2. Indicadores de la sociedad de la informacin

Indicadores de Gobierno Electrnico a partir de la experiencia de Mxico

SALVADOR ESTRADA*

1. Introduccin

Como en muchos pases en desarrollo, en Mxico tambin se han construido gran-des expectativas sobre el alto impacto de las tecnologas de la informacin y la comu-nicacin (TIC) en el crecimiento econmico y el bienestar social. El gobierno ha juga-do un papel de promotor, regulador y adoptante de estas tecnologas y, en particularcomo administrador y proveedor de bienes y servicios pblicos, ha experimentado supropia senda de desarrollo. La difusin de las TIC da cuenta del desarrollo de infraes-tructura, capacidades, regulaciones, estrategias y aplicaciones en el sector guberna-mental. La experiencia reciente revela un intento de armonizar la adopcin de una estrategiaelectrnica que tuviera como base el acercamiento al ciudadano as como la mejorasustancial de los servicios pblicos. Esta estrategia estuvo enmarcada en un contex-to ms amplio de modernizacin del sector pblico. La adopcin tecnolgica se tratcomo un problema administrativo que debi enfrentar muchas limitantes en su imple-mentacin: falta de liderazgo, motivacin y cooperacin, carencia de recursos, seve-ros problemas de coordinacin y obstculos normativos, entre otras.La propia valoracin del gobierno muestra algunos logros. El grado de avance sedemuestra comparando la estrategia con los resultados reportados. Se considerarelevante el hecho de que el proceso de planeacin gener registros administrativossobre la infraestructura, capacidad y esfuerzo del gobierno en la materia y que loslogros plasmados aportaron ideas sobre la construccin de indicadores de aplicacin.Sin embargo, se requieren indicadores que nos permitan contextualizar el esfuerzo engobierno electrnico de acuerdo con la situacin poltico-institucional.A pesar de la disponibilidad de nuevas aplicaciones, por ejemplo los sistemas deacceso a la informacin y aplicaciones interactivas, la probidad pblica o la calidad dela democracia siguen siendo objeto de escrutinio en la agenda pblica. As, el verda-dero impacto del gobierno electrnico radica en el desarrollo de mayores y mejoreshabilidades en las actividades de gobernar.

2. Trayectoria histrica1

Las bases para la adopcin de las TIC tienen antecedentes remotos. A mediados dela dcada de 1940 se introdujo la enseanza en tcnicas de documentacin, que a lo

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* Universidad Autnoma Metropolitana-Xochimilco, Mxico. Consorcio SOL I+D (correo elec-trnico: salvador.estrada@gmail.com).

1 Esta seccin se basa en diversos documentos que dan cuenta de la difusin de las tecnolo-gas de informacin en Mxico, entre los que destacamos: SPP (1980), Mora (1983), ReyesAldasoro (1999), Cuellar (2001), Crovi Druetta (2002), Castro y Armendriz (2003), Gayosso(2003), Volkow (2003), Sour y Girn (2005), Mochi Alemn (2006).

largo de las tres dcadas posteriores posibilit el manejo de grandes volmenes deinformacin, en particular en las instituciones cientficas y de educacin superior. Elregistro estadstico socioeconmico y las empresas estratgicas del Estado deman-daban la centralizacin de informacin dispersa geogrficamente, su integracinentre diversas entidades y su agregacin para la toma oportuna de decisiones.Hacia fines de la dcada de 1970, la poltica industrial comienza a prestar atencin alas industrias dedicadas a la fabricacin de sistemas de cmputo. Si bien las medidasde fomento propiciaron el surgimiento de una industria nacional y la difusin masivade computadoras, exista una falta de competencias del capital humano que limitabael desarrollo. En la dcada de los ochenta surgieron centros y unidades de informacin en diversasinstituciones y entidades pblicas. Se automatizaron una buena cantidad de funcio-nes administrativas, en particular, las intensivas en el procesamiento de datos; sinembargo, la interfaz con los procesos humanos no permiti ganancias considerablesen capacidad y velocidad de manejo de la informacin. Ante la escasa difusin delsoftware comercial se abri el segmento de las aplicaciones administrativas para losprogramadores nacionales. Con el ingreso de Microsoft, poco a poco fueron cambian-do las reglas de juego. Para fines de los ochenta, existan desarrollos importantes,pero entre el 60% y 70% del software comercializado era de origen extranjero.El rgano regulador de las compras pblicas informticas (y de la poltica informti-ca), el Instituto Nacional de Estadstica Geografa e Informtica (INEGI), demandabaque todas las secretaras hicieran planes informticos institucionales, lo cual se cum-pla, si bien, al parecer, en la forma de documentos burocrticos que no se llevabana la prctica. Hasta mediados de los ochenta no se vislumbraba siquiera una polticaestratgica de adquisicin de equipos, donde la rentabilidad social exiga adoptar tec-nologas ahorradoras de capital y no de mano de obra. Otros problemas derivaban dela obsolescencia y la incorporacin de mdulos e interfases en una gama crecientede equipos.Para la transmisin de datos, la infraestructura de comunicaciones fue desarrolladapor la compaa Telfonos de Mxico (Telmex), cuando an era propiedad del esta-do, y el sistema satelital Morelos, puesto en rbita en 1985. A fines de los aos ochen-ta y a principios de los noventa, Mxico se conect a Internet. Si bien durante las dosdcadas previas fue posible telecomunicar datos, el protocolo de comunicacinTCP/IP fue establecido como estndar hasta los aos ochenta. Las instituciones aca-dmicas fueron las precursoras en conectarse a la red. Para 1991, Telmex ya habainstalado redes de fibra ptica en comunidades urbanas. En 1992 se unific elInternet mexicano y comenz la operacin efectiva del sistema de denominacin dedominios del pas. Hasta 1994, las instituciones acadmicas eran las nicas provee-doras de Internet. Ese mismo ao se asign el primer dominio gubernamental, quecorrespondi a la presidencia de la Repblica. Con el arribo de las nuevas tecnologas de automatizacin de la informacin se des-arrollaron nuevos sistemas, servicios y productos de documentacin, en particular deorganizacin, envo y recepcin electrnica de documentos. Entre los programas deservicios de informacin especializada se destacaron los de documentacin tecnol-gica, agua, deforestacin, ingeniera, bibliotecas, procedimientos legales y adminis-trativos, automatizacin de la nmina, adems de consultora, capacitacin y telein-formtica. En la dcada los noventa la televisin por cable se expandi en el nmero de siste-mas y suscriptores. Poco antes se haba introducido la telefona celular y Telmex sehaba privatizado. Se introdujeron y modificaron leyes y reglamentos de la televisin

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por cable y de las telecomunicaciones (apertura a la inversin extranjera, privatiza-cin de seales satelitales), entre otros. En 1998 se abri el mercado mexicano detelecomunicaciones, con lo que aument el nmero de ISP y de concesionarios deservicios de larga distancia.El mercado mexicano de software creci gracias a la generalizacin en el uso de com-putadoras personales. La disponibilidad de software de uso ms sencillo reforz estadifusin. Sin embargo, inici un fenmeno indeseable: el de la piratera. En los albores del siglo veintiuno, la sociedad mexicana no slo mostraba una brechadigital con respecto a otros pases, sino tambin en su interior, entre los agentessociales (hogares, empresas, gobierno, educacin, etc.) y entre las diversas regionesque constituyen el pas (Herrera Ramos, 2001). Este abismo digital se expresaba endos dimensiones: el acceso a la tecnologa y el conocimiento para alcanzar una apro-piacin plena.2 Si el pas enfrenta el reto de acelerar y distribuir la disponibilidad tec-nolgica sin poner atencin a los procesos de apropiacin, entonces los esfuerzossern marginales.

3. El siglo veintiuno: reformas en la gestin pblica y adopcin de TIC3

Con la llegada, en el nuevo siglo, de la alternancia democrtica se apost por unmodelo de modernizacin inspirado en la nueva gestin pblica. Entre las prcticasestipuladas sobresala el establecimiento de una visin compartida, el ejercicio delliderazgo, la administracin por resultados, el enfoque en procesos clave, la gestinde los recursos humanos, las polticas focalizadas, la subcontratacin de servicios yel uso de TIC, entre otros. La propuesta de modernizacin qued expresada en laAgenda Presidencial de Buen Gobierno (ABG), que persegua seis objetivos: eficien-cia, calidad total, profesionalizacin, digitalizacin, mejora regulatoria y transparencia. Desde un principio la agenda fue asumida por el Presidente, con lo cual se consiguiuna rpida difusin; sin embargo, enfrent problemas de implementacin al quedarrelegada en las prioridades de los secretarios y ser dejada en manos de los jefesadministrativos y tcnicos informticos. Los jefes administrativos (oficiales mayores)tendieron a reproducir viejas prcticas de la Administracin Pblica Federal en laincorporacin de las TIC (por ejemplo, la orientacin al cumplimiento de mtricas perono la evaluacin de su impacto, realizacin de acciones aisladas y no sistmicas enel cumplimento de los objetivos de la ABG). La falta de claridad en la gobernacin de la poltica tecnolgica informtica impactnegativamente.4 Cada secretara inici de manera independiente y en distintosmomentos las acciones orientadas a incorporar a las TIC en la gestin. En su interior

2 En el anexo se presenta un conjunto de indicadores que dan cuenta de la brecha digital. Hayque destacar una mejora en el perodo 2001-2006 (Tabla A.1) y que la infraestructura dis-ponible est altamente correlacionada con el nmero de internautas y la oferta de dominiosgubernamentales (Tabla A.2).

3 Esta seccin se basa en las valoraciones de la experiencia mexicana en gobierno electrni-co realizadas por Rivera Urrutia (2005) y OCDE (2005).

4 Las atribuciones en la materia haban sido competencia del INEGI, pero con la Ley delServicio Civil de Carrera (2003) pasaron a la Unidad de Gobierno Electrnico la cual pasde la Oficina de Innovacin Gubernamental de la Presidencia a la Secretara de la FuncinPblica-, que en el papel debera instrumentar y dar seguimiento a la estrategia de gobier-no electrnico, as como proponer disposiciones administrativas para coordinar polticas yprogramas con las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal. Sinembargo, carece de mecanismos vinculatorios y obligatorios. Adems, presenta cierta riva-lidad con un proyecto intersecretarial de gestin de relaciones con la ciudadana.

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se conformaron comits para hacer la planeacin de las adquisiciones y desarrollostecnolgicos, sin que hubiera una autoridad para mediar los conflictos y disputas, ava-lar o modificar las decisiones. As, se constituyeron coaliciones de inters sin unavisin estratgica, basadas en una cultura de informatizacin y digitalizacin de pro-cesos actuales pero sin capacidad de llevar a cabo una reingeniera o una transfor-macin de los procesos sustantivos. La falta de colaboracin propici la duplicacin yla repeticin de iniciativas, servicios y registros. El sistema centralizado de planeaciny seguimiento de inversin en TIC no estaba integrado a la planificacin institucional,por lo que tena un carcter meramente testimonial y de cumplimiento de la normati-va gubernamental. As, muchas iniciativas no se implementaron por su desvinculacincon las decisiones presupuestarias.El recurso humano, en los diferentes niveles de jerarqua (directivos, funcionarios ysindicatos), no ha demostrado claridad sobre los beneficios del gobierno electrnico.Existe una gran resistencia al cambio por parte de la burocracia, que no cuenta conincentivos para la adopcin de las estrategias de profesionalizacin del servidor pbli-co. Los tcnicos informticos tienen una visin limitada sobre los procesos guberna-mentales: los funcionarios desconocen el potencial tecnolgico, los directivos noincorporan el tema en sus decisiones. Algunos estudios sugieren que esta situacinno es sino un reflejo de las prcticas socialmente aceptadas y que para cambiarlas serequiere de personal ampliamente motivado que cuente con el apoyo de una direc-cin altamente comprometida.5

Otra barrera difcil de franquear ha sido el desarrollo de estndares tecnolgicos deinteroperabilidad y utilizacin de una misma plataforma tecnolgica para la integra-cin de la informacin, servicios y trmites. Este impedimento se ha visto asociado ala inflexibilidad y rigidez en la normatividad interna de las propias secretaras, que hadado como resultado una falta de transparencia e inconsistencia en la compra de tec-nologas de informacin. Tambin ha operado negativamente un insuficiente marcolegal en polticas de salvaguarda de la privacidad, mecanismos de seguridad y certi-ficacin de firma electrnica.La apuesta por el gobierno digital no se ha visto impulsada por una mayor colabora-cin entre entidades gubernamentales. Por ejemplo, la adopcin de la herramientaGovernment Resource Planning (GRP) se ha visto frenada por la falta de homogeni-zacin de los sistemas presupuestarios con requerimientos adecuados de seguridady auditoria. La posibilidad de uso de firma electrnica en documentos digitales harevelado una competencia por el reconocimiento recproco de su certificacin. La RedPrivada Virtual de la Administracin Pblica Federal tuvo problemas de conceptuali-zacin entre la construccin fsica de una red de telecomunicaciones o un gran pro-yecto de colaboracin intersecretarial que gener grandes costos de transaccin ydemandas innecesarias de colaboracin.La cuestin del fomento a la interaccin pblico-privada tambin presenta una situa-cin heterognea. Existen secretarias en las que, prcticamente, todos sus desarro-llos y servicios se realizan en su interior (in-house), con lo que no se liberan recursospara concentrarse en proyectos sustantivos. Otras estn explorando procesos deexternalizacin mediante diversos mecanismos. Entre ellos, el arrendamiento infor-mtico (leasing) contribuye a eliminar los problemas del sistema de inventarios y delos servicios de mantenimiento; sin embargo, otras consideraciones de tipo social,

5 Un estudio revel que los funcionarios responsables de la implementacin de programasestaban ms interesados en la adopcin de TIC que los tcnicos informticos, debido a sualta motivacin para encontrar soluciones a problemas reales (Bugler y Bretschneider,1998).

como es la donacin de equipo con cierto grado de depreciacin, siguen favorecien-do las opciones de compra. La licitacin de soluciones tecnolgicas y de asesoraenfrenta el reto de flexibilizar disposiciones reglamentarias muy rgidas garantizandola transparencia del proceso, adems del fondeo con presupuestos anuales. En cuanto a la comunicacin con el ciudadano, el taln de Aquiles sigue siendo la bre-cha digital. Para abatirla, el gobierno mexicano ha puesto especial atencin al des-arrollo de centros comunitarios digitales en zonas rurales y de acceso remoto. En loque respecta a los portales, el nfasis ha estado en concentrar todos los servicios, tr-mites e informacin en un solo sitio y que su diseo se adapte a las necesidades deciudadanos especficos.

4. La valoracin del esfuerzo en gobierno electrnico

La voluntad poltica de adopcin de TIC debe estar acompaada de un gran consen-so en torno a las funciones que deben acometerse, para lo cual se requiere una defi-nicin sobre el gobierno electrnico. En el caso de Mxico, dos visiones fueronganando terreno: el uso extendido de TIC en la administracin y el acceso remoto ainformacin y servicios gubernamentales. Los objetivos perseguidos fueron brindartransparencia y abatir la corrupcin de la funcin pblica, incrementar la eficiencia delos procesos y mejorar los servicios. En este caso observamos una coincidencia conlas tendencias mundiales planteadas en el Manual de Lisboa (RICYT et al., 2006):- Interaccin del gobierno con la ciudadana (G2C)- Eficiencia en la gestin pblica- Cambios organizacionales derivados de un nuevo paradigmaLa diferencia estriba en la jerarquizacin. La identificacin del gobierno de alternan-cia con el nuevo paradigma radicaba no tanto en un principio de perfeccionamientode la democracia y participacin ciudadana, sino en uno de repudio al viejo rgimeny la burocracia manifestado en una lucha por aumentar la credibilidad y mejorar eldesempeo mediante la adopcin de prcticas empresariales de responsabilidadsocial y calidad total.De aqu que la transparencia se volviera la prioridad y se expresara mediante la pues-ta en marcha de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin PblicaGubernamental, que oblig a la Administracin Pblica a adoptar prcticas eficientespara responder oportunamente demandas informativas y publicar dichas respuestasen Internet.En cuanto a la eficiencia, el gobierno digital conceptualizado como cambio adminis-trativo implic la orientacin al cumplimiento de objetivos (eficacia), con lo cual no seevalu el desempeo ni los efectos inesperados o los resultados obtenidos a fines dela administracin. De acuerdo con las metas negociadas, lo principal era tener quecumplir en tiempo y forma con un plan de adquisiciones informticas. Con este enfo-que se presume que la adopcin de las TIC conduce a ganancias en la eficiencia yen la calidad del servicio, por lo cual slo se midieron los resultados indirectamente.La propuesta de tener un sistema centralizado de planeacin de adquisiciones infor-mticas, si bien no dio los resultados esperados, proporcion registros administrati-vos sobre la infraestructura, capacidades y esfuerzos de la Administracin PblicaFederal.6 Dichos registros revelaron que la infraestructura bsica y avanzada de las

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6 Se trata del sistema Informacin sobre los Recursos de TIC de la Administracin PblicaFederal (IRTICAPF), operado por INEGI con cobertura temtica sobre infraestructura com-putacional, personal de TIC, presupuesto informtico, recursos de software y desarrollo desistemas.

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TIC est difundida en las instituciones de la Administracin Pblica Federal (por ejem-plo, computadoras con acceso a Internet mediante banda ancha, telefona fija y mvil,redes LAN y WAN) as como que todas poseen un rea especializada en informtica,realizan compras va Internet y disponen de un portal electrnico.7

En lo que se refiere a la distribucin del esfuerzo, se sabe que aproximadamente el70% del presupuesto se dedica a la adquisicin y mantenimiento de equipo,8 as comoque una tercera parte del personal est dedicado al mantenimiento. La principaldemanda est en el desarrollo de aplicaciones informticas a la medida.9 Una de lasprincipales fortalezas est en la disponibilidad de bases de datos con millones deregistros, por lo que el reto est en ligarlas con adecuaciones mnimas en los susten-tos jurdicos de restriccin y confidencialidad de la informacin (Calvillo Vives, 2004).La autoevaluacin que hace la Administracin Pblica Federal de su estrategia elec-trnica10 recoge una visin del uso de TIC centrada en Internet o servicios electrni-cos. La principal apuesta era hacia la constitucin de una red privada virtual o Intranetgubernamental, lo cual no se logr, entre otras cosas por la falta de consenso sobrela adopcin de estndares. Tampoco queda claro cules fueron los avances en laadopcin de sistemas integrales de aplicaciones administrativas o GRP (por ejemplo:manejo de presupuesto, de inventario, de nminas o de adquisicin de bienes y ser-vicios). La promesa era la mejora y rediseo de procesos, pero no se tiene la certe-za de ello: al parecer la homologacin de trminos de referencia slo se desarrollparcialmente, y tampoco se tiene claridad sobre la forma de operar las aplicacionesmediante servidores propios, externalizacin de servicios con proveedores de solu-ciones y leasing informtico o la creacin de centros de procesamiento de aplicacio-nes.En cuanto a la lnea de e-servicios y trmites, el indicador principal era de cobertura.Durante el sexenio se aument la cobertura y, de acuerdo con estadsticas oficiales,una buena parte se debi a los centros comunitarios digitales.11 Mediante el Sistemade Trmites Gubernamentales (TRAMITANET) se tiene una ventanilla nica donde sebrinda informacin sobre requisitos, horarios y oficinas, adems de algunos serviciosen forma electrnica. Otra cuestin a destacar es el mantenimiento de una estrategiamulticanal para que la ciudadana se ponga en contacto con el gobierno. Entre estosmedios sobresalen los call centers.El tema de la gobernanza de las polticas de TICs fue abordado mediante la constitu-cin de un organismo multisecretarial para el desarrollo del gobierno electrnico, elcual tendra que definir una agenda en torno a catorce puntos: a) firma electrnicaavanzada, b) sistemas automatizados de control de gestin, c) organizacin y recur-sos humanos de TIC, d) seguridad de TIC, privacidad y confidencialidad, e) interope-rabilidad y servicios electrnicos gubernamentales, f) software de sistemas, g) adqui-siciones, contrataciones y administracin de bienes y servicios de TIC, h) administra-cin estratgica de TIC, i) correo digital mexicano, j) Internet y sitios web guberna-

7 Para una exposicin detallada de estos indicadores vanse el artculo de Salas Tllez ySnchez Arroyo (2005).

8 El resto se ocupa en servicios informticos, de conduccin de seales y de telecomunica-ciones (15%), asesora (6%), arrendamiento (4%) y capacitacin (4%).

9 Se identificaron ms de 225 aplicaciones administrativas desarrolladas por las reas derecursos materiales, finanzas y recursos humanos de las diferentes entidades del gobiernofederal (Esteva Maraboto, 2004).

10 Sexto Informe de Gobierno. Presidencia de la Repblica 2006.11 Hasta julio de 2006 se encontraban en operacin 7.500 centros comunitarios digitales, los

cuales dan cobertura a todos los municipios del pas y a las delegaciones del DistritoFederal.

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mentales, k) participacin ciudadana, l) administracin del conocimiento, m) presu-puestacin y financiamiento, n) institucionalizacin de la red de gobierno electrnicode la APF.Finalmente, la autoevaluacin recoge las aplicaciones especficas y proyectos des-arrollados durante el sexenio y que pueden indicar el aprovechamiento de TIC y ladeteccin de buenas prcticas:12

- el diseo y operacin del Sistema de Solicitudes de Informacin (SISI), que per-mite facilitar el acceso a la informacin, evitar desplazamientos innecesarios,impedir la corrupcin al evitar el contacto cara a cara- y fiscalizar la informacin.

- el Sistema Electrnico de Contrataciones Gubernamentales (COMPRANET), elcual recibi una certificacin ISO-9001 por su proceso de licitaciones va Internet.

- el Registro nico de Personas Acreditadas (RUPA), para acreditar la personalidadjurdica ante las dependencias de la Administracin Pblica Federal.

La descripcin de la situacin mexicana denota un claro esfuerzo de moderniza-cin,13,14 por lo que puede tener importantes lecciones que ofrecer a la comunidadIberoamericana. Sin embargo, se requiere de un marco metodolgico y analtico quepermita un anlisis comparativo.

5. Recomendaciones para el desarrollo, anlisis e interpretacin de indicadores

Si la adopcin de un gobierno electrnico es ms una cuestin institucional que tc-nico-administrativa, la valoracin de las iniciativas debe partir del anlisis de ciertascondiciones de base. As, la interpretacin de los indicadores debe estar acompaa-da de una valoracin del ambiente que favorezca u obstaculice la adopcin de TIC.Algunos de los elementos a considerar se presentan en la siguiente tabla.15

12 Otras buenas prcticas encontradas por el autor al realizar el anlisis del caso mexicano sonel Sistema de Declaracin Patrimonial en Lnea (DECLARANET), de uso obligatorio entrelos servidores pblicos; el Registro nico de Servidores Pblicos, una base de datos coninformacin del personal de la Administracin Pblica Federal; la Normateca Federal, que esuna biblioteca electrnica con el marco jurdico que rige las dependencias de laAdministracin Pblica Federal; el Sistema Integrador de informacin estadstica y geogr-fica (IRIS); y el Centro de Informacin del Bancomext, que es un dataware house para lageneracin y distribucin de informacin relevante para tomadores de decisiones sobreinversiones.

13 En sus informes, el gobierno destaca diversos estudios de organismos internacionales oconsultoras que jerarquizan los esfuerzos en materia electrnica, donde se constata queMxico gana posiciones.

14 Algunos indicadores seleccionados se presentan en el Anexo (Tabla A.4) y se han agrupa-do de acuerdo con las propuestas del Manual de Lisboa (RICYT et al., 2006).

15 Una exploracin de los indicadores disponibles se presenta en la Tabla A.3 en la seccinMtrica de Indicadores Contextuales en el Anexo.

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Tabla 1. Indicadores contextuales del gobierno electrnico

Muchos de estos indicadores habra que construirlos y derivarlos de estudios de casocomparativos, otros se desarrollan en el mbito de la valoracin de la gestin pbli-ca, pues tienen que ver con el gobierno fsico y no el virtual. En este sentido, se podrabuscar una colaboracin con instituciones y agencias que se dedican al estudio com-parativo de la gestin pblica, tales como el Consejo Latinoamericano deAdministracin para el Desarrollo (CLAD), International Transparency, o la UnitedNations Online Network in Public Administration and Finance (UNPAN).En 2002 se llev a cabo un estudio para comparar la calidad del gobierno electrnicoen diversos pases, para lo cual se utilizaron ndices contextuales sobre el entornotico, poltico, institucional, social y econmico (Tesoro et al., 2002). El ndice de pro-bidad pblica (manifiesta rectitud, integridad y vocacin de servicio) mostr una ten-dencia paralela con el ndice de desempeo de e-gobierno, aunque para el caso delos tres pases ms grandes de la regin latinoamericana la probidad qued rezaga-da del e-gobierno en un rango de 29-49%. Para el ndice de calidad democrtica (querefiere libertades civiles, derechos polticos, restricciones al ejecutivo y alternancia) sepresent un comportamiento semejante, aunque el e-gobierno se mantuvo rezagadoen general; en el caso de Mxico se marc mucha diferencia (52%). En cuanto a lagobernanza (indicador compuesto de libertades, estabilidad, efectividad, marco regu-latorio, seguridad jurdica y control de corrupcin), el comportamiento fue errtico conrespecto al e-gobierno, pero en pases de la regin como Mxico, Brasil o Colombiala gobernanza se rezag notablemente (21-45%) con relacin al e-gobierno. Este comportamiento manifiesta que no son suficientes los avances en e-gobiernopara abatir la corrupcin y se requiere mayor esfuerzo para promover la participacinen la red, dados los niveles democrticos alcanzados, adems de mltiples reformasen la gestin pblica para alcanzar las expectativas planteadas por la sociedad de lainformacin.De acuerdo con la propuesta del Manual de Lisboa (RICYT et al., 2006), en la matrizde uso y aprovechamiento de TIC la fila de gobierno cruza las columnas de infraes-tructura, capacidades, esfuerzo/inversin y aplicaciones. Las fuentes pblicas, tanto

Elementos a considerar Indicadores Gestina) Financiamiento oportuno Indicadores cualitativos sobre la disponibilidad de

recursosOrganismo internacional. ONG.Secretara de Hacienda.

b) Transparencia Utilizando medidas de Transparencia Internacional o del Latinobarmetro

Organismo internacional.

c) Avances en el marco legal de las polticas de privacidad y seguridad.

Indicadores cualitativos sobre la regulacin. Agencia de regulacin. ONG.

d) Promocin de infraestructuras Mediciones de e-inclusin mediante la cuantificacin de infraestructuras tales como centros pblicos de acceso

Organismo multilateral. Presidencia.

e) Distribucin de los servicios e infraestructuras de redes

Estimacin de un coeficiente de concentracin para captar diferencias interpas.

Instituto Nacional para el Federalismo y Desarrollo Municipal.

f) Customisation (intensidad de focalizacin de las polticas)

Indicadores cualitativos del grado de orientacin hacia requerimientos especficos ciudadanos

Unidad de poltica informtica. ONG.

g) Grado de institucionalizacin Medidas del liderazgo, compromiso de las altas esferas, acciones jerrquicas y centralizadas o competencia distribuida de la estrategia digital

Secretaras y dependencia gubernamentales.Secretaria de la Funcin Pblica.

h) Integracin con polticas de profesionalizacin del servicio pblico.

Indicadores cualitativos: % funcionarios capacitados, incentivos que reflejen capacitacin en TIC

Secretara de la Funcin Pblica.

i) Contribucin a otras metas Medidas que reflejen el grado de interaccin con la agenda de gobierno, el plan nacional de desarrollo o la coordinacin con otras polticas pblicas

Secretara de la Funcin Pblica.Presidencia.Secretara de Gobernacin.

j) Participacin ciudadana Indicadores de cultura poltica, participacin de ONG en la vida poltica

Secretara de Gobernacin. Instituto Federal Electoral.

los organismos multinacionales como las agencias nacionales, proporcionan informa-cin relevante sobre los tres primeros mbitos. En cuanto a las aplicaciones, los indi-cadores se han desarrollado para describir las actividades de mostrador (front office)tales como el nmero y nivel de desarrollo de los servicios electrnicos en lnea, eincluso valoraciones sobre los contenidos, servicios, formatos y prestaciones de losportales gubernamentales. Sin embargo, poco se ha avanzado en una valoracin dela e-administracin, esto es, las aplicaciones de las TIC para mejorar el desempeodel gobierno, en particular en la trastienda (o back office).As, de la experiencia de la administracin pblica federal en Mxico se podran plan-tear una familia de indicadores de aplicaciones. stos podran agruparse en tres con-juntos: los que den cuenta de la interaccin, los relativos a la bsqueda de mejoras yaquellos que se asocien a cambios en el paradigma del gobierno.

Tabla 2. Indicadores de aplicaciones de gobierno electrnico

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Indicadores Propuesta de medicin Propuesta de gestinInteraccin G2CServicios electrnicos a ciudadanos Usabilidad de portales: encuestas de

satisfaccin y percepcin de beneficios.

Unidad de poltica informtica(UGEPTI)INEGI.

Eficiencia en la gestin: bsqueda de mejoras

Medida de la interoperabilidad de equipos

UGEPTI.INEGI.

Nmero de redes privadas virtuales/ unidades gubernamentales

UGEPTI.INEGI.

Servicios electrnicos a empleados

% de redes privadas virtuales interconectadas

UGEPTI.INEGI.

Participacin de los servicios electrnicos en la estrategia de atencin multicanal (%)

UGEPTI.INEGI. Secretara de la Funcin Pblica (SFP)

Complementariedad de los servicios electrnicos

Gestiones presenciales / Trmites en lnea

UGEPTI.INEGI. SFP.

Medida de capacidad relativa (Terabytes / registros en depsitos de Bases de Datos)

UGEPTI.INEGI.

Capacidad de procesamiento masivo de informacin

Nmero de centros de informacin (basados en aplicaciones de data warehouse)

UGEPTI.INEGI.

Sustitucin de formularios de papel Ahorro en gastos de oficina UGEPTI.INEGI. Secretara de Hacienda.

Documentacin electrnica gubernamental

Nmero de bibliotecas digitales (por ejemplo: normatecas)

UGEPTI.INEGI.

Automatizacin de procesos Nmero de unidades gubernamentales con procesos apoyados en TIC

UGEPTI.INEGI.

% de sistemas interconectados UGEPTI.INEGI.

Sistemas integrales de planeacin derecursos gubernamentales

Nmero de procesos certificados UGEPTI.INEGI. SFP

Cambio de paradigmaSistema de acceso a la informacin pblica.

UGEPTI.INEGI. Instituto de Acceso a la Informacin Pblica

E- transparencia

Sistema Electrnico de Contrataciones Gubernamentales

UGEPTI.INEGI. SFP.

Registro de personas jurdicas UGEPTI.SFP.

Medida del compromiso de confidencialidad

UGEPTI.INEGI. SFP.

E-seguridad y privacidad

Red de autoridades certificantes de firma electrnica

UGEPTI.SFP.

Nmero de consultas a la ciudadana va Internet

UGEPTI.INEGI. Secretara de Gobernacin.

E-participacin

% de participacin con respecto al padrn electoral.

UGEPTI.INEGI. Instituto Federal Electoral.

16 Se recomienda la metodologa de evaluacin desarrollada por Snchez Torres (2006), en lacual se valorizan las polticas pblicas para la promocin de la sociedad de la informacin,en particular las de e-gobierno, y se examina con detalle el caso colombiano.

17 Otras propuestas van ms all y plantean que hay que partir de un anlisis de la calidad devida imperante en el pas y de la valoracin de su capacidad de interconectividad infraes-tructura, capacidades, hbitos de uso-consumo y polticas pblicas-, as como del marcopoltico y legal para el desarrollo del e-gobierno (Tesoro et al., 2002)

Los indicadores de interaccin tienen que estar basados en la evaluacin de la per-cepcin ciudadana. Dicha evaluacin permitira entender los alcances de las aplica-ciones del gobierno electrnico, los factores que lo impulsan o limitan, los riesgos ylos factores negativos de su implementacin.16

Es de notar que el conjunto de variables de eficiencia tiene un contenido hipottico,el cual plantea que estas acciones buscan la mejora en las aplicaciones y prestacio-nes de los servicios del gobierno electrnico. En este sentido, las encuestas de valo-racin aplicadas a los propios servidores pblicos daran una idea del impacto de lasaplicaciones sobre la gestin pblica.Los indicadores de cambio de paradigma buscaran reflejar la credibilidad del gobier-no, en cuanto a su eficacia y respeto por el estado de derecho, as como la participa-cin pblica en la discusin de la agenda, las propuestas y orientacin de la poltica,su asignacin presupuestaria y su evaluacin.El nfasis est en la disponibilidad de las aplicaciones, sin embargo, dada la dinmi-ca evolutiva de la adopcin, esta familia de indicadores quedara desfasada. Por talrazn, habra que pensar en una segunda etapa para desarrollar la siguiente genera-cin de indicadores que mostraran ndices de penetracin y utilidad para los usuarios(ciudadanos, funcionarios, empresas).

6. Conclusiones

En esta propuesta se argumenta que para valorar el avance en la estrategia degobierno electrnico hay que tomar en cuenta el contexto de la actividad guberna-mental.17 La interpretacin de los indicadores sin contexto llevara a suponer ganan-cias en la eficiencia y la calidad de los servicios nicamente basados en la disponibi-lidad tecnolgica, pero sin tomar en cuenta el proceso de apropiacin por parte de lasociedad en general y de la burocracia en particular. Los avances en los indicadoresde infraestructura, capacidad, inversin y aplicaciones pueden ocultar rezagos en lashabilidades de gobernar o fallas en la implementacin de la estrategia de gobiernoelectrnico.En cuanto al componente tecnolgico del gobierno electrnico, adems de registrarlas aplicaciones, hay que jerarquizar la adopcin de criterios de estandarizacin yhomogenizacin que permitan operar las redes y entregar valor, de acuerdo con elnmero de usuarios y aplicaciones conectadas, as como de sus interrelaciones.Los estudios e indicadores disponibles de gobierno electrnico se han desarrolladoen torno a una visin de uso de Internet y aplicaciones de front office. En este traba-jo se han presentado algunas ideas para desarrollar indicadores de trastienda o backoffice. La gestin del back office (o trastienda) puede reflejarse mediante la adopcinde ciertas herramientas: Government Resource Planning, firma electrnica (reconoci-miento recproco de certificacin), presupuestacin en lnea, leasing y licitacin desoluciones (uso de consultores privados) y servicios en lnea.Entre los problemas de gestin de la trastienda es posible destacar la falta de com-petencia e imaginacin para desarrollar las aplicaciones, el compromiso necesario

80

81

entre los dueos de proceso y la disposicin de los informticos para armar equiposde trabajo de alto impacto donde los miembros estn facultados (empoderados) noslo para desarrollar aplicaciones, sino tambin para realizar la reingeniera de pro-cesos, la necesidad de comprometer a las dirigencias del ms alto nivel, as como dis-poner de sistemas de incentivos para la adopcin de TIC y sus aplicaciones por laburocracia. Otras limitaciones de orden tcnico se asocian a problemas de homoge-nizacin de sistemas y escasez de uso de las redes privadas virtuales para la colabo-racin interorganizativa, as como a cuestiones de modernizacin financiera.El estudio de la estrategia electrnica de la Administracin Pblica Federal en Mxicorevela que existen problemas en la planeacin, normalizacin, implantacin y evalua-cin de las aplicaciones y prestaciones del gobierno electrnico; esto es, fallas deliderazgo, motivacin y coordinacin en los procesos gubernamentales. Al nivel tcni-co se traduce en una heterogeneidad de interfaces y limitada conectividad e integra-cin de sistemas y bases de datos. Pero el problema tcnico es lo de menos. El men-saje que debe desprenderse de este anlisis es que las reformas modernizadoras enel estado son una asignatura urgente para poder transitar hacia la sociedad del cono-cimiento.

Anexo. La brecha digital en Mxico: infraestructuras, usuarios y sitiosgubernamentales

Tabla A.1. Disponibilidad de infraestructuras en hogares, usuarios de Internet y sitiosgubernamentales

Nota: Proporciones respecto del total

a/ Cifras correspondientes al mes de diciembre.

b/ Cifras correspondientes al mes de junio.

c/ Cifras preliminares correspondientes al mes de abril.

d/ A partir de 2004 incluye hogares que de manera simultnea tienen telefona celular.

e/ A partir de 2004 incluye hogares que de manera simultnea tienen lnea telefnica fija.

f/ Porcentaje respecto a la poblacin mayor de seis aos.

Fuente: INEGI. Encuesta Nacional sobre Disponibilidad y Uso de Tecnologas de la Informacin enlos Hogares (varios aos).

2001 a/ 2002 a/ 2004 b/ 2005 b/ 2006 c/

Absolutos % Absolutos % Absolutos % Absolutos % Absolutos %

Hogares

Con computadora 2,743,749 11.7 3,742,824 15.2 4,744,184 18 4,765,669 18.4 5,545,667 20.5

Con conexin a Internet 1,440,399 6.1 1,833,504 7.4 2,301,720 8.7 2,318,243 9 2,735,143 10.1

Con televisin 21,602,234 91.8 23,092,909 93.6 24,131,830 91.7 23,919,829 92.7 25,228,197 93.2

Con televisin de paga 3,181,370 13.5 3,785,962 15.3 5,064,252 19.2 4,992,830 19.3 5,633,442 20.8

Con lnea telefnica fija d/ 9,419,825 40 11,171,798 45.3 12,614,295 47.9 12,603,633 48.8 13,074,657 48.3

Usuarios de Internet f/ 7,047,172 7.7 10,764,715 11.6 12,945,888 14.1 16,492,454 17.7 18,746,353 19.9

Dominios (.gob.mx) 1,278 1.9 1,687 2.3 2,446 2.2 3,095 1.9 3,389 1.9

Tabla A.2. Correlaciones entre Sitios Gubernamentales, Infraestructura Domstica yusuarios de Internet

Fuente: Elaboracin propia con base en la Tabla A.1.

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.gob.mx Computadora Conexin a Internet Televisin TV de paga Lnea telefnica fija Usuarios de Internet

.gob.mx 1

Con computadora 0.96 1

Con conexin a Internet 0.96 1.00 1

Con telev isin 0.92 0.99 0.99 1

Con televisin de paga 0.96 0.99 0.99 0.97 1

Con lnea telefnica fija 0.92 0.98 0.97 0.97 0.97 1

Usuarios de Internet 0.99 0.96 0.97 0.94 0.94 0.93 1

Mtrica de indicadores contextuales

Tabla A.3. Propuesta de indicadores contextuales para interpretar esfuerzos en gobier-no electrnico

1/ FUNDAR 2005. ndice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria. Serie disponible 2001,2003, 2005. Fecha de actualizacin: 2005.

2/ Dato derivado del presente estudio.

3/ WC-Kurtzman. ndice de opacidad. Serie disponible 2001, 2004

4/ BSA-IDC. Tercer Estudio Anual Mundial de Piratera de Software de BSA e IDC, Mayo de 2006.Serie disponible. 1998-2005. Fecha de actualizacin: 2006. Disponible en lnea enhttp://www.inegi.gob.mx/est/contenidos/espanol/rutinas/ept.asp?t=tinf177&c=5514

5 / Transparency Internationals Annual Report 2006. Serie disponible 2000-2006. Fecha de actua-lizacin 2006. Disponible en lnea en http://www.transparency.org

6/ The World Bank.Worldwide Governance Indicators. Serie disponible bianual 1996-2004.Fecha de actualizacin 2005. Disponible en lnea en http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTER-NAL/WBI/EXTWBIGOVANTCOR/0,,contentMDK:20771165~menuPK:1866365~pagePK:64168445~piPK:64168309~theSitePK:1740530,00.html

7/ COFETEL. Direccin de Informacin Estadstica de Mercados. Serie disponible 1999-2006.Fecha de actualizacin 2006. http://www.inegi.gob.mx/est/contenidos/espanol/rutinas/ept.asp?t=tinf124&c=3552

8/ Estimacin propia con base en SE. Anuario Estadstico de PROSOFT 2006. Serie disponible2006. Fecha de actualizacin 2006.

9/ Estimacin propia con base en IMCO-EGAP 2006. Competitividad estatal de Mxico. Serie dis-ponible 2003. Fecha de actualizacin 2006.

83

Elementos a considerar Indicadores Valor Unidades FuenteFinanciamiento oportuno

Atribuciones y participacin del legislativo (2005) 52

porcentaje de respuestas positivas 1

Oportunidad de la informacin (2005) 24porcentaje de respuestas positivas 1

Asignacin de presupuesto (2005) 20porcentaje de respuestas positivas 1

Cambios en el presupuesto (2005) 27porcentaje derespuestas positivas 1

Fiscalizacin del presupuesto (2005) 32porcentaje de respuestas positivas 1

Marco presupuestario de mediano plazo (2005) 0

dummy,donde existe=1, inexistente=0 2

Transparencia

ndice de transparencia presupuestaria (2005) 53.8 porcentaje 1

Ley de Transparencia (2005) 1

dummy,donde existe=1, inexistente=0 2

Transparencia legal (2004) 58 porcentaje 3Transparencia regulatoria (2004) 52 porcentaje 3

Avances en el marco legalde las polticas de privacidad yseguridad

Piratera de software (2006) 65 porcentaje 4

ndice de la Percepcin de la

Percepcin del grado de corrupcin (0-10) donde 0=altamente

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Tabla A.3. Propuesta de indicadores contextuales para interpretar esfuerzos en gobier-no electrnico (continuacin)

1/ FUNDAR 2005. ndice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria. Serie disponible 2001,2003, 2005. Fecha de actualizacin: 2005.

2/ Dato derivado del presente estudio.

3/ WC-Kurtzman. ndice de opacidad. Serie disponible 2001, 2004

4/ BSA-IDC. Tercer Estudio Anual Mundial de Piratera de Software de BSA e IDC, Mayo de 2006.Serie disponible. 1998-2005. Fecha de actualizacin: 2006. Disponible en lnea enhttp://www.inegi.gob.mx/est/contenidos/espanol/rutinas/ept.asp?t=tinf177&c=5514

5 / Transparency Internationals Annual Report 2006. Serie disponible 2000-2006. Fecha de actua-lizacin 2006. Disponible en lnea en http://www.transparency.org

6/ The World Bank.Worldwide Governance Indicators. Serie disponible bianual 1996-2004. Fechade actualizacin 2005. Disponible en lnea enhttp://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/WBI/EXTWBIGOVANTCOR/0,,contentMDK:20771165~menuPK:1866365~pagePK:64168445~piPK:64168309~theSitePK:1740530,00.html

7/ COFETEL. Direccin de Informacin Estadstica de Mercados. Serie disponible 1999-2006.Fecha de actualizacin 2006. http://www.inegi.gob.mx/est/contenidos/espanol/rutinas/ept.asp?t=tinf124&c=3552

8/ Estimacin propia con base en SE. Anuario Estadstico de PROSOFT 2006. Serie disponible2006. Fecha de actualizacin 2006.

9/ Estimacin propia con base en IMCO-EGAP 2006. Competitividad estatal de Mxico. Serie dis-ponible 2003. Fecha de actualizacin 2006.

Elementos a considerar Indicadores Valor Unidades FuentePromocin de infraestructuras

Inversin en telecomunicaciones (2006) 3592.7 millones de dlares 7

Distribucin de los servicios e infraestructuras de redes

Inversin de TIC en los estados (2006) 0.12 ndice de Herfindahl 8

Customisation (intensidad de focalizacin de las polticas)

Comunidades incluidas en los portales (2006) 20 unidades 2

Grado de institucionalizacin

Iniciativa presidencial vs. Secretara o ministerio (2006) 1

dummy,donde secretara=1, presidencia=0 2

Integracin con polticas de profesionalizacin del servicio pblico

Ley del servicio civil (2005) 1

dummy,donde existe=1, inexistente=0 2

Contribucin a otras metasPresupuesto de acuerdo con polticas de largo plazo (2005) 25

porcentaje de respuestas positivas 1

Participacin ciudadana

En el presupuesto (2005) 11porcentaje de respuestas positivas 1

En las elecciones federales (2003) 58 porcentaje 9Libertad y fiscalizacin (2005) 54.1 porcentaje 6

Mtrica de gobierno electrnico

Tabla A.4. Indicadores disponibles de gobierno electrnico

1/ INEGI. Encuesta Informtica de la Administracin Pblica (varios aos). Serie disponible 1995-2001. Fecha de actualizacin: 2003. Disponible en lnea en http://www.inegi.gob.mx/est/conteni-dos/espanol/rutinas/ept.asp?t=tinf001&c=3423

2/ Salas y Snchez (2005). Serie disponible 1999-2001. Fecha de actualizacin: n.d.

3/ NIC-Mxico. Serie disponible 1991-2006. Fecha de actualizacin: 2006. Disponible en lnea enhttp://www.inegi.gob.mx/est/contenidos/espanol/rutinas/ept.asp?t=tinf136&c=5561

4/ Select-IDC (octubre 2001). Serie disponible 1998-2002. Fecha de actualizacin 2003.Disponible en lnea en http://www.inegi.gob.mx/est/contenidos/espanol/rutinas/ept.asp?t=tinf121&c=4854

5/ Calvillo (2003). Serie disponible 2003. Fecha de actualizacin 2003. Disponible en lnea enhttp://www.tidap.gob.mx/confmag/17

6 INEGI. Programas Institucionales de Desarrollo Informtico la Administracin Pblica (2001-2006). Serie disponible 2003. Fecha de actualizacin: 2003. Disponible en lnea enhttp://www.tidap.gob.mx/confmag/13

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Indicadores Rubro Valor Unidades Fuente

INFRAESTRUCTURA

parque informtico (2001) computadoras personales 98.7 estructura porcentual 1estaciones de trabajo 0.6minicomputadores 0.7mainframes 0

computadoras en red (2001) 69 porcentaje 1instituciones con Internet (2001) 100 porcentaje 2dominios gubernamentales (2006) 3389 unidades 3

2 % dominios totales

CAPACIDADparticipacin del personal informtico en la administracin pblica (2000) 0.8 % del personal total 1Personal informtico tcnico 68 estructura porcentual 1por nivel de estudios (2000) profesional 27

postgrado 5Personal informtico operativos 76 estructura porcentual 1por nivel de puesto (2000) mandos medios 20

directivos 4Personal informtico soporte tcnico 36 estructura porcentual 1por funcin (2000) administracin 22

desarrollo 21otras 12planeacin 7direccin 2

ESFUERZO/INVERSIN

Demanda pblica (2001) 915.1 millones de dlares 415 % demanda total

Presupuesto informtico (2003) 576.75millones de dlares 5

Tabla A.4. Indicadores disponibles de gobierno electrnico (continuacin)

1/ INEGI. Encuesta Informtica de la Administracin Pblica (varios aos). Serie disponible 1995-2001. Fecha deactualizacin: 2003. Disponible en lnea en http://www.inegi.gob.mx/est/contenidos/espanol/rutinas/ept.asp?t=tinf001&c=3423

2/ Salas y Snchez (2005). Serie disponible 1999-2001. Fecha de actualizacin: n.d.

3/ NIC-Mxico. Serie disponible 1991-2006. Fecha de actualizacin: 2006. Disponible en lnea enhttp://www.inegi.gob.mx/est/contenidos/espanol/rutinas/ept.asp?t=tinf136&c=5561

4/ Select-IDC (octubre 2001). Serie disponible 1998-2002. Fecha de actualizacin 2003. Disponible en lnea enhttp://www.inegi.gob.mx/est/contenidos/espanol/rutinas/ept.asp?t=tinf121&c=4854

5/ Calvillo (2003). Serie disponible 2003. Fecha de actualizacin 2003. Disponible en lnea enhttp://www.tidap.gob.mx/confmag/17

6 INEGI. Programas Institucionales de Desarrollo Informtico la Administracin Pblica (2001-2006). Serie dis-ponible 2003. Fecha de actualizacin: 2003. Disponible en lnea en http://www.tidap.gob.mx/confmag/13

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Indicadores Rubro Valor Unidades Fuente

APLICACIONES

sistemas de informacin por funcin (1999)atencin al pblico yprestacin de servicios 16.7 estructura porcentual 1

sistemas con informacin pblica 16.9

modernizacin de los procesos adjetivos 37.6

modernizacin de los procesos sustantivos 28.8

desarrollo de software por funcin (2001)atencin al pblico y prestacin de servicios 79 % atendido internamente 1

sistemas con informacin pblica 80

modernizacin de los procesos adjetivos 85

modernizacin de los procesos sustantivos 39

usos de Internet (2000) videoconferencia 33% de dependencias 1

conferencia en lnea 28teletrabajo eventual 44

control y monitoreo remoto de equipo 56

atencin al pblico y prestacin de servicios 94

desarrollo de redes institucionales 72otro 33

servicios externos contratados (2000) asesora y consultora 67

% de dependencias 1

capacitacin 83captura de datos 11desarrollo de sistemas 67

infraestructura y servicios adicionales 39

mantenimiento y reparacin de equipo 100procesamiento de datos 6servicios de comunicacin 6servicios de informacin 78otros 39

soluciones TI's demandadas (2003) aplicaciones 38 estructura porcentual 6

sistemas y redes 32personal informtico 16administracin de sistemas 14

proyectos de TIs demandados (2003) desarrollo de software 32 estructura porcentual 6

operacin y mantenimiento de equipo 19telecomunicaciones y redes 15

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Acesso pblico e comunitrio Internet na Amrica Latina:identificao de tendncias e indicadores chaves

ROSA MARIA PORCARO E ARNALDO LYRIO BARRETO*

1.Consideraes iniciais

O acesso s tecnologias de informao e comunicao (TIC) tem sido, freqentemen-te, considerado decisivo no debate sobre a transio dos pases em desenvolvimen-to para a sociedade da informao. Nesta transio, a universalizao do acesso sTIC, em especial Internet, vista como requisito essencial para a insero dos indi-vduos como cidados na sociedade global. Neste sentido, os pases no desenvolvidos tm utilizado como estratgia de polticapblica a adoo de conectividade coletiva para as localidades que no dispem - oudispem de forma precria - de servios de telecomunicaes. Esta estratgia, quepassa a privilegiar a conectividade comunitria com acesso banda larga, vem sendoconsiderada uma nova tendncia na busca de acesso universal. Nesta nova concepo, considera-se que as TIC tm modificado radicalmente osmeios de acesso pessoal ao conhecimento, informao e comunicao, tornandopossvel viabilizar a prestao de um servio universal com nfase no acesso coleti-vo. Altera-se, assim, a viso de acesso universal que pretendia disponibilizar linhastelefnicas para todos os domiclios.O presente estudo, uma verso resumida do trabalho apresentado no VII CongresoIberoamericano de Indicadores de Ciencia y Tecnologa, realizado em maio de 2007,em So Paulo, insere-se naquele mbito de discusso e se prope a olhar a univer-salizao do acesso sob a tica dos centros digitais de acesso pblico, com nfaseno acesso comunitrio. Ao se privilegiar este olhar, colocou-se em relevo, por umlado, as polticas governamentais voltadas incluso digital, com foco na ao dosetor pblico federal e, por outro, as estatsticas e indicadores que vm sendo pro-postos, levantados e/ou compilados, em pases da Amrica Latina, para se monitoraro alcance de tais polticas. objetivo final do estudo a sugesto de indicadores deacesso pblico que possam, de imediato ou no curto prazo, serem compilados e divul-gados de forma organizada e sistemtica na regio.Para alcanar as proposies enunciadas, acompanhou-se o debate e as propostasque vm ocorrendo, sobre as questes assinaladas, em vrios eventos regionais einternacionais - reunies, conferncias, taller etc. no contexto tanto da InternationalTelecommunication Union - ITU (Unin Internacional de Telecomunicaciones - UIT nasigla em espanhol) e da Cpula Mundial da Sociedade da Informao - CMSI, reali-zada sob o patrocnio da Secretaria da Organizao das Naes Unidas, quanto dosorganismos regionais de telecomunicaes. No quadro regional destaca-se a

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* Rosa Maria Porcaro pesquisadora e doutora em Cincia da Informao pela UniversidadeFederal do Rio de Janeiro (UFRJ) (correio eletrnico: rosaporcaro@uol.com.br). ArnaldoLyrio Barreto pesquisador do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) (correioeletrnico: arnaldo.barreto@ibge.gov.br).

Comissin Interamericana de Telecomunicaciones - CITEL - que elaborou, em 2003,a Agenda de Conectividad para las Amricas - Plan de Accin de Quito,1 e o ForoLatinoamericano de Entes Reguladores de Telecomunicaciones - REGULATEL - quevem implementando o Sistema de Indicadores Regionales de Telecomunicaciones SIRTEL,2 que tem um de mdulo de indicadores de Acesso Pblico Internet. Com atuao mais direcionada definio e harmonizao de um conjunto de indi-cadores bsicos para a mensurao estatstica da sociedade da informao, vm sedestacando, alm da ITU, o Partnership on Measuring ICT for Development. Grupocriado no mbito da CMSI, formado pela ITU, OECD, Unctad, Unesco Institute forStatistics, UN Regional Commissions (Eclac/CEPAL, Escwa, Escap, Eca), UN ICTTask Force e o Banco Mundial,3 que vem se preocupando com a reduo do gap inter-nacional de disponibilidade dessas informaes. Prope-se a dar assistncia aos pa-ses em desenvolvimento, mobilizando recursos e/ou criando capacidade local4. Nesteprocesso, a CEPAL vem tendo marcante atuao na regio. Cabe ressaltar que o estudo se baseia, fundamentalmente, em informaes prove-nientes da Internet. So informaes que constam de sites oficiais de organizaesinternacionais, regionais, de organizaes da sociedade civil, de congressos e semi-nrios etc., bem como sites de ministrios nacionais e dos portais dos programas deincluso digital a eles vinculados e, ainda, de notcias divulgadas em revistas e jor-nais especializados.

2. Proposta atual de construo de indicadores de acessos pblico e comunitrio: lado da oferta x lado da demanda

De forma sinttica, so apresentados, a seguir, os principais desenvolvimentos con-ceituais quanto construo de indicadores de acesso pblico e comunitrio. Osdesenvolvimentos se relacionam a duas ticas distintas na construo dos indicado-res, a da oferta e a da demanda. A primeira busca mensurar os locais de acesso, ostipos de centros de acesso, sua infra-estrutura e distribuio geogrfica. A segundabusca quantificar e qualificar os indivduos que acessam a internet a partir de centrosde acesso grtis ou pagos. As referidas ticas se valem de informaes de distinta natureza. A da oferta faz usode registros administrativos e a da demanda utiliza informaes estatsticas oficiais,provenientes particularmente de pesquisas domiciliares. Cabe a elas, tambm, quali-dade diferenciada, uma vez que os registros administrativos recebem, na maioria dos

90

1 http://www.citel.oas.org/sp/Agenda%20Conectividad.asp em Agenda y el Plan de Accin deQuito

2 http://www.regulatel.org/eventos/public/2TALLER_IND/Programa aller v final 15 demarzo.pdf

3 OECD - Organisation for the Economic Co-operation and Development; UNCTAD - UnitedNations Conference for Trade and Development; UNESCO - United Nations Educational,Scientific and Cultural Organization; Eclac/CEPAL - Comisin Econmica para AmricaLatina; Escwa - Economic and Social Comission for Western Asia; Escap - Economic andSocial Comission for Asia and Pacific; Eca - Economic Commission for Africa.

4 O Partnership on Measuring ICT for Development foi anunciado no evento Unctad XI, emSo Paulo, em junho de 2004. Este grupo realizou diversas atividades cabendo destacar osinventrios regionais das estatsticas oficiais relacionadas sociedade da informao, osWorkshops regionais realizados para se analisar os resultados de tais inventrios e o esta-belecimento de um conjunto de indicadores bsicos a serem construdos pelos pases decada regio.

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casos, pouco tratamento estatstico, muitas vezes, no sofrendo qualquer depurao.Neste caso, tm-se dados administrativos e no estatsticas administrativas. As esta-tsticas oficiais seguem metodologias internacionais, consistentes e sedimentadas,recomendadas e coordenadas pelos gestores desta produo estatstica, que soorganizaes internacionais que se ocupam com a padronizao e/ou a harmoni-zao das estatsticas no mundo.

2.1. Indicadores de oferta

So tomados como as principais referncias para a indicao da proposta atual deconstruo de indicadores de acesso universal, com nfase no acesso comunitrio osTaller Mundial -2003 e 2004 - de indicadores de acceso comunitario a las TIC, reali-zados no Mxico, promovidos pela ITU e do qual participaram Estados membros,agncias reguladoras e organismos regionais, e o V Encontro Mundial deTelecomunicaes - organizado pela ITU e realizada em outubro de 2006, emGenebra, que teve como um de seus focos o debate dos indicadores TIC, no contex-to da harmonizao das estatstica coletadas. No Taller 2004,5 levando-se em considerao:. a falta de aderncia do indicador - nmero de linhas telefnicas fixas por 100 habi-

tantes - e dos indicadores de telecomunicaes atuais para a mensurao doimpacto da adoo da conectividade comunitria;

. as propostas do Planos de Ao da CMSI, com seus desdobramentos ao nvelda regio, como consubstanciado o eLAC 2007, o Plano de Ao da AmricaLatina e Caribe;

. as propostas dos pases e das organizaes internacionais e regionais

. os debates celebrados nos Grupos de Trabalho regionais e das discusses tidasno Taller

Os Estados Membros da ITU formularam vrias recomendaes.6 Entre elas pode-sedestacar: a adoo dos indicadores de acesso comunitrio acordados no Taller, cujaatribuio caberia em primeira instncia ITU, e a compilao de dados e de infor-maes oficiais necessrios para se obter periodicamente os indicadores emquesto. Alm das recomendaes, o documento final do Congresso convida as organizaesinternacionais e regionais, encarregadas de compilar dados sobre as TIC, a participa-rem desta iniciativa e tambm convoca os Estados Membros a adotar os indicadorespropostos. Os Estados so incentivados a comear a compilao de informaes edados oficiais, em estreita relao com os Institutos Oficiais de Estatsticas e deoutras instituies nacionais encarregadas de questes relativas conectividadecomunitria das TIC. Fica claro que para a construo efetiva dos indicadores de acesso universal propos-tos fundamental e urgente o envolvimento dos agentes nacionais produtores dedados: estatsticas oficiais e registros/estatsticas administrativos. S assim, a ITUpoder cumprir sua misso de compilar, harmonizar, organizar e sistematizar as infor-maes sobre o acesso comunitrio. O V Encontro Mundial de Telecomunicaes - ITU (Fifth World Telecommunication /

5 http://www.itu.int/ITU-D/ict/mexico04/index-es.html

6 http://www.itu.int/ITU-D/ict/mexico04/annex/index-es.html

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ICT Indicators Meeting) pretendeu, no que toca ao acesso universal, tratar a questoda definio e harmonizao dos community access indicators. Foram destacadosaspectos centrais das dificuldades de mensurao do acesso comunitrio, como adefinio de localidade e o levantamento do nmero de centros comunitrios de aces-so.

2.1.1. Conceitos adotados no Taller 2004

Em seu Anexo VII, o Taller 20047 considera que tendo em vista a atual poltica deconectividade comunitria que disponibiliza ao pblico em geral, atravs de centroscomunitrios digitais, o acesso aos servios de Internet e aos de telecomunicaes,h necessidade, inicialmente, de se distinguir os indicadores de acesso universal e osde servio universal.8 Estabelece, ento:Servio universal deve contar pelo menos com os seguintes indicadores, em geral,provenientes dos Institutos Nacionais de Estatstica INEs: Domiclios que contamcom eletricidade; rdio; televiso; telefonia desagregada por s telefonia fixa, s tele-fonia mvel, telefonia fixa e mvel; computador; acesso Internet e; TV por assinatu-ra. Acesso universal: refere-se ao nmero de pessoas de um pas que tem cobertura dasTIC, o que requer a infra-estrutura necessria para prestar os diferentes servios quesuportam estas novas tecnologias. O acesso universal pode ser garantido de vriasmaneiras: domiclio, trabalho, escola etc., sendo uma delas os centros pblicos deacesso Internet - CPAIs.Centro pblico de acesso Internet - CPAI: so lugares, centros ou estabelecimentosde ensino onde o pblico pode ter acesso Internet, em tempo integral ou parcial.Entre estes cabe destacar os centros comunitrios digitais, os cibercafs, lan houses,as bibliotecas, os centros educativos e outros estabelecimentos similares, desde quepermitam o acesso Internet ao pblico em geral. Centro Comunitrio Digital - CCD: so lugares onde o pblico pode acessar serviosde Internet a partir de terminais postos sua disposio. Os CCDs so resultados demedidas governamentais visando garantir o acesso universal. Devem oferecer umacesso eqitativo, universal e exeqvel. Outros CPAIs: so centros que no se enquadram no conceito de CCD.Requisitos mnimos para considerar um CPAI como um CCD: ao menos um compu-tador; uma velocidade mnima de conexo ao provedor de servios de Internet (PSI)de 64 kbps por centro e uma largura de banda aceitvel a disposio dos usurios;ao menos uma impressora; apoio e manuteno tcnicos; horrio de abertura mni-mo por semana: 20 horas. sugerido que se desagreguem os estabelecimentos em privados e pblicos. A partir do conjunto de critrios apresentados para a classificao de um CCD fatordeterminante a questo de ele ser proveniente de medidas governamentais de aces-so universal. Isto garantiria, em muitos casos, acesso gratuito e recursos humanoscolocados disposio dos usurios e para manuteno. O V Encontro Mundial de Telecomunicaes - ITU (Fifth World Telecommunication /ICT Indicators Meeting) elaborou o documento Draft definitions: Key telecommunica-

7 http://www.itu.int/ITU-D/ict/mexico04/doc/index-es.html em Doc 6, p.1

8 http://www.itu.int/ITU-D/ict/mexico04/annex/index-es.html - Anexo 1 a la recomendacin,p.2.

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tion/ICT indicators,9 onde so descritos os conceitos dos indicadores chaves de tele-comunicaes que compem a base de dados da ITU, entre os quais os do segmen-to TIC. Como no poderia deixar de ser, os conceitos dos indicadores de acessocomunitrio guardam grande aderncia com os acordados nos Talleres, promovidos ecoordenados pela prpria ITU. Os indicadores ITU demandados aos pases membros so em menor quantidade queos sugeridos pelos Talleres, mas guardam a mesma complexidade no que se refereao levantamento das informaes requeridas. So poucos os pases da AmricaLatina que tm disponveis estes indicadores considerados, ainda, de mensuraocomplexa, com muitas questes metodolgicas a serem resolvidas.

2.1.2. Indicadores propostos: Taller 2004 e ITU

A lista de indicadores do Taller, por ser mais extensa, foi tomada por referncia, tendosido acrescentado os indicadores ITU (Draft definitions: Key telecommunication/ICTindicators), ao lado daqueles que lhes correspondem. Indicadores Territoriais- Nmero de Municpios (Pueblos) com CPAI - ITU 39.3 o nmero total de municpios do pas que tem pelo menos um CPAI.

Desagregao dos CPAIs por: faixas de tamanho da populao e/ou por zonasurbanas e rurais e por pblicos/governamental e privados - Porcentagem das Localidades com CPAI - ITU 39.4- Porcentagem de Populao que tem um CPAI em seu Municpio - ITU 39.5Mede o nmero de habitantes do pas que tm em seus municpios um CPAI emrelao populao total.Indicadores de Usurio- Populao Potencial o nmero de todos habitantes do pas que tm mais de 6 anos.- Nmero de usurios de Internet que no so usurios de CCDs - Corresponde ao nmero de usurios que tem acesso Internet de pontos de aces-so diferentes de CPAIs (residncia,escola, trabalho etc.).- Populao Objetivo para os servios dos CCDs - ITU 39.6 a populao potencial subtrada do nmero de usurios de Internet que no sousurios de CCDs. Indicadores de Uso e Infraestrutura- Nmero Total de CPAIs - ITU 39 um somatrio de todos os CPAI existentes.- Nmero Total de CCDs - ITU 39.1 um somatrio de todos os CPAI classificados como CCDs.- Nmero Total de Outros CPAIs - ITU 39.2 um somatrio de todos os CPAI no classificados como CCDs ou; a diferena entre o nmero total de CPAIs com o nmero de total de CCDs.

9 http://www.itu.int/ITU-D/ict/wict06/index.html em List of draft definitions.

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- Nmero Total de Computadores nos CCDs - ITU 39.7 um somatrio de todos os computadores existentes em todos os CCDs.- Nmero Mdio de Computadores nos CCDs obtido pela diviso do nmero total de CCDs pelo nmero total de computadoresnos CCDs.- Nmero de Total de Usurios por CPAIs um somatrio dos usurios em cada um destes centros;- Nmero de Usurios por Tipo de CPAI: CCD e Outros CPAI obtido pelo somatrio de usurios cadastrados nos CCDs e nos Outros CPAIs.Utilizao dos Indicadores de Infraestrutura- Porcentagem de Utilizao Real - ITU 39.8 calculado dividindo-se o nmero de usurios reais pela populao objetivo dos ser-vios dos CCDs (o usurio real acessa a Internet ao menos uma vez ao ms).- Taxa Mdia de Utilizao dos CCDs calculado dividindo-se o tempo total de utilizao dos CCDs pelo tempo total dispo-nvel nos CCDs (incluem taxas de eficcia como a taxa de inoperncia dos computa-dores, cortes de energia eltrica e outros).- Densidade dos CCDs nas reas Urbanas - Questionrio ITU Taller calculado dividindo-se o nmero de CCDs nas reas urbanas pela populao obje-tivo nessas mesmas reas e multiplicando-se o resultado por 1000 habitantes. - Densidade dos CCDs nas reas Rurais - Questionrio ITU Taller calculado dividindo-se o nmero de CCDs nas reas rurais pela populao objeti-vo nessas mesmas reas e multiplicando-se o resultado por 1000 habitantes. So, ainda, apontados no Taller 2004 indicadores adicionais que vm sendo objeto deestudo na regio, considerados de 2 prioridade: . CCDs desagregados por tipo de custo do acesso, em % (gratuito, subsidiado, apreo de custo);. Usurios desagregados por categorias scio-demogrficas (sexo, idade, profisso,nvel educativo, etnia);. Principal objetivo do usurio ao usar Internet (educao, comunicao, informao,comrcio, trabalho, administrao, recreao);. Nmero de terminais de acesso (conectados e no conectados);. Largura de banda por computador conectado nos CCDs.2.1.3. Caractersticas dos dados de oferta: registros administrativos

A maioria dos indicadores prioritrios apresentados so indicadores de oferta prove-nientes de registros administrativos oriundos dos programas de incluso digital quepossuem variados tipos de inseres: rgos pblicos, organizaes da sociedadecivil e do setor privado, bem como formas combinadas destas. Tantas fontes de dados geram registros administrativos dispersos, de difcil manipu-lao, sistematizao e totalizao, que passam a requer tratamento estatstico ade-quado para sua utilizao. De fato, tratar registros dispersos requer um rduo trabal-ho de compatibilizao ex ante, isto , para se ter uma sada de dados passveis detratamento, totalizao, agregao necessrio que se parta de conceitos e variveisharmonizadas (na entrada).

Assim, poucos so os pases que possuem reais condies de fornecer ITU os indi-cadores solicitados. Olaya (2004), em sua apresentao no Taller 2004, cita aVenezuela, o Equador, o Mxico e o Chile como pases da Amrica Latina que cole-tam/divulgam dados de oferta. Segundo a autora contabiliza-se na Venezuela:Nmero de centros de acceso de telecomunicaciones; no Chile: Nmero de info-centros (incluye bibliotecas pblicas - no incluye ciber-cafs privados); no Equador:Cuadro de locales registrados y autorizados de cybercafes clasificados por provinciaindicando cuales pertenecen al plan Internet Para Todos e no Mxico: Cantidad decentros de acceso comunitario segn tamao de la poblacin en pueblos y ciudadese, ainda, a Poblacion asistida por los CAC. A partir das denominaes das estatsticas/indicadores apresentados para os referi-dos pases, uma inferncia possvel a de que os dados obtidos no so informaescomparveis entre si, isto , no parecem ser dados harmonizados no contexto regio-nal. Nomenclaturas diferentes podem estar envolvendo conceitos diferentes. Assim,parece que o Mxico e o Chile esto contabilizando os CCDs; o Equador os cyberca-fes privados e os que contam com subsdios governamentais, estes ltimos seriamconsiderados CCDs; e a Venezuela os CPAIs.

2.2. Indicadores de demanda

Uma outra fonte de informao relacionada ao acesso comunitrio proveniente dasestatsticas domiciliares (encuestas de hogares) levantadas pelos Institutos Nacionaisde Estatsticas - INEs. Neste caso, nota-se que a tendncia dos gestores da pro-duo oficial de estatsticas da regio a de buscar levantar os indivduos que reali-zam acesso Internet a partir de centros pblicos de acesso grtis ou pago. Tal con-ceituao no leva em conta se se trata de um CCD ou de um Outro CPAI, tipo cyber-cafs, lan houses etc.Na pesquisa domiciliar recomendada aos pases da regio, pela CEPAL/OSILAC(Observatorio para la Sociedad de la Informacin en Latinoamrica y el Caribe): noquesito [H-6] Dnde utiliz el Internet ms frecuentemente en los ltimos 3meses?, so sugeridas as alternativas para acesso pblico: os Centros de accesopblico gratis (denominacin especfica depende de la prctica nacional) e os Centrosde acceso pblico comerciales (denominacin especfica depende de la prcticanacional).J o Partnership on Measuring ICT for Development: Core Indicators recomenda, noquesito [HH9]: Location of individual use of the Internet in the last 12 months, a per-gunta Where did you use the Internet in the last 12 months? considera: CommunityInternet access facility (Includes access at community facilities such as public libra-ries, publicly provided Internet kiosks, other government agencies; access is typicallyfree or low cost) e Commercial Internet access facility: Includes access at Internet orcyber cafs, hotels, airports; even though the venue is commercial, the cost is notnecessarily at full market price. Pases da Amrica Latina que possuem tais informaes so: Chile, Colmbia,Mxico e Peru (Olaya, 2004) e mais recentemente o Brasil, com o Suplemento daPesquisa Nacional por Amostra de Domiclios - PNAD - 2005. Fica, ento, uma pergunta: em que medida os Centros Comunitrios Digitais - CCDs,definidos como lugares para o pblico ter acesso a servios de Internet, provenientede medidas governamentais para garantir o acesso universal, correspondem aos cen-tros de acesso gratuitos levantados nas pesquisas domiciliares? compreensvel o uso de termos abrangentes para o levantamento estatstico doacesso universal, uma vez que no h na Amrica Latina um uso uniforme de termos.

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So vrios os termos utilizados: telecentro, infocentro, centro de acesso comunitrio,pontos de acesso e muitos outros,10 envolvendo definies diferentes entre e intra pa-ses. Como vrios so os centros de acesso comunitrio que recebem subsdios do gover-no - federal, estadual ou municipal - e por isto cobram preos baixos para acesso,mas nem por isto deixam de ser CCDs, a associao parece no proceder. Haveriauma subestimao do nmero de pessoas que utilizam centros comunitrios de aces-so, proveniente de medidas governamentais. Caber, ento, mais uma pergunta:estes centros subsidiados so mesmo CCDs ou Outros CPAIs?Tambm as simplificaes pblico/governamental e privado/comercial como acorda-dos no Taller 2004 so problemticas. A REGULATEL (2006, Anexo 4: 2) ofereceexemplos de diferentes tipos de telecentros com financiamento misto: comercial, fran-quia, organizaes no governamental, universidades, escolas, governo (nos diferen-tes nveis), multi-propsitos.11

claro que o mundo das estatsticas uma reduo do mundo real. Mas impor-tante qualificar, o mais precisamente possvel, as redues e distores contidas nasestatsticas.

3. Casos estudados: Chile e Brasil

Nesta seo se est considerando, de forma bastante sucinta, a experincia de Chilee Brasil, no que se refere aos seus programas de incluso digital desenvolvidos comopolticas de acesso comunitrio. No contexto deste estudo, o foco de observao dosprogramas volta-se para a questo das estatsticas e dos indicadores por eles gera-dos, tendo como referncia a proposta atual dos indicadores Taller 2004 e ITU. A pre-ocupao central com a possibilidade atual dos pases construrem os indicadoressugeridos para a mensurao da extenso e do alcance das polticas de acesso cole-tivo realizadas. nfase dada s aes do setor pblico federal, em especial no quetoca a articulao, integrao e coordenao dos programas. Acredita-se que com uma coordenao nacional forte e atuante pode, mais facilmen-te, fazer convergir e melhor monitorar as vrias iniciativas de Governo, do setor pri-vado e de outras organizaes da sociedade civil. Com tal coordenao abre-se,ento, uma maior possibilidade, no apenas de melhor gerenciar as iniciativas exis-tentes e a serem implementadas, mas, tambm, de realizar uma mensurao dosinvestimentos feitos e dos resultados obtidos.

3.1. A coordenao dos programas de acesso comunitrio

No Chile e no Brasil, os delineamentos mais abrangentes de linhas de ao, dos res-pectivos Programas Sociedade da Informao (Chile: Hacia la Sociedad de laInformacin (1999) e Brasil: Sociedade da Informao no Brasil - Livro Verde (2000)),

10 Olaya (2004: 5) fornece as seguintes nomenclaturas: Infocentro (Chile, Venezuela, ElSalvador); Telecentro (Chile); Locutorio (Argentina); Cabina pblica (Per, El Salvador);Centro de comunicaciones (Venezuela); Centro de conexiones (Venezuela); Centro tecnol-gico comunitario (Argentina); Centro de Acceso Comunitario (Mxico); Servicio Pblico(Mxico); Cibercaf - caf Internet (Ecuador, Colombia). A Regulatel (2006,) em seu Anexo4: Modelos de Telecentros, apresenta como realizaes exitosas as Cabinas - Peru;Compartel - Colmbia; GESAC - Brasil, Acessa So Paulo - Brasil, Pira Digital - Brasil etc.

11 Ver tambm a tipologia proposta por Maseo e Hilbert (2006) em estudo realizado pelaCEPAL.

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foram substitudos por proposies de aes de polticas pblicas mais especficas edirecionadas, com alvos e metas mais bem definidos. Grande ateno passa a serdada ao enfrentamento de questes chaves de incluso digital (compondo segmen-tos de ao coordenada), com um foco maior na implementao de programas capa-zes de viabilizar o acesso universal, a partir do acesso comunitrio (Porcaro eBarreto, 2005: 7).12

Os dois pases guardam, no entanto, caractersticas bem distintas no que se refere estruturao de suas aes, cabendo ao Chile uma melhor articulao e organizaodas medidas de poltica pblica de incluso digital. O Chile elaborou programas e pla-nos de ao especficos e abrangentes voltados para o desenvolvimento digital como,por exemplo, La Agenda Digital (AD): Chile 2004-2006 (2004); Programa deFortalecimento de la estratgia digital de Chile (2003); Agenda Gobierno Electronico(2002); Educarchile: El Portal Educativo de Chile (2005) entre outros.A melhor organizao do Chile corresponde, tambm, uma maior transparncia daestratgia estabelecida, o que resulta em uma divulgao mais ampla e consistentedas metas e iniciativas formuladas e em realizao. A proposta chilena consta de umPlano de Ao com o detalhamento de iniciativas e com a definio de prioridades aserem cumpridas no perodo 2004-2006, estruturadas em seis reas de ao: acce-so; educacin y capacitacin; gobierno electrnico; empresas; industria TIC y marcojurdico-normativo.A experincia do Chile es un ejemplo de lo complejo que resulta incorporar e institu-cionalizar un tema tan transversal como el de la Sociedad de la Informacin, de formaestable, operativa y eficiente, respetando las distintas perspectivas de todos los invo-lucrados (Hilbert et al., 2005: 48). No Brasil, deixou-se de lado o Livro Verde e definiu-se uma srie de aes voltadaspara promover a transio do pas para a sociedade da informao, sendo que algu-mas delas constam do Plano Plurianual - PPA 2004-2007, que um plano de aogenrico. O pas no possui documentos e canais que apresente e divulgue, de formaintegrada e sistemtica, as aes voltadas para a incluso digital. Certamente, a faltade um plano especfico, aglutinador, dificulta a observao e a melhor compreensoda agenda digital brasileira e, conseqentemente, dos indicadores que vm sendousados ou daqueles que vm se fazendo necessrios para o monitoramento dasaes. Verifica-se, claramente, que ambos os pases investiram em programas extensos,segmentados por temticas, geograficamente distribudos e realizaram fortes investi-mentos em equipamentos e softwares. So programas promovidos por ministrios ousecretarias, por organizaes da sociedade civil e pelo setor privado, que mediantealternativas de acesso comunitrio, buscam incluir digitalmente as camadas sociaismenos favorecidas que carecem de soluo de acesso prprio. H, no entanto, uma diferena marcante na atuao dos dois pases quanto formade coordenao da poltica de universalizao de acesso realizada atravs dos cen-tros comunitrios digitais. Cabe ao Chile uma coordenao mais forte, centralizada,com uma rea de atuao bem demarcada e estruturada, enquanto que no Brasil huma coordenao difusa, com responsabilidades distribudas entre alguns minist-rios, sem uma estrutura organizacional prpria, compondo uma coordenao nomuito claramente demarcada.

12 Indicadores dos Programas Sociedade da Informao na Amrica Latina: Uma leitura e umexerccio metodolgico. Avances del manual de Lisboa: RICYT - Red Iberoamericana deIndicadores de Ciencia y Tecnologa. http://www.infocentros.gov.cl/coni/Descargables/Instructivo_Presidencial.pdf.

3.1.1. Consideraes sobre o Chile e o Brasil

O Governo do Chile instituiu, no Ministrio dos Transportes e Telecomunicaes, aSubsecretaria de Telecomunicaes - SUBTEL, para fomentar a convergncia das ini-ciativas pblicas e coordenar junto ao setor privado a expanso e democratizao doacesso s novas tecnologias (CONI, 2005: 5).Cabe SUBTEL13 coordenar a Poltica Nacional de Infocentros e o ProgramaNacional de Infocentros. O Programa tem sua atuao voltada para a coordenaodos esforos de todos os rgos e servios de Estado, envolvendo a definio deparmetros bsicos dos infocentros a serem instalados, a elaborao e manutenode um cadastro destes, o desenvolvimento e a participao dos cidados, bem comoa reduo dos riscos de projetos no sustentveis. Assim, alm de coordenar asdiversas instncias e iniciativas envolvidas no processo de instalao e manutenode infocentros a SUBTEL coleta e disponibiliza informaes sobre o conjunto deaes empreendidas nesse mbito. O Programa Nacional de Infocentros tem comoobjetivo geral a constituio de uma rede nacional coordenada e interconectada paraa implementao e monitoramento de centros de acesso comunitrio s TIC, comnfase em lugares mais remotos, onde predomina uma populao com maiores difi-culdades de acesso. Coube, tambm, SUBTEL uma reorientacin del Fondo de Desarrollo de lasTelecomunicaciones - FDT que passa a redirecionam os investimentos para estmu-lo aos telecentros. (SUBTEL, 2007b). H, no Chile, uma Coordenao Nacional de Infocentros - CONI - composta porrepresentantes das instituies que a compe o Programa de Infocentros.Instituies, que tanto administram os centros de acesso comunitrio quanto as queparticipam na proviso de contedos e servios de Internet. Essa Rede Nacional deInfocentros uma iniciativa para prover acesso s informaes, com especial atenopara com lugares remotos e com escassas possibilidades de outras alternativas deinterao.14

Para fins de construo dos indicadores de oferta, cabe ressaltar que o ProgramaNacional de Infocentros tem a atribuio de coordenar o Cadastro Nacional deInfocentros, que agrupa quase a totalidade de iniciativas comunitrias de acesso digi-tal no Chile. O Cadastro Nacional disponibiliza informaes cadastrais e sobre hor-rio de funcionamento dos infocentros e os cybercafs.15 No site h uma totalizaodestes centros para cada regio do pas, o que permite, ento, a construo dos indi-cadores de oferta propostos para CCDs. No Brasil, o governo federal definiu alguns programas (setoriais) prioritrios, especial-mente no campo da modernizao do Estado e da incluso digital. Apesar de no contar, como o Chile, de uma instncia de coordenao, estrutural-mente constituda, o governo brasileiro estabeleceu articulaes institucionais minis-teriais, de coordenao e execuo dos programas/projetos transversais, vistos comointegradores, dos quais so exemplos marcantes: o Governo Eletrnico Brasileiro e oProjeto Casa Brasil.16

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13 http://www.infocentros.gov.cl/coni/Descargables/Instructivo_Presidencial.pdf.

14 http://www.infocentros.gob.cl.

15 http://www.infocentros.gov.cl/AUSI/frm_consulta_cinf.asp

16 O Projeto Casa Brasil visto como um espao de convergncia de aes do governo fede-ral, por envolver uma poltica transversal, que perpassa diversas reas do saber e deatuao do governo federal. O projeto uma iniciativa que rene esforos de diversos minis-

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O Governo Eletrnico Brasileiro um projeto interministerial, gerido pelo ComitExecutivo do Governo Eletrnico presidido pelo Ministro-Chefe da Casa Civil, caben-do Secretaria de Logstica e de Tecnologia da Informao - SLTI, do Ministrio doPlanejamento, Oramento e Gesto, exercer as atribuies de Secretaria-Executiva. constitudo por oito Comits Tcnicos, sendo um deles o de Incluso Digital.O governo eletrnico prope estabelecer um novo paradigma cultural de incluso digi-tal, focado no cidado/cliente, com a melhoria na gesto e na qualidade dos serviospblicos, a transparncia e a simplificao de processos e a conseqente reduo deseus custos unitrios.17 Supe-se que ao promover a universalizao do acessoeletrnico aos servios do governo, estimula, tambm, o acesso coletivo e comunit-rio Internet. Isto propicia o estabelecimento de medidas de incluso digital. Aincluso digital vista como indissocivel do Governo Eletrnico.Neste contexto, o Comit Tcnico de Incluso Digital, coordenado pela Secretaria deLogstica e Tecnologia da Informao - SLTI/MPOG, tem por um de seus preceitos aconstruo de uma infra-estrutura de incluso digital voltada para uso pblico e comu-nitrio, com nfase no modelo de Telecentros comunitrios (Brasil - GovernoEletrnico, 2004: 12-14).Dentre as aes do Comit Tcnico de Incluso Digital pode-se destacar, para fins deconstruo dos indicadores de oferta, a Implantao do Bancos de Dados sobreAes Pblicas de Incluso Digital, que se refere construo do ObservatrioNacional de Incluso Digital - ONID. O observatrio se prope a armazenar, atualizare disponibilizar as aes pblicas de incluso digital em operao no Brasil formandouma rede de instituies de incluso digital. Seu formato de operao por meioeletrnico, na forma de Portal na Internet, que pretende estabelecer atravs da divul-gao, articulao e celebrao de protocolos de adeso pelos participantes. No por-tal fornecido, ento, um questionrio a ser preeenchido, de forma colaborativa,pelas entidades que possuam programas de incluso. Alm de informaes cadastrais da entidade - telecentro, infocentro, centro comuni-trio de informao - o questionrio busca obter outras informaes sobre o funcio-namento operacional e o alcance do programa de incluso desenvolvido. So levan-tados dados classificados como: de usurios, tcnicos, de sustentabilidade e de con-dies de funcionamento. Enfim, um conjunto de dados que, quando apurados, criti-cados e consolidados devero permitir uma viso da extenso e do alcance das pol-ticas pblicas de incluso digital. No momento, o ONID,18 aps ajuste no sistema de cadastramento, busca completaro cadastramento das entidades participantes das aes pblicas de acesso comuni-trio. Os questionrios j respondidos encontram-se em processo de tratamento esta-tstico - crticas de consitncia - para que as informaes possam ser disponibilizadaspara consultas e gerao de relatrios. Hoje, portanto, o ONID no possui informaototalizada para os infocentros, centros comunitrios de informao etc., ou seja, nose constitui numa fonte de dados de oferta de CCDs do Brasil.

3.1.2. Os principais programas do Chile e do Brasil

Tanto no Chile como no Brasil vrios ministrios e agncias de governo empreendemaes, muitas vezes em conjunto com os governos locais, que visam facilitar o aces-

trios, rgos pblicos, bancos e empresas estatais para levar incluso digital, cidadania,cultura e lazer s comunidades de baixa renda (Brasil - Casa Brasil).

17 http://www.governoeletronico.gov.br/governoeletronico/index.html em Comits.

18 http://www.inclusaodigital.gov.br/inclusao/onid.

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so s TIC mediante solues de acesso comunitrio, buscando o acesso universal. No Chile, tomando por referncia o relatrio anual da Coordenao Nacional deInfocentros - CONI - so apresentados os principais programas (CONI, 2005):Programa Biblioredes (DIBAM); Programas Red Enlaces abierto a la Comunidad (E &C); Redes complementares aos Infocentros; Rede de Telecentros do FDT II; Rede deInfocentros para Micro e Pequenas Empresas (MYPE); Telecentros Comunitrios