administracion de estructuras organizativas

Transformación, Estado y Democracia 3737373737 65

ADMINISTRACION DEESTRUCTURAS

ORGANIZATIVAS

Dr. Jorge Hintze

Transformación, Estado y Democracia 373737373766

LA GESTION DE ADMINISTRACION DE ESTRUCTURASLas tecnologías organizacionalesLa asignación de la responsabilidad: relación entre laplanificación, el presupuesto y las estructuras organizativasLa gestión de administración de estructuras

LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVAConfiguración de la estructura organizativaClasificación de las unidades organizativasResponsabilidades de las unidades organizativasAlcance de la delegación de la autoridadLa cadena de delegación de autoridad en las unidades dependientes

MICROESTRUCTURARelación entre estructura y microestructura organizativaClasificación ocupacional de los puestos de trabajoLa microestructura como planta de puestos de trabajoRelación entre la planta de puestos y la planta de personalClasificación de las plantas de puestosEstructura organizativa vertical y horizontal

MODIFICACION DE LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVATipos de modificaciones en las estructuras organizativasReorganizaciones de microestructura relativas a la planta de puestosReorganizaciones de microestructura relativas a puestos de trabajo concretosReorganizaciones menores de la configuración de la estructura:reclasificación de las unidadesReorganizaciones mayores de la configuración: cambios en el organigramaManejo de los procesos de reorganizaciónFases técnicas de los proyectos de reorganización desde ceroProcedimientos e instancias participantes en los procesos de reorganización.

CONTENIDO

* Licenciado en Sociología en la Universidad de Buenos Aires, se ha especializado en la problemática

organizacional. Posee una larga experiencia, en diversos países de Latinoamérica, como experto, consul-

tor, directivo y docente en este campo. Actualmente se desempeña como Director de TOP - TECNOLO-

GIA PARA LA ORGANIZACION PUBLICA (Asociación Civil), sociedad de consultoría, asesoramien-

to e investigación en el campo de administración pública; Profesor de la asignatura «Tecnologías Adminis-

trativas» en la Maestría en Administración Pública de la Facultad de Ciencias Económicas de la Univer-

sidad de Buenos Aires y Profesor de seminarios intensivos de desarrollo gerencial en temas organizacio-

nales, de planificación y recursos humanos.

Ha dirigido y participado en numerosos proyectos de asesoramiento y consultoría para entidades

públicas, a través de Tecnología para la Organización Pública -TOP-, en forma personal y en el marco de

convenios de cooperación y consorcios entre TOP y Price Waterhouse & Co., Centro Latinoamericano de

Administración para el Desarrollo, Deloitte & Touche, Información, Tecnología y Gestión.

** Documentos TOP sobre Gestión Pública (1999), Centro de Desarrollo y asistencia Técnica en

Tecnología para la Organización Pública TOP, Buenos Aires, www.top.org.ar/publicac.htm


LA GESTION DE ADMINISTRA-CION DE ESTRUCTURAS

Las tecnologías organizacionales

La producción social se realiza en or-ganizaciones productivas, tales como fá-bricas, bancos, organismos públicos, es-cuelas, universidades, centros de inves-tigación, organismos internacionales,iglesias, supermercados. Muchas de lasorganizaciones productivas son enormesy operan en todo el mundo, como los or-ganismos supranacionales y las empre-sas globalizadas, aunque la mayoría deellas son pequeñas, incluso unipersona-les. Estas organizaciones -que tienen encomún el hecho de que utilizan recursos,les agregan valor a través del trabajo ylos devuelven al contexto transformadosen bienes o servicios- adquieren la con-dición de instituciones cuando su exis-tencia asume algún carácter jurídico,como ocurre con las empresas o los orga-nismos públicos, cuya institucionalidadsurge de las normas que los han creado.

Si las organizaciones son los ámbitosen que los recursos se transforman en re-sultados, pueden ser descritas como mo-dos de organizar el uso de recursos. Es-tos recursos -humanos y materiales- quecuestan dinero e incluyen tecnologías,deben ser empleados de manera que selogren los resultados necesarios con ca-lidad, costo y oportunidad aceptables, esdecir, de manera compatible con la su-pervivencia organizacional.

El conjunto de reglas sobre el uso delos recursos que las organizaciones re-quieren emplear es el “know how” o tec-

nología organizacional. Una parte deesta tecnología se refiere a la producciónde lo que, según la finalidad institucio-nal, se deba entregar a terceros (v.g. edu-cación, vehículos, salud, conocimientos,transporte, seguridad, leyes, etcétera).Otra parte tiene que ver con el funciona-miento interno de la propia organización,necesario para cumplir aquellos objeti-vos finales. Los procesos mediante loscuales se aplican las tecnologías dispo-nibles para el logro de estos resultadosexternos e internos, son los que llamare-mos procesos de producción directa.

Uno de ellos, el principal, es el procesode producción externa y el otro, comple-mentario pero no menos importante, elde producción interna o apoyo. Llama-remos, también, tecnologías directas a lascorrespondientes a tales procesos.

Hay, sin embargo, dos grupos de tec-nologías indispensables para el funcio-namiento organizacional que no se refie-ren a la aplicación directa de los recur-sos, y, por lo tanto, no pueden incluirseen la categoría de tecnologías directas. Elprimer grupo incluye las de planificacióny control. Planificar significa (en un sen-tido muy general y simplificado), esta-blecer qué debe hacerse para lograr de-terminados resultados y controlar es, enesencia, verificar qué se ha hecho. Desdeluego, estas expresiones no agotan la enor-me complejidad de los procesos de pla-nificación, que incluyen desde la formu-lación de políticas y estrategias hasta ladefinición de metas y asignación de re-cursos, ni tampoco explican el alcance delas tecnologías de control, que toman en

ADMINISTRACIONDE ESTRUCTURAS ORGANIZATIVAS*

Jorge Hintze**


cuenta desde el control y registro del usode recursos y logro de resultados, hastalas evaluaciones y las comparaciones en-tre lo hecho y lo que había que hacer.

Las de planificación y control son, prin-cipalmente, tecnologías estratégicas ha-cia fuera y, también, tecnologías sobre el qué,toda vez que el resultado esencial de es-tos procesos es establecer qué ha de pro-ducirse para otros (la planificación y el con-trol de la producción interna, natural-mente, son complementos de los resulta-dos de la planificación y control externos).

El segundo grupo de tecnologías inclu-ye las relativas al diseño y la adminis-tración de la propia organización. Pue-den denominarse tecnologías hacia aden-tro y sobre el cómo. Diseñar la estructuraorganizativa implica establecer, entreotras cuestiones, cuáles serán las áreasen que se dividirá la responsabilidad alinterior de la organización (lo que se sue-le representar a través de organigramas),cuál será la autoridad de estas áreas so-bre el uso de recursos y también sobreotras áreas, y cuáles serán las relacionesde coordinación y articulación entre lasmismas. Todos estos aspectos implican

decisiones estratégicas hacia dentro de laorganización y también sobre cómo debeconfigurarse la misma. Desde luego que -tampoco en este caso- el enunciado ago-ta la complejidad de las tecnologías dediseño organizativo, que contemplandesde cuestiones de política institucio-nal (como la definición de los modelos or-ganizativos, las interacciones matricia-les entre estructuras horizontales y ver-ticales, las decisiones sobre modelos fun-cionales o divisionales); cuestiones rela-tivas al diseño de las estructuras (comolas configuraciones de las pirámides or-ganizativas o la jerarquización de lasunidades), hasta aspectos específicoscomo el establecimiento de los perfiles delos puestos de trabajo, por citar sólo al-gunas de las cuestiones importantes.

Las tecnologías de planificación y con-trol y de administración de estructurasse refieren a para qué y cómo se usará elrestante know how que se emplea en lasorganizaciones.

En el cuadro 1 siguiente puede obser-varse esta relación entre metatecnologías,tecnologías directas y los procesos produc-tivos que dan origen a los resultados.

Administración de estructuras organizativas - Jorge Hintze


La asignación de la responsabilidad: re-lación entre la planificación, el presupues-to y las estructuras organizativas

El proceso de planificación, en su etapade planificación operativa, debe estable-cer los resultados y metas a lograr y losrecursos necesarios para hacerlo. La pla-nificación se formaliza mediante el pre-supuesto que, además, es el instrumentode asignación de recursos mediante elcual el principal (el legislativo en la ad-ministración pública) delega en las dife-rentes agencias ejecutivas la autoridadpara usarlos con el fin específico de pro-ducir los resultados. Esta asignación, enrealidad, va más allá que una simpleasignación de recursos: al ser realizadadentro de las normas que establecen losobjetivos institucionales (como leyes deministerios u otras normas de creaciónde agencias) es una asignación de respon-sabilidad (incluye los tres elementos ne-cesarios para ello: resultados, recursos yautoridad) en términos tales en que po-drá exigirse luego rendición de cuentas.

Sin embargo, la asignación de respon-sabilidad que permiten los instrumen-tos presupuestarios llega hasta un nivelconsiderablemente agregado: las agen-

cias ejecutivas a cargo de las diferentesjurisdicciones. De esta manera el legisla-tivo, al aprobar el presupuesto, no vamás allá que la asignación de responsa-bilidades a ministerios u otros órganosde ejecución. Esto no es suficiente para ellogro de los resultados a través de la eje-cución presupuestaria. Es preciso “ba-jar” la asignación de la responsabilidadhasta las estructuras organizativas deestas agencias.

Los presupuestos, por su parte, estándefinidos en términos de categorías ana-líticas concretas (v.g. los programas pre-supuestarios), que conforman las unida-des de planificación a las que se asociandeterminados grupos de resultados a susrecursos.

Estas categorías, a su vez, deben serasociadas a los esquemas de delegaciónde autoridad y división técnica del tra-bajo que conforman las estructuras or-ganizativas. La asignación de responsa-bilidad, en consecuencia, requiere del usoarticulado de tecnologías de planificación(p.e. el presupuesto) y de organización(la administración de estructuras). Estarelación se puede observar en el cuadro2 siguiente.



La estructura organizativa, vista deesta óptica, es el instrumento técnico fi-nal que permite completar el proceso deasignación de responsabilidad hasta elgrado de detalle necesario para el usoadecuado de los recursos en la ejecuciónde las actividades. Este detalle debe lle-gar hasta dos niveles: el de las unidadesorganizativas, o centros de responsabi-lidad y, en una segunda instancia, el delos puestos de trabajo concretos que ocu-pará cada persona. El carácter esencial-mente instrumental que tienen las es-tructuras hace que deban ser juzgadaspor su adecuación a los fines y que debanser diseñadas y reajustadas constante-mente a la medida de éstos: tal es el sen-tido de la gestión de administración deestructuras.

La gestión de administración deestructuras.

La administración de las estructurases el proceso mediante el cual se estable-cen y aplican las reglas de juego sobre eluso de recursos; reglas que toman encuenta desde la filosofía organizativa, ladivisión de la responsabilidad y la auto-ridad, la articulación y coordinación en-tre las diferentes áreas hasta la asigna-ción de las responsabilidades cada unode los puestos de trabajo. El resultadoconcreto es el diseño y registro de la or-ganización misma.

Las técnicas de descripción de estruc-tura pueden aplicarse a las estructuras

formales y también a las reales. La es-tructura llamada “formal” surge del ca-rácter jurídico que las organizacionesadquieren cuando son constituidas comoinstituciones privadas o públicas. Estecarácter está dado por actos jurídicosque, en el caso de las instituciones públi-cas, son normas (tales como leyes de mi-nisterios o leyes de creación de organis-mos). Estas normas de creación, que es-tablecen los objetivos o finalidades ins-titucionales, las fuentes de los recursos yla forma de gobierno interno, suelen in-cluir, además, decisiones sobre aspectosorganizativos, tales como la conforma-ción de cuerpos directivos y, a veces, has-ta la configuración de los organigramas(aunque lo normal es que tales aspectosestructurales sean establecidos por nor-mas complementarias). Estas decisionesorganizativas, establecidas mediantenormas, son las que se registran comoestructura formal. Sin embargo, ade-más de las estructuras formales, existenlas estructuras reales (estén o no respal-dadas por normas vigentes). La estruc-tura real sustentada en normas vigenteses la estructura “formal-real”, mientrasque aquella parte que sólo figura en lasnormas pero no se ha aplicado (o ha de-jado de aplicarse) constituye la estruc-tura “sólo formal”. Finalmente, la parte dela estructura organizativa que existe enlos hechos, pero sin soporte normativo,conforma la estructura “sólo real”, a ve-ces también llamada estructura infor-mal. El cuadro 3 siguiente ilustra estosconceptos.



Una de las finalidades principales dela gestión de administración de estruc-turas es mantener una alta -pero diná-mica- coincidencia entre las estructurasformal y real. Las estructuras sólo for-males son “organizaciones fantasma”,que existen sólo en los papeles (y repre-sentan, casi siempre, trabas burocráti-cas para la gestión), mientras que las es-tructuras sólo reales son una suerte deorganizaciones clandestinas que debenfuncionar sin el respaldo normativo ne-cesario pero que muchas veces existencomo respuesta a necesidades legítimas.Las estructuras organizativas sólo forma-les pueden compararse a las leyesobsoletas o no aplicadas; las estructurassólo reales, a los usos y costumbres, mien-tras que las estructuras reales y formales,al orden jurídico efectivamente respeta-do. Es evidente que, si bien en toda socie-dad coexisten estas tres situaciones, lasdos primeras no pueden ser demasiadofrecuentes ni importantes sin poner enserio peligro el funcionamiento social.Por tal motivo, los cuerpos legislativostienen, como tarea rutinaria, la adapta-ción constante del orden jurídico median-te la eliminación de normas obsoletas ysu reemplazo por otras, más adecuadasa las necesidades y los tiempos. Esta es lafinalidad principal de la gestión de ad-ministración de estructuras: la adapta-ción constante de la estructura formalpara facilitar la coincidencia con la realy, al mismo tiempo, resulte adecuada allogro de los fines de la planificación.

Desde este punto de vista, la gestión deadministración de estructuras incluye laaplicación de determinadas tecnologíaspara a) describir y mantener el registrode la organización con las categorías con-ceptuales necesarias (así como la conta-bilidad mantiene registros sobre la ges-tión financiera) y b) administrar los cam-bios y adaptaciones organizativas per-manentes que las circunstancias aconse-jen o impongan (de manera análoga acomo la gestión financiera produce y ad-ministra los cambios constantes en una

realidad que la contabilidad va regis-trando). Tres son los procesos técnicosmediante los cuales esto se realiza: la des-cripción o registro, el diseño y la evalua-ción de la estructura.

La descripción de la estructura es, alcampo organizativo, lo que a la cartogra-fía al territorio físico o la anatomía a losorganismos vivos: la utilización de unaserie de categorías analíticas, propias dela disciplina, para representar la reali-dad objeto de estudio de la misma. Aligual que en otras disciplinas, la perti-nencia y precisión de las categorías des-criptivas es uno de los indicadores clavede su grado de avance y, en consecuen-cia, de la posibilidad de desarrollo y apli-cación de tecnologías y métodos eficacespara actuar sobre la realidad.

El diseño organizativo, por su parte, esel proceso de definición inicial de la es-tructura y también el de redefiniciónposterior. La evaluación de estructura, fi-nalmente, es la comparación de las for-mas organizativas existentes o proyec-tadas con criterios de deseabilidad resul-tantes de decisiones políticas, de contras-tes con estructuras de otras institucio-nes exitosas aceptadas como modelos, odel conocimiento previo de determina-das características organizativas consi-deradas deseables o indeseables.

LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA

Configuración de la estructuraorganizativa

La representación más simple de la es-tructura organizativa es el organigrama,una forma clásica de graficación quemuestra las unidades organizativas consus dependencias jerárquicas. Estediagrama permite inferir algunos aspec-tos de la división técnica del trabajo, lafragmentación de la autoridad, y la im-portancia asignada a las unidades. To-das estas cosas deben ser registradas me-diante categorías descriptivas específicas.



La primera de estas categorías tiene quever con la importancia de las unidades.

Para su registro es preciso estableceruna escala de niveles organizativos quepermita clasificar desde las unidades másimportantes hasta las de menor rango.Uno de los aspectos esenciales de estacuestión, desde luego son los criterios atomar en cuenta para establecer esa im-portancia, tales como el tipo y criticidadde las responsabilidades asignadas, elvolumen de recursos empleados y otros.Ya sea por la aplicación de tales criterioso por simple decisión política, las unida-des terminan jerarquizadas de algunamanera.

A los efectos de este análisis, se utiliza-rá una escala convencional de diez nive-les, en la cual el nivel diez corresponde a

las autoridades superiores de la admi-nistración pública, tales como la Presi-dencia, la conducción de los ministeriosy las Secretarías de Estado, y el nivel cua-tro a las unidades menores de supervi-sión de primera línea, tales como seccio-nes. Clasificando todos los puestos de tra-bajo de las estructuras organizativas conuna escala de este tipo, en los niveles tres,dos y uno no se encontrarán unidadesorganizativas sino sólo puestos de tra-bajo, como se verá más adelante.

El segundo aspecto clave de la repre-sentación son las dependencias jerárquicas.

La configuración de la estructura, consus dependencias jerárquicas y su clasi-ficación según niveles puede ser repre-sentada mediante un organigrama comoel que figura en el cuadro 4.



Como puede verse en el gráfico, la de-pendencia jerárquica no implica necesa-riamente nivel de las unidades, sino queéste depende de la valoración de las mis-mas, es decir, de la estimación de su im-portancia relativa según los criterios quese consideren válidos, como, por ejem-plo, la importancia de las responsabili-dades asignadas, el tipo y volumen delos recursos y otros factores.

Clasificación de las unidadesorganizativas

La clasificación de las unidades, ade-más del nivel, implica tomar en cuentados aspectos adicionales: el tipo de es-tructura organizativa y la clase de unidad.

El tipo de estructura permite discrimi-nar aquellas partes de la organización

que son responsables de las gestionespermanentes y de rutina, y que trabajangestionando una determinada capacidadinstalada, de otras que, eventualmente,deben trabajar organizadas bajo las mo-dalidades de proyectos y, en muchos ca-sos, grupos de proyectos coordinadosbajo la modalidad de programas. El pri-mero de estos tipos de estructura se de-nomina vertical y el segundo horizontal.

Las clases de unidades, por otra parte,se refieren a la línea y el staff. A estos efec-tos, se consideran de línea aquellas uni-dades cuya responsabilidad principal esproducir resultados hacia fuera de la ins-titución, mientras que se incluyen en elstaff las que se orientan hacia el apoyointerno. La relación entre estos aspectospuede verse en el cuadro 5:



Considerando conjuntamente el nivel,el tipo y la clase de estructura, se obtieneel Clasificador de Unidades Organizati-vas, que consiste en una tabla que per-mite jerarquizar las unidades a partir deesta combinación de criterios. Para cla-

sificar una unidad según el clasificador,es preciso verificar que la misma cumplacon los requisitos que se hayan estable-cido (por ejemplo, en aspectos tales comoel grado de responsabilidad sobre deci-siones y resultados, sobre recursos, rela-ciones con el contexto y otros); requisitos

éstos que deben ser tomados en cuentapara valorar las unidades a los efectosde su clasificación. El cuadro 6 muestrael esquema de un clasificador de unida-des organizativas que responda a estoscriterios.Una vez clasificadas las unida-

des y establecidas sus dependencias je-rárquicas se cuenta con el registro de laconfiguración de la estructura, que pue-de representarse en forma de tabla contodos sus elementos y, de manera par-cial, en forma de organigrama, según elejemplo que se ilustra en el cuadro 7.



Responsabilidades de las unidadesorganizativas

Las responsabilidades que correspon-da encargar a las agencias públicas de-ben ser distribuidas entre las unidadesorganizativas que las conforman. Esteproceso de asignación de responsabili-dades (que implica, como contrapartida,la posibilidad de establecer prácticas derendición de cuentas), es uno de los as-pectos centrales del diseño organizativoy de él depende, en buena medida, la ra-cionalidad del mismo. De hecho, una ade-cuada distribución de las responsabili-dades permite esquemas organizativosconformados por centros de responsabi-lidad y resultados, mientras que las am-bigüedades, superposiciones, vacíos ycontradicciones en esta materia son cau-sa frecuente de fallas, conflictos, trabas eineficiencia en el funcionamiento de lasinstituciones y agencias públicas.

El concepto de responsabilidad llevaimplícito el de rendición de cuentas: se esresponsable ante alguien por algo. Este“algo” no puede referirse sino los resul-tados logrados, los recursos empleadospara ello y la forma en que se lo ha lleva-do a cabo.

Estas cuestiones, como se mencionó an-tes, se establecen usualmente a través dedos vías diferentes: en cuanto a los resul-tados a lograr y los recursos necesarios,mediante el presupuesto, y en cuanto ala autoridad, a través de las normativasde creación de las instituciones y agen-cias públicas. Sin embargo, es preciso es-tablecer algún mecanismo mediante elcual se distribuya esta responsabilidadentre las diferentes unidades que confor-man las estructuras de estas agencias quetome en cuenta las conveniencias de ladivisión técnica del trabajo y la eficien-cia. Este mecanismo debe incluir la iden-tificación de “unidades de delegación deautoridad para el uso de recursos”, a lasque, en lo sucesivo, llamaremos compe-tencias (en el sentido normativo del tér-mino), y de “unidades de cuantificación

de los resultados”, a las que nos referire-mos como metas, todo lo cual debe serrelacionable con los recursos concretosque se establecen naturalmente en tér-minos de unidades (cantidades y calida-des de recursos humanos, materiales,servicios, etc.).

La asignación de responsabilidades aunidades de las estructuras organizati-vas, en términos tales que puedan ser ob-jeto de control, desde esta óptica, impli-ca entonces la asignación de los tres as-pectos mencionados: metas, recursos y com-petencia (autoridad delegada). La ausencia odéficit en cualquiera de estos aspectos(inexistente o insuficiente identificaciónde las metas, de los recursos o falta dedelegación de la autoridad) impide o di-ficulta la asignación de responsabilidady en la correspondiente posibilidad delcontrol.

La articulación entre los sistemas deadministración de estructuras y de pla-nificación y control, en el sentido antesmencionado, puede verse en el cuadro 1de este documento y, de una manera másdetallada, en el cuadro 8.

Alcance de la delegación de la autoridad

La delegación de autoridad en las uni-dades organizativas de las estructurasrequiere entonces la identificación de lascompetencias específicas para la utilizaciónde recursos que el sistema presupuesta-rio asigna a los fines del logro de las me-tas, y su asignación a las unidades quecorrespondan. Esta delegación puedeasumir diversos alcances, desde el ma-yor, que es la autoridad para usar los re-cursos (dentro de las normas vigentes ycon el fin de lograr las metas), hasta otrosmenores, consistentes en intervenir dediversas maneras en lo que hacen otrosresponsables o bien controlarlos aposteriori.

Denominaremos “producción” (P) al ma-yor alcance mencionado, (responsabili-



dad sobre la producción de resultados de-terminados) que incluye la autoridadpara tomar las decisiones que resultennecesarias sobre uso de recursos. El se-gundo nivel del alcance de la delegaciónde la autoridad es la “intervención” (I), queconsiste en la asignación, a determina-das unidades, de la autoridad o atribu-ción para intervenir previamente en lasactividades que realicen aquéllas unida-des que tengan asignado el alcance quedenominamos “producción”. La interven-ción significa, entonces, un recorte de laautoridad delegada. Cuando la interven-ción implica poder de veto, constituyeuna intervención vinculante (Iv), término to-mado del lenguaje jurídico. Cuando noreviste tal carácter constituye una “inter-vención no vinculante” (In) que implica, porparte de la unidad responsable de la pro-ducción de los resultados, la obligaciónde obtener opinión previa de aquellasunidades que tengan tal alcance de auto-ridad de intervención.

Nuevamente, los dictámenes jurídicosson ejemplos de esta variante de las in-tervenciones.

Finalmente, un tercer nivel de alcance de ladelegación de la autoridad es el “control” (C), osea la autoridad delegada para controlar aposteriori las actividades realizadas por lasunidades responsables de la producción. El al-cance “C” implica, para la unidad responsablede producir los resultados (alcance P), la obli-gación de mantener informadas sobre lo hecho–o sea, a posteriori- a todas las unidades quetengan responsabilidad de control.

El cuadro 9 ilustra estas opciones de alcancede delegación de autoridad, que se resumen enla sigla “PIC” (Producción-Intervención-Control):

Registro de la distribución de lasresponsabilidades

Si se desagregan los objetivos, resultados ysus correspondientes metas de cada categoríaprogramática del presupuesto en unidadesmenores de asignación de responsabilidad, si-milares a actividades, a las que denominare-mos convencionalmente responsabilidades sustan-tivas, y se asignan a las unidades organizativascon el alcance que corresponda, éstas incluiránlas competencias de dichas unidades. En otras



palabras, la competencia es la autoridad corres-pondiente para producir, intervenir o contro-lar en cuanto a una responsabilidad sustanti-va determinada. En el cuadro 10 siguiente segrafica la desagregación de una categoría pro-gramática del presupuesto en varias responsa-bilidades sustantivas y la asignación de un de-terminado alcance de responsabilidad a dife-rentes unidades de la estructura.

Como puede verse, esto da lugar a unamatriz de responsabilidades que reflejala articulación entre la estructura orga-nizativa y la presupuestaria. Sólo en estamatriz es asignable la responsabilidad,toda vez que refleja las decisiones con-cretas en cuanto a asignación de los trescomponentes ya mencionados: autori-



dad (competencia), resultados y metas ylos recursos para ello.

Puede observarse también que refleja,desde una visión vertical, la asignaciónde responsabilidades a cada unidad, consu correspondiente alcance, y, desde lahorizontal, la articulación entre las dife-rentes unidades.

La cadena de delegación de autoridad enlas unidades dependientes

La delegación de autoridad en las es-tructuras es necesariamente decrecientea medida que se desciende en la jerar-quía de unidades dependientes. Las uni-dades de mayor rango incluyen toda laautoridad delegada en las institucioneso agencias. En las unidades inferiores, encambio, se distribuyen partes de esta au-toridad (y la correspondiente responsa-bilidad), en primer lugar en razón de la

división técnica del trabajo y, en segundo, de-bido a que parte de la autoridad normalmentese delega y parte se retiene en los diferentesniveles de la jerarquía. Esta “no delegación” esnecesaria por muchos motivos, tales como lanecesidad de retener decisiones estratégicas, elejercicio del control y otros.

La delegación de autoridad a las diferentesunidades de una configuración determinadapuede representarse como una “matriz de al-cance de las responsabilidades”, según el ejem-plo que se muestra en el cuadro 11.

En el ejemplo, las cuatro competencias hansido previamente asignadas a la unidad supe-rior (unidad A) con el alcance de produccióndirecta de resultados (P), y la matriz ilustracómo ha sido delegada la responsabilidad (através de la delegación de la autoridad, o sea,de las competencias) en las unidades inmedia-tamente dependientes.

Puede observarse que la responsabilidad con



alcance P ha sido delegada en unidades depen-dientes en las competencias 2, 3 y 4, en las cua-les la unidad superior se reserva la autoridadpara la intervención vinculante (Iv), interven-ción no vinculante (In) y control (C), menos enel caso de la primera de las competencias, en lasque se reserva la producción misma del resul-tado (P).

El alcance de delegación registrado en la co-lumna que corresponde a la unidad superiorindica la autoridad no delegada, mientras quelas restantes columnas registran la delegada enlas unidades inferiores.

Una vez representada la distribución de lasresponsabilidades mediante una matriz de de-legación, resultan visibles las superposicionesde responsabilidades (v.g. cuando más de uni-dad tiene el alcance P para la misma competen-cia) y también los vacíos de responsabilidad(cuando ninguna unidad tiene el alcance P paraalguna competencia). De la misma manera, esposible analizar si el exceso de intervencionesvinculantes (casi todo el mundo debe interve-nir en casi todo) significa un incremento injus-tificado de la burocracia y si la situación opuesta(no hay intervenciones de terceros) significa laexistencia de islas desarticuladas dentro de lasestructuras. Finalmente, las ausencias de con-troles significan falta de información.

Por otra parte, resulta evidente que si unaexcesiva cantidad de competencias con alcance“P” se hallan asignadas a la unidad superior ladelegación en las unidades dependientes serábaja, éstas perderán importancia y la unidadsuperior tenderá a convertirse en un “cuello debotella”. Algo similar ocurrirá si la unidad su-perior retiene demasiadas intervenciones (enespecial de las que hemos denominadovinculantes), en cuyo caso en las unidades infe-riores muchas actividades sólo podrán reali-zarse previa autorización.

No obstante, aunque la insuficiente delega-ción es un claro indicador de mal diseño orga-nizativo, también el exceso de delegación im-

plica pérdida del control inmediato. Enlas organizaciones en las que se estable-cen mecanismos de rendición de cuentassólo en cuanto a los resultados, pero noen lo que hace a las actividades y al usode los recursos, la delegación es muy altapero también el riesgo de advertir losproblemas sólo cuando ya es tarde paraaplicar los correctivos que hubieran he-cho falta.

En resumen, la matriz de alcance deresponsabilidades es una forma de repre-sentar la articulación entre los principa-les aspectos del diseño organizativo:

a) la configuración de las unidades dela estructura vertical1 con sus correspon-dientes dependencias jerárquicas,

b) el ámbito de responsabilidad de laestructura considerada, expresado entérminos de las competencias particula-res que le han sido delegadas a fin decumplir con las responsabilidades que sele hayan asignado,

c) la responsabilidad asignada a cadaunidad, expresado en términos del alcan-ce de responsabilidad que le haya corres-pondido en cada una de las competen-cias en las que deba producir, interveniro controlar de alguna manera (PIC),

d) la superposición de responsabilida-des entre unidades, expresado en la asig-nación del alcance de producción (P) parala misma competencia a más de una uni-dad,

0e) los vacíos de responsabilidad, iden-tificados cuando para una determinadacompetencia no existe una asignación delalcance de producción (P),

f) el grado de delegación de autoridadentre la unidad superior y las dependien-tes, expresado mediante la retención o nodel alcance de producción (P) o de inter-vención1 en la unidad superior.


1 La representación de las estructuras horizontales y matriciales requiere de otras técnicas.


MICROESTRUCTURA

Relación entre estructura y microestruc-tura organizativa

La estructura organizativa incluye losaspectos que se muestran en el cuadroanterior: la configuración y la distribu-ción de las responsabilidades a través delas competencias. La unidad de análisisde la estructura es la unidad organizativa.

La microestructura, en cambio, tienecomo unidad de análisis al puesto de tra-bajo. Un puesto de trabajo es un lugar dela organización que puede ser ocupadopor sólo una persona por vez. La sumade los puestos de trabajo asignados a unaunidad organizativa constituye la plan-ta de puestos de la misma.

Algunos de los puestos de trabajo es-tán asignados a la jefatura de las unida-des organizativas (son los puestos deno-minados “titulares de unidades”), mien-

tras que otros, los puestos no titulares, con-forman el resto de la planta de puestos.

Cada puesto de trabajo hereda de lascompetencias de la unidad a la que per-tenece un subconjunto de actividades(las que, en el ámbito de dichos puestos,son tareas en lugar de competencias). Deestas tareas y de las condiciones en quedeben ser realizadas se deducen los re-quisitos profesionales necesarios, que

pueden ser descritos en términos de per-files profesionales.

Esta relación entre estructura y mi-croestructura puede mostrarse, como enel cuadro 12 siguiente, representando laconfiguración de unidades organizativascon los recuadros típicos de los organi-gramas y los puestos de trabajo comocírculos. Los círculos que se encuentrandentro de los cuadros representan lospuestos de trabajo de la microestructu-ra que son titulares de unidades organi-zativas, y los restantes aquellos que nolo son. Entre estos segundos, pueden dis-tinguirse aquellos que conforman el apo-yo de los titulares de unidades, como se-cretarias, asistentes y otros (representa-dos lateralmente), de los que conformanla planta de las unidades (representadosdebajo de éstas).

Al igual que las unidades organizati-vas, los puestos de trabajo pueden ser

jerarquizados según niveles de impor-tancia relativa (niveles de responsabili-dad). La escala que se utiliza para ello esla misma para los puestos de trabajo ypara las unidades organizativas, lo quepermite establecer de manera transpa-rente algunas de las relaciones entre laestructura y la microestructura. El cua-dro 13 que figura a continuación mues-tra estos conceptos.



En el cuadro puede verse que las uni-dades organizativas pueden tener nive-les entre 10 y 04 y, por lo tanto, los pues-tos de trabajo de titulares de las mismas,también dichos niveles, mientras que lospuestos de no titulares se ubican entrelos niveles 08 y 01. La decisión sobre cuá-les son estos niveles se registra en el ins-trumento “Clasificador de unidades or-ganizativas” (que establece los niveles ytipos de las unidades), y “Clasificadorocupacional” (que establece los niveles delos puestos de trabajo no titulares de uni-dades, entre otros aspectos que se veránmás adelante).

Clasificación ocupacional de lospuestos de trabajo

Los puestos de trabajo pueden seragrupados en categorías más o menos

homogéneas, denominadas clases ocupa-cionales. Puestos de trabajo con funcio-nes especializadas de tipo contable ra-zonablemente similares, por ejemplo,pueden agruparse en una clase ocupa-cional denominada “puesto especializa-do en contabilidad”.

Sin embargo, si algunos de estos pues-tos tienen diferentes grados de especiali-zación, tal vez haya que discriminar en-tre puestos semi especializados, puestosespecializados y puestos técnico-profe-sionales, con lo cual se requerirá identifi-car tres clases ocupacionales en lugar deuna.

Esta relación entre el clasificador ocu-pacional y los puestos de trabajo de laestructura puede verse en el cuadro 14siguiente.




Para cada clase ocupacional puedenexistir, en la estructura organizativa, unoo más puestos de trabajo, que, a su vez,pueden estar ocupados o vacantes. Laclasificación de los puestos de trabajo(que no toma en cuenta las personas queeventualmente los ocupen), puede serconsiderada una suerte de “escalafón delos puestos”, análogo a los escalafonesque usualmente establecen las categoríasde las personas.

Los clasificadores ocupacionales sonnomencladores de puestos que permiten,entre otras funciones, administrar lasasignaciones tareas, el establecimientode establecimiento de requisitos y esta-blecer los niveles de importancia de lospuestos de trabajo. Estos aspectos se es-tablecen mediante dos instrumentos que

conforman el clasificador ocupacional: elclasificador de nivel y el clasificador fun-cional.

El clasificador de nivel cumple una fun-ción análoga, respecto de los puestos detrabajo, que el clasificador de unidadesorganizativas respecto de éstas: estable-ce los niveles y los requisitos necesariospara que a cada puesto le sea asignadoun determinado nivel (por esta razón losclasificadores de nivel se utilizan fre-cuentemente como instrumentos paralas decisiones salariales).

El cuadro 15 siguiente muestra la es-tructura de un clasificador de nivel, queidentifica los tipos de clases ocupaciona-les según niveles, sus tareas típicas y susrequisitos mínimos.


Como puede verse, los tipos de clases ocupa-cionales son grupos de clases diferentes den-tro de cada nivel. En el ejemplo, en el nivel tresfiguran dos tipos de clases ocupacionales: laque agrupa los puestos de coordinación de gru-pos y la de puestos especializados, mientrasque, en los niveles uno y dos sólo figura un solotipo de clase. El caso del nivel tres, es precisodiferenciar dos tipos de clases porque la exis-tencia de responsabilidades supervisorias hacenecesario establecer requisitos distintos entreambos (por ejemplo, la capacidad para coordi-nar equipos de trabajo).

Los requisitos que se establecen en el clasifi-cador de nivel conforman el perfil profesionalmínimo de las clases ocupacionales.

El segundo instrumento, el clasificador fun-cional, identifica la naturaleza de las tareasasignadas a los puestos de trabajo. Las tareasson las partes de los procesos productivos asig-nadas a cada puesto de trabajo y, por lo tanto,su naturaleza depende de los mismos.

A los procesos productivos antes menciona-dos, referidos a la producción de los resulta-dos externos de la institución y la de los resul-tados internos o de apoyo, hay que agregar untercero: la produc-ción de aquellos re-sultados orientadosa la transformaciónde la propia institu-ción (tales como lasreorganizacionespropiamente di-chas, la instalaciónde nueva infraes-tructura institucio-nal o la modifica-ción de la existente,el desarrollo denuevos instrumen-t o scomputacionales yotros). Este tercerproceso es llamadode producción orga-nizacional y sus re-sultados son losproductos organiza-cionales.

Estos tres tipos de procesos, y los co-rrespondientes resultados, permiten cla-sificar todas las actividades que se lle-van a cargo en las organizaciones con ca-tegorías asociadas a su impacto final:

el logro de los objetivos instituciona-les en el caso del proceso de producciónexterna (los productos externos), el man-tenimiento y manejo de la organizaciónmisma en el caso del de producción in-terna (productos internos) y, por último,la transformación y evolución de la pro-pia organización (productos organiza-cionales).

La lista de los diferentes productos deestos tres tipos que, para cada institu-ción, se realizan o deben realizarse, cons-tituye su estructura funcional, que puedeclasificarse en tipos de productos, áreasfuncionales, sub áreas funcionales. Elcuadro 16 siguiente muestra la lógica dela estructura funcional.

Así como los tipos de productos son gran-des categorías que permiten agrupar lasactividades y el consumo de recursos co-rrespondiente según su finalidad última


en la organización, las áreas funcionalesson categorías analíticas que permitendesagregar estos tipos de productos enresultados más detallados y las sub áreas,dentro de cada área, en resultados másdetallados aún.

Obsérvese, sin embargo, que el criteriopara la definición de la estructura fun-cional es la identificación (desde las cate-gorías más gruesas a otras más detalla-das) de resultados que se producen o de-ben producir en las instituciones. El lo-gro de estos resultados requiere de ges-tiones o conjuntos de actividades concre-tas, que, cuando se las identifica con cier-to detalle, pueden ser descritas en térmi-nos de tareas que se hacen o deben hacer-se en los puestos de trabajo concretos.Por esta razón, las tareas de cualquierpuesto puede ser clasificadas dentro dealguna sub área funcional (o, a veces, unacombinación de éstas) y, por lo tanto, enun área funcional y, a su vez, en un tipode producto. El cuadro 17 siguiente mues-tra la lógica de la clasificación funcionalde los puestos de trabajo.

Los puestos de trabajo cuyas tareas esencia-les se refieran a cuestiones contables serán, en-tonces, clasificados funcionalmente como AD-CO, los recursos humanos y materiales involu-crados en los mismos habrán de ser imputadosal costo de los resultados internos o de apoyo(en este caso los contables) y, entre los requisi-tos del perfil profesional habrá que incluir elmanejo de ciertos conocimientos de tipo contable.

La doble clasificación de los puestos de tra-bajo con un clasificador de nivel y otro funcio-nal conforma la clasificación ocupacional.Como las categorías descriptivas más detalla-das del clasificador de nivel son los tipos de clasesocupacionales y las del clasificador funcional sonlas sub áreas funcionales, la clase ocupacional re-sulta de la combinación de ambas. En el cuadro18 siguiente puede observarse cómo esta com-binación de las dos clasificaciones permite cons-truir una categoría clasificatoria –la clase ocu-pacional- que informa sobre el nivel del puestoclasificado, el tipo de clase dentro de este nively, a través de la sub área funcional, la naturale-za de los resultados y el tipo de procesos pro-ductivos de los que el puesto forma parte.



La clasificación ocupacional de los puestos detrabajo, al incluir informaciones sobre los ni-veles de los puestos y sus requisitos, es un ins-trumento indispensable para la administraciónde las políticas salariales, presupuestarias y degestión de recursos humanos, en especial en lorelativo a selección, evaluación, capacitación ydesarrollo.

La microestructura como planta de puestosde trabajo

Así como la configuración de unidades orga-nizativas con sus correspondientes responsa-bilidades describen la estructura, las plantas depuestos conforman la microestructura.

Así, también, como la estructura puede ha-llarse formalizada en disposiciones normativasque establezcan las unidades y sus responsabi-lidades, la microestructura, registrada en tér-minos de plantas de puestos se formalizan en elpresupuesto de gastos en personal.

Las plantas de puestos pueden registrarse entérminos de puestos de trabajo propiamente di-chos y también de unidades físicas necesariaspara presupuestar dichos puestos.

Los puestos son lugares en las organizacio-nes susceptibles de ser ocupados por sólo unapersona por vez.

Por ejemplo, en la estructura organizativa deuna empresa aérea, cada avión puede registrar-se como una unidad organizativa en el organi-grama, que tiene un puesto de piloto (es el pues-to de titular o jefe de la unidad), otro de copiloto(que es un puesto no titular de unidad, con ta-reas de asistencia a las del puesto de piloto yresponsabilidades de reemplazar a éste en de-terminadas condiciones) y algunos puestos másque conforman el resto de la tripulación de abordo y cuya cantidad dependen de las carac-terísticas del avión y del servicio.

Este conjunto de puestos de trabajo confor-man la planta de puestos de la unidad avión, lacual, por lo general, se halla claramente esta-blecida.

Los puestos pueden hallarse ocupados o no,pero, en todo caso, se hallan siempre claramen-

te definidos, con sus tareas, requisitos yrelaciones que los articulan entre sí.

La definición de la planta de puestosen términos de puestos propiamente dichos,como en el ejemplo anterior, es necesariapara el inicio de la gestión de recursoshumanos, que comienza con la cobertu-ra de los puestos con las personas quehan de desempeñarse en ellos.

Sin embargo, a otros efectos, como porejemplo cuantificar la microestructura alos efectos de estimar el presupuesto degastos en personal, es preciso utilizarotras categorías descriptivas, como lasdenominadas unidades físicas de planta depuestos o unidades físicas de planta (UFP).

Estas unidades físicas pueden definirse dediferentes maneras, aunque lo más co-mún es utilizar aquellas que permitan,al mismo tiempo, estimar gastos a losefectos presupuestarios y, por otro lado,precisar condiciones de contratación depersonal.

Ejemplos típicos de UFP son el cargo,la hora/cátedra (utilizada en la docencia),la hora/persona, el mes/persona y otros.

Cada una de estas unidades permitecuantificar o realizar previsiones presu-puestarias para disponer de un puestode trabajo con las características de launidad física respectiva.

Por ejemplo, el cargo se define, por logeneral, como una asignación presupues-taria para financiar un puesto de traba-jo a tiempo completo, mientras que lasrestantes unidades expresan otras mo-dalidades de financiamiento de puestossegún la naturaleza y tiempo de trabajoasignado (v.g. un puesto de profesor enuna escuela puede incluir cinco horascátedra y otro tres, si las reglas de juegodel lugar lo permiten).

El cuadro 19 siguiente ilustra esta re-lación entre los puestos de trabajo y lasunidades físicas o UFP.


En el cuadro puede verse con claridadque la cuantificación de las plantas depuestos en términos de unidades físicas(UFP) y de puestos propiamente dichosresponde a necesidadesdiferentes: lasunidades físicas son útiles, esencialmen-te, para diseñar las estructuras y presu-puestarlas y los puestos deben ser nece-sariamente establecidos unívocamentepara ser cubiertos (momento en que seconforma cada puesto-persona). Si las nor-mas institucionales establecen que cadacargo deba corresponder a sólo un pues-to, la cantidad de éstos no debería supe-rar a la de cargos. Sin embargo, en el casode otras unidades físicas, como las horasde cátedra, cada puesto de trabajo puedeser definido en términos de la cantidadde unidades físicas que las reglas de jue-

go permitan, aspecto que, en el cuadro, se mues-tra con puestos que incluyen cinco, tres y doshoras de cátedra respectivamente.

Los dos criterios de cuantificación de las plan-tas, sin embargo, no resultan suficientes paracuantificar las plantas de puestos de maneraunívoca, ya que las unidades físicas sonheterogéneas entre sí y no pueden sumarse, ylo mismo ocurre con los puestos de trabajo, quepueden incluir cantidades diferentes de distin-tas unidades físicas. Para ello es necesario es-tablecer, como convención, alguna unidad equi-valente de planta de puestos (UEP) que permi-ta establecer los pesos relativos de éstas. La UEPmás precisa es la hora/persona, que puededefinirse como una hora/reloj de trabajo, la quepuede traducirse a otras tales como el mes/persona.

El cuadro 20 siguiente muestra el uso de lasunidades equivalentes de planta de puestos.


Utilizando, como figura en el ejemplo,por unidad equivalente la hora/persona,con una equivalencia de 166 horas con elcargo y 1.5 con la hora de cátedra, el totalde 1180 UEP de la planta es, a su vez, equi-valente a 7,1 cargos, 786,6 horas de cáte-dra y, por definición, 1180 horas/persona.

Relación entre la planta de puestos pre-supuestada y la planta de personal

La planta de puestos es parte del dise-ño de la estructura, mientras que la plan-ta de personal es la suma de las personasque han sido incorporadas a la institu-ción y conforman su fuerza de trabajo.Las gestiones de administración de es-

tructuras organizativas pueden reali-zarse aun cuando no existan plantas depersonal (por ejemplo, puede diseñarsehasta el último detalle una estructuraantes de contratar las personas que ocu-parán los puestos de trabajo), pero lasgestiones de administración de recursoshumanos no deberían hacerse con pres-cindencia de las de administración de es-tructuras.

La relación entre las plantas de pues-tos y las de personal indican índices deocupación, mientras que la relación en-tre plantas de unidades físicas y de per-sonal muestra índices de utilización.

Estas relaciones pueden verse en elcuadro 21 siguiente.


En el ejemplo que figura en el cuadro,tomado de un cuadro anterior, la plantade unidades físicas incluye tres cargos ydiez horas/cátedra y la planta de pues-tos tiene, en este caso, 6 puestos de tra-bajo. Sin embargo, los puestos tres y seisse hallan vacantes y, por lo tanto sólo el66% de las unidades físicas cargo se ha-llan utilizadas, mientras que el tercio res-tante (un cargo) se halla disponible. Conlas unidades físicas horas/cátedra ocurrealgo similar en el ejemplo: dos puestos,que suman 8 horas/cátedra se hallan cu-biertos y, por lo tanto, el 80% de las diezhoras de la planta se hallan utilizadas,

mientras que el 20% (dos horas) se ha-llan disponibles.

En cuanto a la planta de personal (queno es objeto de la gestión de administra-ción de estructuras), puede observarseque, en el ejemplo, de los cuatro puestosocupados, dos (el cuatro y el cinco) tie-nen el mismo ocupante –Rodríguez-, conlo cual existen sólo tres personas diferen-tes en la planta de personal. Estas rela-ciones entre microestructura y personalque suelen ser, por lo general, bastantecomplejas, pueden, para el ejemplo ante-rior, expresarse en los siguientes índices:



Clasificación de las plantas de puestos

Como se vio anteriormente, el primeraspecto de la definición de la microestruc-tura es la identificación de las plantas depuestos y su clasificación ocupacional.Sin embargo, la definición de la microes-tructura en términos aptos para la ad-ministración de las gestiones de recur-sos humanos, presupuestaria y salarialrequiere que las plantas de puestos in-cluyan, además, alguna clasificación quelas asocie con los costos salariales y otracon la estructura presupuestaria de lainstitución.

Las clasificaciones de las plantas quese utilizan para presupuestar son lasunidades físicas de planta (UFP), comose vio anteriormente; las que se empleanpara las decisiones organizativas y parala selección de personal es la clasificaciónocupacional; las que tienen que ver con elsistema salarial suelen ser las categoríaso grados en los escalafones o los gradossalariales y, por fin, las que tienen quever con el sistema presupuestario son loscriterios de asignación de recursos quese empleen en cada caso (frecuentementedenominadas “programas”). El cuadro 22siguiente muestra estas relaciones:

En el ejemplo anterior se representandiferentes combinaciones de la clasifica-ción de una planta con los tres criteriosque, como mínimo, se requieren para queel diseño de la microestructura se hallearticulada con las gestiones de recursoshumanos, presupuestaria y salarial.

Estructura organizativa verticaly horizontal

Las unidades organizativas puedenfuncionar con, entre otras, dos modali-dades alternativas que, usualmente, co-existen, y pueden agruparse analítica-mente en verticales y horizontales



En las modalidades verticales los re-cursos se asignan, esencialmente, en tér-minos de capacidad instalada para pro-ducir resultados (instalaciones, personal,recursos materiales que permiten deter-minada capacidad de producción, másallá de que se la logre o no).

Algunas organizaciones deben organi-zarse alrededor de su capacidad instala-da debido a la naturaleza de lo que pro-ducen, como, por ejemplo, los hoteles, quedeben contar con habitaciones, restau-rantes, personal y ascensores para aten-der a determinada cantidad de pasaje-ros. Las modalidades de trabajo vertica-les han revelado ser las más eficientespara las gestiones sistemáticas que ad-miten rutinas, siendo la producción enserie la imagen más difundida.

Las modalidades horizontales, por otraparte, se basan en la asignación de losrecursos a resultados concretos, casisiempre producidos a través de progra-mas y proyectos. El ejemplo característi-co de la producción por proyectos es laconstrucción de un edificio, que tiene unprincipio, un desarrollo y un fin y cuyaasignación de recursos no se refiere a lacapacidad instalada para construir edi-ficios sino a la construcción de un edifi-cio concreto. Las modalidades horizon-tales resultan más eficientes que las ver-ticales en infinidad de casos, naturalmen-te bien conocidos por quienes las utili-zan, y tienen reglas de juego organizati-vas y tecnologías de gestión que les sonpropias y bastante diferentes de las ver-ticales.

Cuando las organizaciones deben fun-cionar de manera articulada con moda-lidades de tipo vertical y horizontal –locual es lo más común- sus modelos orga-nizativos tienden a ser matriciales.

Los modelos organizativos matricia-les se cuentan entre los más complejos,toda vez que en ellos deben coexistir re-glas propias de los verticales con las delos horizontales. La mayor parte de losesquemas de asignación de recursos, ca-

tegorización del personal, diseño de losorganigramas, para no mencionar la cul-tura predominante y otros, especialmen-te en las administraciones públicas, hansido diseñadas para modelos verticalesy son poco compatibles con esquemas deasignación de recursos por proyectos yreglas de juego sobre personal donde esnormal la coexistencia de varios sistemasde retribución y la misma persona pue-de ser jefe y subordinado de otra al mis-mo tiempo pero en diferentes proyectos.

Las organizaciones reales, lejos de ba-sarse en modelos puros, por lo generalreúnen características divisionales en al-gunos aspectos o áreas y funcionales enotros, algunas de sus gestiones las admi-nistran con modalidades claramenteverticales, otras horizontales y resuelvenlas articulaciones entre ambas a travésde algunas áreas donde predominan losesquemas matriciales.

Una organización compleja, por ejem-plo, puede hallarse divisionalizadaregionalmente en cuanto a determinadasgestiones de la producción externa, ycada una de estas áreas funcionar comouna réplica menor de la organización to-tal, con autonomía relativa, capacidad deplanificación, administración de sus fun-ciones de apoyo, etcétera. Entre estasáreas regionales divisionalizadas existi-rá redundancia de gestiones (cada unaen su ámbito), mientras que otros aspec-tos –por ejemplo el pago de los sueldos ola administración contable- pueden ha-llarse totalmente centralizados ygestionarse con un enfoque funcionalbasado en la especialización.

En la misma organización, a su vez,pueden coexistir gestiones que se reali-cen mediante proyectos con asignacio-nes de recursos específicas con áreas detipo vertical, como las administrativasy la conducción misma.

También pueden existir mecanismos yreglas para transferir temporalmente re-cursos humanos entre unidades vertica-les y horizontales.


MODIFICACION DE LA ESTRUC-TURA ORGANIZATIVA

La capacidad de evolución y cambiode cualquier tipo de organización (bioló-gica o social) es uno de los indicadores desu grado de complejidad, siendo las or-ganizaciones en rígidas mucho menoscomplejas y evolucionadas que las flexi-bles. Contrariamente a lo que se suelesuponer, el cambio organizacional no serefiere sólo a la transformación hacianuevas conformaciones, sino también ala capacidad de reconstrucción o repa-ración de las organizaciones para seguirfuncionando y produciendo los mismosresultados ante situaciones internas oexternas nuevas.

Así como los organismos biológicostienen capacidad para evolucionar (enperíodos largos) hacia nuevas formas deorganización, en períodos cortos tienentambién considerable capacidad parareconstruirse ante enfermedades, acci-dentes y otras perturbaciones, a fin demantener su capacidad funcional. Lasorganizaciones sociales (entre ellas lasorganizaciones productivas públicas oprivadas) también tienen estas dos ca-pacidades: evolucionan a través de suce-sivas reorganizaciones mayores o meno-res tendientes a cambiar su conforma-ción a producir resultados nuevos y, porotra parte, se reestructuran ante contin-gencias y emergencias para mantener suprestación de servicios.

Tanto en las organizaciones biológicascomo las sociales, la capacidad de cam-bio se suele sustentar en muy complejosmecanismos de autorregulación, regene-ración y transformación, aun no del todocomprendidos en muchos casos, comoocurre con los principios que regulan laevolución de las especies o el sistemainmunológico de los organismos vivos.Sin embargo, la presencia de estos meca-nismos y el alcance de sus capacidadeses el rasgo distintivo de los organismosevolucionados, es decir, de los sistemascomplejos. En el caso de las institucio-

nes, también la presencia de mecanismosprevistos de cambio y adaptación de suspropias reglas de juego y estructuras or-ganizativas es un indicador de compleji-dad. Las leyes y normas que regulan lassociedades, por ejemplo, cambian cons-tantemente a lo largo de la historia comoresultado de las complejas interaccionesentre los actores sociales. Sin embargo,no es lo mismo que cambien sólo a partirde las correlaciones de fuerzas, en unasuerte de ley de la selva, a que lo hagan através de mecanismos institucionalesque establezcan las formas en que estoscambios deben producirse, por ejemplo,a través de presentaciones de proyectosde leyes en ámbitos parlamentarios, queson aprobadas no sólo en caso de respon-der a necesidades inmediatas sino tam-bién tomando en cuenta la preservacióndel orden jurídico.

Esta capacidad de cambio administra-do, que, en el caso de las sociedades, per-mite el cambio con seguridad jurídica yhace previsible el sistema social, es aná-logo, en las organizaciones, a la capaci-dad de administrar el cambio de las pro-pias estructuras como resultado de lascircunstancias. En este sentido, la gestiónde administración de estructuras, con susprocedimientos, instrumentos y meca-nismos de evaluación y toma de decisio-nes, es indicadora de la capacidad de cam-bio organizacional controlado.

Tipos de modificaciones en lasestructuras organizativas

Las necesidades de cambio puedensurgir de demandas externas de nuevosresultados, de distintas cantidades de losmismos o de regulaciones sobre la rela-ción con el contexto, y también de deman-das internas orientadas al logro de ma-yor eficiencia, eficacia y, además, de ade-cuación a los intereses de los propiosmiembros de las organizaciones (traba-jadores, directivos, gremios y otros).

En estas categorías de necesidades se



inscriben las modificaciones organizati-vas derivadas de la incorporación denuevas tecnologías, de modificaciones delos procedimientos operativos y admi-nistrativos y de cambios en las reglaslaborales, para citar algunos de los deorigen interno, y, en lo que hace a la rela-ción con el contexto, todo aquello queimplique aumentar o modificar los resul-tados producidos o las reglas de juegocon que se accede a los insumos y se en-tregan los productos. Cuando tales de-mandas, por sus características, impli-can la modificación de las responsabili-dades de las unidades organizativas, laconfiguración del organigrama y/o lasplantas de puestos de trabajo, incluyenreorganizaciones que son objeto del pro-ceso de administración de las estructuras.

Las reorganizaciones pueden consistiren cambios en el tamaño y composiciónde las plantas de puestos de una o variasunidades (en cuyo caso constituyen re-organizaciones de la microestructura) oen cambios en la configuración de lasunidades organizativas, o sea, modifica-ciones de la estructura. Los cambios enla micro estructura, si son menores(como, por ejemplo, leves incrementos o

disminución de las cantidades o compo-sición ocupacional de los puestos de tra-bajo), pueden no implicar cambios en laestructura. Si, en cambio, son de relativaimportancia (v.g. incrementos de lasplantas de puestos derivados de aumen-tos en el volumen de resultados a produ-cir por determinadas unidades) puedenimplicar la necesidad o conveniencia dela reclasificación de las mismas (v.g.reclasificar una unidad División comoDepartamento).

La reclasificación de unidades es la re-organización menor de la estructura, ypuede deberse tanto a cambios en lasplantas, como en el caso anterior, o a cam-bios en las responsabilidades de las uni-dades (por ejemplo la delegación de ma-yor o menor alcance de autoridad), o auna combinación de ambas cosas. Final-mente, los cambios en la configuración(organigrama) son reorganizacionesmayores, que, generalmente, resultan delos anteriores. La importancia de los cam-bios de configuración, naturalmente, de-pende de su magnitud, siendo mayorcuando afecta los primeros niveles de laconfiguración. En el cuadro 23 siguientese ilustran estos cambios posibles.




Reorganizaciones de microestructurarelativas a la planta de puestos

El tamaño de las plantas de puestos delas organizaciones y su composiciónocupacional son dos de los aspectos cla-ve del diseño organizativo, toda vez quese refieren, entre otros aspectos, al dimen-sionamiento organizacional, a la natu-raleza de las funciones que se cumplen yal grado de profesionalización de los re-cursos humanos que han de ocupar lospuestos. Cuestiones tales como la formade la pirámide organizacional, las pro-porciones de puestos de trabajo destina-dos a la producción interna versus ex-terna, las proporciones de puestos de tra-bajo de tipo administrativo versus téc-nico y muchas otras son aspectos esen-ciales del diseño organizativo que, ade-más de la dimensión, tienen que ver conel diseño de la microestructura y son ele-mentos esenciales en la evaluación orga-nizativa.

Además de los cambios en las cantida-des de puestos de las plantas, las princi-pales transformaciones cualitativas en

las mismas que afectan al diseño de lamicroestructura son la clasificación ocupa-cional (que registra el nivel y la naturale-za funcional de los puestos) y la clasifica-ción salarial y/o escalafonaria (que registrala valoración económica de los mismos).

El primer aspecto de los cambios refe-ridos a la clasificación ocupacional sonlas reorganizaciones de nivel, que seproducen cuando, sin cambiar la natu-raleza de las tareas, se modifican las pro-porciones de puestos de trabajo segúnniveles en el clasificador ocupacional. Elresultado es un cambio en la forma de lapirámide organizativa, denominación usualde las distribuciones de puestos segúnniveles. En la medida en que aumentanlas proporciones de puestos de mayornivel se incrementa el índice de profesionali-zación de la planta, que consiste enunpromedio ponderado de las cantida-des de puestos por sus respectivos nive-les. El cuadro 24 siguiente muestra unejemplo de modificación de microestruc-tura que incrementa al índice de profe-sionalización de la planta de puestos.

Como puede verse, el ejemplo de la iz-quierda corresponde a una planta depuestos con una distribución por nive-les con la forma triangular típica “mano

de obra intensiva” (como muchas orga-nizaciones manufactureras) que requie-ren una alta proporción de puestos debaja especialización, mientras que la de



la derecha es una distribución romboidalcaracterística de las organizaciones querequieren altos grados de profesionali-zación, con altas proporciones de los pues-tos de trabajo entre los técnicos y los pro-fesionales, motivo por el cual son llama-das con frecuencia “cerebro intensivas”.En el primer caso, el índice de profesio-nalización, calculado como el nivel pro-medio de los puestos, es de 2,5, mientrasque en el segundo, de 3,2, es un 28% másalto. Evidentemente, alguna de estas dis-tribuciones son más adecuadas que otrasen cada caso, y la adecuación o no de lasmismas suele tener consecuencias inme-diatas sobre la eficiencia y eficacia insti-tucionales. Del mismo modo, la adecua-ción del personal disponible a las carac-terísticas de las plantas de puestos es unode los problemas cruciales de la gestiónde recursos humanos.

El segundo aspecto de las reorganiza-

ciones de microestructura, dependientede la clasificación ocupacional, es la re-organización funcional de las plantas(cuadro 25), es decir, de su clasificaciónsegún la naturaleza de las tareas. Las re-organizaciones funcionales de las plan-tas, en términos muy genéricos, afectanaspectos tales como las proporciones en-tre puestos asignados a la producción delos resultados sustantivos o principalesde las instituciones y las unidades orga-nizativas que las componen (sus produc-tos externos), y aquellos abocados a laproducción interna o de apoyo. La rela-ción producción principal/apoyo, que, encada caso, tiene sus proporciones mejo-res que otras, incide directamente en laafectación de los recursos humanos a re-sultados, y, por lo tanto, es un aspectomuy importante del diseño de la mi-croestructura, toda vez que la falta o elexceso de puestos de un tipo u otro esperjudicial.

Además de si los puestos están asigna-dos a la producción externa o interna, ladistribución de las mismas según las di-ferentes especialidades que requieran losprocesos productivos, las tecnologías ylos volúmenes de producción de resulta-dos es un factor más que relevante en el

diseño organizacional de micro estruc-tura. El exceso de puestos en determina-das especialidades significa un derrochede recursos, pero su falta puede ocasio-nar perjuicios mucho más graves para ellogro de los resultados finales: a veces, lafalta de una sola especialidad es suficiente


para que no funcione un sistema com-pleto, como cuando faltan anestesistas enlos quirófanos o mecánicos de manteni-miento para los aviones.

Las reorganizaciones salariales o escalafo-narias de las plantas de puestos, por suparte, consisten en cambios en las pro-porciones de puestos de trabajo, presu-puestados o previstos, según los gradoso categorías mediante las cuales se asig-nan los salarios. Aunque se hayan reali-zado clasificaciones ocupacionales de lasplantas, que establecen su nivel, por logeneral los presupuestos de gastos de per-sonal se formulan en términos de gradoso categorías escalafonarias, y, por lo tan-to, este tipo de clasificación es comple-mentaria a la ocupacional o, en su defec-to la única.

Las reorganizaciones salariales de lasplantas, aunque alteran la microestruc-tura organizativa, por lo general se rea-lizan para permitir la promoción de laspersonas que ocupan los puestos o la con-tratación de nuevos ocupantes con nive-les salariales mayores. Para aclarar estepunto es conveniente recordar que, aun-que la promoción es una suerte de reclasifi-

cación de las personas y no de los pues-tos, para asignar un grado o categoríasalarial a una persona es preciso contarcon el presupuesto salarial y el puesto detrabajo en la planta que prevea tal gradoo categoría.

La clasificación salarial de las plantasde puestos de la microestructura no esindependiente de la clasificación ocupa-cional de nivel. Es razonable suponer quedebe existir cierta correlación entre el ni-vel de los puestos de trabajo a cubrir ylas categorías o grados salariales a asig-nar a sus ocupantes. Esta correlación, de-nominada congruencia organización-recursoshumanos (congruencia orh), se basa en elhecho de que el nivel de los puestos esuna cuestión organizativa y los gradossalariales una cuestión de recursos hu-manos, ya que son las personas las que,en definitiva, percibirán los salarios pre-vistos en la clasificación salarial de la mi-croestructura.

Se produce incongruencia orh cuandolas clasificaciones de los puestos segúnnivel se hallan fuera de los rangos acep-tables de grados o categorías salariales,como se muestra en el cuadro 26 siguiente.




Como puede verse en el cuadro, unavez establecido un rango de congruenciaorh (más amplio o estrecho según las po-líticas que se apliquen), los puestos de laplanta que se hallaran en la situación Ase encontrarían subvalorados (es decir,el grado salarial previsto sería menor alque correspondería según el nivel delpuesto), aquéllos que se encontraran enla situación C estarían en el caso inversoy, finalmente, los que se encontraran enla situación B tendrían una razonableadecuación entre las responsabilidadesy la valoración salarial. Las reorganiza-ciones de la planta deben tomar en cuen-ta ambos aspectos (aunque es harto fre-cuente que ello no ocurra), ya que, de locontrario, el diseño de la microestructu-ra será la causa de múltiples problemasde gestión de recursos humanos, alta-mente promotores de inequidades e in-eficiencia, entre otras consecuencias.

Resulta evidente, de todo lo anterior,que el diseño y rediseño constante de lamicroestructura es uno de los problemasmás importantes y complejos de la ad-ministración de estructuras organizativas.

Reorganizaciones de microestructurarelativas a puestos de trabajo concretos

Las plantas de puestos a las que se ha-cía referencia más arriba son previsio-nes organizativas y presupuestarias,compuestas por cargos y otras unidadesfísicas, que permiten la creación de lospuestos concretos y su correspondientecobertura por personas. En este sentido,son como una suerte de cuenta corrientede la que se descuentan los gastosincurridos (o sea, los puestos ocupados,que dejan de hallarse disponibles comocargos en la planta para figurar ocupa-dos como puestos en la estructura real).Así como pueden llevarse a cabo reorga-nizaciones en las plantas de puestos (queson, literalmente, modificaciones en lospapeles, sin quitarles importancia), pue-den, también, realizarse modificacionesen la microestructura real, es decir, en

los puestos de trabajo concretos, ocupa-dos o vacantes. Estas modificaciones con-sisten en las creaciones de puestos, su eli-minación y las reclasificaciones de losexistentes.

Las reclasificaciones consisten en laasignación clases ocupacionales diferen-tes, ya sea de nivel (jerarquizaciones ydejerarquizaciones) o funcionales (porcambios en la naturaleza de las tareas).

Las reclasificaciones a niveles superio-res, más frecuentes, suelen ser consecuen-cia de incrementos en las responsabili-dades asignadas a los puestos, aumen-tos en la complejidad de las tareas, au-mento de las exigencias de los requisitosque deben cumplir los ocupantes, talescomo experiencia, conocimientos y otros.

Cuando los puestos de trabajo estánocupados las reclasificaciones de los mis-mos suelen afectar de manera muy di-recta los intereses de sus ocupantes, yasea por las consecuencias salariales cuan-do las normas vigentes las prevén, o, porejemplo, por el reconocimiento institu-cional positivo o negativo (según se tratede aumentos o disminuciones del nivel),entre otros muchos aspectos. Cuando lospuestos se hallan vacantes las reclasifi-caciones modifican los requisitos y a ve-ces la retribución prevista, y, por lo tan-to, cambia los términos en que puedeseleccionarse el ocupante. Las reclasifi-caciones de puestos, si bien son modifi-caciones de microestructura puntuales,son frecuentes y afectan de manera muyinmediata el clima laboral. Por otra par-te, las sumas de reclasificaciones, al cabodel tiempo, terminan modificando sen-siblemente las plantas de puestos de laestructura ocupada, en la medida en quelo permitan las plantas presupuestadas.Las reclasificaciones de puestos tambiénson causas frecuentes de conflictosinterpersonales y de presiones en deman-da de equidad, toda vez que la reclasifi-cación de cada puesto concreto suelemotivar, una vez conocida, reclamos dereclasificaciones análogas por parte de


los ocupantes de puestos similares. Sibien, técnicamente, la clasificación de lospuestos de trabajo es una cuestión deadministración de microestructura, sueleser considerada un problema laboral yforma parte, históricamente, de las agen-das de negociación colectiva entre patro-nos y trabajadores.

Por razones como las mencionadas,este proceso particular de modificaciónde la microestructura requiere de nor-mas y procedimientos particulares, quegaranticen la transparencia y eviten con-flictos innecesarios, a la vez que ayudena establecer una clara definición de lospuestos de trabajo, aspecto de la mayorimportancia para la eficiencia organiza-cional y la gestión de recursos humanos.

La descripción de los puestos, requierede técnicas particulares que permitanregistrar de manera precisa tres aspec-tos básicos: las tareas que se realizan (odeban realizarse, según la finalidad de ladescripción), las condiciones en que di-chas tareas se realizan o deban realizar-se, y, finalmente, los requisitos profesio-nales que deben cumplir los ocupantes.

La descripción precisa de las tareas re-quiere establecer con cuidado los resul-tados concretos que éstas deban produ-cir y sus relaciones con el proceso pro-ductivo institucional del que formen par-te, e identificar aspectos tales como lasproporciones y pesos relativos de las ta-reas de planificación, ejecución, controly, cuando las haya, de dirección o super-visión de otros. Así expresada, la des-cripción de las tareas permite la clasifi-cación funcional de los puestos y tam-bién la valoración de los aspectos que ha-cen al impacto o importancia de éstaspara la organización lo que, dicho, de otramanera, es la contribución del puesto alsistema organizacional del que formaparte.

La descripción de las condiciones detrabajo toma en cuenta la ubicación delpuesto en la estructura organizativa, las

relaciones con el contexto, las responsa-bilidades sobre recursos, el grado de au-tonomía requerido y otros. Las condicio-nes de trabajo, así entendidas, no son sóloambientales y físicas sino, y esencialmen-te, aspectos que permiten establecer lasrelaciones del puesto con el contexto in-terno y externo de la organización y losniveles de responsabilidad que implican.

La descripción del perfil de requisitosprofesionales, finalmente, consiste en laidentificación de aquéllas condicionespersonales que deben cumplir los ocu-pantes potenciales de los puestos paralograr un desempeño aceptable en losmismos, tales como formación, conoci-mientos, habilidades, capacidades espe-cíficas y otros. Los requisitos profesio-nales, en un sentido amplio, pueden serdefinidos como las características quedeben reunir las personas para desem-peñar adecuadamente las tareas delpuesto en las condiciones particulares detrabajo del mismo. Desde el punto de vis-ta de la valoración, el nivel de exigenciade los requisitos hace a la valoración exter-na del puesto frente al mercado laboral,mientras que la de las tareas toma encuenta la valoración interna del puesto fren-te al proceso productivo institucional alque debe contribuir con algún aporte.

La valoración, tanto externa como in-terna, implica la identificación de las va-riables o aspectos concretos que se hande tomar en cuenta en cada caso, comosus pesos o importancias relativas.

Por ejemplo, en cuanto a la valoracióninterna suelen tomarse en consideraciónaspectos tales como el impacto directo eindirecto de las tareas sobre la institu-ción, la importancia de los resultados, eltipo y magnitud de los recursos y otros,mientras que, en lo que hace a la valora-ción externa suelen tomarse en conside-ración aspectos del perfil profesionalcomo los conocimientos y capacidades re-queridas y, a veces otros como la dificul-tad de reemplazo. El cuadro 27 siguientemuestra algunos de estos aspectos.




Como se ejemplifica en la figura, la ade-cuada descripción de las tareas permitela clasificación funcional de los puestos,mientras que la jerarquización o clasifi-cación de nivel requiere de un proceso devaloración mediante el cual se sopesanlos diversos aspectos de la definición delpuesto.

Cuando pesan más aquéllos relativosa los requisitos predomina la valoraciónprofesional (por ejemplo, cuando se tra-ta de puestos cuyos requisitos son muyescasos y valorados en el mercado labo-ral, o cuando la especialización y la for-mación son muy reconocidas, como en elámbito de la ciencia y tecnología). Otrasveces tiende a predominar la importan-cia de las tareas, por un cúmulo de razo-nes diversas, y los puestos, en casos ex-tremos se tornan críticos, es decir, puestoscuya prescindencia causa prejuicios es-pecialmente graves. La criticidad de lospuestos muchas veces se debe más a fa-llas organizativas que a característicasde los mismos (v.g. cuando el diseño or-ganizativo o los procedimientos estable-cen cuellos de botella o puntos de gestióncríticos que podrían evitarse), mientrasque otras veces se debe a la naturalezade las funciones (p.e. el manejo de cues-tiones estratégicas que a veces deben con-centrarse en ciertos puestos; negociacio-nes clave; manejo de situaciones impor-tantes pero no delegables, como ocurre

con los pilotos de los aviones comercia-les y otros). Naturalmente, los puestosde mayor importancia son aquéllos quereúnen ambos tipos de valoración.

Reorganizaciones menores de la confi-guración de la estructura: reclasificaciónde las unidades.

La clasificación o reclasificación deunidades organizativas es un procesoanálogo al de la clasificación o reclasifi-cación de los puestos de trabajo, aunque,naturalmente, toma en cuenta otros cri-terios y elementos de juicio. Consiste, enla mayor parte de los casos, en la asigna-ción de un tipo de unidad de mayor o me-nor nivel organizativo (por ejemplo, lareclasificación de una División como De-partamento o viceversa).

Esta reclasificación (que requiere tam-bién de una precisa descripción y regis-tro de la unidad), puede ser consecuen-cia de una reorganización mayor de laestructura, o, en cambio, ser la únicamodificación de la misma, caso que sedenomina aquí reorganización menor de con-figuración, casos en que no existe otra mo-dificación del organigrama que el cam-bio en la clasificación de una o más uni-dades (por lo general, en cuanto a la je-rarquización o dejerarquización, es de-cir, incremento o disminución de su ni-


vel). Las dos razones principales por lascuales pueden producirse reclasificacio-nes de unidades organizativas son elcambio en el volumen de producción deresultados y de los correspondientes re-cursos asignados y los cambios en el al-cance de la autoridad delegada y/o la res-ponsabilidad sobre resultados.

No es necesario insistir en que, aunsiendo reorganizaciones menores, las re-clasificaciones de unidades afectan muydirectamente la vida y el clima organi-zacional, toda vez que inciden sobre elequilibrio de poder, sobre el acceso a re-cursos, sobre el prestigio y, por lo gene-ral, también sobre el salario de los titu-lares de las unidades. En las organiza-ciones (entre ellas las administracionespúblicas) la clasificación de unidades or-ganizativas suele ser objeto de decisio-nes y luchas políticas internas constan-tes en todos los niveles del aparato. Noes infrecuente que considerables reorga-nizaciones de los aparatos del estado, enel fondo, consistan en reclasificacionesdestinadas a convertir Secretarías comu-nes en Secretarías con rangos de minis-terio, Subsecretarías en Secretarías, todolo cual, a su vez, favorece una suerte delevitación organizativa que hace subirDirecciones a Direcciones Generales yDivisiones a Departamentos. En el senti-do opuesto, también es fácil encontrar,en los vaivenes de las reformas del esta-do, reorganizaciones opuestas, que deje-rarquizan las unidades, aunque no cam-

bian en el fondo la lógica de la configura-ción: algunas Secretarías pasan a ser Sub-secretarías, algunas Subsecretarías seconvierten en Direcciones Generales y asísucesivamente. Lo que se suele publici-tar como eliminación de las unidades or-ganizativas es, muchas veces, una sim-ple reclasificación, que no cambia su nú-mero sino su nivel.

Cuando las reclasificaciones de unida-des son la finalidad y no la consecuenciade las reorganizaciones, éstas son clara-mente gatopardistas en lo que hace a lalógica organizativa, aunque, por supues-to, no innocuas sino, en general, perjudi-ciales. Por este tipo de motivos, es espe-cialmente importante la aplicación deprocedimientos y metodologías confia-bles y transparentes para la clasificaciónde las unidades. El cuadro 28 siguienteilustra algunos de los principales aspec-tos de la descripción y clasificación delas unidades organizativas.

Dado que las organizaciones son reglasde juego sobre la utilización de recursospara producir resultados, es natural quesus unidades organizativas, que son par-tes de éstas y, por consiguiente, puedenser vistas como organizaciones en sí mis-mas, puedan ser descritas y valoradasdesde el punto de vista de las responsa-bilidades sobre resultados y sobre recur-sos. La valoración de la responsabilidadsobre resultados puede tomar en cuentavariables tales como la importancia y




magnitud de los mismos, tanto mediata comoinmediata; la medida en que las unidades afec-tan o inciden en resultados de otras, etcétera.La valoración de la responsabilidad sobre re-cursos, a su vez, puede tomar en cuenta la mag-nitud y tipo de los recursos humanos y mate-riales, el alcance de esta responsabilidad, la pro-piedad de los mismos (si son de la institución ode terceros), su costo y otros aspectos relevantes.

Como puede verse en el cuadro, es posible quealgunas unidades organizativas se caracteri-cen por su alto grado de responsabilidad sobrerecursos, como suele ocurrir con grandes áreasadministrativas y de poyo, pero que carezcande una incidencia directa e inmediata sobre ellogro de los resultados institucionales, mien-tras que otras, que suelen ser unidades peque-ñas pero de alto impacto estratégico, como áreasde planificación, negociación, muy alta especia-lización y similares, tengan a su cargo resulta-dos importantes y aun críticos pero pocos re-cursos humanos y materiales. Las unidades dela conducción institucional se caracterizan, porsupuesto, por cumplir con ambos de estos re-quisitos, mientras que las unidades menores,tales como Secciones o Divisiones, por defini-ción, tienen una baja asignación de responsa-bilidades y de recursos.

Reorganizaciones mayores de la configuración:cambios en el organigrama

Si bien, por razones didácticas, se han men-cionado primero las reorganizaciones de la mi-croestructura, luego las reorganizaciones me-nores para llegar, al fin, a las mayores, éstas enrealidad incluyen a las anteriores. Los cambiosen el organigrama (modificaciones de la confi-guración que implican crear y/o suprimir uni-dades organizativas) pueden ser desde resul-tados de procesos más profundos, tales comoreplanteos de la filosofía organizativa misma,hasta simples ajustes cotidianos en alguna par-te del organigrama.

Cuando se trata de procesos de fondo, las re-organizaciones implican cambios en el modeloorganizativo de las instituciones, aspecto del que,aunque se halla fuera del alcance de este traba-jo, debe mencionarse que significa modificar,

entre otros, la orientación hacia la divi-sionalización por una parte, y hacia lamatricialidad por otra.

La cuestión de la divisionalizacióntoma en cuenta que dos criterios alter-nativos para establecer la división deltrabajo al interior de las organizacionesson la especialización técnica y los resul-tados finales ante los terceros -los pro-ductos externos-. Cuando priva el pri-mero de estos criterios el diseño organi-zativo tiende a ser funcional, mientras que,cuando predomina el segundo, resultadivisional. Ejemplo de enfoques divisionales la asignación de las responsabilida-des por la naturaleza técnica (todas lasgestiones contables a cargo de determi-nadas unidades, todas las de compras aotras, todas las de producción de deter-minados resultados externos a otras yasí sucesivamente). Estos modelos privi-legian la especialización y tienen todoslos beneficios e inconvenientes de ésta.

La cuestión de la matricialidad, porotra parte, toma en cuenta que tambiénexisten modalidades alternativas pararealizar las mismas gestiones, que pue-den agruparse analíticamente en vertica-les y horizontales

Algunas veces los cambios en la estruc-tura se derivan de la necesidad de re-orientar el modelo organizativo subya-cente y se expresan, entre otras, de dosmaneras principales: en la asignación delas responsabilidades a las unidades yen la creación de unidades horizontalesy verticales.

En cuanto a la asignación de responsa-bilidades a las unidades organizativas,se tiende a ladivisionalización cuando seasigna la misma competencia con alcan-ce de producción directa de resultados(alcance “P”de delegación de la autori-dad) a más de una unidad de la estructu-ra, y se tiende a la orientación funcionalcuando esto no ocurre, casos ambos queestán ejemplificados en el cuadro 29 si-guiente.


En el ejemplo, las competencias de pro-ducción externa y de apoyo administra-tivo se hallan redundadas en el caso delas tres unidades descentralizadas lasque, con este alcance, responden a unmodelo predominantemente divisional,mientras que las gestiones de planifica-ción de las de tipo administrativo conta-bles se hallan centralizadas bajo un es-quema funcional a cargo de la unidadsuperior y la unidad centralizada 1, conintervención (I) de las unidades descen-tralizadas en todos los casos.

La orientación matricial de las estruc-turas se refleja en las configuracionesmediante la creación de unidades hori-zontales de programas o proyectos , lascuales tienen verdaderamente esta con-dición cuando las reglas de juego de asig-nación de los recursos específicos respon-da a esta modalidad.

Manejo de los procesos de reorganización

Las reorganizaciones, en todas las or-ganizaciones sociales, son procesos máso menos constantes, que se llevan a caboa través del tiempo, existan o no reglasde juego explícitas sobre cómo esto debehacerse, toda vez que ello responde a loscambios en las correlaciones de fuerzas

en su interior, a presiones e influencias de sumedio, a transformaciones en las tecnologías yla misma cultura. Prueba de ello es que ningu-na organización es igual hoy que hace cinco, diezo veinte años.

Sin embargo, la existencia de mecanismospreestablecidos para detectar las necesidadesde reorganización, de las metodologías y he-rramientas para llevarlas a cabo y, finalmente,de las instancias institucionales que deban par-ticipar de estos procesos es un indicador clarode la capacidad de la organización para trans-formarse y adaptarse constantemente. Para de-cirlo en otras palabras, si existen mecanismospara administrar los cambios en las estructu-ras, también se ha instalado en la cultura or-ganizacional que los cambios pueden ser natu-rales y deseables y no sólo traumas inevita-bles, como las enfermedades del crecimiento.

Algunas de las reorganizaciones que fueronantes mencionadas (las de microestructura, comolas modificaciones en las plantas de puestos ylas reclasificaciones de puestos de trabajo con-cretos, y algunas de las de estructura, como lasreclasificaciones de unidades organizativas)pueden ser consideradas, como también se dijo,reorganizaciones menores, mientras que otras, queson siempre relativas a la estructura e inclu-yen cambios en el organigrama, pueden ser in-cluidas en la categoría de reorganizaciones mayo-res. Esta distinción, que tiene un carácter emi-nentemente convencional y práctico, se basa



en el hecho de que las reorganizacionesmenores pueden, en general, ser maneja-das como procesos técnicos, mientras quelas mayores, en general, conviene mane-jarlas como proyectos de reorganización, conlas características de cualquier proyecto(formulación de anteproyectos, evalua-ción, decisión, implantación).

Los mecanismos usuales para mane-jar en términos de procesos técnicos lasreorganizaciones menores incluyen elestablecimiento del procedimiento parala formulación de la solicitud, las instan-cias de evaluación y los dictámenes téc-nicos correspondientes. Si bien es ciertoque la reclasificación de un puesto de tra-bajo, visto individualmente, puede serconsiderado un pequeño proyecto en símismo, manejada como proceso técnicoconsiste en uno más de muchos trámitessimilares que hacen actores instituciona-les que deben participar, y no incluye laasignación de recursos particulares.Cuando, en cambio, las reorganizacionesse manejan como proyectos, autorizar lainiciativa explícitamente, asignar recur-sos específicos y puntuales, que sedesafectarán a la culminación (por ejem-plo conformar un equipo o comité encar-gado del tema, con su correspondienteresponsable), elaborar el documento con-creto en que consistirá la propuesta dereorganización, evaluarla y tomar deci-sión al respecto. Los proyectos de reor-ganización, por lo tanto, no son nuncaprocesos de rutina como las reorganiza-ciones menores, sino emprendimientosespecíficos, cada uno con sus particula-ridades, duraciones, recursos, importancia.

Algunas veces los proyectos de reor-ganización son muy grandes, profundos,duran mucho tiempo y requieren la par-ticipación de muchos expertos internosy externos, otras veces son de menor en-vergadura y pueden generarse por ini-ciativa de los responsables de determi-nadas áreas y resolverse en lo esencialdentro de éstas. No obstante, siempreson proyectos.

Fases técnicas de los proyectos dereorganización desde cero

Si bien se halla fuera del alcance de estetrabajo el análisis detallado de las meto-dologías y técnicas requeridas para el di-seño organizativo, es importante, desdeel punto de vista metodológico, mencio-nar las fases técnicas principales que de-ben cumplirse cuando se define una re-organización desde cero. Por supuesto,la mayoría de las reorganizaciones noparten de cero sino de estructuraspreexistentes, ni tienen por objeto modi-ficar todo sino sólo algunos aspectos.

Los proyectos de reorganización debenproducir, idealmente, dos resultados: enprimer lugar, una descripción de la or-ganización que deben reemplazar (si nopreexiste), con las categorías descripti-vas y grado de detalle requerido paraevaluarla, y, en segundo lugar, una des-cripción análoga de la propuesta de re-organización.

En última instancia, las evaluacionesde los proyectos de reorganización de-ben incluir información suficiente sobrecuáles son las diferencias con lo que sepretende reemplazar para contrarrestarel prejuicio prudente de que puede sermejor lo malo conocido que lo bueno porconocer.

Estas dos descripciones deben incluir,por lo menos, la configuración de unida-des (el organigrama), las responsabilida-des de las mismas y la correspondientedelegación de competencias y, finalmen-te, la planta de puestos que se requierepara disponer de los recursos humanosque han de dar vida a la organización.

En el cuadro 30 siguiente se identificanlas principales fases, con la natural acla-ración de que no se trata de un procesotécnico rígido y secuencial sino de unconjunto de pasos que han de ser cum-plidos (o, en su defecto dejados en carác-ter de supuestos implícitos).




La primera de las fases tiene que vercon la justificación de la necesidad de ini-ciar una reorganización, la cual, en últi-ma instancia implica el juicio de valor deque la estructura actual no es la mejor o,en todo caso, no lo será en el futuro, a laluz de los escenarios que se imaginan. Lospesos relativos de estos aspectos son dela mayor importancia, porque no es lomismo proponer el reemplazo de unabuena organización por otra mejor quereemplazar un desastre organizativo in-sostenible.

Los criterios que han de privar en estaevaluación son muchos, pero puedenresumirse en el equilibrio entre tres as-pectos: adecuación a políticas, eficiencia y efi-cacia.

La adecuación a políticas (aspecto mu-chas veces ignorado en la literatura so-bre el tema) toma en cuenta que las orga-nizaciones estarán dispuestas a sacrifi-car determinadas cuotas de eficiencia enel uso de los recursos y eficacia en el lo-gro de los resultados a los efectos de man-tenerse dentro de una filosofía institu-cional que se halle legitimada como unvalor superior. Por ejemplo, en gran par-te de las instituciones de ámbito acadé-mico se halla fuertemente legitimada lalibertad de pensamiento y los métodos

transparentes y democráticos para latoma de ciertas decisiones básicas, y suelehaber consenso en que no sería bueno re-signar estos valores sólo para incremen-tar la eficiencia o la eficacia. En otro or-den de ejemplos, en muchas reorganiza-ciones del sector público orientadas fuer-temente a la descentralización y/o laregionalización estas tendencias cum-plen el rol de valores en sí mismos y noson tomadas en consideración sólo comodecisiones organizativas más eficienteso eficaces. Es claro que, desde cierto pun-to de vista, la adecuación a políticas poneel problema de la eficiencia y la eficaciaen un plano más alto en el entorno socialy en un plazo más largo en el tiempo, peroes cierto que lo saca del funcionamientoorganizativo inmediato.

La eficiencia, como es sabido, toma encuenta el aprovechamiento de los recur-sos y la eficacia el grado de logro de losobjetivos, con prescindencia del uso derecursos que insuman. Una vez satisfe-chos valores superiores a éstos, esesperable considerar que cualquier reor-ganización que empeore el equilibrio en-tre eficiencia y eficacia será indeseable yviceversa. Los indicadores que se puedenasociar a estos aspectos son muchos y suanálisis excede el alcance de este trabajo,pero, en términos generales, son todas



aquellas características organizativassusceptibles de producir perjuicios, comopor ejemplo sobras y faltas de puestosen la microestructura, pirámides orga-nizativas inadecuadas, cuellos de bote-lla en la configuración y muchos otros.

La segunda fase es la identificación delmodelo organizativo deseable (que pue-de coincidir con el preexistente o hallar-se este aspecto fuera de la discusión). Losaspectos que deben tomarse en cuenta enla definición del modelo son, por lo me-nos, si la reorganización se orientará aaumentar o disminuir la divisionaliza-ción y la matricialidad. Paralelamentecon la identificación del modelo, es con-veniente realizar u obtener la descrip-ción detallada de la estructura actual areemplazar.

La tercera fase tiene que ver con la de-finición del primer nivel de la estructuraa diseñar y la distribución de las respon-sabilidades entre la unidad superior ylas inmediatamente dependientes, con lacorrespondiente autoridad. Esta es la fasetécnica clave, toda vez que, en esta etapa,se deben describir concretamente las res-ponsabilidades en términos de resulta-dos y autoridad delegada, con lo cualdebe quedar claro qué ha de hacerse ycómo se plasmará en la estructura la fi-losofía deseable del modelo.

La cuarta fase es prerrequisito para ladefinición de la microestructura: estimarlos volúmenes de trabajo esperados. Mu-chas veces este aspecto también se hallafuera del alcance de los proyectos de re-organización por diversos motivos, en-tre ellos que las plantas y los resultadosa producir son datos inmodificables. Sinembargo, es de buena práctica realizaresta evaluación, ya que es la única mane-ra de contar con elementos de juicio paraevaluar si la microestructura es adecua-da o no a lo que debe hacerse.

La quinta fase es, precisamente, la de-finición de la microestructura, cuestiónde gran complejidad, y que se halla en lafrontera entre los procesos de planifica-ción operativa y asignación de recursos(en este caso, humanos) y el de diseñoorganizativo. Aunque los sistemas decontrol de gestión deben, idealmente, con-tar con las informaciones sobre cuántosy qué tipo de recursos son necesarios pararealizar determinadas actividades, locierto es que es más que infrecuente dis-poner de datos fiables al respecto. Los cri-terios más utilizados para el diseño deplantas de puestos suelen ser una com-binación de tres aspectos: al análisis decargas de trabajo cuando se lo dispone oes posible hacerlo, la información histó-rica sobre adecuación de la planta de per-


sonal existente para el logro de resulta-dos análogos y, finalmente, el conocimien-to previo de relaciones técnicas acepta-das como deseables en ámbitos acepta-dos como patrones de comparación.

La sexta y última fase es la evaluacióndel proyecto de nueva estructura. Paraello deben emplearse tanto los criteriosque se tomaron en cuenta en la evalua-ción de la estructura preexistente, comoaquéllos que orientaron el propio proce-so de diseño.

Es posible realizar evaluaciones orga-nizacionales “duras”, es decir, sobre labase de variables cuantitativas o cuali-tativas registrables con precisión, y, tam-bién, evaluaciones “blandas”, que tomanen cuenta opiniones y puntos de vista deevaluadores calificados y reconocidos.Ambas evaluaciones son, naturalmente,complementarias. El cuadro 31 muestraalgunos de estos aspectos.

Ya sea con variables “bandas”, “duras”o ambas, el proceso de evaluación serásiempre comparar criterios que se consi-deren relevantes con características delobjeto a evaluar (en este caso, la estruc-tura existente y el proyecto de reorgani-zación). Por ejemplo, en la medida en quese considere relevante la forma de la pi-rámide organizativa y se identifique unadeterminada conformación de pirámidecomo razonablemente deseable para eltipo de organización de que se trate, secontará con un criterio de evaluación,que permitirá comparar si el proyecto seencuentra más cerca o más lejos de losvalores deseables que la situación actual.

Realizando este tipo de análisis paratodos los criterios que se haya tomadoen cuenta, y ponderándolos por el ordende importancia que se les asigne, puedeobtenerse una calificación para los aspec-tos relativos al diseño de la estructura(por ejemplo, las cantidades de unidadesorganizativas de niveles inferiores porcada una de nivel superior, la dimensiónde la planta por


unidad) y para los aspectos referidosal diseño de la microestructura (v.g. laconformación de la pirámide organiza-tiva, las proporciones de puestos segúnla naturaleza de las funciones, etcétera).

La estructura óptima, naturalmente,será aquélla en la que las evaluaciones deambas condiciones coinciden con lo quese haya aceptado como deseable y pési-ma la que se encuentre en valores muylejanos a los óptimos, según se haya di-señado la escala de medición.

Por su parte, algunos diseños organi-zativos pueden ser satisfactorios en losaspectos relativos a la microestructurapero no a la configuración del organigra-ma (por ejemplo, plantas de puestos ra-zonablemente adecuadas a las necesida-des del trabajo pero proliferación de ni-veles deestructura que burocratizan lacomunicación y demasiados jefes porcada subordinado), o bien, por el contra-rio, contar con un organigrama racionaly satisfactorio pero plantas de puestoscon exceso de puestos de apoyo burocrá-tico y falta de puestos técnicos y profe-sionales asignados a las tareas principa-les, etc.). En estos ejemplo, los problemasse hallan en un caso en la microestructu-ra y en el otro en la configuración y, sinbien ambos son frecuentes, son de dife-rente índole y requieren de diferentes so-luciones.

Procedimientos e instancias participan-tes en los procesos de reorganización

Los mecanismos de actualización de lasestructuras organizativas requieren delestablecimiento de procesos normales, dela misma manera que la actualización delas plantas de personal requiere de pro-cesos establecidos y la operación para laselección e incorporación, la capacitacióny el desarrollo y la desincorporación. Lasorganizaciones en funcionamiento estáncompuestas por los puesto-personas (pues-tos de trabajo con sus correspondientesocupantes) articulados entre sí, agrupa-dos en unidades organizativas de nive-



les distintos, de manera que es legítimosuponer que el buen desempeño organi-zativo dependerá tanto de que las plan-tas de personal sean adecuadas, comotambién de que lo sean el diseño de laorganización que ocupan.

Sin embargo, es más común que exis-tan mecanismos vigentes para actuali-zar las plantas de personal que las orga-nizaciones en las que trabajan.

Los procedimientos para la actualiza-ción de las estructuras deben establecerlos pasos y las instancias intervinientes.Los pasos pueden clasificarse en tresgrupos: el primero toma en cuenta laidentificación de la necesidad e inicio delproceso de reorganización, el segundo, elproceso técnico mismo de elaborar pro-yectos de reorganización, en el caso delas reorganizaciones mayores, o reclasi-ficaciones en el caso de las menores, y elúltimo se refiere a la aprobación formal,que pone en vigencia la modificación dela nueva estructura.

Las instancias cuya participación seprevea en los procesos de reorganizacióndeterminan, en gran medida, la dinámi-ca que éstos tendrán. En muchas organi-zaciones privadas y públicas prevaleceel criterio de que las reorganizaciones sontemas de la mayor confidencialidad, enlos que sólo debe participar la conduc-ción institucional (a veces con el apoyode especialistas externos, preferiblemen-te firmas consultoras de prestigio). Enotras, menos frecuentes, predomina lapráctica de que las reorganizaciones soncuestiones que afectan a todo el mundoy, por lo tanto, todo el mundo debe parti-cipar. Una tercera práctica, que combinaalgunos de los aspectos negativos de lasdos anteriores, puede ser denominadacomo “reorganización de perfil bajo”,bastante frecuente en las grandes orga-nizaciones públicas, que consiste en ini-ciativas de actualización de áreas par-ciales de las estructuras que se originanen diversos lugares, y se tramitan y seaprueban sin mayor ruido, pero también

sin mayor consideración de la racionali-dad del conjunto.

Es evidente que las actualizaciones or-ganizativas confidenciales impiden laparticipación de actores institucionalesimportantes, pero también es cierto quemuchos procesos de cambio organizacio-nal serían imposibles si se los supedita-ra al logro del consenso de todo el mun-do. Sin embargo, parece indiscutible que,más allá de las decisiones de política in-dispensables, cuanta mayor participa-ción organizada de quienes puedan reali-zar aportes valiosos, mejor. Una de lasmaneras de que la participación sea or-ganizada es la constitución de equipos te-máticos estables, tales como comités. Estoscomités, cuando se hallan conformadospor los titulares de las unidades organi-zativas que conforman la línea, se llaman“comités de área”, lo cual da lugar a laconstitución de un “comité general” dela institución, compuesto por los coordi-nadores de los comités de área. Es reali-dad, los comités de línea (como es frecuentellamarlos para diferenciarlos de los comi-tés ad hoc) no son instancias burocráticasadicionales sino mecanismos articuladosde participación para ciertos temas es-tratégicos, como los reorganizativos ytambién los de recursos humanos, moti-vo por el cual un nombre común es el de“comités ORH”, o comités de organiza-ción y recursos humanos.

Además de los comités, resulta indis-pensable, en este tipo de procesos, el con-tar con apoyo técnico especializado enmateria organizativa. Así como a nadiese le ocurre que un comité puede diseñaruna adecuada campaña de publicidadpor televisión o resolver la estrategia in-formática sin contar con el apoyo técni-co de expertos, en esta materia es precisodisponer de asistencia técnica que pro-cese las informaciones de acuerdo a lasmetodologías necesarias y aporte opi-nión técnica y evaluaciones. Este apoyotécnico no debe ser externo sino interno,de la misma manera que la administra-



ción del personal es un proceso que cu-yos responsables forman parte de lasinstituciones.

Una caracterización general del pro-ceso de reorganización puede verse en elcuadro 32 siguiente.

El proceso, como conjunto, tiene la ca-racterística de ser un mecanismo esta-blecido para canalizar el cambio y, en estesentido, no es diferente de, por ejemplo,el poder legislativo, que es también unmecanismo establecido para canalizar elcambio en las instituciones sociales y susreglas de juego mediante nuevas leyesque, al aplicarse, implican nuevas formasde organización social.

Este tipo de procesos no tiene porquéno ser conflictivo, toda vez que el cambioorganizativo afecta intereses y el conflic-to es, en consecuencia, inevitable, perodeben cumplir con el requisito de ser me-canismos de administración del conflicto.

Es cierto, finalmente, que las grandesreorganizaciones de fondo no se llevan acabo mediante procesos de rutina comoel descrito, así como no existen los mis-mos procedimientos para modificar laconstitución que para modificar o reem-plazar las leyes. Estas grandes reorgani-zaciones son eventos puntuales, que ocu-rren cada tanto en la vida de las institu-ciones, y tienen que ser tratados como loque son: hitos excepcionales. Sin embar-go, la mayor parte de las transformacio-nes institucionales se producen por lasuma de cambios constantes, más pare-cidos al movimiento de las placastectónicas de la corteza terrestre que alos terremotos y que, a lo largo del tiem-po, producen organizaciones muchas ve-ces radicalmente diferentes. La gestiónde administración de estructuras, enesencia, es el mecanismo de administra-ción de estos cambios que, de no ser ad-ministrados, se producirán igual, aunqueno siempre en direcciones previsibles.

administracion de estructuras organizativas

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