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DERECHO

ADMINISTRATIVO

,ANDRESl~ERRA ROJASPROFESOR EMÉRITO DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL

AUTÓNOMA DE MÉXICO

DERECHO

ADMINISTRATIVODOCTRINA, LEGISLACIóN y JURISPRUDENCIA

OCTAVA EDICION

TOMO PRIMERO

EDITORIAL PORROA, S. A..AV. REPOBUCA ARGENTIN.A, 15

MUICO,lm

Pr irncra t.. liúólI. 19;9

Copyright © 1977 por Asoab SIDA ROJ'\A\·. Cuauhtémoc. 981, Mhico. D. F.

[su edición y sus caractcriSolic:lS JOIl propied....

Queda hecho el depósito qUt· marca la In-

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A MI ESPOSA

A MIS HIJOS

PRóLOGO

El derecho administrativo moderno ha adquirido una proyección y re-sul tados de trascendencia, que no guardan relación con el pasado inmediato,por su magnitud y el nuevo sentido de las instituciones.

Los trabajos de investigación y divulgación se han intensificado hastacolocar este derecho en una de las ramas del derecho público de mayorinterés cultural. El estudioso de esta disciplina se encuentra en el centrogenerador de un debate de proporciones inusitadas. "Partiendo del supuestode que nos hallamos en una especie de revolución administrativa, ¿podemosdecir que el problema de nuestra filosofía acerca de los administradores o lafilosofía adecuada para los administradores ha sido tratado de manera satis-factoria" (Dwight Waldo, Teoría de la administración pública, El Estadoadministrativo, Ed. Tecnos, S. A., 1961, pág. 315.)

Las tareas más importantes y complicadas del Estado se hacen sobre lamarcha -apremiados por los difíciles problemas nacionales e internacio-nales- que no admiten demoras o esperas, ni se logran comprobaciones efec-tivas, dejando que el tiempo acredite los resultados de una labor que escrítica del sistema que vivimos, analítica de la legislación y de la doctrinaimperante, al mismo tiempo que constructiva, porque colabora en la forma-ción y perfeccionamiento de una política necesaria para impulsar el desarrollojurídico del Estado y económico de la sociedad.

La obra legislativa nacional realizada en los últimos años es abrumadoray requiere un trabajo de hermenéutica jurídica mayor que en otras ramasdel Derecho. En tanto que los Códigos tradicionales se mantienen durantelargo tiempo sin modificaciones y tránsitos radicales, y apenas con las par-ticulares adiciones y reformas que exigen nuestras actuales condiciones socia-les, la legislación administrativa se va sucediendo en incontenible prolifera-ción -que, entre otras consecuencias-, impide su codificación. Los adelantosen esta materia constituyen verdaderas conquistas sociales, reflejo de la apli-cación de una política de justicia social gubernamental, que una vez consa-gradas en la Constitución o en la legislación federal no admiten retrocesoso claudicaciones. Una ley administrativa adelantada se incorpora sólidamen-te a la estructura de una comunidad, principalmente a sus tradicionescons-titucionales que admiten superación, mas no su destrucción. Tal como aconte-ce con la nacionalización de la tierra, del espacio, del de la enc~rg¡[aeléctrica, y más recient~ente~ con .la~J1~vasleyes·inversión-nacional yex:tralljera, la .ctepoltlacióft, la

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fesiones, de turismo y otras, que se van sucediendo cuando las condicioneshistóricas, políticas, económicas y sociales favorecen su incorporación al or-den jurídico nacional.

La elaboración .doctrinal estimulada por importantes organismos nacio-nales e internacionales, va formando un material bibliográfico de propor-ciones cada vez mayores en sus ramas especializadas, que se alejan de lamateria básica para integrar conocimientos independientes. El derecho finan-ciero, tributario, crediticio, presupuestal, minero, patrimonial, de la propie-dad industrial, vial, económico y otras ramas más, van confirmando su auto-nomía sistematizada y sus .principíos especializados se apartan del derechoadministrativo.

La obra jurisprudencial de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,bajo la influencia de los factores políticos, no le asegura toda su autoridadgeneral como suprema institución del orden jurídico nacional, pero sinduda, se observa un mayor desarrollo que se refleja en la solidez de lasinstituciones nacionales, en particular, en la noble institución mexicana deljuicio de amparo. Aspiramos a que nuestro más alto Tribunal de Justicia,ahora estimulado con las reformas a la estructura del Poder Judicial de laFederación, -construya un derecho jurisprudencial de elevado alcance y obli-gue a las autoridades administrativas a circunscribirse a las normas que re-gulan su actuación.

El derecho administrativo vigente atiende en forma precisa a los com-plejos problemas lógicos del crecimiento desorbitado de la acción pública,mas no siempre la leyes suficiente ante el reclamo de .la política o a laexigencia de la economía.

El esfuerzo más notable de los publicistas fue soltar las amarras quelo tenían sumergido y subordinado a la norma del 'interés particular. El de-recho privado es la obra jurídica más importante de los siglos pasados, perosus caracteres se han reducido a ser un derecho protector de intereses par-ticulares, mantenedor de sus privilegios y explicación inevitable de las in-justicias históricas que a su amparo se cometieron, desde la formación delCorpus [uris Civilis hasta el presente siglo, en que las instituciones priva-das tradicionales parecen todavía inconmovibles como el matrimonio, lapropiedad y otras.

Desde fines del siglo XVIII el derecho público y luego el derecho admi-nistrativo inician una lucha paralela al desenvolvimiento de las transfor-maciones sociales, recogen y transforman en principios jurídicos lo que formael sedimento estable o constante de los anhelos de los grupos humanos. Apartir de esos momentos el vuelo del derecho público es brillante e incon-tenible. ,El futuro reserva un lugar preferente al derecho que tiene pormisión la protección del interés general y a la organización' de los serviciospúblicos.

No. es un derecho que se subordina exclusivamente. a. ,13$ creacíenes desus i~i8t3$J nLa intrascendentes rutinas admin~~tJ'é;ltiva~ E$t~ ~recho prm-cipaltnente se origina en los cQIIlplejO$ fenó~l),()& ,4e .la.s()Qe

DERECHO ADMINISTRATIVO II

Estado. Las nuevas formas responden al llamado de las abrumadoras nece-sidades sociales. No es un derecho estancado o de difícil evolución, porquelas fuerzas mismas que lo animan lo convierten en un derecho juvenil, vigo-roso, de aplicación cotidiana, de insistencia creciente y de penetración inelu-dible, en una sociedad que nos abruma con sus incontenibles incertidumbres.

Las instituciones administrativas se manifiestan ante el creciente e impe-rioso reclamo de los grupos de presión. El jurista, en esta rama del derecho-más que en ninguna otra- se ve obligado a participar en las contradiccio-nes ideológicas corrientes que le obligan a tomar partido y aceptar un caminoque inevitablemente conduce a conclusiones partidistas. Esta confluencia deopiniones tan intensa y dispar nos recuerda la desembocadura de los ríosal mar; en ocasiones no sabemos dónde termina o comienza el mar, o enotra proyección río arriba, nos encontramos con enormes zonas de agua dulceo salobre.

El jurista de antaño en el campo del derecho privado se mostró conser-vador y hasta cierto punto rutinario. Por razones ineludibles el legisladorfrancés de la Revolución, que creó la justicia administrativa, desconfió dela rutinaria y lenta justicia civil.

En las investigaciones actuales de la Ciencia Política, el jurista estudialos problemas que 10 acosan con inquietud intencionada y grave responsa-bilidad, en el escenario mismo de la lucha social. ¡Cuán difícil resulta romoper con los prejuicios establecidos y aconsejar las medidas que pueden serútiles a una comunidad, que no sabe si apoyar los intereses creados o afron-tar los riesgos de nuevos planteamientosl

El derecho público es un cuerpo normativo de creación y funcionamientode instituciones inspiradas en el interés general. Su contribución es necesariapara salvar al Estado de los graves desquiciamientos que constantemente sesuceden y que en época próxima aumentarán en intensidad < peligrosa.

La clase profesional del mundo del derecho -que hoyes objeto de tantasy tan acerbas críticas- tendrá que transformarse en un nuevo grupo defuerza actual, consciente de este devenir histórico. La lucha por el derechovuelve a adquirir una actualidad notable. El jurista, al formular los esque-mas y doctrinas jurídicos, se convierte en un actor en el drama políticomoderno y sus ideas se concretan y valoran en los programas de la planea.ción estatal. Participar en esa lucha es darle a nuestra actividad una cate-goría insospechada.

El derecho constitucional y el derecho administrativo no se contienen enuna efímera literatura. Para esa investigación no valdría la pena de sacri-ficar el mundo pasajero de las cosas materiales. El goce espiritual del juristase encamina a ordenar lo desordenado, a evitar cualquier anquilosamiento dela administración e a las instituciones , ante las fuerzas

niepn su las


cura mejores formas de la vida integral del hombre, pensando que las utopíasde ayer, bien pueden ser felices realidades en el orden de mañana y desempol-varán halagüeños falansterios, Arcadias o Repúblicas de filósofos. Entoncesla humanidad habrá comprendido que el trabajo ideal no se perdió, sino quediáfanamente quedó prendido en la inquietud creadora del espíritu.

Una tarea sin duda difícil -en un mundo saturado de apatía, egoísmoy de pobreza de espíritu-, pero que es necesario llevar al cabo contra vien-to y marea, para mover a los hombres a empresas superiores y convencer-los de que el hombre-rebaño halagado en su apacible vida de satisfacciónde necesidades primarias, que sólo despierta ante las violentas agresiones de lasociedad contemporánea, debe contribuir con entereza a facilitar el adveni-miento del hombre de naturaleza anímica diversa a la presente. Un ser hu-mano responsable y técnico dispuesto a afrontar un mundo en complejidadcreciente.

El comunismo soviético en la expresión filosófica de Marx, Engels yLenin, preconiza la desaparición del Estado y la transformación de las sa-ciedades. En cambio fortalecen la estructura de la Administración Pública,como elemento de orden imprescindible para la vida social, gobernada poruna clase burocrática que dificulta su desarrollo.

La experiencia histórica nos enseña cómo los pueblos han sufrido tre-mendas convulsiones revolucionarias, graves alteraciones a la paz social, perolo que los pueblos no soportan es la anarquía, porque equivale a tanto comoa un aniquilamiento de la sociedad, una destrucción absoluta y absurda dela cultura humana, es entonces cuando se afirma la acción eficaz del Dere-cho, como imprescindible elemento de la vida social.

Nosotros, por el contrario, con nuestro tradicional credo democrático, nosaferramos a la idea de la supervivencia del Estado, que tendrá que superarseante el peligro de su aniquilamiento. Aun en los países socialistas o dedemocracia popular el Estado es una institución indispensable como elementoordenador de la comunidad y no se barruntan signos de su desaparición otransformación.

En las naciones de estructura democrática y federal, que luchan por unestatismo civilizado, los estadistas siempre amparados en los valores de lacultura occidental, comienzan por reconocer las imperfecciones del Estado,los inevitables desarreglos sociales, la inhumana injusticia que lo rodea, lasbárbaras costumbres que aún subsisten. El materialismo no puede decir másde lo que esta crítica expresa de la organización estatal clásica. Sin dudasurgirá un nuevo Estado, cada vez más perfecto, cuando el hombre participeen una obra social armónica de magnas proporciones en la que todos asu-man su responsabilidad y aprovechen el inmenso campo y posibilidades dela tecnología actual.

Estamos plenamente conscientes de que las imperfecciones de las insti-tuciones democráticas pueden desaParecer si.·~·.·tiene la convicción de quehay que emprender tareas audace~, en intensitladciel1t1fica supretna, técni~camente conformadas y con una maY(lr proyección hasta hoy rtoempleada~

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Acabar de una vez con las mediocres tareas políticas de vegetar alrededorde los presupuestos; o de peligrosos endeudamientos públicos, afrontar condecisión la reforma administrativa; lanzarse valientemente al mundo de ma-ñana disponiendo de las corrientes crediticias, realizando obras que incre-menten los ingresos públicos; desandar con valor muchos de los caminoserróneamente emprendidos y pérfidamente sostenidos, aunque con ello seafecten muchos intereses surgidos del desorden, de un tradicionalismo con-servatista inoperante y de la indiferencia; llevar por convicción -al gober-nante y al gobernado- a la construcción de un mundo mejor estructurado,al mismo tiempo que se reconoce como meta ideal, el más legítimo de losderechos del hombre: el derecho a vivir en un régimen de seguridad total,combatiendo la intranquilidad e inseguridad que sólo conducen a un mundode vicios, que acaba por agostar las fuentes más nobles del espíritu.

Sabemos que no es tarea sencilla en los Estados modernos pasar de unademagogia fulgurante de hombres que se creen providenciales, á una técnicainstitucional elevada para acabar con la indolencia de seres ofuscados en elespejismo lastimoso de esta época -de oligarquías adueñadas indebidamentedel poder, por caminos no democráticos que, como el Leoiathan de ThomasHobbes, devora a sus propias creaciones-; de costumbres políticas que afec-tan seriamente las libertades humanas; de una administración pública lentay desorganizada, impropia para realizar la obra inmensa que apunta el fu-turo; y de grupos de presión que indebidamente obtienen privilegios, validosde su influencia de grupo, frente a las grandes carencias colectivas, en lu-gar de armonizar sus anhelos con los grupos marginados más numerosos queno disponen de los mismos elementos para una acción política eficaz endefensa de sus intereses.

Los regímenes políticos que niegan la libertad o explotan al hombre,llámense capitalistas o comunistas son transitorios porque llevan en sí elgermen de su propia destrucción. Lo mismo es dañino el régimen que dosi-fica o elimina la libertad, que el que la cotiza en la balanza de los merca-deres. Las sociedades se acostumbran a la injusticia, como muchos pueblosa la zahúrda en que viven o al agua contaminada, porque no tienen otracosa con qué sustituirla. La tiranía que emplea la violencia, desenfrenaday despiadada, es tan grave y destructiva como la tiranía verbalista y abru-madora, que pretende alimentar a' un pueblo con palabras dispersas e in-trascendentes; en ambas se acaba por pervertir los valores de una comunidad.

La personalización del poder es un fenómeno político de estos tiemposy no debemos alarmarnos de los ejecutivos fuertes que concentran la fuerzamaterial y jurídica del Estado, si la política social es definida, se mantienenlas libertades fundamentales y se cuenta con una administración pública deeconomía mixta. El mundo, apremiado por las tremendas necesidades socia-les, acabará por destruir su propia y anticuada filosofía social y construirásus instituciones con. un realismo trascendente.

Fuera de ~os cuantosjd~a1istas.-grandes y apasionados señores del mun-do- 1~.4ist()ri~.. $Ólo .rcegi!ltfa.mucheduqlbr~s .tris~s.y sin .. futurQ,. con, ~a .vista


en el suelo, que arrastran penosamente sus vidas. Una propaganda vehe-mente y discutible afirma que el hombre-masa en la actualidad, al que sele pretende hacer vivir en una ilusoria sociedad de consumo tiene los ojospuestos temerosamente en el mañana, como no lo había hecho en ningunaotra etapa anterior y que esa es la realidad, lo mismo en los Estados demo-cráticos que .en las naciones comunistas. En grandes regiones del planeta,masas mudas y hambrientas pasean desoladamente el fardo de sus vidas enun mundo de angustias y privaciones, que ellos no han formado, pero queestoicamente soportan y sostienen, esperando el despertar de los grandes or-ganismos internacionales, cuyos Estados se mueven en el círculo de hierrode los intereses impasables de sus economías nacionales.

y entre tanto las grandes y lacerantes preguntas de la humanidad aúnno encuentran su debicla respuesta: ¿Cuál es la fórmula social y política paraque el hombre viva en paz y creadoramente sobre la Tierra?

Estamos seguros de que hombres incorruptibles y leales a su dignidadhumana, sacrificando las mejores horas de su existencia, algún día triun-farán en la ardua tarea de la conquista de la verdad, descifrando el labe-rinto de las leyes naturales que lo acosan y construyendo, con sus imperfec-tas leyes humanas, un mundo social que se haya liberado de sus móvilesirracionales.

Es necesario, por tanto, concluir sin vacilaciones. que la obra social noserá realizada en toda su plenitud por el hombre de 'hoy, espiritualmentedeformado. que se abruma con tantos años de errores y oscuridades que pien-san que la vida se ha desarrollado para el disfrute de unos cuantos.

Cuando pasemos de esta etapa crítica y en transición que vivimos. consus problemas ilimitados y aparentemente insolubles -más por la intransi-gencia de los que gobiernan. frente a la ceguera e ineptitud de los gober-nados, que se resisten a fortalecer la organización política en la que nece-sariamente deben vivir-. y pasemos a otro estadio moral de cultura superior.seguramente que mejores generaciones que las actuales, podrán contribuir apreparar el camino de una nueva y trascendente realidad política y econó-mica -que disponga de una poderosa Administración pública, con mediosoperativos eficaces por estar técnicamente programados- y un Derecho ad-ministrativo superior que sea garantía de seguridad y eficacia. dejando unmargen racional de acción a la iniciativa de los particulares, que de todasmaneras tendrán que ajustar sus actos al interés general. limitar sus excesi-vas especulaciones y colaborar en los amplios programas de planificaciónestatal.

Ahora es cuando más debemos empeñarnos en la enseñanza del Derechoadministrativo, ante un mundo en una constante 'transformación, que haobligado al poder público a una intensa labor legislativa en materia admí-nistrativa, Nuestro empeño debe fincarse en orientara'lóséstu'diasos de nues-tra materia en el conocimiento de esta nueva legislaclórl.~ÍJjarcada"en unprograma general del desarrollo social y de lareforma'ad1ñlnisaativa, que

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se ha iniciado en este régimen, con la Ley orgeínicade la administraciónPública Federal que trata de reestructurar los cuadros administrativos anoteriores con una más adecuada distribución de la competencia de las secre-tarías de Estado y Departamentos administrativos. y un control más efectivoy directo de los organismos paraestatales, agrupados en sectores especializados.

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PRIMERA PARTE

LA AUTORIDAD INSTITUCIONALDEL ESTADO

TíTULO PRIMERO

LA ACTIVIDAD DEL ESTADOCONTEMPORANEO

CAP1TULO 1

LOS FINES DE LA' ORGANIZACIóN POLfTICOADMINISTRATIVA

l. La actividad del Estado.-2. Los fines del Estado.-3. Clasificación dela actividad del Estado.-4. Doctrinas contemporáneas que determinan laextensión de los fines del Estado.-5. La doctrina del Estado mexicano.

1. LA ACTIVIDAD DEL ESTADO

La actividad del Estado se ongma en el conjunto de operaciones, tareaso facultades para actuar -J'urídi,cas, materiales y técnicas-«, que le corres-pon den como persona jurídica de derecho público y que realiza por medio ,!de sus órganos. Las actividades jurídicas del Estado están encaminadas a lacreación y cumplimiento de la ley. las actividades materiales son simples:desplazamientos de la, voluntad y las actividades técnicas son las actividadessubordinadas a conocimientos técnicos o científicos.

El Estado es un producto social, una obra humana que se integra a lo:largo de un proceso histórico, pletórico de luchas sociales y de intensa trans-:formación de los grupos. El determinar 10 que el Estado pueda hacer, esmateria de disciplinas diversas. que comprenden la totalidad de la vida hu-,mana. Es necesario, por tanto, la determinación de cuál debe ser la ,extensióriy los modos para realizar los fines del Estado.

El orden jurídico de un país define y concreta las aspiraeíonesen la medida se ha estimado necesario el desarrollo

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dicionalismo y conservatismo británico, son el antecedente del régimen cons-titucional moderno a través del sistema parlamentario. Este sistema ha lle-nado su época y probablemente se orientará en otros derroteros de su expe-riencia constitucional en el futuro.'

En principio, toda finalidad que se atribuya al Estado, en una forma uotra, directa o indirecta, viene a afectar los intereses de los particulares,como dos círculos concéntricos que guardan una relación de necesidad. Elproblema más grave de la sociedad moderna es la determinación de la situa-ción del hombre frente al Estado, materia que preocupó a Spencer en elsiglo pasado.f

En las sociedades de tipo liberal, la acción del "Estado gendarme" seredujo a meras actividades de vigilancia, dejando a la libre iniciativa par-ticular su fuerza creadora. En una sociedad compleja como la moderna, encontinuo crecimiento demográfico y con los elementos reducidos que satis-facen sus necesidades, el Estado-providencia ve aumentada considerablemen-te su esfera de acción. Esto plantea problemas tan decisivos como el desaber si en el futuro se llegará a eliminar el interés individual, frente a lasexigencias apremiantes de los intereses sociales, como en la sociedad colec-tivista, o el Estado logrará finalmente encontrar en el Estado democráticofederal, una forma armoniosa de transacción en que se mantenga el equi-librio entre la acción particular y la acción pública,"

Los fines se incorporan al orden jurídico, es lo que Hartmann ha llamadoel arte de transformar tendencias sociales en formas jurídicas. Cuando unacorriente de opinión precisa un camino, se requiere organizarlo en fines,clasificarlos en órganos, proveerlos de medios, para que puedan ser cumpli-dos en bien de la comunidad. Una vez reconocidos como principios jurídicos,es entonces cuando hablamos de atribuciones, funciones, competencia, juris-dicción, prerrogativas, facultades, derechos, poderes jurídicos y otras deno-minaciones. Múltiples han sido los esfuerzos de los científicos para dotar alderecho administrativo de una base general y de una terminología apropíada.t

Debemos a Bonnard el desarrollo de la idea de atribución como base del de-recho administrativo. Para este autor, "se encuentran en el Estado tres nocionesesenciales: las atribuciones, las funciones y los servicios púb licos. Ellos forman lasustancia del Estado. Las atribuciones son las tareas, los trabajos que el Estadorealiza. Ellas constituyen los objetos de su actividad. Esta noción de atribucióncorresponde sensiblemente a la de profesión para los individuos; Cuando se dice

1 Marchan Frederick George, A Constitucional History o/ modern England. 1485 tothe presento Harpers Se Brothers. Publishers New York, 1960, 1 v. 496 págs.

2 Herbert Spencer, El individuo frente al Estado.3 Jiménez de Parga y Cabrera, Manuel, Los regimenes poUticos contemporáneos. Ed.

Tecnos, S. A., Madrid, 1960, 1 V., 485 págs.~ La opinión moderna en contra de los conceptos tradicionales de la Teoría consti-

tucional se encuentra en todo su vigor. Además del concepto. de atribución, el propioconcepto de funciones del Estado es objeto de una consideración crítica en los sistemasmodernos, que pretenden eliminar conceptos ambiguos, para dar paso a una teoría ad-ministrativa, apoyada en las nociones que han pasado por el tamiz de la depuración.


que el Estado es industrial, comerciante, profesor, se indica en esa forma la atri-bución realizada por el Estado".5

Algunos autores han empleado como base de su exposicion la idea deatribución, la que se considera "como la piedra angular del derecho admi-nistrativo", para justificar el contenido de la actividad del Estado y la ex-plicación de la naturaleza jurídica de las instituciones administrativas pormedio de las 'atribuciones públicas. Esta idea, abandonada a la fecha, fueconsiderada en algunos casos en el desarrollo del derecho administrativo.sSe ha impugnado decididamente esta noción de atribución, estimándolacomo un concepto insuficientemente elaborado para fundamentar nuestroderecho administrativo y en general sus teorías. El derecho francés tambiénse ha alejado de esta teoría expuesta por Bonnard.

En la literatura administrativa latinoamericana, Sayagués Laso 7 formulala crítica del término atribución considerándolo impreciso, pues significa"cada una de las facultades" que a una persona da el cargo que ejerce ypropone, en cambio, la palabra "cometido de estado", que quiere decir co-misión o encargo.

El concepto de atribución es un concepto útil, pero no indispensable. Esun término que no fundamenta las instituciones de derecho administrativoporque puede fácilmente omitirse. Para una disciplina jurídica es útil contarcon numerosos términos que permitan el mejor conocimiento y manejo delos problemas del derecho, sin darles un alcance mayor al estricto. El usode términos de connotación muy general nos conduce por un camino deincertidumbre. El concepto de atribuciones del Estado es de fácil empleodentro de ciertos límites muy convencionales, pero no como un elementobásico, ni menos aceptarlos como un elemento necesario para definir lasinstituciones administrativas.f

2. Los FINES DEL ESTADO

Para especular acerca de los temas generales del derecho administrativotomamos como punto de partida el problema de los fines del Estado. Aun-que esta materia corresponde a la Ciencia Política debemos referirnos conbrevedad, a algunos de los aspectos del problema teleológico. Esto nos lleva

5 Bonnard, Precis de droit administrati]. París, 1932, pág. 18. Ed. Sirey.6 Gabino Fraga, Derecho administrativo. 14ª" ed. Ed. Porrúa Hnos., S. A., México,

1971. Tít. 1, cap. 1, pág. 13. Carre de Malberg., ob. cit., pág. 160.7 Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo. Montevideo, 1953. T.

1, pág. 49. En la página 51 se enjuicia el concepto de Fraga sobre atribuciones,s La jurisprudencia administrativa no debe emplear con liberalidad el término de

atribuciones como base del derecho administrativo mexicano. Debe tomarse en cuentaque la mayor parte de los tratadistas de esta materia, no se valen de ese concepto paraconstruir sus opiniones y se podría originar confusión irreparable y malentendidos quedeben evitarse en una disciplina en proyección oen proceso de elaboración.


a determinar cuál es la actividad general del Estado, es decir, lo que debehacerse de acuerdo con el orden jurídico imperante en un país.

El Estado es una obra colectiva y artificial, creada para ordenar y servira la sociedad. Su existencia se justifica por los fines que históricamente sele viene asignando. El Estado existe para realizar esos fines y se mantendráen tanto se le encomienden esas metas,"

El fin histórico-político es la razón por la que se integra un complejo deactividades; la idea de fin tiene el significado de intención, de objetivo ode voluntad dirigida. Dice R. Van Ihering: "En el dominio del Derechonada existe más que por el fin, el derecho todo, no es más que una creacióndel fin." 10

El Estado no debe ser una facción que gobierna con exclusividad, niuna organización al servicio de grupos privilegiados. Su finalidad es servira todos sin excepción, procurando mantener el equilibrio y la justa armoníade la vida social. La idea del interés público es determinante en las insti-tuciones políticas. Favorecer a un grupo con detrimento de otro, es crearprofundas desigualdades sociales, que el Estado debe empeñarse en hacerlasdesaparecer o a lo menos atenuarlas.

Si del campo jurídico pasamos al dominio jurídico-político nos encontra-mos que el Estado es el ordenamiento total, en un determinado territorio, yregulado por fines que son el resultado de un proceso histórico.u

La actividad del Estado, es decir, lo que el Estado debe hacer, se, definepor el conjunto de normas que crean árganos, fijan su funcionamiento y losfines que deben alcanzar. La exigencia lógica del Estado se precisa por los fi-nes o propósitos que una sociedad organizada le ha venido señalando deacuerdo con su propia naturaleza.w

9 "En la actualidad los hombres buscan en todas partes saber dónde están, a dóndevan y qué pueden hacer -si es que pueden hacer algo-, sobre el presente como historiav el futuro como responsabilidad. Esas preguntas no puede contestarlas nadie de unavez por todas. Cada época da sus propias respuestas. Pero precisamente ahora hay una di-ficultad para nosotros. Estamos a fines de una época y tenemos que buscar nuestraspropias contestaciones. Estamos al final de la que se ha llamado Edad Moderna. Asícomo la Edad Antigua fue seguida de varios siglos de predominio oriental, que 10i occi-dentales llamaron, con sentido provincial, la Edad Media o del Oscurantismo, así ahorala Edad Moderna empieza a ser seguida por una edad Posmoderna. Quizás podamosllamarla la Cuarta Época." C. Wright Mill, La imaginación sociológica, F. C. Ec. Méxi-co, 1961, pág. 178.

10 R. Von Ihering, El fin en el derecho. Obra aparecida en el año de 1877.11 "Ala expresión fin del Estado van unidos tres problemas completamente dife-

rentes. Se puede preguntar: qué fin es el que cumple la institución del Estado en laeconomía de la historia con relación a las últimas determinaciones del hombre? ¿Quéfin ha tenido o tiene un Estado individual determinado en la historia? Y finalmente,¿qué fin tiene la institución del Estado en un momento. determinado para los que for-man parte de él, y, por tanto, para la comunidad? Para los fines de este Tratado loque nos interesa indagar son los fines objetivos del Estado," George Jellinek, TeoriaGeneral del Estado. Ed. Albatros, 1943, Buenos Aires, 1 v, 647, pág. 187 Y ss.

12 baga, P. Luis S. J., Elementos cl( tlerechQ político. 2 vols. Bosch Ed. Baree-lona. T. J, págs. 183 a 204. Adolfo Posada, Def'~ho Polltieo. T. 1, pág. S05. Mlldrid.


El Estado no debe tener otros fines que los de la sociedad, aunqueciertos fines forman tareas u operaciones técnicas de su actividad para fa-cilitar o preparar el cumplimiento de los fines que se llevan a cabo en formaexclusiva o de facultades concurrentes con los particulares. No nos referimosa todos los fines sociales, sino a los fines objetivos del Estado.

La sociedad conserva un campo extenso de actividades bajo la vigilan-cia y estímulo del Estado. Esa inmensa actividad privada, se puede resumirdiciendo que el individuo) dentro del orden jurídico) puede hacer todo) conexcepción de lo que la Ley le prohíbe. Su capacidad generales la regla, laprohibición, el límite de su acción.

Es, por esta razón, por la que el funcionario es limitado en sus activida-des, y no puede hacer otra cosa que lo que la ley le permite. Su capacidadde obrar es estricta y subordinada al interés general., El Estado y el derecho son medios, organizaciones o instrumento-s, he-¡chos por los hombres y para los hombre~ Para asegurar sus fines la socie-dad crea o reconoce el poder del Estado y lo somete al derecho para ha-cerlo racional y lógico. El Estado no es un organismo dotado de alma, por-que no hay otro espíritu que el de los propios seres humanos, ni hay otravoluntad que la voluntad de ellos. El Estado puede definirse como una insti- ...~tución creadora de instítuciones.P

De nada serviría crear un orden jurídico si al mismo tiempo no se creanlos medios idóneos para hacer posible la realización del derecho. Los ór-¡ganas del Estado son "esferas limitadas de competencia", "unidades jurí-l /dicas de acción") "centros de competencia delimitados por el ordenamiento \jurídico".

Para que estos entes puedan realizar los fines del Estado es indispensa-ble que actúe la voluntad humana a través del Derecho.t!

La idea de fin está implícita en la acción de cada uno de los órganos delEstado, la síntesis en propósitos semejantes, nos conduce a, los fines genera-les que forman la actividad pública. Reducida a un campo menor en sus

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1.923. Lib. Suárez. René Chateau, Introducción a la Política. París, pág. 81. FranciscoPorrúa Pérez, Teoría del Estado. 5' ed., México. Ed. Porrüa, 1969, pág. 417. Mareelde la Vigny, L'activité etatique, Sirey. París. 1954.

13 José A. Llorens Borrás y otros. Universidad de Barcelona. La estructura del Es-tado. Boseh. Barc, Ed., pág. 9, 1958.

14 "El Estado, como toda estructura social, carece de una voluntad real y propia; laque expresa a través de sus órganos no es sino una voluntad exclusivamente humana.La idea. de órgano estatal sólo puede explicarse partiendo de la existencia de ciertaspersonas (gobernantes y funcionarios) a las que el ordenamiento jurídico atribuye unasfacultades que confiere a su voluntad, el valor y la eficacia de la voluntad del Estado.En el campo de las ciencias sociales, el vocablo órgano se despoja de todo contenidobiológico y recupera el significado propio de la etimología: órgano vale tanto comoinstrumento o medio de acción. órgano del Estado es el instrumento o medio a travésdel cual el Estado se coloca en condiciones de querer, de aotuaryde relacionarse conotros sujetos de derecho. Se manifiesta como un centro de competenciael derecho." José A. Llorens Borrás y. otros. La estructura. del Estada. Ed, ~"""~;>."""""""'lona, 1958, pág. 9.


orígenes, hoy se ve ampliada esa acción considera~lemente. ~or un procesosingular encaminado a la satisfacción de las necesidades sociales, el Estadoha intentado tomar a su cargo las tareas que incumben a una sociedad ycuando así lo ha pretendido, las reacciones sociales han luchado para ponerun límite a -la capacidad o determinación estatal.

No debemos considerar fines auténticos del Estado los que se apartan desu elevada misión. Como en el caso de las dictaduras, gobiernos autoritariosque se proponen fines de conquista, de agresión o fines contrarios a la li-bertad. Nada más absurdo y contrario a las ideas modernas que las misioneshistóricas, o pueblos predestinados, por las que un Estado se erige en rectorde los destinos de otros pueblos.P Para esta finalidad indebida han surgidodoctrinas políticas como el fascismo, el nacional socialismo, que tienen a lalibertad como enemigo y pervierten y disfrazan las tradiciones más hondasde un pueblo. Una actitud que cae en el campo de la patología política quepor lo regular aparece en los momentos de transición y desconcierto de lospueblos.!"

La teoría de los fines domina totalmente la vida del Estado, porque elengranaje jurídico que lo caracteriza tiene una finalidad "que explica la ra-zón de ser de la norma misma y que va más allá del simple hecho de lapositividad" los fines del Estado están 'contenidos en el cuadro del ordenjurídico de un país, en principio en la estructura constitucional y en la le-gislación ordinaria y reglamentaria.F

El concepto de fin es un elemento necesario para determinar si el idealcontenido en la norma constitucional no se desvirtúa en el orden jurídicoimperante, y realiza un propósito no implicado en la norma suprema. Sellama "desviación de poder", cuando el funcionario se aparta de la finalidadque encierra la ley.1B

15 ¿Cuál es el fundamento psicológico de la dictadura? "¿Cómo explicar el poder deldictador? ¿Cómo es posible que grandes naciones compuestas de decenas de millones deindividuos, acepten dócilmente la autoridad de un solo hombre y se sometan con dili-gencia a estas órdenes? La respuesta a esta cuestión debe ser buscada sin duda en lapsicología de la organización social moderna." P. Dubois-Richard, Gordon y M. Mous-kheli, Elements de droit Public. París. Editions A. Pedone, 1937, pág. 92.

16 Benito Mussolini declaró que había que pasar sobre el cadáver descompuesto dela libertad, pero la historia pensó lo contrario.

17 "El fin del Estado, dice Espinosa, no es hacer pasar a los hombres de la con-dición de seres racionales a la. de brutos o autómatas, sino que por el contrario, hasido instituido para que sus almas y sus cuerpos desarrollen sus funciones con segu-ridad y para emplear sus razones libremente, para que no muestren odio, cólera o as-tucia y se traten sin malevolencia."

is La Constitución de 1857 declaró los. fines del Estado mexicano en una formageneral: "Articulo 1. El pueblo mexicano reconoce que los derechos del hombre sonla base y el objeto de las instituciones sociales. En consecuencia declara que todas lasleyes y todas las autoridades del país, deben respetar y sostener las garantías que otorgala presente Constitución." La Constitución de 1917 contiene los fines del Estado mexi-cano en todo su articulado. Por ejemplo: el artículo 3, que se refiere a la educaciónpública, se incluye en las garantías individuales, sin embargo, pierde ese carácter cuan-do define la política educativa del Estado. Más que una garantía individual, debe es-


La vida social está en constante evolución y exige la intervención delEstado en formas cada vez más complejas, para orientar el desarrollo sociaJ.l9El Estado ejerce una función rectora de la vida social, pero la sociedad es laque finalmente imprime sus propias modalidades a las instituciones engeneral.

3. CLASIFICACIÓN DE LA ACTIVIDAD DEL ESTADO

Se han adoptado diversos criterios para clasificar la acción del Estado.En una primera consideración se establecen las relaciones que existen entrelas facultades públicas y la actividad de los particulares.P"

El Estado en su doble carácter de gobierno y administración concretasus fines, cometidos o competencias, en sus órganos jurídicos que forman unaestructura especial.yson los funcionarios y empleados públicos y los propiosparticulares, los que desarrollan la actividad del Estado encaminada a sa-tisfacer las necesidades generales.

Las funciones, del Estado y los poderes públicos que le corresponden,son potestades constitucionales que dividen, lógica y políticamente, la accióndel Estado con fines democráticos y técnicos y evitan la concentración de lafuerza estatal en una persona o entidad.

Es necesario particularizar esa compleja actividad o tareas públicas, parahacerla prácticamente realizable entregándola parcialmente a diversas en-tidades públicas o privadas, en esferas de competencia más o menos amplias.De este modo se crean instituciones, servicios públicos, empresas y otras for-mas que hacen posible la ejecución de los propósitos que incumben al Estado.

De esta manera Bonnard distingue tres categorías de atribuciones o zo-nas de competencia estatal.P!

timarse como una garantía social, y estatal, aunque existan opiniones que lo impugnenen ambos sentidos.

19 Esfuerzo significativo el de Hermann Heller para desentrañar el sentido de 108fines frente al mundo de los valores. "Desde que dominan en la teoría del Estado elpositivismo y el hlstoricismo, es corriente resolver la cuestión del valor del Estado refi-riéndose a su sentido comprensible o a su fin. Esta confusión entre sentido y valorde un fenómeno cultural, es uno de los más funestos errores del pensamiento contern-poráneo, La función de "sentido del Estado", como la de todo fenómeno histórico, siem-pre está ciertamente referida a valores. Pero esta relación puede ser positiva o negativa.Cualquier banda de ladrones u organización de asesinos. tiene también un sentido comoprensible. La cuestión de la consagración o justificación del Estado no puede, pues.resolverse con la simple consideración. de la función comprensible."

20 Fernando Garrido Falla (Tratado de derecho administrativo, tomo H, 2" ed. 1962,pág. 115), clasifica la actividad administrativa de acuerdo con los siguientes criterios:a) Por razón de su contenido; b) Por su forma; e) Por su exigibilidad; y d) Por el ré-gimen jurídico a que está sometida. En el primer grupo enumera las competenciasestatales y la actividad jurídica, material y técnica, en el segundo la actividad jurídicay la social y la policía. fomento y servicio público; en el tercero las relaciones entreadministración y particulares; y en el cuarto las normas que la regulan.

21 Roger Bonnard, Precis elementaire de droit administratij, Recueil Sírey, 1926.págs. 16 a 20.


a) Primera categoría: La reglamentación de la actividad privada, queconsiste en regular la actividad de los particulares en las relaciones que ellostienen entre sí, con el fin de asegurar el buen orden de estas relaciones.v'

Bonnard, autor de esta clasificación, manifiesta que esta reglamentaciónes susceptible de presentarse bajo aspectos variados que es necesario pre-cisar: 1. Por medio de disposiciones imperativas y supletorias. 2. Reglamen-tando la actividad privada por vía represiva y por vía preventiva. 3. Re-glamentando la modificación de los patrimonios privados.

b) Segunda caiegoria: El fomento, limitación y vigilancia de la activi-dad privada. El fomento consiste en facilitar o ayudar a la actividad privaday presenta formas múltiples y variadas y la vigilancia que implica una in-tervención del Estado en ocasión de las diferentes manifestaciones de unaactividad privada, con el propósito de ejercer sobre ellas una cierta acciónparticular y asegurar así la observación de la reglamentación que le es im-puesta, bajo la forma de control, de una declaración del particular o deuna autorización previa.

e) Tercera categoría: La sustitución total o parcial de la actividad pri-vada por la actividad del Estado. El Estado reemplaza al particular o secombina con él, y le proporciona el servicio o prestación.

También debemos aludir a la opinión de Alessi [Insts. Der. Ad. Bosch ed.T. 1, pág. 240) que expresa:

"El conjunto de la actividad administrativa se puede encuadrar en cuatro grupos:"L. Una actividad que se refiere a la organización jurídica objetiva o subjetiva

del ente administrativo;"2. Una actividad para conseguir los medios necesarios para el funcionamien-

to de la maquinaria estatal;"B, Una actividad dirigida a asegurar el orden jurídico y la seguridad social

en las relaciones internas y la seguridad del Estado en las relaciones externas; y"4. U na actividad dirigida a proporcionar utilidad a los particulares bien de

orden jurídico -como el servicio del registro de la propiedad-, bien de ordeneconómico-social en relación con las necesidades físicas, económicas, intelectuales,etcétera, de la población."

El profesor de la Universidad de Lieja, André Buttenbach afirma quecuando se trata de definir la acción de la Administración y de los serviciospúblicos, por el ejercicio de la función administrativa, se pueden llevar a

Falzone Guido, Le obligazioni dello Statto. Milano. Dott A. Giuffré, 1960, 1 v.,421 págs.

22 Guido Zanohini. Criteri di classicazione delle varie maniiestazioni dell'azione am-ministratiua. Ri\'. de Dirítto Publico, anno IV, 1954, pág. 529.

Belot Max, 'Fasks 01 gouernment, 1958. Ed. Oxford. U. Prcss.Zink Harold, Motlern Gouernment, 1958. Ed. Van Nostrand.G. Treves, Gli atti amminütrative constitutivi di rapporti tra privati. Riv. de Diritto

Pubblíco, anno IV, 1954, pág. 314.


cabo por una pura descripción de los modos y procedimientos de interven-ción de la Administración.P'

La acción del Estado puede tener por objeto:

a) La reglamentación, la vigilancia y el control de la actividad privada;b) La ayuda a la iniciativa privada y a las empresas privadas de interés co-

lectivo;e) La creación y la gestión de servicios públicos, yd) La administración juzgando los conflictos, es decir, lo que se denomina el

contencioso administrativo.es

"En el último tercio del siglo xx pueden identificarse cuatro fines fun-damentales del Estado, en los cuales se pueden integrar la totalidad de susactividades: en primer lugar, los fines de política general y orden públiro; ¡en segundo lugar, los fines de desarrollo económico; en tercer lugar, los finesdel desarrollo social; y en cuarto lugar, los fines del desarrollo físico. y ordena-ción territorial". Brewer-Carias. Derecho administrativo, Fac. Derecho. Ca-racas, Venezuela, pág. 129. A ellos haremos referencia en el curso de estaobra.

Tales son, considerados en su aspecto material, los principales fines de laactividad administrativa.

Debemos referirnos a los medios de acción de las personas públicas y de losservicios públicos administrativos. Para asegurar el funcionamiento de los serviciospúblicos y de una manera general para realizar su misión las personas públicasy la Administración disponen de los siguientes medios:

a) De personas físicas que son los ti rulares de sus órganos y de sus agen tes;b) De poderes jurídicos que les son propios: el de realizar actos administra-

tivos cuyos caracteres son diferentes a los actos jurídicos realizados por los par-ticulares;

e) De bienes materiales: dominio público y privado, finanzas públicas yd) De regímenes jurídicos necesarios para realizar los fines y funciones.

El derecho administrativo estudia estos medios y su régimen jurídico, elcual comprende: fomento, régimen de policía, servicios públicos, servicios

23 André Buttenbach, Principes Generaux, Organization el moyen de action des ad-ministration publiques. Ed, Larcier, 1954, pág. 11.

24 No es una lucha en contra de la organización y distribución del capital. Es unacontienda que amenaza la destrucción de principios e instituciones tradicionales quenorman el hogar, la juventud, la religión y los diversos modos de vida. La gravedadde este problema radica que en cualquiera de los sistemas políticos modernos que seconsidere, la sociedad se ve en peligro inminente de disolución y corrupción. Frentea 10$ grandes progresos científicos y técnicos, vivimos la decadencia moral más notoriade todos los tiempos. El liberalismo cristiano condena su crítica de esta época diciendoque la tendencia comunista persigue tres objetivos: "alejar a Dios de la vida públicapor medio del laicismo; crear situaciones comprometedoras de carencias de medios d.esubsistencia en las masas populares y capitalizar en favor del comunismo todos los movi-mientos de reivindicaciones sociales".

ANDRÉS SERRA ROJAS

administrativos generales y las relaciones entre la administración y los par-ticulares.

4. DOCTRINAS CONTEMPORANEAS QUE DETERMINAN LA EXTENSIÓNDE LOS FINES DEL ESTADO

La extensión de las atribuciones del Estado guarda una estrecha rela-ción con las diversas tendencias o sistemas sociales, que históricamente hansurgido en el transcurso de la evolución social.s"

Las grandes imperfecciones humanas y desarreglos sociales han suscitadosiempre una constante inconformidad con la actuación del poder público yprovocan con frecuencia los desequilibrios de las estructuras económicas.Nadie puede estar conforme en un mundo lleno de miserias, intereses egoís-tas, pasiones y rencores antisociales. Cuando hacemos referencia a nuestropueblo, aludimos con insistencia a aquella parte numerosa de la poblaciónque lleva una vida infrahumana. Sólo una planeación técnicamente inspi-rada en ideales generosos de justicia social puede resolver la situación pre-caria de las grandes comunidades mexicanas y en general de las comunida-des la tinoamericanas.

En el estado actual de este debate, se precisan diversas tendencias que sedisputan el lugar preeminente. El liberalismo, el socialismo y el comunismocon sus numerosas ramas y desviaciones.w

El liberalismo capitalista es la exaltación del hombre como base del pro-greso social. En el ser humano existen elementos propios y vigorosos paraestimular el desarrollo social que se debe concretar y proteger. Son esasfuerzas las que lo sostienen, sin necesidad de intromisiones peligrosas quedestruyan las libertades fundamentales. Es el fortalecimiento de los interesesque tiene a su cargo el Estado. Señala la limitada intervención oficial enlas relaciones sociales, impidiendo que el interés del Estado se sobrepongaindebidamente a los intereses privados. El Estado sólo se justifica por losservicios públicos y por los fines sociales que tiene a su cargo.27

2;) Roger Bonuard , Droit odministraús, 1926. Sirey. París, p,íg. 21.Diversos autores. El liberalismo y la Reforma en México. Escuela Nacional de Eco-

uomía. UNAM. ID:>7. 1 v. 789 págs.Hector P. Agosti, El l/lito liberal. Eds. Procyon. 1959, 1. v., 184 págs.eo Mg Erni le Cucrry, La doctrina social de la Iglesia. Biblioteca del pensamiento

actua 1. 1960. v y v. 305 págs.Latapi, Kur i Breña y Cuarón, El social cristianismo contemjJoHíneo en la empresa.

Se lía. 1 v. 80 p,ígs, 1963.Las Cartas Encíclicas del Papa Juan XXIII, Mater el Magistrn sobre el reciente

desenvolverse de la cuestión social a la IUl. de la doctrina cristiaua traza nuevos hori-zontes en la lucha social. "Nuestra época está azotada y penetrada de errores radicales,cst;i desgarrada y alterada por profundos desórdenes; pero es también una época que,due inmensas posibilidades al espíritu combativo de la Iglesia."

~í Algunos autores hablan en la actualidad de "Estatismo" como si él representaraalgún sistema en particular. Nada más inexacto que esto, ya que los sistemas actuales


Durante el siglo XIX y en nuestros días se siguen oponiendo estas ideas, comosistemas que se disputan la orientación del Estado moderno. El problema notiene en la actualidad la misma significación que a fines del siglo pasado o prin-cipios del presente. "Las raíces del socialismo moderno hay que buscarlas, antetodo, en el desarrollo de la industria :y de las relaciones sociales que ésta llevaconsigo, desde fines del siglo XVIII", dice Cathrein.

Este dilema no ofrece el mismo planteamiento y proyección en la actua-lidad, porque el debate no debe plantearse entre el liberalismo y el socia-lismo, sino exclusivamente entre las contradictorias tendencias socialistas-moderadas y radicales-, que hoy se manifiestan en irreconciliable oposi-ción, al Estado totalitario o al propio comunismo soviético, en un últimoesfuerzo para salvar el futuro del Estado democrático federal. Hay más dis-tancia ideológica entre el socialismo intervencionista y el comunismo, quecon el propio liberalismo.

Las tendencias socialistas modernas se sitúan desde la organización de-mocrática del Estado Federal, el socialismo cristiano, o el socialismo integralo solidarista, hasta las tendencias más radicales como el socialismo planifi-cado. El socialismo cuenta con numerosos sistemas, doctrinas, opiniones, queorganizan en formas muy complicadas la acción del Estado moderno. Elsocialismo de actualidad se nutre en los principios de un socialismo modera-do, que se opone al principio colectivista del comunismo, en sus dos co-rrientes principales: la organización soviética y la democracia popular china,apoyada en las grandes tesis del marxismo, la concepción materialista de lahistoria y la socialización de los instrumentos de producción.

Antes de continuar en el análisis de las tendencias socialistas debernosreferirnos a la opinión que afirma que el liberalismo como sistema o doctri-na está liquidado o en proceso de su total liquidación, porque ha llenado sumisión histórica y es una mera referencia a un sistema caduco en la historiade las instituciones políticas y económicas.

A menudo escuchamos la afirmación de la continuidad histórica del libe-ralismo, desde los siglos XVIII Y XIX a la fecha. Respecto del valor históricodel liberalismo, nada tenemos quc objetar, pues el liberalismo cumplió sumisión gloriosa al destruir en su época las formas arcaicas de la vida socialdel Estado monárquico absolutista y despótico, que amparaban intereses yprej uicios de otros tiempos.

Los defensores actuales del liberalismo sostienen que éste es un sistcma

se pueden reducir a dos: el liberalismo y el socialismo. La tesis comunista pretende serUna superación de las doctrinas socialistas.

"En nuetro tiempo la alternativa no se da entre liberalismo económico o planea-miento, sino entre buen o mal plancamiento." Harold Lask i,

"La verdad es que hoy todos somos planificadores." ,~. Arthur Lcwis, La plancacioneconómica. México, 1952, pág. 16.

Cathrein, El socialismo, pág. 14.Fernando de los Ríos, El sentido humanista del socialismo. Javier Morali, editor, Ma-

drid, 1926, 1 V., 416 págs.


de principios universales y hasta eternos, los cuales no podrán desaparecer,porque sobreviven en los principios o verdades que toda sociedad juzga comoinvariables, y agregan que muchos de los males de la era moderna, se debenal olvido o negación de esos valores o ideales del viejo Iiberalismo."

La crítica de esta afirmación nos obliga a pensar en el liberalismo comoun sistema en liquidación, y esa supervivencia puede estimarse como transi-toria e inestable y porque los residuos del liberalismo sufrirán nuevas y másprofundas transformaciones. Las libertades humanas que imperan en nues-tro tiempo, no tienen el mismo contenido que las antiguas, ilimitadas y ab-solutas libertades del siglo pasado. Hoy la libertad vale en tanto que guardaun justo equilibrio con el interés social. ,Ningún interés particular puedeconstituir un obstáculo para el desarrollo de las instituciones políticas.

El orden de nuestros días es radicalmente diferente al orden que go-bernó al Estado liberal. Y aunque se trata de seres humanos semejantes ensus necesidades básicas, la cultura que vivimos, en el Estado providencia-efímero y transitorio-s, difiere en su esencia y contenido de la cultura in-dividualista del Estado gendarme. Mañana vendrá el Estado-servicio, el Esta-do-seguridad, el Estado Providencia, o el Estado social de Derecho, a con-figurar un nuevo orden. Los problemas políticos, económicos y sociales tienenun diferente planteamiento, diversas proyecciones y una nueva mentalidadpara juzgarlos. Cada siglo es un mundo espiritual diferente que reclamasoluciones adecuadas a esa época, cambiando como las modas, pero con unsentido más lógico y cíentífico.w

28 Don Luis Montes de Oca, distinguido financiero, ya desaparecido, al comentar aLippman, señaló una nueva interpretación del liberalismo. Véase el prólogo a la obra:Retorno a la libertad, y la obra de Gustavo R. Velasco, Libertad y abundancia. Ed.Porrúa, S. A., México, 1958, 1 V., 182 págs.

Diversos autores. Una encuesta sobre la cuestión democrática de México. Ed. Cultura,1938, 1 V., 403 págs.

29 Antonio Carro Martínez, ob. cit., '1957, pág. 312 nos dice: "El problema políticomás humano y más capital, el que más cala y preocupa a la opinión de todos los pue"blos gobernados; es el de saber y conocer quién manda y gobierna efectivamente en lanación. La respuesta se hallará normalmente en la Constitución o en una ley políticafundamental, que regulará los diversos órganos jerarquizados a quienes corresponde elejercicio del poder. Pero la opinión no se contenta normalmente con esto. Sabe que detrásde las leyes y de los órganos en las mismas instituidas se hallan las personas. Efectiva-mente, no vale engañarse; quien ejerce siempre el poder político en fin país es unapersona o varias, llera, en todo caso, hombres de carne y hueso. En definitiva, el proble-ma crucial es siempre un problema de personas. La ciencia política, las instituciones yel derecho tienden a la despersonalización más absoluta. Se manifiestan como si loshombres fuésemos seres mecánicos, actuando siempre igual. Pero la realidad es muyotra. La realidad demuestra que ha habido un César, un Carlomagno, un Federico dePrusia, un Napoleón, y que éstos, junto con otros muchos hombres, son los protagonistasde la historia y los artífices de las decisiones políticas más importantes. Las guerras,las revoluciones, las leyes, las sentencias, todos, absolutamente todos los actos de la his-toria, son resultado del mando que ejercen unos pocos hombres."

"El liberalismo, dice Gonzaga de Reynold, es mucho más individualista que lademocracia y se halla también mucho más próximo al humanismo. En efecto contemplaen primer lugar la libertad. Todo su sistema consiste en defender y promover la Iiber-


Inútiles han sido los esfuerzos de autores como Walter Lippman en suRetorno a la libertad, para crear un neoliberalismo o demoliberalismo. Losresiduos de los principios liberales que subsisten, apenas si son un buen re-fugio para escudarse en una teoría inofensiva e inoperante -todavía nece-saria para una clase privilegiada-, pero muy limitada para hacer frente alas necesidades apremiantes de millones de seres humanos indigentes.

o. LA DOCTRINA DEL ESTADO MEXICANO

Es necesario comenzar por distinguir cuál es la doctrina del Estado mexi-cano y la del gobierno mexicano. La primera está consagrada en la legisla-ción vigente, la segunda es la que aplican los gobiernos interpretando yextendiendo los textos constitucionales. Esto explica por qué se ofrecen go-biernos de filiación revolucionaria, aplicando radical o moderadamente losmismos textos constitucionales y las mismas leyes.

Las tradiciones políticas mexicanas arrancan del antecedente indígenaprecortesiano y del largo período de la conquista, en la que mantuvieron losprincipios de la cultura occidental y principalmente las ideas políticas delas instituciones españolas trasplantadas a la Nueva España.w

El siglo XIX mexicano se desenvolvió dentro de las ideas del liberalismomoderado y radical, que culminaron en el movimiento de la Reforma y ladivulgación, a fines del mismo siglo, de algunas tendencias socialistas rno-deradas.s!

tad individual. En nombre de la libertad de pensamiento empieza por tomar sus pre-cauciones contra la Iglesia y proclama la tolerancia. Y va tan lejos que terminará poracordar igual valor a todas las ideas. En nombre de la libertad de ser y de proceder.tomará mayores precauciones aún, respecto del Estado, pues su miedo a la arbitrariedadgubernamental es de grado extremo. Y contra dicha arbitrariedad habrá de acorazar alciudadano con garantías. Separación de poderes, a fin de asegurar la independencia delLegislativo y del Judicial frente al Ejecutivo. El papel del Estado queda, pues, limitadoal mantenimiento del orden de la calle, a impedir que las libertades individuales sepisoteen recíprocamente. Prohibición al Estado de competir con el individuo y de pri-varle de la más mínima parcela de libertad económica. El Estado no debe ejercer nifunción industrial ni función económica."

30 La técnica del Estado moderno ha establecido como elemento básico la conside-ración unitaria de la organización política. El poder público es indivisible y su accióncoordinadora y unificadora.

El poder del Estado se fracciona en un número importante de órganos, que recibenel nombre de órganos del Estado, que son fracciones de competencia de mayor o menorimportancia. Cuando se ejerce esa competencia en ella se representa el poder del Estado,sin que implique la división del mismo. En el acto más elemental del poder y por hu-milde que sea el agente público, en él se manifiesta íntegramente el poder del Estado."Sea cual fuere el número de los órganos el poder estatal es siempre único." Jellinck,ob, cit. T. 11, pág. 164.

31 "En principio, la potestad del Estado es una. Consiste de una manera invariableen el poder que tiene el Estado de querer por sus órganos especiales por cuenta de lacolectividad y de imponer su voluntad a los individuos, Cualesquiera que sean el con-tenido y la forma variable de los actos por medio de los cuales se ejerce la potestad


La constitución de 1857 estableció un orden liberal moderado sin acep-tan los principios radicales del grupo liberal extremista, que se vio defrau-dado al no conseguir la adopción de sus ideas por el Constituyente.

Durante el régimen del presidente Porfirio Díaz, el país vivió moderada-mente al amparo de una tendencia conservadora y capitalista, con ligerosatisbos de intervencionismo estatal, como en el caso de las sequías que obli-gaban a la importación del maíz, y sin que dejasen de manifestarse los pri-meros brotes de rebeldía en pro de las ideas socialistas, radicales o mode-radas, expresadas por los precursores de la Revolución como Ricardo y JesúsFlores Magón.

La Revolución de 1910 -violenta reacción contra la dictadura- inte-gra por etapas su programa social en el marco del liberalismo imperante.Primero fue una revolución política, posteriormente una revolución eco-nómica.

La Constitución de 1917 respetó la doctrina liberal en numerosos precep-tos, pero al mismo tiempo introdujo la novedad de los principios estatistas,que pronto habrían de provocar una crisis contradictoria con el sistemaanterior. En forma inevitable estos principios acabaron por informar la polí-tica gubernamental.a-

De esta manera se han sucedido los gobiernos revolucionarios, que siem-pre al amparo de la Constitución y de sus reformas, han matizado su po-lítica en formas muy diversas, hasta nuestros días, en que el Estado se havisto obligado a definirse.

En el Congreso Constituyente, el grupo renovador -de elevados y mo-dernos ideales- incorpora a la Constitución nuevos preceptos con un profun-do sentido de justicia social que sirven de base a la política gubernamen-tal de los gobiernos revolucionarios. La política agraria, obrera, económica,educativa, financiera, vial, marítima e internacional, y en otros ramos

estatal, todos estos actos se reducen en definitiva a manifestaciones de la voluntad delEstado que es una e indivisible. Es necesario, por lo tanto, empezar por establecer launidad del poder del Estado. Pero hecho esto, y desde el punto de vista jurídico, es pre-ciso también, distinguir en este poder que es uno, por una parte las funciones del poderque son múltiples y por otra parte, los órganos del poder, que pueden igualmente sermúltiples. Las funciones del poder son las diversas formas bajo las cuales se manifiestala actividad dominadora del Estado; dictar la ley, por ejemplo, es uno de los modos deejercicio de la potestad estatal, o sea una función del poder, Los órganos del poder sonlos diferentes personajes o cuerpos públicos encargados de desempeñar las diversas fun-ciones del Poder." R. Carré de Malberg, Teoría general del Estado. F. C. Ec, México.1948, pág. 249. Nota.

:3:l Son también importantes las reformas que aporta el proyecto del señor presidenteCarranza. Véase Diario de los Debates el discurso de apertura del período único desesiones del Constituyente. Tomo 1, pág. 260. Dijo el Primer Jefe: ..... mas desgracia-damente, los legisladores de 1857 se conformaron con la proclamación de principiosgenerales que no procuraron llevar a la práctica, acomodándose a las necesidades delpueblo mexicano para darles pronta y cumplida satisfacción; de manera que nuestroCódigo político tiene en general el aspecto de fórmulas abstractas en que se han con-densado conclusiones científicas de gran valor especulativo, pero de las que no hapodido derivarse sino poca o ninguna utilidad positiva",


administrativos, se inicia con todo vigor al amparo de normas constitucio-nales, que luchan en contra del sistema liberal anterior y preludian la inmen-sa transformación ideológica de nuestros días y el irreconciliable debateentre sistemas antiguos que resisten a transformarse y nuevos sistemas queamenazan la desaparición del Estado dernocrático.s"

Se ha sostenido por distinguidos juristas que la Constitución de 1917 noes nueva, es decir, que no difiere en su esencia de la de 1857, sino quc esesta misma y que las normas de justicia social nuevas en el texto son elresultado de la evolución de principios jurídicos, económicos y sociales, queestaban implícitos en la Constitución de 1857 y que, por lo tanto, no contra-rían en su esencia ni las bases de organización del Estado mexicano, ni losobjetivos fundamentales que ésta consignaba.

En diversas conferencias hemos sostenido el criterio de que la Constitu-ción de 1917 respetó una buena parte del articulado de la Constitución de1857, al cual se le hicieron rejormas importantes y se insistió en que eranmeras "reformas". Pero "las adiciones y reformas" que tan hábilmente con-quis,tó el grupo renovador o progresista del Congreso Constituyente, pugnancon el espíritu y la esencia del pensamiento liberalr»

En su estructura es una "Carta" dividida en 136 artículos, pero de unprecepto a otro hay diferencias sustanciales de contenido ideológico. No esposible conciliar el artículo 4 y el artículo 123, y el concepto de la propie-dad liberal con la propiedad estatista, y así otros preceptos establecen estacontinua contradicción. La Suprema Corte, con un sentido actual de inter-pretación, ha mantenido el espíritu renovador de la Constitución de 1917y sus reformas.

A pesar de su aparente unidad, no es una misma ley fundamental la quenos rige: son, en verdad, aspectos antagónicos de una frenética lucha ideo-lógica. En el primer aspecto se ampara la organización liberal del EstadoMexicano, que se opone a toda intervención estatal y son mínimos los casos

33 Estas ideas fueron sostenidas por el licenciado Eduardo Bustarnantc en su confe-rencia denominada: "El régimen fiscal. Bases Constitucionales. Realizaciones. Estado ac-tual", sustentada en la Escuela Nacional de Economía de la UNAM, cursos de inviernode 1957.

Véase en contra, la conferencia (Debate. órgano de la Asociación y Colegio de Abo-gados de Ciudad j uárez}, de Andrés Sena Rojas sobre. los "Problemas constitucionalesdel mundo moderno", febrero de 1961, pág. 29. .

"Véase el libro: La Constitución de 1917 y la Economía Mexicana, 1958. Conferen-cias, págs. 125 a 128, Iv., 218 págs. 1958.

34 La idea de reformas parece desprenderse del enunciado del texto de la Constitu-ción cuando dice: ..... Constitución Política que reforma la de 5 de febrero de 1857."Diario de los Debates. T, Il, p. v. y del discurso del presidente del Congreso al recibirel proyecto de Constitución: "El Congreso Constituyente, que me honro en presidir, haescuchado con profunda atención, el Informe que acabáis de dar lectura y en el quedelinean de manera tan clara los principios políticos sociales que os han servido deguía al hacer las diversas reformas que son indispensables para adaptar la Constituciónde 1857 a las necesidades más hondas y a las nuevas aspiraciones del pueblo mexi-

cano." DD-127.

3


en que tolera esa ingerencia. El mismo sistema federal y presidencialista seha transformado. Las declaraciones de derechos que por tradición se per-petúan en el texto constitucional, tienen otro sentido, que no es posibleexaminar al tenor de las ideas illdividualistas.3 5

Otro aspecto de la Constitución, disperso en unos cuantos artículos comoel 27, 73, 123 Y 131 resalta vigorosamente como un sistema nuevo, antilibe-ral, estatista e intervencionista, amparado en un programa de justicia social,fortalecido con las luchas del siglo xx. No hay, ni puede haber unidadconceptual entre ambos aspectos de la Constitución; son, por el contrario,dos cosas diferentes que tantos años han luchado por sobrevivir. La primeraamparando intereses egoístas y particulares; la segunda, proyectándose enel futuro de México. Una contienda entre sistemas irreconciliables que esnecesario definir. Estos principios en el nuevo sistema constitucional, no tie-nen antecedentes directos en la de 1857, porque son antagónicos a ella.3 6

Los gobiernos revoludonarios han amparado su acción estatal en estosideales y sin ellos no hubiera sido posible realizar el programa de la Re-volución que comienza en el Plan de San Luis de don Francisco l. Maderoy continúa en la nacionalización del petróleo y de la energía eléctrica.

La doctrina social del Estado Mexicano, que los gobiernos han derivadode la Constitución, se puede resumir en la actualidad en los siguientestérminos: 37

a) El campo que corresponde a la actividad privada es muy extenso,y el Gobierno en diversos momentos ha expresado su determinación de nolimitarlo o restringirlo; por el contrario, se ha fijado una acción sustitutivao reformadora, pero no eliminadora de la acción de los particulares. Tal hasido el criterio expresado por el Poder Ejecutivo.e"

as Véase en la obra: La Constitución de 1917, y la Economía Mexicana, Ese. Nac,de Econ. 195R, la conferencia de Antonio Martínez Báez en discrepancia con lo expuesto.

36 Andrés Sena Rojas, Liberalismo y Constitucián, La estructura del Poder Ejecu-tivo en el texto origÍl101 de la Constitucion de 1857. Librería de Manuel Porrúa. México,1 V., 90 págs.

;;7 Luis Chico Goerne. La [ilosojia constitucional mexicana frente a la (Tisis politicade nuestro tiempo, Ed. j us. México, 1953, 1 V., 154 págs.

Ramón Ramírez, Tendencias de la economía mexicana. UNAM. Ese. Nac. de Econo-mía, 1962, 1 V., 17R págs.

Vicente Lombardo Toledano, "Lo que vive y lo que ha muerto de la Constituciónde 1857", Probls, eds. de México. 1 V., 59 págs., 195B.

Antonio Carrillo Flores. "Lo vivo y lo muerto de la Constitución de 1857". RevistaHoy, número IMI) de 9 de mano de 1957.

Daniel Moreno, Raíces ideológicas de la Constitución de 1917. Colección Metropo-litana, núm. 19, 1973.

38 Ante la Cámara de la 1ndustria de Transformación el presidente de la Repúbhcaafirmó: "No deseamos ausencias, deficiencias, ni abstensiones en los sectores de la pro-moción que nos obliguen a suplirlas, ya que el Estado tiene por propias, innumerablestareas que realizar", y agregó: "El 'Gobierno de la República no pretende sustituir nimucho menos desplazar a los particulares en las actividades económicas que, garantiza-das y delimitadas por la Constitución, son propias de la Iniciativa Privada. Su campo

DERECHO ADMINISTRA'I1VO 35

ú) La política oficial del Estado parte del texto de la Constitución de1917 y de sus reformas. Como indicamos, la tesis estatista ha venido pre-dominando en el criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación yen los demás poderes, sobre cualquier tesis de tipo liberal o dernoliberal.La tesis liberal sigue siendo invocada por la iniciativa privada, aunque nocon la extensión de la doctrina liberal clásica.

c) La política del Estado con ligeras atenuaciones ha sido antiliberal,revolucionaria e intervencionista.

d) La politica económica del Estado es notoriamente progresista, de eco-nomía dirigida y en ocasiones, socialista radical. Casos que podemos señalar:

1. El texto de preceptos constitucionales como el 27, 2R Y 73 de la Cons-titución; propiedad originaria, dominio directo; la imposicion de modalida-des a la propiedad prioada; la propiedad como función social.

2. Con la nacionalización del petróleo y de la energía eléctrica, la com-pra de compañías eléctricas y de las salas de exhibición cinematográfica yla nueva política del régimen del carbón y la mexicanización de la minería.

3. Intensificación del Comercio Exterior: Ley que crea el Instituto Mexi-cano de Comercio Exterior: D. O. P., XII-31-1971; Control de importacio-nes y exportaciones y la reglamentación del artículo 131 Constitucional(reformas administrativas del sector público federal). Acuerdo que estable-ce las bases para la promoción y coordinación de éstas. D. O. F. del 1-28-1971;Ley reglamentaria del p;írrafo segundo del artículo 131 de la Constitución:D. O. F. del 1-5-1971.

e) La política educativa del Gobierno con la aplicación de los artículos3 y 73, fracción XXV de la Constitución, la formación del Plan de once años.El control de planes de estudio, programas y textos gratuitos y en el actualrégimen la reforma educativa nacional, y la nueva ley federal de Educación.

f) El predominio de las garantías sociales sobre las garantías individua-les y el interés público sobre el privado. Tal es el caso de la ley sobre atri-buciones del Ejecutivo Federal en materia económica (D. O. F. del XII-30-1950. Reforma del D. O. F. del IV-fi-1959 y diversos reglamcntos).

g) Una política de justicia social de redención de grandes masas, deconsolidación económica y de vertebración nacional que se extiende a lasmaterias siguientes:

l. Nuevos aspectos de la polltica agraria con la nueva Ley Federal deReforma Agraria (D. O. F. del IV-16-1971) y de las subsistencias: Conasupo.(Decreto que crea el organismo público descentralizado Compañía Nacionalde Subsistencias Populares: D. O. F. del IV-I-1965.)

2. Nueva política de la vivienda popular. Decreto por el que se refor-man y adicionan los artículos 97, lIO, 136 al 151 inclusive y 782 de la LeyFederal del Trabajo: D. O. P. del IV-N-1972; Ley del Instituto del FondoNacional de la Vivienda para los Trabajadores. En la misma fecha; Decreto

de acción merece nuestro respeto y estímulo. Tiene todo nuestro respeto y un crecienteestímulo."


que reforma y adiciona el Presupuesto de Egresos de la Federación, parael ejercicio fiscal de 1972. En la misma fecha.

3. Grandes obras públicas, educativas, viales, eléctricas, de riego, etc.4. Extensión del seguro social a grandes masas de la ciudad y del campo

y el régimen de seguridad de empleados públicos y militares.5. La nueva política fiscal y financiera del Gobierno Federal.6. Nuevos aspectos de la política obrera con la expedición de la Ley

Federal del Trabajo (D. O. F. del IV-I-1970 y sus reformas) que comprendela seguridad social, la eliminación de la desocupación y el subempleo, losaccidentes de trabajo y la Previsión Social.

7. Planificación presupuestal de la acción financiera del Estado vista através de los ingresos y egresos. Reformas a la ley del impuesto sobre la ren-

. tao Reformas a la ley del Banco de México (D. O. F. del XJI-30-1970); re-forma a la ley de instituciones de crédito (D. O. F. del XIl-29-l970).

h) La transformación política y la reforma electoral: diputados de Par-tido, reestructuración de la ley y del Partido Revolucionario Institucional.Reformas y adiciones a los artículos 52, 54, fracciones 1, 11 Y IJI; 55, frac-ción JI; y 58 de la Constitución. D. O. F. del Il-14-1972.

i) La absorción de la plusvalía en los inmuebles a que alude el artículo70 de la ley del impuesto sobre la renta.

j) Protección a la cultura nacional: Ley Federal de monumentos y zo-nas arqueológicas, artísticas e históricas: D. O. F. del V-6-1972.

k) La acción de los organismos descentralizados y empresas de partici-pación estatal: D. O. F. del XIl-31-1970.

1) Reestructuración del Gobierno del Distrito Federal, Ley: D. O. F.del XII-29-l970; Tribunal de lo contencioso del D. F.: D. O. F. del IlI-l7-1971 Y sus reformas: D. O. F. del soa- diciembre de 1972.

A todas estas disposiciones hemos de agregar las más recientes leyes ex-pedidas por el Congreso de la Unión, que fijan nuevas orientaciones a lapolítica nacional:

Ley orgánica de la Administración Pública Federal.Ley sobre el registro de la transferencia de tecnología y el uso y explotación

de patentes y marcas. D. (J. F. del 30 de diciembre de 1972.Ley para promover la inversión mexicana y regular la inversión extranjera.

D. (J. F. del 9 de marzo de 1973.Reglamento del Registro Nacional de Inversiones Extranjeras. D. O. F. del 28

de diciembre de 1973.Ley Orgánica de la Universidad Autónoma Metropolitana. D. O. F. del 17 de

diciembre de 1973.Ley Federal de Educación. D. O. F. del 29 de noviembre de 1973.Decreto que reforma la Ley reglamentaria de los artículos 4 y 5 constituciona-

les relativos al ejercicio de las profesiones en el Distrito y Territorios Federales.D. O. F. del 2 enero de 1974.

Decreto que reforma y adiciona la ley general de Instituciones de crédito yorganizaciones auxiliares. D. O. F. del 3 de enero de ] 974.


Ley General de Población. D. O. F. del 7 de enero de 191"1.Decreto por el que se reforman los artículos 90. 97" 10!l, 110, 132 Y adición al

artículo 103 Bis de la Ley Federal del Trabajo. D. O. F. del 9 de enero de 1974.Ley Federal de Fomento al Turismo. D. O. F. del 28 de enero de 1974.Ley reglamentaria del artículo 27 constitucional en materia minera: D. O. F.

del 22 de diciembre de 1975.Ley del servicio público de energía eléctrica. D. O. F. del 22 de diciembre

de 1975.Ley federal de protección al consumidor. D. O. F. del 22 de diciembre de 1975.Ley nacional de educación para adultos. D. O. F. del 31 de diciembre de 1975.

Ley de extradición internacional. D. O. F. del 29 de diciembre de 1975.Ley del desarrollo urbano del Distrito Federal. D. O. F. del 7 de enero de

1976.Ley de invenciones y marcas. D. O. F. del 10 de febrero de 1976.Ley reglamentaria del párrafo octavo del artículo 27 constitucional, relativo a

la zona económica exclusiva. D. O. F. del 13 de febrero de 1976.El Ejecutivo Federal elaboró el Proyecto de Carta de los Derechos y Deberes

económicos de los Estados, aprobado por la Asamblea de la ONU, que aspira aser la base de un nuevo Derecho Internacional y a la creación de un nuevo ordeninternacional, basado en elevados valores humanos.

También se han aprobado diversas enmiendas a la Constitución y se han creadodiversos organismos administrativos a los cuales haremos referencia en el curso deesta obra.

Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público. D. O. F. del 31 de diciem-bre de 1976.

Ley general de Deuda Pública. D. O. F. del 31 de diciembre de 1976.

CAPíTULO II

LAS FUNCIONES DEL ESTADO

1. LAS FUNCIONES DEL ESTADO

Los fines del Estado constituyen direcciones, metas, propósitos o tenden-cias de carácter general que se reconocen al Estado pal'a su justificación y seconsagran en su legislación.

Ellos fijan el extenso campo de la actividad pública en un proceso his-tórico que se caracteriza por su continua ampliación y extensión, que vadesde el Estado abstencionista, con un número limitado de fines, hasta elEstado intervencionista, en una constante sustitución de la actividad privada.Las funciones del Estado son los medios o formas diversas que adopta el

j derecho para realizar los fines del Estado.

El concepto de función, constituye la base de este desarrollo: "La mismaetimología de la palabra función determina cumplidamente su concepto; provienede 'fungere', que significa hacer, cumplir, ejercitar, que a su vez deriva de 'Iinirc',por lo que dentro del campo de las relaciones jurídicas, de cualquier clase queellas sean, la función significad. toda actuación por razón del fin jurídico en sudoble esfera de privada y pública."

Estos medios jurídicos son procedimientos de técnica jurídica encamina-dos a desarrollar los principios generales. Bonnard nos dice: "que las fun-ciones del Estado son los medios que permiten al Estado cumplir sus atribu-ciones. Del mismo modo como las personas realizan ciertas operaciones paraejercer una profesión, el Estado ejecuta ciertas funciones a efecto de podercumplir sus fines".'

1 "Las funciones del Estado son las de la sociedad (seguridad, justicia, bienestaren el orden económico y cultural); pero la sociedad sin el Estado no podría garantizaresas funciones. En consecuencia, el Estado no tiene funciones distintas de aquellas queinteresan a la sociedad, sino que son las de la sociedad misma; los fines del Estadoson los fines de la sociedad y los de ésta son los fines comunes de las personas quela forman. Los intereses individuales y colectivos pueden existir, claro está, y son de-fendidos espontáneamente, pero su existencia y efectividad sólo están garantizados porla norma jurídica obligatoria y, por tanto, coactiva en caso necesario. Es ésa la misióndel Estado, la de garantizar, mediante normas (órdenes o mandatos, que es ley ensentido material), la actuación de los fines generales en concepto lato (fines jurídicos)."

39


Las funciones del Estado tienen un apoyo lógico y jurídico. Por mediode los fines se reconocen las etapas para alcanzar una meta, por las funcio-nes se consagran procedimientos en la legislación que necesitan para su rea-lización de las tres funciones esenciales del Estado. Por ejemplo: el Estadotiene una importante finalidad educativa que la Constitución establece enlos artículos 73, fracción XXV, y 3, para cumplir con estos preceptos se re-quiere de leyes apropiadas, de elementos materiales para llevar a cabo suspropósitos y de todos los pormenores que suscite la ejecución de los mismosy la resolución de los conflictos que origine.s

La doctrina clásica y la legislación positiva han reconocido tres actividadesesenciales del Estado para realizar los fines resultado del principio lógico-jurídicode la división del trabajo aplicado a la teoría constitucional: 3

a) La función legislativa, que es la función encaminada a establecer las nor-mas jurídicas generales. El Estado moderno es el creador del orden jurídiconacional.

b) La función administrativa, que es la función encaminada a regular la ac-tividad concreta y tutelar del Estado, bajo el orden jurídico. La ley debe serejecutada particularizando su aplicación. En sentido moderno el Estado es elpromotor del desarrollo económico y social de un país.

e) La función jurisdiccional, que es la actividad del Estado encaminada aresolver las controversias, estatuir o declarar el derecho. La superioridad del Poder.Judicial en la sociedad moderna, lo coloca como el órgano orientador de la vidajurídica nacional.

Los servicios públicos son actividades que se proponen satisfacer las ne-cesidades generales en forma regular y continua. Hay una relación entrelas funciones y los servicios públicos.

Todo ello para lograr la satisfacción de las necesidades sociales y mantener laarmonía del vivir social. "En la función armónica de los departamentos que creala Constitución, dice don Emilio Rabasa, está el secreto de la estabilidad del po-der, la garantía de las libertades y la base de su tranquilidad." 4

Rafael Bielsa, Derecho administrativo. Tomo 1, pág. 151, Roque Depalma, editor, 1955,Buenos Aires.

2 Se ha reconocido también una función constituyente o elaboradora de los prin-cipios orgánicos o básicos de un país diferente de la legislativa ordinaria. También sehan organizado poderes distintos a los clásicos, como en la historia política de México,el Supremo Poder conservador, de la Constitución centralista de 1836.

3 Bigne de Villencuve indica que el problema de las funciones del Estado estávinculado con el problema de los fines, "porque según sean los fines, de acuerdo conéstos, se determinan después las funciones del Estado". Al hacer la distinción de estasfunciones establece una jerarquización en la actividad del Estado. Por ello hay serviciosnecesarios, como los referentes a la seguridad, a la defensa y al mantenimiento del or-den; servicios contingentes del Estado, los relativos a la cultura, a la higiene, a laasistencia social y otros; y servicios parásitos, que son en la actividad industrial. Esteúltimo grupo ha sido objetado tomando en cuenta la intervención del Estado en laeconomía nacional.

4 La Constitución China de 1946, añade a la teoría tradicional de la división dePoderes, un Poder de Control y un Poder de Examen.


El Estado lleva a cabo la realización de sus fines por medio de las fun-ciones. Propiamente el Estado divide sus funciones, no sus fines. Estas funcio-nes se encomiendan a los po?eres públicos."

Queremos insistir en un enfoque más preciso de las funciones del Estado.Fraga afirma que "las funciones constituyen la forma de ejercicio de las atribu-ciones", mas nos parece más adecuada la posición de Vi llegas Basavilbaso [ob, cit.'1'. J, pág. 36) cuando sostiene en forma diversa que "las atribuciones constituyenla forma de ejercicio de las funciones".

Determinada la relación entre poder y función debemos pasar al estu-dio de las funciones del Estado.?

En puridad a cada poder debería corresponder una función específica, esdecir, al Poder Legislativo le corresponde la función legislativa, al PoderEjecutivo la función administrativa, y al Poder Judicial la función jurisdic-cional. Sin embargo, los textos constitucionales por diversas razones de ne-cesidad orgánica se han visto obligados a no seguir este criterio; de este modonos encontramos con que el Poder Legislativo además de la función legisla-tiva le corresponden, por excepción, otras funciones; por ejemplo, las Cáma-ras nombran a su personal, que es un acto administrativo; se erigen en granJurado, lo cual es un acto jurisdiccional y otros semejantes.

Si pasamos al Poder Administrativo veremos que, además de la funciónadministrativa, le corresponden otras actividades, por ejemplo la facultadreglamentaria, que es un acto de naturaleza legislativa; las controversias enmateria fiscal, agraria, obrera, que son actos materialmente jurisdiccionales.

El Poder Judicial además de ejercer la función jurisdiccional realiza otrosactos no propiamente de esta naturaleza, por ejemplo el nombramiento desu personal que es un acto administrativo.

Esto ha obligado a los autores alemanes a emplear un método selectivoque permite determinar con claridad la naturaleza de las funciones: El cri-terio formal considera al acto jurídico tomando en cuenta el órgano querealiza legalmente la función, de este modo todas las funciones que corres-ponden al Poder Legislativo, artículos 73, 75, 76 Y 77 constitucionales y de-más relativos, son funciones formalmente legislativas. Así el artículo 89 de laConstitución señala las funciones administrativas y el artículo 97 y siguientes

:; Diee a este propósito Burdeau: "El poder político circula ciertamente por todala inmensa red del aparato gubernamental y administrativo, pero permanece único, puespróximos o alejados del centro de clecisión inicial, todos los que tienen competenciapara ejercer una parte del poder del Estado, no pueden. so pena de desnaturalizarlo,usar de él más que para participar en la integración de la idea de Derecho en elordenamiento público positivo."

L. Jorclana de Pozas, "El problema de los fines de la actividad administrativa". Reu,de Adm. Pub. IEP. Madrid, núm. 4, enero-abril, 1951,' pág. 11.

6 José Pablo de la Herrán de las Pozas, Derecho notarial. Editorial Aguilar, Madrid.1946, pág. 20.


indican, de acuerdo con el mismo criterio, que esas funciones son juris-diccionales.

El criterio formal es insuficiente porque no es adecuado llamar actoslegislativos al nombramiento de un empleado, o cu

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