las que se refiere el artículo 48 delConcierto Económico actualmente vigente.

Lo primero que resalta es la ubicación sistemá-tica de la mención a dichas facultades. Se ex-trae de la sección relativa a las haciendaslocales e incluso del capítulo de los tributos, parasituarla en el capítulo II, relativo a las relacionesfinancieras entre el Estado y el País Vasco; y, den-tro de éste, en la sección titulada “Normas ge-nerales”. Las facultades de tutela financiera sellevan a la categoría de principios generales (elquinto de los contenidos en el artículo 48) querigen las citadas relaciones financieras, cuyotexto lo transcribimos en el apartado III. Parece,pues, evidente que alguna relación deben tenercon dichos principios y el ámbito de relacionesen que se insertan.

El objeto de las facultades de tutela financierase extiende ahora a todas las que desempeñael Estado en materia de entidades locales; no selimita a la imposición y ordenación de tributos.Por otra parte, el Concierto Económico ya no fijael titular de dichas facultades. Se limita a señalarque “corresponderán a las instituciones compe-tentes del País Vasco”. Sea quien fuere su titular,tienen el mismo límite que en las redaccionesanteriores que hemos visto: no pueden significarun nivel de autonomía de las entidades localesvascas inferior al que tengan las de régimencomún.

Las facultades de tutela financiera compatiblescon el principio constitucional de la autonomíamunicipal se reducen sustancialmente a las au-torizaciones para el acceso al crédito y enajena-ciones de bienes municipales y a la ejecuciónmaterial de la distribución de la participación mu-nicipal en la recaudación de tributos estatales yautonómicos (en nuestro caso, aplicable tam-bién a la distribución de la participación en la re-caudación por tributos concertados). Lacompetencia para la concesión, a los municipiosvascos, de las autorizaciones referidas ha corres-pondido históricamente al Estado48. La distribu-ción de la participación de los municipios en larecaudación por tributos concertados, desdeque se abrió esta vía de financiación municipal,ha correspondido a las diputaciones vascas con-certadas; inicialmente –antes de la creación dela Comunidad Autónoma- a la de Álava49 y, des-pués de la Constitución de 1978 –creada ya laComunidad Autónoma-, a las tres. El artículo 48del Concierto Económico se refiere a las faculta-

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48 Ya la Real Orden de 8 de agosto de 1891, sobre la vi-gencia de la Real Orden de 8 de junio de 1878 (ESTE-CHA Y MARTÍNEZ, Régimen Político…, cit., tomo I, pp.82-83), dictada a solicitud de las tres diputaciones vas-cas a la Presidencia del Consejo de Ministros (vid. Nico-lás VICARIO Y PEÑA, Los Conciertos Económicos de lasProvincias Vascongadas, tomo I, pp. 196-197), que dapublicidad y carácter oficial, para las tres provincias, ala Real Orden de 13 de diciembre de 1882, sobre atri-buciones de las diputaciones provinciales vascongadasen materia de examen y aprobación de los presupues-tos y cuentas municipales (ESTECHA Y MARTÍNEZ, Régi-men Político…, cit., tomo I, pp. 79-82), dispone, en suapartado 3º, que, de acuerdo con las Leyes Municipal(de 2 de octubre de 1877, puede verse en Boletín Jurí-dico-administrativo ALCUBILLA, 1882, pp. 381 y ss.; vid.su art. 85) y Provincial (de 29 de agosto de 1882 –BoletínJurídico-administrativo ALCUBILLA, 1882, pp. 680 y ss.-,vid. su art. 77) entonces vigentes, “los Ayuntamientos yCorporaciones provinciales de Álava, Guipúzcoa y Viz-caya necesitan obtener la aprobación del Gobiernopara la enajenación de bienes, derechos reales y títulosde Deuda pública, ó la contratación de empréstitosque pudieran comprometer los recursos de los presu-puestos municipales y provinciales relacionados nece-sariamente con el cumplimiento de los interesespermanentes y las obligaciones generales del Estado”.Este criterio se mantuvo constante en la legislación pos-terior, vid. arts. 539 a 545 del Estatuto Municipal, de 8 demarzo de 1924 (Diccionario de la Administración Espa-ñola ALCUBILLA, Anuario 1911, pp. 671 y ss.); arts. 8 y 10del Decreto-ley de 10 de agosto de 1954 (aplicable sóloen Álava).49 Vid. Decreto-ley de 10 de agosto de 1954.


des de tutela financiera en general, por lo quedeben entenderse comprendidas en el mismotodas las manifestaciones legales de ésta.

Vamos a referirnos, en primer lugar a la ejecuciónde la distribución de la participación de las enti-dades locales50 vascas en la recaudación por tri-butos concertados. Aunque, como decimos, ni elEstatuto de Autonomía ni el Concierto Econó-mico actualmente vigente contienen una refe-rencia explícita en este sentido, el número 1 dela disposición adicional segunda de la LTH esta-blece que corresponde a las diputaciones foralesdistribuir, entre los municipios de su respectivoámbito territorial, su participación en la recauda-ción por tributos concertados. El legislador auto-nómico, al aprobar la LTH, no tenía margen dedisponibilidad para atribuir esta facultad a otrainstitución, ya que el artículo 46.1 del ConciertoEconómico de 1981, entonces vigente, la atribuíaa las diputaciones forales (formaba parte del nú-cleo esencial o intangible de la foralidad). Ahora,se plantea la cuestión del margen de disponibili-dad del Parlamento Vasco para alterar la titulari-dad actual, modificando, en este sentido, ladisposición adicional segunda de la LTH. Se trata

de determinar si el legislador autonómico puededesposeer, a las diputaciones forales, de su com-petencia para distribuir, entre las entidades loca-les de su territorio histórico, la participación de lasmismas en la recaudación por tributos concerta-dos, para atribuírsela –total o parcialmente- a lasinstituciones comunes (Administración autonó-mica) o si, por el contrario, dicha competenciapermanece en el núcleo intangible de la forali-dad. El análisis de esta cuestión debe partir de lossiguientes referentes legales:

a) El precepto legal que atribuye expresa-mente esta competencia a las diputacio-nes forales está contenido en una leyautonómica y ésta, en base a una reglageneral de ordenación de las fuentes delderecho, puede ser modificada por otraley autonómica posterior en el tiempo51.

b) La limitación de que el nivel de autonomíade las entidades locales vascas no sea in-ferior al que tengan las de régimen comúnno constituye ningún obstáculo especialpara un posible cambio de la titularidadde la competencia a la que nos referi-mos52.

c) El artículo 46.1 del Concierto Económicode 1981, que atribuía la competencia a las


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50 El principio quinto del art. 48 del Concierto Económicose refiere a las facultades de tutela financiera en ma-teria de entidades locales, en general; mientras que ladisposición adicional segunda de la LTH se refiere a losmunicipios. A los efectos de seguir nuestra exposición,nos es suficiente con recordar que el principio constitu-cional de autonomía sólo protege a los municipios (yprovincias –los territorios históricos también reúnen estacondición-). En consecuencia, las limitaciones constitu-cionales para la atribución legal de facultades de tu-tela sólo operan frente a éstos. Ahora bien, teniendo encuenta que los municipios son las entidades básicas dela Administración Local y que el ordenamiento tam-poco establece un régimen de autorizaciones (faculta-des de tutela) más intenso para el resto de lasentidades locales –podría hacerlo-, nos referiremos a lasfacultades de tutela establecidas para los municipios(también aplicable al resto de las entidades locales).Por otra parte, son esencialmente los municipios el ob-jeto de la financiación mediante la recaudación por tri-butos concertados, aunque también otras entidadeslocales pueden participar de esta financiación –dehecho, lo hacen-, pero no necesariamente. Entende-mos que con esta aclaración podrá seguirse el texto,en el que en unas ocasiones nos referiremos a “entida-des locales” y , en otras, a “municipios”, procurando serfiel con el texto legal de referencia, sin que ello tengamás trascendencia a los efectos de nuestro razona-miento.

51 Vid. art. 2.2 del Código Civil. La LTH es una ley ordina-ria del Parlamento Vasco; no está sometida a ningúnprocedimiento especial de elaboración, por lo que noestá protegida por ninguna resistencia pasiva excep-cional respecto de las leyes posteriores del mismo ór-gano legislativo; así pues, su modificación entraenteramente en el ámbito de la disponibilidad de éste(aunque la Comisión Arbitral, en consideración a la“función de encaje competencial básico en la Comu-nidad Autónoma del País Vasco” que desempeña laLTH, ha establecido la “exigencia” de que su modifica-ción se articule “de forma directa, expresa y fundada”;vid. sus Decisiones 5/2003, de 3 de noviembre, 1/2008 y3/2012, entre otras).52 La garantía constitucional de la autonomía localtiene un carácter general, configura un modelo de Es-tado y corresponde a éste la fijación de los principios ocriterios básicos, en materia de organización y compe-tencia, de las entidades locales constitucionalmentenecesarias (SS.TC 32/1981, de 28 de julio, y 214/1989,entre otras). La limitación es la misma sea quien sea eltitular de la competencia y es indisponible para lasfuentes normativas autonómicas.


diputaciones forales, la vinculaba a las fa-cultades derivadas de los derechos históri-cos de éstos.

d) Aunque el artículo 46.1 del Concierto Eco-nómico de 1981 fue suprimido por la Ley2/1990, se mantuvo la competencia que elartículo 46.2 atribuía a las diputaciones fo-rales para distribuir, entre las corporacioneslocales de su territorio histórico, su partici-pación en tributos no concertados. El artí-culo 51 del Concierto Económicoactualmente vigente53 mantiene tambiéna las diputaciones forales como titulares deesta competencia o facultad de tutela fi-nanciera.

El ejercicio histórico de una competencia por lasdiputaciones forales no supone un límite infran-queable para el legislador autonómico, puestoque tal ejercicio histórico no puede sustituir o des-plazar los mandatos estatutarios o legales queactualizan el régimen foral, ni cabe sostener queeste régimen deriva única y directamente de unalegitimidad histórica, independientemente de lasnormas que la actualicen (STC 76/1988). Lanueva ubicación de la mención a las facultadesde tutela financiera en el capítulo II, relativo a lasrelaciones financieras entre el Estado y el PaísVasco podría indicar que las Administraciones delPaís Vasco y del Estado, negociadoras del Con-cierto Económico (que se incorpora a la Ley quelo aprueba), consideran que se trata de unacuestión que debe resolverse en el ámbito in-terno de la Comunidad Autónoma, lo que supon-dría remitirla a la disponibilidad del titular de lapotestad legislativa dentro de la misma54.

El artículo 46.1 del Concierto Económico de 1981anudaba a sus derechos históricos la facultad, delas diputaciones forales, de efectuar la distribu-ción de la participación de las corporaciones lo-cales de sus respectivos territorios, en larecaudación por tributos concertados. Es evi-dente que este precepto actualizaba el derechohistórico al que se refería (nunca antes legal-mente reconocido, de modo explícito, a las Di-putaciones de Bizkaia y Gipuzkoa). Al amparo detal actualización, el Parlamento Vasco incorporadicha facultad a la legislación autonómica y losterritorios históricos a la normativa foral; y los ór-ganos forales de éstos la ejercen pacíficamente.En esta situación, el precepto estatal que operóla actualización primera del derecho históricodesaparece del ordenamiento jurídico y quedanlas normas autonómicas y forales que la comple-taron y desarrollaron. La actualización de un de-recho histórico, con la correspondiente atribucióncompetencial, para su ejercicio actual, no fijadefinitivamente y para siempre al titular de dichacompetencia ni la regulación de su ejercicio (dela disposición adicional primera de la Constitu-ción no se deduce –ni mucho menos- una únicaactualización posteriormente inmodificable). Taltitularidad y ejercicio, una vez incorporados alderecho positivo, pueden ser modificados deconformidad con las normas reguladoras de laordenación de fuentes y de producción de nor-mas jurídicas. Ahora bien, la primera actualiza-ción la hizo el legislador estatal. Si la hizo, aunquefuera partiendo de un texto acordado entre re-presentantes del Estado y del País Vasco55, es quese consideró competente para atribuir la titulari-dad de la competencia a las diputaciones fora-les. De este modo, implícitamente, negaba lacompetencia autonómica para fijar dicha titula-ridad. Sin embargo, en la modificación del Con-cierto Económico de 1981, producida por la Ley2/1990, el legislador estatal omite toda referencia

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53 Que reproduce prácticamente el art. 46 del anteriorConcierto Económico modificado por la Ley 2/1990.54 El Concierto Económico es entre el Estado y la Comu-nidad Autónoma del País Vasco; por otra parte, elúnico órgano legislativo de ésta (cuyo ámbito territorialse extiende, además, a toda la Comunidad Autónoma)es el Parlamento Vasco (arts. 25 del Estatuto de Auto-nomía y 6.2 de la LTH). Es evidente que, remitida la cues-tión al ámbito interno de la Comunidad Autónoma, nose le puede negar la potestad primera para identificarla institución competente para el ejercicio de las facul-tades de tutela financiera a las que nos referimos. Así loentiende también la reciente Decisión 3/2012, de la Co-misión Arbitral, según la cual, corresponde al Parla

mento Vasco decidir sobre la titularidad de las faculta-des de tutela financiera a que se refiere el art. 48.5 delConcierto Económico.55 Recordemos que el Concierto Económico, tanto elde 1981 como el actual, es acordado entre el Estado yel País Vasco (art. 41.1 del Estatuto de Autonomía); y enla representación de éste se incluyen las institucionescomunes y las forales.


a la titularidad de la competencia para distribuirla participación municipal en la recaudación portributos concertados. Ello es debido, sin duda, aque, pocos meses antes, por Ley 39/1988, se mo-dificó el sistema de financiación de los munici-pios, sustituyendo la participación de éstos en unfondo nacional de cooperación (al que se referíael artículo 46.1 del Concierto Económico de 1981)por su participación en la recaudación del Es-tado, vía tributos estatales, de acuerdo con losPresupuestos Generales del Estado para cadaejercicio56. Del mismo modo, en el Concierto Eco-nómico actualmente vigente, los representantesdel Estado y del País Vasco, en primera instancia,y el legislador estatal, dando rango de ley a loacordado por aquéllos, han considerado comoun principio de las relaciones financieras entreambas instancias territoriales, que las facultadesde tutela financiera que desempeña el Estado,en territorio común, en materia de entidades lo-cales, han de corresponder, en el País Vasco, alas instituciones competentes de éste. Es patenteque el legislador estatal no aprecia un interés su-praautonómico que deba ser protegido me-diante su incorporación a una ley estatal, en ladeterminación del titular de la competencia –enel ámbito interno del País Vasco- para el ejerciciode las facultades de tutela financiera en materiade entidades locales.

Queda, pues, por determinar el alcance, en estamateria, de la limitación que supone, para el le-gislador autonómico, la garantía institucional dela foralidad, reforzada por la disposición adicio-nal tercera del actual Concierto Económico,que mantiene a las diputaciones forales en la ti-tularidad de las facultades que en el orden eco-nómico y administrativo les reconoció el artículo15 del Real Decreto de 13 de diciembre de 1906.Este precepto, en relación con el Concierto Eco-

nómico que aprobaba la misma disposición quela contenía y otras disposiciones anteriores57, atri-buía a las diputaciones vascas unas facultadesde tutela financiera –relativas a la autorizaciónde arbitrios y a la aprobación de presupuestos ycuentas- que no son aplicables a los municipiosen el actual marco constitucional; y las potesta-des normativas en materia de tributos locales,comprendidas también en el citado precepto,ya están actualizadas en el Concierto Econó-mico vigente. Las facultades, de difícil precisión,que les atribuye la Real Orden de 8 de junio de1878 con la expresión “acuerdos de la Diputa-ción Provincial… relativos á… los medios de cu-brir los Ayuntamientos y las Corporacionesprovinciales sus atenciones” no parece quecomprendan la distribución, entre los municipiosde su respectivo territorio, de la participación deéstos en la recaudación por tributos concerta-dos, ya que: a) se trata de una fuente de finan-ciación municipal que no estaba legalmenteprevista en la etapa histórica remitida (ni en 1878ni en 1906); b) el fundamento teleológico de laatribución de las citadas facultades a las diputa-ciones vascas se vinculaba al cumplimiento delas obligaciones derivadas del Concierto Econó-mico en vigor, especialmente el pago delcupo58; y c) no cabe vincular la distribución departe de la recaudación por tributos concerta-dos a un mejor aseguramiento del pago delcupo. En consecuencia, no parece que se tratede una facultad especialmente protegida por ladisposición adicional tercera del Concierto Eco-nómico. Las facultades (derechos históricos) a lasque nos remite ésta disposición estaban sustan-cialmente ordenadas a asegurar la obtenciónde ingresos -municipales y provinciales- con lasque las diputaciones pudieran hacer frente alpago del cupo; no un flujo financiero inverso (dediputaciones a ayuntamientos). Además, los tér-minos imprecisos en que está formulado el dere-


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56 Arts. 112 y ss. de la Ley 39/1988. De este modo, el Es-tado no entra a regular la participación municipal enla recaudación por tributos cedidos a las ComunidadesAutónomas (dejando su regulación a éstas); por lamisma razón, en Estado tampoco entra a regular la fi-nanciación de los municipios vascos por su participa-ción en la recaudación por tributos concertados. Por elcontrario, mantiene la regulación de la distribución dela participación de las corporaciones locales en la re-caudación por tributos no concertados, que son ingre-sos presupuestarios del propio Estado.

57 Especialmente la Real Orden de 8 de junio de 1878 yotras que ya hemos citado.58 Como se deduce, con toda claridad, de la RealOrden de 8 de junio de 1878, en relación con su ante-cedente inmediato, como fue la Real Orden de 12 dediciembre de 1877; la disposición transitoria cuarta dela Ley Provincial de 29 de agosto de 1882 y Real Ordende 8 de agosto de 1891.


cho histórico al que nos referimos59, que nos re-mite a redacciones previstas para un momentohistórico muy alejado del actual, con regímenesde haciendas municipal y provincial muy distin-

tos, impiden su aplicación directa con el sufi-ciente grado de certeza y de seguridad jurídica.Parece evidente que la situación requiere deuna concreción –actualización- legal, como la

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59 Criterio común en la doctrina y en las resoluciones dela jurisdicción contencioso-administrativa ESTECHA YMARTÍNEZ, Régimen Político…, cit., tomo I, p. 7, se refierea las dificultades que el peculiar sistema tributario delas provincias vascongadas presentaba para la implan-tación del vigente en el resto del Reino. Esto hizo quese entablaran negociaciones entre el Gobierno y las di-putaciones de estas provincias para adoptar la fórmulade celebrar conciertos, en virtud de los cuales la Ha-cienda Real percibiría periódicamente, de las diputa-ciones vascas, las cantidades calculadas por cada unode los conceptos contributivos, subrogándose éstas, enel lugar de aquélla, en la recaudación. Si las diputacio-nes vascas habían de responder al Estado del cumpli-miento de las bases convenidas, era precisoreconocerles unas atribuciones y otorgarles unas facul-tades especiales, extraordinarias y más amplias de lasque disponían las diputaciones sujetas a la ley general.Afirma que el sistema seguido para ello fue “declararque las Diputaciones Vascongadas tienen facultadesespeciales en materias económico-administrativas ó…que continuarán investidas de las que han venido ejer-ciendo, fórmula que sólo sería lógica y racional, si pre-viamente se hubiesen señalado”; lo cual –dice- no sehizo. Considera, en este sentido, que “no podemos ápriori enumerar las facultades económico-administrati-vas atribuidas á las Diputaciones Vascongadas, nimenos señalar su alcance y extensión, sino que tene-mos necesidad de acudir al medio casuístico, á la juris-prudencia establecida, para de hechos particularesvenir á sentar la regla general… para poder justificar…ante el poder central que en tal o cual materia han ve-nido entendiendo como de su competencia”. VICARIOY PEÑA, Los Conciertos…, cit., tomo I, p. 526, estima que“la legislación que fija y determina las relaciones eco-nómicas de las Diputaciones vascongadas con elPoder central, y las atribuciones que á aquéllas com-peten, forman un caos, en el que existen soberanas dis-posiciones distintas en espíritu y tendencia, que, sinembargo de su heterogeneidad, se ha pretendido ypretende sumarlas, haciendo de esa anarquía legisla-tiva un cuerpo legal de doctrina”; lo que considera“absurdo e irrealizable”; el mismo autor, ya en Las cos-tumbres administrativas de la autonomía vascongada,Asilo de Huérfanos del Sagrado Corazón de Jesús, Ma-drid, 1903, pp. 27-28, señala que “ninguna de las leyesni disposiciones emanadas del Poder Central define nidetermina cuáles y cuántas son las atribuciones delorden administrativo ó del económico que ejercen lasDiputaciones vascas” y que “tampoco dichas Diputa-ciones tienen ningún cuerpo de doctrina en que seenumeren o detallen dichas facultades”, lo que no lesorprende “tratándose de la sociedad vascongada,cuya legislación ha sido eminentemente consuetudina-ria”; añade que “en España no hay, pues, una ley queexpresamente haya señalado todas y cada una de lasatribuciones de las Corporaciones de Vasconia” (p.293); y se refiere también a la necesidad de subsanaresta carencia, citando –p. 295- un dictamen de los le

trados LAMBARRI, LECANDA Y ANGULO (puede verseen Sesiones de la Diputación de Vizcaya, segundo se-mestre de 1896-97, Archivo de la diputación foral de Biz-kaia, p. 167) en el que se apela a la “necesidad dedeterminar con toda exactitud y precisión el estado dederecho en lo concerniente al régimen económico-ad-ministrativo de estas Provincias (las vascongadas), defi-niendo en términos que presten solución á todos loscasos de la práctica y que fijen un criterio que imposi-bilite la divergencia é incoherencia que actualmentese advierte en las resoluciones dictadas”. En un informedel Excmo. Ayuntamiento de Bilbao, de 17 de octubrede 1913, Información sobre la Hacienda provincial, Im-prenta provincial, Bilbao, 1913, p. 13, se refiere “la tandiscutida como poco aclarada cuestión acerca de losefectos del Concierto Económico en el sistema tributa-rio de los Ayuntamientos vascongados y en las relacio-nes de éstos con sus respectivas Diputaciones”; añadeque con motivo de la presentación en las Cortes delproyecto de ley, de 31 de mayo de 1907, de modifica-ción del régimen de la Administración Local (que noculminó su tramitación en el Senado, por la caída delGobierno conservador de MAURA), se perpetuó “la am-bigüedad en problema tan importante, con la en-mienda del Sr. Llorente por la que las DiputacionesVascongadas y Navarra seguirán investidas de sus atri-buciones en sus propias facultades y en sus relacionescon los Ayuntamientos en cuanto difieran de lo estable-cido en aquel proyecto de Ley”. Francisco GÁSCUE,Asamblea de la Administración Municipal Vasca (reco-pilación de trabajos), AA.VV., Sociedad de EstudiosVascos, San Sebastián, 1920, pp. 53-104, se pregunta enrelación con las atribuciones que refiere el art. 15 delRD. de 13 de diciembre de 1906: “¿Cuáles son esas atri-buciones que las Diputaciones vienen de hecho, ejer-ciendo? ¿Dónde están condensadas, o reunidas, ocodificadas?” Y contesta: “En ningún lado”. FedericoZABALA Y ALLENDE, El Concierto Económico, ¿Qué hasido, qué es, qué debe ser?, Bilbao, 1927 (reproducciónen facsímil por la diputación foral de Bizkaia, 1998), pp.114-115, se refiere al “estado de vaguedad y de gene-ralidad, necesitado de precisión circunstancial”, en quequeda la fórmula relativa a las atribuciones que “vienenejerciendo”; y añade que “en cada caso será necesa-rio probar que tal atribución concreta y determinadase ha venido ejerciendo por las Diputaciones; y el juicioque formemos de las pruebas aportadas será más omenos benévolo o favorable a las Diputaciones segúnla mayor o menor igualdad, parecido o analogía entrelos actos que ahora se pretenden realizar y otros ejerci-dos antes, y según el mayor o menor afecto hacia elpaís vasco del que ha de emitir su juicio u opinión” (en-tendiéndolo así, difícilmente cabe mayor inseguridad).Santiago LARRAZÁBAL BASÁÑEZ, Contribución a la teo-ría de los Derechos Históricos Vascos, IVAP-HAEE, Bilbao,1997, p. 153, señala que “no es fácil responder a la pre-gunta de en qué consisten esas competencias que, alamparo del sistema de Conciertos Económicos, fueronasumiendo las Diputaciones vascas hasta constituir un


contenida en el número 1 de la disposición adi-cional segunda de la LTH, que atribuye a las di-putaciones forales la distribución de laparticipación municipal en la recaudación portributos concertados. Históricamente, desde queexiste este recurso de los municipios, la distribu-ción de la participación de éstos en los tributosconcertados la han venido realizando las dipu-taciones vascas concertadas. Pero no hay unadisposición legal de fuente estatal que impida,al legislador autonómico, alterar la titularidad deesta competencia ejecutiva de distribución.Ahora bien, el ejercicio histórico incide en la ima-gen de las instituciones forales protegida por lagarantía institucional. En principio, la fidelidad ala práctica histórica de atribuir a las diputacionesvascas las facultades de tutela financiera (in-cluida la distribución de los recursos a los que nosreferimos) parece exigir la atribución, de las queson compatibles con la Constitución, a los terri-torios históricos. No obstante, esta primera apre-ciación debe ponderarse debidamente con elhecho de que la razón que justificó la atribuciónhistórica de tales facultades a las diputacionesvascas no rige actualmente en los mismos térmi-nos. Las actuales diputaciones forales ya no ne-cesitan de facultades de tutela financiera paraobtener unos ingresos, procedentes de los muni-cipios, y asegurarse los medios necesarios parahacer frente al pago del cupo (además, estaobligación, en el Concierto Económico actual,es de la Comunidad Autónoma –no de cadauno de los territorios históricos, por separado-frente al Estado, por lo que el fundamento tele-ológico a quien daría entrada en la escena jurí-

dica es a aquélla). No es fácil delimitar los con-tornos de la imagen recognoscible de la forali-dad. Es evidente que esta proteccióninstitucional proscribe el vaciamiento competen-cial de las instituciones forales60, pero tambiénparece claro que no puede impedir al legisladorautonómico entrar a regular aquellos aspectosdel “régimen local” –título competencial habili-tante, protegido, asimismo, por el bloque de laconstitucionalidad- en los que se aprecie un in-terés supraterritorial digno de protección.

La facultad de tutela financiera consistente en laejecución de la distribución, entre las entidadeslocales de su respectivo territorio histórico, de lasparticipaciones de éstas en la recaudación portributos no concertados, es una competenciaatribuida a las diputaciones forales en virtud delartículo 51 del Concierto Económico actual-mente vigente, por lo que no es disponible parael legislador autonómico. Se trata también deuna competencia de ejecución, cuyo contenidose limita a la práctica de la distribución de la par-ticipación municipal en la recaudación por tribu-tos no concertados, siguiendo las normas dereparto de carácter general61, ya que se refierea la participación en ingresos del Estado (tributosno concertados, no vinculados, por tanto, a lagestión recaudatoria foral) y el establecimientode los criterios de distribución de éstos corres-ponde al Estado62.

Las entidades locales necesitan de autorizaciónpara la enajenación y gravamen de bienes in-muebles cuyo valor exceda del 25% de los recur-sos ordinarios de la entidad63. Teniendo encuenta que de la enajenación se obtienen recur-sos para las haciendas locales, la autorización re-


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peculiar régimen económico-administrativo, porquesiempre se mantenían en una especie de nebulosa queimpedía su concreción”; lo que sí afirma es que el sis-tema “les permitiría ir ejerciendo competencias de ca-rácter económico y administrativo que se iríanampliando sucesivamente en los distintos ConciertosEconómicos”. Vid. también FERNÁNDEZ, Los derechos…, cit., p. 155; y Eduardo J. ALONSO OLEA, El ConciertoEconómico (1878-1937). Orígenes y formación de underecho histórico, HAEE/IVAP, Oñate, 1995, p. 18. El Tri-bunal Superior de Justicia del País Vasco (Sala de loContencioso-Administrativo), que, en su sentencia528/1994, de 15 de julio, se refiere a “un ejercicio de atri-buciones realizado de forma genérica por medio de unencadenamiento de preceptos que se reclaman recí-procamente pero sin que se desvele el contenido con-creto de su enunciado”.

60 Protección, por otra parte, incorporada al derechopositivo en el mismo bloque de la constitucionalidad,vid. arts. 41.2 y 37.3 del Estatuto de Autonomía para elPaís Vasco.61 Arts. 118 y ss. del TRLHL, aplicados de conformidadcon lo dispuesto en la Ley de Presupuestos Generalesdel Estado del correspondiente ejercicio.62 Vid. SS.TC 96/1990, 331/1993 y 233/1999.63 Vid. art. 79 del TRRL y art. 109 del Reglamento deBienes de las Entidades Locales, aprobado por RD.1372/1986, de 13 de junio (BOE 17 de julio de 1986).


ferida puede considerarse también como un su-puesto de tutela financiera. La competenciapara su concesión corresponde, por prescripciónestatutaria64, a los órganos forales de los territorioshistóricos65, por lo que forma parte del núcleo in-tangible de la foralidad, no modificable por el le-gislador autonómico.

En materia de acceso al crédito, el artículo 53 delTRLHL somete a autorización las siguientes actua-ciones de las entidades locales:

a) La concertación de nuevas operacionesde crédito a largo plazo66 y concesión deavales, cuando de los estados financierosque reflejen la liquidación de los presu-puestos, los resultados corrientes y los resul-tados de la actividad ordinaria del últimoejercicio, se deduzca un ahorro negativo;o cuando el capital vivo de las operacio-nes de crédito vigentes a corto y largoplazo, incluyendo el importe de la opera-ción proyectada, exceda del 110% de losingresos corrientes liquidados o devenga-dos en el ejercicio inmediatamente ante-rior. Las entidades locales de más de200.000 habitantes podrán sustituir estasautorizaciones por la presentación de unescenario de consolidación presupuesta-

ria67, para su aprobación por el órganocompetente (el mismo que para autorizarlas operaciones de endeudamiento)68.

b) Las operaciones de crédito a corto y largoplazo, la concesión de avales y las demásoperaciones que modifiquen las condicio-nes contractuales o añadan garantías adi-cionales, siempre que se formalicen en elexterior o con entidades financieras no re-sidentes en España69; o se instrumentenmediante emisiones de deuda o cualquierotra forma de apelación al crédito pú-blico70.

De acuerdo con el artículo 53.7 del TRLHL, parael otorgamiento de las autorizaciones a que serefiere el párrafo anterior, el órgano autorizantetendrá en cuenta, con carácter preferente, elcumplimiento del principio de estabilidad presu-puestaria, la situación económica de la entidadpeticionaria, plazo de amortización de la opera-ción, la futura rentabilidad económica de la in-

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64 El art. 37.3.d) del Estatuto de Autonomía para el PaísVasco atribuye a los órganos forales de los territorios his-tóricos competencia exclusiva, dentro de sus respecti-vos territorios, en materia de régimen de bienesprovinciales y municipales, tanto de dominio públicocomo patrimoniales o de propios y comunales.65 Aunque los preceptos de la legislación estatal antescitados se la atribuyen, con carácter general, a las Co-munidades Autónomas.66 La exigencia de autorización se extiende a las ope-raciones que modifiquen las condiciones contractualeso añadan garantías adicionales, así como a la sustitu-ción de las operaciones de crédito concertadas conanterioridad por parte de las entidades locales, sus or-ganismos autónomos y los entes y sociedades mercan-tiles dependientes, que presten servicios o produzcanbienes que no se financien mayoritariamente con ingre-sos de mercado. Se trata de detalles –al igual que lasmodificaciones puntuales del régimen de acceso alcrédito, de carácter temporal, que se introducen en lasleyes de presupuestos anuales- en los que no nos exten-demos, ya que no afectan al hilo argumental de estetrabajo; en lo sucesivo los omitiremos, siempre que notengan una relevancia significativa.

67 Este escenario de consolidación presupuestaria con-tendrá el compromiso, de la entidad local, del límitemáximo del déficit no financiero e importe máximo delendeudamiento para cada uno de los tres ejercicios si-guientes.68 Con carácter general, el Ministerio de Economía y Ha-cienda (o el que, de acuerdo con la distribución decompetencias entre las distintas áreas del Gobierno,tenga atribuida ésta), salvo que la Comunidad Autó-noma a la que pertenezca la entidad local tenga atri-buida, en su Estatuto de Autonomía, la tutela financierasobre las entidades locales. En nuestro caso, es el ordi-nal quinto del art. 48 del Concierto Económico el queatribuye dicha tutela financiera, como sabemos, a las“instituciones competentes del País Vasco”. El art. 55 dela Norma Foral vizcaína 9/2005, de 16 de diciembre, deHaciendas Locales (BOB 31 diciembre 2005), someteestas operaciones a la autorización de la DiputaciónForal de Bizkaia, con la particularidad de que permitepresentar el escenario de consolidación presupuestariasustitutivo de las autorizaciones individuales a entidadeslocales de más de 75.000 habitantes.69 No se consideran financiación exterior las operacio-nes denominadas en euros que se realicen dentro delespacio territorial de los países pertenecientes a laUnión Europea y con entidades financieras residentesen alguno de dichos países.70 El art. 53.5 del TRLHL somete, en todo caso, a la auto-rización de la Administración del Estado las operacionesa que se refiere esta letra. El art. 55.6 de la Norma Foralvizcaína 9/2005 las somete a la autorización de la Dipu-tación Foral de Bizkaia.


versión a realizar y demás condiciones que con-lleve el crédito a concertar o a modificar71.

Finalmente, el último apartado del artículo 53 delTRLHL establece que las leyes de presupuestosgenerales del Estado podrán, anualmente, fijar lí-mites de acceso al crédito de las entidades loca-les cuando se den circunstancias quecoyunturalmente puedan aconsejar tal medidapor razones de política económica general72.

La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Esta-bilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera,somete también a autorización los planes econó-mico-financieros elaborados por corporacioneslocales en caso de incumplimiento del objetivode estabilidad presupuestaria, del objetivo dedeuda pública o de la regla de gasto73.

En unos supuestos74 la competencia para autori-zar se otorga al titular de la tutela (órgano estatalo autonómico competente), mientras que enotros se atribuye, en todo caso, al Estado (opera-ciones de financiación exterior y emisiones dedeuda pública). Esta atribución competencial alEstado supone la ubicación del acto autorizativofuera del título competencial “tutela financiera”.El acto, en sí, tiene carácter tutelar, pero tienetambién un alcance añadido que incide en prin-cipios o valores constitucionales cuya protecciónse atribuye al Estado en la Carta Magna. La STC57/1983 ya advierte que el recurso de las entida-des locales al endeudamiento presenta, en algu-nos casos, “unas implicaciones competencialesque van más allá del limitado aspecto de la tu-tela financiera sobre los entes locales, para incidiren el área de la política crediticia y el del equili-brio económico”; y considera la posibilidad deque, por la concurrencia y prevalencia de otrostítulos competenciales, la apelación al crédito,por parte de la entidad local, haya de quedar su-jeta al control estatal75. Las SS.TC 56 y 57/1983otorgan, en estos casos, carácter prevalente altítulo competencial del Estado y atribuyen a éstela competencia para el acto autorizativo76. El tí-


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71 De acuerdo con el art. 13.5 de la reciente Ley Orgá-nica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuesta-ria y Sostenibilidad Financiera (BOE 30 de abril de 2012),la autorización que conceda el Estado o la ComunidadAutónoma “tendrá en cuenta el cumplimiento de losobjetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pú-blica, así como el cumplimiento de los principios y lasobligaciones que se derivan de la aplicación de estaLey”. El art. 20.2 de la misma Ley Orgánica añade queen los supuestos de incumplimiento del objetivo de es-tabilidad presupuestaria o de deuda pública de las cor-poraciones locales incluidas en el ámbito subjetivodefinido en los arts. 111 y 135 del TRLHL (municipios quesean capital de provincia o de Comunidad Autónomao que tengan una población de derecho igual o supe-rior a 75.000 habitantes y provincias), todas las opera-ciones de endeudamiento a largo plazo de lacorporación local incumplidora precisarán autorizacióndel Estado o, en su caso, de la Comunidad Autónomaque tenga atribuida la tutela financiera.72 La Norma Foral vizcaína 9/2005 reproduce este pá-rrafo sustituyendo la mención a las leyes de presupues-tos generales del Estado por la remisión a las normasforales de presupuestos de la Diputación Foral de Biz-kaia. Sin embargo, ni el precepto citado del TRLHL hasido cuestionado, ni la STC 57/1983 cuestiona la com-petencia estatal para establecer, por medio de dispo-siciones legales o reglamentarias, límites alendeudamiento de las entidades locales; facultad queexcede la de tutela financiera. Tampoco tenemos no-ticia de que la Norma Foral referida haya sido impug-nada.73 Vid. art. 23.4 de la citada Ley Orgánica. Los planes losaprueba en pleno de la corporación; pero las corres-pondientes a las entidades incluidas en el ámbito sub-jetivo definido en los arts. 111 y 135 del TRLHL estánsometidas a la aprobación definitiva de la Administra-ción estatal o autonómica que tenga atribuida la tutelafinanciera sobre las mismas. El art. 19 del anterior Texto

Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupues-taria, aprobado por RDLegislativo 2/2007, de 28 de di-ciembre (BOE 31 de diciembre de 2007, derogado porla Ley Orgánica 2/2012), sometía también a autoriza-ción los programas de inversiones, destinados a atenderactuaciones productivas, cuya financiación diera lugara una situación excepcional de déficit presupuestariode la entidad local (vid. también art. 14 del Reglamentode desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, deEstabilidad Presupuestaria, para su aplicación a las En-tidades Locales, aprobado por RD. 1463/2007, de 2 denoviembre -BOE 3 de noviembre de 2007-); esta autori-zación se atribuía siempre a la Administración del Es-tado, que posteriormente debía comunicar, en su caso,al órgano autonómico que ejercía la tutela financiera.74 Arts. 53.1 y 2 del TRLHL y 23.4 Ley Orgánica 2/2012.75 Señala que las mismas Comunidades Autónomasestán sujetas a la autorización del Estado para concer-tar las operaciones de crédito que refiere el art. 14.3 dela Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Finan-ciación de las comunidades Autónomas (BOE 1 de oc-tubre de 1980). Entre los títulos estatales prevalentes citaexpresamente las materias crédito y actividad econó-mica.76 La primera de ellas resuelve un conflicto entre el Es-tado y la Generalidad de Cataluña y señala que “la in-tervención en el crédito local (se refiere al actoautorizativo) podrá tener su justificación y finalidad en


tulo autonómico “tutela financiera” será el habi-litante del acto autorizativo si no están implicadoslos objetivos a que responde la competencia queestá reservada al Estado77; es decir, cuando elobjeto de la autorización no trasciende el interéslocal78. Las SS.TC 56 y 57/1983 sitúan aquél títulocompetencial autonómico “dentro del marco es-tablecido por el artículo 149.1.18ª (de la Constitu-ción), que comprende las bases del régimenlocal” (así pues, la tutela financiera de las entida-des locales se inserta dentro del título competen-cial más amplio “régimen local”). Si lapreservación de lo básico (sea en materia de or-denación del crédito, equilibrio económico uotra) precisa del complemento del acto autori-zativo, éste es de la competencia del Estado79, si-guiendo el mismo criterio de distribución que rigeen las materias en las que las bases están atribui-das al Estado, y el desarrollo de éstas y los actosde ejecución a la Comunidad Autónoma. Comola tutela financiera se constriñe a actos de ejecu-ción80 será menos probable la necesidad de sucomplemento, para preservar lo básico, que elrecurso al complemento reglamentario. Ahorabien, como dice la STC 57/1983, hay casos en losque el legislador no somete el control del recurso

al crédito, por parte de las entidades locales, aunas reglas definidas de las que la autorizaciónsea un acto de mera constatación reglada; esdecir, la autorización comprende tanto el controldel endeudamiento como el de la oportunidadde la operación de crédito. Según el TC, en estoscasos, ha de atribuirse a la autoridad que tienela responsabilidad del equilibrio económico, lacompetencia del acto autorizativo (da prevalen-cia a aspectos que afectan al conjunto de laeconomía)81. La competencia estatal para auto-rizar las operaciones de crédito de financiaciónexterior de las entidades locales y de las queéstas instrumenten mediante emisiones de deudao de cualquier otra forma de apelación al cré-dito público, deriva del artículo 149.1.11ª y 13ª dela Constitución, al igual que la competencia paraautorizar similares operaciones de las Comunida-des Autónomas, de acuerdo con el artículo 14 dela Ley Orgánica 8/198082.

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una acción de conjunto en la apelación al crédito y enla evitación de alteraciones en el equilibrio económico–caso en que es obligada una competencia estatal…o limitarse sin incidencia notable en estas áreas a la tu-tela de otros intereses –caso en que prevalecerá el tí-tulo competencial de la tutela financiera-“ (este últimoes el que se da en el supuesto que resuelve).77 La STC 56/1983 se refiere a las competencias estatalescontenidas en las reglas 11ª (“sistema monetario: divi-sas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenacióndel crédito, banca y seguros”) y 13ª (“bases y coordi-nación de la planificación general de la actividad eco-nómica”) del art. 149.1 de la Constitución.78 Vid. STC 134/2011.79 La STC 57/1983 señala que “cuando la Constituciónutiliza el término bases (así en el artículo 149.1.11ª, 13ª y18ª) está comprendiendo funciones normativas queaseguren, en lo que es menester, un común uniforme,unas reglas a partir de las cuales las Comunidades Au-tónomas que tengan asumidas competencias en lamateria puedan ejercerlas; pero estas competenciasno se agotan con las propias legislativas, pues cuandola preservación de un tratamiento uniforme reclame elcomplemento reglamentario, y aun el ejecutivo, se jus-tifica la reserva de estas competencias en la medidaindispensable”.80 Expresamente la STC 56/1983.

81 Esta doctrina justificaba, en la normativa anterior re-guladora de la estabilidad presupuestaria, la atribuciónal Estado de la competencia para autorizar programasde inversiones destinados a atender actuaciones pro-ductivas cuya financiación diera lugar a una situaciónexcepcional de déficit presupuestario de la entidadlocal (vid. arts. 10 a 14 del Reglamento de desarrollo dela Ley 18/2001, aprobado por RD. 1463/2007); situaciónno prevista en la Ley Orgánica 2/2012, actualmente vi-gente. Las SS.TC 134/2011 y 195 y 198/2011, de 13 de di-ciembre, apoyan la competencia estatal para dictarnormas sobre estabilidad presupuestaria en las reglas11ª, 13ª, 14ª y 18ª del art. 149.1 de la Constitución. Sinembargo, la citada Ley Orgánica 2/2012 se dicta endesarrollo del art. 135 de la Constitución (vid. Reformade 27 de septiembre de 2011, en el BOE de la mismafecha), que establece el mandato de desarrollar sucontenido por ley orgánica (no abundamos más en eltema, ya que, aun siendo jurídicamente muy intere-sante, se aleja del objeto de este trabajo).82 En este sentido la STC 11/1984, de 2 de febrero. Másrecientemente, diversas sentencias (vid. SS.TC 189/2011,de 23 de noviembre, y 198/2011) apoyan la competen-cia estatal para autorizar operaciones de crédito a lasentidades que no cumplan el objetivo de estabilidadpresupuestaria en el art. 149.1.11ª y 13ª de la Constitu-ción. La STC 133/1997, de 16 de julio, califica las com-petencias estatales del art. 149.1.11ª de la Constitucióncomo “instrumentos al servicio de una política moneta-ria y crediticia única y, por tanto, de una política eco-nómica común. Esa política monetaria y crediticiageneral no es solamente susceptible de ser establecidapor la vía normativa, sino que la consecución de inte-reses generales perseguidos por la ordenación estataldel crédito exigirá en ocasiones, atendiendo a circuns-tancias coyunturales y a objetivos de política monetariay financiera, que el Gobierno de la Nación proceda a


De acuerdo con el artículo 48 del Concierto Eco-nómico, las facultades de tutela financiera que,en cada momento, desempeñe el Estado en ma-teria de entidades locales, corresponden a las“instituciones competentes del País Vasco”. Ac-tualmente, no existe ninguna norma legal, defuente estatal ni autonómica, que atribuya expre-samente las citadas facultades a las institucionescomunes o a las forales, salvo que se considerencomprendidas entre “las facultades de tutela fi-nanciera, que legalmente les correspondensobre sus municipios” a las diputaciones forales,de acuerdo con la disposición adicional segundade la LTH. Pero parece dudoso que este pre-cepto deba interpretarse, según su dicción literal,como atributiva de nuevas competencias de tu-tela financiera a los órganos forales, sino comouna remisión a las que “legalmente les correspon-den”; es decir, mediante una atribución legalprevia. Por otra parte, la mención genérica a la“Comunidad Autónoma”, en el artículo 23.4 dela Ley Orgánica 2/2012 no debe entendersecomo atributiva de la competencia específicade tutela, para autorizar operaciones de créditoy planes económico-financieros municipales, alas instituciones comunes83 Si volvemos, de nuevo,

a la remisión contenida en la disposición adicio-nal tercera del Concierto Económico, vemos quela competencia controvertida puede conside-rarse incluida en “los acuerdos de la DiputaciónProvincial… relativos á los medios… de cubrir losAyuntamientos sus atenciones”84 u otras faculta-des tutelares, con proyección en el presupuestomunicipal, que la Real Orden de 8 de junio de1878 atribuía a las diputaciones85. Pero, comohemos señalado anteriormente, la Real Orden de8 de agosto de 1891 excluía de la competenciade las diputaciones vascas la autorización, a lasentidades locales, para la contratación de em-préstitos, aunque se produjeron resoluciones con-tradictorias que reflejaban las dudas sobre latitularidad de la competencia. En el derecho po-sitivo posterior, hasta la actual etapa constitucio-nal, la competencia para autorizar a lasentidades locales, el acceso al crédito, ha es-tado atribuida a la Administración del Estado. Te-niendo en cuenta este elemento histórico y laescasa certeza de las disposiciones a las que re-mite la adicional tercera del Concierto Econó-mico, en cuanto a la identificación yactualización de los derechos históricos a que serefiere, debemos llegar a la conclusión de que noubica la tutela financiera, en materia de accesoal crédito de las entidades locales, en el ámbitocompetencial de las diputaciones forales. Deacuerdo con lo expuesto, las facultades de tutelafinanciera sobre las entidades locales, a las quenos hemos referido, son de la competencia de lasinstituciones del País Vasco porque así lo esta-blece el artículo 48 del Concierto Económico.Corresponde al Parlamento Vasco determinar suatribución a las instituciones forales o a las comu-nes, como en su día lo hizo en virtud de la dispo-


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la concreción e incluso a la cuantificación de medidascontenidas en la regulación básica del crédito, pues alGobierno de la Nación corresponde la dirección de lapolítica monetaria y financiera general, como parte dela política del Estado”; y reitera la doctrina de que lasbases pueden comprender regulaciones detalladas deaspectos concretos de las materias y también la potes-tad de realizar actos de ejecución; potestades ejecuti-vas que se traducen en efectivas decisiones de políticaeconómica que trascienden del ámbito estricto de laordenación del crédito, para incidir en el más ampliode la política monetaria y financiera. La STS de 24 denoviembre de 1999 (RJA 8808/1999) basa la competen-cia estatal para autorizar emisiones de deuda públicaen las reglas 11ª y 13ª de la Constitución. Las emisionesde títulos de deuda incide en la política monetaria, quees competencia exclusiva del Estado (vid. STC 96/1984,de 16 de octubre). La STC 134/2011 apela también a lascompetencias estatales de las reglas 11ª y 13ª del art.149.1 de la Constitución, en cuanto que tanto las ope-raciones de financiación exterior como las emisiones dedeuda pueden incidir en la política crediticia y en elequilibrio económico.83 La atribución de la competencia para aprobar losplanes económico-financieros municipales a “la Comu-nidad Autónoma en cuyo territorio se encuentre la Cor-poración Local (que) tenga atribuida en su Estatuto deAutonomía la competencia de tutela financiera sobrelas entidades locales” (art. 23.4 Ley Orgánica 2/2012),

debe entenderse referida al titular de las facultades dela tutela financiera sobre las entidades locales, en elámbito interno de la Comunidad Autónoma; que esprecisamente la titularidad que se discute.84 El recurso al crédito puede considerarse como unmedio que tiene el Ayuntamiento para cubrir sus aten-ciones. 85 La aprobación definitiva y el seguimiento del planeconómico-financiero está ordenada a controlar la po-lítica presupuestaria del ayuntamiento, para que cum-pla sus objetivos de estabilidad presupuestaria, dedeuda pública y de la regla de gasto (arts. 21 y 23 y ss.de la Ley Orgánica 2/2012).


sición adicional segunda de la LTH. Convendríaque el legislador autonómico procediera a pre-cisar la titularidad de las potestades de tutelaque refiere el artículo 48 del Concierto Econó-mico, para, de este modo, facilitar la labor her-menéutica y evitar incómodos conflictoscompetenciales86.

La atribución al Estado –en todo caso-, de lacompetencia para otorgar el acto autoritativo,ha de apoyarse en un título que trascienda el de“tutela financiera”87. Su fundamento debe ha-llarse en competencias exclusivas atribuidas al Es-tado en virtud del artículo 149.1 de laConstitución, especialmente en sus reglas 11ª(política monetaria en general, incluidas las divi-sas y las bases de ordenación del crédito) y 13ª(bases y coordinación de la planificación generalde la actividad económica, que el TC denominatambién equilibrio económico). Mediante dichasautorizaciones, el Estado no actúa el título com-petencial “tutela financiera” de las entidades lo-cales (no la podría actuar en relación con lasubicadas en las Comunidades Autónomas quetienen atribuida esta competencia), por lo queaquellos actos ejecutivos no pueden conside-rarse incluidos entre las facultades de tutela fi-nanciera a que se refiere el artículo 48 delConcierto Económico88.

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86 Tradicionalmente se ha venido entendiendo que lasfacultades de tutela financiera a las que nos referimoscorresponden a los territorios históricos; así, el Acuerdode las Juntas Generales de Gipuzkoa, de 7 de febrerode 1984, sobre asunción y regulación de la tutela finan-ciera sobre las operaciones de crédito que pretendanconcertar las corporaciones locales de Gipuzkoa (BOG17 febrero 1984), deduce de la disposición adicional ter-cera del Concierto Económico de 1981 (la misma quela actual) y del art. 15 del RD. de 13 de diciembre de1906, la competencia foral para la autorización de lasoperaciones de crédito de las entidades locales (y sinapelar a otro título, el Acuerdo excede de las faculta-des de tutela financiera, para entrar a regular el régi-men de autorización de las operaciones de crédito; lomismo hacen las normas forales reguladoras de las ha-ciendas locales actualmente vigentes en los tres territo-rios históricos).87 Es la única razón que permite excluir, la facultad deotorgar estas autorizaciones, de la competencia de lasComunidades Autónomas que tienen atribuida la tutelafinanciera de las entidades locales.88 Con carácter general, no parece que se pueda atri-buir un mayor alcance o contenido a las facultades de

tutela financiera que el art. 48 del Concierto Económicoatribuye a las instituciones competentes del País Vasco,que a la competencia de tutela financiera estatutaria-mente atribuida a las Comunidades Autónomas que latengan. En consecuencia, la autorización a que se re-fiere el art. 55.6 de la Norma Foral vizcaína 9/2005 nopuede excluir o sustituir a la autorización estatal del art.55.3 del TRLHL.



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alcance y ubicaciÓn del tÍtulo … · i. el concepto de tutela financiera ... se entiende por...

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