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ACCIÓN PÚBLICAURBANÍSTICA.CONTROL DE

LA VARIABLEMEDIOAMBIENTAL

Almería, 11,12 y 13 Mayo 2009

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LAS PARTES EN LOS PROCESOSADMINISTRATIVOS

MEDIOAMBIENTALES

Eduardo Hinojosa MartínezMagistrado. Especialista de lo Contencioso-Administrativo

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SUMARIO. 1. La reacción del Derecho frente a los riesgos propios del desarrollo. 2. Laregulación de las partes en los procesos ambientales. 2. 1. Finalidad. 2. 2. El marco regulador. 2. 3.La regulación de las partes procesales y la distribución de competencias entre el Estado y lasComunidades Autónomas. 3. La capacidad para ser parte en los procesos ambientales. La tutela deintereses colectivos a través de los grupos. 3. 1. El concepto de grupo y su tratamiento procesal. 3.2. La acción colectiva en el proceso contencioso-administrativo. 4. La legitimación procesal. 4. 1.Tendencias extensivas. 4. 2. Mecanismos utilizados. 5. La denominada legitimación popular en laLey 27/2006. 5. 1. Presiones previas. 5. 2. Titularidad de la acción. 5. 3. El objeto de la acción. 5.4. La verdadera naturaleza de la acción. 5. 5. En particular, la legitimación asociativa en losprocesos relacionados con actuaciones sancionadoras. 6. La defensa jurídica del derecho deinformación ambiental. 7. La extensión del derecho a participar en asuntos medioambientales. 8.Las acciones de responsabilidad ambiental. 9. Condiciones de ejercicio. 9. 1. Ámbitojurisdiccional y procedimiento. 9. 2. Los efectos económicos del proceso. 9. 3. Publicidad de losprocesos. 9. 4. La postulación procesal. 10. Conclusión. Bibliografía citada

1. La reacción del Derecho frente a los riesgos propios del desarrollo

Si el acceso a la jurisdicción para la tutela de los derechos e intereseslegítimos, constituye una de las garantías de efectividad del Derecho objetivo,cuando se trata del Derecho medioambiental la necesidad de dar soportenormativo a esa garantía se acentúa en atención fundamental al carácter difuso ycolectivo de los bienes afectados.

Desde una perspectiva general puede decirse que la reacción del Derechofrente a los riesgos que inciden sobre el medio ambiente ha resultado seresencialmente defensiva (J. ESTEVE PARDO –1999, 59-) y, concretamente,orientada a la precaución, a la cautela, más que a la prevención. Como se haexplicado en este sentido, en gestión de riesgos la prevención remite a aquellosque se pueden prever, mientras que la precaución hace referencia a lo que nisiquiera es imaginable (M. FRANCH SAGUER –2002, 318-; una explicacióndetallada de la cuestión la ofrece M. L. MARTÍN MORALES –2004, 300 ysiguientes-).

Con todo, la insuficiencia de las medidas que pueden adoptarse de acuerdocon aquella reacción defensiva, impone también la necesidad de instaurar caucesreparadores o restauradores de los daños que el progreso produce, que, como se hadicho (J. ESTEVE PARDO –2003, 56-), resultan indispensables para superar lapropia “evanescencia” del principio cautelar o precautorio, cuya efectividaddependerá incluso en muy buena medida de la afirmación del de responsabilidad,que, naturalmente, incidirá en la precaución y prudencia con las que debenadoptarse las decisiones generadoras de los riesgos propios del desarrollo.

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2. La regulación de las partes en los procesos ambientales

2. 1. Finalidad

En lo que respecta al tratamiento de las partes en los procesos ambientales,aquellas especiales características del supuesto despliegan el interés de loslegisladores en un doble y diverso sentido.

En efecto, de un lado, la naturaleza de los bienes afectados imprime unaimportante dosis de debilitación del interés de los ciudadanos en la defensa desituaciones que no inciden sobre su ámbito patrimonial más directo. Por lo comúnlos daños causados a tales bienes afectan a la ciudadanía en general. Se trata dedaños “democráticos” (U. BECK -1998, 42-). Por ello estos daños inciden sobreposiciones económicas no precisamente poderosas desde el punto de vistaindividual, mientras que al mismo tiempo quienes se sitúan en el sector opuesto,es decir, en el causante del daño, gozan de amplias disponibilidades técnicas yeconómicas. Ha llegado a afirmarse por ello que el problema en nuestro sistemaes “..el escaso control efectivo de la Administración en los contenciososambientales y la desigualdad de armas entre los intereses desarrollistas –conamplios fondos para pericias y bufetes- y los ambientalistas –sin fondos y contrabajadores sin retribución- (J. JORDANO FRAGA –2007, 139-).

En sentido opuesto, aquella débil relación de los ciudadanos con los bienesafectados hace que en ciertos casos las posibilidades de acción se ejerciten demanera torcida o desviada, con finalidades ajenas a la protección y tutela deaquellos bienes, lo que justifica la introducción de elementos correctores olimitadores de tales posibilidades, directamente orientados a ofrecer la debidaseriedad en el ejercicio de las acciones.

Todo ello se refleja fundamentalmente todo en la configuración del propioconcepto de capacidad para ser parte, así como sobre el ámbito de la legitimacióny de los efectos económicos de los procesos ambientales, ámbitos estos en losque, también con una finalidad precautoria, la intervención legislativa persigue lainstauración de un mecanismo de vigilancia ciudadana eficaz frente a larealización de tales daños, que acompañado del reconocimiento de los derechosde información y participación ambiental, permita controlar a priori lasactividades potencialmente causantes, con la solidez que le ofrece la eventualgarantía del posible acceso a la justicia.

En cualquier caso, el específico interés de la norma se centra sobre laspartes distintas de las Administraciones públicas demandadas, cuya intervenciónen el proceso no asume estos casos ninguna especialidad digna de mención, si noes en razón de las peculiaridades que reviste la actuación procesal del resto de laspartes. Se comprenderá pues que la presente exposición omita el tratamientogeneral del demandado en el proceso administrativo ambiental.

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2. 2. El marco regulador

Pues bien, el grupo normativo que regula intervención de los ciudadanosen los procesos administrativos ambientales encuentra su soporte básico en elConvenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la tomade decisiones y el acceso a la justicia en asuntos ambientales, hecho en Aarhus(Dinamarca) el día 25 de junio de 1998. El convenio se asienta sobre tresconocidos pilares:

a) El acceso a la información medioambiental, como derecho a buscar yobtener información en poder de las autoridades públicas, y a recibir informaciónrelevante por parte de las citadas autoridades.

b) La participación del público en el proceso de toma de decisiones,incluida la autorización de determinadas autoridades, la aprobación de planes yprogramas, y la elaboración de disposiciones de carácter general de rango legal oreglamentario.

c) El derecho de acceso a la justicia en relación con los derechosreconocidos por el Convenio.

En particular, el articulo 9.1 establece que “..cada Parte velará, en el marcode su legislación nacional, por que toda persona que estime que su solicitud deinformación en aplicación del artículo 4 no ha sido atendida, ha sido rechazadailícitamente, en todo o en parte, no ha obtenido una respuesta suficiente, o que,por lo demás, la misma no ha recibido el tratamiento previsto en las disposicionesde dicho artículo, tenga la posibilidad de presentar un recurso ante un órganojudicial o ante otro órgano independiente e imparcial establecido por la ley..”.

Además, el apartado 2 de este mismo artículo establece que “..cada Partevelará, en el marco de su legislación nacional, por que los miembros del públicointeresado: a) que tengan un interés suficiente o, en su caso, b) que invoquen lalesión de un derecho, cuando el Código de procedimiento administrativo de unaParte imponga tal condición, podrán interponer recurso ante un órgano judicial uotro órgano independiente e imparcial establecido por la ley para impugnar lalegalidad, en cuanto al fondo y en cuanto al procedimiento, de cualquier decisión,o cualquier acción u omisión que entre en el ámbito de las disposiciones delartículo 6 y, si el derecho interno lo prevé y sin perjuicio de lo dispuesto en elapartado 3 más abajo, de otras disposiciones pertinentes del presente Convenio..”.

De acuerdo con su artículo 20 y su instrumento de ratificación, de fecha 31de enero de 2005, el Convenio entró en vigor en España el día 29 de marzo de esemismo año, habiendo sido firmado por la Comunidad Europea y aprobado porésta con Decisión del Consejo de 17 de febrero de 2005. Antes incluso de estaaprobación la Comunidad ha emitido al respecto dos normas; la Directiva2003/4/CE, del Parlamento Europeo y el Consejo, de 28 de enero de 2003, relativaal acceso a la información medioambiental, y la Directiva 2003/35/CE, delParlamento Europeo y el Consejo, de 26 de mayo de 2003, sobre la participación

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del público en la elaboración de determinados planes y programas relacionadoscon el medio ambiente, que modifica las anteriores Directivas 1985/337/CEE delConsejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones dedeterminados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, y laDirectiva 1996/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a laprevención y al control integrados de la contaminación.

En particular, la primera de las directivas, prevé en su artículo 6 la garantíapor los Estados miembros de un procedimiento administrativo y de recurso anteun tribunal de justicia y otra entidad independiente e imparcial, frente a lasdecisiones de la autoridad competente en relación con solicitudes de informaciónamparadas por la Directiva.

Por su parte, la Directiva 2003/35/CE introduce en las otras dos directivasque modifica ciertas previsiones análogas a la anterior (artículos 3 y 4),garantizando la posibilidad de presentar un recurso ante un tribunal de justicia oante otro órgano independiente e imparcial para impugnar la legalidad dedecisiones, acciones u omisiones que caigan dentro del ámbito de lasdisposiciones relativas a la participación del público a que se refieren lasDirectivas (nuevos artículos 10 bis y 15 bis introducidos en las Directivas1985/337/CEE y 1996/61/CE, respectivamente).

Nótese, pues, que la normativa europea vigente garantiza el acceso a lajusticia pero sólo en relación concreta con los derechos de información yparticipación que consagran, ya que desde esa época se encuentra pendiente deaprobación una propuesta de Directiva sobre acceso a la justicia en materia demedio ambiente.

Curiosamente, la Comunidad sí ha aprobado el Reglamento (CE)1367/2006, del Parlamento Europeo y el Consejo, de 6 de septiembre de 2006,sobre aplicación a las instituciones y a los organismo comunitarios de lasdisposiciones del Convenio Aarhus, articulando ya plenamente las previsiones delConvenio respecto de las propias instituciones de la Unión, al prever en suartículo 12 la posible interposición de un recurso ante el Tribunal de Justicia enrelación con la respuesta u omisión dada a la solicitud de revisión interna ante lainstitución u organismo comunitario que haya adoptado un acto administrativocon arreglo al Derecho medioambiental o, en caso, de supuesta omisiónadministrativa, que hubiera debido adoptar dicho acto, aunque la norma limita lalegitimación a estos efectos a organizaciones no gubernamentales sin ánimo delucro, cuyo objetivo primordial sea promover la protección del medio ambiente,que hayan existido durante más de dos años y estén trabajando activamente enaquel objetivo, y siempre que el asunto entre en el ámbito de sus objetivos yactividades.

A nivel interno la regulación de las partes en los procesosmedioambientales puede encontrarse, además de en las disposiciones generales dela Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC) y en la Ley 29/1998, de 13 de julio,

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reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), en la Ley27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a lainformación, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medioambiente, que derogó la anterior Ley 38/1995, de 12 de diciembre, de informaciónambiental, cuyo objeto declarado es “..definir un marco jurídico que a la vezresponda a los compromisos asumidos con la ratificación del Convenio y lleve acabo la transposición de dichas Directivas al ordenamiento interno..” (Exposiciónde Motivos).

En el aspecto que se trata dos son los extremos regulados en la Ley, que,de un lado (artículos 20 y 21), reconoce la posibilidad de acceder a los recursosadministrativos o judiciales frente a actos u omisiones tanto de lasAdministraciones públicas como de las personas físicas o jurídicas que asumanresponsabilidades públicas, ejerzan funciones o presten servicios públicosrelacionados con el medio ambiente bajo la autoridad de cualquiera deAdministraciones publicas, que vulneren los derechos reconocidos en la Ley enmateria de información y participación, y de otro lado (artículo 22), establece loque denomina la “..acción popular en asuntos medioambientales..”, que, sinembargo, limita a las personas jurídicas sin ánimo de lucro que reúnan losrequisitos establecidos, en los términos que más adelante se dirán. Todo ello, endefinitiva, supone llevar a sus últimas consecuencias las previsiones del ConvenioAarhus, yendo más allá de la normativa europea, que, según se ha visto, se quedaen aquel primer aspecto.

Por lo demás, alguna importante incidencia sobre la materia puedeencontrarse en la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de ResponsabilidadMedioambiental, con ciertas previsiones sobre legitimación en los procesosadministrativos y jurisdiccionales, que irán comentándose en su oportunomomento.

2. 3. La regulación de las partes procesales y la distribución decompetencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas

Parece evidente que la regulación de las nuevas formas de interés quesuscita la relación de los sujetos con el bien jurídico medioambiental, se refiere aaspectos sustantivos bajo los cuales debe adoptarse, por ejemplo, la decisión delestablecimiento de acciones populares (tan reclamadas en relación con el medioambiente) o del reconocimiento de legitimaciones especiales para el ejercicio deacciones en favor de otras personas (también reclamadas en ese ámbito). AlDerecho procesal, por su parte, ha de corresponder la previsión y diseño de losmecanismos adecuados para dar aplicación a las exigencias del articulo 24 CE.

Se concreta con ello un importante límite constitucional para el legisladorestatal como titular en exclusiva de la competencia sobre legislación procesal(articulo 149.1.6ª CE), concepto que si nunca ha sido un indiferente jurídico (en la

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terminología de F. LÓPEZ MENUDO –1994, 10-) aún menos debe serlo, comotantos otros, bajo la estructura territorial del Estado instaurada por la Constituciónde 1978, y en el que no podría incluirse la delimitación de intereses legítimos nide derechos sustantivos ni, en consecuencia, la determinación de unos u otrossupuestos de legitimación material, tarea esta que, por el contrario, debecorresponder al Estado o a las Comunidades Autónomas en la medida en queostenten competencias sustantivas para ello.

En la modesta opinión de quien suscribe (contraria, por ejemplo, a la de J.JORDANO FRAGA –1995, 333-), puesto que la delimitación de los derechos eintereses legítimos corresponde al derecho sustantivo, también a éste debecorresponder definir sus posibilidades de ejercicio; sólo así se comprende que seael Código Civil (CC) el que contenga los supuestos en los que se prevé que ciertosujeto puede ejercitar o accionar los derechos o intereses que otro ostenta en una uotra relación jurídica (es el caso, por ejemplo, de la acción subrogatoria delartículo 1111 CC, de acuerdo con el cual el acreedor puede ejercitar todos losderechos y acciones del deudor para realizar cuanto se le debe), lo que secorresponde adecuadamente con la determinación de la legitimación procesal quecontiene el artículo 10 LEC, limitado a considerar partes legítimas a quienescomparezcan y actúen en juicio “..como titulares de la relación jurídica u objetolitigioso..”, o a “..la persona distinta del titular..” a la que así se le reconozca porley, lo que, en definitiva, reduce el concepto a sus justos términos procesales, esdecir, a lo formal, excluyendo de él toda consideración sobre el contenido deaquel derecho, interés o relación jurídica que habilita el acceso al proceso. Comoafirma J. F. GARNICA MARTÍN (2001, 228), “..únicamente en esa perspectivaformal debe ser contemplada la legitimación por una ley procesal y así es como sehace en el artículo 10, que considera como partes legítimas a quienescomparezcan y actúen en juicio como titulares de la relación jurídica u objetolitigioso. No interesa a la legitimación si de verdad son o no titulares, sino quebasta con que actúen como si lo fueran, es decir basta con la mera afirmación paraque exista legitimación..”; como añade el autor “..a partir de esa idea queda claroque la legitimación material, que depende de la efectiva titularidad sobre esarelación jurídica, es algo ajeno a la legitimación procesal y no tiene interés en elproceso..”.

Como es natural, lo dicho vale para todo tipo de legitimación y, por lotanto, para supuestos de legitimación extraordinaria, en los que, de igual manera,lo trascendente para el proceso es la forma de actuación, es decir, la afirmacióndel actor de su titularidad sobre el interés o derecho que le habilita para acceder alproceso, titularidad que (continuando con la cita de aquel autor -2001, 231-), sóloexistirá “..donde el legislador expresamente lo haya dispuesto para proteger deforma especial una situación jurídica, un interés jurídico que estima necesitado deun especial grado de protección..” y cuya definición es evidente que nocorresponde a la ley procesal sino a la sustantiva.

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Con tales premisas, no llegan a entenderse las declaraciones contenidas enla Sentencia Constitucional 71/1982 en relación con el artículo 32 Ley 10/1981,de 18 de noviembre, del Estatuto Vasco del Consumidor, que establecía,precisamente, la legitimación de asociaciones de consumidores para larepresentación y defensa de los intereses colectivos de los perjudicados y,mediante los trámites preceptivos, para ostentar en juicio la de sus asociadoscuyos derechos se consideren conculcados, precepto que fue declaradoinconstitucional por desconocimiento de la competencia estatal sobre legislaciónprocesal, en términos que se han reiterado en algunas ocasiones posteriores, comoen la Sentencia 83/1986 respecto de la previsión contenida en el artículo 4.2 de laLey 7/1983, de 18 de abril, de Normalización Lingüística de Cataluña, relativa alposible ejercicio por el Ejecutivo catalán de las acciones necesarias para hacerefectivos los derechos de los ciudadanos previstos en dicha ley, o en la Sentencia173/1998, dictada en relación con la legitimación para la impugnación deacuerdos asociativos, prevista en el artículo 13 de la Ley 3/1988, de 12 de febrero,de Asociaciones del País Vasco.

Tal vez en todos esos casos, las leyes autonómicas declaradasinconstitucionales pudieron incurrir en algún exceso gramatical al referir elposible ejercicio de acciones judiciales en lugar de limitarse a contemplar laposibilidad de ciertos sujetos o entidades para reclamar frente a otros elcumplimiento de una norma, obligación o deber, exceso que, sin embargo, podíahaber sido superado considerando los términos empleados como relacionados conla legitimación material o la definición del alcance de las relaciones sustantivasque tales leyes llevaban a cabo, en una función que sólo a ellas debía correspondery que el Estado no podría completar a menos que disfrutara de competenciaderivada de títulos diferentes del relativo a la legislación procesal.

Por lo demás, que todo ello sea así se observa fácilmente desde laperspectiva concreta del Derecho Administrativo, en el que esa posible situaciónmaterial queda perfectamente definida a través de normas sustantivas a elaborarpor cada una de las instancias, estatal o autonómicas, competentes sobre cadamateria, que definen los derechos e intereses afectados y sus posibilidades deactuación frente a la Administración, tanto en la vía administrativa previa como,una vez agotada ésta, en el proceso judicial, para cuyo acceso no se exige máspresupuesto o requisito que el de ostentar aquel derecho o interés legítimo(artículo 19.1 LJCA).

En fin, otras decisiones del Tribunal Constitucional se inclinan a favor dela tesis aquí sostenida, como sucede con la Sentencia 97/2002, que por consideraral Estado incompetente para la declaración de la reserva natural de las Salinas deIbiza, las Islas de Freus y las Salinas de Formentera, declaró inconstitucional elartículo 11 de la Ley 26/1995, de 31 julio, según el cual “..será pública la acciónpara exigir, ante los órganos administrativos y de la jurisdicción contencioso-

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administrativa, la estricta observancia de las normas de protección de la ReservaNatural y de su zona periférica..”.

Incluso el legislador estatal parece aceptar hoy estos parámetros, comopuede verse en el artículo 42.1.d) de la Ley 26/2007, de ResponsabilidadMedioambiental, que considera interesados a los efectos previstos en la Ley,además de a los sujetos que señala, a “..aquellos otros que establezca lalegislación de las comunidades autónomas..”, previsión cuya inconstitucionalidadalgunos mantienen por las razones dichas (por ejemplo, C. PLAZA MARTÍN –2008, 446-).

En estos esquemas se mueve tanto el tratamiento jurisprudencial como laregulación internacional e interna de las partes en los procesos administrativosambientales, de cuyo examen se ocuparán las siguientes líneas.

3. La capacidad para ser parte en los procesos ambientales. La tutelade intereses colectivos a través de los grupos.

3. 1. El concepto de grupo y su tratamiento procesal

La naturaleza y caracteres de los riesgos que derivan de la sociedaddesarrollista y, sobre todo, la tipología de bienes jurídicos afectados, estáexigiendo un importante esfuerzo de superación de la tradicional concepción deuna justicia individualista, protectora del derecho subjetivo individual, hacia laconsecución de la plena efectividad de la tutela de todos los intereses legítimos,orientación que, por descontado, encuentra cobijo en el derecho proclamado por elartículo 24.2 CE y en la perspectiva que de él ofrece la obligada actitud positivaque en orden a la superación de los obstáculos que impiden la libertad e igualdadde los individuos y de los grupos en que se integran, impone a los poderespúblicos el artículo 9.2 del Texto constitucional.

Pues bien, uno de los elementos del Derecho procesal reciente en el que seobserva claramente esta evolución lo constituye el concepto de capacidad para serparte, cuya conexión con la personalidad jurídica ha perdido ya definitivamente elalcance dogmático que tradicionalmente se le reconocía. Para tomar cuenta de ellono hay más que leer el artículo 6 LEC, que reconoce aquella cualidad no sólo a laspersonas físicas y jurídicas y al nasciturus, sino también a las masas patrimonialeso patrimonios separados, a las “entidades sin personalidad jurídica” (sic) a las quela ley atribuya dicha cualidad, al Ministerio Fiscal y a los grupos de consumidoreso usuarios afectados, extremo este último de especial trascendencia en el conjuntode problemas que plantean los riesgos del progreso por la destacada incidenciaque poseen sobre bienes o intereses de titularidad colectiva, como el medioambiente, la salud o la tranquilidad pública.

En lo que ahora importa, se ponía así la primera piedra en la efectividad delas previsiones que, de acuerdo con los preceptos constitucionales mencionados y

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tal vez sin demasiada precisión técnica, contenía el artículo 7 LOPJ al mencionarla necesidad de reconocimiento de la legitimación de grupos de afectados olegalmente habilitados para la defensa y promoción de los derechos e intereseslegítimos colectivos. Con claro origen en las class actions americanas, se trata deadmitir al grupo como ente sin personalidad al que se reconoce capacidad procesalo, según dice J. F. GARNICA MARTÍN (2001, 264), “..como un ente que auncuando no tenga personalidad jurídica, sí que tiene capacidad para ser parte.Podría por ello decirse que el Ordenamiento procesal atribuye al grupo una ciertapersonalidad..”.

El grupo se caracterizaría (según F. GÓMEZ DE LIAÑO -1986, 558-) porconstituir un conjunto de personas determinado o determinable, integrado por unaorganización básica elemental carente de personalidad jurídica, sustentada en laactuación solidaria e interdependiente de las personas que lo componen, entre lasque, finalmente, existiría una comunidad de intereses, orientada a la finalidad dedefensa que trata de conseguirse (1986, 566); es esta última característica la que,precisamente, cualifica al grupo frente a sus componentes, al superponer a losderechos e intereses particulares de éstos el interés en su defensa común.

La Ley procesal civil (artículo 6.7) exige en este sentido que losintegrantes del grupo se encuentren afectados por un hecho dañoso, requisito esteque, de entrada, circunscribe aquella capacidad a la actuación del grupo comodemandante. La ley aborda de esa forma la cuestión con una perspectiva prácticay partiendo de la tradicional facilidad con que se reconoce la legitimación activa alos diversos cotitulares de derechos o intereses colectivos, se limita a daraplicación a aquella regla de la comunidad de bienes que permite actuar a cadauno de los partícipes en beneficio de la comunidad pero nunca en su perjuicio (J.F. GARNICA MARTÍN -2001, 264-). De todas formas, aunque esto pueda ser lonormal, también es posible imaginar la intervención de grupos de afectados en ellado pasivo de la relación en procesos de responsabilidad ambiental, cuandocoadyuven con la actuación administrativa preventiva o reparadora.

En segundo lugar, los componentes del grupo deben ser determinados ofácilmente determinables, excluyendo, por lo tanto, los supuestos de afectadosdifícilmente determinables, en los que sólo se admite el ejercicio colectivo deacciones a través de entidades asociativas.

Además, el grupo debe quedar constituido por consumidores o usuarios,previsión que completa la legitimación que los artículos 20 y 21 de la Ley26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios(artículo 24 del Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007,de 16 de noviembre), ya conferían a las asociaciones de éstos pero que tambiénlimita el concepto al ámbito de aquellos sujetos definido por el artículo 1 de dichaLey, excluyendo en definitiva todos aquellos grupos que se constituyan porpersonas no destinatarias finales de bienes de consumo.

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De igual forma, la ley exige que el grupo se constituya con la mayoría delos afectados, extremo sobre el que la norma deja también bastante que desear, yaque nada dice sobre el tipo de mayoría a que se refiere o sobre la forma en quedebe acreditarse su obtención. Se observa en realidad una importante carencia deregulación sustantiva sobre la constitución del grupo, sobre las relaciones entresus componentes o sobre los efectos internos del pronunciamiento judicial(piénsese, por ejemplo, en el abono de costas procesales o del resto de los gastosdel proceso), insuficiencia que también se extiende a la regulación de lacomparecencia en juicio, que el artículo 7.7 LEC atribuye a “..las personas que, dehecho o en virtud de pactos de la entidad, actúen en su nombre frente a terceros..”,y con lo que la ley parece contemplar una “..representación aformal..” a extraer deactuaciones anteriores del grupo que, al menos, sean reveladoras de su voluntad,como los acuerdos adoptados en asambleas de perjudicados, sin necesidad de unaacreditación formal, aunque con la implícita exigencia de la pertenencia al grupodel representante (J. F. GARNICA MARTÍN –2001, 269-).

Por lo demás, frente a lo que ocurre con las class actions americanas, no secontempla aquí la existencia de un mecanismo previo general para el examen dela concurrencia de los presupuestos exigidos, habiendo previsto solamente elartículo 256.1.6º LEC la posible utilización de las diligencias preliminares para lacomprobación por el eventual demandante de la concurrencia del requisito de lamayoría, carencia esta que con las demás deficiencias observadas pronostican unfuturo más que incierto a la aplicación práctica de la tímida regulación con la queel legislador ha dotado al grupo, que, por el momento, a la vista de la inapreciableutilización real del mecanismo de la que se ha hecho hasta ahora, no parece quepueda desplazar el empleo de los instrumentos jurídicos, sobre todo de losasociativos, que nuestro Ordenamiento ya contemplaba para dar cabida alejercicio de derechos e intereses colectivos o generales, cuyos defectos ycarencias habrán de seguir soportándose.

Se plantea, sin embargo, la cuestión referente a la posible aplicación detodo ello en el proceso contencioso-administrativo y, más precisamente, en losprocesos medioambientales

3. 2. La acción colectiva en el proceso contencioso-administrativo

En principio la aplicación en el proceso contencioso-administrativo de estanueva regulación del ejercicio de acciones por grupos de afectados, no parece quedeba encontrar obstáculo, al menos en lo que hace a las previsiones que sobre lacapacidad para ser parte se contienen en los artículos 6 y siguientes LEC, a losque pueden entenderse remitidos los artículos 18 LJCA y 30 de la Ley 30/1992,de 26 de noviembre.

En efecto, según el párrafo 2º de ese primer precepto “..los grupos deafectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos,

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entidades todas ellas aptas para ser titulares de derechos y obligaciones al margende su integración en las estructuras formales de las personas jurídicas, tambiéntendrán capacidad procesal ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo cuando la Ley así lo declare expresamente..”, previsiones quepueden encontrar encaje en las del artículo 6.7 LEC que, según se ha dicho,reconoce capacidad para ser parte a “..los grupos de consumidores o usuariosafectados por un hecho dañoso..”.

Ciertamente, sobre todo ello podría objetarse lo establecido al respecto porel artículo 2 de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios yotras leyes complementarias, Texto Refundido de 2007, que limita su ámbito deaplicación a las relaciones entre estos sujetos y los empresarios, lo que podríaexcluir las existentes entre la Administración y los ciudadanos.

Sin embargo, el juego del artículo 6 LEC en el proceso contencioso-administrativo se confirma a la vista ante todo de la falta de precisión con que lanorma se refiere a aquellos conceptos de consumidor y usuario, que, por lo tanto,bien pueden quedar referidos a quienes se relacionan con los servicios públicos engeneral. Por otro lado, tampoco debe olvidarse que el artículo 4 de aquella mismaLey de Defensa de Consumidores y Usuarios define al empresario como “..todapersona física o jurídica que actúa en el marco de su actividad empresarial oprofesional, ya sea pública o privada..”. Por último y fundamentalmente, deentenderse aquellos conceptos de consumidor y usuario en su más estrito sentido,es decir, como sujetos insertos en relaciones de utilización de serviciosempresariales o profesionales, tampoco quiere decir que dicha relación sea laexistente con la Administración pública, bastando con que sobre los sujetos delgrupo recaiga aquella cualidad por su inserción en relaciones empresariales oprofesionales que, a su vez, se encuentren conectadas con la actuaciónadministrativa impugnada en el contencioso-administrativo. Piénsese, porejemplo, en la posible impugnación por los eventuales usuarios de decisionessobre información o participación en procedimientos relacionados con laconstrucción de una autopista o con la implantación de redes detelecomunicaciones que puedan considerarse incidentes sobre el medio ambiente.

A este punto de vista ha acudido el Tribunal Constitucional en suSentencia 73/2004 al reconocer legitimación a una asociación de consumidores yusuarios para interponer recurso contencioso-administrativo en nombre de uno desus asociados frente a cierta liquidación tributaria girada en concepto de Impuestosobre la Renta de las Personas Físicas, que rechazaba la deducción aplicada poradquisición de vivienda habitual, afirmando para ello que “..no cabe excluir queen determinados supuestos en el marco de una relación jurídica tributaria resultenafectados los derechos e intereses del sujeto pasivo del impuesto en su condiciónde consumidor o usuario y, por tanto, que con ocasión de la impugnación de unaliquidación tributaria practicada por la Administración se produzca dichaafectación..”, lo que, según se afirmaba, ocurría en el supuesto examinado, en el

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que “..la repercusión e incidencia directa es evidente y resulta, no sólo de que eltratamiento fiscal discutido versa sobre actividades y operaciones -contratación decuentas o fondos bancarios y adquisición de vivienda- llevadas a cabo por elsujeto obligado tributario en su condición de consumidor y usuario, sino tambiénporque dicho tratamiento fiscal, en definitiva la aplicación que de esa regulacióntributaria efectúe la Administración, determina y condiciona de manera relevantelos comportamientos y las decisiones del sujeto pasivo del impuesto, en este caso,como consumidor, en la adquisición y financiación de la vivienda..”. La doctrinase reitera en las Sentencias constitucionales 219/2005 y 54/2006.

Alguna otra dificultad presenta la llamada al juicio de los afectados queconlleva la acción de grupo según el artículo 15 LEC, con la que podría incidirsesobre la tesis jurisprudencial mantenida en esta sede en relación con la prohibicióndel coadyuvante del demandante. La figura, que en realidad no consiste en unaintervención adhesiva simple en la que el tercero mantiene una posiciónsubsidiaria o accesoria mediante el apoyo de los derechos o acciones delrecurrente, sino que hace referencia a una adhesión litisconsorcial, en la que sesolicita la entrada en el proceso en defensa de derechos o intereses propios, esrechazada tradicionalmente en el contencioso-administrativo por entenderse quede esa forma el tercero obviaría la vía previa y se le estaría autorizando laimpugnación de actos que habría dejados firmes y consentidos (una muestra deesta postura puede verse en la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de marzo de2000; casación 4111/1994), consideraciones que podrían entenderse aplicables ala intervención procesal ulterior de afectados en acciones colectivas.

La objeción, sin embargo, podría superarse si se considera que la posiciónextraordinaria que las normas sustantivas establecen a favor del grupo para ladefensa de los derechos e intereses de sus miembros o afectados, se extiendenaturalmente al procedimiento administrativo, de modo que su intervención en élpor parte de quien la ostenta, en cuanto que activa o ejercita con ella el derecho ointerés ajeno, sirve también a su titular, que, consecuentemente, no tendrá yanecesidad de activar de nuevo aquellas vías administrativas.

No se desconoce, sin embargo, la aplicación que en casos análogos se hadado al artículo 32.3 de la Ley 30/1992, que al exigir la acreditación de larepresentación por cualquier medio fidedigno se ha considerado impeditivo de laviabilidad de reclamaciones de responsabilidad administrativa por parte degrupos; así puede verse en la Sentencia 27 de octubre de 1998, de la Sala de loContencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (recurso484/1994), en la que se confirmó la inadmisión por Comisión Nacional delMercado de Valores de la reclamación de responsabilidad patrimonial del citadoorganismo formulada por una asociación en favor de un grupo de inversores,decisión que fue confirmada por el Tribunal con fundamento en aplicación deaquel precepto y en la falta de acreditación de dicha representación.

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A pesar de todo, tampoco debe olvidarse el ancho margen que las accionescolectivas o de grupos pueden encontrar en ciertos sectores administrativos, comoel de las reclamaciones patrimoniales frente a la Administración, en las que,precisamente, el requisito de la individualización del daño, como dice el artículo139.2 de la Ley 30/1992, puede ser “..en relación con una persona o grupo depersonas..”, lo que, precisamente significa que ese grupo puede quedar integradopor individuos indeterminados pero más o menos determinables. De esta forma, laprevisión, que ya se encontraba en el artículo 122.1 de la Ley de ExpropiaciónForzosa de 1954, como correlato, tal vez, de la expropiación por grupos de bienesregulada en los artículos 59 y siguientes de la misma Ley, engarza sin demasiadoesfuerzo en la tesis de las acciones de grupo o clase. Así puede verse, por ejemplo,en el comentario al respecto de J. A. SANTAMARÍA PASTOR (1999, 478), paraquien la norma administrativa “..persigue abrir la posibilidad de indemnización nosólo a los casos en que se trate de una pluralidad de personas inicialmentedeterminadas (p. ej., los habitantes de un piso), sino también a colectivos noexcesivamente amplios a los que se produzca un perjuicio (p. ej., las empresasubicadas en una zona determinada, a las que se impongan unas cargas que otrasempresas de un mismo sector no sufran), que en relación con el resto de losciudadanos, entrañe un “sacrificio especial”, como suele decir la doctrinaalemana, o una ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas, enforma usual en Francia..”; al mismo tiempo (continuando con la cita) la normapersigue “..correlativamente, excluir la indemnización de los daños causados acolectivos amplios de personas que, por su dificultad de determinación o por sunúmero elevado, no resulte económicamente viable; daños que, por lo mismo,deben ser considerados como cargas comunes que exige la vida social..”.

Es más, en alguna ocasión el Tribunal Supremo ha echado mano delconcepto de grupo, empleado entonces por el legislador, para la fijaciónestadística de indemnizaciones en tales casos; de “..sabia precisión dellegislador..”, califica la Sentencia de 17 de octubre de 1990 (recurso 877/1988) laposibilidad de individualización por grupos, acudiendo a ella para encontrar una“..solución adecuada, no sólo justa, sino, al mismo tiempo, practica..” a la fijaciónde indemnizaciones derivadas de la declaración de nulidad del acuerdo de rebajadel margen comercial de las Oficinas de Farmacia, ya que, al entender del AltoTribunal, “..la reclamación colectiva y la imputación a un grupo de personasimplica la compensación mutua de los excesos y los defectos, equilibrando elresultado global, por un acuerdo tácito, pero elocuente por sí mismo, de losinteresados..”.

En fin, aunque se trate de un supuesto distinto, relacionado con el ejerciciode acciones indemnizatorias por parte de una asociación de consumidores usuariosen favor de los afectados por el servicio público aeroportuario, el TribunalSupremo en su Sentencia de 20 de septiembre de 2005 (casación en interés de laLey 13/2004) ha entendido legitimadas a tales asociaciones por aplicación al

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supuesto de lo establecido por el artículo 11 LEC, sin encontrar pues obstáculoalguno en su aplicación en el proceso contencioso-administrativo. Todo ello en lamisma línea marcada por las Sentencias constitucionales 73/2004, 219/2005 y54/2006, citadas más arriba.

Con todo, la Ley 27/2006 ha omitido toda indicación sobre el posibleejercicio de acciones a través de grupos de afectados, cuya referencia expresahubiera podido salvar las importantes vacilaciones que plantea esta posibilidad, lacual, sin duda, puede revestir gran utilidad sobre todo para el supuesto de ejercicioconjunto de derechos o intereses legítimos individualmente reconocidos a favor desus componentes, como puede suceder con el derecho de información reconocidopor la Ley, cuya reclamación colectiva sirve para reforzar cada una de lasindividuales.

4. La legitimación procesal

4. 1. Tendencias extensivas

Pero tal vez el aspecto de la intervención de las partes en los procesosambientales en el que más se han manifestado los específicos requerimientos queplantea su objeto es el de la legitimación, fenómeno que se aprecia con un signoclaramente ampliatorio de su ámbito, dirigido a hacer coincidir su aspectoprocesal, referido a la determinación de las personas que pueden intervenir comopartes en un proceso concreto, y el sustantivo, derivado de la titularidad efectivade las partes sobre la relación jurídica que constituye el objeto del proceso, y ellocon el fin de reconocer a sus titulares el pleno acceso a la tutela judicial efectivade sus derechos e intereses.

Como manifestación de ese fenómeno extensivo, en algunos casos se daentrada a mecanismos sustitutivos que atribuyen legitimación procesal a entes,órganos o personas que no son titulares de la relación sustantiva. Sin embargo, eseaparente desfase entre esa relación y la legitimación procesal se basa por locomún, a su vez, en un derecho o interés legítimo distinto del que corresponde a latitularidad originaria o principal. Se trataría, por tanto, de supuestos delegitimación extraordinaria, es decir, de atribución por una disposición legal de unpoder de conducción del proceso hecha a favor de quien no es titular de larelación jurídica u objeto controvertido (J. F. GARNICA MARTÍN -2001, 231-).

El fenómeno no es nuevo sino que tiene su conocido antecedente en laacción subrogatoria (ya citada; artículo 1111 CC), que permite al acreedorejercitar todos los derechos y acciones del deudor para realizar cuanto se le debe.Se cita también en este sentido la acción del usufructuario para reclamar loscréditos que forman parte del usufructo (artículo 507 CC), la del arrendador parareclamar del subarrendatario el importe de la renta convenida en el subarriendo(artículo 1552 CC), la de quienes ponen su trabajo y materiales en una obra

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ajustada alzadamente contra el dueño de la obra hasta la cantidad que éste adeudeal contratista (artículo 1597 CC), etcétera.

Pero si se observa, en los supuestos citados el interés que habilita estalegitimación extraordinaria es un interés privado e individual, fácilmentecontrolable, pues, por las normas que rigen el proceso y la relación sustantiva, loque no ocurre cuando se trata de intereses de otro tipo, como los que a menudo seven relacionados con el medio ambiente.

Aunque no siempre se coincide en la terminología, puede convenirse (deacuerdo con F. GÓMEZ DE LIAÑO -1986, 561-) en la existencia junto a lalegitimación individual, de una legitimación pública, que se atribuye a cadaciudadano para la defensa frente a las Administraciones públicas de intereses queson propios pero también del resto de la comunidad, es decir de los interesescomunes; existe también la legitimación popular, reconocida a todos losciudadanos sin necesidad de invocar derecho o interés alguno; y, finalmente, lalegitimación colectiva, que no es otra que la basada en la titularidad de intereses oderechos que pertenecen a una colectividad más o menos determinada. A mediocamino entre los intereses individuales y los generales, se encontrarían, por tanto,los colectivos, que (siguiendo con la misma cita) corresponden a un número pluralde personas que se encuentran en una determinada situación, con un particularinterés, que es difuso, como en el caso de la legitimación pública y popular, perodentro de esa difusión, más particular y definido o con posibilidad al menos deconcretarse y definirse ulteriormente.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de marzo de 2000 (recursocontencioso-administrativo 124/1999) ofrece un esquema cercano, incluyendojunto a la legitimación individual, basada en la titularidad de un derecho o uninterés legítimo, la colectiva, atribuida a los entes, asociaciones o corporacionesrepresentativas o depositarias de los intereses de grupos profesionales yeconómicos. Se reconoce también legitimación basada en intereses difusos que, adiferencia de los colectivos, no tienen depositarios concretos, siendo interesesgenerales que en principio afectan a todos los ciudadanos y que, por su interésprevalente, han obtenido reconocimiento público, plasmado en algún instrumentojurídico, que puede ser del más variado signo, desde un acuerdo municipal hastauna norma constitucional. La Ley también reconoce una legitimación, nacida delos llamados intereses públicos, a las Administraciones de toda índole y a losentes públicos, así como la legitimación popular, que corresponderá a cualquierciudadano y exige ser reconocida expresamente por la Ley. Termina el Tribunaldiciendo que “..precisamente, la acción popular, auténtica reserva legal en estamateria, constituye la sombra vigilante sobre los intereses colectivos y difusos,cuyo reconocimiento jamás puede llegar tan lejos que permita su ejercicio porcualquiera en forma equivalente a la acción popular..”.

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4. 2. Mecanismos utilizados

Pues bien, en el ámbito medioambiental la legitimación puede asumirtodas aquellas modalidades, y ante todo la individual, sustentada en la titularidadde un derecho o interés legítimo, fácilmente apreciable, por ejemplo, en laprotección de los derechos de información que la Ley reconoce.

Por su parte, la vaguedad e indefinición del concepto de medio ambiente,ha servido para suscitar la más variada tipología de títulos legitimadores.

Por ejemplo, no parece que pueda discutirse la existencia de legitimaciónindividual en aquellos supuestos en que los bienes que integran el medio ambientese insertan también en patrimonios individuales, como reconoce el artículo 5.2 dela Ley 26/2007, al admitir la existencia de “daños medioambientales” sobre elpatrimonio de los particulares (precisamente para negarles derecho aindemnización cuando el daño haya sido reparado de acuerdo con dicha Ley).Esto ocurre asimismo en aquellos otros casos en los que se produce una incidenciamás o menos directa sobre los ciudadanos, como sucede con las acciones frente aruidos. De todas formas, en estos casos se acude también a otros derechos ointereses legítimos distintos del medio ambiente, como la misma propiedadprivada, la intimidad domiciliaria o la integridad física. Recientemente, sobre unsupuesto de contaminación acústica, la Sentencia del Tribunal Supremo de 2 dejunio de 2008 (casación 10130/2003), ni tan siquiera se planeta insuficiencialegitimadora alguna de los afectados para solicitar incluso indemnizacioneseconómicas por su padecimiento.

El derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado, que reconoce elartículo 45 CE, ha pretendido servir de base para el reconocimiento delegitimación popular, que a pesar de todo sólo es admitida por el legislador conuna importante dosis de cautela e imprecisión (una relación de supuestos la ofreceL. GÓMIS CATALÁ –1998, 211-), asumiéndola para algunos concretos casos(por ejemplo, en materia de costas) y no en otros cercanos (por ejemplo, en la deaguas).

Es importante destacar en este sentido la libertad de decisión que en esteparticular ostenta el legislador sustantivo, que cuando reconoce la legitimaciónpopular lo hace, justamente, sin requerir para ello la concurrencia de intereses oderechos de tipo alguno. Sorprende por ello el esfuerzo doctrinal que en algúncaso se ha empleado a la hora de tratar de fundamentar aquella acción popular enla existencia de un derecho subjetivo al medio ambiente reconocidoconstitucionalmente (así lo hacen, por ejemplo, V. GIMENO SENDRA y J.GARBERÍ LLOBREGAT –1995-), cuando, en realidad, ese supuesto derechosubjetivo al medio ambiente no constituiría una razón para imponer elestablecimiento de aquel tipo de acción sino el presupuesto necesario y a la vezsuficiente para el reconocimiento de legitimación para su tutela judicial efectiva.

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De hecho, según tratará de justificarse seguidamente, los esfuerzoslegislativos para reconocer en cierta medida legitimaciones extraordinarias en esteámbito se basan en realidad en la necesaria adecuación de las posibilidades deacción judicial al verdadero ámbito natural de los intereses sustantivos en juego.

Por otro lado, para la defensa de intereses colectivos se reconocen lasdenominadas acciones de clase, con las que en definitiva, una parte constituida engrupo pretende obtener el reconocimiento de los derechos o intereses de todo elcolectivo, y que hoy se recogen en el artículo 11 LEC aunque sólo respecto degrupos de consumidores y usuarios y con el resto de las deficiencias que secomentaron.

La presencia de estos intereses colectivos determina también elreconocimiento de legitimación propia u ordinaria a favor de entidades,corporaciones o asociaciones con objeto relacionado con la actividad de que setrate, de lo que es buen ejemplo la denominada “acción popular” recogida por laLey 27/2006 y que más adelante será examinada con detenimiento.

El supuesto es cercano al de la legitimación conferida por el artículo 54.b)del Texto Refundido de 2007 (artículo 10.ter de la Ley de 26/1984, de 19 dejulio), tras la modificación por la Ley 39/2002, de 28 de octubre, atribuye a lasasociaciones de consumidores y usuarios para el ejercicio de la acción de cesacióncontra la utilización o recomendación de utilización de cláusulas abusivas quelesionen los intereses colectivos o difusos de los consumidores.

Con todo, es curioso constatar cómo esa preocupación del legislador parael reconocimiento de esa legitimación corporativa, tal vez traicionada por latradicional exigencia de tipificación legal de las acciones, propia del Derechoprivado y bien superada ya en el público, no se acompaña siempre delreconocimiento de legitimación en favor de los individuos pertenecientes alsustrato subjetivo de aquellas entidades, como es el caso de la citada acción decesación, olvidándose así que por exigencia constitucional todo interés legítimodebe ser objeto de tutela judicial y no sólo de tutela frente a la Administración oen uno u otro orden jurisdiccional, sino cualquiera que sea el demandado y la sedejudicial ante la que deba postularse y, concretamente, sin que esa tutela puedacondicionarse o restringirse a su desarrollo a través de unas u otras entidades. Estafue precisamente la razón que llevó a los Tribunales a considerar derogadas por laConstitución las ya mencionadas restricciones que en ese sentido contenía la Leydel Contencioso de 1956 en relación con el recurso contra reglamentos y que,desde luego, serviría sin esfuerzo para justificar su inconstitucionalidad encualquier otro ámbito.

De todos estos supuestos, seguidamente se examinarán los que másincidencia presentan sobre el medio ambiente y que la Ley 27/2006 ha tratado derecopilar, es decir, la denominada legitimación popular en esta materia y la que sereconoce para la defensa de los derechos de información y participación,

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reservando también alguna indicación a las previsiones incluidas a este respectoen la Ley 26/2007, de Responsabilidad Medioambiental.

5. La denominada legitimación popular en la Ley 27/2006

5. 1. Presiones previas

Según se dijo más arriba, el artículo 22 de la Ley 27/2006 reconoce“legitimación popular” en determinados supuestos conectados en último extremocon el artículo 9 del Convenio Aarhus, que tras prever la legitimación procesalpara la defensa de los derechos de información y participación que el convenioconsagra, se refiere a la posibilidad de interponer recursos ante órganos judicialesu otros independientes e imparciales, “..para impugnar la legalidad, en cuanto alfondo y en cuanto al procedimiento, de cualquier decisión, o cualquier acción uomisión que entre en el ámbito de las disposiciones del artículo 6 y, si el derechointerno lo prevé..”. Según este otro precepto, que se remite al anexo I delConvenio, se comprenden aquí las materias propias de los sectores de la energía,producción y transformación de metales, industria mineral, industria química,gestión de residuos o el tratamiento de aguas, además de cualesquiera otras quepuedan tener “..un efecto importante sobre el medio ambiente..”.

Esta legitimación se reconoce sólo a aquellos “..miembros del públicointeresado: a) que tengan un interés suficiente o, en su caso, b) que invoquen lalesión de un derecho, cuando el Código de procedimiento administrativo de unaParte imponga tal condición.”. Según establece este mismo precepto, “..lo queconstituye interés suficiente y lesión de un derecho se determinará con arreglo alas disposiciones del derecho interno y conforme al objetivo de conceder alpúblico interesado un amplio acceso a la justicia en el marco del presenteConvenio..”, añadiendo que “..a tal efecto, el interés de toda organización nogubernamental que cumpla las condiciones previstas en el artículo 2, apartado 5,se considerará suficiente en el sentido de la letra a). Se considerará igualmenteque esas organizaciones tienen derechos que podrían ser lesionados en el sentidode la letra b) anterior..”. Según el artículo 2.5 del Convenio, tales organizacionesno gubernamentales son aquellas que “..trabajan en favor de la protección delmedio ambiente y que cumplen los requisitos exigidos por el derecho interno..”.

Como puede verse, el Convenio no reconoce directamente la legitimaciónen todo caso para el ejercicio de acciones administrativas en materia de medioambiente, sino que tan sólo exige su reconocimiento a los “..afectados..” y enconcreto a las organizaciones no gubernamentales aunque, eso sí, con losrequisitos exigidos por el Derecho interno.

A parecidos esquemas se adapta la Propuesta de Directiva sobre acceso ala Justicia en materia de medio ambiente, con la peculiaridad más destacable delestablecimiento de los requisitos para las que denomina “entidades habilitadas”,

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como aquellas legitimadas en todo caso para el acceso a la Justicia, a las que exigesu funcionamiento sin ánimo de lucro y su objetivo la protección y la mejora delmedio ambiente, así como el haber trabajado activamente para la protección delmedio ambiente, conforme a sus estatutos, durante un periodo que fijará el Estadomiembro en el que estén constituida y que no deberá ser superior a tres años(artículo 8), previendo asimismo la existencia de un procedimiento de habilitación(artículo 9).

El Reglamento 1367/2006 (artículos 10 y siguientes) reconocelegitimación para acceder al Tribunal de Justicia frente a cualquier acto u omisiónadministrativos “..con arreglo al Derecho medioambiental..”, siempre que se tratede una persona jurídica independiente y sin ánimo de lucro, tenga por objetivoprimordial declarado promover la protección del medio ambiente, haya existidodurante más de dos años y esté trabajando activamente en el anterior objetivo.

Con tales precedentes, la Ley 27/2006 regula la que denomina “..acciónpopular en asuntos medioambientales..” (rúbrica del artículo 22), reconociéndolasin embargo sólo a determinadas personas jurídicas, en el proceso contencioso-administrativo y con las demás condiciones que seguidamente tratarán dedetallarse.

5. 2. Titularidad de la acción

Según el artículo 23 de la Ley 27/2006 los titulares de la acción populardeben ser, ante todo, personas jurídicas, lo que, consiguientemente, excluye de suámbito subjetivo a las personas físicas, a quienes, por lo tanto, se exigirán lascondiciones generales de legitimación impuestas por el artículo 19 de la LeyJurisdiccional, es decir, la concurrencia de un derecho o interés legítimo afectado.De un “..interés suficiente..” habla el Convenio Aarhus.

Además, debe tratarse de personas jurídicas sin ánimo de lucro, lo quereduce también el circulo de titulares a las entidades asociativas constituidas alamparo del artículo 22 CE y de acuerdo con la Ley Orgánica 1/2002, de 22 demarzo, reguladora del Derecho de Asociación. Se incluyen igualmente lasentidades fundacionales, regidas básicamente por el artículo 34 CE y la Ley50/2002, de 26 de diciembre. Se excluyen, por el contrario, las sociedades civiles,mercantiles, industriales y laborales, así como las cooperativas y mutualidades.

Podrían entenderse incluidas también las entidades de una u otranaturaleza, asociativa o fundacional, regidas por leyes especiales, como sucedeparticularmente con las organizaciones no gubernamentales de desarrollo, regidaspor la Ley 23/1998, de 7 de julio, o con las de fines religiosos, aunque en esteúltimo caso el reconocimiento de la legitimación podría encontrar obstáculo en laconcurrencia de otro de los requisitos que más adelante se señalarán, el de lapersecución de la protección ambiental.

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Cabría pensar en la aplicación del concepto en favor de las propiasAdministraciones públicas, respecto de las cuales podría afirmarse que no poseenánimo de lucro y que pueden tener asignada la persecución de la protección delmedio ambiente o de alguno de sus elementos, lo que, desde luego, sucede con laAdministración del Estado y de las Comunidades Autónomas (no hay más que verlos apartados 19, 22 o 23 del artículo 149.1 CE), y que también se observa en elcaso de las Entidades Locales a la vista, entre otros, del apartado f) del artículo25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, que atribuye al municipio competencia parala protección del medio ambiente.

En tales casos, sin embargo, el presupuesto de la legitimación se une al dela propia capacidad de las entidades públicas, que sólo pueden actuar en la medidaen que lo autoriza la competencia que tienen legalmente atribuida y que, además,deben hacerlo en tales supuestos, en los que, consiguientemente, la Ley lesreconoce interés suficiente para litigar, tal y como establece el artículo 19.1.g) dela Ley Jurisdiccional respecto de las “..entidades de Derecho público conpersonalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de lasAdministraciones públicas para impugnar los actos o disposiciones que afecten alámbito de sus fines..”. El reconocimiento en estos supuestos de la legitimaciónpopular sería, pues, irrelevante.

Según se ha apuntado, el artículo 23 de la Ley 27/2006 exige a estosefectos que las citadas entidades tengan entre los fines acreditados en sus estatutosla protección del medio ambiente en general o la de alguno de sus elementos enparticular, concepto este al que se refiere el artículo 2.3 de la propia Ley,trasladado del mismo número del Convenio Aarhus, incluyendo entre taleselementos “..el aire y la atmósfera, el agua, el suelo, la tierra, los paisajes yespacios naturales, incluidos los humedales y las zonas marinas y costeras, ladiversidad biológica y sus componentes, incluidos los organismos modificadosgenéticamente..”, enumeración que, sin embargo, la norma deja abierta alanteponerle el término “..como..” (el Convenio emplea los términos “..talescomo..”). Por lo demás, la protección del medio ambiente debe encontrarse“..entre los fines..” de la entidad, lo que significa que no ha de ser su exclusivoobjeto, pudiendo asumir algún otro distinto.

A los efectos comentados, aquel mismo precepto de la Ley 27/2006 exigeque las entidades legitimadas se hayan constituido legalmente al menos dos añosantes del ejercicio de la acción y que vengan ejerciendo de modo activo lasactividades necesarias para alcanzar los fines previstos en sus estatutos, previsiónesta omitida en el Convenio Aarhus, que, según se vio, se limita a imponer a estasentidades el cumplimiento de “..los requisitos exigidos por el derecho interno..”(artículo 2.5), pero que se enmarca en las previsiones de la Propuesta de Directivasobre la materia, que, como se dijo, prevé la exigencia de un período previo detrabajo activo para la protección del medio ambiente durante un periodo que fijaráel Estado miembro en el que tales entidades estén constituidas y que no deberá ser

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superior a tres años (artículo 8), período este que el Reglamento 1367/2006también ha fijado en más de dos años. El requisito, por lo demás, encuentrabastante difusión en esta materia, como puede verse en el artículo 10 de la Ley9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes yprogramas en el medio ambiente, que lo impone también a los legitimados paraintervenir en el período de consultas.

Naturalmente, con este presupuesto (de origen francés, según señala J.JORDANO FRAGA –2007, 123-), pretende introducirse cierto elemento deseriedad en el ejercicio de acciones, impidiendo la constitución de entidades ad

hoc para fines distintos de la protección ambiental, aunque lo cierto es que almismo tiempo puede crear situaciones injustias, rayanas en la vulneración de losderechos a la tutela judicial efectiva y de asociación, al impedir la acciónindividual y la asociativa a aquellos ciudadanos que vienen siendo realmenteafectados por la actuación impugnada o por aquella que trata de evitarse.

Finalmente, la norma exige a estos efectos que la entidad desarrolle suactividad en un ámbito territorial que resulte afectado por la actuación u omisiónimpugnada, conexión espacial que sirve sin duda para ligar el objeto del procesocon el interés de la entidad actora y que era ya conocida en nuestro derechointerno como exigencia impuesta jurisprudencialmente a las Entidades,Corporaciones e Instituciones de Derecho público y cuantas entidades ostentarenla representación o defensa de intereses de carácter general o corporativo, que elartículo 28.1.b) de la Ley Jurisdiccional de 1956 legitimaba para la impugnacióndirecta de disposiciones de carácter general de la Administración Central, aunqueello siempre que concurriera la identidad o superioridad del ámbito territorial de laentidad recurrente respecto del propio de la disposición impugnada (SSTS de 29de septiembre de 1978 -recurso 401.771- y de 17 de diciembre de 1981 -recurso408.186-), con tesis posteriormente superada (por ejemplo, STS de 9 de marzo de1983) al entenderse que también las entidades de ámbito territorial limitadoquedan afectadas por las disposiciones de alcance superior.

5. 3. El objeto de la acción

La acción popular puede dirigirse frente a actuaciones medioambientalesprocedentes de Autoridades públicas. De este aspecto objetivo se ocupa el artículo22 de la Ley 27/2006, que más precisamente exige que la acción se dirija contra“..actos u omisiones..”, lo que puede entenderse sin esfuerzo en su sentido amplioreferido también a disposiciones de carácter general, ello aunque sólo sea por ladesaparición a nivel interno de las tradicionales restricciones (alguna de ellasacaba de apuntarse) que en este sentido se imponían al recurso frente areglamentos y que, por tanto, habría que admitir en cualquiera de sus dosmodalidades, directa o indirecta. De todos modos, a esta misma conclusión

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conducen los términos del Convenio Aarhus, referidos a “..cualquier decisión, ocualquier acción u omisión..”.

En segundo lugar, debe tratarse de actos u omisiones imputables a lasautoridades públicas, con excepción de las enumeradas en el artículo 2.4.2 de laLey. Al concepto de autoridad pública se refiere el articulo 2.4.1, según el cualtendrán la condición de autoridad pública a los efectos de esta Ley:

a) El Gobierno de la Nación y los órganos de gobierno de lasComunidades Autónomas.

b) La Administración General del Estado, las Administraciones de lasComunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración local ylas Entidades de Derecho Público que sean dependientes o estén vinculadas alEstado, a las Comunidades Autónomas o a las Entidades locales.

c) Los órganos públicos consultivos.d) Las Corporaciones de derecho público y demás personas físicas o

jurídicas cuando ejerzan, con arreglo a la legislación vigente, funciones públicas,incluidos Notarios y Registradores de la Propiedad, Mercantiles y de BienesMuebles.

Por tanto, desde un punto de vista positivo se incluyen en este ámbito losórganos ejecutivos de gobierno tanto del Estado como de las ComunidadesAutónomas, las Administraciones públicas, las entidades de Derecho públicodependientes de aquéllas y las corporaciones de Derecho público y personas deDerecho privado, cuando ejerzan funciones públicas.

Sobre todo ello llama la atención a primera vista la inclusión en laenumeración de “..los órganos públicos consultivos..”, no mencionados en elConvenio Aarhus y frente a los cuales difícilmente puede litigarse dada lanaturaleza de las actuaciones que emiten. Con todo, debe tenerse en cuenta, de unlado, que en realidad la enumeración legal no se conecta exclusivamente con elposible ejercicio de acciones judiciales sino también con la exigencia deinformación ambiental y de participación en procedimientos en esta materia, que,por tanto, puede ser dirigida frente a órganos de aquel tipo. De hecho, la menciónde estos órganos se encuentra en el artículo 2.2 de la Directiva 2003/4/CE, delParlamento Europeo y el Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso a lainformación medioambiental, de donde parece haberse extraído. Además, y deotro lado, es bien sabido que los actos trámite, como son los emitidos en ejerciciode la función consultiva, son susceptibles de impugnación administrativa ojurisdiccional, tanto de manera autónoma si deciden directa o indirectamente elfondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento,producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos(artículos 25 LJCA y 107.1 Ley 30/1992), como, en todo caso, al impugnarse elacto definitivo que pone fin al procedimiento. Con estas precisiones, no debeextrañar la cita de estos órganos entre aquellos frente a los que puede dirigirse estaacción.

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Desde un punto de vista negativo el propio artículo 22.2 de la Ley 27/2006excluye de la acción las actuaciones u omisiones imputables a las autoridadespúblicas enumeradas en el artículo 2.4.2, es decir, a las personas físicas o jurídicascuando “..asuman responsabilidades públicas, ejerzan funciones públicas opresten servicios públicos relacionados con el medio ambiente bajo la autoridadde cualquiera de las entidades, órganos o instituciones previstos en el apartadoanterior..”, lo que inmediatamente contrasta con la consideración como autoridadpública por el apartado d) del artículo 2.4.1 de la Ley, de las “..personas físicas ojurídicas cuando ejerzan, con arreglo a la legislación vigente, funcionespúblicas..”. La única interpretación posible de esta incoherencia legislativa pasapor entender que la exclusión de la acción popular formulada por aquel artículo22.2 se refiere no a las autoridades mencionadas por aquel artículo 2.4.2 sino a lasactuaciones u omisiones que dicho precepto refiere, es decir, a las relacionadascon la información y participación en materia de medio ambiente.

En consecuencia, la acción popular podrá dirigirse frente a cualquieracción u omisión proveniente de entidades privadas que ejerzan funcionespúblicas en materia medioambiental, distintas de las relacionadas con el derecho ala información y participación. En estos últimos aspectos la Ley pues no deja deser clara en la exclusión de la acción, lo que, sin embargo, no supone situar estasactuaciones en ámbitos no susceptibles de control jurisdiccional, sino tan solo queel elemento de la legitimación habrá de someterse a las condiciones generalmenteimpuestas por el Ordenamiento.

De igual forma, el artículo 2.4, en su apartado 3, excluye del concepto deautoridad pública “..las entidades, órganos o instituciones cuando actúen en elejercicio de funciones legislativas o judiciales...”, añadiendo que “..en todo caso,cuando actúen en el ejercicio de funciones legislativas o judiciales, quedanexcluidos del ámbito de aplicación de esta Ley las Cortes Generales, lasAsambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, el TribunalConstitucional, los juzgados y tribunales que integran el Poder Judicial, elTribunal de Cuentas u órganos de fiscalización externa de las ComunidadesAutónomas..”.

El interés de la norma se centra pues en la función no en el órgano oinstitución, de modo que en cuanto al ejercicio de funciones legislativas, tambiénafectará a los órganos Ejecutivos, estatal o autonómicos, cuando ejerzan aquellasfunciones, como sucede justamente con la emisión de Decretos Leyes y DecretosLegislativos. Pero al igual que el Ejecutivo puede ejercer otras labores distintas dela legislativa, también Las Cortes Generales o los Parlamentos autonómicosasumen otras diversas, como sucede particularmente con la aprobación de planeso programas a que se refiere el artículo 198 del Reglamento del Congreso de losDiputados, o el artículo 106.11 del Estatuto de Autonomía para Andalucíareformado por Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, con su precedente, elartículo 30.5 del Estatuto originario de 1981, que sirvió de base para la aprobación

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por el Parlamento andaluz del Plan de Ordenación del Territorio de la ComunidadAutónoma. En estos casos sí podrá aplicarse el concepto de autoridad pública aque se refiere la Ley, lo que, entre otras cosas, significa que podrá accionarse en elcontencioso-administrativo frente a los órganos parlamentarios en los términosprevistos por el artículo 1.3.a) LJCA.

5. 4. La verdadera naturaleza de la acción

Con las previsiones que acaban de examinarse, puede decirse que la Ley27/2006 no ha establecido ninguna acción popular, sino que, sencillamente, havenido a reconocer el ámbito sustantivo de los intereses legítimos de los que sontitulares las entidades en cuyo favor se reconoce dicha acción.

En efecto, como ha podido verse, este reconocimiento no se produce sinconexión alguna de su titular con la relación jurídica de fondo sobre la que versael pleito, exigiéndosele por el contrario no sólo su dedicación activa a laprotección medioambiental sino asimismo que esa actividad se realice en elámbito territorial al que extienda su eficacia el acto o la omisión impugnados, loque supone que éstos afectan al objeto social o institucional que tiene asumidoscomo propios, incidiendo directamente sobre sus interés legítimos.

Que esto sea así lo ha declarado nuestro Tribunal Supremo en su Sentenciade 16 de mayo de 2007 (casación 8001/2003), advirtiendo que “..el ordenamientojurídico no concede una acción pública en materia de protección del medioambiente, ni siquiera en la reciente Ley 27/2006, de 18 de julio..”. Por elcontrario, parece claro que en el supuesto examinado la legitimación reconocida alas entidades contempladas en el articulo 23 de dicha Ley debe buscarse en lasprevisiones del artículo 19.1.b) de la Ley Jurisdiccional, en cuanto la reconoce afavor de las “..corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a quese refiere el artículo 18 que resulte afectados o estén legalmente habilitados parala defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos..”, interés que en estecaso se concreta en la defensa del medio ambiente, con cuya base la Ley reconoceaquella legitimación.

Se trata pues de una legitimación colectiva reconocida a favor de aquellasentidades, aunque en este caso pueda sustentarse en la existencia de interesesdifusos, concretados en el que todo ciudadano posee en relación con el medioambiente pero que, según se ha visto, no alcanza para el reconocimiento pleno delderecho a accionar individualmente frente a la ilegalidad administrativamedioambiental.

De hecho, la existencia de tales intereses y la obligada consecuenciaprocesal que de ello debía sacarse de acuerdo con el artículo 24 CE habíajustificado hace tiempo el reconocimiento a estas entidades de “..una amplialegitimación..” (en palabras de J. GARCÍA BERNALDO DE QUIRÓS –2005,342-) en procesos administrativos relacionados con la protección del medio

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ambiente, de lo que es buen ejemplo (referido por J. FERNÁNDEZ-CORREDORSÁNCHEZ DIEZMA –2006, 247-) la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 denoviembre de 1996 (recurso 2418/1991), que si bien declara inadmisible elrecurso contencioso-administrativo interpuesto por una asociación ecologista, lohace por la indeterminación del objeto de la impugnación, que no había sidoconcretado, presuponiendo la existencia del interés legitimador en atención a laconexión de los fines de la entidad, la protección del medio ambiente, con laexistencia de actos administrativos incidentes sobre aquel objeto. De igual forma,la Sentencia de 13 de noviembre de 2002 (recurso de casación 309/2000)reconoce legitimación a cierta asociación para la defensa de interesesmedioambientales conectados con su objeto. Lo mismo hizo el Alto Tribunal ensu Sentencia de 14 de octubre de 2003 (casación 56/2000) en relación con laUnión Sindical de Comisiones Obreras de Ávila, atendiendo a la inclusión entresus finalidades estatutarias de la protección del medio ambiente para entenderlalegitimada respecto de la impugnación de un acuerdo sobre concesión deconstrucción, conservación y explotación de cierta autopista. Implícitamente, lasSentencias del Tribunal Supremo de 29 de mayo (casación 8202/2004) y 5 dejunio de 2007 (casación 8021/2003) admiten sin cuestión la legitimación en estoscasos. En fin, ya con cita del Convenio Aarhus, el Tribunal Supremo reconoceeste tipo de legitimación en sus Sentencias de 29 de noviembre de 2006 (casación933/2003), de 25 de junio de 2008 (casación 905/2007), y más recientemente, enla de 23 de abril de 2009, que reconoce legitimación a la Plataforma en Defensada Ría de Arousa para recurrir la autorización de ciertas instalaciones dealmacenamiento de productos químicos y petrolíferos.

Podría pensarse pues que con el establecimiento de los requisitos la Ley27/2006 ha venido a recortar las posibilidades que se ofrecían bajo la anteriorsituación.

Sobre este aspecto presenta particular interés la Sentencia del TribunalSupremo de 25 de junio de 2008 (casación 905/2007), en la que, de un lado, antela inadmisión a trámite de un recurso contencioso-administrativo interpuesto poruna asociación protectora del medio ambiente por falta de legitimación paraimpugnar cierta actuación administrativa con fundamento en aquel objeto, elTribunal considera vulnerados los artículos 19.1.a) y b) LJCA, 7.3 de la LeyOrgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, y 24.1 de la ConstituciónEspañola. Según la sentencia “..la especial y decidida protección del medioambiente por parte del artículo 45 de la Constitución Española, y el carácteramplio, difuso y colectivo de los intereses y beneficios que con su protección sereportan a la misma sociedad -como utilidad substancial para la misma en suconjunto-, nos obliga a configurar un ámbito de legitimación en esta materia, en elque las asociaciones como la recurrente debemos considerarlas como investidasde un especial interés legítimo colectivo, que nos deben conducir a entender quelas mismas, con la impugnación de decisiones medioambientales como las de

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autos, no están ejerciendo exclusivamente una defensa de la legalidad vigente,sino que están actuando en defensa de unos intereses colectivos que quedanafectados por el carácter positivo o negativo de la decisión administrativa que seimpugna, tal y como ocurre en el supuesto de autos, en el que, en síntesis, lo quese pretende es la comprobación del cumplimiento del condicionadomedioambiental impuesto en la construcción del Aeropuerto de Castellón o eldesarrollo de su evaluación ambiental..”.

Por lo tanto, el Alto Tribunal considera que, en efecto, no se trataba en elcaso del ejercicio de una acción popular, sino de la titularidad de interesescolectivos que confieren legitimación amparada por el artículo 19.1.b) LJCA.

Pero al mismo tiempo el Tribunal examina la contrariedad de lasresoluciones judiciales recurridas respecto del Convenio Aarhus y la Ley 27/2006,declarando su vulneración sin pararse a examinar en ningún momento laconcurrencia en el caso de los requisitos exigidos por esta segunda. Se afirma sinmás que “..el mismo Convenio -como hemos expuesto- fue transpuesto al derechointerno español, junto con las normas europeas que luego reseñaremos, a través dela Ley 27/2006, de 18 de julio, que no se encontraba en vigor (pues entró en fechade 20 de julio de 2006) cuando se dictaron los actos impugnados (teniendo,además en cuenta que su Título IV y Disposición Adicional Primera -que afectana esta materia- no entrarían en vigor hasta el 20 de octubre siguiente), pero sí loestaban cuando se dictaron los Autos que ahora se impugnan. Luego lavulneración ha de proclamarse no solo del artículo 9 del Convenio de Aarhus, sinotambién del artículo 23 de la citada Ley 27/2006, de 18 de julio..”.

A falta de un concreto pronunciamiento sobre este punto, habrá queentender que el Alto Tribunal dio por concurrentes en el caso tales requisitos, conlos que, en definitiva, más que limitar o restringir las posibilidades anterioresexistentes, la Ley parece haber concretado o delimitado en este aspecto el derechosustantivo, colectivo y difuso, que da soporte al acceso a la jurisdicción para estossupuestos.

Por lo demás, la especialidad de las regulaciones y, sobre todo, el hecho deno tratarse la conferida por la Ley 27/2006 de una verdadera acción popular,descarta la posible derogación o eliminación por dicha ley de aquellas otrasnormas que sí consagran acciones de esa naturaleza, como sucede con el artículo109 de la Ley 22/1988. de 22 de julio, de Costas, de indudable caladomedioambiental y que sin limitación alguna al respecto establece que “..serápública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales laobservancia de lo establecido en esta ley y en las disposiciones que se dicten parasu desarrollo y aplicación..”. Lo mismo puede decirse del artículo 56 de la Ley8/1998, de 15 de junio, de Vías Pecuarias, que se expresa en parecidos términos yque, según el Tribunal Supremo (Sentencia de 3 de diciembre de 2008 –casación5550/2006-), “..supone que cualquier ciudadano guiado del mero interés delegalidad puede exigir ante la misma (la Administración) que ejercite sus

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potestades, y de no ser atendido puede acudir a los tribunales amparado por esalegitimación..”.

Este tipo de previsiones son en algún caso posteriores a la Ley 27/2006,como la incluida en el artículo 22 de la Ley 5/2007, de 3 de abril, de la Red deParques Nacionales, y también pueden encontrarse en normas de las ComunidadesAutónomas, a las que, como se ha visto, debe reconocerse esta posibilidad.Pueden verse, por ejemplo, el artículo 52 de la 3/2007, de 4 de abril, de Pesca enAguas Continentales de Cantabria, el artículo 53 de la Ley 4/2007, de 8 de marzo,de evaluación ambiental de Castilla-La Mancha, o la disposición adicional 2.ª dela Ley 15/2006, de 28 de diciembre, de Montes de Aragón.

Distintos son, sin embargo, los términos empleados por el articulo 4.f) dela Ley de Suelo, Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008,de 20 de junio, que reconoce a los ciudadanos el derecho a ejercer la acciónpública “..para hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial yurbanística, así como las decisiones resultantes de los procedimientos deevaluación ambiental de los instrumentos que las contienen y de los proyectospara su ejecución, en los términos dispuestos por su legislación reguladora..”, loque en materia medioambiental debe entenderse como una remisión a lo dispuestoen la Ley 27/2006.

5. 5. En particular, la legitimación asociativa en los procesosrelacionados con actuaciones sancionadoras

Algún matiz peculiar puede presentar la legitimación asociativa para laimpugnación de actuaciones administrativas sancionadoras, que si bien enrelación con una persona física, el Tribunal Supremo descartó en su Sentencia de16 de mayo de 2007 (casación 8001/2003), citada, con fundamento en lainexistencia de una acción popular en materia medioambiental.

Se dice en este sentido que “..este puro interés a la legalidad no es unaventaja que afecte al reducto de sus propios intereses, y buena prueba de ello esque el ordenamiento jurídico no concede una acción pública en materia deprotección del medio ambiente, ni siquiera en la reciente Ley 27/2006, de 18 dejulio, que regula los derechos de acceso a la información, de participación públicay de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, la cual, en su artículo 22,sólo otorga acción popular a las personas jurídicas sin ánimo de lucro y sólocuando cumplen los requisitos de su artículo 23..”.

Con tal aserto, aunque se rechace para el supuesto examinado, parece queel Alto Tribunal admitiría la legitimación de las entidades que ostentan ladenominada acción popular para la impugnación de actuaciones administrativassancionadoras medioambientales, conclusión que, sin embargo, además deverterse obiter dictum y no como fundamento del fallo, debe tener en cuenta lasconsideraciones que el Tribunal Supremo añade inmediatamente, contrarias al

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reconocimiento de la legitimación en el supuesto que examinaba y que, sinembargo, pueden extenderse sin dificultad a aquel otro.

El Tribunal afirma que “..carecen de la necesaria fuerza de convicción losargumentos que en contra de la falta de legitimación activa explaya la parterecurrente en su escrito de casación, ya que ni el derecho genérico al medioambiente adecuado que proclama el artículo 45-1 de la Constitución Española, nila necesaria interpretación de las normas procesales conforme al principio "proaccione", ni la profesión médica del demandante, ni, en fin, el valor prevalente dedefensa del medio ambiente que la jurisprudencia proclama en la adopción demedidas cautelares, pueden otorgar al demandante un interés en una mayorsanción..”. El Alto Tribunal termina citando su jurisprudencia, sentada, entreotras, en sus Sentencias de 25 de febrero de 2002 y de 17 de marzo y 23 de abrilde 2003, “..acerca de la falta de legitimación del mero denunciante en expedientessancionadores, lo que sin duda tiene un hondo designio social a fin de evitar quela potestad sancionadora de la Administración se pueda convertir en una meradisputa entre personas privadas..”.

Así pues, con todo ello viene a afirmarse que la relación del actor con elinterés directo esgrimido, en este caso con el medio ambiente, no alcanza paraautorizar la exigencia jurisdiccional de la imposición de una sanciónadministrativa, afirmación que resulta en sí misma extensible al sector subjetivoque la Ley 27/2006 marca como titular de lo que denomina acción popular peroque, en realidad, sólo se reconoce en virtud de la existencia de aquel bien jurídicodifuso y colectivo, cuya garantía o tutela no se consigue, según aquella tesisjurisprudencial general, con la pretensión dirigida a la imposición de sanciones o asu incremento. Por ello, La misma razón, es decir, el no reconocimiento legal deuna acción popular, impondría la negación de la acción asociativa para laexigencia de imposición de sanciones.

Por lo demás, frente a lo que se ha querido ver en algún caso (C. PLAZAMARTÍN –2008, 441-), el supuesto es distinto del que plantea la legitimaciónasociativa o colectiva en el proceso penal, donde se reconoce de la acción populary, por tanto, también a favor de entidades con objeto concretado en la protecciónmedioambiental, como así sucedió en el supuesto examinado por la SentenciaConstitucional 34/1994.

6. La defensa jurídica del derecho de información ambiental

La Ley 27/2006 incide también sobre el derecho a acceder a lainformación medioambiental, que ya se había visto afectado con carácter generalpor las determinaciones contenidas al respecto en el artículo 37 de la Ley 30/1992,y más concretamente por la Ley 38/1995, de 12 de diciembre.

En efecto, según se dijo, en la base del Convenio Aarhus se encuentra elreconocimiento del derecho a la información medioambiental, así como el

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derecho de acceso a la justicia en relación con los derechos reconocidos por elpropio convenio. Concretamente, el artículo 4 del Convenio reconoce al público,es decir, a “..una o varias personas físicas o jurídicas y, con arreglo a lalegislación o la costumbre del país, las asociaciones, organizaciones o gruposconstituidos por esas personas..” (artículo 2.4), el derecho a acceder a lainformación ambiental “..sin que el público tenga que invocar un interésparticular..”.

Por otro lado, según se dijo, el articulo 9.1 obliga a las partes para que, enel marco de su legislación nacional, “..toda persona que estime que su solicitud deinformación en aplicación del artículo 4 no ha sido atendida (pueda) presentar unrecurso ante un órgano judicial o ante otro órgano independiente e imparcialestablecido por la ley..”. En definitiva, el derecho general a la informaciónambiental se reconoce a toda persona, sin atención a la concurrencia de interésparticular alguno.

Por lo demás, como no podría ser de otra forma, todo ello ha quedadoincorporado también a la Ley 27/2006, concretamente a su artículo 3.1.a), quereconoce el derecho de “todos” a acceder a la información ambiental “..sin quepara ello estén obligados a declarar un interés determinado, cualquiera que sea sunacionalidad, domicilio o sede..”, gozando este derecho de la garantía judicial quele proporciona el artículo 20.

En realidad, frente a lo que sucede con la legitimación asociativa paraaccionar frente a la ilegalidad medioambiental, en este caso sí puede hablarse deacción popular, ya que el legislador ha configurado sin límite alguno el ámbito detitulares del derecho a obtener la información ambiental.

7. La extensión del derecho a participar en asuntos medioambientales

Respecto del derecho a participar en la adopción de decisiones sobre lamateria, el artículo 7 del Convenio de 1998 establece que el “público” que puedaparticipar en la elaboración de los planes y programas relativos al medio ambiente“..será designado por la autoridad pública competente, teniendo en cuenta losobjetivos del presente Convenio..”, previsión que encuentra su reflejo en elartículo 16.2 de la Ley 27/2006, según el cual “..las Administraciones públicascompetentes determinarán, con antelación suficiente para que pueda participar demanera efectiva en el proceso, qué miembros del público tienen la condición depersona interesada para participar en los procedimientos a los que se refiere elapartado anterior..”, añadiendo que “..se entenderá que tienen esa condición, entodo caso, las personas físicas o jurídicas a las que se refiere el artículo 2.2 de estaLey..”, es decir, cualquier interesado en los términos previstos por el artículo 31de la Ley 30/1992 o, según aquel precepto, “..cualesquiera personas jurídicas sinánimo de lucro que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 23 de estaLey..”.

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En este caso, pues, el derecho se extiende subjetivamente a favor de losinteresados y, en cualquier, caso, de las entidades sin ánimo de lucro de aquelprecepto. La situación, pues, es la misma que para el ejercicio de acciones frente ala ilegalidad ambiental.

En realidad, en el esquema del Convenio Aarhus, la regulación de laparticipación se inserta en la más general de la ilegalidad ambiental, de modo quecualquier infracción en aquella materia encuentra su marco común en laregulación de la ilegalidad. Obsérvese así que el artículo 9.1 del Convenio selimita a regular el acceso a la justicia por vulneración del derecho a la informaciónpero no por desconocimiento del derecho de participación, que, por lo tanto, debeconsiderarse recogido en las generales previsiones sobre ilegalidadmedioambiental del apartado 2 ese mismo precepto.

En suma, puede verse cómo la Ley 27/2006 ha incidido sobre lastitularidades básicas afectadas, de un lado reconociendo o delimitando el interéscolectivo que sustenta el ejercicio de acciones frente a la ilegalidad ambiental, ensegundo lugar, generalizando el derecho a la obtención de información ambiental(aunque en realidad ya lo estaba en gran medida) y, en tercer lugar, extendiendo alas asociaciones ambientales el derecho a la participación en esta materia.

8. Las acciones de responsabilidad ambiental

Como más arriba se dijo, la Ley 26/2007, de ResponsabilidadMedioambiental, introduce ciertas normas en relación con la intervención de lossujetos en los procesos en ella regulados, previsiones que, por lo común,coinciden con las de la Ley 27/2006, y que, de todas formas, siendo másparticulares que aquellas otras, encontrarán en ellas la base general en quesustentarse. Puede decirse, en definitiva, que con las escasas especialidades quepueden presentar, los procesos en materia de responsabilidad ambiental sesometen a las previsiones de la Ley sobre acceso a la justicia en esta materia.

Sobre las cuestiones que aquí se examinan, la Ley se ocupa en su artículo42 del concepto de interesado, incluyendo como tal a toda persona física o jurídicaen la que concurra cualquiera de las circunstancias previstas en el artículo 31 de laLey 30/1992 [apartado 1.a)], así como a “..cualesquiera personas jurídicas sinánimo de lucro que acrediten el cumplimiento de los siguientes requisitos:

1º Que tengan entre los fines acreditados en sus estatutos la protección delmedio ambiente en general o la de alguno de sus elementos en particular.

2º Que se hubieran constituido legalmente al menos dos años antes delejercicio de la acción y que vengan ejerciendo de modo activo las actividadesnecesarias para alcanzar los fines previstos en sus estatutos.

3º Que según sus estatutos desarrollen su actividad en un ámbito territorialque resulte afectado por el daño medioambiental o la amenaza de daño [apartado1.b)].

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Como se observa, la Ley reconoce la misma legitimación “popular” que laLey 27/2006, aunque en este caso se acierte a no denominarla de esa manera.

Por lo demás, el mismo articulo 42 de la Ley de ResponsabilidadMedioambiental considera interesados a “..los titulares de los terrenos en los quedeban realizarse medidas de prevención, de evitación o de reparación de dañosmedioambientales..” [apartado 1.c)], así como a “..aquellos otros que establezca lalegislación de las comunidades autónomas..” [apartado 1.d)], previsión esta últimaya comentada y que puede concretarse en la determinación titulares de derechos ointereses sujetos a regulación autonómica y que puedan quedar afectados poraquellas medidas.

Dada su especialidad, mayor interés presenta a este respecto la disposiciónadicional 8.ª de la Ley 26/2007, que reconoce legitimación al Ministerio Fiscal“..en cualesquiera procesos contencioso-administrativos que tengan por objeto laaplicación de esta ley..”, y que amplía los supuestos de verdaderas accionespopulares en los que el Ministerio Fiscal ya podía intervenir, pero que quedalimitada al estricto ámbito de la Ley de Responsabilidad Medioambiental.

De todas formas, a pesar de los términos literales de la disposición, lo queno parece que resulte de ella es la limitación de la intervención del MinisterioFiscal al proceso jurisdiccional con exclusión de los procedimientosadministrativos, ya que (como apunta J. GARCÍA BERNALDO DE QUIRÓS –2008, 493-) según la Circular 3/1998, de 23 de diciembre, de la Fiscalía Generaldel Estado, dicha intervención quedaba autorizada respecto de la obtención deinformación en relación con la investigación de hechos tenidos por criminales, asícomo cuando “..expresamente esté prevista su competencia y actividad en otrosórdenes jurisdiccionales distintos del penal..”, como sería el caso de la Ley26/2007.

9. Condiciones de ejercicio

9. 1. Ámbito jurisdiccional y procedimiento

Escasas son las previsiones de la Ley 27/2006 sobre las condiciones en lasque ha de desarrollarse el ejercicio de estas acciones ambientales, lo que contrastacon las especiales prevenciones que sobre este particular pueden encontrarse en elartículo 9 del Convenio Aarhus.

Sobre este extremo ha de comenzar por notarse que la citada leycircunscribe sus determinaciones al proceso contencioso-administrativo. Así lohacen expresamente los artículos 20 y 22 al referirse al acceso a la justicia frenteal desconocimiento por una autoridad pública de los derechos de información yparticipación en ella reconocidos y frente a la ilegalidad medioambiental. Lamisma conclusión se extrae para el supuesto de desconocimiento de tales derechospor parte de cualquiera de las personas referidas por el artículo 2.4.2 de la Ley, es

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decir, personas físicas o jurídicas que asuman responsabilidades públicas, ejerzanfunciones públicas o presten servicios públicos relacionados con el medioambiente bajo la autoridad de cualquiera autoridades, supuesto en el cual elartículo 20 reconoce la posibilidad de reclamar ante tales autoridades y la decisiónde éstas mediante “..la resolución correspondiente, la cual agotará la víaadministrativa y será directamente ejecutiva..”, términos que sin duda reconocenla existencia de una actuación (u omisión en su caso) enmarcada en el ámbitotípico de aquellas y, por tanto, susceptible de recurso contencioso-administrativo.Las especiales determinaciones que sobre las partes se establecen en la Ley27/2006 no se extienden, pues, a los procesos civiles ni, en particular, a losconstitucionales, para los que rigen las reglas que contiene la Ley Orgánica2/1979, de 3 de octubre.

Por lo demás, con ello parecen satisfacerse algunas de las exigenciasimpuestas por el Convenio Aarhus, como las que establecen que las decisiones deestos procesos se adopten y consignen por escrito, que tales procesos ofrezcanrecursos suficientes y efectivos, en particular una orden de reparación, sinprocede, y que sean objetivos y equitativos (artículo 9.4).

Con todo, nada dice la Ley respecto del carácter “rápido” de estosprocesos, también requerido por el Convenio (artículo 9.1 y 4) y que no pareceque puedan cumplir los tramitados por un buen número de órganos del ordencontencioso-administrativo, debiendo tenerse en cuenta además que lavulneración de las previsiones constitucionales en relación con el medio ambiente(artículo 45 CE), no permite instar el proceso preferente y sumario del artículo 53CE, hoy regulado en los artículos 114 y siguientes de la Ley 29/1998. Sinembargo, el desconocimiento de los derechos de información y participación enmateria medioambiental, podría encajar no sólo en el derecho de los ciudadanos aser oídos en los procedimientos de elaboración de disposiciones de caráctergeneral y a acceder a los registros y archivos administrativos [artículo 105.a) y b)CE], sino asimismo en el derecho reconocido por el artículo 23.1 CE (con cita deotros autores, así lo afirma A. PÉREZ TÓRTOLA –1994-), sí protegido por elprocedimiento especial y sumario.

9. 2. Los efectos económicos del proceso

Por otro lado, el artículo 9.1 del Convenio, referido concretamente a lagarantía judicial del derecho de información ambiental, se refiere al “..acceso a unprocedimiento (..) que sea gratuito o poco oneroso..”. Al mismo tiempo el artículo9.5 obliga a las partes con carácter general a establecer “..mecanismos deasistencia apropiados encaminados a eliminar o reducir los obstáculos financieroso de otro tipo que obstaculicen el acceso a la justicia..”.

El artículo 23.2 de la Ley 27/2006 ha reconocido a las entidades titulares la“acción popular” el “..derecho a la asistencia jurídica gratuita en los términos

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previstos en la Ley 1/1996, de 10 de enero, de Asistencia Jurídica Gratuita..”,beneficio ya reclamado desde hace tiempo desde diversos sectores (por ejemplo,R. MARTÍN MATEO –1991, 178- o V. GIMENO SENDRA, y J. GARBERÍLLOBREGAT –1995-), y reconocido también a entidades asociativas de análogasignificación, como sucede con las asociaciones de consumidores y usuarios[artículo 20.1 de la Ley 26/1984, de 19 de julio, y más adelante, artículo 37.d) delTexto Refundido de 2007].

Todo ello, sin embargo, puede considerarse insuficiente para darcumplimiento a los compromisos internacionales adquiridos e, incluso, a lanormativa comunitaria, que no se refieren sólo a aquellas entidades sino tambiénal público interesado, sobre el cual pueden no concurrir las circunstanciasprevistas a estos efectos por la legislación sobre justicia gratuita. Ello, al menos,por lo que hace a la tutela del derecho a la información ambiental, respecto delcual no sólo se contempla la necesidad de reducir los obstáculos financieros queobstaculicen el acceso a la justicia, que puede considerarse garantizada con lageneral aplicación de la legislación sobre justicia gratuita, sino que se prevé laexistencia de un proceso “..gratuito o poco oneroso..” (artículos 9.1 del Convenioy 6.1 de la Directiva 90/313/CEE), presupuesto que deberá concurrir paracualquier ciudadano legitimado, sea cual sean sus circunstancias económicas.

Por lo demás, la intervención procesal de gran número de interesados quepuede presidir este tipo de procesos manifiesta especiales requerimientos deflexibilidad en relación con el reconocimiento del derecho a la justicia gratuita,flexibilidad de la que, actualmente, como en etapas anteriores, carece sin embargola vigente Ley 1/1996, que, entre otras cosas, somete el reconocimiento delderecho a su instancia y examen individual, aunque haya concurrencia delitigantes en el proceso (artículo 12). Fueron precisamente estas dificultadesnormativas las que justificaron la concesión (por Orden del Ministro de laPresidencia de 30 de marzo de 1984), a instancias del Senado (moción de 21 dejunio de 1983), de una subvención a favor de los Abogados y Procuradores de losacusadores particulares en el conocido proceso de la colza, damnificados por loshechos enjuiciados, tratamiento este que, no obstante, fue denegado a quienes seencargaban de la defensa de las partes acusadas y que el Tribunal Constitucional,en su Sentencia 180/1991, no consideró que vulnerara los derechosconstitucionales a la defensa y a la igualdad de armas procesales de aquéllas, porentender, entre otras cosas, que el seguimiento de los trámites ordinarios para elreconocimiento del beneficio de justicia gratuita a aquella pluralidad de litigantes,en su generalidad de condiciones económicas notoriamente insuficientes, hubieradilatado y complicado extraordinariamente un procedimiento ya de por sícomplejo.

Finalmente, las específicas previsiones de la Ley de 2006 y del Conveniode 1998 sobre el reconocimiento en ciertos casos de beneficio de justicia gratuita,no impiden que el propio Convenio en su artículo 3.8 deje salvo el “..poder de los

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tribunales nacionales de imponer costas de una cuantía razonable al término de unprocedimiento judicial..”, que, como es bien sabido, no viene impedido por elreconocimiento de aquel beneficio sino tan sólo condicionado en su eficacia, que,según el artículo 36.1 de la Ley 1/1996, de 10 de enero, puede llegar a iniciarse sidentro de los tres años siguientes al proceso el condenado viene a mejor fortuna ocesan las condiciones legales que llevaron al su reconocimiento.

9. 3. Publicidad de los procesos

Dos son las previsiones que el Convenio Aarhus contiene en relación conel especial criterio de publicidad que debe regir estos procesos, ya que, de un lado,exige que “..se informe al público de la posibilidad que se le concede de iniciarprocedimientos de recurso administrativo o judicial..” (artículo 9.5), previsión queparece quedar satisfecha con la publicación de la Ley y con las indicaciones derecursos que deben contener las actuaciones afectadas.

De igual forma el Convenio (aquel mismo artículo 9.5) establece que “..lasdecisiones de los tribunales y, en lo posible, las de otros órganos deberán seraccesibles al público..”, exigencia esta que no parece satisfecha por el derecho delos interesados legítimos a obtener copias de las actuaciones judiciales reconocidopor el artículo 234 LOPJ, sino que requerirá la extensión de este derecho acualquier persona o su complemento con la publicación de las sentencias quedicten en estos procesos, y ello cualquiera que sea su rango y el grado en que talesresoluciones se emitan, completando en este sentido lo establecido por losartículos 72.2, 100.7, 101.4 y 107 LJCA.

9. 4. La postulación procesal

Las pluralidad de partes que en su lado activo pueden presentar losprocesos relacionados con el medio ambiente, hacen especialmente relevantesciertos aspectos de la postulación procesal, manifestándose concretamente laconveniencia de su unidad cuando el propio desenvolvimiento de proceso dependede ella.

En el ámbito del proceso penal el artículo 113 de la Ley de EnjuiciamientoCriminal establece que la acción plural debe realizarse “..si fuere posible, bajo unamisma dirección y representación, a juicio del Tribunal..”, precepto que laSentencia del Tribunal Constitucional 30/1981 (también la Sentencia 193/1991)consideró compatible con la Constitución y, concretamente, con las exigenciasque plantea el derecho a la asistencia letrada, por constituir un mecanismo alservicio del derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, mas ello siempre quela facultad de apreciación que en este sentido se reconoce al órgano judicial no seentienda “..como meramente discrecional, pues habrá de tener presentes los dosprincipios constitucionales que han de ser conciliados: el derecho a la defensa y

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asistencia de Letrado y el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas. De aquíque el presupuesto jurídico indeterminado «si fuere posible» haya de traducirse enalgo más que en una necesaria ausencia de incompatibilidad entre las distintaspartes que ejercen la acción penal o civil derivada del delito -requisito mínimo-;es preciso una suficiente convergencia de intereses e incluso de puntos de vista enla orientación de la actuación procesal que haga absolutamente inútil la reiteraciónde diligencias instadas o actos realizados por sus respectivas representaciones yasistencias letradas..”. “..En otro caso –concluye el Tribunal- es forzoso reconocerque se produciría una merma del derecho de defensa ante los Tribunales, quedifícilmente se justificaría en aras de una economía procesal, lógicamente deinferior rango en una escala axiológica de los principios procesales, a la que, porotra parte, puede atenderse por medios de menor trascendencia, como son lavaloración en cada caso concreto de la pertinencia de lo solicitado por cada una delas partes o el otorgamiento de plazos comunes para alegaciones..”.

Para el proceso de mayor cuantía, con aplicación supletoria, por tanto, atodas las modalidades procedimentales, el artículo 531 de la antigua Ley deEnjuiciamiento Civil disponía que “..en el caso de ser varios los demandados,deberán litigar unidos y bajo una misma dirección si fueren unas mismas lasexcepciones de que hicieren uso..”, precepto cuya tacha de inconstitucionalidad,por las razones expuestas en relación con el artículo 113 LECrim, fue descartadapor el Auto de Tribunal Constitucional 131/1994, de 20 de abril, que,consecuentemente, legitimaba al mismo tiempo las variadas especificaciones deesta regla que podían encontrarse en aquella Ley y, en concreto, en el proceso deadjudicación de bienes a personas llamadas sin designación de nombres (artículos1119) o en el concurso de acreedores (artículos 1150, 1166, 1276, 1299, 1316), oen la regulación de la suspensión de pagos (artículo 17 de la Ley de 26 de julio de1922) o del proceso laboral, prevista para cuando afecte a más de dieztrabajadores (artículos 10 del Texto Refundido de la Ley de ProcedimientoLaboral, aprobado por Real Decreto Legislativo 1568/1980, 13 de junio, y 19 delvigente, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril).

Sorprende por ello que la previsión general de esta medida hayadesaparecido de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 2000, en la que, no obstante, semantiene facultativamente para las partes en los procedimientos de separación odivorcio solicitados de común acuerdo por los cónyuges (artículo 750.2), en laforma ya prevista por la disposición adicional 5.ª.12 de la Ley 30/1981, de 7 dejulio, no encontrando tampoco reflejo en la Ley Concursal.

10. Conclusión

Pues bien, a pesar de las finalidades que parecían perseguirse, de todo lodicho se extrae como conclusión la escasa incidencia que la Ley 27/2006 haoperado sobre la realidad jurídica hasta entonces vigente, que ya reconocía y

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tutelaba los derechos de participación e información ambiental en términossustancialmente coincidentes con los empleados por la Ley y que igualmentevenía reconociendo la legitimación colectiva en favor de entidades dedicadas aactividades de defensa del medio ambiente. Es verdad que la nueva regulaciónofrece una mayor seguridad jurídica a dicho reconocimiento, aunque también escierto que con ella se introducen determinados requisitos hasta ahora no exigidos,y con los que la iniciación de los procesos orientados a la defensa medioambientalqueda ciertamente limitada.

Por otro lado, la Ley omite la expresa regulación de algunos aspectos deinterés sobre las partes en los procesos administrativos ambientales, como sucedeespecialmente con la regulación de las acciones de grupos en este ámbito, en elque podría mostrar su importante no sólo como mecanismo para habilitar laprotección de derechos relacionados con la información y participación ambientalsino como instrumento de garantía del propio Derecho objetivo, que se consoliday refuerza cuanto más intenso y efectivo sea el ejercicio de los derechos eintereses por él reconocidos.

Se aprecia también alguna deficiencia en cuanto al efectivo cumplimientode los compromisos internacionales asumidos por nuestro país en esta materia,sobre todo en lo que respecta a la extensión que según aquellos debe reconocerseal beneficio de justicia gratuita, que sólo se establece sin condiciones para lasentidades titulares de la acción popular, y sobre la celeridad con la que debentramitarse estos procesos judiciales, que lejos de acoger este principio se veninmersos en la general situación de desbordamiento que en gran medida padecennuestros tribunales del orden contencioso-administrativo.

En ultimo extremo destaca la habilitación por la Ley de ResponsabilidadMedioambiental de la intervención en este ámbito del Ministerio Fiscal, con lacual sin duda se reforzará la defensa objetiva del Derecho regulador de la materia.

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