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8/19/2019 Adm Deradm t01 Junio2015

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Promoción Interna al Cuerpo Administrativo

de la Administración de Castilla y León

TEMA 1


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Promoción Interna al Cuerpo Administrativo 2de la Administración de Castilla y León

Tema 01 Derecho Administrativo

TABLA DE CONTENIDO

1 LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: LA JERARQUÍA ................................................. 3 1.1 ENUMERACIÓN ......................................................... ................................................................. ....... 31.1.1 Fuentes Directas ............................................................... ............................................................. 31.1.2 Fuentes Indirectas ............................................................. ............................................................. 41.2 IMPORTANCIA .......................................................... ................................................................. ....... 41.2.1 En cuanto a las Fuentes Directas ........................................................... ........................................ 41.2.2 En cuanto a las Fuentes Indirectas ................................................................................................ 51.3 CLASIFICACIÓN ........................................................ ................................................................. ....... 5

2 LA CONSTITUCIÓN ......................................................... ................................................................. ....... 6 3 LA LEY ....................................................... ................................................................. ............................. 7

3.1 LA TÉCNICA DE LAS MATERIAS RESERVADAS ......................................................... .................. 73.2 LA DISTINCIÓN ENTRE LEYES ORGÁNICAS Y ORDINARIAS ...................................................... 8

3.2.1 Leyes orgánicas ........................................................ ............................................................. 83.2.2 Leyes ordinarias........................................................ ............................................................. 83.2.3 El Decreto-Ley .......................................................... ............................................................. 93.2.4 El Decreto legislativo ................................................................................................... ........ 11

4 EL REGLAMENTO ........................................................... ................................................................. ..... 12 4.1 PRINCIPIO DE LAS MATERIAS RESERVADAS ............................................................ ................ 124.2 PRINCIPIO DE JERARQUÍA NORMATIVA .......................................................... ........................... 13

5 LA COSTUMBRE ............................................................. ................................................................. ..... 14 6 LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO ................................................................. ................ 15


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LAS FUENTES DEL DERECHO

ADMINISTRATIVO: LA CONSTITUCIÓN.

LA LEY. DISPOSICIONES NORMATIVAS

CON FUERZA DE LEY. ELREGLAMENTO

1. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: LA JERARQUÍA

El ordenamiento jurídico administrativo es la parte del ordenamiento general que afecta o serefiere a la Administración Pública.

El concepto de ordenamiento jurídico ya fue definido por Santi Romano no como un simpleagregado de normas, pues el ordenamiento jurídico precede a la norma, que es norma no porninguna cualidad abstracta, sino precisamente por su inserción en él, que como tal la precede yha tenido que definirla previamente como fuente del Derecho y en cuyo seno, únicamente,cobra todo su sentido. Así, el ordenamiento jurídico es sustancialmente organización,estructura, de modo que allí donde hay un ente social organizado hay también Derecho, hay unordenamiento jurídico en sentido propio.

El Ordenamiento Jurídico en nuestro país no es plano. Está integrado por distintos tipos denormas que se relacionan entre si conforme a dos principios fundamentales: el de jerarquía y elde competencia. En los Estados unitarios solo actúa el primero de ellos.

Dentro esa unidad estructural que es el ordenamiento jurídico, hay una serie de fuentes delderecho. La Constitución habla también del ordenamiento jurídico en el mismo sentido detotalidad (Artículos 1.1, 9.1, y 96.1), y en su Artículo 103 establece el pleno sometimiento de la Administración a la Ley y al Derecho.

1.1. ENUMERACIÓN

Las fuentes del Derecho Administrativo, con los matices que enseguida estableceremos, sonlas mismas que las de las restantes ramas del Derecho. En consecuencia:

1.1.1. Fuentes directas

La Constitución.


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La Ley y las Disposiciones Normativas con fuerza de ley -Decreto-Ley y DecretoLegislativo.

El Reglamento.

La Costumbre.

Los Principios Generales del Derecho.

1.1.2. Fuentes indirectas

Los Tratados Internacionales.

La Jurisprudencia Contencioso-Administrativa del Tribunal Supremo.

No teniendo reconocido el carácter de fuente del Derecho al que alude el artículo 1 delCódigo Civil debemos citar la doctrina científica y la de los prácticos en derecho por suimportancia en el derecho administrativo.

1.2. IMPORTANCIA

Sin perjuicio de la consideración de fuentes del Derecho Administrativo atribuible a todas lasexpresadas, con el carácter que se indica -directas o indirectas-, es de advertir, en cuanto a su

respectiva importancia, en lo que a esta rama del Derecho se refiere, lo siguiente:

1.2.1. En cuanto a las fuentes directas

El reglamento es la fuente más importante del Derecho Administrativo, siendo ésta larama del Derecho en que, con mucha diferencia sobre las demás, se aplica con mayorfrecuencia. Lo que, naturalmente, no supone que en el orden jerárquico se encuentresituado por encima de la Ley formal o los actos a ella equiparados por su eficacia.

La costumbre, en cambio, tiene, por razones que serán analizadas posteriormente, unreducido ámbito de aplicación en esta rama del Derecho.

La doctrina moderna tiende a resaltar, cada vez con mejores frutos y mayorunanimidad, el papel de los principios generales del Derecho en el ámbito jurídico-administrativo, en particular, como límite al ejercicio de la actividad discrecional de la Administración.


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1.2.2. En cuanto a las fuentes indirectas

Interesa consignar, en primer lugar, la decisiva significación de la jurisprudencia y la doctrina enla elaboración y evolución del Derecho Administrativo, fundamentalmente en Francia, pero

también en los restantes países en que se aplica el régimen administrativo. Y, en segundolugar, la trascendental importancia de determinados Tratados internacionales para el Derechointerno al producirse su recepción por el mismo, en virtud de la incorporación de España a laUnión Europea.

1.3. CLASIFICACIÓN

De las clasificaciones que la doctrina establece de las fuentes del Derecho conviene recordar,además de la que distingue entre las directas e indirectas, a que nos acabamos de referir, laque contrapone, dentro de aquéllas, las primarias y las subsidiarias. Las primarias se aplicansiempre que concurran los supuestos de hecho por ellas contemplados. Tal carácter tienenaquellas fuentes que se exteriorizan de forma escrita, o sea:

La Constitución.

La Ley.

Las Disposiciones Normativas con valor de ley.

El Reglamento.

Las fuentes subsidiarias, que sólo se aplican en defecto de fuentes primarias son:

La costumbre, con las salvedades que en su momento expondremos.

Los principios generales del Derecho.

La Ley podrá derivar del poder legislativo del Estado -ley estatal- o del órgano correspondientede las Comunidades Autónomas -ley autonómica-.

La ley estatal podrá ser orgánica u ordinaria: la modificación o derogación de la primera exigiráuna mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto (art.81.2 Constitución); la segunda se aprueba por una mayoría simple.

Las disposiciones normativas con valor de ley son dictadas en el ámbito estatal por el Poderejecutivo que, en tal caso, actúa en sustitución del Poder legislativo. Ello explica que talesdisposiciones -Decreto Ley y Decreto legislativo- tengan el mismo valor que si procediesen delPoder legislativo. La razón de esta sustitución radica en la concurrencia de circunstancias deextraordinaria y urgente necesidad -Decreto-Ley- (Art. 86.1 Constitución) o en la existencia deuna previa delegación de las Cortes Generales a favor del Gobierno (Art. 82.1 Const.).

Por último, las normas jurídicas que el Poder ejecutivo dicta en virtud de su propia competenciaconstituyen el reglamento, que por su naturaleza se encuentra situado en un rango inferior a laLey y a los actos a ella equiparados.


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2. LA CONSTITUCIÓN

“Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del

ordenamiento jurídico” (Art. 9.1 CE). De este precepto, que constituye una de las piezas claves

para la articulación de la convivencia política en nuestro país, se deducen dos consecuencias,que han sido resaltadas por Garrido Falla.

En primer lugar, que, en contra de lo que en ocasiones se ha sostenido por la doctrina jurisprudencial y científica, la Constitución forma parte del ordenamiento jurídico, por lo que susnormas son invocables ante los Tribunales, con las matizaciones que efectuaremos en la últimaparte de este epígrafe.

En segundo lugar, que la Constitución no sólo forma parte del ordenamiento jurídico, sino quese encuentra por encima de las demás normas que lo integran.

Esta situación de superioridad se robustece y garantiza por un doble conducto:

1. Mediante el establecimiento del recurso de inconstitucionalidad contra Leyes ydisposiciones normativas con fuerza de ley (Art. 161.1.a CE).

2. Por la fijación de unos cauces tasados y rigurosos para efectuar la reformaconstitucional (Arts. 166 y 169).

La afirmación de que la Constitución es la fuente suprema del ordenamiento jurídico comporta,por otra parte, la consecuencia de que es en ella donde radican las piedras fundamentalessobre las que se asienta cada una de las ramas del Derecho, y, por ello, también, el Derecho Administrativo. A este respecto debemos advertir que si una norma relativa a la administración

pública figura en la Constitución, lejos de dejar de pertenecer al sector del ordenamiento jurídico que estamos estudiando, para encuadrarse en el Derecho constitucional, seguiráformando parte de aquél y, precisamente, al más elevado nivel: puesto que será Derecho Administrativo constitucionalizado.

De este modo, los principios esenciales que caracterizan un Estado de Derecho en nuestraConstitución son los siguientes:

Como quiera que España se constituye en Estado de Derecho (Art. 1) las Administraciones públicas actuarán “con sometimiento pleno a la ley y al Derecho” (Art.

103); es decir, con la más estricta observancia del principio de legalidad que la

Constitución garantiza (Art. 9.3).

Ese Estado de Derecho es, además, según sabemos ya, un Estado social (Art. 1), porlo que la gestión de las Administraciones públicas será marcadamente intervencionistay deberá enderezarse a “promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del

individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; y removerobstáculos que impidan o dificulten su plenitud” (Art. 9.2). La Constitución impone,

pues, a los poderes públicos, y en particular a las Administraciones públicas, unaactitud positiva y dinámica en orden a la realización de los derechos que reconoce;frente a la actitud estática y contemplativa a la que la Administración quedaba relegadaen el Estado liberal.


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En tercer lugar, habida cuenta de que España se constituye en un Estado democrático,que propugna entre los valores superiores de su ordenamiento jurídico el pluralismopolítico (Art. 1), se consagra el principio de objetividad en la actuación de las Administraciones públicas (Art. 103.1).

Por último, la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Naciónespañola, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce el derecho a laautonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todasellas (Art. 2). Se configura así España como un Estado autonómico y, en consecuencia,los principios de autonomía y solidaridad se alinean con los hasta ahora enumerados(Arts. 138 y 158).

3. LA LEY

3.1. LA TÉCNICA DE LAS MATERIAS RESERVADAS

Hasta que surge el Estado de Derecho se consideraba como ley toda norma general yabstracta dictada por el príncipe, pero, al producirse la Revolución francesa, quienes la realizanexigen como tutela de sus derechos fundamentales la libertad y la propiedad, que sólo puedalegislarse acerca de los mismos con su participación. Surge así la técnica de las materiasreservadas al Poder legislativo, como medio de protegerse frente a la arbitrariedad de la

Administración. Y, con ello, el concepto de ley formal, como contraposición a las leyesmateriales, subordinadas a aquélla, que podrá dictar el Poder ejecutivo. Este último es el cauceutilizado en nuestra Constitución, del que derivan las siguientes consecuencias:

1. Estará reservada al Poder legislativo la competencia para legislar sobre todas aquellasmaterias expresamente consignadas en la Constitución.

2. Dado que no existe reserva de competencias en favor de la potestad reglamentaria, elPoder legislativo podrá, además, legislar con rango, obviamente, de ley formal sobrecualquier otra materia, dentro de los límites de la Constitución, y sus mandatos tendránrango superior a los contenidos en los reglamentos.

Debemos, no obstante, llamar la atención, desde este momento, sobre un extremo que seráobjeto en el epígrafe siguiente de un estudio más pormenorizado: las Cortes Generales, o, si sequiere, por emplear una terminología más habitual, el Parlamento estatal, han dejado, comoconsecuencia de la estructuración de España como Estado autonómico, de ostentar elmonopolio de la producción normativa con rango de ley. Por ello, según la Constitución,aquéllas “ejercen la potestad legislativa del Estado”, pero no la de las Comunidades

Autónomas, que, también, están investidas de esta potestad.


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3.2. LA DISTINCIÓN ENTRE LEYES ORGÁNICAS Y ORDINARIAS

Si, según hemos visto, la técnica de las materias reservadas surge, históricamente, comomedio de proteger a los ciudadanos frente a la posible arbitrariedad de la Administración,

modernamente se utiliza esta técnica, en ocasiones, en el Derecho comparado, como medio deestablecer la misma protección frente a los abusos de los componentes del Poder legislativo.Tal distinción se caracteriza desde los puntos de vista procedimental y objetivo:

3.2.1. Leyes orgánicas

En el primer sentido, “la aprobación, modificación o derogación de las Leyes orgánicas exigir ámayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto” (Art.

81.2).

Se trata, en efecto, de asegurar la máxima adhesión a las decisiones de singulartrascendencia, evitando que una mayoría simple pueda introducir modificaciones en pilaresbásicos del ordenamiento jurídico.

En el segundo aspecto, son Leyes orgánicas las relativas a los siguientes extremos:

El desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, siempre que,como luego se verá, se trate de desarrollo directo.

Las que aprueban los Estatutos de autonomía. Lo que no debe interpretarse como unareserva de Ley orgánica para la regulación de todo el proceso autonómico (STC

76/1983, de 3 agosto).

Las que aprueben el régimen electoral general: entendiéndose como tales no sólo lasque regulan las elecciones a las Cortes Generales, sino también las relativas a laselecciones locales (STC 38/1983, de 20 de mayo).

Las demás previstas en la Constitución (Art. 81.1).

3.2.2. Leyes ordinarias

A diferencia de lo que ocurre con las Leyes orgánicas, las Leyes ordinarias se aprueban por lamayoría de los miembros presentes, siempre, naturalmente, que las Cámaras estén reunidasreglamentariamente y con asistencia de la mayoría de sus miembros (Art. 79.1 y 2).

Lo normal será que las leyes sean aprobadas por el Pleno de las Cámaras. Sin embargo, éstaspodrán delegar en las Comisiones legislativas permanentes la aprobación de proyectos oproposiciones de ley, salvo, naturalmente, los de reforma constitucional, las cuestionesinternacionales, las leyes orgánicas y de bases y los Presupuestos Generales del Estado (Art.75).


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Por otra parte, cabe que un proyecto de ley, ordinaria u orgánica, sea aprobado sólo por elCongreso, lo que ocurrirá si el veto opuesto por el Senado a un proyecto previamente aprobadopor el Congreso no es aceptado por éste.

Finalmente debe señalarse que la relación existente entre Leyes orgánicas y ordinarias no serige por el principio de jerarquía, pues el rango de ambas normas es idéntico, sino por elprincipio de competencia, ya que, sencillamente, las Leyes orgánicas tienen reservadasmaterias que no podrán nunca ser reguladas por Leyes ordinarias, disposiciones normativascon fuerza de ley.

3.2.3. El Decreto-ley

Consiste el Decreto-Ley en una disposición con fuerza de Ley, dictada por el Gobierno encasos de extraordinaria y urgente necesidad. La causa, pues, de que el Gobierno sustituya al

Poder legislativo en el ejercicio de las funciones que le son propias radica en esta situación denecesidad extraordinaria y urgente, cuya apreciación se reserva al propio Gobierno. Si bien, “elTribunal Constitucional podrá, en supuestos de uso abusivo o arbitrario, rechazar la definiciónque los órganos políticos hagan de una situación determinada como caso de extraordinaria yurgente necesidad” (STC 29/1982, de 31 de mayo), ya que “siempre tendrá que ser la

respuesta normativa adecuada congruentemente con la situación de necesidad alegada comotítulo habilitante de la puesta en marcha de esta fuente del Der echo” (STC 6/1983, de 4 defebrero y SSTC 29/1982, de 31 de mayo, y 41/1983, de 18 de mayo).

Dado el alcance del Decreto-Ley, parece lógico que la Constitución cuide de limitar sucontenido, que no podrá afectar a los siguientes extremos:

El ordenamiento de las instituciones básicas del Estado.

Los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados por el Título I;expresión que, como se ve, es más amplia que la utilizada al definir la materiareservada a la Ley orgánica, ya que afecta no sólo a los derechos y libertades de laSección Primera del Capítulo II del Título I CE, sino a todo este Título (STC 111/1983,de 2 de diciembre).

El régimen de las Comunidades Autónomas.

El derecho electoral general que comprende, tanto las elecciones a las CortesGenerales, como las elecciones locales (STC 36/1983, de 16 de mayo).

Una vez promulgado, en efecto, deberá ser inmediatamente sometido a debate y votación detotalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazode treinta días siguientes a aquélla.

El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre suconvalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especialy sumario. Durante el mismo plazo las Cortes podrán tramitar el Decreto-Ley como proyecto deley por el procedimiento de urgencia (Art. 86 CE).


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En consecuencia, pues, cabe que, durante el señalado plazo de treinta días, se dé alguno delos siguientes supuestos:

Que el Congreso convalide el Decreto-Ley, en cuyo caso deja de tener carácter

provisional, para alcanzar vigencia indefinida. Dos extremos interesa resaltar sobreeste punto: en primer lugar, cuando se sigue esta vía el Congreso no puede introducirmodificación alguna en el Decreto-ley que fiscaliza: como alguien ha señalado, lo tomao lo deja. En segundo lugar, la convalidación no convierte al Decreto-Ley en ley;desaparece la provisionalidad, pero “el Decreto-Ley no cambia su naturaleza jurídica”(STC 29/1982, de 31 de mayo).

Que no lo convalide y, en tal supuesto, deja de tener vigencia.

Un dato debe ser resaltado: a diferencia de lo que tal vez habría estado más en consonanciacon la estructura de las Cortes Generales, la convalidación del Decreto-Ley no ha de serefectuada por el Senado y el Congreso, sino sólo por éste.

Finalmente, señalemos que como la habilitación al Gobierno para dictar el Decreto-Ley,supuesta la situación de extraordinaria y urgente necesidad, deriva directamente de laConstitución y éste tiene fuerza de ley, su enjuiciamiento, al igual que el de la ley, queda fuerade la competencia de los Tribunales, para atribuirse, exclusivamente, al Tribunal Constitucional[Art. 161.1.a) CE].

La doctrina del Tribunal Constitucional en el examen de la concurrencia de estos presupuestoshabilitantes ha partido siempre de la idea de que es competencia de los órganos políticosdeterminar cuando la situación, por consideraciones de extraordinaria y urgente necesidad,requiere el establecimiento de una norma por vía de Decreto-Ley.

No obstante el Tribunal Constitucional podrá, en supuesto de uso abusivo o arbitrario, rechazarla definición que los órganos políticos hagan de una situación determinada y en consecuenciadeclarar la inconstitucionalidad de un Decreto-Ley por inexistencia de presupuesto habilitantepor invasión de las facultades reservadas a las Cortes Generales por la Constitución (SSTC11/2002 de 17 de Enero y 137/2003 de 3 de julio). Así lo resume la STC 68/2007 cuandoseñala que es función propia de este tribunal el aseguramiento de estos límites, la garantía deque en el ejercicio de esta facultad, como de cualquier otra, los poderes se mueven dentro delmarco trazado por la Constitución.

El propio Tribunal Constitucional ha indicado la concurrencia del presupuesto de laextraordinaria y urgente necesidad siempre se ha de llevar a cabo mediante4 la valoraciónconjunta de todos aquellos factores que determinaron al gobierno a dictar la disposición legalexcepcional y que son, básicamente los que quedan reflejados en el preámbulo de la norma, alo largo del debate parlamentario de convalidación, y en el propio expediente de elaboración dela misma (SSTC 29/1982 de 31 de mayo, 182/1997 de 28 de octubre, 11/2002 de 17 de eneroy 137/2003 de 3 de julio.

Por último, más allá de la concurrencia de las circunstancias de extraordinaria y urgentenecesidad, el Tribunal Constitucional exige que cuando los órganos políticos acuden a lafórmula extraordinaria del Decreto-Ley, el recurso a la norma con rango de Ley no resultaformalmente arbitrario o desproporcionado.


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3.2.4. El Decreto legislativo

Puede ser definido como una disposición con fuerza de ley, dictada por el Gobierno en virtudde delegación conferida por las Cortes Generales. La causa, en consecuencia, de que el

Gobierno sustituya al Poder legislativo en el ejercicio de sus funciones no deriva, en este caso,de forma directa, de la Constitución: se encuentra en la expresa voluntad de las CortesGenerales, manifestada a través de la ley de delegación, cuyo contenido deberá serestrictamente respetado por aquél. La Ley de delegación puede adoptar dos modalidades, Leyordinaria, lo que dará lugar a la aprobación por el Gobierno de un Texto Refundido, o Ley deBases, que implicará la aprobación de un Texto Articulado.

Los límites que la Constitución establece a la posibilidad de que el Gobierno dicte Decretoslegislativos son de distinto signo:

Existen, en primer lugar, límites positivos. La delegación habrá de ser:

Expresa. Por lo que no podrá entenderse concedida de modo implícito.

Para materia concreta, a cuyo efecto las bases que se fijen determinarán con precisiónel objeto y alcance de la legislación.

Con fijación de los principios y criterios que han de seguirse.

Con fijación de plazo. De aquí que la delegación no pueda entenderse concedida portiempo indeterminado. Todavía más, dada la finalidad y naturaleza de la delegación,ésta se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de lanorma correspondiente.

Por último, como el Gobierno es el órgano competente para dictar el Decretolegislativo, la Ley de delegación no podrá permitir la subdelegación a otras autoridades.Subdelegación que, por supuesto, tampoco podrá realizar motu propio el Gobierno (Art.82.3 CE).

Desde el punto de vista negativo, está excluida la posibilidad de delegar en el Gobierno lacompetencia para legislar sobre todas aquellas materias reservadas a la Ley orgánica (Art.82.1 CE).

A diferencia de lo que ocurre con el Decreto-ley, el Decreto legislativo tiene duración indefinida,sin necesidad de convalidación por las Cortes Generales, como regla general. Dado, sinembargo, que las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales decontrol, cabe la posibilidad de que entre estas fórmulas se incluya la de ratificación del Decretolegislativo por las Cortes Generales o por alguna de las Cámaras (Art. 82.6 CE).

En cuanto al procedimiento de elaboración debe significarse que, aunque la Constitución nadadice al respecto, de su contenido no se deduce la derogación de la exigencia de que el Consejode Estado dictamine acerca de la adecuación del Decreto legislativo a la Ley de delegación:exigencia que, por ello, consideramos vigente (Art. 10.4 LRJ), y que además ha sido recogidaen la Ley orgánica 3/1980, de 22 de abril, reguladora de dicho órgano consultivo (Art. 21.1).

Como antes indicamos, la circunstancia habilitante del Gobierno para que legisle con fuerza de

Ley, en el caso del Decreto legislativo, radica en la Ley de delegación. Por ello las normas


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contenidas en esta fuente del Derecho tendrán dicho rango en cuanto se ajusten al contenidode aquélla; y, en todo lo que se excedan, al carecer de la apoyatura necesaria, tendráncarácter exclusivamente reglamentario.

Ello explica que la Constitución, siguiendo la línea sostenida por la jurisprudencia másavanzada y propugnada por la doctrina científica, admita el control del Decreto legislativo porlos Tribunales, a diferencia de lo que ocurre en cuanto al Decreto-Ley. Pero este control habráde ceñirse exclusivamente a verificar la adecuación del Decreto legislativo a la Ley dedelegación. Pues, en la medida en que tal adecuación exista, el primero tendrá, como hemosseñalado repetidamente, fuerza de Ley y estará excluido del control jurisdiccional.

En tal caso, sólo cabrá, como en el supuesto del Decreto-ley, el control del TribunalConstitucional [Art. 161.1.a) CE], sin perjuicio de la posibilidad, antes reseñada, de que la leyde delegación establezca controles adicionales.

4. EL REGLAMENTO

Como ya hemos tenido ocasión de señalar el Reglamento es una de las principales fuentes delDerecho Administrativo. Dichas normas están sometidas entre ellas al principio de jerarquíanormativa, de acuerdo con la clasificación legal que se establezca que en el caso de la Administración de la Comunidad de Castilla y León se regula en el Artículo 69 de la Ley 3/2001,de 3 de julio, del Gobierno y de la Administración, en cuya virtud las Disposiciones de Carácter

General se ajustan a la siguiente jerarquía: Decretos de la Junta de Castilla y León y de suPresidente, Órdenes de los Consejeros y Resoluciones de órganos inferiores según el orden desu respectiva jerarquía.

Debe tenerse en cuenta, no obstante, que la Administración no puede dictar Reglamentoscuando se le antoje, pues ha de respetar una serie de límites, so pena de incurrir en una causade nulidad de pleno derecho (Artículo 62.2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de RégimenJurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común). Estoslímites pueden agruparse en dos categorías, los que derivan del principio de las materiasreservadas y los derivados de la jerarquía normativa.

Como ya hemos visto, el Reglamento es una norma con rango inferior a la Ley, pues noprocede del Poder legislativo. Constituye la fuente característica del Derecho Administrativo.

Cuando la Administración ejercita su potestad reglamentaria deberá someterse a una serie delímites, reconducibles a dos grandes grupos: unos derivan del principio de las materiasreservadas; otros, del de la jerarquía normativa.

4.1. PRINCIPIO DE LAS MATERIAS RESERVADAS

En virtud del principio de las materias reservadas, la Administración no podrá regular aquellas

materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen a la competencia de las


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Cortes Generales o de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas (Arts. 51.1LRJPAC). Tales materias, como indicamos anteriormente, no se enumeran de formasistemática, sino, saltuariamente: unas veces al establecer la necesidad de que determinadosextremos se regulen mediante Ley y, otras, potenciando esta reserva en el sentido de que

dicha Ley ha de ser orgánica.

Obsérvese, en todo caso, que en virtud de este principio lo que se prohíbe es que la Administración por sí, regule las materias reservadas al Poder legislativo. Pero ello no impideque previa habilitación legal con estricta fijación de los principios y criterios aplicables puedadesarrollar, complementariamente, mediante el correspondiente reglamento ejecutivo, lodispuesto en la Ley que regule la materia de que se trate (STC 83/1984, de 24 de julio); inclusoaunque dicha Ley tenga el carácter de orgánica (STC 77/1985, de 27 de junio) o se proyectesobre materia sancionadora (STC 3/1988, de 21 de enero). Aún, más, dicho reglamento podráincorporar preceptos no contemplados en la Ley que desarrolle o ejecute; pues en casocontrario no tendría sentido su promulgación (S. de 10 de febrero de 1983).

4.2. PRINCIPIO DE JERARQUÍA NORMATIVA

El principio de la jerarquía normativa se proyecta en el aspecto que ahora nos importa, en dossentidos:

La Administración no podrá dictar reglamentos contrarios a las Leyes (Arts. 97 y 103.1CE, 51.1 LRJPAC), o actos equiparados.

Dada la estructuración jerárquica de la Administración los órganos y entes inferiores

habrán de respetar, en el uso de su potestad reglamentaria, lo establecido por aquellosórganos o entes a los que estén subordinados. En consecuencia, “ninguna disposición

administrativa podrá vulnerar los preceptos de otro de rango superior” (Arts. 51.2LRJPAC ).

En el seno de la Administración estatal los reglamentos, en virtud de lo expuesto, se ajustarána la siguiente jerarquía: primero, Decretos; segundo, Órdenes acordadas por las Comisionesdelegadas del Gobierno; tercero, Órdenes ministeriales; cuarto, disposiciones de autoridades yórganos inferiores, según el orden de su respectiva jerarquía .Con carácter general, lasdisposiciones administrativas, entre sí, “se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las

leyes” (Art. 51.3 LRJPAC).

En nuestra Comunidad Autónoma es el Artículo 69 de la Ley del Gobierno y de la Administración de la Comunidad el que establece la jerarquía de los reglamentos, situando enprimer lugar los Decretos de la Junta y de su Presidente, después las Órdenes de losConsejeros y finalmente las disposiciones de órganos inferiores según el orden de surespectiva jerarquía.

GARCÍA DE ENTERRÍA ha llamado la atención, en diversas ocasiones sobre la necesidad deque los reglamentos se sometan a los principios generales del Derecho. Tal afirmación, sinembargo, entendemos que debe ser matizada, distinguiendo entre los Reglamentos ejecutivosy los independientes:


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Como sabemos, los Reglamentos independientes se dictan -con los matices yaexpuestos- al margen de cualquier Ley anterior y para llenar el vacío existente. Portanto, antes de dictarse el Reglamento existe una laguna legal y, en consecuencia, éstase hallará regulada por las fuentes subsidiarias, y en particular los principios generales

del Derecho, a los que la Administración deberá amoldarse en el ejercicio de supotestad reglamentaria.

En cambio, el Reglamento ejecutivo desarrolla los principios contenidos en una Ley, dela que toma su savia. Y, como en el orden escalonado de la jerarquía normativa la Leyse encuentra por encima de los principios generales del Derecho, en la medida en queel Reglamento se ajuste al contenido de aquélla no le afectarán tales principios.

La consecuencia del incumplimiento de los expresados límites será la nulidad de pleno derechode la disposición de que se trate (Art. 62.2 LRJPAC), y su inaplicabilidad por los Jueces yTribunales (Art. 6 LOPJ).

5. LA COSTUMBRE

Cabe preguntarse si la Costumbre constituye realmente una fuente del Derecho Administrativo. Aunque cierto sector doctrinal ha pretendido excluirla, sin embargo existen ciertos sectores dela actividad administrativa en los que la propia legislación se remite a su aplicación. Así ocurreen el ámbito de la Administración Local con el régimen de Concejo abierto, que ajusta su

funcionamiento a los usos, costumbres y tradiciones locales, o en materia de aguas, donde laLey de Aguas de 2 de agosto de 1985, remite su aprovechamiento colectivo al régimenconsignado en las Ordenanzas “que hasta ahora hayan tenido”. Del mismo modo, allí donde existan jurados o Tribunales de riego, cualquiera que sea su denominación, continuarán con suorganización tradicional. Vemos, por tanto, que no es posible excluir de modo absoluto lacostumbre como fuente del Derecho Administrativo, aunque su ámbito de aplicación estélimitado a concretos sectores de actividad.

En cuanto al denominado precedente administrativo, es decir, la práctica reiterada por la Administración en el modo de aplicar una norma, parece evidente que no. Como ha señaladoDe Castro, nuestro ordenamiento sólo admite la costumbre extra legem, (es decir, la que opera

en ausencia de regulación legal) y no la secundum legem (la que se deriva de la aplicación dela Ley en un determinado sentido reiterado en el tiempo) Cuando existe una Ley que ha deaplicarse, los sujetos se ordenan directamente a ella, sin tener que pasar por la versión que dela misma da uno de esos sujetos, la Administración; mucho más claro es el argumento respectoa los Tribunales, a los que sería absurdo entender vinculados por esa práctica administrativa.

No obstante, es necesario precisar que el precedente sí vincula en cierto modo a la Administración, pues apartarse de él injustificadamente puede dar lugar a un tratodiscriminatorio contrario al Artículo 14 de la Constitución que consagra el principio de igualdad,lo que exigirá motivar adecuadamente el cambio de criterio en la aplicación de una norma.


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6. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO

Los Principios Generales del Derecho expresan los valores materiales básicos de unordenamiento jurídico, las convicciones ético-jurídicas de una comunidad. El Artículo 1.4 de

nuestro Código Civil los incluye entre las fuentes del Derecho. De este modo, todo el Derecho,y también el Derecho Administrativo, se constituye necesariamente sobre un sistema deprincipios generales del Derecho, que dan todo su sentido a las fuentes escritas y presiden suinterpretación. Tan es así, que una buena parte de estos Principios han quedadoconstitucionalizados, y con ello dotados de la superioridad normativa que la Constitución lesotorga. El hecho de que nuestra Constitución prevea, en su Artículo 53.2, un sistema especialde tutela de las libertades y derechos reconocidos en el Artículo 14 (entre otros), que consagrael principio de igualdad, no es sino una clara muestra de su directo valor aplicativo.

Como afirma García de Enterría, gracias a la jurisprudencia, los principios generales delderecho se han mantenido vivos y activos, hasta llegar a plasmarse en nuestra norma

fundamental, la Constitución. El pensamiento jurídico basado en la aplicación de los principiosgenerales es la verdadera herencia de los juristas romanos al mundo occidental, en palabrasdel mismo autor.


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adm deradm t01 junio2015

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