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Programa de Apoyoa la Promocin

Promocin Interna al C. Administrativo de la Admon. de Castilla y Len

TEMA 01

2Derecho AdministrativoTEMA 01Promocin Interna al C. Administrativode la Admon. de Castilla y Len

TABLA DE CONTENIDO

1 LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: LA JERARQUA................................................. 3

1.1 ENUMERACIN.................................................................................................................................... 3 1.1.1 Fuentes Directas................................................................................................................................ 3 1.1.2 Fuentes Indirectas ............................................................................................................................. 3

1.2 IMPORTANCIA ..................................................................................................................................... 4 1.2.1 En cuanto a las Fuentes Directas...................................................................................................... 4 1.2.2 En cuanto a las Fuentes Indirectas ................................................................................................... 4

1.3 CLASIFICACIN................................................................................................................................... 4

2 LA CONSTITUCIN.................................................................................................................................. 5

3 LA LEY ...................................................................................................................................................... 6

3.1 LA TCNICA DE LAS MATERIAS RESERVADAS............................................................................. 6

3.2 LA DISTINCIN ENTRE LEYES ORGNICAS Y ORDINARIAS........................................................ 6 3.2.1 Leyes orgnicas................................................................................................................................. 7 3.2.2 Leyes ordinarias ................................................................................................................................ 7 3.2.3 El Decreto-Ley ................................................................................................................................... 7 3.2.4 El Decreto legislativo ......................................................................................................................... 8

4 EL REGLAMENTO.................................................................................................................................. 10

4.1 PRINCIPIO DE LAS MATERIAS RESERVADAS .............................................................................. 10

4.2 PRINCIPIO DE JERARQUA NORMATIVA ....................................................................................... 10

5 LA COSTUMBRE.................................................................................................................................... 11

6 LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO................................................................................. 12

LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. LA CONSTITUCIN. LA LEY. DISPOSICIONES NORMATIVAS CON FUERZA DE LEY. EL REGLAMENTO.

1 LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: LA JERARQUA

El Derecho Administrativo constituye un ordenamiento jurdico. Concretamente el ordenamiento jurdico administrativo es la parte del ordenamiento general que afecta o se refiere a la Administracin Pblica.

El concepto de ordenamiento jurdico ya fue definido por Santi Romano no como un simple agregado de normas, pues el ordenamiento jurdico precede a la norma, que es norma no por ninguna cualidad abstracta, sino precisamente por su insercin en l, que como tal la precede y ha tenido que definirla previamente como fuente del Derecho y en cuyo seno, nicamente, cobra todo su sentido. As, el ordenamiento jurdico es sustancialmente organizacin, estructura, de modo que all donde hay un ente social organizado hay tambin Derecho, hay un ordenamiento jurdico en sentido propio.

Dentro esa unidad estructural que es el ordenamiento jurdico, hay una serie de fuentes del derecho. La Constitucin habla tambin del ordenamiento jurdico en el mismo sentido de totalidad (Artculos 1.1, 9.1, y 96.1), y en su Artculo 103 establece el pleno sometimiento de la Administracin a la Ley y al Derecho.

1.1 ENUMERACIN Las fuentes del Derecho Administrativo, con los matices que enseguida estableceremos, son las mismas que las de las restantes ramas del Derecho. En consecuencia:

1.1.1 Fuentes Directas La Constitucin. La Ley y las Disposiciones Normativas con fuerza de ley -Decreto-Ley y Decreto Legislativo. El Reglamento. La Costumbre. Los Principios Generales del Derecho.

1.1.2 Fuentes Indirectas Los Tratados Internacionales. La Jurisprudencia Contencioso-Administrativa del Tribunal Supremo. La doctrina Cientfica.


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LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. LA CONSTITUCIN. LA LEY. DISPOSICIONES NORMATIVAS CON FUERZA DE LEY. EL REGLAMENTO.

1 LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: LA JERARQUA

El Derecho Administrativo constituye un ordenamiento jurdico. Concretamente el ordenamiento jurdico administrativo es la parte del ordenamiento general que afecta o se refiere a la Administracin Pblica.

El concepto de ordenamiento jurdico ya fue definido por Santi Romano no como un simple agregado de normas, pues el ordenamiento jurdico precede a la norma, que es norma no por ninguna cualidad abstracta, sino precisamente por su insercin en l, que como tal la precede y ha tenido que definirla previamente como fuente del Derecho y en cuyo seno, nicamente, cobra todo su sentido. As, el ordenamiento jurdico es sustancialmente organizacin, estructura, de modo que all donde hay un ente social organizado hay tambin Derecho, hay un ordenamiento jurdico en sentido propio.

Dentro esa unidad estructural que es el ordenamiento jurdico, hay una serie de fuentes del derecho. La Constitucin habla tambin del ordenamiento jurdico en el mismo sentido de totalidad (Artculos 1.1, 9.1, y 96.1), y en su Artculo 103 establece el pleno sometimiento de la Administracin a la Ley y al Derecho.

1.1 ENUMERACIN Las fuentes del Derecho Administrativo, con los matices que enseguida estableceremos, son las mismas que las de las restantes ramas del Derecho. En consecuencia:

1.1.1 Fuentes Directas La Constitucin. La Ley y las Disposiciones Normativas con fuerza de ley -Decreto-Ley y Decreto Legislativo. El Reglamento. La Costumbre. Los Principios Generales del Derecho.

1.1.2 Fuentes Indirectas Los Tratados Internacionales. La Jurisprudencia Contencioso-Administrativa del Tribunal Supremo. La doctrina Cientfica.


1.2 IMPORTANCIA Sin perjuicio de la consideracin de fuentes del Derecho Administrativo atribuible a todas las expresadas, con el carcter que se indica -directas o indirectas-, es de advertir, en cuanto a su respectiva importancia, en lo que a esta rama del Derecho se refiere, lo siguiente:

1.2.1 En cuanto a las Fuentes Directas El reglamento es la fuente ms importante del Derecho Administrativo, siendo sta la rama del

Derecho en que, con mucha diferencia sobre las dems, se aplica con mayor frecuencia. Lo que, naturalmente, no supone que en el orden jerrquico se encuentre situado por encima de la Ley formal o los actos a ella equiparados por su eficacia.

La costumbre, en cambio, tiene, por razones que sern analizadas posteriormente, un reducido mbito de aplicacin en esta rama del Derecho.

La doctrina moderna tiende a resaltar, cada vez con mejores frutos y mayor unanimidad, el papel de los principios generales del Derecho en el mbito jurdico-administrativo, en particular, como lmite al ejercicio de la actividad discrecional de la Administracin.

1.2.2 En cuanto a las Fuentes Indirectas Interesa consignar, en primer lugar, la decisiva significacin de la jurisprudencia y la doctrina en la elaboracin y evolucin del Derecho Administrativo, fundamentalmente en Francia, pero tambin en los restantes pases en que se aplica el rgimen administrativo. Y, en segundo lugar, la trascendental importancia de determinados Tratados internacionales para el Derecho interno al producirse su recepcin por el mismo, en virtud de la incorporacin de Espaa a la Unin Europea.

1.3 CLASIFICACIN De las clasificaciones que la doctrina establece de las fuentes del Derecho conviene recordar, adems de la que distingue entre las directas e indirectas, a que nos acabamos de referir, la que contrapone, dentro de aqullas, las primarias y las subsidiarias. Las primarias se aplican siempre que concurran los supuestos de hecho por ellas contemplados. Tal carcter tienen aquellas fuentes que se exteriorizan de forma escrita, o sea:

La Constitucin. La Ley. Las Disposiciones Normativas con valor de ley. El Reglamento.

Las fuentes subsidiarias, que slo se aplican en defecto de fuentes primarias son:

La costumbre, con las salvedades que en su momento expondremos. Los principios generales del Derecho.

La Ley podr derivar del poder legislativo del Estado -ley estatal- o del rgano correspondiente de las Comunidades Autnomas -ley autonmica-.


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1.2 IMPORTANCIA Sin perjuicio de la consideracin de fuentes del Derecho Administrativo atribuible a todas las expresadas, con el carcter que se indica -directas o indirectas-, es de advertir, en cuanto a su respectiva importancia, en lo que a esta rama del Derecho se refiere, lo siguiente:

1.2.1 En cuanto a las Fuentes Directas El reglamento es la fuente ms importante del Derecho Administrativo, siendo sta la rama del

Derecho en que, con mucha diferencia sobre las dems, se aplica con mayor frecuencia. Lo que, naturalmente, no supone que en el orden jerrquico se encuentre situado por encima de la Ley formal o los actos a ella equiparados por su eficacia.

La costumbre, en cambio, tiene, por razones que sern analizadas posteriormente, un reducido mbito de aplicacin en esta rama del Derecho.

La doctrina moderna tiende a resaltar, cada vez con mejores frutos y mayor unanimidad, el papel de los principios generales del Derecho en el mbito jurdico-administrativo, en particular, como lmite al ejercicio de la actividad discrecional de la Administracin.

1.2.2 En cuanto a las Fuentes Indirectas Interesa consignar, en primer lugar, la decisiva significacin de la jurisprudencia y la doctrina en la elaboracin y evolucin del Derecho Administrativo, fundamentalmente en Francia, pero tambin en los restantes pases en que se aplica el rgimen administrativo. Y, en segundo lugar, la trascendental importancia de determinados Tratados internacionales para el Derecho interno al producirse su recepcin por el mismo, en virtud de la incorporacin de Espaa a la Unin Europea.

1.3 CLASIFICACIN De las clasificaciones que la doctrina establece de las fuentes del Derecho conviene recordar, adems de la que distingue entre las directas e indirectas, a que nos acabamos de referir, la que contrapone, dentro de aqullas, las primarias y las subsidiarias. Las primarias se aplican siempre que concurran los supuestos de hecho por ellas contemplados. Tal carcter tienen aquellas fuentes que se exteriorizan de forma escrita, o sea:

La Constitucin. La Ley. Las Disposiciones Normativas con valor de ley. El Reglamento.

Las fuentes subsidiarias, que slo se aplican en defecto de fuentes primarias son:

La costumbre, con las salvedades que en su momento expondremos. Los principios generales del Derecho.

La Ley podr derivar del poder legislativo del Estado -ley estatal- o del rgano correspondiente de las Comunidades Autnomas -ley autonmica-.

La ley estatal podr ser orgnica u ordinaria: la modificacin o derogacin de la primera exigir una mayora absoluta del Congreso en una votacin final sobre el conjunto del proyecto (art. 81.2 Constitucin); la segunda se aprueba por una mayora simple.

Las disposiciones normativas con valor de ley son dictadas en el mbito estatal por el Poder ejecutivo que, en tal caso, acta en sustitucin del Poder legislativo. Ello explica que tales disposiciones -Decreto Ley y Decreto legislativo- tengan el mismo valor que si procediesen del Poder legislativo. La razn de esta sustitucin radica en la concurrencia de circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad -Decreto-Ley- (Art. 86.1 Constitucin) o en la existencia de una previa delegacin de las Cortes Generales a favor del Gobierno (Art. 82.1 Const.).

Por ltimo, las normas jurdicas que el Poder ejecutivo dicta en virtud de su propia competencia constituyen el reglamento, que por su naturaleza se encuentra situado en un rango inferior a la Ley y a los actos a ella equiparados.

2 LA CONSTITUCIN

Los ciudadanos y los poderes pblicos estn sujetos a la Constitucin y al resto del ordenamiento jurdico (Art. 9.1 CE). De este precepto, que constituye una de las piezas claves para la articulacin de la convivencia poltica en nuestro pas, se deducen dos consecuencias, que han sido resaltadas por Garrido Falla.

En primer lugar, que, en contra de lo que en ocasiones se ha sostenido por la doctrina jurisprudencial y cientfica, la Constitucin forma parte del ordenamiento jurdico, por lo que sus normas son invocables ante los Tribunales, con las matizaciones que efectuaremos en la ltima parte de este epgrafe.

En segundo lugar, que la Constitucin no slo forma parte del ordenamiento jurdico, sino que se encuentra por encima de las dems normas que lo integran.

Esta situacin de superioridad se robustece y garantiza por un doble conducto:

1. Mediante el establecimiento del recurso de inconstitucionalidad contra Leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley (Art. 161.1.a CE).

2. Por la fijacin de unos cauces tasados y rigurosos para efectuar la reforma constitucional (Arts. 166 y 169).

La afirmacin de que la Constitucin es la fuente suprema del ordenamiento jurdico comporta, por otra parte, la consecuencia de que es en ella donde radican las piedras fundamentales sobre las que se asienta cada una de las ramas del Derecho, y, por ello, tambin, el Derecho Administrativo. A este respecto debemos advertir que si una norma relativa a la administracin pblica figura en la Constitucin, lejos de dejar de pertenecer al sector del ordenamiento jurdico que estamos estudiando, para encuadrarse en el Derecho constitucional, seguir formando parte de aqul y, precisamente, al ms elevado nivel: puesto que ser Derecho Administrativo constitucionalizado.

De este modo, los principios esenciales que caracterizan un Estado de Derecho en nuestra Constitucin son los siguientes:

Como quiera que Espaa se constituye en Estado de Derecho (Art. 1) las Administraciones pblicas actuarn con sometimiento pleno a la ley y al Derecho (Art. 103); es decir, con la ms estricta observancia del principio de legalidad que la Constitucin garantiza (Art. 9.3).


Ese Estado de Derecho es, adems, segn sabemos ya, un Estado social (Art. 1), por lo que la gestin de las Administraciones pblicas ser marcadamente intervencionista y deber enderezarse a promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; y remover obstculos que impidan o dificulten su plenitud (Art. 9.2). La Constitucin impone, pues, a los poderes pblicos, y en particular a las Administraciones pblicas, una actitud positiva y dinmica en orden a la realizacin de los derechos que reconoce; frente a la actitud esttica y contemplativa a la que la Administracin quedaba relegada en el Estado liberal.

En tercer lugar, habida cuenta de que Espaa se constituye en un Estado democrtico, que propugna entre los valores superiores de su ordenamiento jurdico el pluralismo poltico (Art. 1), se consagra el principio de objetividad en la actuacin de las Administraciones pblicas (Art. 103.1).

Por ltimo, la Constitucin se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nacin espaola, patria comn e indivisible de todos los espaoles, y reconoce el derecho a la autonoma de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas (Art. 2). Se configura as Espaa como un Estado autonmico y, en consecuencia, los principios de autonoma y solidaridad se alinean con los hasta ahora enumerados (Arts. 138 y 158).

3 LA LEY

3.1 LA TCNICA DE LAS MATERIAS RESERVADAS Hasta que surge el Estado de Derecho se consideraba como ley toda norma general y abstracta dictada por el prncipe, pero, al producirse la Revolucin francesa, quienes la realizan exigen como tutela de sus derechos fundamentales la libertad y la propiedad, que slo pueda legislarse acerca de los mismos con su participacin. Surge as la tcnica de las materias reservadas al Poder legislativo, como medio de protegerse frente a la arbitrariedad de la Administracin. Y, con ello, el concepto de ley formal, como contraposicin a las leyes materiales, subordinadas a aqulla, que podr dictar el Poder ejecutivo. Este ltimo es el cauce utilizado en nuestra Constitucin, del que derivan las siguientes consecuencias:

1. Estar reservada al Poder legislativo la competencia para legislar sobre todas aquellas materias expresamente consignadas en la Constitucin.

2. Dado que no existe reserva de competencias en favor de la potestad reglamentaria, el Poder legislativo podr, adems, legislar con rango, obviamente, de ley formal sobre cualquier otra materia, dentro de los lmites de la Constitucin, y sus mandatos tendrn rango superior a los contenidos en los reglamentos.

Debemos, no obstante, llamar la atencin, desde este momento, sobre un extremo que ser objeto en el epgrafe siguiente de un estudio ms pormenorizado: las Cortes Generales, o, si se quiere, por emplear una terminologa ms habitual, el Parlamento estatal, han dejado, como consecuencia de la estructuracin de Espaa como Estado autonmico, de ostentar el monopolio de la produccin normativa con rango de ley. Por ello, segn la Constitucin, aqullas ejercen la potestad legislativa del Estado, pero no la de las Comunidades Autnomas, que, tambin, estn investidas de esta potestad.

3.2 LA DISTINCIN ENTRE LEYES ORGNICAS Y ORDINARIAS Si, segn hemos visto, la tcnica de las materias reservadas surge, histricamente, como medio de proteger a los ciudadanos frente a la posible arbitrariedad de la Administracin, modernamente se utiliza esta tcnica,


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en ocasiones, en el Derecho comparado, como medio de establecer la misma proteccin frente a los abusos de los componentes del Poder legislativo. Tal distincin se caracteriza desde los puntos de vista procedimental y objetivo:

3.2.1 Leyes orgnicas En el primer sentido, la aprobacin, modificacin o derogacin de las Leyes orgnicas exigir mayora absoluta del Congreso, en una votacin final sobre el conjunto del proyecto (Art. 81.2).

Se trata, en efecto, de asegurar la mxima adhesin a las decisiones de singular trascendencia, evitando que una mayora simple pueda introducir modificaciones en pilares bsicos del ordenamiento jurdico.

En el segundo aspecto, son Leyes orgnicas las relativas a los siguientes extremos:

El desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades pblicas, siempre que, como luego se ver, se trate de desarrollo directo.

Las que aprueban los Estatutos de autonoma. Lo que no debe interpretarse como una reserva de Ley orgnica para la regulacin de todo el proceso autonmico (STC 76/1983, de 3 agosto).

Las que aprueben el rgimen electoral general: entendindose como tales no slo las que regulan las elecciones a las Cortes Generales, sino tambin las relativas a las elecciones locales (STC 38/1983, de 20 de mayo).

Las dems previstas en la Constitucin (Art. 81.1).

3.2.2 Leyes ordinarias A diferencia de lo que ocurre con las Leyes orgnicas, las Leyes ordinarias se aprueban por la mayora de los miembros presentes, siempre, naturalmente, que las Cmaras estn reunidas reglamentariamente y con asistencia de la mayora de sus miembros (Art. 79.1 y 2).

Lo normal ser que las leyes sean aprobadas por el Pleno de las Cmaras. Sin embargo, stas podrn delegar en las Comisiones legislativas permanentes la aprobacin de proyectos de ley, salvo, naturalmente, los de reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgnicas y de bases y los Presupuestos Generales del Estado (Art. 75).

Por otra parte, cabe que un proyecto de ley, ordinaria u orgnica, sea aprobado slo por el Congreso, lo que ocurrir si el veto opuesto por el Senado a un proyecto previamente aprobado por el Congreso no es aceptado por ste.

Finalmente debe sealarse que la relacin existente entre Leyes orgnicas y ordinarias no se rige por el principio de jerarqua, pues el rango de ambas normas es idntico, sino por el principio de competencia, ya que, sencillamente, las Leyes orgnicas tienen reservadas materias que no podrn nunca ser reguladas por Leyes ordinarias, disposiciones normativas con fuerza de ley.

3.2.3 El Decreto-Ley Consiste el Decreto-Ley en una disposicin con fuerza de Ley, dictada por el Gobierno en casos de extraordinaria y urgente necesidad. La causa, pues, de que el Gobierno sustituya al Poder legislativo en el ejercicio de las funciones que le son propias radica en esta situacin de necesidad extraordinaria y urgente, cuya apreciacin se reserva al propio Gobierno. Si bien, el Tribunal Constitucional podr, en supuestos de uso abusivo o arbitrario, rechazar la definicin que los rganos polticos hagan de una situacin determinada como caso de extraordinaria y urgente necesidad (STC 29/1982, de 31 de mayo), ya que siempre tendr


que ser la respuesta normativa adecuada congruentemente con la situacin de necesidad alegada como ttulo habilitante de la puesta en marcha de esta fuente del Derecho (STC 6/1983, de 4 de febrero y SSTC 29/1982, de 31 de mayo, y 41/1983, de 18 de mayo).

Dado el alcance del Decreto-Ley, parece lgico que la Constitucin cuide de limitar su contenido, que no podr afectar a los siguientes extremos:

El ordenamiento de las instituciones bsicas del Estado. Los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados por el Ttulo I; expresin que, como

se ve, es ms amplia que la utilizada al definir la materia reservada a la Ley orgnica, ya que afecta no slo a los derechos y libertades de la Seccin Primera del Captulo II del Ttulo I CE, sino a todo este Ttulo (STC 111/1983, de 2 de diciembre).

El rgimen de las Comunidades Autnomas. El derecho electoral general que comprende, tanto las elecciones a las Cortes Generales, como las

elecciones locales (STC 36/1983, de 16 de mayo).

Una vez promulgado, en efecto, deber ser inmediatamente sometido a debate y votacin de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de treinta das siguientes a aqulla.

El Congreso habr de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidacin o derogacin, para lo cual el Reglamento establecer un procedimiento especial y sumario. Durante el mismo plazo las Cortes podrn tramitar el Decreto-Ley como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia (Art. 86 CE).

En consecuencia, pues, cabe que, durante el sealado plazo de treinta das, se d alguno de los siguientes supuestos:

Que el Congreso convalide el Decreto-Ley, en cuyo caso deja de tener carcter provisional, para alcanzar vigencia indefinida. Dos extremos interesa resaltar sobre este punto: en primer lugar, cuando se sigue esta va el Congreso no puede introducir modificacin alguna en el Decreto-ley que fiscaliza: como alguien ha sealado, lo toma o lo deja. En segundo lugar, la convalidacin no convierte al Decreto-Ley en ley; desaparece la provisionalidad, pero el Decreto-Ley no cambia su naturaleza jurdica (STC 29/1982, de 31 de mayo).

Que no lo convalide y, en tal supuesto, deja de tener vigencia. Un dato debe ser resaltado: a diferencia de lo que tal vez habra estado ms en consonancia con la estructura de las Cortes Generales, la convalidacin del Decreto-Ley no ha de ser efectuada por el Senado y el Congreso, sino slo por ste.

Finalmente, sealemos que como la habilitacin al Gobierno para dictar el Decreto-Ley, supuesta la situacin de extraordinaria y urgente necesidad, deriva directamente de la Constitucin y ste tiene fuerza de ley, su enjuiciamiento, al igual que el de la ley, queda fuera de la competencia de los Tribunales, para atribuirse, exclusivamente, al Tribunal Constitucional [Art. 161.1.a) CE].

3.2.4 El Decreto legislativo Puede ser definido como una disposicin con fuerza de ley, dictada por el Gobierno en virtud de delegacin conferida por las Cortes Generales. La causa, en consecuencia, de que el Gobierno sustituya al Poder legislativo en el ejercicio de sus funciones no deriva, en este caso, de forma directa, de la Constitucin: se


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que ser la respuesta normativa adecuada congruentemente con la situacin de necesidad alegada como ttulo habilitante de la puesta en marcha de esta fuente del Derecho (STC 6/1983, de 4 de febrero y SSTC 29/1982, de 31 de mayo, y 41/1983, de 18 de mayo).

Dado el alcance del Decreto-Ley, parece lgico que la Constitucin cuide de limitar su contenido, que no podr afectar a los siguientes extremos:

El ordenamiento de las instituciones bsicas del Estado. Los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados por el Ttulo I; expresin que, como

se ve, es ms amplia que la utilizada al definir la materia reservada a la Ley orgnica, ya que afecta no slo a los derechos y libertades de la Seccin Primera del Captulo II del Ttulo I CE, sino a todo este Ttulo (STC 111/1983, de 2 de diciembre).

El rgimen de las Comunidades Autnomas. El derecho electoral general que comprende, tanto las elecciones a las Cortes Generales, como las

elecciones locales (STC 36/1983, de 16 de mayo).

Una vez promulgado, en efecto, deber ser inmediatamente sometido a debate y votacin de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de treinta das siguientes a aqulla.

El Congreso habr de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidacin o derogacin, para lo cual el Reglamento establecer un procedimiento especial y sumario. Durante el mismo plazo las Cortes podrn tramitar el Decreto-Ley como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia (Art. 86 CE).

En consecuencia, pues, cabe que, durante el sealado plazo de treinta das, se d alguno de los siguientes supuestos:

Que el Congreso convalide el Decreto-Ley, en cuyo caso deja de tener carcter provisional, para alcanzar vigencia indefinida. Dos extremos interesa resaltar sobre este punto: en primer lugar, cuando se sigue esta va el Congreso no puede introducir modificacin alguna en el Decreto-ley que fiscaliza: como alguien ha sealado, lo toma o lo deja. En segundo lugar, la convalidacin no convierte al Decreto-Ley en ley; desaparece la provisionalidad, pero el Decreto-Ley no cambia su naturaleza jurdica (STC 29/1982, de 31 de mayo).

Que no lo convalide y, en tal supuesto, deja de tener vigencia. Un dato debe ser resaltado: a diferencia de lo que tal vez habra estado ms en consonancia con la estructura de las Cortes Generales, la convalidacin del Decreto-Ley no ha de ser efectuada por el Senado y el Congreso, sino slo por ste.

Finalmente, sealemos que como la habilitacin al Gobierno para dictar el Decreto-Ley, supuesta la situacin de extraordinaria y urgente necesidad, deriva directamente de la Constitucin y ste tiene fuerza de ley, su enjuiciamiento, al igual que el de la ley, queda fuera de la competencia de los Tribunales, para atribuirse, exclusivamente, al Tribunal Constitucional [Art. 161.1.a) CE].

3.2.4 El Decreto legislativo Puede ser definido como una disposicin con fuerza de ley, dictada por el Gobierno en virtud de delegacin conferida por las Cortes Generales. La causa, en consecuencia, de que el Gobierno sustituya al Poder legislativo en el ejercicio de sus funciones no deriva, en este caso, de forma directa, de la Constitucin: se

encuentra en la expresa voluntad de las Cortes Generales, manifestada a travs de la ley de delegacin, cuyo contenido deber ser estrictamente respetado por aqul. La Ley de delegacin puede adoptar dos modalidades, Ley ordinaria, lo que dar lugar a la aprobacin por el Gobierno de un Texto Refundido, o Ley de Bases, que implicar la aprobacin de un Texto Articulado.

Los lmites que la Constitucin establece a la posibilidad de que el Gobierno dicte Decretos legislativos son de distinto signo:

Existen, en primer lugar, lmites positivos. La delegacin habr de ser:

Expresa. Por lo que no podr entenderse concedida de modo implcito. Para materia concreta, a cuyo efecto las bases que se fijen determinarn con precisin el objeto y

alcance de la legislacin.

Con fijacin de los principios y criterios que han de seguirse. Con fijacin de plazo. De aqu que la delegacin no pueda entenderse concedida por tiempo

indeterminado. Todava ms, dada la finalidad y naturaleza de la delegacin, sta se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicacin de la norma correspondiente.

Por ltimo, como el Gobierno es el rgano competente para dictar el Decreto legislativo, la Ley de delegacin no podr permitir la subdelegacin a otras autoridades. Subdelegacin que, por supuesto, tampoco podr realizar motu propio el Gobierno (Art. 82.3 CE).

Desde el punto de vista negativo, est excluida la posibilidad de delegar en el Gobierno la competencia para legislar sobre todas aquellas materias reservadas a la Ley orgnica (Art. 82.1 CE).

A diferencia de lo que ocurre con el Decreto-ley, el Decreto legislativo tiene duracin indefinida, sin necesidad de convalidacin por las Cortes Generales, como regla general. Dado, sin embargo, que las leyes de delegacin podrn establecer en cada caso frmulas adicionales de control, cabe la posibilidad de que entre estas frmulas se incluya la de ratificacin del Decreto legislativo por las Cortes Generales o por alguna de las Cmaras (Art. 82.6 CE).

En cuanto al procedimiento de elaboracin debe significarse que, aunque la Constitucin nada dice al respecto, de su contenido no se deduce la derogacin de la exigencia de que el Consejo de Estado dictamine acerca de la adecuacin del Decreto legislativo a la Ley de delegacin: exigencia que, por ello, consideramos vigente (Art. 10.4 LRJ), y que adems ha sido recogida en la Ley orgnica 3/1980, de 22 de abril, reguladora de dicho rgano consultivo (Art. 21.1).

Como antes indicamos, la circunstancia habilitante del Gobierno para que legisle con fuerza de Ley, en el caso del Decreto legislativo, radica en la Ley de delegacin. Por ello las normas contenidas en esta fuente del Derecho tendrn dicho rango en cuanto se ajusten al contenido de aqulla; y, en todo lo que se excedan, al carecer de la apoyatura necesaria, tendrn carcter exclusivamente reglamentario.

Ello explica que la Constitucin, siguiendo la lnea sostenida por la jurisprudencia ms avanzada y propugnada por la doctrina cientfica, admita el control del Decreto legislativo por los Tribunales, a diferencia de lo que ocurre en cuanto al Decreto-Ley. Pero este control habr de ceirse exclusivamente a verificar la adecuacin del Decreto legislativo a la Ley de delegacin. Pues, en la medida en que tal adecuacin exista, el primero tendr, como hemos sealado repetidamente, fuerza de Ley y estar excluido del control jurisdiccional.


En tal caso, slo cabr, como en el supuesto del Decreto-ley, el control del Tribunal Constitucional [Art. 161.1.a) CE], sin perjuicio de la posibilidad, antes reseada, de que la ley de delegacin establezca controles adicionales.

4 EL REGLAMENTO

Como ya hemos tenido ocasin de sealar el Reglamento es una de las principales fuentes del Derecho Administrativo. Dichas normas estn sometidas entre ellas al principio de jerarqua normativa, de acuerdo con la clasificacin legal que se establezca que en el caso de la Administracin de la Comunidad de Castilla y Len se regula en el Artculo 69 de la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la Administracin, en cuya virtud las Disposiciones de Carcter General se ajustan a la siguiente jerarqua: Decretos de la Junta de Castilla y Len y de su Presidente, rdenes de los Consejeros y Resoluciones de rganos inferiores segn el orden de su respectiva jerarqua.

Debe tenerse en cuenta, no obstante, que la Administracin no puede dictar Reglamentos cuando se le antoje, pues ha de respetar una serie de lmites, so pena de incurrir en una causa de nulidad de pleno derecho (Artculo 62.2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn). Estos lmites pueden agruparse en dos categoras, los que derivan del principio de las materias reservadas y los derivados de la jerarqua normativa.

Como ya hemos visto, el Reglamento es una norma con rango inferior a la Ley, pues no procede del Poder legislativo. Constituye la fuente caracterstica del Derecho Administrativo.

Cuando la Administracin ejercita su potestad reglamentaria deber someterse a una serie de lmites, reconducibles a dos grandes grupos: unos derivan del principio de las materias reservadas; otros, del de la jerarqua normativa.

4.1 PRINCIPIO DE LAS MATERIAS RESERVADAS En virtud del principio de las materias reservadas, la Administracin no podr regular aquellas materias que la Constitucin o los Estatutos de Autonoma reconocen a la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autnomas (Arts. 51.1 LRJPAC). Tales materias, como indicamos anteriormente, no se enumeran de forma sistemtica, sino, indirectamente: unas veces al establecer la necesidad de que determinados extremos se regulen mediante Ley y, otras, potenciando esta reserva en el sentido de que dicha Ley ha de ser orgnica.

Obsrvese, en todo caso, que en virtud de este principio lo que se prohbe es que la Administracin por s, regule las materias reservadas al Poder legislativo. Pero ello no impide que previa habilitacin legal con estricta fijacin de los principios y criterios aplicables pueda desarrollar, complementariamente, mediante el correspondiente reglamento ejecutivo, lo dispuesto en la Ley que regule la materia de que se trate (STC 83/1984, de 24 de julio); incluso aunque dicha Ley tenga el carcter de orgnica (STC 77/1985, de 27 de junio) o se proyecte sobre materia sancionadora (STC 3/1988, de 21 de enero). An, ms, dicho reglamento podr incorporar preceptos no contemplados en la Ley que desarrolle o ejecute; pues en caso contrario no tendra sentido su promulgacin (S. de 10 de febrero de 1983).

4.2 PRINCIPIO DE JERARQUA NORMATIVA El principio de la jerarqua normativa se proyecta en el aspecto que ahora nos importa, en dos sentidos:


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La Administracin no podr dictar reglamentos contrarios a las Leyes (Arts. 97 y 103.1 CE, 51.1 LRJPAC), o actos equiparados.

Dada la estructuracin jerrquica de la Administracin los rganos y entes inferiores habrn de respetar, en el uso de su potestad reglamentaria, lo establecido por aquellos rganos o entes a los que estn subordinados. En consecuencia, ninguna disposicin administrativa podr vulnerar los preceptos de otro de rango superior (Arts. 51.2 LRJPAC ).

En el seno de la Administracin estatal los reglamentos, en virtud de lo expuesto, se ajustarn a la siguiente jerarqua: primero, Decretos; segundo, rdenes acordadas por las Comisiones delegadas del Gobierno; tercero, rdenes ministeriales; cuarto, disposiciones de autoridades y rganos inferiores, segn el orden de su respectiva jerarqua .Con carcter general, las disposiciones administrativas, entre s, se ajustarn al orden de jerarqua que establezcan las leyes (Art. 51.3 LRJPAC).

En nuestra Comunidad Autnoma, es el Artculo 69 el que establece la jerarqua de los reglamentos, situando en primer lugar los Decretos de la Junta y de su Presidente, despus las rdenes de los Consejeros y finalmente las disposiciones de rganos inferiores segn el orden de su respectiva jerarqua.

GARCA DE ENTERRA ha llamado la atencin, en diversas ocasiones sobre la necesidad de que los reglamentos se sometan a los principios generales del Derecho. Tal afirmacin, sin embargo, entendemos que debe ser matizada, distinguiendo entre los Reglamentos ejecutivos y los independientes:

Como sabemos, los Reglamentos independientes se dictan -con los matices ya expuestos- al margen de cualquier Ley anterior y para llenar el vaco existente. Por tanto, antes de dictarse el Reglamento existe una laguna legal y, en consecuencia, sta se hallar regulada por las fuentes subsidiarias, y en particular los principios generales del Derecho, a los que la Administracin deber amoldarse en el ejercicio de su potestad reglamentaria.

En cambio, el Reglamento ejecutivo desarrolla los principios contenidos en una Ley, de la que toma su savia. Y, como en el orden escalonado de la jerarqua normativa la Ley se encuentra por encima de los principios generales del Derecho, en la medida en que el Reglamento se ajuste al contenido de aqulla no le afectarn tales principios.

La consecuencia del incumplimiento de los expresados lmites ser la nulidad de pleno derecho de la disposicin de que se trate (Art. 62.2 LRJPAC), y su inaplicabilidad por los Jueces y Tribunales (Art. 6 LOPJ).

5 LA COSTUMBRE

Cabe preguntarse si la Costumbre constituye realmente una fuente del Derecho Administrativo. Aunque cierto sector doctrinal ha pretendido excluirla, sin embargo existen ciertos sectores de la actividad administrativa en los que la propia legislacin se remite a su aplicacin. As ocurre en el mbito de la Administracin Local con el rgimen de Concejo abierto, que ajusta su funcionamiento a los usos, costumbres y tradiciones locales, o en materia de aguas, donde la Ley de Aguas de 2 de agosto de 1985, remite su aprovechamiento colectivo al rgimen consignado en las Ordenanzas que hasta ahora hayan tenido. Del mismo modo, all donde existan jurados o Tribunales de riego, cualquiera que sea su denominacin, continuarn con su organizacin tradicional. Vemos, por tanto, que no es posible excluir de modo absoluto la costumbre como fuente del Derecho Administrativo, aunque su mbito de aplicacin est limitado a concretos sectores de actividad.


En cuanto al denominado precedente administrativo, es decir, la prctica reiterada por la Administracin en el modo de aplicar una norma, parece evidente que no. Como ha sealado De Castro, nuestro ordenamiento slo admite la costumbre extra legem, (es decir, la que opera en ausencia de regulacin legal) y no la secundum legem (la que se deriva de la aplicacin de la Ley en un determinado sentido reiterado en el tiempo) Cuando existe una Ley que ha de aplicarse, los sujetos se ordenan directamente a ella, sin tener que pasar por la versin que de la misma da uno de esos sujetos, la Administracin; mucho ms claro es el argumento respecto a los Tribunales, a los que sera absurdo entender vinculados por esa prctica administrativa.

No obstante, es necesario precisar que el precedente s vincula en cierto modo a la Administracin, pues apartarse de l injustificadamente puede dar lugar a un trato discriminatorio contrario al Artculo 14 de la Constitucin que consagra el principio de igualdad, lo que exigir motivar adecuadamente el cambio de criterio en la aplicacin de una norma.

6 LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO

Los Principios Generales del Derecho expresan los valores materiales bsicos de un ordenamiento jurdico, las convicciones tico-jurdicas de una comunidad. El Artculo 1.4 de nuestro Cdigo Civil los incluye entre las fuentes del Derecho. De este modo, todo el Derecho, y tambin el Derecho Administrativo, se constituye necesariamente sobre un sistema de principios generales del Derecho, que dan todo su sentido a las fuentes escritas y presiden su interpretacin. Tan es as, que una buena parte de estos Principios han quedado constitucionalizados, y con ello dotados de la superioridad normativa que la Constitucin les otorga. El hecho de que nuestra Constitucin prevea, en su Artculo 53.2, un sistema especial de tutela de las libertades y derechos reconocidos en el Artculo 14 (entre otros), que consagra el principio de igualdad, no es sino una clara muestra de su directo valor aplicativo.

Como afirma Garca de Enterra, gracias a la jurisprudencia, los principios generales del derecho se han mantenido vivos y activos, hasta llegar a plasmarse en nuestra norma fundamental, la Constitucin. El pensamiento jurdico basado en la aplicacin de los principios generales es la verdadera herencia de los juristas romanos al mundo occidental, en palabras del mismo autor.

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