Agua para el Crecimiento y el Desarrollo *

Documento temático preparado para el IV Foro Mundial del Agua

*Este documento fue preparado por David Grey, Asesor Principal de Agua, y por Claudia Sadoff, Economista en Jefe, Banco Mundial. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas aquí son propias de los autores y no necesariamente reflejan los puntos de vista de IBRD/Banco Mundial o de sus organizaciones filiales, ni los de los Directores Ejecutivos del Banco Mundial o de los gobiernos que ellos representan.

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Agua para el Crecimiento y el Desarrollo RECONOCIMIENTOS 4

RESUMEN EJECUTIVO 5

1. INTRODUCCIÓN 15

2. HISTORIAS RELACIONADAS CON EL AGUA Y EL CRECIMIENTO 18

2.1 AGUA, POBREZA Y CRECIMIENTO 18 2.2 CRECIMIENTO ALCANZADO EN ECONOMÍAS DESARROLLADAS: APROVECHAMIENTO DE LA HIDROLOGÍA 23 2.3 CRECIMIENTO RESTRINGIDO EN ECONOMÍAS INTERMEDIAS: OBSTACULIZADO POR LA HIDROLOGÍA 29 2.3 CRECIMIENTO DETENIDO EN PAÍSES EN DESARROLLO: ¿REHENES DE LA HIDROLOGÍA? 32 2.4 SECTORES USUARIOS DEL AGUA Y SU RELACIÓN CON EL CRECIMIENTO 35

3. LA SEGURIDAD DEL AGUA Y EL CRECIMIENTO 38

3.1 SEGURIDAD DEL AGUA: MEJOR CRECIMIENTO SIN OPOSICIÓN 38 3.3 DETERMINANTES DE LA SEGURIDAD DEL AGUA 42 3.4 DINÁMICA DE LA INSEGURIDAD Y DE LA SEGURIDAD DEL AGUA 48 3.5 FINANCIAMIENTO DE LA SEGURIDAD BÁSICA DEL AGUA 52

4. LA DINÁMICA DE LAS INSTITUCIONES, INFRAESTRUCTURA Y VALORES 54

4.1 INSTITUCIONES E INFRAESTRUCTURA 54 4.2 BALANCE Y PROGRAMACIÓN 55 4.3 EL RETO TRASFRONTERIZO 56 4.4 CAMBIO DE PRIORIDADES, CAMBIO DE OBJETIVOS 58 4.5 VÍAS ALTERNAS DE DESARROLLO 60

5. RIQUEZA Y POBREZA, EL PESO DE LAS EVIDENCIAS 62

5.1 AGUA, POBREZA Y RIQUEZA 62 5.2 AGUA, CRECIMIENTO Y AYUDA 63 5.3 EL PESO DE LAS EVIDENCIAS 64

6. BIBLIOGRAFÍA 64

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“El agua es una bendición para la humanidad. Es el elemento vital de la agricultura. Muchas naciones, ciudades y civilizaciones han crecido cerca de los ríos. En nuestras escrituras se ha exaltado el carácter vivificante del agua. Al mismo tiempo, el exceso de agua o su ausencia total pueden también convertirse en una maldición. El año pasado, muchas partes de nuestro país se vieron afectadas por la sequía. Los agricultores estuvieron muy angustiados. Este año, estamos recibiendo un diluvio el cual ha dado lugar a avenidas repentinas con la consecuente destrucción y pérdida de valiosas propiedades en muchos de los estados de la Unión. Una vez más, los agricultores de estas regiones están angustiados. En cierta manera, estos fenómenos evidencian la vulnerabilidad de nuestra gente ante los caprichos de la naturaleza. También sirven para demostrar la importancia que tiene el riego en la mitigación de los riesgos derivados de las fluctuaciones en las precipitaciones fluviales –tanto en defecto como en exceso. Con el riego se puede garantizar a la población la disminución de los perjuicios relacionados con el agua a fin de que la gente puedan disfrutar de los beneficios que les brinda la naturaleza”.

Discurso pronunciado por el Dr. Manmohan Singh, Primer Ministro de la India durante la inauguración del Congreso Nacional de Ministros de Riego y Recursos hídricos el 30 de noviembre de 2005.

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Reconocimientos El presente documento fue preparado por David Grey, Asesor Principal de Agua, y por Claudia Sadoff, Economista en Jefe, ambos del Banco Mundial. Los resultados, interpretaciones y conclusiones aquí expresadas son propias de los autores y no necesariamente reflejan los puntos de vista de la Junta Directiva del Banco Mundial ni de los gobiernos por ellos representados. Los autores agradecen en todo lo que vale el apoyo de sus colegas Boris Graizbord (COLMEX) y Paul van Hofwegen (Consejo Mundial del Agua). Aportaron información y/o asesoría Anders Berntell (SIWI), Ramesh Bhatia (Grupo de Recursos y Medio Ambiente), Paul Block (Universidad de Colorado), Benito Braga (ANA), Casey Brown (Institución Internacional de Investigación sobre Predicciones Climatológicas), Jerome Delli Priscolli (U.S. Army Corps of Engineers), Mulat Demeke (Universidad de Addis Abeba), Mike Muller (DWAF), Johan Kuylenstierna (SIWI), Mark Rosegrant (IFPRI), Peter McCornick (IWMI), Martha Solomon (Ministerio de Recursos Hidráulicos de Etiopía), Ken Strzepek (Universidad de Colorado), Mekuria Tafesse (ENSAP), Håkan Tropp (SIWI), Dale Whittington (Universidad de North Carolina, Chapel Hill), así como nuestros colegas del Banco Mundial Len Abrams, Masood Ahmed, Vahid Alavian, Inger Andersen, John Briscoe, Marjory-Anne Bromhead, Julia Bucknall, Kevin Cleaver, Manuel Contijoch, Ariel Dinar, Daryl Fields, Al Duda, Sushma Ganguly, Jonathan Halpern, Rafik Hirji, Vijay Jagannathan, Anne Kuriakose, George Ledec, Abel Mejía, Barbara Miller, Nwanze Okidegbe, Sanjay Pahuja, Alessandro Palmieri, Usha Rao-Monari, Kyle Robertson, Sandy Ruckstuhl, Jamal Saghir, Ashok Subramanian, Yitbarek Tessema, Meike van Ginneken y Mahwash Wasiq. También agradecemos las consultas con Ger Bergkamp (IUCN), Roberto Lenton (GWP), Wouter Lincklaernarriens (ADB), Frank Rijsberman (IWMI), Diego Rodríguez (IDB), Tefera Woudeneh (AfDB), Noriko Yamaguchi (JWF) y Daniel Zimmer (WWC).

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Resumen Ejecutivo A petición del Secretariado del IV Foro Mundial del Agua se preparó este trabajo para usarse como “punto de referencia para discusión” sobre el tema de Agua para Crecimiento y Desarrollo. Su intención es la de plantear una pregunta muy básica: ¿cómo se pueden administrar y explotar los recursos hídricos para promover el crecimiento y para aliviar la pobreza de manera responsable? La dinámica del agua, del crecimiento y de la pobreza es extremadamente compleja y depende en gran medida de circunstancias físicas, culturales, políticas y económicas de carácter específico. El objetivo inmediato de esta ponencia es por lo tanto suscitar la discusión y fortalecer la comprensión de la importancia de la gestión y desarrollo de los recursos hídricos a fin de lograr el crecimiento económico y el alivio de la pobreza, plenamente conscientes del hecho de que éste es solamente uno de los muchos aspectos que deben sopesarse y entenderse para el adecuado manejo de los recursos hídricos. El objetivo más amplio de este trabajo es poder contribuir a un diálogo pleno y constructivo que ayude a entender las difíciles concesiones mutuas implícitas en la gestión del agua y a tomar decisiones para encontrar el equilibrio más aceptable entre las aspiraciones humanas de crecimiento y alivio de la pobreza, la integridad social y cultural, y el desarrollo ambiental sustentable. ¿Es el agua una fuente de destrucción y pobreza, o de producción y crecimiento? El agua siempre ha jugado un papel fundamental dentro de las sociedades humanas. El agua es un factor clave para el crecimiento sustentable y para el alivio de la pobreza ya que constituye la materia prima de prácticamente toda la producción relacionada con agricultura, industria energía y transporte realizada por personas sanas dentro de ecosistemas saludables. También puede convertirse en una fuerza de destrucción, de manera catastrófica durante sequías, inundaciones, desertificación, contaminación y enfermedades. El agua es literalmente una fuente de vida y prosperidad pero también causa de muerte y devastación. Este aspecto destructivo del agua, consecuencia de su extraordinario poder, movilidad, carácter indispensable e imposibilidad para predecir es discutiblemente único. El poder lograr una seguridad básica del agua, aprovechar el potencial productivo del agua y limitar sus impactos destructivos ha sido motivo de lucha constante desde los orígenes de la sociedad humana. A lo largo de la historia, el agua también ha sido motivo de disputa e incluso de conflictos entre sus usos y entre sus usuarios a niveles locales y de mayor envergadura. A medida que el agua se vuelve cada vez más escasa con respecto a su demanda, surgen temores de que las aguas transfronterizas se conviertan en fuentes de conflicto y de limitación del crecimiento; por otro lado, también se han tenido experiencias de cooperación en el caso de aguas transfronterizas en apoyo de la integración regional como motor del crecimiento.

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Como en el pasado y ahora, el desarrollo y gestión de los recursos hídricos sigue siendo el meollo de la lucha por lograr el crecimiento, el desarrollo sustentable y la disminución de la pobreza. Éste ha sido el caso en todos los países industrializados, la mayoría de los cuales invirtió con previsión fuertes sumas en infraestructura hidráulica, en instituciones y en capacidad de gestión. Sigue siendo el caso actualmente en muchos países en desarrollo donde las inversiones para la explotación y gestión del agua continúa siendo una prioridad urgente. En algunos países en vías de desarrollo –con frecuencia los más pobres- el reto de administrar su herencia de agua es algo casi sin precedente. Aprendiendo de la experiencia A finales de los siglos XIX y XX, todos los países industrializados habían hecho grandes inversiones en infraestructura hidráulica y en instituciones afines para facilitar su extraordinario crecimiento económico. Sin embargo, muchas de las concesiones mutuas inevitables para el desarrollo de la infraestructura hidráulica tenían una estructura insatisfactoria y/o los proyectos se habían puesto en marcha de manera ineficiente en perjuicio de comunidades afectadas por los proyectos y de los entornos naturales locales. En consecuencia, en años recientes ha surgido una gran controversia acerca del desarrollo de infraestructura hidráulica y sobre todo en lo referente a infraestructura hidráulica a gran escala. Esto ha dado lugar a una percepción bastante generalizada de que el desarrollo de infraestructura hidráulica es intrínsicamente perjudicial para los pobres, mala para la gente afectada por los proyectos y desfavorable para el medio ambiente. Esta percepción se ha vuelto una barrera para el financiamiento de desarrollos hidráulicos que ha afectado a países con infraestructura limitada (generalmente los más pobres), más que a naciones con plataformas maduras de infraestructura (generalmente los más ricos). Sin embargo, no existen limitaciones fundamentales para el proyecto de inversiones para desarrollos hidráulicos que garanticen que las comunidades locales y el medio ambiente compartan beneficios reales y anticipados y que al mismo tiempo permitan que la economía y la sociedad en su conjunto se beneficien del crecimiento derivado de estas inversiones. Por otro lado, los pobres son aquéllos que resultan generalmente los más vulnerables a los efectos destructivos del agua y son aquéllos con la menor oportunidad de explotar las oportunidades de producción que puede proporcionar el agua, lo cual sugiere que la inactividad absoluta puede de hecho ir intrínsicamente en contra de los pobres. Hay muchas lecciones aprendidas tanto de las experiencias buenas como de las malas que pueden proporcionar ideas para que todos los países fortalezcan sus instituciones y su capacidad de gestión, para que aseguren un mejor diseño de la nueva infraestructura hidráulica (o una mejor operación de la existente) y para que se esfuercen en buscar equidad al compartir los beneficios. El conocimiento derivado de la experiencia, con frecuencia invirtiendo un alto costo ambiental y social, se debe usar para orientar nuevas políticas, reformas e

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inversiones que permitan alcanzar el crecimiento de manera más equitativa, sustentable y responsable. Crecimiento responsable Ha resurgido un consenso de que la explotación y gestión de los recursos hídricos es esencial para generar riqueza, mitigar riesgos y aliviar la pobreza1; de que la pobreza exige que muchos países en vías de desarrollo tendrán que hacer grandes inversiones en infraestructura hidráulica en todos los niveles; y de que este desarrollo debe llevarse a cabo sobre la base de las lecciones aprendidas de la experiencia, prestando mucho más atención al desarrollo institucional, al medio ambiente y a una participación más equitativa de beneficios y costos. El reto de un “crecimiento responsable” consiste en crecer y al mismo tiempo acogerse tanto a un medio ambiente sustentable como al desarrollo social2. Un curso responsable es de particular importancia en la explotación del agua debido a que, dada la longevidad de la infraestructura hidráulica, muchas de estas decisiones tendrán consecuencias a largo plazo. Además, muchas de las decisiones –a favor o en contra- pueden tener consecuencias irreversibles. Historias relacionadas con el agua y el crecimiento En todos los países industrializados, el flujo de la mayoría de los ríos está regulado y controlado, almacenando el agua para usos múltiples, reduciendo las avenidas máximas, aumentando los caudales bajos y protegiendo la calidad del agua, con lo cual se reduce el riesgo de impactos y daños ocasionados por el agua, se incrementa la confiabilidad en los servicios de abastecimiento de agua para producción y disminuyen otros efectos negativos, tales como el riesgo de enfermedades. En muchos, pero no en todos los países industrializados, las estaciones climáticas, su variabilidad y los valores extremos tienen una extensión limitada, lo cual implica que las sociedades que no tenían que enfrentarse a un régimen climático adverso tenían una barrera menos que vencer para su desarrollo, con lo cual se facilitaba un crecimiento prematuro más expedito3. Se han hecho grandes inversiones preliminares en infraestructura hidráulica básica y en el desarrollo de la capacidad humana necesaria para operar y conservar estas inversiones. En la mayor parte de los casos, la plataforma de infraestructura ha madurado y se presta una atención mucho mayor a las operaciones de gestión del agua y de manejo de la infraestructura, en ambos casos para maximizar las utilidades de la inversión en infraestructura así como para responder a las prioridades cambiantes de la sociedad, donde se aplican valores cada vez mayores a los activos ambientales y estéticos. Estas inversiones en instituciones e infraestructura hidráulica constituyeron claramente una condición previa a la hidrología de aprovechamiento para el crecimiento y desarrollo sustentable de amplio espectro.

1 (SIWI, 2005). 2 Hamilton and Johnson (2004). 3 Los resultados preliminares de un estudio global reciente de Brown y Lall (2006) apoyan esta hipótesis.

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En los Estados Unidos, por ejemplo, se han invertido trillones de dólares en infraestructura hidráulica. Aunque estas inversiones se han considerado como cruciales para promover el crecimiento, muchas de las más grandes inversiones federales en la historia de los Estados Unidos fueron de hecho realizadas para refrenar los efectos destructivos del agua –sobre todo en respuesta a las inundaciones devastadoras (el Cuerpo de Ingenieros de la Armada de EUA ha invertido cerca de $200,000 millones de dólares en control y mitigación de avenidas desde la década de 1920 los cuales han redituado cerca de $700,000 millones de dólares en beneficios). La explotación de los recursos hídricos ha representado importantes avances positivos en el crecimiento aunque también se han tenido costos sociales y ambientales considerables. Estos costos (a menudo imprevistos) han impulsado debates públicos acerca de la importancia de la conservación y de la consulta pública y han llevado a la adopción de normas ambientales y de prácticas de salvaguarda social que han ido evolucionando con el tiempo. En los próximos diez años, cerca de $21,000 millones de dólares al año se gastarán para cumplir con las normas ambientales de los Estados Unidos4. En el caso de economías intermedias en vías de industrialización, se han hecho inversiones típicas en infraestructura hidráulica. En algunos países, se han tenido inversiones importantes en el sector agua para promover el crecimiento (como por ejemplo en obras de infraestructura para plantas hidroeléctricas y para riego), pero la economía sigue siendo vulnerable a impactos catastróficos (tales como inundaciones y sequías). Incluso en otros casos se ha contado con financiamiento para construir obras de infraestructura pero la capacidad institucional y humana es inadecuada o no se ha adaptado suficientemente a la gestión de los recursos hídricos y a la nueva infraestructura de manera eficiente. Estas variadas circunstancias recalcan la necesidad imperativa de equilibrar y programar las inversiones en instituciones y en infraestructura requeridas para poder manejar eficientemente los recursos hídricos. Aunque se acepta generalmente que los países asignarán inicialmente prioridad a las inversiones físicas de capital, la capacitación humana y las instituciones pueden llevarse más tiempo para integrarse y adaptarse. El equilibrio y programación adecuado de estas inversiones tendrá por lo tanto un carácter dinámico y un contexto altamente específico. El poder lograr el equilibrio correcto será crucial para apalancar y sustentar el crecimiento que por el momento puede estar siendo obstaculizado por la hidrología. En la India, por ejemplo, las inversiones en la gestión de los recursos hídricos, en infraestructura hidráulica para usos múltiples y en obras de riego han contribuido significativamente en su desarrollo. Sin embargo, persisten oportunidades importantes para continuar las inversiones en obras de infraestructura. El riego (los distritos de riego representan en promedio tasas de pobreza del 25% en comparación con tasas de pobreza del 70% en zonas sin obras de riego) y el 4 Jerome Delli Priscolli, USACE, comunicación personal.

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control de avenidas y la infraestructura de drenaje (en los monzones de 2005 se perdieron cerca de 400 vidas y causaron daños cercanos a los US$700 millones en Mumbai) son ejemplos representativos. Los beneficios potenciales de instituciones mejoradas son igualmente significativos. En Tamil Nadu, por ejemplo, las instituciones bien organizadas de administración que permitan una “asignación flexible” del agua para diferentes usos podrían a su vez aumentar la producción agrícola estatal del orden del 20% en 20 años, en comparación con la política de asignaciones fijas. En las economías menos desarrolladas, las estaciones climáticas, la variabilidad y/o las lluvias extremas son frecuentemente factores bien marcados, mientras que la capacidad, las instituciones y la infraestructura necesaria para manejar y mitigar estos retos potencialmente importantes son generalmente inadecuadas. Los eventos hidrológicos catastróficos tales como sequías e inundaciones pueden dar lugar a impactos sociales y económicos dramáticos con disminución del PNB anual que frecuentemente sobrepasa el 10% y acarrea pérdidas trágicas de vidas. Lo que resulta menos aparente es que, como resultado de las expectativas generales de que estas catástrofes no mitigadas volverán a presentarse, el comportamiento contrario al riesgo y la falta de incentivos para invertir pueden diseminarse. Ese tipo de comportamiento puede socavar seriamente las inversiones en todos los niveles de la economía y por lo tanto el crecimiento incluso en años con suficientes lluvias. En muchos de los países más pobres del mundo, la variedad climática es alta, las inversiones relacionadas con el agua son relativamente limitadas y a menudo existe una fuerte correlación entre la variabilidad de las precipitaciones pluviales y el comportamiento del PNB5. Donde el desarrollo económico esté íntimamente ligado a la lluvia y a los escurrimientos naturales, el crecimiento se vuelve rehén de la hidrología. En Etiopía, por ejemplo, el costo económico actual de la variabilidad hidrológica se estima en más de la tercera parte del potencial de crecimiento promedio anual de la nación, y estas tasas disminuidas se agravan con el tiempo. Sin embargo, con una variabilidad hidrológica mucho mayor que la de Norteamérica, Etiopía tiene menos del 1% de la capacidad artificial de almacenamiento per cápita para manejar esa variabilidad.6 Sin lugar a dudas, inversiones sustanciales en infraestructura y en instituciones son esenciales para enfrentar este reto. El reto de la seguridad del agua La cualidad destructiva del recurso en su estado natural sin control es discutiblemente única. Es por ello que definimos la ‘seguridad del agua’ como la disponibilidad confiable de una cantidad y calidad aceptable de agua para fines de producción, subsistencia y salud, asociada a un nivel aceptable de riesgo para la sociedad de impactos impredecibles relacionados con el agua. Implícita en la 5 Brown and Lall (2006). 6 Banco Mundial (2006).

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noción de ‘seguridad del agua’ está la idea de una 'plataforma mínima de instituciones e infraestructura relacionadas con el agua'. Por debajo de esta plataforma mínima, la sociedad y la economía no son adaptables a los impactos ocasionados por el agua y/o de un abastecimiento poco confiable para producción y subsistencia, y el agua representa un obstáculo significativo para el crecimiento. Las instituciones, inversiones y habilidades administrativas necesarias para la seguridad básica del agua serán diferentes en cada uno de los países y para los distintos aspectos económicos como resultado de la hidrología, la estructura de la economía y la animadversión al riesgo. Una herencia de ríos de cobertura internacional puede también afectar significativamente el potencial para manejar y explotar el agua a fin de lograr el crecimiento y el alivio de la pobreza. La variabilidad y los extremos hidrológicos constituyen el meollo del reto de alcanzar una seguridad básica del agua. Este reto se agravará con los cambios climáticos y en todos lados se necesitará una adaptación significativa. Éste será particularmente el caso de los países pobres que carecen de instituciones y de infraestructura para manejar, almacenar y entregar sus recursos hídricos, y donde el cambio climático se sobrepondrá al existente, y en algunos casos extremos a las vulnerabilidades. En muchos de los países más pobres, sobre todo africanos al sur del Sahara, los niveles actuales sin control de la variabilidad climática son mucho más altos que el cambio climático pronosticado. Aunque muchos países desarrollados se están enfocando en la mitigación del cambio climático, las naciones en vías de desarrollo están más orientadas a su adaptación a la variabilidad existente en el clima. Sin embargo, en todos los casos habrá necesidad de mejorar la capacidad de adaptación –tanto social como física- a fin de proteger a las poblaciones más pobres y más vulnerables. La dinámica de instituciones, infraestructura y valores En todo momento se deben realizar inversiones concomitantes en infraestructura e instituciones. A lo largo del último siglo aproximadamente se ha gestado un cambio en esta relación equilibrada entre la explotación desarrollo del agua y la gestión de este recurso como resultado de una explosión en el desarrollo y adopción a nivel mundial de nuevas tecnologías y de capacidades de ingeniería. Sin embargo, las instituciones necesarias para manejar estos avances se han adaptado lentamente a este proceso. El caso de las aguas subterráneas es ilustrativo ya que la práctica cultural y el derecho consuetudinario para la explotación de las aguas subterráneas se adaptaron perfectamente a las tecnologías que no permitían una extracción importante del agua subterránea a ninguna profundidad salvo en pozos muy someros. Con la introducción de equipos de perforación motorizados y de bombas accionadas a motor, que permitieron extraer volúmenes más altos a mayores profundidades, ha tenido lugar una revolución en la explotación de las aguas subterráneas. Sin embargo, las políticas y prácticas de gestión de las aguas subterráneas no han sido adaptadas en muchos países lo cual ha traído como resultado una

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sobreexplotación masiva del agua subterránea con consecuencias serias y en ocasiones irreversibles. La falta de entendimiento del tema de equilibrio y de la programación de obras de infraestructura y de instituciones dentro del contexto de circunstancias específicas para cada país puede dar lugar a opciones de inversión inadecuadas. Un peligro potencial es que la mayoría de las naciones donantes se enfoca fuertemente hacia la gestión del agua como una prioridad cuando de hecho el manejo del agua producirá pocas ganancias cuando no existe suficiente infraestructura con la cual poder administrar el agua y por otro lado la prioridad de los países clientes es factible que se oriente a las inversiones en esta infraestructura. Es importante que las perspectivas de donación no obscurezcan las prioridades de los países en vías de desarrollo y, al mismo tiempo, es fundamental que los países en desarrollo garanticen la formación y adecuación de instituciones para el manejo del agua en paralelo con las inversiones en obras de infraestructura. Los valores y prioridades también participan en esta dinámica. A medida que los países crecen y que el bienestar y la dignidad de sus poblaciones se vuelven más seguras, sus valores relativos y prioridades con frecuencia cambian. En muchos países industrializados, a menudo después de periodos de crecimiento económico importantes, parece existir la tendencia a asignarle una gran importancia a la reoperación o reingeniería de los sistemas existentes de infraestructura a fin de optimizar su funcionamiento y para satisfacer las prioridades ambientales y sociales en proceso de evolución. Por otro lado, en muchos países en vías de desarrollo se han dado cuenta de que las obras de infraestructura resultan inadecuadas y por lo tanto prevén la imperiosa necesidad de invertir en nueva infraestructura hidráulica con la intención de reducir los costos destructivos y de aumentar el valor productivo del agua en sus economías7. El costo social y económico de no explotar el agua, o de simplemente mantener el status quo, puede asimismo resultar mucho más alto en las economías en desarrollo en las que muchas personas son físicamente vulnerables y viven en una pobreza que pone en riesgo su integridad. Existe por lo tanto una clara voluntad en muchos países en vías de desarrollo de enfrentarse a las concesiones mutuas necesarias para avanzar hacia estas metas, mitigando sus costos inevitables mediante la aplicación pragmática de salvaguardas sociales y ambientales. Vías alternas de desarrollo Esta ruta de valores cambiantes resulta obvia aunque generalmente no se le reconoce. En un mundo cada vez más globalizado existen presiones para crear instituciones nacionales que adopten prioridades y normas de países desarrollados. Sin embargo, dentro de esta dinámica los retos inmediatos y con frecuencia extremos de crecimiento y pobreza a los que se enfrentan los países 7 Véase SIWI (2005).

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en vías de desarrollo tal vez no se reconozcan en su totalidad. Al mismo tiempo, los países en desarrollo tal vez no aprecien en toda su magnitud hasta qué grado pueden cambiar con el crecimiento sus valores y prioridades, y por lo tanto no reconocen esto en su planeación. La infraestructura hidráulica se caracteriza por su longevidad y por su amplio impacto en el medio ambiente y en las sociedades en las cuales se construye. Hamilton y Johnson8 señalan que gran parte de la infraestructura construida en los próximos 20 años seguirá vigente hasta el año 2050, y que algunas opciones son irreversibles o se pueden revertir pero con gran dificultad. Virtualmente en todos los países en vías de desarrollo, la demanda de agua, alimentos y electricidad sigue en aumento y no queda duda alguna de que la infraestructura hidráulica es necesaria. Aquí yace el reto. ¿Pueden las lecciones aprendidas por los países desarrollados, mejoradas por el conocimiento local y el nativo, proporcionar la intuición de estrategias alternativas de gestión y de diseños y operaciones de la infraestructura –o alternativas de la infraestructura en general- para todavía alcanzar seguridad del agua, crecimiento y alivio de la pobreza pero al mismo tiempo tener menos impactos ambientales y sociales? La escala, la selección del sitio y las características operativas necesitan evaluarse desde una perspectiva de planeación a largo plazo, incorporando las tendencias anticipadas y haciendo hincapié en la adaptabilidad. Con esto se asegurará que las futuras generaciones hereden instituciones e infraestructura que puedan adaptarse fácilmente a sus valores cambiantes. Aunque no hay alternativas radicales que se puedan adecuar fácilmente a la difícil tarea de manejar y explotar los recursos hídricos a través de un equilibrio en constante evolución entre instituciones e infraestructura, se ha logrado un proceso continuo de aprendizaje e innovación que proporciona numerosas lecciones para continuar por esta ruta básica de manera sustentable y equilibrada. Una muy amplia experiencia en la gestión y explotación de recursos hídricos, la inclusión social y la administración económica proporcionan una gran profusión de conocimientos para servir de guía a un crecimiento más responsable. Agua, pobreza y la carga de la prueba En esta ponencia se plantean importantes preguntas para el desarrollo de prioridades y de niveles apropiados y combinaciones de inversiones en recursos hídricos, para diseño de programas, análisis económicos de proyectos y los potenciales y restricciones para que los países en vías de desarrollo puedan “hacer avanzar de un salto” sus instituciones e infraestructura hidráulicas al mismo tiempo que evitan incurrir en los errores del pasado. Se sugiere que podríamos esperar ver un mundo donde las sociedades sean pobres en lugares con escasez o sobrante de agua y/o donde la disponibilidad del agua depende en gran medida de las estaciones y/o es muy variable, debido a que no se ha logrado la seguridad del agua y no se ha puesto en el lugar una plataforma mínima de infraestructura. Por otro lado, podemos esperar vivir en un mundo 8 Hamilton and Johnson (2004).

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donde las sociedades sean relativamente ricas cuando el agua es suficiente y confiable en cantidad y extensión y donde la seguridad del agua se haya logrado fácilmente –sobre todo en climas templados con poca variación y temporalidad de las lluvias. Existirán por supuesto otras razones de por qué las sociedades son pobres o ricas, pero podemos postular que la importancia de las inversiones en agua es considerable –y poco reconocida. La falta de reconocimiento de la importancia de invertir en agua acarrea consecuencias serias para los países pobres. El enfoque de los países industrializados es apropiadamente en la gestión y operaciones del agua, y no en la explotación del agua, debido a que las obras de infraestructura existentes son adecuadas. Este enfoque, combinado con la controversia de la atención frecuente a inversiones en infraestructura le resta importancia entre los proponentes de políticas de ayuda al apoyo para el desarrollo de importantes obras de infraestructura de recursos hídricos en países pobres así como para abordar las concesiones mutuas inevitables que esto implica. La oposición, sobre todo para el financiamiento de presas de almacenamiento, de generación hidroeléctrica y para otros fines, puede acarrear un impacto político significativo en las políticas de ayuda de gobiernos donadores y de organizaciones internacionales. Sin embargo, poco se puede discutir acerca de las implicaciones en el crecimiento y en la pobreza derivadas de un menor apoyo para obras de infraestructura en países pobres –en particular de los costos de la inactividad- y del riesgo moral que esto conlleva para el donador. El debate se beneficiaría grandemente de una mejor comprensión de la forma en que los países desarrollados han manejado la vulnerabilidad hidrológica, y la manera en que han empleado las inversiones estratégicas en infraestructura hidráulica para disminuir el riesgo, aliviar la pobreza y catalizar el crecimiento. Las concesiones mutuas inevitables en la explotación del agua no se pueden estimar a fondo sin un examen previo de los beneficios potenciales del crecimiento y del abatimiento de la pobreza que se pueden derivar de obras de infraestructura hidráulica bien diseñadas y mejor manejadas. Al mismo tiempo, los países pobres no deben ver a la infraestructura por sí sola como una panacea. Sin el desarrollo de instituciones adecuadas del agua, la infraestructura mal manejada es posible que no contribuya al crecimiento ya que incluso puede (si se asocia con la deuda) impedir el desarrollo. El mundo es un lugar diferente en el siglo XXI y no queda duda de que los errores imprevistos y costosos del pasado pueden y deben evitarse en el futuro. La infraestructura hidráulica, aunque esencial, puede y debe ser desarrollada en paralelo con instituciones serias y prestando gran atención al medio ambiente y a una participación equitativa entre beneficios y costos. Además, puede y debe ser resistente y flexible a la vez, y diseñarse para permitir su operación para adaptarse a los valores y prioridades de carácter cambiante.

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A menos que esta dinámica se tome en cuenta –por parte de los que toman decisiones financieras y de planeación en países en vías de desarrollo y por los promotores de políticas y administradores de programas de ayuda en países desarrollados- resultará extremadamente difícil que la seguridad del agua se alcance de manera sustentable en los países más pobres del planeta, lo cual conllevaría una grave restricción al crecimiento. Casi todos los países desarrollados han seguido un camino bastante parecido de inversiones preliminares y amplias en instituciones e infraestructura relacionadas con los recursos hídricos con el fin de alcanzar seguridad en el agua y apoyar el crecimiento. En la actualidad, los países más ricos invierten casi exclusivamente en el mejoramiento de las operaciones de los sistemas hidráulicos y en el fortalecimiento institucional. Es de esperar que los países en vías de desarrollo sigan el mismo camino hacia la seguridad en el agua y el crecimiento y que cuenten con el apoyo de gobiernos desarrollados en la misma forma en que estos últimos lo hacen. Si esto no es así, y los países pobres no van a contar con la ayuda de naciones desarrolladas para invertir en infraestructura hidráulica para lograr seguridad en el agua, y en lugar de esto se les pide que sigan una vía de desarrollo alternativa y discutiblemente más benigna, entonces, ¿dónde reside la carga de la prueba de que existe otra ruta que resulta tanto accesible como verificada a escala? El Cuarto Foro Mundial del Agua constituye una excelente oportunidad para explorar abiertamente las alternativas que lleven a un crecimiento más responsable y para ampliar esta discusión tan importante.

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1. Introducción

¿Es el agua fuente de destrucción y pobreza –o de producción y crecimiento? El agua siempre a desempeñado, y seguirá desempeñando, una función central en las sociedades humanas. El agua es fuente de vida y de prosperidad. Es la materia prima de casi toda la producción, en agricultura, industria, energía, transporte, realizada por gente sana en ecosistemas saludables. El agua es también causa de aflicción y devastación. Puede ser una fuerza para destrucción, catastróficamente a través de sequías, avenidas, deslizamientos de tierra y epidemias, así como progresivamente a través de erosión, inundación, desertificación, contaminación y enfermedades. Este aspecto destructivo del agua, consecuencia de su extraordinario poder, movilidad y carácter esencial e impredecible, es discutiblemente de naturaleza única. El poder lograr una seguridad básica del agua, el aprovechamiento del potencial productivo del agua y la limitación de sus impactos destructivos han representado una lucha constante desde los orígenes de la sociedad humana. Muchas de las más antiguas civilizaciones y sobre todo aquellas que crecieron en las llanuras de inundación de los ríos más grandes del mundo, tuvieron éxito en el aprovechamiento del agua lo cual permitió aumentar la producción y reducir el riesgo de destrucción. Hoy como ayer, la explotación y manejo de los recursos hídricos sigue siendo el meollo de la lucha por el crecimiento, el desarrollo sustentable y el abatimiento del nivel de pobreza. Éste ha sido el caso de todos los países industrializados, muchos de los cuales invirtieron tempranamente grandes capitales en obras de infraestructura hidráulica9, instituciones10 y capacidad de gestión. Sigue siendo el caso en muchos países en vías de desarrollo en nuestros días, donde las inversiones en la explotación y gestión del agua continúan siendo una prioridad urgente. En algunos de los países en desarrollo –con frecuencia los más pobres- los retos de administrar su herencia hidráulica casi no tienen precedentes. Sin embargo, si no se enfrentan estos retos, consideramos que será imposible alcanzar un crecimiento sustentable y la erradicación de la pobreza. A lo largo de la historia el agua también ha sido motivo de disputa e incluso de conflictos11 entre sus usos y entre los usuarios a escalas tanto local como de mayor alcance. A medida que el agua se vuelve cada vez más escasa con 9 Las obras de infraestructura pueden ser hechas por el hombre (presas, transferencias entre cuencas, riego, abastecimiento de agua, etc.) o naturales (cuencas, lagos, humedales, etc.). Véase Emerton y Bos (2004). El término ‘capital físico’ se usa indistintamente. 10 El término ‘instituciones’ se aplica en sentido amplio para incluir capacidad, organizaciones, políticas, reglas y convenios. La buena práctica global sugiere que estas instituciones pueden y deberían ser diseñadas para promover inclusión, responsabilidad y equidad. 11 Curiosamente, la palabra ‘rival’ se deriva del latín rivalis que significa ‘uno que usa el mismo río que otro’.

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respecto a su demanda, surgen temores de que las aguas transfronterizas se conviertan en causa de conflicto, limitando el crecimiento; contrariamente, también hay experiencias recientes de cooperación en aguas transfronterizas en apoyo de la integración regional como impulsor del crecimiento.

Aprendiendo de la experiencia En la segunda mitad del siglo XIX y primera mitad del siglo XX, todos los países industrializados invirtieron grandes sumas en obras de infraestructura hidráulica y en instituciones para facilitar su extraordinario crecimiento económico. Sin embargo, al hacer eso con frecuencia incurrieron en costos sociales y ambientales significativos no anticipados. Muchas de las concesiones mutuas inevitables en infraestructura de recursos hídricos estaban deficientemente estructuradas y/o los proyectos se habían puesto en marcha insatisfactoriamente, en detrimento de comunidades afectadas por el proyecto y de entornos naturales locales. Más recientemente, se ha incurrido –y se sigue incurriendo- en costos similares en países en desarrollo e industrializados en lo que se refiere a sus proyectos de infraestructura hidráulica. En años recientes han surgido muchas controversias en cuanto al desarrollo de infraestructura, y en particular de infraestructura hidráulica a gran escala, con un rechazo significativo a tales inversiones por parte de grupos afectados e interesados. Esto ha dado lugar a una percepción bastante generalizada de que el desarrollo de infraestructura de recursos hídricos es intrínsicamente mala para los pobres, mala para la gente afectada por el proyecto y mala para el medio ambiente. Esta percepción se ha vuelto una barrera para el financiamiento de desarrollos hidráulicos y afecta a países con infraestructura limitada (generalmente los más pobres), más que a países con plataformas maduras de infraestructura (generalmente los más ricos). Sin embargo, no existen restricciones fundamentales para programar inversiones para la explotación de agua que garantice que las comunidades locales y el medio ambiente compartan beneficios reales y anticipados permitiendo que al mismo tiempo que la economía y la sociedad en su conjunto se beneficien del crecimiento que ha sido posible como resultado de estas inversiones. Además, los pobres son aquéllos que generalmente resultan los más vulnerables a los impactos destructivos del agua, y aquéllos con las menores oportunidades de explotar las oportunidades de producción que puede proporcionar el agua, lo cual sugiere que la inactividad absoluta puede de hecho ir en contra de los pobres. El gran reto que con mucha frecuencia no se cumple es entender plenamente el rango de los costos, beneficios, derechos y responsabilidades que corresponden a todos los grupos copartícipes, así como identificar, diseñar e instrumentar proyectos que proporcionen los resultados esperados. Existen muchas lecciones aprendidas de experiencias tanto favorables como desfavorables las cuales pueden proporcionar referencias para que todos los países fortalezcan sus instituciones y su capacidad de gestión, aseguren un

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mejor diseño de nueva infraestructura hidráulica (o una mejor operación de la existente), y se esfuercen por lograr equidad en la repartición de los beneficios. Estas lecciones están dando lugar a la adopción de normas y salvaguardas de carácter internacional que se están revisando continuamente con el fin de reflejar nuestros conocimientos en aumento acerca de toda la gama de costos y beneficios (directos, indirectos y no utilizados) que deben tomarse en cuenta. Estas lecciones también pueden llevar a nuevas vías de desarrollo, tanto en términos de la forma en que manejamos nuestros recursos hídricos como de la manera en que administramos los usos del agua dentro de nuestras economías, lo cual no debería limitar de manera negativa el crecimiento y el desarrollo pero que a su vez defienda los valores evolutivos de la sociedad relacionados con equidad y con el medio ambiente. El conocimiento derivado de la experiencia, con frecuencia a costa de grandes costos ambientales y sociales, se deberá usar como apoyo para orientar nuevas políticas, reformas e inversiones que permitan crecer de una manera más equitativa y sustentable –y responsable.

Crecimiento responsable y agua Ha resurgido el consenso de que el desarrollo y gestión de los recursos hídricos es esencial para generar riqueza, mitigar riesgos y aliviar la pobreza12; de que la pobreza exige que muchos países en desarrollo tendrán que hacer grandes inversiones en infraestructura hidráulica en todos los niveles; y que este desarrollo debe llevarse a cabo sobre la base de las lecciones aprendidas de la experiencia, prestando mucho más atención al desarrollo institucional, al medio ambiente y a la repartición más equitativa de beneficios y costos. El desafío de “Crecimiento Responsable” es crecer y al mismo tiempo acogerse tanto al sustento ambiental como al desarrollo social13. Una vía responsable es particularmente importante para la explotación del agua debido a que, dada la longevidad de la infraestructura hidráulica, muchas decisiones tendrán repercusiones a largo plazo. Además, muchas decisiones –tanto para actuar como para no actuar- pueden tener consecuencias irreversibles.

Esta ponencia A solicitud del Secretariado del IV Foro Mundial del Agua, se preparó este trabajo para servir como un “punto de referencia para discusión” sobre el tema ‘Agua para el Crecimiento y el Desarrollo’. Su intención es formular una pregunta muy elemental: ¿cómo se pueden manejar y explotar los recursos hídricos para promover el crecimiento y abatir la pobreza de manera responsable? La dinámica del agua, del crecimiento y de la pobreza es extremadamente compleja y depende en gran medida de las circunstancias específicas físicas, culturales, políticas y económicas. En muchos países, el recuerdo del papel positivo que

12 Véanse las conclusiones de las políticas de la Semana Mundial del Agua 2005 (en SIWI 2005). 13 Hamilton and Johnson (2004),

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jugaron las inversiones en el sector agua del ‘ayer’ para sostener el crecimiento se ha perdido, aunque los costos asociados, a menudo imprevistos, pueden todavía estar en proceso de ser pagados. En otros países, los costos futuros de la explotación del agua ‘en nuestros días’ no se han identificado y se han hecho inversiones irresponsables sin contar con salvaguardas sociales y ambientales adecuadas. El objetivo inmediato de este documento es por lo tanto provocar discusión y fortalecer el entendimiento de la importancia de la gestión y explotación de los recursos hídricos14 para permitir un crecimiento económico responsable y el alivio de la pobreza, teniendo muy en cuenta el hecho de que éste es únicamente uno de los muchos aspectos que se deberán sopesar y entender para poder manejar los recursos hídricos. El objetivo más amplio de esta ponencia es poder contribuir a un diálogo constructivo y de amplio alcance que ayude a informar acerca de las difíciles concesiones mutuas propias del manejo del agua y que apoye a los que toman decisiones a encontrar el equilibrio más aceptable entre las aspiraciones humanas de crecimiento y de abatimiento de la pobreza, de integridad social y cultural, y de un medio ambiente sustentable. 2. Historias del agua y del crecimiento 2.1 Agua, pobreza y crecimiento

14 El término “gestión de los recursos hídricos” se entiende aquí que incluye tanto la gestión como la explotación del recurso agua; tal parece que este significado no se entiende así en todos lados. La explotación de los recursos hídricos se refiere explícitamente a inversiones para controlar y abastecer los recursos hídricos.

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Se pueden describir cuatro diferentes mecanismos mediante los cuales la explotación y gestión efectiva del agua juega un papel fundamental para el crecimiento sustentable y la disminución de la pobreza (véase el diagrama)15. En primer lugar, las intervenciones de amplio espectro, que generalmente incluyen obras mayores de infraestructura tales como redes de canales principales, presas y transferencias entre cuencas, proporcionan beneficios nacionales, regionales y locales que toda la gente, incluidos los pobres, pueden disfrutar. En segundo término, las intervenciones en recursos hídricos dirigidas a abatir la pobreza son de importancia trascendental, como es el caso de las inversiones para mejorar la calidad de la cuenca y para proporcionar medios de subsistencia para los pobres, debido a que generalmente son los pobres los que habitan los entornos degradados. En tercer lugar, intervenciones de amplio alcance en servicios relacionados con el agua, como los dirigidos a mejorar el desempeño de los organismos operadores, de las asociaciones de usuarios y de los departamentos de riego, las cuales benefician a todos, incluyendo a los pobres. Por último, en cuarto lugar están las intervenciones de servicios relacionados con el agua cuyo objetivo es atacar la pobreza, tales como agua y saneamiento y servicios de riego para los pobres que carecen de estos servicios, las cuales desempeñan una función clave para alcanzar los Objetivos de Desarrollo para el Milenio. En la mayoría de los países en vías de desarrollo, las estrategias de explotación de los recursos hídricos orientadas al crecimiento y para disminuir la pobreza implicarán la participación de estas cuatro áreas.

Type I : Broad region -wide

water resource interventions

Type 4 : Targeted improved water

services

Type 2 : Targeted

water resource interventions

Type 3 : Broad impacts through

water service delivery reforms

Nature of intervention:

broadpoverty -targeted

affecting water..

resource development & management

service delivery

Type I : Broad region -wide

water resource interventions

Type 4 : Targeted improved water

services

Type 2 : Targeted

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Type 3 : Broad impacts through

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Nature of intervention:

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affecting water..

resource development & management

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For instance watershed

management in degraded areas

with poor farmers

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management in degraded areas

with poor farmers

For instance rural water supply and sanitation projects

For instance rural water supply and sanitation projects

For instance multi-purpose river basin

development and aquifer management

For instance multi-purpose river basin

development and aquifer management

How Water Interventions Affect Poverty

Source: World Bank Water Resources Strategy (2003)

15 Banco Mundial (2003).

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De qué manera influyen en la pobreza las intervenciones de agua Por ejemplo, el desarrollo de cuencas fluviales para propósitos múltiples y la gestión de acuíferos Tipo de intervención: Amplia Orientada a la pobreza Por ejemplo, manejo de cuencas en áreas degradadas con agricultores pobres Que afectan el agua Desarrollo y gestión de recursos Tipo 1: Intervenciones amplias en recursos hídricos dentro de toda la región Tipo 2: Intervenciones por objetivos de recursos hídricos Entrega de servicios Tipo 3: Impactos de amplio alcance a través de reformas en la entrega de servicios de agua Tipo 4: Mejores servicios de agua por objetivos Por ejemplo, abastecimiento de agua en zonas rurales y proyectos de saneamiento Fuente: Estrategia de Recursos Hídricos del Banco Mundial (2003)

Tres escenarios ¿Son las inversiones en la gestión y explotación del agua razón del crecimiento, requisito previo al crecimiento o consecuencia del crecimiento? En distintos países, e incluso dentro de un mismo país pero en diferentes lugares y puntos en el tiempo, la respuesta a todas estas preguntas puede ser afirmativa. El agua proporciona una amplia gama de oportunidades productivas, por lo que, por ejemplo las inversiones en agua para agricultura, generación hidroeléctrica e industria se pueden juzgar como promotores del crecimiento. La gestión y explotación de los recursos hídricos también puede servir para proteger a las sociedades contra los efectos destructivos del agua y para satisfacer las

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necesidades humanas básicas y al mismo tiempo servir como requisito previo al crecimiento. Además, la gestión efectiva del agua se puede apreciar como consecuencia del crecimiento en lugares donde avances destacados en gobierno, instituciones y capacidad hayan dado lugar a un mejor desempeño en el desarrollo y gestión de la infraestructura hidráulica y de las instituciones. La respuesta por lo tanto dependerá tanto de la hidrología de un país como de su grado de desarrollo económico. En todos los países industrializados, los caudales de casi todos los ríos principales están regularizados y controlados para almacenar agua para usos múltiples, reducir las avenidas pico, aumentar los caudales bajos y proteger la calidad del agua, con lo cual disminuye el riesgo de daños y perjuicios relacionados con el agua, aumenta la confiabilidad en los servicios de agua para producción y se reducen otros impactos negativos tales como la transmisión de enfermedades. En muchos, aunque no en todos los países industrializados, los cambios climáticos, la variabilidad y los extremos están limitados en cuanto a extensión, lo cual implica que las sociedades que no hayan tenido que enfrentarse a un régimen climático adverso tendrán una barrera menos que vencer para su desarrollo, facilitando así el crecimiento prematuro de manera más expedita. Los resultados preliminares de un estudio global reciente16 apoyan esta hipótesis y se ha encontrado una relación estadísticamente significativa entre una mayor variabilidad en la precipitación pluvial y un menor valor per cápita del PNB. Aunque varían grandemente, los aspectos institucionales de la gestión del agua están típicamente integrados a la estructura política de los gobiernos y con frecuencia han evolucionado a lo largo de un tiempo considerable. Se han hecho inversiones tempranas y de gran magnitud en la infraestructura básica del agua y en la capacidad humana necesaria para operar y mantener estas inversiones. En la mayor parte de los casos, la plataforma de la infraestructura ha madurado y se ha dado un énfasis mucho mayor a las operaciones de gestión del agua y de la infraestructura, tanto para maximizar los rendimientos de la inversión en infraestructura como para responder a las prioridades cambiantes de la sociedad, en las cuales se asignan valores cada vez mayores a los aspectos ambientales y estéticos. Estas inversiones en instituciones y en obras de infraestructura hidráulica constituyeron sin duda alguna una condición previa al aprovechamiento de la hidrología para un crecimiento y desarrollo sostenido y de amplio alcance. En el caso de economías intermedias en vías de industrialización, la mayor parte de las inversiones se ha orientado típicamente a la infraestructura hidráulica. En algunos países, se están haciendo inversiones importantes para promover el crecimiento (como es el caso de generación hidroeléctrica y de infraestructura para riego), pero la economía sigue siendo vulnerable eventos

16 Brown y Lall (2006) analizan la variabilidad estacional e interanual de las precipitaciones pluviales como factor que afecta el crecimiento económico, y encuentran en series de datos globales que la variabilidad de las lluvias es un factor clave para el desarrollo económico nacional.

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catastróficos (tales como inundaciones y sequías) que siguen afectando en gran medida el crecimiento. Sin embargo, en otros casos se ha contado con financiamiento para construir infraestructura pero la capacidad institucional y humana resulta inadecuada o no se ha adaptado suficientemente al manejo de los recursos hídricos ni a la nueva infraestructura de manera eficiente. Estas circunstancias tan variadas subrayan la imperiosa necesidad de equilibrar y programar las inversiones en instituciones y en infraestructura necesarias para poder manejar efectivamente los recursos hídricos. Aunque es generalmente aceptado que los países inicialmente prestan más atención a las inversiones en capital físico, la capacidad humana y las instituciones pueden llevarse más tiempo para desarrollarse y para adaptarse y en la actualidad existen mucho más áreas de habilidades y conocimientos aplicados a la gestión de los recursos hídricos que en el pasado, a medida que los ingenieros, economistas, ambientalistas y sociólogos se integran a las partes involucradas para diseñar los más avanzados sistemas de gestión del agua. El equilibrio adecuado y la programación de estas inversiones tendrán un carácter dinámico y un contexto altamente específico17. La obtención correcta de este equilibrio será crucial para el apalancamiento y sustento del crecimiento que por el momento puede estar entorpecido por la hidrología. En economías menos desarrolladas el clima estacional, la variabilidad y/o las lluvias extremas son con frecuencia muy marcados, mientras que la capacidad, instituciones e infraestructura necesarias para manejar y mitigar estos desafíos potencialmente importantes resultan generalmente inadecuadas. Los eventos hidrológicos catastróficos tales como sequías e inundaciones pueden producir impactos sociales y económicos dramáticos con disminución del PNB anual que frecuentemente sobrepasa el 10% y ocasionan la pérdida de vidas. Lo que resulta menos aparente es que, como consecuencia de las expectativas muy generalizadas de que estas catástrofes no mitigadas serán recurrentes, el comportamiento contrario al riesgo y la falta de incentivos para la inversión se vuelven penetrantes. Ese tipo de comportamiento puede seriamente socavar las inversiones de toda la economía y con ello el crecimiento aun en años con lluvias abundantes. Dentro del nivel sectorial, observamos muchas consecuencias derivadas de una deficiente gestión de los recursos hídricos, tales como una producción de alimentos impredecible debida a la variabilidad climática, a los efectos en la salud de un abastecimiento insuficiente de agua y un saneamiento inadecuado, abastecimiento poco confiable de electricidad, y un clima pobre de inversión debido a una infraestructura de transporte y energía afectada por el agua. En muchos de los países más pobres del mundo, la variedad climática es alta, las inversiones relacionadas con el sector agua son relativamente limitadas y con frecuencia se presenta una fuerte correlación aparente entre la hidrología y la variación del PNB. Esto es particularmente válido en economías cuya

17 Durante la Semana Mundial del Agua de 2005 se logró un fuerte consenso de que “lo que pudiera ser un enfoque y solución adecuado en un sitio y para un problema bien definido, no necesariamente resulta favorable en un ambiente más amplio”. Véase SIWI (2005).

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agricultura depende de las lluvias y tal parece que éste es un fenómeno global significativo18. Donde el comportamiento de la economía esté íntimamente ligado a la lluvia y a los escurrimientos naturales, el crecimiento se vuelve rehén de la hidrología. Estos tres tipos de escenarios de amplia cobertura para el agua y el crecimiento se ilustran en los ejemplos regionales y nacionales que se describen en la siguiente sección. A pesar de que la historia del agua como parte del crecimiento y desarrollo de cualquier país podría llenar volúmenes, esa tarea tan vasta se aleja mucho del alcance de este trabajo. En lugar de eso, estas breves descripciones se presentan con la intención de servir como puntos de partida para una discusión más amplia. Se enfocan en aspectos específicos de la gestión y explotación de los recursos hídricos que pueden resultar particularmente interesantes e ilustrativos para cualquier país, y algunos casos extremos se han incluido en ellos. 2.2 Crecimiento alcanzado en economías desarrolladas: Aprovechamiento de la hidrología

En Norteamérica En Estados Unidos se han invertido trillones de dólares en infraestructura hidráulica. Aunque estas inversiones se han reconocido como cruciales para promover el crecimiento, muchas de las inversiones federales más grandes en la historia de EUA fueron de hecho realizadas para contrarrestar los efectos destructivos del agua –sobre todo en respuesta a las inundaciones devastadoras. Los fundadores de la nación vieron las inversiones en la explotación del recurso agua como una forma de unir a todo el país. Los primeros canales catalizaron el crecimiento y el comercio, generaron innovaciones y sentaron las bases para la expansión hacia el oeste del país. A principios del siglo XX los Estados Unidos empezaron a migrar hacia los usos múltiples del agua como medio para llevar electricidad a bajo costo a las zonas rurales y al mismo tiempo protegerlas contra sequías e inundaciones. En 1933, se constituyó el organismo Tennessee Valley Authority (TVA) para promover el desarrollo social y económico del valle del río Tennessee (en el sureste de los Estados Unidos) mediante la integración de una infraestructura sólida, una base de recursos naturales saludable, y la capacidad humana. La infraestructura incluyó un sistema de 42 grandes presas y embalses para fines de navegación, control de avenidas y generación de electricidad. Todo esto se acopló a un extenso sistema de transmisión para proporcionar electricidad a bajo costo a toda la región. Intensas acciones para mejorar la agricultura, el uso de la tierra y las prácticas forestales ayudaron a restaurar y a

18 Brown and Lall (2006).

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mantener una base ambiental saludable, mientras que con ayuda técnica y programas de créditos de baja cuantía se le proveyó a la gente las herramientas para mejorar sus propias vidas. En una sola generación, la TVA sacó de la pobreza a una de las regiones más marginadas de los Estados Unidos, y del mundo. Se erradicó la malaria y se le dotó virtualmente de servicios de agua, saneamiento y acceso a la electricidad según normas internacionales a un área donde las tasas de referencia iniciales eran comparables con las de los países más pobres del mundo en la actualidad19. Se instrumentaron programas semejantes en otras cuencas fluviales tales como la del Colorado, con frecuencia apoyadas por políticos carismáticos20. Resulta interesante analizar las inversiones históricas en regulación de ríos y almacenamiento de agua en Norteamérica. Para protección contra los efectos devastadores de inundaciones y sequías y para permitir el crecimiento económico, se han instalado más de 6000 metros cúbicos de capacidad de almacenamiento per cápita (esta cifra es un promedio nacional, con un valor mucho más alto de almacenamiento por persona en la región semiárida del oeste de EUA) –comparada con 550 m3/cápita en el país semiárido de Marruecos con

Reservoir Storage per Capita (m3/cap), 2003

1,104 1,277

5,961

38687

2,486

3,386

4,717

-

1,000

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6,000

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Ethiopia

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Africa

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Austra

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19 Miller and Reidinger (1998). 20 “De todos los proyectos en los que he participado a lo largo de mi vida como servidor público, lo que más me enorgullece ha sido el desarrollo del Bajo Río Colorado. No han sido las represas en los cauces ni el aprovechamiento de las avenidas de lo cual me enorgullezco, sino más bien de la terminación del abandono de la región. La región –tan improductiva en mi juventud- constituye ahora una parte vital de la economía y potencial nacional. Más importantemente, el desperdicio de recursos humanos en toda la región se ha reducido. Hombres y mujeres han dejado atrás la carga del trabajo fatigoso y pesado de explotar las rocas improductivas de las colinas de Texas. Esto es el verdadero cumplimiento de las responsabilidades reales del gobierno”. Lyndon Baines Johnson, Presidente de los Estados Unidos, 1958.

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una tasa intermedia, y con menos de 40 m3/persona en Etiopía, nación arruinada por las inundaciones y las sequías21. La infraestructura hidráulica del río Colorado, incluidas las presas Hoover y Glen Canyon, ha propiciado el crecimiento del enormemente productivo desarrollo económico del suroeste, en una región de aridez y variabilidad. El río Colorado cuenta ahora con aproximadamente 1400 días de almacenamiento, mientras que el Indus tiene del orden de 30.22 Al nivel nacional, el Cuerpo del Ingenieros de la Armada de EUA ha gastado cerca de $200,000 millones de dólares en control y mitigación de avenidas desde la década de 1929. Esta inversión ha generado un estimado de $700,000 millones de dólares en beneficios y ha mitigado el impacto de las inundaciones en la economía de EUA a un grado tal que los daños por inundaciones han permanecido por debajo del 0.5% del PNB desde esa época23. Capacidad de almacenamiento de presas (m3/cápita), 2003 Etiopía Sudáfrica México Tailandia Brasil Australia Estados Unidos Banco Mundial

21 Banco Mundial, con base en datos del ICOLD World Register of Dams (2003). 22 Esta estimación se basa en la capacidad de almacenamiento activa y en las avenidas anuales promedio 23 Jerry Delli Priscoli, USACE, comunicación personal.

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ApaedcareiidpE(iP Cdv

Acciones locales para restaurar el flujo en la región noroeste del Pacífico de los Estados Unidos Fideicomisos del agua. En la región noroeste del Pacífico el modelo de fideicomisos públicosdesarrollado en primer término como fideicomisos de la tierra se amplió a los derechos de agua a travésdel Fideicomiso del Agua de Oregon en 1993 y se ha ampliado todavía más en los años subsecuentes alos estados de Washington y de Montana. Estas organizaciones han recolectado millones de dólares demiembros y de fundaciones interesadas con la finalidad de participar en proyectos y transacciones pararegresar derechos del agua al fideicomiso público, es decir, derechos del agua que están destinados alrío ya sea permanentemente o durante un cierto tiempo como si estuviera en arrendamiento. La organización privada sin fines de lucro Deschutes River Conservancy para la conservación del ríoDeschutes colabora con dependencias federales en proyectos de restauración ecológica, compartiendocostos con la fórmula 50/50. La misión de DRC es la de restaurar el caudal del río y mejorar la calidaddel agua mediante la aplicación de incentivos económicos voluntarios basados en el mercado a fin deadquirir y proteger los derechos del agua en el río. A partir del año 2000, ha aumentado elconvencimiento local y la apreciación del valor de los derechos del agua mediante pagos hechos a losdistritos de riego para proyectos de conservación del agua y al proporcionar un mercado paratransacciones temporales o permanentes en el río para los tenedores de derechos del agua. Estosprogramas han triplicado los caudales en el cauce principal del río Deschutes y han restaurado el 50%de los caudales objetivo para peces y vida silvestre a lo largo de tributarios desaguados. El Programa de Transacciones de Agua en la Cuenca del Río Columbia lo inició el organismoBonneville Power Administration en 2003 para explorar estrategias innovadoras, incluidas lastransacciones de derechos del agua para caudales ambientales, como parte de sus obligacionesestablecidas por National Marine Fisheries Service Biological Opinion en lo que se refiere al SsitemaFluvial del Columbia. El programa está administrado por la fundación National Fish and WildlifeFoundation, con 11 entidades locales de los estados de Oregon, Washington, Montana e Idaho que hancalificado para participar en el programa. Fuente: Aylward (2005).

unque este desarrollo de infraestructura a gran escala ha tenido impactos ositivos importantes en el crecimiento, también los costos sociales y mbientales han sido altos. Existen preocupaciones serias actualmente, por jemplo en relación con la capacidad sustentable de los actuales patrones de uso el agua, la necesidad de manejar la demanda, la reoperación de presas para ontrolar los flujos en el cuerpo de agua, etc. Se han llevado a cabo muchas cciones locales recientes e innovadoras para abordar estos desafíos (en el ecuadro de arriba se presentan algunos ejemplos). Las concesiones mutuas ntre el crecimiento y el cambio ambiental y social asociadas al desarrollo de la

nfraestructura promovieron debates públicos en los Estados Unidos acerca de la mportancia de la conservación, normas ambientales y consultas públicas, ebates que se siguen dando hasta la fecha. Las normas ambientales y los rocesos de consulta con las partes interesadas fueron establecidos en los stados Unidos a través de la Ley Nacional de Política Ambiental de 1969

después de haberse construido una gran parte del inventario actual de obras de nfraestructura), y ha evolucionado desde entonces como parte de la Agencia de rotección Ambiental (EPA).

anadá, una nación con la mayor dotación de agua dulce a nivel mundial y onde los recursos de generación hidroeléctrica siguen siendo la columna ertebral de la economía, está actualmente revalorando las operaciones de su

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infraestructura hidráulica para poder satisfacer las nuevas prioridades ambientales y sociales. Los acuerdos relacionados con el desarrollo de obras de infraestructura en ríos y lagos transfronterizos compartidos con México y con Canadá han dado lugar a diálogos que dieron como resultado el establecimiento de instituciones de cooperación intergubernamental. Estos debates actuales han creado, e indudablemente seguirán creando tensiones entre diferentes grupos de participantes y de usuarios del agua; sin embargo, estos debates constituyen la clave para aprender de los errores y para llegar a un acuerdo más equilibrado.

Desarrollo de la generación hidroeléctrica Potencial desarrollado, % Generación hidroeléctrica económicamente factible (millones de GWh/año) EUROPA NORTEAMÉRICA SUDAMÉRICA ASIA (excepto China) Estimaciones del Banco Mundial

AFRICA

NORTH AMERICA

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ASIA (excl China)

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World Bank estimates

En Europa Occidental A través de la mayor parte de la región un clima predominante templado significa que los riesgos planteados por el agua siempre han sido relativamente pequeños. Sin embargo, fuertes inversiones en almacenamiento de agua y en regulación de ríos para abastecer y proteger a las ciudades industrializadas, los motores de economías de rápido crecimiento, dieron lugar a una plataforma relativamente madura de infraestructura hidráulica a principios del siglo XX. Los Países Bajos constituyen un caso especial ya que los asentamientos humanos y la supervivencia han sido determinadas desde hace mucho tiempo por una

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compleja red de obras de infraestructura hidráulica –los diques y pólders de las ‘tierras bajas’ junto con instituciones de alto nivel- que constituyen los parlamentos hidráulicos en los cuales se fundó la moderna democracia holandesa. La inversión en generación hidroeléctrica es un aspecto interesante en el desarrollo de los recursos hídricos en países europeos. Se han hecho importantes inversiones en Europa para explotar los recursos de generación hidroeléctrica, habiéndose desarrollado más del 70% del potencial, en contraste con alrededor del 5% del potencial de generación hidroeléctrica en África pendiente de explotarse. Francia cuenta con cerca de 26,000 MW de potencial económicamente viable de generación hidroeléctrica y ha desarrollado 25,500 MW de este potencial. En Noruega, se han satisfecho prácticamente todas las necesidades de electricidad a partir de su capacidad instalada de generación hidroeléctrica de 28,000 MW, con más de 23,000 kWh per cápita por año generados por plantas hidroeléctricas, con parte de esa generación captada por redes regionales de electricidad. Esta cifra es del orden del doble de la electricidad consumida por persona en los Estados Unidos, de 10 veces el promedio mundial, de casi 80 veces el correspondiente a Ghana, y de aproximadamente 750 veces el de Etiopía24. En años recientes, tanto a nivel nacional como en toda Europa, ha ido creciendo el convencimiento de la necesidad imperiosa de proteger el medio ambiente y la calidad del agua como parte integral de la gestión de los recursos hídricos. En el año 2000 se adoptó la Directiva Temática sobre Políticas del Agua de la Unión Europea (Directiva 200/60/EC). Con esto se desalienta el desarrollo de nuevas presas donde ya existen alternativas ambiental y económicamente factibles.

En Asia/Australasia En Japón, el agua y la cultura están íntimamente interrelacionadas, con una larga historia de gestión del agua para transporte y mitigación de inundaciones. Las llanuras de inundación de Japón, a pesar de su vulnerabilidad, alojan cerca del 40% de la población y el 60% de los bienes productivos de la economía se localizan en estas áreas. Datos preliminares muestran que las inundaciones, causadas por lluvias estacionales así como por tifones, tenían efectos serios en la economía japonesa en épocas tan recientes como la Segunda Guerra Mundial, con ocurrencia de inundaciones una vez al año que ocasionalmente sobrepasan el 20% del PNB. Entre 1950 y 1975, se invirtieron cerca de ¥2 trillones de yenes en infraestructura fluvial (cantidad semejante a la invertida en ferrocarriles). Desde la década de 1970, que fue un periodo de crecimiento extraordinario para la economía del Japón, los impactos causados por las inundaciones en la economía japonesa no han excedido el 1% del PNB en todos los años25. Aun

24 Los potenciales de generación hidroeléctrica se obtuvieron de la publicación International Journal on Hydropower & Dams World Atlas & Industry Guide 2005. 25 Kenzo Hiroki, Japan Water Forum, comunicación personal.

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con esta dotación de infraestructura, se siguen gastando del orden de $9,000 millones de dólares de recursos públicos anualmente en el manejo y mitigación de inundaciones. La historia de Australia es muy diferente. Aquí, la aridez y la variabilidad constituyeron la base de un estilo de vida pastoral de la población indígena, la cual cambió dramáticamente con la importación de experiencia y capital en el siglo XIX. Fuertes inversiones en instituciones para agua y en infraestructura hidráulica a lo largo del siglo XX soportaron el moderno crecimiento de la nación y proporcionaron electricidad para la industria26, agua para asentamientos humanos y producción masiva agrícola y ganadera. Este crecimiento extraordinario sin embargo pagó su costo. Las crecientes preocupaciones ambientales tales como el florecimiento de algas azul-verde a lo largo de 1000 km del río Darling en 1991, la salinización del suelo debida al riego intensivo, el creciente activismo y la evolución de los valores de la sociedad están ahora ejerciendo una alta prioridad en el manejo de los aspectos ambientales, siendo los mercados emergentes relacionados con la cantidad y la calidad del agua los instrumentos clave para poder lograrlo. 2.3 Crecimiento restringido en economías intermedias: Obstaculizado por la hidrología

En el sur de Asia Las inversiones iniciales en India en cuanto a la gestión de recursos hídricos y en infraestructura hidráulica para usos múltiples tuvieron impactos regionales masivos con grandes efectos multiplicadores en la economía27. También existen correlaciones directas entre las inversiones en riego y la reducción significativa de los índices de pobreza –en los distritos con riego se promedia tasas de pobreza del 25% contra índices de pobreza de 70% en distritos que no cuentan con riego. Además, al riego se le acredita ampliamente ser el sustento de la revolución verde en India. Los beneficios derivados de una mejor gestión de los recursos hídricos y de mejores instituciones son también significativos. En Tamil Nadu, por ejemplo, las instituciones administrativas sólidas que puedan permitir una “asignación flexible” de agua para diferentes usos podrían aumentar la producción agrícola estatal en 20% en 20 años, en comparación con la política de asignaciones fijas28. La independencia de la economía de los efectos de los monzones con una combinación de infraestructura, gestión del agua y

26 Tasmania se describió a sí mismo como el ‘estado más rico en hidroelectricidad de la Comunidad Británica’. 27 Véase Bhatia y Malek (2003) en el caso de la presa Bhakra, y Peter Hazell (IFPRI) en riego en Tamil Nadu. 28 John Briscoe, Banco Mundial, comunicación personal.

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diversificación económica ha sido sin embargo identificada como un reto importante. El Secretario de Hacienda de India comentó que, en la década de 1980 “todo lo relacionado con mis presupuestos representaba en gran medida una apuesta contra la lluvia”29. Un encabezado principal reciente en India decía: “Avances en el crecimiento: Ya no es una apuesta contra el monzón”30 el cual describe el cambio en la agricultura y la expansión de las industrias manufactureras, de comunicaciones y de transporte que han hecho que la estructura de la economía resulte menos vulnerable. Sin embargo, la variabilidad de las lluvias en años recientes sigue provocando graves estragos en muchas regiones de India ya que el monzón de 2005 causó cerca de 400 muertes y daños por US$700 millones en Mumbai31.

En Sudáfrica Sudáfrica, que se caracteriza por una alta variabilidad climática, es un caso intermedio interesante donde las inversiones en el sector agua durante la era del apartheid se hicieron para garantizar flexibilidad económica en la comercialización a gran escala de productos de agricultura, minería y servicios financieros en la zona de importancia decisiva de la nación, mientras que en el resto del país (la mayor parte) contaba con muy poca infraestructura hidráulica. El sistema del río Vaal, ubicada en una región semiárida con grandes variaciones de lluvia y de escurrimientos naturales, incluye transferencias entre cuencas con otros siete sistemas fluviales y con 16 presas principales; también proporciona agua para el enfriamiento de plantas generadoras que producen cerca del 85% de la electricidad de la nación32. En siete de las nueve provincias de Sudáfrica, más del 50% de su agua se abastece de transferencias entre cuencas. Sudáfrica cuenta con alrededor de 700 m3/persona en almacenamiento artificial, que equivale a cerca del 12% de los 6000 m3/persona en Norteamérica. Sin embargo, se puede discutir que estas cifras pueden resultar más parecidas a las de Norteamérica por el hecho de que las inversiones en almacenamiento realizadas por Sudáfrica se hicieron para beneficiar únicamente a una pequeña parte de la población. Esta estrategia esencialmente proporcionó una seguridad plena del agua a polos de crecimiento dominados por minorías dentro de la economía, dejando al grueso de la población mucho muy vulnerable al agua y sin los servicios esenciales necesarios para crecer y prosperar. Esto resultó evidentemente inequitativo, pero su efecto fue una vulnerabilidad disminuida masivamente y fuertes incentivos de inversión en estos polos de crecimiento. En la actualidad, con pluralismo y democracia, esta riqueza se está repartiendo, se han sostenido tasas altas de crecimiento y se tienen cambios significativos en valores. Por ejemplo, en la reciente legislación son obligatorias las asignaciones de agua específicas en cada una de las cuencas fluviales para fines de servicios

29 Financial Times, Junio 18, 2001. 30 The Economic Times, Febrero 18, 2005 31 Página Web de BBC News. Payal Kapadia, Agosto 2, 2005. 32 Basson et al., 1994.

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básicos a los pobres y para caudales ambientales en el cuerpo de agua, antes de considerar otro tipo de asignaciones.

En Polonia El río Odra en Polonia es muy propenso a las inundaciones peligrosas. Después de nacer en los Cárpatos fluye hacia el norte a través de Polonia y del norte de Alemania para desembocar en el mar Báltico. Su valle está densamente poblado y sujeto a inundaciones periódicas, habiéndose registrado 12 grandes avenidas en el siglo XX. Las serias inundaciones del verano de 1997 causaron daños materiales del orden de $2,300 millones de dólares, 700,000 hogares quedaron bajo las aguas y 110,000 personas fueron evacuadas. Los trastornos ocasionaron en el largo plazo impactos tanto psicológicos como económicos en la vida de las personas. Las autoridades polacas respondieron rápidamente a través de un programa de recuperación por las inundaciones valuado en US$200 millones a fin de apoyar la reconstrucción de la infraestructura así como el desarrollo de mejores pronósticos del clima, alerta contra inundaciones y planeación del manejo de cuencas. En paralelo, el gobierno de Polonia desarrolló una estrategia muy completa para la modernización del sistema de protección contra inundaciones en la cuenca del río Odra. El programa de inversiones, con un costo estimado en $2,300 millones de dólares, incluye la construcción de sistemas pasivos y activos de manejo de avenidas, la protección del medio ambiente natural y de la calidad del agua, la recuperación después de inundaciones, planeación preventiva del uso del suelo y restauración de los ecosistemas, aumento de las áreas boscosas, y uso continuo del río para navegación y generación de electricidad. Con el programa se protegerá a 2.5 millones de personas, a sus propiedades y a sus negocios contra las inundaciones. Ha sido diseñado con un alto nivel de consulta local y ambiental y con salvaguardas sociales y tendrá una tasa de recuperación económica estimada conservadoramente en 17%33. Con esto se demuestra que aun en países con ingresos medios y con una infraestructura del agua relativamente bien desarrollada existen beneficios indudables de tipo social, ambiental y económico como resultado de la inversión en programas balanceados para mejorar el manejo y desarrollo de cuencas fluviales.

En México México tiene una larga historia de gestión del agua y de instituciones afines a ésta, con una ley moderna del agua, un organismo nacional rector del agua, asociaciones de usuarios del agua, consejos de cuenca, un sistema de derechos del agua, y un incipiente mercado del agua. Sin embargo, el agua se está convirtiendo cada vez más en una restricción efectiva en varias regiones de México, afectando la competitividad y la sustentabilidad de la economía en general34 y de los pobres en particular. La población de México ha aumentado 33 Banco Mundial. 34 Economic Assessment of Policy Interventions in the Water Sector (Evaluación económica de intervenciones en las políticas del sector agua), Banco Mundial, Washington, DC, 2005.

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cuatro veces más en los últimos 50 años. Cerca del 80% de esa población se concentra actualmente en las zonas norte y central en las cuales se concentra el 80% del PNB, más del 90% del riego y el 75% de la actividad industrial. El consecuente aumento en la demanda de recursos hídricos, exacerbada por una infraestructura inadecuada y por arreglos institucionales centralizados, ha dado lugar a una crisis de agua que va en aumento. Los desafíos actuales del país también incluyen una baja productividad del agua para riego, sobreexplotación de aguas subterráneas en los acuíferos más importantes, y una extensa contaminación del agua. La fijación inadecuada de precios del agua ha promovido prácticas de riego ineficientes y el uso de los escasos recursos hídricos para el riego de cultivos de bajo valor. Aunque parte del riego está cambiando a técnicas para ahorro del agua, la tendencia es limitada y la combinación de cultivos sigue siendo prácticamente la misma debido a que los precios no reflejan la escasez de agua. El bombeo intensivo de agua subterránea ha dado lugar a la sobreexplotación de 100 de los 653 acuíferos con que cuenta el país. La sobreexplotación del agua subterránea se estima que alcance casi el 40% del total de aguas subterráneas explotadas. El valor del agua subterránea sobreexplotada en la producción agrícola únicamente se estima en más de $1,200 millones de dólares o el 0.2% del PNB. El bombeo de agua subterránea se fomenta por las tarifas de electricidad altamente subsidiadas. El costo financiero anual de los subsidios eléctricos se estima en US$300 millones y representa únicamente una fracción de todo el costo económico debido a que la degradación ambiental no se ha valorado adecuadamente. El abatimiento de los acuíferos de agua subterránea y el uso deficiente del agua para fines agrícolas compromete el crecimiento de las regiones económicas más dinámicas de México. 2.3 Crecimiento detenido en países en desarrollo: ¿Rehenes de la hidrología?

En Etiopía35 La variabilidad hidrológica socava seriamente el crecimiento y perpetúa la pobreza en Etiopía. El costo económico de la variabilidad hidrológica se estima en más de la tercera parte del potencial promedio anual de crecimiento de la nación, y estas tasas de por sí disminuidas empeoran con el tiempo. Sin embargo, con una variedad hidrológica mucho mayor que en Norteamérica, Etiopía cuenta con menos del 1% de capacidad artificial de almacenamiento de agua por persona para manejar esa variabilidad. Los modelos económicos que incorporan variabilidad hidrológica en Etiopía muestran que las proyecciones de tasas de crecimiento anual promedio del PNB disminuyen hasta en un 38% como 35 “Managing Water Resources to Maximize Sustainable Growth: A Country Water Resources Assistance Strategy for Ethiopia” (Gestión de los recursos hídricos para maximizar el crecimiento sustentable: Estrategia nacional de ayuda para la explotación de los recursos hídricos de Etiopía), Banco Mundial, 2006.

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resultado de esta variabilidad.36 En Etiopía es tan susceptible el crecimiento económico a la variabilidad hidrológica que incluso una sola ocurrencia de sequía dentro de un periodo de 12 años (el promedio histórico es cada 3 a 5 años) disminuirá las tasas promedio de crecimiento de todo el periodo de 12 años en un 10%. Los efectos de la variabilidad hidrológica se derivan de los impactos directos de la lluvia sobre el paisaje, la producción agrícola, la industria con alto consumo de agua y la generación eléctrica. Debido a que Etiopía carece de la infraestructura de recursos hídricos y de instituciones del agua para poder mitigar directamente la variabilidad hidrológica, y también carece de la infraestructura de mercado que pudiera mitigar los impactos económicos de la variabilidad al facilitar el comercio entre las regiones afectadas (déficit) y las no afectadas (superávit) del país, los impactos se transmiten e incluso se amplifican a través de factores de entrada, precios y efectos de ingresos en la economía más amplia. El impacto general es que el crecimiento económico de Etiopía está íntimamente ligado a las lluvias (véase la figura)37.

36 Esta estimación se basa en los resultados de un modelo estocástico económico de mercado múltiple que captura los impactos de lluvias tanto en exceso como en defecto en los sectores agrícola y no agrícola. Los resultados muestran que las proyecciones de crecimiento disminuyen en 38% cuando los niveles históricos de la variabilidad hidrológica son tomados en cuenta, en comparación con los resultados del mismo modelo cuando se supone la precipitación pluvial anual promedio en todos los años (lo cual constituye una hipótesis estándar para los modelos). Ibídem. 37 En esta gráfica se presenta una correlación que no necesariamente demuestra causalidad. Una interesante pregunta que surge de esta gráfica es por qué las lluvias en exceso no están asociadas con un menor crecimiento del PNB. Una posible explicación se podría explorar al referirse al caso de Kenia (véase World Bank 2005). Aquí la mayoría de los costos económicos derivados de la sequía constituyen pérdidas en ingresos por productos agrícolas, mientras que los costos económicos de las inundaciones se manifiestan en daños a la infraestructura (por ejemplo, caminos y puentes). Para el cálculo del PNB, las pérdidas agrícolas disminuyen directamente el valor del PNB. Son embargo, los daños a la infraestructura, si se repararan de inmediato, se podrían registrar como inversiones en las cuentas nacionales que de hecho harían aumentar el PNB y explicar por qué las lluvias en exceso parece que están asociadas a un fuerte crecimiento.

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En Yemen38 El agua y la pobreza están íntimamente ligadas en Yemen. La sobreexplotación del agua subterránea, la degradación de las cuencas y el poco acceso a agua potable y a saneamiento son las causas principales de la pobreza en el país. Yemen no cuenta con aguas superficiales perennes y depende totalmente de la lluvia, del agua subterránea y de las avenidas repentinas. Si se mide con estándares mundiales, Yemen es un país pobremente dotado de recursos

hídricos. Incluso en comparación con otros países del Medio Oriente, Yemen tiene uno de los índices más bajos de disponibilidad de agua dulce per cápita (150 m3/persona/año) y una de las tasas más altas de uso del agua para la agricultura. Además, esta escasez relativa del agua se exacerba por variaciones físicas y temporales significativas. Con una población que se espera se duplique, la disponibilidad de agua por persona disminuirá en un 35% para el año 2025, muy por debajo de los niveles considerados generalmente para indicar una escasez grave de agua. Yemen está soportando una crisis de agua que se califica como una de las peores en el mundo. Existe evidencia indiscutible de que Yemen ha estado sobreexplotando o “minando” sus recursos de agua subterránea durante muchos años. La extracción de agua subterránea empezó a exceder la recarga a mediados de la década de 1980 con más del 80% de la extracción empleada para agricultura de riego. En la agricultura y en el riego el status quo parece que no es sustentable y que va en contra de los pobres. El acceso al agua no es equitativo y de hecho los patrones de derechos de agua y las prácticas de extracción del líquido agravan las desigualdades. Si continúa la extracción de agua subterránea en todas las regiones de Yemen, algunas áreas

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38 Republic of Yemen Country Water Resources Assistance Strategy (Estrategia de Ayuda Nacional para los Recursos Hídricos de la República de Yemen), Banco Mundial, 2005

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es casi seguro que pierdan su viabilidad económica e incluso sus fuentes de abastecimiento de agua potable pueden volverse inadecuadas, causando desplazamientos y reasentamientos. A la tasa actual de abatimiento, se pone en peligro la subsistencia de los medios de vida, sobre todo en un país tan pobre como Yemen. Las políticas gubernamentales promovieron el rápido desarrollo y utilización de los recursos hídricos. A principios de la década de 1990 la gravedad de la escasez de agua y una crisis fiscal creciente se volvieron evidentes. Actualmente, la escasez de agua y las crisis económicas están obligando al cambio. Etiopía: Precipitación pluvial, PNB y PNB agrícola Porcentaje Año Variación de la lluvia alrededor de la media Crecimiento del PNB Crecimiento del PNB agrícola Banco Mundial 2.4 Sectores usuarios del agua y su relación con el crecimiento

Perspectivas sectoriales La gestión de los recursos hídricos abarca al agua en todos sus usos dentro de todos los sectores. La esencia principal de esta ponencia se refiere a la relación económica del agua con el crecimiento y la pobreza, que representa el valor agregado de los efectos de las políticas y prácticas del manejo del agua, así como a las contribuciones al crecimiento de las interacciones de y entre el uso del agua dentro de los sectores individuales (tales como abastecimiento de agua y saneamiento, electricidad y agricultura de riego). Resulta evidente que el uso del agua dentro de los sectores individuales contribuye significativamente a esta relación, cada uno de ellos teniendo su propio subsidio de seguridad social, crecimiento, equidad e implicaciones de género. Por ejemplo, todas las decisiones relacionadas con la probabilidad de dotar de servicios de agua y saneamiento, y con su ubicación, costo y confiabilidad, pueden llegar a afectar los patrones espaciales y las tasas de crecimiento derivadas de esas inversiones. Éste también será el caso de inversiones en generación hidroeléctrica, navegación y servicios de agua para la industria. En la agricultura, el equilibrio entre la agricultura tradicional de subsistencia (generalmente orientada a los muy pobres y que proporciona mayores oportunidades de empleo) y la producción altamente intensiva (que genera mayor valor agregado a un grupo beneficiario inmediato más pequeño) afectará de manera importante el valor de mercado de la producción agrícola así como la repartición de estas ganancias. La inversión

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en el sector agua para mejorar el medio ambiente39 también acarreará implicaciones de crecimiento y de pobreza. Estos recursos naturales están en general dirigidos en gran medida hacia las mujeres y a los segmentos más necesitados de la sociedad, y son ellos los sujetos más vulnerables al deterioro del recurso. El manejo de los ecosistemas acuáticos está actualmente ampliamente aceptado como algo imperativo no sólo como gestión adecuada (y rentable) del recurso natural, sino también como un imperativo para sustentar los medios de vida y el bienestar de las poblaciones más pobres. Además, cada vez más se reconoce que la conservación y el mejoramiento de la ‘infraestructura natural’ (es decir, acuíferos, cuencas, lagos y humedales) representan una inversión saludable que complementa, y en algunos casos sustituye a la infraestructura de almacenamiento artificial, regulación y tratamiento, para satisfacer las necesidades de los sectores usuarios del agua así como de los ecosistemas. Valoración de los humedales del Zambezi como infraestructura alternativa. La restauración de los humedales puede aumentar el almacenamiento a través de la recarga de los acuíferos, la regulación de los caudales del río (y al mismo tiempo mitigando las inundaciones y las sequías), los cambios reversibles del microclima y la protección y mejoramiento de la calidad del agua mediante purificación y tratamiento. Las actividades recreativas y turísticas también pueden contribuir al crecimiento económico. Sin embargo, la valoración de la contribución asociada de la biodiversidad de los humedales y de los beneficios del hábitat crítico resulta con frecuencia difícil, sobre todo cuando se basa en valores no relacionados con el uso. Una estimación aproximada hecha por la World Conservation Union (IUCN) del valor económico de los humedales en la cuenca del río Zambezi en Sudáfrica sugiere que existía un valor neto presente de US$3 millones en la reducción de daños causados por inundaciones, de US$16 millones en términos de recarga de los acuíferos y de unos US$45 millones en servicios de purificación y tratamiento de agua. “Value: Counting Ecosystems as Water Infrastructure”. Emerton and Bos. 2004.

Perspectivas intersectoriales También resulta importante entender los impactos del uso del agua en todos los sectores. Las políticas del agua y las reformas e inversiones en infraestructura en un sector en lugar de otro tendrán consecuencias muy diferentes en lo que se refiere a crecimiento y alivio de la pobreza. Por ejemplo, el abastecimiento de agua para riego y para usos domésticos y los servicios de saneamiento tradicionalmente se han considerado que favorecen a los pobres mientras que las inversiones en generación hidroeléctrica y en dotación de agua para industrias se han considerado tradicionalmente como una estrategia para diversificación y

39 Aunque el medio ambiente no se considera como un “sector” económico, necesita inversiones y requisitos del agua comparables con aquéllos de los sectores económicos tradicionales. Es por ello que aquí lo incluimos.

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crecimiento económico. Éstas son evidentemente generalizaciones amplias, aunque las asignaciones intersectoriales de recursos hídricos afectarán la estructura de las economías, los patrones de desarrollo y crecimiento (con equidad asociada e implicaciones de género), y el medio ambiente. La asignación de agua para repartirse entre los sectores de agricultura, electricidad, industria y servicios facilitará o limitará el crecimiento relativo de éstos y dará lugar a economías muy diferentes en el mediano plazo, con distintos impactos en cuanto al bienestar tanto en términos de crecimiento general como de la distribución de esta riqueza creciente. Por otro lado, es muy común que la asignación de agua y de inversiones en agua entre los sectores sea el resultado de la economía política en lugar de ser una política deliberadamente orientada al desarrollo, a fin de evitar la “captura” de recursos hídricos por parte de intereses poderosos que obstaculicen las oportunidades de lograr un manejo más efectivo de los recursos.

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Agua, pobreza y género Las estructuras sociales al nivel local con frecuencia determinan el acceso y vulnerabilidad de losindividuos hacia el agua. Además, suposiciones sobre el género en la toma de decisiones de políticasacerca de los usos y de los usuarios del agua afectan la vulnerabilidad y productividad de hombres ymujeres pobres dentro de una amplia gama de sectores. Para entender la dinámica del género en su relación con el agua y el crecimiento, es necesario identificary valorar las actividades con frecuencia subestimadas de las mujeres como fuente del crecimientoeconómico. Para ilustrar los impactos del género en las políticas de asignación intersectorial del agua, laparticipación tanto de mujeres como de hombres en el empleo y en los ingresos dentro de sectoresusuarios del agua se debe separar (se sabe por ejemplo que la “intensidad de producción por género” esparticularmente alta en la agricultura). También resulta importante entender hasta qué nivel los impactosde crecimiento derivados del agua afectan a ciertas clases en particular, sobre todo el estatus detenencia de la tierra. Por último, cualquier inversión productiva de ese tipo orientada al crecimiento y alabatimiento del índice de pobreza también se funda en una asignación suficiente de abastecimiento deagua para uso doméstico a fin de garantizar la salud de la gente, una esfera que ha sido en gran medidala responsabilidad por género de las mujeres y de las niñas. Otra área clave en las políticas es la de derechos del agua en la que existen implicaciones importantesde género y de pobreza. Los usos ‘menores’ del agua, tales como dar de beber al ganado, regar loshuertos caseros, los criaderos de peces y las mini industrias son con frecuencia elementos cruciales delas estrategias de supervivencia de hogares pobres y esos usos múltiples fácilmente pasandesapercibidos durante las negociaciones sobre derechos de agua sujetos a negociación. Se necesitamucho cuidado al definir los criterios de titulación durante acuerdos de riego y reasentamientos a fin degarantizar a las mujeres un acceso equitativo a las tierras y a los recursos hídricos. En cuanto al agua usada en la agricultura, la división por género del trabajo tiene implicaciones para elmanejo del agua, la productividad agrícola y los impactos en el crecimiento y en la pobreza. Laspreferencias por el agua de mujeres y de hombres pobres con frecuencia variarán con respecto a las delos agricultores masculinos terratenientes en cuanto a oportunidad, calidad y duración, desestimando laimportancia de la participación de mujeres y de arrendatarios en las asociaciones de usuarios del agua. Poniendo atención a las diversas necesidades y ubicaciones institucionales de todos los usuarios delagua se pueden realizar inversiones en recursos hídricos para de manera más efectiva apoyar el usosustentable y equitativo del agua para promover el crecimiento y la disminución de la pobreza. Fuente: Extractado de Kuriakose et al. (2001), Meinzen-Dick and Bakker (1999), Van Koppen (2000), y Zwarteveen and Neupane (1996).

. La seguridad del agua y el crecimiento

.1 Seguridad del agua: Mejoramiento del crecimiento sin oposición

eguridad del agua

os términos ‘seguridad en alimentos’ y ‘seguridad en energéticos’ se usan mpliamente para definir un acceso confiable a suficiente abastecimiento de limentos o energía para satisfacer las necesidades básicas de los individuos,

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sociedades, naciones o grupos de naciones40. El término ‘seguridad del agua’ se ha usado en la literatura con un significado equivalente41. Vale la pena notar que en algunos casos la seguridad en alimentos y en energéticos se podrá lograr con autosuficiencia; en otros casos serán comercializados (importados) para garantizar un abastecimiento suficiente. Sin embargo, en el caso del agua la comercialización es más complicada. El agua como tal se puede comerciar dentro de sistemas de agua transfronterizos o a través de esquemas de transferencia física tales como pipas de agua o acueductos, los cuales son relativamente costosos; o negociarse como ‘agua virtual’42 al importar productos tales como alimentos que incorporan grandes volúmenes de agua como materia prima. Sin embargo, una diferencia todavía más relevante es que, a diferencia de los alimentos o de los energéticos, no es únicamente la ausencia de agua sino también su presencia lo que constituye una amenaza. Los recursos hídricos no controlados, por ejemplo al ocurrir inundaciones, representan una auténtica amenaza para la seguridad humana. En este trabajo usaremos por lo tanto la definición establecida y la ampliaremos para tomar en cuenta específicamente los impactos potencialmente destructivos que el agua puede acarrear. Esta cualidad destructiva del recurso en su estado natural no controlado es probablemente única en su género. Por lo tanto, definiremos a la ‘seguridad del agua’ como ‘la disponibilidad confiable de una cantidad y calidad aceptable de agua para producción, subsistencia y salud, asociada a un nivel aceptable de riesgo a la sociedad derivado de impactos impredecibles relacionados con el agua’. Esos impactos pueden surgir de la variabilidad muy marcada de las lluvias y de los escurrimientos naturales, incluyendo los casos extremos de sequías e inundaciones, la contaminación natural o antropogénica, los deslizamientos de tierra inducidos por el agua, etc. Las sociedades y las naciones hacen inversiones iniciales en la regulación y almacenamiento de recursos hidráulicos en bloque, en dotación de agua para consumo humano y para la industria, para la producción de alimentos y de energía, y en las instituciones asociadas necesarias para manejar el recurso y la infraestructura emparentada con el fin de alcanzar un nivel esperado de ‘seguridad del agua’. Una vez que se ha logrado un nivel aceptable de seguridad del agua, si se hacen nuevas inversiones tenderán a enfocarse más en el mejoramiento del crecimiento que en la satisfacción de las necesidades básicas no cumplidas y en la mitigación de riesgos. Mayores inversiones aumentarán la

40 En la Declaración de Roma sobre Seguridad de la Alimentación Mundial y Plan de Acción Cumbre sobre Alimentación Mundial (11996) se define la seguridad de alimentos de la siguiente manera: “Existe seguridad de alimentos cuando toda la gente, en todo momento, tienen acceso físico y económico a alimentos suficientes, sanos y nutritivos que satisfagan sus requerimientos dietéticos y sus preferencias alimenticias para tener una vida activa y saludable”. También debe observarse que la seguridad de alimentos está en gran medida relacionada con la seguridad del agua, aunque esta liga se puede pasar por alto a través de importaciones de alimentos. 41 La seguridad del agua ha sido definida como una meta preeminente donde: “…toda persona tiene acceso a agua potable suficiente a un costo razonable para gozar de una vida limpia, sana y productiva, asegurando al mismo tiempo que el medio ambiente sea protegido y mejorado” (Global Water Partnership 2000). 42 Véase Allan (2001).

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seguridad del agua, lo cual constituye una condición dinámica: diferente en distintas partes del mundo (reflejando así factores geográficos, climáticos, sociales, epidemiológicos, económicos y políticos) y variable con el tiempo a medida que esos factores cambian con el desarrollo.

Plataforma mínima de instituciones e infraestructura del sector agua Implícita en la noción de ‘seguridad del agua’ está la idea de ‘una plataforma mínima de instituciones e infraestructura del agua’. Por debajo de esta plataforma mínima, la sociedad y la economía no se adaptan a los efectos de los duros golpes del agua y/o a una dotación poco confiable de agua para producción o subsistencia, y el agua representa un obstáculo importante para el crecimiento. La seguridad del agua se logrará mediante la adquisición de un nivel apropiado combinado con capacidad de gestión y con inversiones en infraestructura. Por lo tanto, cuando se alcanza la ‘seguridad básica del agua’ las sociedades se adaptan fácilmente a los impactos del agua, de tal forma que la falta de acceso a servicios relacionados con el agua y la vulnerabilidad a impactos producidos por el agua (sequía, inundaciones, enfermedades, etc.) ya no va a crear obstáculos importantes al desarrollo. Mientras se alcanza la ‘seguridad básica del agua’, la escala de impactos sociales (por ejemplo, la morbilidad, la mortalidad y los conflictos de recursos) y los impactos económicos conexos (por ejemplo, de fallas institucionales, ineficiencias en la producción, impactos por desastres) pueden llegar a tal grado que la economía, el medio ambiente y la sociedad se verán seriamente afectados y el crecimiento económico no podrá manejarse de manera confiable y predecible. Instituciones e infraestructura Las instituciones se definen de manera general para incluir gobernabilidad, capacidad, organizaciones, políticas, reglamentaciones e incentivos. Las diferentes instituciones de agua manejan muchos asuntos que van desde asignaciones, calidad, derechos y precios del agua hasta gestión de los activos y prestación de servicios, y su desempeño estará afectado por capacidades más amplias de ejercicio del poder y de recursos humanos. Para lograr una gestión efectiva del agua, el diseño institucional necesita garantizar la inclusión, responsabilidad y equidad, y ser lo suficientemente flexible como para adaptarse al cambio –como en el caso de políticas sociales y tecnologías. Las instituciones sólidas y un ejercicio del poder sustentable también contribuirán directamente a pensar en inversiones apropiadas en una infraestructura del agua sana y confiable y en su adecuada operación y mantenimiento. Tal vez hagan falta inversiones en infraestructura en todos los niveles. Los activos naturales pueden desempeñar funciones de infraestructura, por lo que las inversiones en cuencas, lagos, márgenes de ríos y en el manejo de cuencas y de humedales quedan

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incluidas. La infraestructura de recursos hídricos a pequeña escala podrá incluir diques de detención pequeños, vertedores y bordos. En el otro extremo de la escala, la inversión en infraestructura para el manejo de agua en bloque podría incluir presas para usos múltiples para regulación de ríos y almacenamiento, o proyectos de transferencia entre cuencas. La infraestructura para prestación de servicios también es probable que se necesite en todos los niveles, desde proyectos municipales importantes de abastecimiento de agua y drenaje hasta sistemas de agua y saneamiento de carácter comunitario y domiciliario, o desde grandes plantas hidroeléctricas hasta obras pequeñas sobre los cauces. Se tendrán que seleccionar alternativas acertadas de infraestructura como resultado de un análisis de todas las opciones factibles las cuales deberán estar gobernadas por salvaguardas sociales y ambientales.

Los lagos contienen el 90% todos los continentes del m críticos del ciclo hidráulico; así como beneficios sociale de vida dentro y fuera de embalses construidos con globales. Los lagos y los embalse doméstico, para la industr generación de energía hid sequías; piscicultura artesa pastoreo de retirada; sumid acarreados; turismo basad culturales y religiosos; y siti Debido a las presiones ta lacustres, la mayoría de l recurso. En un informe reci incluidos en el estudio est instituciones sanas y, a condiciones de los lagos. L para gobernar el uso de afectadas, la recopilación y recursos para operaciones dar lugar a rápidas mejoras de plantas de tratamiento generalmente no son sus gobierno Adaptado de: Managing Lakes and Stakeholders (2005). ILEC

El equilibrio adecuado: I

Los lagos – Sus valores y desafíos

del agua dulce sobre la superficie terrestre y se encuentran enundo, incluso en Antártica. Estos bienes naturales son elementossostienen la biodiversidad acuática y proporcionan medios de vidas, económicos y estéticos que resultan esenciales para la calidad las comunidades ubicadas en la cuenca lacustre. Además, lostienen más del 14% de los escurrimientos naturales anuales

s proporcionan muchos servicios, entre ellos, agua para usoia, para el ganado y para riego; almacenamiento de agua pararoeléctrica; amortiguamiento contra avenidas y protección contranal y comercial y acuacultura; transporte; sitios para siembras yeros para contaminantes, incluyendo aguas negras y sedimentoso en biodiversidad, paisajes, o actividades deportivas; usos

os para diversificación biológica.

n fuertes impuestas en los lagos y en los recursos de cuencasos lagos están sufriendo una disminución de sus valores comoente sobre los lagos del mundo se encontró que todos los 28 lagosaban padeciendo múltiples problemas. Es necesario contar conveces, con una infraestructura sustentable para mejorar lasas instituciones sanas cuentan con reglas efectivas y equitativaslos recursos, la participación de todas las partes interesadas

aplicación de información de alta calidad, y el acceso a suficientesy mantenimiento a largo plazo. Las soluciones tecnológicas pueden en las condiciones ambientales de los lagos, sobre todo en el casode aguas residuales. Sin embargo, estas soluciones tecnológicastentables si no se cuenta con suficientes elementos de buen

and their Basins for Sustainable Use: A Report for Lake Basin Managers, Japón

nversiones en instituciones y en infraestructura

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Estos dos tipos de inversiones deben hacerse en concierto –el peso relativo de la prioridad para invertir en infraestructura en comparación con instituciones y manejo es únicamente cuestión de apreciación. La infraestructura no generará ganancias altas sustentables si no está bien manejada, y los gerentes no tendrán la capacidad de optimizar el uso del recurso sin una infraestructura adecuada (natural o hecha por el hombre). Consideramos sin embargo que es un ejercicio importante el poder separar explícitamente los dos, con el fin de garantizar que el equilibrio y la programación de las inversiones estén adecuadamente orientados a la satisfacción de las necesidades específicas de cada país, cuenca o contexto local. Una vez conceptualizado como complementario, resulta más efectivo integrar la inversión con el desarrollo institucional y con programas de reformas y asegurarse de que se fortalezcan mutuamente. 3.3 Determinantes de la seguridad del agua Las instituciones, inversiones y habilidades administrativas necesarias para lograr la seguridad básica en el agua serán diferentes para cada país y para los distintos participantes económicos como resultado de la hidrología, estructura de la economía y aversión al riesgo. El cambio climático global es muy probable que también aumente la complejidad y los costos de aseguramiento de la seguridad del agua. La hidrología de una nación afectará definitivamente el nivel de instituciones y las inversiones requeridas para lograr la seguridad del agua. Los niveles absolutos de disponibilidad de recursos hídricos, su variabilidad interanual e intraanual y su distribución espacial, junto con la demanda de agua, determinarán en gran medida las instituciones y los tipos y escala de infraestructura necesaria para manejar, almacenar y mover el recurso. La adaptabilidad de la estructura de la economía a los impactos del agua, junto con la adaptabilidad de la sociedad y la aversión al riesgo también serán determinantes en el nivel de inversión necesario para países específicos a fin de que alcancen el punto máximo en la seguridad del agua.

Herencia hidrológica Una herencia hidrológica ‘fácil’. Una variabilidad relativamente baja en las precipitaciones pluviales, con lluvia distribuida a lo largo del año y flujos perennes en los ríos sustentados por caudales básicos de aguas subterráneas trae como consecuencia una hidrología que es relativamente ‘fácil’ de manejar. En las partes templadas del planeta, muchas de las cuales están actualmente industrializadas, era sencillo alcanzar un nivel básico en la seguridad del agua e implicaba niveles comparativamente bajos de conocimientos y de inversiones (sobre todo porque el agua era suficiente, estaba bien distribuida y era relativamente confiable). Una vez que se lograba esto, podía seguir adelante el

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crecimiento sin que el agua fuera una limitante importante. A medida que crecían las plataformas de infraestructura, las utilidades derivadas de nuevas inversiones en agua disminuían gradualmente, el agua se convertía en un recurso confiable para la producción y los riesgos disminuían hasta niveles aceptables. Al llegar a este punto, la necesidad y los incentivos para desarrollar nueva infraestructura son relativamente bajos, mientras que las ganancias y los incentivos derivados de un mejor manejo y operación de los activos existentes es probable que sean altos. Una herencia hidrológica ‘difícil’. Las hidrologías ‘difíciles’ son aquéllas con una escasez absoluta de agua y, en el otro extremo, son las tierras bajas donde existe un riesgo grave de inundaciones. Una hidrología todavía más difícil se tiene donde los periodos lluviosos son marcadamente estacionales –una temporada de corta duración de lluvias torrenciales seguida de una larga estación seca implica el almacenamiento de agua. Aun más difícil es la alta variabilidad climática interanual, donde casos extremos de inundaciones y de sequía generan riesgos impredecibles a los individuos y a las comunidades a través de naciones y de regiones e implican almacenamientos para más de un año. Tal vez la mayor dificultad entre todas es una combinación de cambios estacionales extremos (intraanual) con una gran variabilidad (interanual), que son características de muchos de los países más pobres en la actualidad. Al aumentar la ‘dificultad’ hidrológica, el nivel de refinamiento institucional y de inversión en infraestructura necesario para alcanzar seguridad básica del agua se vuelve significativamente mayor que en el caso de climas templados (y menos variables). Quizá como consecuencia directa de la escala de este desafío, la ‘seguridad básica del agua’ no ha sido alcanzada en muchos países pobres y el agua sigue siendo una restricción clave al crecimiento, un recurso incierto para la producción y la causa de impactos económicos importantes. Aunque los beneficios para la sociedad derivados de las inversiones para alcanzar la seguridad del agua (básicamente independizando el agua del crecimiento) podrían ser muy altos, en general no hay suficiente riqueza nacional para invertir. Si se amplía este argumento, podemos postular que las sociedades en áreas con escasez de agua y/o una gran variabilidad climática han permanecido en el pobreza43 y en una trampa de equilibrio de bajo nivel, en parte debido a que no ha sido posible para ellas realizar las inversiones comparativamente altas necesarias para alcanzar la seguridad del agua. Los resultados globales de Brown y Lall44 apoyan esta hipótesis al confirmar que una mayor variabilidad en la lluvia está asociada estadísticamente a un menor PNB por persona.

43 Es obvio que habrá excepciones, en particular donde importantes inyecciones de conocimientos y capitales externos han permitido alcanzar la seguridad del agua (por ejemplo, Australia y la parte occidental de los Estados Unidos). 44 Brown and Lall (2006).

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La difícil herencia hidrológica de Kenia: los costos de inundaciones y sequías. En Kenia, los costos de las inundaciones y de las sequías son severos. La sequía producida por La Niña en 1998–2000, y las inundaciones de El Niño de 1997–1998 ocasionaron por su parte impactos devastadores dentro de toda la economía y la sociedad, como se ilustra en un análisis de costos financieros, fuera de las cuentas del gobierno, de estos eventos. Las inundaciones de 1997–1998 producidas por El Niño causaron daños estimados en el equivalente al 11% del PNB (durante tres meses). Más del 90% de las pérdidas calculadas de las inundaciones estuvieron asociadas a daños a la infraestructura del transporte (88%) y a daños en la infraestructura de abastecimiento de agua y saneamiento (5%). La sequía provocada por La Niña causó daños equivalentes a cerca del 16% del PNB en cada uno de los años fiscales 1998–1999 y 1999–2000. Resulta interesante observar que la mayor parte de estas pérdidas estuvieron asociadas con generación hidroeléctrica (26%) y con producción industrial (58%) ya existentes. Las pérdidas agrícolas asociadas a la sequía correspondieron al 15% de los daños totales y de esta cifra el 10% fue en las cosechas y el 5% fue de pérdidas a la ganadería. El restante 6% de las pérdidas se debió a impactos negativos a la salud. El total de costos económicos en ambos casos es probablemente mucho mayor debido a que estas estimaciones no incluyeron costos tales como hambruna, hambre y desnutrición; pérdida de vidas y de hogares rurales; y comportamientos contrarios al riesgo tales como la reubicación de industrias o la renuencia de los agricultores para invertir en productos básicos para sus granjas como fertilizantes y pesticidas. En un reciente estudio de inversiones y clima45, se ha mostrado que Kenia tiene muy baja competitividad, con costos indirectos para una empresa hasta tres veces mayores que los de un buen trabajador. El porcentaje más grande de los costos indirectos se refiere al transporte (31%) y a la energía (19%) –que corresponden a aquellos sectores más afectados por las inundaciones y las sequías. Durante el periodo 1998-2000, se sabe que los principales inversionistas se retiraron de Kenia debido a costos y riesgos inaceptables. Fuente: Towards a Water-Secure Kenya: Water Resources Sector Memorandum, Banco Mundial. 2004.

Una herencia hidrológica ‘transfronteriza’. La gestión y explotación de cuerpos de agua (ríos, lagos y acuíferos) cuyas cuencas se localizan dentro de las fronteras de más de un país resulta excepcionalmente difícil, debido a la interacción de la soberanía y de las relaciones internacionales. Como reflejo de esta complejidad, la convención de la ONU sobre la ley de usos no navegables de vías fluviales internacionales estuvo en preparación durante 27 años

antes de su adopción por parte de la Asamblea General de la ONU en 1997 y no se ha puesto en vigor. Sin embargo, a la fecha muchos están de acuerdo que los principios básicos dentro de la Convención reflejan el derecho internacional público consuetudinario sobre el agua y estos principios generalmente constituyen las bases de negociaciones para convenios regionales, multilaterales

1997-8 El Nino Flood Impacts US$ millions %Transport infrastructure $777 88%Water supply infrastructure $45 5%Health sector impacts $56 6%Total Flood Impacts $878Flood Impacts as % of GDP 1997-8 11%

1998–2000 La Nina Drought Impacts US$ millions %Hydropower losses $640 26%Industrial production losses $1,400 58%Agricultural production losses $240 10%Livestock losses $137 6%Total Drought Impacts $2,417Drought Impacts as % of GDP 1998-2000 16%

Source: The World Bank (2004)

Kenya: the impact of flood and drought

45 Business Environment & Comparative Advantage in Africa: Evidence from ICA data. Banco Mundial, 2005

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y bilaterales sobre vías fluviales internacionales y están siendo adoptadas por éstos. El río Rin, compartido actualmente por nueve naciones, ha sido durante mucho tiempo el motor de la economía de Europa y tiene una compleja estructura institucional de demarcación y uso, desarrollada a través de más de 500 tratados a partir del siglo IX46. Sin embargo, siguen habiendo ciertas tensiones entre los países, como sucedió en un caso reciente entre Francia y Holanda en la Corte Permanente de Arbitraje en relación con la contaminación producida por minas francesas aguas arriba del río. Los gobiernos colonialistas trajeron como resultado divisiones geográficas en el siglo XX que empeoraron seriamente el reto de la gestión del agua al cruzar a través de cuencas y creando ríos internacionales. En África cada país comparte cuando menos un río internacional con al menos otra nación (Guinea con 14, Mozambique con 8); y prácticamente la mitad de los ríos internacionales en África (28 de 64) están compartidos por tres o más países ribereños –la cuenca del Nilo tiene 10 ribereños y la del Níger, 9.47 La subdivisión del sur de Asia a mediados del siglo XX también creó retos mayores. La necesidad de contar con sólidas instituciones internacionales es importante; sin embargo, el desafío de las relaciones internacionales para que un país pobre coopere incluso con otra nación en lo que a un río se refiere también es grande. Se pueden perder muchas oportunidades y aumentar los costos en lo que al río se refiere en términos de costos ambientales como resultado de un mal manejo, de costos económicos de la explotación del río por debajo de lo óptimo, de costos derivados de tensiones políticas sobre el río, y de costos de todas las demás oportunidades desperdiciadas a través de la no cooperación.48 La herencia de los ríos internacionales puede afectar de manera significativa el potencial de gestión y explotación del agua para lograr el crecimiento y para aliviar la pobreza. Kenia: el impacto de inundaciones y sequías Impactos de la inundación por El Niño de 1997-1998 Millones US$ Infraestructura del transporte Infraestructura de abastecimiento de agua Impactos al sector salud Total de impactos por la inundación Impactos de la inundación como % del PNB 1997-98 Impactos de la sequía por La Niña 1998-2000 Millones US$ Pérdidas de generación hidroeléctrica Pérdidas de producción industrial Pérdidas de producción agrícola Pérdidas de ganado Total de impactos por la sequía Impactos de la sequía como % del PNB 1998-2000 Fuente: Banco Mundial (2004)

46 Dombrowsky, 2001. 47 Sadoff, Whittington and Grey, 2003. 48 Sadoff and Grey, 2002.

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Cambio climático y adaptación El cambio climático afectará la seguridad del agua. El Equipo Intergubernamental de Cambios Climáticos (IPCC) predice cambios significativos en lluvia, evaporación, nubosidad y temperatura así como el aumento en la variabilidad climática en muchas áreas como resultado del calentamiento global. El cambio climático afectará la demanda de agua. El riego –que representa cerca del 80% del uso global del agua- es el usuario del agua más sensible al clima y el patrón cambiante de cultivos regados en respuesta a los cambios climáticos es probable que conlleve efectos importante en el patrón espacial y temporal de la demanda de agua, así como la necesidad de un mayor almacenamiento de agua. La demanda iindustrial y municipal estará asimismo afectada y además acentuada a través de la migración de gente desde regiones con creciente escasez de agua hasta regiones con agua en abundancia. El cambio climático también afectará la parte de abastecimiento de la gestión de recursos hídricos. Es probable que aumente la precipitación global total durante el próximo siglo, aunque este aumento no será uniforme en todo el planeta. Posiblemente disminuya el agua disponible en Asia Central, en el área alrededor del Mediterráneo, en África sub-sahariana, y en Australia durante el invierno. Es probable que aumente en países del sur de Asia y del sureste de Asia durante el verano, y en países de altas latitudes del hemisferio norte tanto en verano como en invierno. En términos generales, el calentamiento global posiblemente acarree una menor disponibilidad de agua en países que ya evidencian escasez de agua y un aumento en la variabilidad con la cual se abastece el agua49.

La variabilidad hidrológica y los extremos climáticos constituyen el meollo del reto de alcanzar la seguridad básica del agua. Este desafío se verá empeorado por el cambio climático, y en todos lados hará falta una adaptación significativa50. Éste será particularmente el caso de países pobres con falta de instituciones y de infraestructura para manejar, almacenar y surtir sus recursos hídricos y donde el cambio climático se agregará a vulnerabilidades existentes, y en ocasiones extremas. En muchos de los países más pobres, sobre todo en África sub-sahariana, los actuales niveles difíciles de manejar de variabilidad climática resultan muchas veces mayores que el cambio climático pronosticado. A pesar de que muchos países se están enfocando más a la mitigación del cambio climático, las naciones en vías de desarrollo están más orientadas a su

49 Hirji and Ibrekk. 2001. 50 Véase Sperling (2003), “Poverty and Climate Change: Reducing the Vulnerability of the Poor through Adaptation” así como el informe interno elaborado por AfDB, ADB, DFID, UK, BMZ, Alemania, DGIS, Holanda, OECD, UNDP, UNEP, y el Banco Mundial. Observe también que sigue adelante un debate significativo en cuanto al impacto del cambio climático en la variabilidad de la lluvia, la sequía y las inundaciones.

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adaptación a la variabilidad climática vigente51. En todos los casos, sin embargo, la capacidad de adaptación –tanto social como física- necesitará mejorarse para proteger a las poblaciones más pobres y más vulnerables.

Estructura económica y adaptabilidad La estructura de una economía también afectará la naturaleza y la escala de las instituciones y de la infraestructura necesaria para la seguridad del agua y las economías más vulnerables requerirán mayores inversiones en la administración del agua. La confianza de la economía en los recursos hídricos para generación de ingresos y de empleos, y su vulnerabilidad ante los impactos del agua serán factores relevantes. Las economías vulnerables al agua, por ejemplo aquéllas con lluvias sumamente variables que confían en gran medida en la agricultura alimentada por la lluvia, o aquéllas cuyos activos o zonas más productivos se encuentran en las llanuras de inundación, necesitarán de inversiones más amplias con el fin de poder alcanzar una seguridad básica del agua. No solamente estas economías resentirán regularmente mayores reveses de los impactos del agua, sino que esta vulnerabilidad demostrará ser una grave falta de incentivos para las inversiones empresariales domésticas o extranjeras que pudieran cambiar la estructura de la economía hacia una estructura más diversificada y más resilente al agua52. Las economías más diversificadas que son menos dependientes del agua, y las economías más ricas que pueden más fácilmente compensar o asegurar a los perjudicados por sequía o por inundaciones, por ejemplo, podrían aceptar más altos niveles de incertidumbre hidrológica sin reducir el ritmo de las inversiones enfocadas al crecimiento. Esto sugiere que las acciones para guiar el cambio estructural en la economía a fin de lograr una mayor adaptabilidad económica contra los impactos del agua pueden tener el potencial para actuar efectivamente como una alternativa a las inversiones en el sector agua mediante la disminución de la plataforma de infraestructura y de instituciones necesarias para alcanzar la seguridad del agua. También existe el potencial para un fenómeno de círculo virtuoso donde las inversiones en agua producen ganancias que a su vez se invierten en ganancias de productos agrícolas las que por su parte se invierten en actividades económicas diversificadas (menos vulnerables al agua), y así se fortalece la seguridad del agua.

51 Esas perspectivas diferentes han sido analizadas por Falkenmark (2000): “Es probable que en los países desarrollados sea más factible pensar en el medio ambiente y en la seguridad en términos de cambios ambientales globales, mientras que en los países en vías de desarrollo se piense más en las implicaciones en la seguridad humana de los problemas locales y regionales”. 52 La (in)seguridad del agua creará incentivos y falta de incentivos para actividades económicas específicas en áreas geográficas particulares, las cuales afectarán tanto la estructura de la economía como los patrones espaciales de crecimiento y con ello impactarán el crecimiento general y los resultados equitativos.

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Oposición al riesgo En los países más pobres, donde la supervivencia es una preocupación real para grandes núcleos de población y sólo cuentan con unas cuantas redes funcionales de seguridad social, los actores económicos tienden a ser extremadamente opuestos al riesgo y únicamente invierten después de haber comprobado fehacientemente que van a tener ganancias. Los niveles de oposición al riesgo pueden por lo tanto afectar el umbral dentro del cual se puede alcanzar la seguridad del agua y por ende las inversiones privadas. Aunque son evidentes los efectos catastróficos de extremos de sequías y de inundaciones, es menos reconocido el hecho de que aun en años de precipitación pluvial promedio, las expectativas de una alta variabilidad y de sequías e inundaciones endémicas pueden afectar el comportamiento de la economía y, potencialmente, los patrones de inversión y la estructura de la economía. En países donde la variabilidad hidrológica es alta y las inversiones para alcanzar la seguridad del agua son inadecuadas, la variabilidad es un riesgo económico constante para pequeños inversionistas (como pueden ser las familias individuales de granjeros) y para grandes inversionistas (como son las industrias), así como también para la nación. La percepción de riesgo se amplifica ante la ocurrencia ocasional de sequías y de inundaciones. La expectativa de variabilidad y lo impredecible de la lluvia y de los escurrimientos naturales es probable que limiten el crecimiento y la diversificación al alentar un comportamiento opuesto contrario al riesgo dentro de todos los niveles de la economía en todos los años, a medida que los actores económicos, sobre todo los pobres, se orientan a minimizar sus riesgos desmotivandose, en lugar de maximizar sus ganancias potenciales. Las familias individuales de agricultores no invertirán por razones obvias en el mejoramiento de las tierras ni en tecnologías avanzadas o en insumos agrícolas, lo cual limitará la producción y productividad agrícola. La falta de dichas inversiones puede dar lugar a una degradación y desertificación de la tierra, lo cual resultará en un círculo vicioso de menor producción y de deterioro de los activos. Similarmente, se tendrá una falta importante de incentivos para invertir en la industria y en servicios, lo cual retrasará la diversificación de las actividades económicas y mantendrá una estructura económica que se basa en gran medida en una producción agrícola de bajos insumos y baja tecnología. Los países más pobres seguramente se enfrentarán a los riesgos más altos y sin embargo tendrán las poblaciones más opuestas al riesgo, las inversiones más bajas en infraestructura y las instituciones más débiles. Esto puede constituir una trampa muy seria de equilibrio a bajo nivel en la medida en que estos países deben alcanzar mayores niveles de instituciones y de inversiones, empezando desde los niveles más bajos. 3.4 Dinámica de la inseguridad y de la seguridad del agua La dinámica de la seguridad del agua se puede ilustrar mediante una ‘curva en S

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hipotética de agua contra crecimiento’. En el eje ‘y’ está una medida nocional de la contribución del agua al crecimiento, la cual puede ser negativa (destructiva) o positiva (productiva). A lo largo del eje ‘x’ se presenta la inversión acumulada en instituciones del agua y en infraestructura. (La combinación adecuada de inversión en instituciones y en infraestructura se presenta posteriormente.) La hipótesis estándar sería que inicialmente se presenta un valor alto de ganancia del crecimiento derivada de las inversiones en infraestructura e instituciones del agua, el cual progresivamente va disminuyendo. En la curva S se muestra una hipótesis alterna53 que puede reflejar la realidad de algunos –pero no todos-países. El punto ‘a’ indica el nivel de inversión en el cual un país con hidrología ‘fácil’ alcanza la seguridad del agua, después del cual se puede observar un crecimiento rápido. Antes de este punto de inflexión, los rendimientos de dicha inversión son bastante modestos. El punto ‘b’ marca el nivel de inversión para el cual un país con hidrología ‘difícil’ alcanza la seguridad del agua. Esto se

extiende a lo largo del eje ‘x’ sugiriendo que países con hidrología más difícil requieren de mayores inversiones inmediatas en infraestructura, instituciones y capacidad a fin de poder lograr la seguridad del agua. La necesidad de una mayor plataforma mínima de inversiones podría ser consecuencia de una hidrología más ‘difícil’ (riesgo de inundaciones, o más ríos internacionales, etc.), de una economía más vulnerable al agua, o de una población más opuesta al riesgo, todo lo cual coloca al país en un “hoyo más profundo” a medida que trata de mitigar esa variabilidad y alcanzar un nivel básico de seguridad del agua.

53 Ésta es una hipótesis no comprobada para discusión, para la cual existe una bien fundada evidencia anecdótica.

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Curva ‘S’ de agua contra crecimiento Contribución del agua al crecimiento Inversión acumulada en infraestructura e instituciones del agua Rendimientos de la inversión en agua Hipótesis estándar Hidrología ‘fácil’ Hidrología ‘difícil’ Punto de inflexión Muchos otros factores también afectarán esta dinámica. Por ejemplo, tal vez sea necesario un mayor nivel de inversión para reformas institucionales si la administración o la capacidad son particularmente deficientes en un país dado. La economía política de las reformas institucionales también afectará la dinámica de esta curva hipotética, desplazando la curva ‘S’ hacia fuera con una mayor resistencia a la reforma. Del lado positivo, mejores tecnologías y políticas de administración más eficientes (es decir, gestión de la demanda y fijación de precios) pueden disminuir la necesidad de inversión, ya sea al desplazar la curva ‘S’ hacia dentro o al alcanzar una curva cóncava que es generalmente la supuesta con inversiones tempranas. La curva ‘S’ también se puede usar para ilustrar las diferencias en distintos escenarios de seguridad del agua. Los países en vías de desarrollo caerán generalmente a lo largo del segmento horizontal inferior de inseguridad del agua o de vulnerabilidad del agua de una curva ‘S’ para hidrología ‘difícil’. Las economías intermedias caen a menudo a lo largo del segmento de pendiente fuerte con el punto de inflexión, mientras que las economías desarrolladas caen generalmente a lo largo del segmento horizontal superior de seguridad del agua.

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Implicaciones para inversión y análisis económico Vale la pena observar que la curva ‘S’ se construye para indicar que las ganancias incrementales tempranas de las inversiones en recursos hídricos, en algunas circunstancias y quizá sobre todo en países con una variabilidad hidrológica alta, tal vez parezcan bastante bajas. Se afirma que una inversión pública significativa podría ser necesaria antes de que se logre la seguridad

básica del agua (por ejemplo, suficiente almacenamiento para regulación de avenidas) para que se hagan inversiones privadas y se alcance un crecimiento no restringido por el agua –muy parecido a las inversiones en carreteras las cuales tendrán bajas ganancias hasta que lleguen a enlazar dos ciudades. Si este es realmente el caso, tendrá implicaciones importantes para la manera con la cual estimamos la rentabilidad de inversiones tempranas en infraestructura de recursos hídricos. Las herramientas estándar de análisis económicos de proyectos pueden resultar problemáticas por muchas razones: se enfocan claramente en tasas marginales de rendimientos que pueden ser engañosas si se aplican a grandes sistemas interrelacionados de infraestructura del agua para usos múltiples; y con ellas se evalúan sólo los costos y beneficios directos sin capturar otros enlaces y multiplicadores54 ni el impacto de la seguridad básica del agua en respuestas a las inversiones del sector privado. Esas herramientas resultan generalmente inadecuadas para capturar los impactos potencialmente modificadores de inversiones a gran escala para usos múltiples55. Dichos 54 Bhatia, Scatasta, Cestti and Malik (2005). 55 Un área de investigación muy importante a este respecto podría ser un análisis de la manera en la cual se aplican generalmente las metodologías de evaluación en vez de dar lugar a crecimiento, así como de los riesgos implícitos en la adaptación de tecnologías fuera de contexto. Reuss (2003), por ejemplo, caracteriza

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impactos pueden ser de carácter económico, social y ambiental y tanto positivos como negativos. Escenarios de seguridad del agua Contribución del agua al crecimiento Inversión acumulada en infraestructura e instituciones del agua Curva ‘S’ de agua contra crecimiento ‘Agua segura’ Países en vías de desarrollo Países intermedios Países desarrollados ‘Punto de inflexión’ ‘Agua insegura’ Este no es un nuevo dilema. Hirschman56 describió en la década de 1950 tanto la importancia crítica del capital social para gastos generales (carreteras y electricidad) como el reto de imponer disciplina económica en la planeación de dichas inversiones. Él escribió: “El problema con las inversiones en [capital social para gastos generales]… es que resulta impermeable a los criterios de inversión que han sido desarrollados para introducir cierta racionalidad en los planes de desarrollo”. Las herramientas económicas han evolucionado significativamente a partir de la década de los años cincuenta a medida que los practicantes han adquirido un mayor conocimiento de los impactos (económicos, ambientales y sociales) y de los valores (tanto de uso como de no uso) asociados con el desarrollo del agua y los economistas han refinado metodologías para capturarlos. Existe un proceso dinámico iterativo para entender mejor y modelar mejor los impactos positivos y negativos del desarrollo del agua. 3.5 Financiamiento de la seguridad básica del agua Las investigaciones pioneras en seguridad del agua se han considerado históricamente como ejemplos clásicos de bienes públicos, abrumadoramente financiados por inversión pública de recursos fiscales. En Wealth of Nations (La riqueza de los países), Adam Smith escribió que el gobierno debería construir obras públicas cuando estas obras son “de tal naturaleza que las ganancias no la planeación actual de recursos hídricos en los Estados Unidos como una “planeación de restricciones” relacionada con imperativos ambientales y sociales, la cual puede ser adecuada para Estados Unidos debido a su inventario tan altamente desarrollado de infraestructura, pero podría resultar inadecuada en países muy pobres donde no se cuenta con necesidades básicas ni con una infraestructura contra inundaciones y sequías. 56 Hirschman (1958).

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podrían nunca repagar el gasto de cualquier individuo o pequeño grupo de individuos, y de las cuales no es de esperarse por tanto que algún individuo o pequeño grupo de individuos pudiera construir o mantener”. Hirschman57 propuso argumentos similares haciendo notar que: “La inversión en capital social para gastos generales es defendida no sólo debido a su impacto directo sobre el resultado final, sino también porque permite y de hecho invita a que se acerquen las actividades productivas”. Siguiendo una lógica similar, cuando se alcanza la seguridad básica del agua y las inversiones adicionales en agua o en actividades relacionadas con el agua llegan a ser altamente rentables (es decir, en agricultura o en generación eléctrica), uno podría esperar la llegada de respuestas crecientes a la inversión privada en todos los niveles de la economía58. Todos los países ricos han alcanzado la seguridad básica del agua a través de la prestación de servicios públicos y lo han hecho fundamentalmente a través de financiamiento público con una mezcla sensata de financiamiento privado. El costo de proporcionar infraestructura a esas poblaciones tan grandes no servidas de países en vías de desarrollo, y al mismo tiempo satisfaciendo las normas globales de sustentabilidad y equidad así como conservando un adecuado mantenimiento de las obras de infraestructura y una administración fiscal prudente, es verdaderamente intimidatorio. Para enfrentarse a este desafío harán falta no sólo innovaciones en la administración de los recursos humanos, desarrollo y gobernabilidad, sino también financiamiento. Los cambios pueden ser demandados de manera tal que la comunidad internacional apoye y asigne prioridades a las inversiones en el agua y deberían continuar explorándose opciones de asociaciones públicas y privadas. Todas las inversiones, ya sean públicas o privadas, deberían complementarse con marcos de referencia sólidos de regulación y monitoreo, diseñados con la activa participación de los usuarios del agua y de la sociedad civil.

57 Ibídem. 58 Aunque éste es sólo uno de los muchos factores que afectan a las inversiones privadas, generalmente se considera que es bastante significativo.

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4. La dinámica de instituciones, infraestructura y valores 4.1 Instituciones e infraestructura En toda esta ponencia hemos mencionado a las instituciones del agua y a la infraestructura del agua porque en todos los países la explotación de los recursos hídricos implicará inversiones en ambos rubros. ¿Cuál es el equilibrio y la

secuencia entre ellos? Toda la sociedad humana ha buscado la forma de administrar y explotar el agua hasta el grado necesario para sustentar vidas y formas de vida. Desde pozos y estanques en pequeños pueblos hasta sistemas de canales y bordos de tierra en las llanuras de inundación de los grandes ríos, han sido desarrollados durante milenios y cada uno de ellos ha estado acompañado de una evolución y adaptación de sistemas institucionales necesarios para planear, desarrollar, administrar y mantener ese tipo de obras de infraestructura. En algunos casos, estas instituciones constituyeron una forma pionera tanto de gobierno –un ‘sector público’ emergente para administrar los bienes públicos- como de negocios -un ‘sector privado’ emergente que presta servicios para satisfacer la demanda pública. Las propias instituciones del agua reflejarán la cultura y la economía política dentro de las cuales participan: pública a privada; centralizada y jerárquica a descentralizada y participativa; basada en reglas a basada en mercados.

High costs to the private sector from unreliable infrastructure and governance

Source: World Development Report (2005).

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Costo como porcentaje de las ventas Polonia Brasil Altos costos al sector privado derivados de infraestructura y gobierno inadecuados Dificultades para ejecutar el contrato Reglamentación Sobornos Delitos Infraestructura inestable Fuente: Sin embargo, una observación importante es que más o menos a lo largo del siglo pasado se ha gestado un cambio en esta relación balanceada entre la explotación de agua y la administración del recurso debido a una explosión en el desarrollo y adopción al nivel mundial de nuevas tecnologías y capacidades de ingeniería. Las instituciones tenían que manejar estos avances; sin embargo, este proceso de adaptación ha sido lento en muchos casos. El caso del agua subterránea es ilustrativo en cuanto a que la práctica cultural y el derecho consuetudinario para la explotación de las aguas subterráneas estaban bien adaptados a tecnologías que no permitieron una extracción substancial del agua subterránea desde cualquier profundidad, a excepción de pozos muy someros. A partir de la introducción de equipos de perforación y de bombeo motorizados que permitieron mayores volúmenes de extracción a mayores profundidades, ha tenido lugar una revolución en la explotación del agua subterránea. Sin embargo, las políticas y prácticas de administración del agua subterránea no han sido todavía adaptadas en muchos países lo cual ha ocasionado una sobreexplotación masiva de los acuíferos con consecuencias graves y en ocasiones irreversibles. 4.2 Balance y programación En todo momento se deben realizar inversiones conjuntas en infraestructura y en instituciones, pero cuando el inventario de obras de infraestructura hidráulica sea pequeño, la inversión en infraestructura (hecha por el hombre y natural) puede proporcionar rendimientos relativamente más altos. La inversión en capacidad administrativa, en operaciones de infraestructura y en instituciones puede hacerse cada vez más importante a medida que se van construyendo obras de infraestructura más grandes y más complejas –según se ilustra en el diagrama hipotético mostrado a continuación. En los países más desarrollados se han hecho inversiones importantes en infraestructura (en algunos casos, inversiones excesivas discutibles) y en la actualidad han aumentado mucho las ganancias derivadas de una gestión mejorada de los recursos hídricos y de operaciones de infraestructura. En algunos de los países más pobres del mundo, las obras de infraestructura pueden ser tan raquíticas que las inversiones para mejorar la

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administración tal vez no tengan los mismos rendimientos altos. Sin una infraestructura para almacenar y surtir el agua y para manejar las avenidas, los gerentes e instituciones del agua, sin importar lo complejo que sean, estarán seriamente limitados. Esto sugiere que aunque los países desarrollados con amplios inventarios de obras de infraestructura se enfoquen adecuadamente en la instrumentación de operaciones de administración del agua y de la infraestructura, es posible encontrar algunos países en vías de desarrollo en los cuales resulta más apropiado poner un énfasis relativamente mayor en inversiones de infraestructura, al igual que los hicieron los países desarrollados al llegar a un cierto punto de su crecimiento, pero con la ventaja agregada de sacar provecho de las buenas prácticas globalizadas para poder hacerlo. A medida que crecen estas inversiones en infraestructura, resulta imperativo garantizar un equilibrio entre las inversiones en instituciones y el desarrollo de capacidades, reconociendo que el avance institucional y la reforma pueden ser lentos y difíciles. Balance y programación de inversiones en infraestructura y administración del agua Rendimientos de la inversión Inversiones en infraestructura Inversiones en administración En vías de desarrollo Desarrollados Fuente: La falta de entendimiento del concepto de equilibrio y programación de infraestructura y de instituciones dentro del contexto de las circunstancias específicas de cada país puede llevar a alternativas poco satisfactorias de inversión. Un riesgo potencial estriba en que la mayoría de los países donantes están fuertemente orientados hacia la administración del agua como prioridad, cuando de hecho la gestión del agua generará bajos rendimientos al tener una infraestructura insuficiente con la cual poder manejar el agua, mientras que la prioridad de los países receptores puede ser más bien hacia inversiones en esta infraestructura. Es importante que las perspectivas del donador no oscurezcan las prioridades de los países en vías de desarrollo y, al mismo tiempo, es importante que los países en desarrollo garanticen el desarrollo y adaptación de instituciones administradores del agua en paralelo con sus inversiones en infraestructura. 4.3 El reto transfronterizo La situación de los ríos internacionales adquiere cada vez mayor importancia en un mundo que cuenta con 260 de esos ríos, los cuales son compartidos por cerca del 90% de las naciones del planeta. Aunque una premisa básica de la administración de los recursos hídricos es que las cuencas fluviales se manejen y

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se exploten de la mejor manera posible como un todo integrado, esto es siempre legal y políticamente complejo debido a los retos de asignaciones de agua entre usuarios y entre usos. El manejo y explotación de ríos internacionales es particularmente desafiante debido al hecho de que no hay una autoridad cumbre por medio de la cual se puedan solucionar las diferencias y, aunque los criterios para la asignación de agua y de los beneficios derivados del recurso se pueden extraer de una dotación cada vez mayor de leyes internacionales sobre el agua según el derecho consuetudinario, no existe un consenso acerca de los criterios para lograr una asignación equitativa59. Las naciones con frecuencia procuran el desarrollo de segmentos de río dentro de sus propios territorios y convienen en inversiones de segunda o tercera importancia desde una perspectiva no limitada que abarque toda la cuenca, a medida que la complejidad (y el costo asociado) de las relaciones ribereñas se convierte en un obstáculo para el desarrollo del potencial pleno esperado en los ríos internacionales para promover el crecimiento y abatir el índice de pobreza. En casos extremos, las tensiones sobre ríos internacionales pueden de hecho detener su administración y explotación. Las economías desarrolladas han en la mayoría de los casos alcanzado un equilibrio relativo para establecer acuerdos institucionales transfronterizos para fines específicos, incluyendo regímenes de tratados relacionados con aspectos de la infraestructura del río y con la cantidad y calidad de los caudales de agua. En muchos casos, la necesidad de contar con infraestructura fluvial, como por ejemplo compuertas para navegación o vertedores y diques para control de avenidas (como es el caso del río Rin) o de instalaciones hidroeléctricas (por ejemplo el río Columbia), fue la promotora principal detrás de la adopción de soluciones institucionales. En la segunda mitad del siglo XX, cuando la calidad del agua era un problema creciente, se tuvo un énfasis cada vez mayor en las soluciones institucionales conjuntas para restaurar los ecosistemas ribereños y lacustres (por ejemplo, en los ríos Rin y Danubio)60. Cada vez más los esfuerzos cooperativos se están enfocando en la repartición de beneficios, en vez de hacerlo con el agua. En lugares donde las asignaciones de agua se perciben generalmente como negociaciones de ‘suma cero’, la administración conjunta proporciona oportunidades para aumentar el alcance y la escala de los beneficios derivados de ríos internacionales –beneficios que podrán entonces ser compartidos mediante acuerdo mutuos61. Los beneficios compartidos de una administración conjunta (dígase control y mitigación de avenidas, o calidad del agua) y la explotación (por ejemplo para riego y generación de electricidad) pueden proporcionar los incentivos necesarios para establecer y sustentar las instituciones transfronterizas.

59 Sadoff, Whittington and Grey, 2003. 60 Esta tendencia está claramente demostrada en el trabajo de Lautze y Girodano (próximo a aparecer). 61 La repartición de beneficios también permite a los ribereños flexibilidad para separar la distribución física del desarrollo del río (donde se llevan a cabo las actividades) de la distribución económica de los beneficios (para quien recibe los beneficios de dichas actividades). Esto permite que los ribereños se enfoquen en primer lugar en la generación de beneficios a lo largo y ancho de la cuenca (un ejercicio de suma positiva) y en segundo término a la repartición de esos beneficios de tal manera que estén convencidos de que es equitativa. Véase Sadoff y Grey, 2005.

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Beneficios compartidos: el caso de la iniciativa de la cuenca del Nilo Las naciones ribereñas de la cuenca del río Nilo lanzaron la Iniciativa de la Cuenca del Nilo (NBI) en 1999, invirtiendo las predicciones de tiempo atrás de que un conflicto era inevitable en lo que se refiere a los recursos del río Nilo, el más largo del mundo, que cruza 10 países africanos, cinco de ellos considerados entre los 10 más pobres del mundo. En su lugar, las naciones ribereñas le están diciendo a su gente y al mundo que si trabajan de común acuerdo para administrar y explotar los recursos hídricos que ellos comparten, se podrán obtener beneficios sustanciales –más agua, más alimentos, más electricidad, menos inundaciones y menos sequías- y que esos beneficios se podrán distribuir equitativamente. La iniciativa NBI ha lanzado un conjunto de proyectos que abarcan a toda la cuenca para generar confianza y capacidad y para establecer las bases de un desarrollo conjunto. Como resultado de esto, la NBI está actualmente identificando proyectos importantes de inversiones conjuntas en riego, generación de electricidad y comercio, manejo de cuencas pluviales y de cuencas tributarias y mitigación de inundaciones, que acarrearán beneficios tangibles para los habitantes de la cuenca. A pesar de las dificultades inherentes de la cooperación multinacional, se están haciendo serios esfuerzos para identificar soluciones óptimas –con evaluaciones regionales ‘sin fronteras’ para identificar las mejores opciones, para identificar los mecanismos de distribución de beneficios y para garantizar prácticas sociales y ambientales apropiadas. Las aguas del Nilo están estrictamente limitadas, pero los beneficios derivados de la cooperación no lo están tanto ya que su cobertura se podría ampliar más allá del propio río, eliminando las barreras al comercio y a la inversión y logrando una integración económica más amplia. La Iniciativa de la Cuenca del Nilo es un importante ejemplo de cómo, con valor y visión, las aguas transfronterizas se pueden revertir de barreras al crecimiento a oportunidades de desarrollo. 4.4 Cambio de prioridades, cambio de objetivos A medida que los países crecen y que el bienestar y dignidad de sus poblaciones se vuelve más segura, sus valores relativos y prioridades a menudo cambian. Esto sería especialmente válido para la administración de los recursos hídricos (instituciones) y para su explotación (infraestructura). Al escribir en 1946, Ghandi creía que todas las lluvias de India deberían almacenarse a fin de poder acabar con la hambruna62. En sus escritos de 2003, Martin Reuss del Cuerpo de Ingenieros de la Armada de EUA describe la tendencia en los objetivos de la planeación de los recursos hídricos de los Estados Unidos de fijar límites al crecimiento mediante la asignación de un alto valor a las necesidades no humanas63. La evolución de los valores sociales y del crecimiento económico en 62 ‘En esta tierra nuestra, fabulosamente rica en recursos naturales, existe la dominante cordillera de los Himalayas con sus nieves perennes donde, según se dice, mora el Señor del Universo. Tiene poderosos ríos como el Ganges. Sin embargo, debido a nuestro abandono e insensatez se deja que las lluvias anuales escurran hacia la bahía de Bengala y al mar Arábigo. Si toda esta agua fuera catada y aprovechada para fines agrícolas mediante la construcción de presas y de tanques, se acabaría la hambruna y la escasez de alimentos en India’. Mahatma Gandhi, 1946. 63 “La sustitución tanto del modelo científico de eficiencia de principios del siglo XX como el más reciente modelo económico es un enfoque que yo puedo caracterizar únicamente como planeación por limitaciones. El proceso enfatiza la regulación y se enfoca en aspectos de la calidad del agua más que en la cantidad. En lugar de maximizar la eficiencia económica o de optimizar la oportunidad de satisfacer los objetivos públicos, fija límites al crecimiento. Sigue siendo una gran interrogación hasta qué grado sigue siendo un proceso antropocéntrico, en el cual el desarrollo sustentable se justifica tanto económicamente como moralmente, o revierte a una ética biocéntrica que concede a otros seres vivientes un valor moral igual al de la población

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Canadá han llevado al operador BC Hydro a aplicar reingeniería en sus estructuras de generación hidroeléctrica, asignando un alto valor al mejoramiento de los caudales en el cuerpo del agua y a la pesca, sacrificando parte del costo (aunque no grande) de la producción hidroeléctrica64. Como nación aguas abajo del río Rin en gran riesgo por inundaciones causadas por el río así como por inundaciones producidas por el mar, los holandeses han luchado por cambiar de un control de la sociedad por parte del río, a un control del río por parte de la sociedad y, más recientemente, a implantar una estrategia que “deje espacio para ríos” al encontrar un balance que mejor se pueda adaptar entre el río y la sociedad. En muchos países industrializados, a menudo después de periodos de crecimiento económico significativo, tal parece que existe un gran énfasis en la reoperación o reingeniería de los sistemas existentes de infraestructura para optimizar su desempeño y para satisfacer las prioridades ambientales y sociales en evolución. Por otro lado, muchos países en vías de desarrollo han encontrado que su inventario de obras de infraestructura es inadecuado y por tanto ven la necesidad imperativa de invertir en nueva infraestructura hidráulica con el fin de disminuir los costos destructivos y aumentar el valor productivo del agua dentro de sus economías65. El costo social y económico de no explotar el agua o de simplemente mantener el status quo, también puede resultar mucho más alto en las economías en vías de desarrollo en las que mucha gente es físicamente vulnerable y vive en una pobreza tal que amenaza su existencia. Existe por lo tanto una voluntad clara en muchos países en desarrollo de enfrentarse con las concesiones mutuas necesarias para mejorar estas metas y al mismo tiempo mitigar sus costos inevitables mediante la aplicación pragmática de salvaguardas sociales y ambientales. A medida que crecen las economías, estas concesiones mutuas pueden llegar a ser menos estrictas debido a que por un lado la seguridad económica disminuye el costo de la inactividad y por otro, debido a los sistemas maduros de infraestructura permiten un alcance mayor de la reingeniería y de las reoperaciones a fin de poder satisfacer los objetivos múltiples en desarrollo, objetivos múltiples que ocasionan una menor alteración social y ambiental. humana. Ciertamente, cualquier proceso que otorga valor moral inherente a los no humanos establece un sistema de reclamaciones competitivas que a final de cuentas fija límites a la población humana, a los patrones de consumo y al desarrollo tecnológico. Cualquier solución equitativa a estos problemas de reclamaciones competitivas con no humanos implicaría la aplicación de un sistema de ética y una noción de justicia que sustancialmente modifique el sistema de valores de la civilización occidental”. Tomado de: “Federal Water Resources Planning” por Martin Reuss, Office of History, U.S. Army Corps of Engineers. (2003). 64 Daryl Fields, comunicación personal. 65 Durante la Semana Mundial del Agua de 2005: “Muchos funcionarios públicos de alto nivel enfatizaron durante la semana que las inversiones en infraestructura hidráulica constituyen una necesidad básica para el crecimiento económico de muchos países en vías de desarrollo. La infraestructura ayuda a salir adelante con el problema de variabilidad de la lluvia y del cambio climático y ayuda a alcanzar la seguridad del agua a largo plazo”. Véase SIWI (2005).

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4.5 Vías alternas de desarrollo Esta ruta de sustitución de valores resulta obvia aunque generalmente pasa desapercibida. En un mundo cada día más globalizado, se tienen presiones en las instituciones de países en desarrollo para adoptar las prioridades y estándares de las naciones desarrolladas. Sin embargo, dentro de esta dinámica los desafíos inmediatos y frecuentemente extremos de crecimiento y pobreza a los que se enfrentan los países en vías de desarrollo tal vez no se reconozcan en su totalidad. Al mismo tiempo, los países en desarrollo quizá no aprecien plenamente hasta qué punto es posible que sus valores y prioridades cambien con el tiempo y, por lo tanto, no reconozcan esto como parte de su planeación. La infraestructura hidráulica se caracteriza por su longevidad y por su amplio impacto en el medio ambiente y en las sociedades en las cuales ha sido construido. Hamilton y Johnson66 señalan que gran parte de la infraestructura que se construya en los siguientes 20 años seguirá vigente para el 2050, y que algunas de las opciones son irreversibles o se pueden revertir únicamente a cambio de una gran dificultad. Prácticamente en todos los países en desarrollo, la demanda de agua, alimentos y energía continúa aumentando y no hay duda alguna de que hará falta infraestructura hidráulica. Aquí es donde está el reto. ¿Podrán las lecciones aprendidas por los países desarrollados, mejoradas por el conocimiento local y el nativo, proporcionar discernimientos acerca de estrategias alternas de administración así como de diseños y operaciones de la infraestructura –o alternativas a la infraestructura en su totalidad- que todavía logren la seguridad del agua, el crecimiento y el alivio de la pobreza y al mismo tiempo tengan bajos costos al medio ambiente y sociales? La escala, la selección del sitio y las características operativas necesitan evaluarse desde una perspectiva de planeación a largo plazo, incorporando tendencias anticipadas y enfatizando la adaptabilidad. Con esto se garantizará que las futuras generaciones hereden instituciones e infraestructura de fácil adaptación a sus valores cambiantes. Aunque no hay alternativas radicales que por sí mismas resuelvan el difícil problema de administrar y explotar los recursos hídricos a través de un balance progresivo de instituciones y de infraestructura, se ha tenido un proceso continuo de aprendizaje y de innovación que proporciona numerosas lecciones para seguir esta ruta básica de manera más sustentable y equilibrada. Existe un acervo creciente de análisis, literatura y herramientas que puede ser de gran ayuda, como son las recomendaciones de la Comisión Mundial de Represas y de la Asociación Internacional de Generación Hidroeléctrica, así como las salvaguardas ambientales y sociales emitidas por el Banco Mundial.

66 Hamilton and Johnson (2004).

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Atención a la administración de recursos Se ha tenido un gran avance en la administración de recursos hídricos con un amplio consenso global acerca de los principios, el cual se generó a raíz de la Cumbre Global de Rio (1992) reflejando los ‘Principios de Dublín’67. Para tener buenas prácticas es necesario que las instituciones promuevan equidad, eficiencia, toma de decisiones participativa, sustentabilidad y responsabilidad68. Los avances de ingeniería y los tecnológicos y científicos han ampliado el espectro del diseño de inversiones y de opciones de administración adaptables que se pueden aprovechar. Entre las prácticas importantes en evolución están incluidas las innovaciones en análisis de impacto ambiental y social (sobre todo de poblaciones y entornos locales afectados por proyectos), el manejo de caudales para uso no consuntivo, reservas ambientales, gestión de demandas, reingeniería y reoperaciones, mejoramiento de almacenamientos naturales de agua y regulación, y reparto de beneficios entre las poblaciones afectadas e incluso entre los socios internacionales. Herramientas tales como análisis participativos de criterios múltiples, monitoreo, y mecanismos de revisión y de consulta están aportando información para la toma de decisiones en inversiones para dar lugar a mejores diseños y a una implantación más efectiva. Mecanismos tales como derechos de agua, asignaciones, fijación de tarifas, cuotas de aguas residuales y reglamentaciones se están aplicando cada vez más para garantizar una mejor administración tanto de la cantidad como de la calidad del recurso.

Atención a la sociedad El equilibrio de las aspiraciones de la sociedad en su conjunto con la protección de los individuos en las decisiones relacionadas con la administración y explotación de los recursos hídricos es un reto constante que entra en juego dentro del contexto de la más importante arena sociopolítica. Se está poniendo cada vez más atención a la comprensión y apoyo de los desafíos de los grupos afectados, de la gente relevada de sus derechos y de las mujeres. Las estrategias y las herramientas están en constante evolución para lograr salvaguardas y análisis de impacto social y por género más efectivos, comunicaciones exitosas de desarrollo, una inclusión más amplia, mayor transparencia y un reparto de beneficios más equitativo. La participación de los

67 Los principios de Dublín fueron adoptados durante el Congreso Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente (ICWE) realizado en Dublín, Irlanda en enero de 1992. Se resumen como sigue: Principio No. 1 – El agua dulce es un recurso finito y vulnerable, esencial para mantener la vida, el crecimiento y el medio ambiente. Principio No. 2 – La explotación y manejo del agua deberá basarse en un enfoque participativo que incluya a usuarios, planificadores y promotores de políticas en todos los niveles. Principio No. 3 – Las mujeres juegan un papel fundamental en el abastecimiento, administración y salvaguarda del agua. Principio No. 4 – El agua tiene un valor económico en todos sus usos competitivos y se le debe reconocer como un bien económico. 68 Éstos son los cinco valores fundamentales definidos por la Comisión Mundial de Represas.

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interesados, el intercambio de información y las comunicaciones constructivas son elementos clave.

Atención a la adaptabilidad económica Además de mejorar la administración del recurso, puede existir el potencial para manejar la economía para hacerla menos vulnerable y más adaptable a la escasez del agua y a los impactos del recurso. Las mayores inversiones en sectores más adaptables al agua, los asentamientos y la producción en zonas con menores presiones por el agua o con menor variabilidad climática, el comercio en agua virtual, y una mayor diversificación económica podrían de manera más general disminuir la vulnerabilidad de una economía hacia la escasez e impactos del agua y potencialmente reducir la necesidad de explotación del agua.

5. Riqueza y pobreza, el peso de las evidencias 5.1 Agua, pobreza y riqueza Estas observaciones conllevan implicaciones reales para las prioridades de desarrollo así como niveles apropiados y mezclas de inversiones en recursos hídricos, para diseño de programas, análisis económicos de proyectos y los potenciales y limitaciones para que los países en vías de desarrollo ‘actualicen’ sus instituciones e infraestructura del agua al mismo tiempo eviten caer en los errores del pasado. Esto sugiere que podríamos esperar vivir en un mundo donde las sociedades sean pobres, el agua sea escasa o excesiva, y/o la disponibilidad del agua resulte altamente temporal y/o variable, debido a que no se ha alcanzado una seguridad básica del agua y no se cuenta con una plataforma mínima de infraestructura. Habrá sus excepciones, en particular donde las inyecciones principales de capacidad externa y de capital han permitido alcanzar la seguridad del agua (por ejemplo, Australia y la región occidental de los Estados Unidos)69. Por otro lado, podemos esperar ver un mundo donde las sociedades sean relativamente ricas y el agua sea suficiente, de amplia cobertura y confiable y donde fácilmente se haya alcanzado la seguridad del agua –sobre todo en climas templados con baja temporalidad y variabilidad de la lluvia. Existirán obviamente otras razones de por qué las sociedades son pobres o ricas, pero postulamos que la importancia de la inversión en el sector agua es considerable –y poco reconocida.

69 Véanse discusiones anteriores acerca de los costos para poder lograr esta seguridad del agua y del desafío actual de sustentabilidad.

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5.2 Agua, crecimiento y ayuda Esta falta de reconocimiento de la importancia de la inversión en el sector agua conlleva consecuencias serias para los países pobres. El enfoque de los países industriales es el correcto en cuanto a la administración y operaciones del recurso agua, pero no en la explotación del agua, debido a que los inventarios existentes de infraestructura son los adecuados. En el caso de los Estado Unidos, después de que se han gastado trillones de dólares en inversiones en infraestructura hidráulica, alrededor de $21,000 millones por año se gastarán en los próximos 10 años para alcanzar las normas ambientales de EUA70. Es obvio que el enfoque prioritario de los países más desarrollados puede diferir del de aquéllos menos desarrollados. En países industrializados, la atención hacia la administración y operaciones del recurso agua, alejada de la explotación del agua, se refleja en la esencia de capacitación universitaria, investigación, servicios de consultoría y producción industrial. También ha transcendido a las políticas de ayuda. Este enfoque, combinado con la controversia de que prestar atención frecuente a las inversiones en infraestructura le quita las ganas a los promotores de políticas de ayuda de apoyar el desarrollo de una infraestructura importante de recursos hídricos en países pobres y de abordar las inevitables concesiones mutuas que esto implica. La oposición, sobre todo al financiamiento de presas para almacenamiento, generación hidroeléctrica u otros fines, está defendida fuertemente por muchos por muchos grupos de cabildeo (sobre todo occidentales), algunos de los cuales tienen acceso a apoyos financieros sustanciales en las políticas de ayuda de gobiernos donantes y de organizaciones internacionales. Sin embargo, hay muy poca discusión acerca de las implicaciones del crecimiento y de la pobreza como resultado de un apoyo más reducido para la infraestructura del agua en países pobres –en particular de los costos de la inactividad- y del riesgo moral que esto conlleva para los países donantes. El debate podría beneficiarse grandemente de un mejor conocimiento de cómo los países desarrollados han manejado la vulnerabilidad hidrológica y de cómo han empleado las inversiones estratégicas en infraestructura hidráulica para disminuir los riesgos, aliviar la pobreza y catalizar el crecimiento. Las concesiones mutuas inevitables implícitas en la explotación del agua no se pueden evaluar a fondo sin antes examinar los beneficios potenciales del crecimiento y del alivio de la pobreza que se pueden derivar de una infraestructura del agua bien diseñada y bien administrada. Las lecciones aprendidas de estas experiencias ayudarán a alimentar a las discusiones de posibles vías alternas factibles para la explotación de agua que maximicen los beneficios y que al mismo tiempo minimicen la afectación ambiental y social, y salvaguarden los intereses de las comunidades afectadas por el proyecto en particular.

70 Jerome Delli Priscolli, USACE, comunicación personal.

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Al mismo tiempo, los países pobres no deben ver a la infraestructura como una panacea en si misma. Sin el desarrollo de instituciones adecuadas del agua, una infraestructura mal manejada es probable que no sustente el crecimiento e incluso puede (junto con la deuda asociada) impedir el crecimiento. El mundo es un lugar diferente en el siglo XXI y no hay duda de que los costosos errores del pasado pueden y deben evitarse en el futuro. La infraestructura del agua, aunque esencial, puede y debe desarrollarse en paralelo con instituciones sanas y poniendo gran atención al medio ambiente y a una repartición equitativa de beneficios y costos. Además, debe ser robusta y flexible y diseñarse para permitir que su operación se adapte a los valores y prioridades en proceso de cambio. Sólo entonces podrán las inversiones en el sector agua sustentar un crecimiento responsable. A menos que se reconozca esta dinámica –por parte de los que toman decisiones financieras y de planeación en países en vías de desarrollo y por parte de promotores de políticas y de administradores de ayuda en países desarrollados- resultará extremadamente difícil que la seguridad del agua se pueda alcanzar de manera sustentable en los países más pobres del mundo, lo cual limitará su crecimiento. 5.3 El peso de las evidencias Casi todos los países desarrollados han seguido un camino bastante parecido en cuanto a inversiones tempranas y amplias en instituciones e infraestructura relacionadas con los recursos hídricos para alcanzar la seguridad del agua y para sustentar el crecimiento. En la actualidad, la mayoría de los países ricos invierten casi exclusivamente en el mejoramiento de las operaciones del sistema hidráulico y en el fortalecimiento institucional. Los países en vías de desarrollo esperan tener que seguir la misma vía hacia la seguridad del agua y el crecimiento, y esperan contar con el apoyo de países desarrollados como ellos lo hacen. Si éste no es el caso, y los países pobres no van a contar con la ayuda de países desarrollados para invertir en infraestructura de recursos hídricos y así poder alcanzar la seguridad del agua, sino que al revés les piden que sigan una ruta alternativa y discutiblemente más benéfica de desarrollo, entonces ¿dónde reside la evidencia de que existe otra vía que es tanto accesible como verificada a escala? El Cuarto Foro Mundial del Agua constituye una excelente oportunidad para explorar abiertamente las alternativas que lleven a un crecimiento más responsable así como para ampliar esta discusión tan importante. 6. Bibliografía Allan, J.A. 2001. “Virtual Water: Invisible Solutions and Second Best Policy

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