8 anuario 2009 · luis aguiar de luque catedrático de derecho constitucional. universidad carlos...

INTRODUCCIÓN

1 NATURALEZA DEL CGPJ Y SU UBICACIÓN EN EL PRINCIPIO DE SEPARACIÓN DE PODERES /THE NATURE OF THE CGPJ (GENERAL COUNCIL OF THE JUDICIARY) AND ITS POSITION IN THEPRINCIPLE OF DIVISION OF POWERS

A. La naturaleza del CGPJ ad intra del Poder Judicial / The nature of the CGPJ ad intra of theJudiciary

a) Independencia judicial, autogobierno judicial, representación del Poder Judicial y CGPJ /Judicial independence, self-govenment, the Judiciary and the CGPJ representation

b) El CGPJ como órgano constitucional autónomo de gobierno del Poder Judicial / The CGPJ asa constitutional self-governing organ of the Judiciary

B. La naturaleza del CGPJ ad extra: la posición de éste en el sistema de división de poderes / Thenature of the CGPJ ad extra: their position in the system of division of powers

2 COMPOSICIÓN Y NOMBRAMIENTO DE LOS MIEMBROS DEL CGPJ / COMPOSITION ANDAPPOINTMENT OF THE MEMBERS OF THE CGPJ

3 BREVE REFERENCIA A SUS FUNCIONES / RIEF REFERENCES TO THEIR FUNCTIONS

LLuuiiss AAgguuiiaarr ddee LLuuqquueeCatedrático de Derecho Constitucional. Universidad Carlos III

sumario//summary

__ EELL GGOOBBIIEERRNNOO DDEELL PPOODDEERR JJUUDDIICCIIAALL EENN LLAA EESSPPAAÑÑAA AACCTTUUAALL;; FFUUNNCCIIOONNEESSYY DDIISSFFUUNNCCIIOONNEESS

__ TTHHEE GGOOVVEERRNNMMEENNTT OOFF TTHHEE JJUUDDIICCIIAARRYY IINN SSPPAAIINN NNOOWWAADDAAYYSS.. FFUUNNCCTTIIOONNSSAANNDD DDIISSFFUUNNCCTTIIOONNSS

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INTRODUCCIÓN

L a idea de una función constitucional espe-cífica de gobierno de Poder Judicial, o másprecisamente la toma de conciencia de su

existencia y la reflexión sobre la misma, es algorelativamente reciente.

Tradicionalmente integradas las funciones jurisdic-cionales en las prerrogativas de la Corona, losencargados de impartir Justicia eran meros dele-gados del Monarca que era quien ostentaba laplenitud del poder judicial. Sin embargo, con lallegada del régimen constitucional, al desgajarsedel Monarca las funciones jurisdiccionales, elconjunto de tareas que hoy entendemos dedirección del Poder Judicial siguieron formalmenteresidenciadas en la Corona, sin perjuicio de quepaulatinamente tales tareas fueran desplazadasprimero al Parlamento (en Gran Bretaña, porejemplo es habitual recordar que el Act ofSettlement de 1701 proclama que “las comisionesde los jueces serán dadas mientras se porten bien,y sus salarios asegurados y establecidos, confacultad, sin embargo, de separarlos en virtud deuna petición de una de las dos Cámaras delParlamento”) y más tarde al Gobierno (una vezmás, con Gran Bretaña como ejemplo, P. LucasMurillo señala que “en Inglaterra los jueces de losórganos judiciales superiores son nombrados porla Reina a propuesta del primer ministro, oído elLord Canciller, y en los demás casos, es esteúltimo quien los nombra”1), salvo aquellosaspectos de mera gestión, estrechamente conec-tados con el ejercicio de las funciones jurisdiccio-nales, que serán ejercidos por los propios órganosjurisdiccionales.

JUSTICIA Y CIUDADANÍA

NUEVAS POLÍTICAS PÚBLICAS. Anuario multidisciplinar para la modernización de las Administraciones Públicas

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La idea de una función constitucional específica de go-bierno de Poder Judicial, o más precisamente la toma deconciencia de su existencia y la reflexión sobre la misma,es algo relativamente reciente. Durante la monarquía ab-soluta las funciones jurisdiccionales estuvieron integradasen las prerrogativas de la Corona. Los encargados de im-partir Justicia actuaban como meros delegados delMonarca, verdadero titular del poder judicial. Con la im-plantación del régimen constitucional el conjunto de ta-reas que hoy entendemos de dirección del Poder Judicialsiguieron formalmente residenciadas en la Corona,aunque fueron desplazadas paulatinamente alParlamento. Otra cosa sucedió y sucede en EstadosUnidos, en donde dicha función ha venido siendo des-empeñada por los propios órganos judiciales. El trabajoaborda en términos diacrónicos la evolución seguida porel Consejo General del Poder Judicial en España, luegode abordar los precedentes de la institución en el de-recho comparado.

The idea of a specific Constitutional function of theCouncils for the Judiciary or to be more precise, the ideaof becoming aware of its existence and thinking of it, is arelatively new notion. During the period of the absolutemonarchy, the jurisdictional functions were incorporatedwithin the Crown prerogatives. The people in charge ofmaking Justice were mere representatives of theMonarch- the truly owner of the legal power. With theConstitutional Monarchy, the tasks and duties we considerto belong to the General Council of the Judicial Powernowadays, were initially deposited on the Crown, at leastformally. But they moved little by little to the Parliament. Adifferent example is that of the USA since this function hasbeen performed by the judiciary organs from the verybegging. This work deals diachronically with the evolutionof the General Council of the Judicial Power in Spain.Then it deals with the precedents of this institution inComparative Law.

resumen//abstract

PPaallaabbrraass CCllaavvee::- El gobierno del poder judicial.- El Consejo General del Poder Judicial(naturaleza y funciones).- Los vocales del Consejo General delPoder Judicial.

KKeeyy WWoorrddss::- The government of Judiciary. - The General Council for the Judiciary(nature and functions).- The members of the General Councilfor the Judiciary.

1 P. Lucas Murillo. “El gobierno del Poder Judicial: losmodelos y el caso español”. Rev. de las CortesGenerales. núm. 35. 1995. pág. 179.


Un contexto general sustancialmente distinto es elque se da en EEUU lo que conlleva, como hamostrado L. López Guerra2, que esta función hayavenido siendo desempeñada por los propios órganosjurisdiccionales que históricamente han ostentadouna amplia gama de competencias administrativassin perjuicio de que, en su nivel superior, en la justiciaestatal el órgano jurisdiccional de mayor rango decada uno de los Estados y en la justicia federal unaJudicial Conference presidida por el Presidente delTribunal Supremo e integrada por los 13 Presidentesde los tribunales federales de distrito y otros docejueces federales de distrito, adopten las decisionesde carácter más general, en buena medida parango-nables con las que hoy asumen los órganos ad hocde gobierno del Poder Judicial, si bien caracterizadoel ejercicio de tales funciones por un grado dedescentralización muy superior al que existe en elmodelo europeo actual.

En todo caso, tanto en un sistema de organizaciónjudicial como en el otro, lo que hoy podríamos deno-minar “gobierno del poder judicial” carece de recono-cimiento y estatus constitucional.

España, ubicada en el primero de los grupos mencio-nados, no fue una excepción y desde principios delsiglo XIX con la llegada del constitucionalismo de lamano de la Constitución de 1812, texto constitucionalque contempla los primeros pasos de la separacióndel Poder Judicial de la Corona3, el conjunto defunciones que hoy denominamos gobierno del Poder

Judicial permaneció vinculado a las vicisitudes delPoder Ejecutivo, de modo que, cuando a mediadosde siglo el órgano “Gobierno” fue cobrando signi-ficado en un incipiente régimen parlamentario, fue elMinisterio de Gracia y Justicia el que asumirá la tomade decisiones de dirección y organización del PoderJudicial en el marco de una regulación legal que,desde la óptica liberal del último cuarto de siglo XIX,era la auténtica garantía de la independencia judicial.Y el tema discurrirá por tales derroteros hasta laConstitución de 1978 sin que en este punto hayanotables diferencias entre los periodos de hegemonía(y constitucionalismo) de los sectores conservadoresy aquellos otros de predominio progresista.

Por lo demás, dicho modelo de gobierno del PoderJudicial desde el Poder ejecutivo encontrará unaprimera plasmación en el plano normativo en la leyorgánica del Poder Judicial de 1870 y se mantendrásustancialmente igual durante la Restauración,durante la II República e incluso, desde un punto devista estructural, durante los periodos de régimenautoritario, dictadura de Primo de Rivera4 y fran-quismo5. Incluso, paradójicamente, en el primero delos regímenes autoritarios citados se creará enoctubre de 1923 la Junta Organizadora del PoderJudicial (sustituida tres años más tarde por un deno-minado Consejo Judicial) que constituye un primerpaso en orden a limitar la plena disponibilidad quevenía ostentando el poder ejecutivo sobre la organi-zación de la carrera judicial, Consejo que se recu-perará de nuevo ya bajo el franquismo en 1952

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Luis Aguiar de Luque

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EL GOBIERNO DEL PODER JUDICIAL EN LA ESPAÑA ACTUAL; FUNCIONES Y DISFUNCIONES

2 L. López Guerra. “Modelos de gobierno de los jueces”. Parlamento y Constitución. núm. 1. 1997. pág. 21 y ss.

3 “La potestad de aplicar las leyes en las causas civiles y criminales pertenece exclusivamente a los tribunales. Ni las Cortes,ni el rey podrán ejercer en ningún caso las funciones judiciales, avocar causas pendientes ni mandar abrir los juiciosfenecidos”. Arts. 242 y 243 de la Constitución de 1812

4 Véase M. Lanero Táboas. Una milicia de la Justicia. La política judicial del franquismo (1936/1945). CEC. Madrid. 1996. págs.54 y ss.

5 “El Régimen de Franco no tuvo necesidad de derogar en bloque la normativa que desde la Ley Orgánica de 1870 regulabael funcionamiento de la Administración de Justicia, legislación que ofrecía suficientes resquicios para la tradicional prácticainvasora del Ministro de Justicia. Aun así dicha legislación fue retocada para potenciar el control expreso del Gobierno sobre elaparato judicial” J. Cano Bueso. “Notas sobre la ‘Administración’ de Justicia en el Estado Totalitario. Especial referencia a laEspaña de Franco”. Anuario de Derecho Público y Estudios Políticos. Granada. 1988. núm. 1. pág. 19.


6 Véase C. Mortati. Instituzioni di Diritto Pubblico. Cedam. Padova. 1976. vol. II. Pág. 1285

7 Un análisis de los Consejos francés e italiano como inmediatos precedentes de nuestro CGPJ puede verse en, M. TerolBecerra. El Consejo General del Poder Judicial. CEC. Madrid. 1990. págs. 53 y ss., P. Lucas Murillo. “La experiencia europeadel Consejo de la Magistratura”. Revista del Poder Judicial. núm. 52.1998 y más recientemente M. Ballester Cardell. El ConsejoGeneral del Poder Judicial. Su función constitucional y legal. CGPJ. Madrid. 2007.

integrado básicamente por magistrados de la Sala deGobierno del Tribunal Supremo. Bien es verdad quetanto uno como otro régimen se inician con sendasdepuraciones en el seno del estamento judicial quegarantizarán desde los primeros momentos la lealtadde éste a la nueva situación.

Este panorama en el derecho comparado (y suparalela evolución en la historia constitucional denuestro país) cambiará sin embargo sustancialmenteen el constitucionalismo europeo ulterior a la II guerramundial que pasará a ocuparse explícitamente deesta cuestión alumbrando un tercer modelo degobierno del Poder Judicial mediante el estableci-miento de un órgano ad hoc para el desempeño deesta función. Francia primero con la incorporación a laConstitución de 1946 de un Consejo Superior de laMagistratura (arts. 83 y 84) y poco después Italia conla creación en la Constitución de 1947 de un órganocon igual denominación (arts. 104/107) serán losordenamientos pioneros de dicho nuevo modelo.

Sin duda la existencia en ambos países en el periodoinmediatamente anterior de regímenes políticos nodemasiado preocupados por realizar la idea de laseparación de poderes (Vichy y el fascismo) o, dichoen sentido contrario, con regímenes proclives a inje-rirse en el funcionamiento e independencia del PoderJudicial, contribuirá decisivamente en la aparición deestos órganos de nuevo cuño destinados a protegerla autonomía e independencia del Poder Judicialrespecto a los restantes poderes del Estado y, enparticular respecto al Poder Ejecutivo. Pero estasinnovaciones constitucionales también ponen demanifiesto la toma de conciencia que se produce amediados de siglo XX acerca de la dimensiónorgánico-organizativa del Poder Judicial, que va másallá de su dimensión estrictamente jurisdiccional; unaconsideración del Poder Judicial como organización

compleja y sui generis que precisa ser dirigidatambién con criterios propios no siempre coincidentescon los que guían la actuación de los poderes másinmediatamente políticos.

Obviamente, como no podía ser de otro modo, másallá de la coincidencia semántica en la denominaciónde estos órganos y el común propósito que ambosordenamientos comparten por configurar un órganoespecífico de gobierno del Poder Judicial en cuantoorganización sui generis, que permita reforzar lasgarantías de independencia del Poder Judicial en sudimensión jurisdiccional, las diferencias entre uno yotro Consejo de la Magistratura son notables.Regulación constitucional más parca y mayorpresencia en dicho órgano del Poder Ejecutivo en elmodelo francés, frente a una regulación más extensay explícita en la Constitución italiana, así como uncarácter más representativo de la carrera judicial en elConsejo italiano, al que con frecuencia se le calificacomo expresión del autogobierno de la judicatura6,son las diferencias más notables.

En todo caso, no es cuestión de detenerse aquí en losrasgos y operatividad de estas instituciones degobierno del Poder Judicial, sobradamente estu-diadas por la doctrina constitucional de sus respec-tivos países e igualmente suficientemente analizadasentre nosotros.

Lo que interesa destacar aquí es que el surgimientode éste tercer modelo de gobierno del Poder Judicialse extenderá ampliamente en el constitucionalismoeuropeo de la segunda mitad del siglo XX, así comoen numerosos países de Iberoamérica.

Y por supuesto, que dicho modelo estará muypresente en el proceso constituyente español7 donde,desde los mismos inicios, aparecerá la idea de



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otorgar expressis verbis el gobierno del Poder Judiciala un órgano ad hoc denominado Consejo General delPoder Judicial (en lo sucesivo CGPJ), sin que a lolargo de los debates constituyentes se registrendiscrepancias significativas acerca de esta cuestión.

El resultado final son los conocidos apartados 2º y 3ºdel art. 122 de la Constitución que instituyen el CGPJcomo órgano de gobierno del Poder Judicial,reservan el desarrollo de su régimen jurídico espe-cífico a la Ley Orgánica del Poder Judicial (en losucesivo LOPJ), atribuyen a éste nuevo órgano unconjunto de competencias mínimas (“nombra-mientos, ascensos, inspección y régimen discipli-nario”) y sientan las líneas generales de sucomposición al señalar que el CGPJ “estará integradopor el Presidente del Tribunal Supremo, que lopresidirá, y por veinte miembros nombrados … doceentre Jueces y Magistrados de todas las categoríasjudiciales, en los términos que establezca la leyorgánica, cuatro a propuesta del Congreso de losDiputados y cuatro a propuesta del Senado, elegidosen ambos casos por mayoría de tres quintos de susmiembros”.

Sobre tales presupuestos constitucionales, será laLOPJ cuya primera versión data de 1985 (concreta-mente la LO 5/1985 de 1 de julio, reiteradamentemodificada, hasta el punto de ser el cuerpo legalvigente que ha sido objeto de mayor número dereformas), el texto normativo por excelencia al quecorresponde desarrollar y concretar tanto en el planoorgánico, como en el funcional el régimen jurídico deésta –para nosotros– novedosa8 institución.

No se agotan aquí las indicaciones que nuestro textoconstitucional contiene respecto al gobierno delPoder Judicial por cuanto el aptdo 1º de ese mismo

art. 122 reserva a la LOPJ, entre otras cuestiones, laregulación del gobierno de Juzgados y Tribunales, loque, en cierta medida, puede ser consideradorespecto a los textos constitucionales que le sirvieronde precedente como un paso más en el proceso deconstitucionalización de una nueva función constitu-cional dotada de un régimen específico cual es lafunción de gobierno de Juzgados y Tribunales, estoes, del Poder Judicial. Función de gobierno que en sunivel superior es desempeñada por el CGPJ (art.122.2 CE) y en un plano inferior y con subordinacióna aquel, erá ejercida por aquellos órganos degobierno que la LOPJ establezca.

A la luz de tales consideraciones introductorias ygenerales, mi propósito en las páginas que siguen esanalizar cómo han operado las instituciones degobierno judicial y, muy en particular, el citado órganosuperior de gobierno, sus funciones, disfunciones eintentos de reforma (culminados o fallidos) que hantenido lugar en nuestro país desde que en 1981comenzara a funcionar el primer CGPJ, funciona-miento que en la práctica –no es ningún descubri-miento– no parece que haya resultado enteramentesatisfactorio para amplios sectores judiciales, acadé-micos o de la opinión pública.9

Para cumplir tales propósitos me centraré en los dosaspectos clave de esta institución, su composición (ymodo de selección de sus integrantes) y sus compe-tencias. Sin embargo, creo que tanto en la regulaciónconstitucional y legal del órgano superior de gobiernodel Poder Judicial como en sus frecuentes reformas ala búsqueda de unos resultados más satisfactorios yen las reiteradas disputas entre los diferentessectores del espectro político y del estamento judicial,laten divergencias más de fondo acerca de la natu-raleza de la institución y la misión constitucional que

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8 Al emplear el calificativo de “novedosa” me refiero obviamente a su configuración actual a partir de la toma de conciencia delcarácter del Poder Judicial como organización estatal singular que precisa una específica función de gobierno dotada de suspropios perfiles.

9 El desencanto con esta institución durante el mandato del V Consejo del Poder Judicial ha alcanzado tales cotas que no hanfaltado voces en los medios de comunicación reclamando su pura y simple desaparición. Por todas J. Mª. Ruiz Soroa. “¿Quéhacer con el poder judicial?” Diario El País. 25 de marzo de 2008. pág. 39.


ésta debe desempeñar. Por ello y con carácter previo,dedicaré unas páginas a examinar la naturalezajurídica de este órgano, su posición en el sistema dedivisión de poderes y el papel constitucional que lamisma debe desempeñar.

1 NATURALEZA DEL CGPJ Y SU UBICACIÓNEN EL PRINCIPIO DE SEPARACIÓN DEPODERES

Analizar la naturaleza jurídica de una institución queviene diseñada por la Constitución en sus elementosmás significativos, puede quizás parecer unapretensión academicista que no tiene demasiadointerés en un trabajo de esta índole. Sin embargo, sieste tema se aborda aquí es debido a la fuertepolémica que dicha cuestión ha suscitado en muchosámbitos (constitucionales, políticos, judiciales, acadé-micos, etc) y la proyección que éste ha tenido en elentendimiento actual de este órgano.

Dos son las dimensiones que más claramente planteael tema desde dicha perspectiva.

(A) Por un lado, es preciso contemplar el significadoque tiene el CGPJ en si mismo considerado y en surelación con el estamento judicial; es lo que podríadenominarse naturaleza del CGPJ ad intra del PoderJudicial, (esto es, si es un órgano de autogobierno ode heterogobierno del Poder Judicial), tema que sibien en sus contornos más generales está hoy enbuena medida resuelto por el Tribunal Constitucionalcon su jurisprudencia sentada en 1986 (SSTC 45 y108 de 1986), sin embargo sigue siendo todavíaobjeto de controversia cuando el análisis del tema sedesliza hacia aspectos más concretos y puntuales. Ysobre todo, es preciso volver de nuevo la miradasobre el tema porque las ideas esenciales en torno alas que giró la polémica en la primera mitad de losaños 80, siguen inspirando muchas de las líneas de

actuación de este órgano en la actualidad en el ejer-cicio cotidiano de sus funciones, probablementeporque se tiene la percepción de que tales plantea-mientos siguen siendo dominantes en ampliossectores de la carrera judicial. Buena prueba de elloes que una de las más recientes monografías sobreeste tema lleva precisamente por título El fracaso delautogobierno del Poder Judicial10.

(B) Y una segunda faceta que el tema plantea es elanálisis de lo que podría denominarse dimensión adextra de la naturaleza del CGPJ, esto es, la posiciónde este órgano en nuestro sistema de división depoderes. Dimensión igualmente problemática y conindudable repercusiones prácticas, muy en particularsi se tiene en cuenta la irremediable confluencia quese produce en el ejercicio de sus respectivasfunciones entre el CGPJ de un lado, al que el art.122.2 CE define como órgano de gobierno de PoderJudicial y, de otro, el Gobierno de la Nación, tradi-cional titular de buena parte de las competenciasahora atribuidas al CGPJ, y al que el art. 97 CE enco-mienda la dirección de la política interior, lo que cier-tamente comprende también la dirección de lapolítica en materia de Justicia (sin olvidar las even-tuales competencias que puedan corresponder a losConsejos de Gobierno autonómicos).

Una y otra faceta de la cuestión se analizarán separa-damente a continuación.

A. LA NATURALEZA DEL CGPJ AD INTRA DELPODER JUDICIAL

La idea central que guía los primeros años de vida deesta institución, con el refrendo de amplios sectorespolíticos es que el CGPJ es la materialización de unpretendido consustancial principio de autogobiernodel Poder Judicial, derivado de la configuración deeste último como uno de los tres poderes clásicos delEstado. Si las Cortes y el Gobierno gozan de autogo-



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10 D. Iñiguez Hernández. El fracaso del autogobierno judicial. Thomson/Civitas. Madrid. 2008.


bierno, parecerían preguntarse los defensores deestas tesis, ¿por qué no va a disfrutar también deautogobierno el tercer poder del Estado, el PoderJudicial, autogobierno que bien podría entendersematerializado en el CGPJ? La respuesta afirmativa adicho interrogante se refuerza por los defensores deestas tesis, afirmando que el autogobierno del PoderJudicial constituye un instrumento esencial para lagarantía del principio vertebrador por excelencia delestatuto judicial: el principio de independencia. Así,ya en la primera Memoria elaborada por el CGPJ enel año 1981 se puede leer: «Un sistema de gobiernoautónomo del Poder Judicial no sólo completa ycierra el cuadro de garantías para su independencia,sino que constituye solución adecuada para el logrode un mejor y más eficaz funcionamiento de laAdministración de Justicia. En cuanto a la primeraafirmación debe tenerse en cuenta que si es notaesencial a todo Poder estatal su capacidad paragobernarse a sí mismo, no parecen razones de pesopara que el Judicial suponga una excepción a talregla de autogobierno. Y en cuanto a lo segundo,debe igualmente admitirse que si el gobierno de unpoder supone la selección de unos fines y objetivos acuya consecución se tiende, mediante la aplicaciónde los medios materiales y humanos de que sedisponga, nada mejor para asegurar el adecuadologro de tales fines que la atribución a aquél de facul-tades para la programación de los medios necesariospara el cumplimiento de su función».

A mayor abundamiento, la caracterización del CGPJcomo órgano de autogobierno del Poder Judicialtiene –para esta corriente de opinión– una ciertaprolongación lógica y obligada con lo anterior y queconsiste en considerar al Consejo como órgano derepresentación del Poder Judicial y, en últimainstancia, del colectivo de Jueces y Magistrados. Si elPoder Judicial está encarnado en todos y cada unode los Jueces y Magistrados individualmente consi-derados y el Consejo, además de ser un órgano nota-blemente numeroso (lo que contribuye a proyectar enel imaginario colectivo la idea de representaciónpolítica), tiene una composición en la que predominan

los miembros pertenecientes a la carrera judicial, que,a mayor abundamiento, intervienen directamente ensu designación por mecanismos electivos, porque–según los partidarios de dicha tesis– así lo ha esta-blecido la Constitución y ratificado el legislador de1980 (LO 1/1980, de 10 de enero), el CGPJ, ademásde órgano de autogobierno de Poder Judicial, estambién su representante.

Esta tesis, dominante como he dicho en la primeramitad de los años 80 en amplios sectores de lacarrera judicial, encontró su más elocuente materiali-zación en el conflicto de atribuciones promovido porel primer CGPJ (Presidencia de F. C. Sainz de Robles)contra los acuerdos parlamentarios del Congreso y elSenado que aprobaban la LOPJ de 1985 y con ella lareforma del sistema de nombramiento de vocalesjudiciales. Concretamente según sintetiza el propioTribunal Constitucional en la sentencia 108/86, «elmeollo de las alegaciones de los recurrentes consisteen sostener que la independencia judicial y la exis-tencia constitucional del Consejo comportan el reco-nocimiento por la Constitución de una autonomía dela Judicatura, entendida como conjunto de todos losMagistrados y Jueces de carrera, y, en consecuencia,la facultad de autogobierno de ese conjunto deMagistrados y Jueces cuyo órgano sería precisa-mente el Consejo».

El Tribunal Constitucional en las SSTC 45 y 108 de1986, al margen de declarar conforme con laConstitución el nuevo sistema parlamentario denombramiento de vocales judiciales implantado por laLOPJ de 1985, desmontará en términos taxativos laconstrucción que se acaba de exponer: el constitu-yente «ha querido crear un órgano autónomo quedesempeñe determinadas funciones, cuya asunciónpor el Gobierno podría enturbiar la imagen de inde-pendencia judicial, pero sin que de ello se derive queese órgano sea expresión del autogobierno de losjueces» (STC 108/1986. FJ. 8º).

Pero más allá de esta constatación, para una correctacomprensión de la naturaleza y significación actual

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del CGPJ, quizás sea bueno volver de nuevo, veinteaños después, sobre los principales conceptos eideas sentados en aquella jurisprudencia.

a) Independencia judicial, autogobierno judicial,representación del Poder Judicial y CGPJ

Aunque nada dice de modo explícito el art. 122, noparece necesario emplear mucho esfuerzo paraafirmar que el CGPJ se concibe en los países denuestro entorno y se incorpora a la Constitución de1978 como instrumento destinado a reforzar laposición de independencia de Jueces y Magistrados;y tampoco argumentar muy prolijamente acerca de larelevancia de este principio de independencia comoelemento constitutivo y distintivo del Poder Judicial,«pieza esencial de nuestro ordenamiento como del detodo Estado de Derecho» (STC 108/86. FJ. 6º).

Sin embargo sí que parece conveniente ahondar algomás en el alcance y significado de dicho principio yaque es en nombre de éste donde se inicia la cadenade mixtificaciones en relación con conceptos clavedel régimen jurídico del Poder Judicial, que desem-bocan en la tesis del autogobierno de éste.

Porque el problema no es que se preconice el auto-gobierno de un determinado poder del Estado, elPoder Judicial, en cuanto rasgo implícito de laconcepción constitucional de éste. En cierta medidabien puede afirmarse que el Congreso, el Senado y,en menor medida, el Gobierno como cabeza delPoder Ejecutivo gozan de un cierto grado de autogo-bierno si por tal se entiende que tales estructuras(órganos) constitucionales ostentan autonomía pararegular el modo de ejercer sus competencias (auto-nomía reglamentaria), para elaborar, aprobar ygestionar su presupuesto (autonomía presupuestariay de gestión) o para elegir a sus órganos de dirección(autogobierno en sentido propio). El problema es queno es ese en absoluto el significado y contenido que

la expresión autogobierno alcanza cuando se aplicasobre el Poder Judicial. En este sentido, y paraempezar por lo más general, es preciso recordar queel Poder Judicial tanto por su estructura, como muyespecialmente por la función que desempeña en elesquema de división de poderes y la consiguienteposición que sus miembros ostentan en razón de lasingularidad de tal función, nada tienen que ver conlos aspectos análogos de las Asambleas parlamen-tarias o el Gobierno.

Si el Poder Judicial se interpreta en un sentido fun-cional, como parece predominar en la regulación cons-titucional, son cada uno de los Jueces y Magistradosquienes con ocasión del ejercicio de la potestad juris-diccional encarnan el Poder Judicial. Y desde esa pers-pectiva, el Poder Judicial no puede constituir un sujetocolectivo capaz de autogobernarse, sino una suma detitulares individuales de potestad jurisdiccional que, porla singular naturaleza de la función que desempeñan(resolver con arreglo a Derecho las controversias quese les planteen) es necesario que gocen de un esta-tuto y posición en el ordenamiento que les proteja deeventuales injerencias; esto es, es necesario quetengan garantizada su independencia de juicio paraque el ejercicio de la labor jurisdiccional esté exclusi-vamente sometido a la ley.

La independencia judicial, elemento constitutivo ydistintivo de este Poder, no es un derecho de losmiembros de la carrera judicial, sino una posición oestatus singular que el ordenamiento reconoce aéstos a fin de protegerlos frente a interferenciasexternas en el ejercicio de la función jurisdiccional queen exclusiva les corresponde. Se trata por tanto deuna prerrogativa funcional que cobra su auténticadimensión en la medida en que satisface la finalidada la que sirve: la exclusiva sumisión del Juez a la ley.Como bien escribe M Gerpe11 «desde la Constitución,la independencia judicial, aunque atribuida a Jueces yMagistrados, no puede ser interpretada –ni exclusiva,



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11 M Gerpe Landín. “La configuración constitucional del CGPJ” en en La democracia constitucional. Estudios en homenaje alProfsr. F. Rubio Llorente, CEPC, Madrid, 2002. pág. 999.


ni prioritariamente- como un derecho del Juez; enúltimo término expresa un derecho fundamental delciudadano a una decisión judicial imparcial comorequisito incardinado en la tutela judicial efectiva». Laindependencia judicial así entendida, está caracte-rizada por una irreductible individualidad que noprecisa su integración en un sujeto colectivo que seautogobierne para estar adecuadamente garantizada.Más bien al contrario. Esa disolución del Juez indi-vidual en el sujeto colectivo puede constituir un riesgopara la independencia, que encuentra sus más firmesgarantías en la certeza que ofrece un estatuto judicialformalizado por el legislador, y un monopolio o exclu-sividad en el ejercicio de la potestad jurisdiccional12.

Para salvar esta contradicción los defensores de latesis del autogobierno judicial se ven obligados aefectuar una singular sublimación en sucesivas fasesen la que la suma de Jueces y Magistrados, se tornaprimero en Judicatura, y más tarde en Poder Judicial.La independencia de Jueces y magistrados que sirvede fundamento para el autogobierno del PoderJudicial termina convirtiéndose a través de unproceso de ida y vuelta en el autogobierno del esta-mento judicial a través del CGPJ.

Sin embargo, como bien dice el TribunalConstitucional en la STC 108/1986, el autogobiernodel Poder Judicial ni es consecuencia obligada deldiseño que el constituyente realizara de este tercerpoder del Estado, ni es exigencia necesaria para quela independencia judicial se encuentre más correcta-mente garantizada, ni está implícito en la existenciade un órgano específico de gobierno del PoderJudicial denominado CGPJ que sea la materializacióndel autogobierno judicial, porque ni la función que laConstitución atribuye a este órgano (acotada aaquellas competencias que permitan lograr una mejorgarantía de la independencia judicial), ni su compo-sición (que determina la presencia de un 40% demiembros laicos, esto es, de vocales no provenientes

de la carrera judicial en el mismo) permiten atribuir talsignificado al Consejo.

El resultado de este tipo de reflexiones es, como haquedado dicho más atrás, que el TribunalConstitucional rechazará la tesis del autogobierno delPoder Judicial (entendida esta expresión como equi-valente a la suma de Jueces y Magistrados), así comoel entendimiento del CGPJ como expresión y materia-lización de ese autogobierno.

No serán en todo caso irrelevantes estas ideas delCGPJ como expresión del autogobierno del PoderJudicial. Porque si bien no prosperarán en lo relativoal modo de reclutamiento de sus miembros (conindependencia de las valoraciones que puedamerecer el modo de selección implantado en 1985,es lo cierto que veintitrés años después siguenvigentes), sí que en amplios sectores de la clasepolítica y del estamento judicial pervivirá lapercepción subyacente de que el autogobiernojudicial (como opuesto a gobierno dependiente deotras instancias) es una vía funcionalmente adecuadapara garantizar la independencia del Poder Judicial ycon ello la independencia de Jueces y Magistrados.El resultado será que cualquier reducción del ámbitode competencias del CGPJ será interpretado comouna reducción de las garantías de la independenciajudicial. Y, a sensu contrario, a mayor cúmulo decompetencias del sedicente órgano de autogobiernodel Poder Judicial –sostendrán los defensores dedicha tesis– mayor será la independencia de Juecesy Magistrados.

Sin embargo, frente a dicha concepción del CGPJ, lajurisprudencia constitucional citada declara rotunda-mente que dicho órgano queda configurado por laConstitución como (i) órgano constitucional, autónomo(para dejar claramente explicitada la alteridad de esteórgano respecto al Poder Judicial, así como su nodependencia de los restantes poderes del Estado)

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12 M. Gerpe Landín. Ob. cit. págs. 990/991.


(ii)de Gobierno del Poder Judicial, (iii)que tiene por fina-lidad constitucional implícita contribuir a mejorar laindependencia de Jueces y Magistrados.

No obstante, antes de avanzar en el desglose de losdiferentes elementos que integran el precedenteintento de delimitación conceptual del CGPJ, espreciso reparar en una conclusión más a la que llegala jurisprudencia constitucional en orden a delimitar laposición constitucional del CGPJ. Se trata concreta-mente del rechazo no solo de las tesis del autogo-bierno, sino también el entendimiento del CGPJ comorepresentante del Poder Judicial. Y no solo por noconsiderar incardinable en nuestro sistema de sepa-ración de poderes las tesis del autogobierno judicial,sino que tampoco como construcción autónoma,parece que pueda tener cabida en nuestro ordena-miento la consideración del CGPJ como órganorepresentativo del Poder Judicial (entendido éste ensentido funcional) y, en última instancia, considerar alórgano de gobierno del Poder Judicial representantede la Judicatura (o de la carrera judicial). Por más quela composición moderadamente numerosa de dichoórgano, y plural en términos tanto ideológicos comode extracción profesional, rememore una cierta ideade representación política (esto es, de intereses). Enla medida en que el CGPJ tiene por finalidad garan-tizar la independencia no de un sector profesional deservidores públicos, sino de los titulares de lapotestad jurisdiccional para asegurar la exclusivasumisión de éstos a los mandatos de la ley, conferir ala Judicatura sustantividad propia como sujetocolectivo susceptible de ser representado política-mente dotado de unidad orgánica, desvirtuaría lafunción de garantía que se encomienda al Consejo y,en última instancia, vaciaría a dicho órgano de signifi-cación constitucional.

Desde dicha perspectiva tiene, pues, pleno sentido latesis preconizada en su día por el TribunalConstitucional de negar al CGPJ la condición derepresentante del Poder Judicial no solo como prolon-gación del rechazo de las tesis del autogobierno, sinotambién por la incompatibilidad de la noción de repre-sentación política del colectivo judicial con la misión

constitucional encomendada al CGPJ de ser coga-rante de la independencia judicial.

El problema sin embargo se plantea, como ha visto L.Mª. Diez Picazo, cuando la eventual condición derepresentante del Poder Judicial no se desenvuelveen el terreno de la representación política en lostérminos expuestos, sino en el terreno jurídico-procesal de la representación por sustitución para lareivindicación por el CGPJ de competencias jurisdic-cionales que eventualmente pudieran ser invadidaspor otros órganos constitucionales.

El Tribunal Constitucional en su STC 45/1986 se vioobligado a abordar dicha cuestión con cierto detalle.Se trataba allí, como fácilmente se recordará, de unconflicto de atribuciones promovido por el CGPJfrente a los acuerdos del Congreso y el Senado porlos que se aprobaba la nueva LOPJ, texto legal queimponía un nuevo modo de designación de losvocales judiciales del CGPJ, tarea que quedaba apartir de entonces exclusivamente encomendado alas Cámaras. Todo ello, frente a un modelo anteriorque atribuía tal labor a la propia carrera judicial através de un sistema de elecciones internas. El CGPJ,promotor del conflicto, ante una eventual desesti-mación del conflicto por falta de legitimación procesal(con toda evidencia el CGPJ no ostentaba ningunacompetencia en orden al nombramiento de vocales)esgrimiendo una presunta legitimación «por susti-tución» del estamento judicial en cuanto era éste elque se veía privado de competencias para interveniren el nuevo modelo de elección de vocales.

El TC rechazará dicha legitimación al apreciar «una pa-tente falta de correspondencia entre el órgano actor yel sujeto titular de la atribución supuestamente inva-dida» (STC 45/1986. FJ. 5º). O dicho en otros términos,el rechazo a una eventual representación política de lacarrera judicial por el CGPJ se extendía incluso a la re-presentación en términos procesales, decisión plena-mente acertada en esa ocasión porque al ser los actosimpugnados sendos acuerdos parlamentarios queservían para aprobar una ley, no se puede torticera-mente usar esa vía del conflicto de atribuciones como



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cauce para impugnar textos legales, impugnación quetiene su instrumento procesal específico, el recurso deinconstitucionalidad, que cuenta con sus propios cri-terios de legitimación (art. 162.1.a CE).

Por otra parte, el Tribunal entiende igualmente incom-patible la condición del CGPJ como órgano degobierno del Poder Judicial, con la de actuar aefectos procesales como representante del PoderJudicial «pues ello estaría en contradicción con elprincipio constitucional de ‘independencia de Juecesy Magistrados’ (arts. 117.1 CE) y ese presuntocarácter representativo habría de admitirse tambiéndel lado pasivo, sujetando así al miembro integrantedel Poder Judicial a instancias o actuaciones judi-ciales del propio Consejo».

Finalmente, y a mayor abundamiento, contemplado eltema desde el plano de la legalidad ordinariaentonces (y todavía hoy) vigente, el TribunalConstitucional entendió desde una perspectivageneral que «los conflictos posibles entre Juzgados yTribunales y otros órganos del Estado tienen previstosotros cauces procedimentales en los que no tienecabida el propio Consejo», extremo este último cues-tionado, con acierto, por Diez Picazo que ve en elconflicto de atribuciones sustanciado en sede consti-tucional un cauce pro futuro que puede ser operativopara que los órganos judiciales, sustituidos para laocasión por el CGPJ, puedan promover este tipo deconflictos «cuando estos hayan dado muestras desentirse perturbados en sus atribuciones»13.

b) El CGPJ como órgano constitucional autónomo degobierno del Poder Judicial

Analizadas las visiones en negativo del CGPJ, tocaahora el turno reflexionar sobre los rasgos en positivo

que caracterizan al órgano de gobierno del PoderJudicial, caracterizaciones que se pueden sintetizaren las tres nociones precedentemente enunciadas:órgano constitucional, órgano autónomo y órgano degobierno.

Al margen de la condición del CGPJ como órgano delgobierno del Poder Judicial, que deriva directamentede la dicción constitucional, la primera aproximaciónconceptual realizada en sede académica a la natu-raleza jurídica de este órgano es para calificarlecomo «órgano constitucional»14, lo que con todaprobabilidad no fue ajeno a la fuerte polémicadesatada en la doctrina italiana unos años antessobre esta cuestión, así como la explícita incorpo-ración del CGPJ al elenco de «órganos constitucio-nales» legitimados para interponer el conflicto deatribuciones que contiene el art. 59 de la LOTC,circunstancia esta última que sin duda ha influidopara que dicha caracterización del Consejo hayasido también acogida por buena parte de la doctrinaespañola objeto. En todo caso, es preciso dejarigualmente constancia de que tampoco han faltadoautores que han puesto en cuestión dicha tesis porentender que el CGPJ, a la luz de la regulación quede dicho órgano ofrecía la Constitución, no seadecúa plenamente a los rasgos que desde el puntodogmático definen esta categoría; como más rele-vante la no esencialidad del órgano para satisfacerlas funciones constitucionales que plasman la orde-nación constitucional del poder. Y es que, en verdad,el propio Tribunal Constitucional ha relativizado nota-blemente la inexcusabilidad de este órgano parasatisfacer la funciones constitucionales que se leencomiendan al afirmar de éste que es «una soluciónposible en un Estado de Derecho, aunque no es suconsecuencia necesaria, ni se encuentra en lamayoría de los ordenamientos jurídicos actuales»(STC 108/86. F. J. 7º).15

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13 L. Mª. Diez Picazo. Régimen constitucional del Poder Judicial. Civitas, Madrid. 1991, pág.137.

14 J. L. Albacar. En AAVV. Jornadas de Estudio sobre el Consejo General del Poder Judicial. CGPJ/Editora Nacional, Madrid,1983. pág. 125.

15 Así, por todos, véase a favor L. Mª. Diez Picazo, Ob. cit. págs. 133/135 y en contra M. Terol. Ob. cit. págs. 141/1154.


No obstante, más allá de disquisiciones dogmáticas ycon independencia de las consecuencias que puedaimplicar el otorgar al CGPJ dicha caracterización, loque si es cierto es que la Constitución contempla explí-citamente este órgano, le confiere una determinadamisión, determina su composición y establece lascompetencias esenciales que debe asumir, lo queunido al mencionado art. 59 de la LOTC permitensostener desde el punto de vista de derecho positivoque si no es un órgano constitucional, ciertamentereúne bastantes de los requisitos que definen a esacategoría. Y, desde el punto de vista orgánico, elrégimen jurídico que para dicho órgano ha fijado laLOPJ comporta que éste goza de autogobierno(designa a su Presidente y Vicepresidente), autonomíaorganizativa, financiera, presupuestaria, de gestión desu propio personal y autonomía reglamentaria paraestablecer sus normas de organización y funciona-miento, rasgos que parecen claramente situar al CGPJen la órbita de los órganos constitucionales.

La caracterización del CGPJ como órgano autónomo,frente a la que se acaba de examinar, carece de reco-nocimiento explícito en los textos normativos siendo lajurisprudencia constitucional a quien corresponde elempleo de dicha expresión («La finalidad del Consejoes, pues, privar al Gobierno de esas funciones y trans-ferirlas a un órgano autónomo y separado». STC108/86. F. J. 7º). Sin embargo, en la práctica, la defi-nición del CGPJ como «órgano autónomo» se harevelado como una de las piezas centrales a la horade definir la posición constitucional de este órgano ennuestro sistema de división de poderes, por cuanto esesa equidistancia respecto a los restantes poderes yórganos constitucionales donde reside la legitimidaddel mismo para fungir como órgano de gobierno delPoder Judicial contribuyendo a garantizar la indepen-dencia de Jueces y Magistrados.

El CGPJ es así un órgano autónomo, independiente yno subordinado a los poderes legislativo y ejecutivo enel ejercicio de las funciones que tiene encomendadas.Sin embargo, aun siendo cierto en términos jurídicostal carácter autónomo del CGPJ, no han faltado

quienes han creído ver contrario a tal condición elactual sistema de designación de sus miembros encuanto pueda acarrear que su actuación sea media-tizada por las mayorías parlamentarias que les handesignado convirtiéndose su actuación cotidiana enuna estricta proyección de las corrientes ideológicaspresentes en la vida parlamentaria.

Es innegable que es ésta una percepción muyextendida en la opinión pública. Pero que esto puedaen la práctica resultar así en ocasiones, no puededesvirtuar en términos jurídicos su condición deórgano autónomo pues el CGPJ ejerce sus funcionescon plena autonomía jurídica tanto respecto a lasCámaras que participan decisivamente en la desig-nación de sus miembros como en relación con elGobierno, tradicional titular de buena parte de lascompetencias ahora ejercidas por el CGPJ y con elque con frecuencia concurre en importantes espacioscompetenciales. Pero es que, además, ese parale-lismo en los alineamientos ideológicos en el ámbitopolítico-parlamentario y en la toma de decisiones enel seno del CGPJ con ocasión del ejercicio de susfunciones, en mi opinión no se debe tanto al modo dedesignarse sus miembros, cuanto al tipo de compe-tencias que le han sido encomendadas y, en últimainstancia, a un erróneo entendimiento de su misiónconstitucional a partir de un entendimiento del mismoexcesivamente apegado a las ideas de autogobiernojudicial o, más aun, a su variante de órgano de repre-sentación de la judicatura. De lo primero me ocuparéalgo más tarde. De la misión constitucional del CGPJcomo órgano de gobierno del Poder Judicial y supapel en el principio de separación de poderes, meocuparé en el apartado que sigue inmediatamente acontinuación.

Finalmente, dice expresamente la Constitución que elCGPJ es el órgano de gobierno del Poder Judicial, locual automáticamente excluye que desempeñe tareasde orden jurisdiccional o satisfaga funciones repre-sentativas. E inclusive, sin perjuicio de lo que se diráa continuación, tiene delimitado su alcance en razónde la misión constitucional que desempeña; se



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trataría de encomendar obligadamente al Consejoaquellas facetas del gobierno de la judicatura que«más pudieran enturbiar la imagen de independenciajudicial», o más precisamente «aquellas que máspueden servir al Gobierno para intentar influir sobrelos Tribunales: de un lado, el posible favorecimientode algunos Jueces por medio de nombramientos yascensos; de otra parte, las eventuales molestias yperjuicios que podrían sufrir con la inspección y laimposición de sanciones» (STC 108/86. F. J. 7º). Elalcance de esa función de gobierno del CGPJ seanaliza a continuación.

B. LA NATURALEZA DEL CGPJ AD EXTRA: LAPOSICIÓN DE ÉSTE EN EL SISTEMA DE DIVISIÓNDE PODERES

Cuestión distinta, aunque evidentemente estrecha-mente conectada con las cuestiones que se acabande exponer, es cuál sea el significado y alcance de lafunción constitucional de gobierno que laConstitución encomienda al CGPJ. Porque no sepuede ignorar que cuando el término «gobierno», queen sentido genérico es equivalente a dirección,impulso de líneas de acción, mando, emisión deórdenes, etc, se proyecta sobre un sector del Estadotan singular como el que es objeto de la acción delCGPJ, irremediablemente cobra un significado nota-blemente distinto al habitual.

En su dimensión ad intra porque el destinatario osujeto pasivo de esa función de gobierno es el PoderJudicial, esto es, un colectivo de servidores públicos(Jueces y Magistrados) y un conjunto de órganos enque aquél se organiza para el cumplimiento de susfunciones (Juzgados y Tribunales), que tienen comoprincipal característica tener reconocido por el ordena-miento un estatus propio y particular regido por el prin-

cipio de independencia. Y esta singularidad modula demodo inexcusable y da perfiles propios a la función degobierno que sobre estos individuos y órganos puedaejercerse, por cuanto en ningún caso podrá éstaafectar al ejercicio de la potestad jurisdiccional en simisma, que les es propia. O como ha señalado P. Sala,«el gobierno de los jueces tiene que ser rigurosamenteexterior al momento jurisdiccional; en consecuencia, lalabor gubernativa en el Poder Judicial sólo puedequedar referida al desarrollo del estatuto jurídico deljuez... ha de quedar, por tanto, limitada al tema de losnombramientos, ascensos, inspección y régimen disci-plinario de jueces y magistrados».16

Pero también en su dimensión ad extra la función degobierno del Poder Judicial que el art. 122 CE enco-mienda al CGPJ exige una profunda revisión respectoa la posición que éste ocupa en el marco de la divisiónde poderes, posición que nada tiene que ver los conte-nidos habitualmente se asocian a dicha expresión.

Que la función de gobierno que el Consejodesempeña quede acotada a la administración delestatuto jurídico propio de los miembros del PoderJudicial en aras de garantizar su independencia,claramente remite a un elenco de competencias y atri-buciones tasadas que nada tiene que ver con las queostenta el Gobierno y el Parlamento (entre nosotros,las Cortes). En tanto que estos últimos se sitúan indu-bitadamente en el ámbito de «lo político», el CGPJ,constitucionalmente inserto en el Título VI de laConstitución, esto es, formando parte (aunque seapara desempeñar facultades de dirección y organi-zación) de la estructura organizativa denominada«Poder Judicial», ha de situarse indubitadamente en elámbito de «lo jurídico». O dicho en otros términos, entanto que los primeros gozan de un posición de claralibertad política ordenada a la creación de la ley y elDerecho, el segundo está exclusivamente llamado ala realización y aplicación del principio de legalidad y,

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16 P. Sala. «El gobierno del Poder Judicial». En Constitución y Poder Judicial. XXV aniversario de la Constitución de 1978. CGPJ.Madrid 2003. pág. 228; en el mismo sentido, aunque desde una perspectiva general, esto es, no referido a España, véasetambién P. Lucas Murillo. Ob. cit. 1995.


en ese ámbito, sus funciones, sean éstas jurisdiccio-nales (las que ejercen Jueces y Magistrados), guberna-tivas, administrativas o de gestión procesal (quecorresponden al CGPJ y a los restantes órganos degobierno de Juzgados y Tribunales), carecen de lalibertad de disposición propia de los órganos políticos.

Varias razones parecen confirmar esta posición delCGPJ en el sistema de división de poderes.

De una parte, aunque sobradamente conocido,quizás sea bueno recordar que en las democraciasconstitucionales contemporáneas la función degobierno (asociada a las nociones de dirección eimpulso de los restantes poderes públicos queostenta el órgano gubernamental) es, junto a lacreación de normas que se encomienda al legislativo,la que encarna el «indirizzo politico». Se caracterizaéste porque la acción del poder orientada a la conse-cución de los intereses generales no se hallasometida a parámetros preestablecidos; son por elcontrario los criterios ideológicos y de oportunidad losque guían dicha acción. El contrapeso, como esigualmente conocido, es que tales actos se hallancotidianamente sometidos al control parlamentario y,en última instancia, al control por la ciudadaníamediante las consultas electorales que periódica-mente se celebran. Sin embargo, no es ésta ni la natu-raleza, ni la posición del CGPJ en el esquema dedivisión de poderes. Y, por tanto, tampoco es ésta larelación con la ley y el Derecho que le corresponde alConsejo en nuestro ordenamiento que en absoluto sepuede parangonar con la que tienen el Gobierno y lasCortes, por más que la Constitución lo defina comoórgano de gobierno del Poder Judicial. El CGPJ, portanto, es un órgano titular de unas competenciastasadas y delimitadas por el ordenamiento, tanto en

su alcance, como en su contenido, sin que quepaentender que queda en manos del propio Consejo lacompetencia para definir su propia competencia opara adoptar sus decisiones exclusivamente desdeparámetros políticos o ideológicos.

Lo anterior no es obstáculo para que el Consejo gocede unos ciertos márgenes de disponibilidad en el ejer-cicio de sus funciones, como por lo demás sucedecon tantos otros órganos de naturaleza adminis-trativa, que son titulares de competencias administra-tivas de carácter discrecional en las que el legisladordeja un amplio margen de disponibilidad con ocasiónde su ejercicio. Discrecionalidad o libertad de dispo-nibilidad del contenido de las acciones del CGPJ quepueden comportar una cierta participación de éste enla dirección y determinación de la política judicial17.Pero ello no quiere decir que el Consejo participe delindirizzo politico de que gozan el Gobierno y lasCortes, ni que el CGPJ sea un órgano político ensentido estricto, pues el único control al que estánsometidos sus actos es el que ejerce la Sala 3ª delTribunal Supremo para examinar la adecuación deéstos al ordenamiento (art. 143.2 LOPJ).

Lo contrario constituye una contradicción que puedellegar a desvirtuar por completo el cumplimiento de lamisión constitucional para la que el Consejo fuecreado, esto es, garantizar la independencia delPoder Judicial. Como ha quedado apuntado másatrás, la independencia de que goza el Juez tienecomo primera finalidad asegurar la exclusiva sumisiónde éste a la ley; pero también cabe afirmar en sentidoinverso que la ley –como mandato objetivo, racional ydemocrático– genera seguridad jurídica y certeza enla determinación del estatuto judicial, siento esta es lamayor garantía para la independencia del Juez18. En



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17 En igual sentido L. López Guerra, aunque, en mi opinión, amplia en exceso el ámbito de disponibilidad del CGPJ conocasión del ejercicio de ciertas competencias hasta el punto de configurarlas en la práctica como funciones estrictamentepolíticas. «Consejo General del Poder Judicial y Política de la Justicia» en La democracia constitucional. Estudios en homenajeal Profsr. F. Rubio Llorente. CEPC. Madrid. 2002. pág. 1010.

18 Hace ya años, P. Biscaretti, aunque refiriéndose a Italia, tras analizar el Consejo Superior de la Magistratura advertía: “Otrasvarias disposiciones de la Constitución italiana tienden a asegurar, aun mejor, la mencionada plena independencia de lamagistratura; además de … la reserva de ley paras normas sobre el ordenamiento judicial …”. Derecho Constitucional.Tecnos. Madrid. 1965. pág. 516.


este sentido, malamente podrá el Consejo sergarante de la independencia judicial, si su actuaciónno está regida por la sumisión a la ley y al Derecho,estando por el contrario inspirada y guiada porcriterios políticos o de oportunidad, que, por supropia naturaleza, no están determinados concarácter previo.

Pero es que además, la propia composición delConsejo que establece la Constitución igualmenteapunta a configurar un órgano de clara significación yrelevancia jurídica: veinte vocales jueces o juristas dereconocida competencia; en suma, expertos enDerecho porque son respuestas fundadas enDerecho lo que el ordenamiento espera tanto de susintegrantes individualmente considerados, como delórgano en cuanto tal, lo que explica a su vez que elart. 137.5 de la LOPJ exija que «los acuerdos de losórganos del Consejo siempre serán motivados»,mandato del que no se pueden considerar exone-rados los actos discrecionales (véase STS de 29 demayo de 2006).

Llegado este punto y antes de seguir avanzandoparece procedente realizar una breve síntesis acercade lo que entiendo que es la auténtica naturaleza delCGPJ y de su misión constitucional para a la luz deéstas, contemplar las funciones y disfunciones produ-cidas por veinticinco años de gobierno del PoderJudicial.

Pues bien, el CGPJ –como ha quedado reiterada-mente señalado- es un órgano de gobierno del PoderJudicial que tiene como finalidad garantizar la inde-pendencia de Jueces y Magistrados, órganoautónomo, en cuanto independiente del Gobierno yde las Cortes, en el ejercicio de sus atribuciones (acuyo efecto se le habilita para reivindicar éstas ante elTribunal Constitucional), y titular de unas compe-tencias jurídicamente tasadas en su contenido y cuyoejercicio se hallan sometido a la ley y al Derecho sinperjuicio de que, al igual que sucede con otros altos

órganos de la Administración General del Estado,dicho ejercicio puede puntualmente desarrollarse conunos márgenes amplios de discrecionalidad. Estadiscrecionalidad, en ocasiones de grado máximo, hallevado a que con frecuencia se hable del CGPJ comoórgano que participa en la dirección de la políticajudicial. Pero como bien ha anotado López Guerra19,las expresiones «dirección de la política judicial»(como gestión del Poder Judicial con amplios nivelesde discrecionalidad) en ningún caso puede confun-dirse o equiparase con la dirección de la política deJusticia, que ostenta el gobierno de la Nación (o en sucaso los ejecutivos autonómicos), labor de direcciónesta última sometida a control parlamentario yresponsabilidad política, rasgos éstos que, por elcontrario, son totalmente ajenos a la posición,estatuto y ejercicio de las competencias por el CGPJ,exclusivamente sometidos sus actos y acuerdos alcontrol jurídico de la Sala 3ª del Tribunal Supremo.

Y consiguientemente, no creo que la regulación legalde dicha institución deba potenciar su sedicentecarácter representativo del Poder Judicial o atribuirlecompetencias que incrementen su relevancia en elterreno más inmediatamente político. Por el contrarioel régimen jurídico del CGPJ en mi opinión deberíaorientarse a garantizar una composición eminente-mente técnica y unas atribuciones centradas ad intradel Poder Judicial para garantizar la independenciade Jueces y Magistrados en el ejercicio de su funciónjurisdiccional frente a eventuales injerencias predomi-nantemente provenientes del ámbito de lo político.

Que los diferentes CGPJ que se han sucedido en losveinticinco años de funcionamiento de esta instituciónno parecen haber desarrollado su actuación por talesderroteros parece bastante evidente, habiendo confrecuencia predominado en su labor bien la defensade posiciones corporativas (intentando contraponer larepresentación del estamento judicial a la clasepolítica), o bien el actuar en defensa de posicionesideológicas frente a mayorías políticas de distinto

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19 L. López Guerra. Ibidem.


signo. Pero tampoco se puede ignorar que tanto lasreglas constitucionales que determinan su compo-sición, como el desarrollo que realizara de suscompetencias el legislador orgánico en 1980 primeroy en 1985 después, tampoco parecen haber contri-buido a que dicho órgano desempeñase con natura-lidad la misión constitucional para la que fueconcebido.

Una y otra cuestión ocuparán las restantes páginasdel presente trabajo.

2 COMPOSICIÓN Y NOMBRAMIENTO DELOS MIEMBROS DEL CGPJ

La composición del CGPJ y el modo de selección desus miembros es probablemente la faceta de dicho ór-gano que merece un tratamiento más pormenorizadoen la Constitución. Veinte vocales más el Presidente delTribunal Supremo que es designado por el propioConsejo y funge también como Presidente del mismo,designados ocho de ellos por las Cortes por mayoríasde 3/5 entre juristas de reconocido prestigio y doce ele-gidos entre Jueces y Magistrados, sin que el textoconstitucional llegue a decantarse de manera explícitaacerca de la instancia a quien incumbe la concreta se-lección de tales vocales.

Y pese a tal esfuerzo del constituyente es este elaspecto del régimen jurídico del CGPJ que mayorescríticas y polémicas ha generado. Más bien parecieraque dicha extensa regulación constitucional, lejos deser la expresión de un amplio consenso entre lasdiversas fuerzas parlamentarias constituyentes entorno a esta cuestión, a fin de facilitar una rápidaconsolidación de esta nueva institución de gobiernodel Poder Judicial, en verdad se ha revelado comouna regulación extremadamente rígida, convir-tiéndose en un factor de inestabilidad que solo haservido para poner de manifiesto desde muy tempra-namente los profundos desacuerdos que latían en lasfuerzas políticas, no ya sobre el concreto tema de la

composición del órgano de gobierno del PoderJudicial y el modo de designación de sus integrantes,sino –en un sentido más amplio– sobre el significadomismo de la institución en cuanto tal.

Intentando sintetizar las críticas, lo primero que cabeconstatar es que una composición de veinte vocalesconstituye una cifra excesivamente alta para el tipo defunciones que tiene encomendado dicho órgano,siendo este dato un primer elemento que contribuyenotablemente a dificultar su funcionalidad.

Es cierto que el Consejo de la Magistratura italiano esaun más numeroso (27 vocales). E igualmente escierto que para alguna de las funciones que debedesempeñar el órgano de gobierno del Poder Judicialquizás sea aconsejable una composición amplia que,aunque –como ya ha quedado dicho– el CGPJ nopueda ni deba en términos jurídicos ostentar ningúntipo de representación del Poder Judicial, permita entodo caso la presencia de concepciones diversasacerca del estatuto judicial o del papel del Juez y delPoder Judicial en los Estados constitucionalescontemporáneos (piénsese particularmente en elnombramiento de los niveles superiores de la judi-catura o el ejercicio de la potestad disciplinaria). Elpropio Tribunal Supremo en su reciente Sentencia de29 de mayo de 2006, así parece haberlo constatadoal señalar, refiriéndose a la competencia del Consejoen materia de nombramientos discrecionales, que «lafinalidad de la norma constitucional al fijar la compo-sición del Consejo fue asegurar que este ‘refleje elpluralismo existente en el seno de la sociedad y, muyen especial, en el seno del Poder Judicial’ y correlati-vamente las distintas corrientes de pensamiento exis-tentes en la carrera judicial».

Sin embargo, un colegio de vocales tan numeroso,amén de escasamente funcional para el desempeñode unas funciones de carácter gubernativo (lo que evi-dentemente comporta unas importantes labores degestión, principalmente en materia de personal y deorganización de medios personales y materiales),tanto en el imaginario colectivo como en su funciona-



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miento cotidiano evoca excesivamente la idea de re-presentación político-parlamentaria. Máxime, si, comosucede por voluntad del legislador orgánico que des-arrolló esta institución el órgano debe necesariamenterenovarse “en su totalidad cada cinco años” según lasliterales palabras del art. 114 de la LOPJ, pese a quenada impone la Constitución al respecto. Las reite-radas llamadas en sede académica o de opinión a unareconsideración de esa decisión del legislador de 1985siempre han caído “en saco roto”, probablementeporque las propias fuerzas parlamentarias no han te-nido verdadera voluntad de evolucionar hacia un mo-delo que les podía hacer perder influencia en la com-posición del órgano. De este modo el problema sobreel que recientemente llamaba la atención P. Cruz Villalónen relación con los resultados prácticos que ha produ-cido la renovación parcial del Tribunal Constitucional20,se ven aquí notablemente incrementados (si atendié-ramos a criterios aritméticos podríamos decir que semultiplica por 5 el efecto perturbador que P. Cruz de-nuncia respecto al Tribunal Constitucional).

Con todo, como es sobradamente conocido, ha sidoel modo de nombramiento de los vocales judiciales elque mayor controversia ha causado hasta el punto deque a lo largo de los treinta años de vigencia del textoconstitucional se han sucedido tres modelos distintosde nombramiento de vocales del CGPJ, cada uno deellos plasmado en normas de carácter orgánico: uno–LO 1/1980– en el que el nombramiento parlamen-tario de los ocho vocales juristas se combina con elnombramiento por la propia carrera judicial de losdoce vocales judiciales; un segundo –LO 6/1985–según el cual la totalidad de los miembros delConsejo (judiciales y juristas) son designados ensede parlamentaria; y un tercero –LO 2/2001– en elque partiendo de las mismas bases que en el anterior(nombramiento parlamentario de la totalidad de losvocales) la selección parlamentaria de los docevocales judiciales se ve mediatizada por una prese-lección de treinta y seis candidatos en el seno de la

propia carrera judicial con participación privilegiadade las asociaciones judiciales. A mayor abunda-miento, cuestionado el segundo de los modelos ensede constitucional, el Tribunal Constitucional hatenido que pronunciarse sobre esta cuestión en otrasdos ocasiones (las ya reiteradamente citadas SSTC45/86 y 108/86, con particular extensión en lasegunda de éstas), en la que, tras señalar que elCGPJ no es expresión de un hipotético autogobiernodel Poder Judicial sino un «gobierno autónomo» delPoder Judicial según se expuso precedentemente, noconsidera contrario al art. 122.3 CE la designación delos vocales judiciales en sede parlamentaria pormayoría de tres quintos.

No obstante, aunque no resulta fácil efectuar unavaloración acerca de la funcionalidad o disfunciona-lidad de las diversas opciones constitucionalmentelegítimas que el legislador ha ido sucesivamenteponiendo en práctica, más allá de opciones ideoló-gicas y aun admitiendo que probablemente lavoluntad inicial del constituyente estuviera en la líneadel sistema inicial de designación de vocales (estoes, selección de vocales judiciales directamente porla propia carrera judicial), si que parece posibleafirmar que el modelo más coherente con la lógica deesta institución y con la lógica global del sistemaconstitucional, probablemente sea la selección de losvocales judiciales en sede parlamentaria por losrepresentantes legítimos del pueblo español; así lo hadefendido con buen criterio L. López Guerra21, alseñalar que «en la misma forma que el juez noimparte justicia en su propio nombre e interés,tampoco, desde una perspectiva organizacional, elórgano de gobierno de los jueces actúa en nombre einterés de éstos, sino en garantía del cumplimiento deunos fines fijados por la voluntad general; por ello, elcumplimiento de esos fines trasciende a las perspec-tivas y deseos de un sector ocupacional, por impor-tante que sea, como son los mismos jueces». Y, ensentido contrario, en la medida que, a diferencia de la

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20 P. Cruz Villalón. “El estado del Tribunal Constitucional”. Claves de la Razón Práctica. núm. 191. Abril. 2009. págs. 8/11.

21 L. López Guerra. El Poder Judicial en el Estado Constitucional, Palestra, Lima. 2001. pág. 29.


actividad jurisdiccional, la función de gobierno delPoder Judicial, aunque no sea genuinamente política,si que entraña adopción de decisiones con un ciertomargen de disponibilidad, parece lógico que, aunqueno pueda hablarse de una responsabilidad del CGPJ(y de sus vocales individualmente considerados), sitiene que existir algún centro de imputación deresponsabilidad por errores in eligendo, centro deimputación que no puede ser la carrera judicial y sípuede serlo el órgano de representación popular.

Lo anterior no debe en todo caso interpretarse comouna valoración positiva de la elección parlamentariaque se extiende también al tercero modelo deselección de vocales, vigente en la actualidad. Laintervención de la carrera judicial en la preselecciónde candidatos se ha revelado en la práctica como unsistema que no favorece en verdad la representati-vidad del estamento judicial sino la de las asocia-ciones judiciales que son las que verdaderamentemonopolizan el modelo pese a que tan solo agrupanal 50 % de Jueces y Magistrados22; de otra parte, unsistema de preselección basado en unas eleccionesprevias en el seno de las diferentes asociaciones judi-ciales, obliga a los aspirantes a ser candidatos aelaborar un mensaje muy en clave asociativa y porextensión corporativa, que ulteriormente cuandolleguen al Consejo se sentirán moralmente obligadosa defender sea cual sea su posición ideológica. Y loque aun es más perturbador, con frecuencia losvocales así elegidos se sienten particularmentedeudores de su condición de tales con los miembrosde su asociación que les permitieron figurar final-mente como candidatos y consecuentemente adefender los intereses de sus asociados (muy enparticular en materia de nombramientos). En suma, elsistema actual ahonda los perfiles más corporativosdel órgano de gobierno del Poder Judicial, sin favo-

recer la defensa del interés general, por más ideolo-gizado que pueda ser la concepción de éste alhallarse “entreverado” por la designación parlamen-taria de los vocales judiciales como algún sectorcriticaba en el modelo implantado en 1985.

No se acaban sin embargo aquí los problemas directao indirectamente provocados por el sistema deselección de vocales y las disposiciones legales cola-terales que las complementan. Por el contrario, enépocas recientes, las cada vez mayores dilacionesque se han venido produciendo con ocasión de larenovación de este órgano constitucional, han llevadoa cuestionar no tanto las modalidades legales deefectuarse tales nombramientos (tema que sin haberalcanzado una solución funcionalmente adecuada, sique parece políticamente apaciguado) sino lasmayorías cualificadas que primero la Constituciónimpuso para el nombramiento de una parte de losvocales (los denominados vocales laicos) y más tardela LOPJ extendió a todos los integrantes del órgano,así como la prórroga de funciones de los vocalessalientes que el art. 115.2 de la LOPJ establece paralos procesos de renovación que no se concluyen enlos plazos constitucional y legalmente establecidos(“El Consejo saliente continuará en funciones hasta latoma de posesión del nuevo Consejo”).

Lo primero ha sido preconizado recientemente por F.Santaolalla López quien ha escrito “las mayorías agra-vadas para la elección parlamentaria de estosórganos, establecidas con el propósito de lograrnombramientos suprapartidistas, se han reveladomuy contraproducentes, pues permiten el bloqueointeresado de los nombramientos, arrastrando injusti-ficados incumplimientos de los plazos constitucio-nales y legales de renovación; en consecuencia, debeestudiarse seriamente una reforma que ponga fin a



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22 Las reglas reguladoras de esa preselección (art. 112 de la LOPJ favorecen claramente a los asociados por cuanto los noasociados, amén de tener que explicitar su deseo de ocupar un puesto en el CGPJ sin tener las más mínimas garantías delograrlo, lo que tiene un indudable efecto disuasorio, el porcentaje para alcanzar la condición de precandidato es bastante alto(2% lo que se traduce en la necesidad de obtener el aval de cerca de un centenar de compañeros). En la práctica en el primerproceso de selección que operó este sistema (XI.2001) solo 2 de los 12 vocales judiciales accedieron por esta vía al Consejo;en el segundo (IX.2008) significativamente se redujo el número de precandidatos no asociados a 4 y ninguno de ellos llegófinalmente a sentarse en la Sala de Plenos del CGPJ.


esta situación”23. Lo segundo, aunque anterior en eltiempo, ha sido defendido por J.A. Santamaría en laRevista Española de Derecho Constitucional24 afir-mando con carácter general para los denominadosórganos constitucionales que la prórroga indefinidade funciones una vez concluido el plazo para el quetales cargos fueron nombrados, fue una decisiónpoco meditada del legislador en los primeros años dedesarrollo constitucional pero que en absoluto derivade la Constitución y que en la práctica ha producido“unos efectos perversos” por cuanto ha propiciado unincumplimiento de plazos fijados por la propiaConstitución con bajo coste para los sectores polí-ticos implicados.

Sin cuestionar el evidente deterioro institucional quepara el órgano de gobierno del Poder Judicialproducen tales demoras, no creo sin embargo quelas soluciones vengan por las líneas que se acababande apuntar. La reducción de las cualificadas mayoríasactualmente exigidas por la Constitución para elnombramiento de los vocales del CGPJ como fórmulapara resolver las demoras en la renovación de losvocales del CGPJ, sería atacar la fiebre sin resolver laenfermedad, de modo que ya que el problema quelate en el fondo de tales demoras es la voluntad de lasfuerzas parlamentarias por ocupar espacios en estetipo de órganos. Liberar a éstas de la necesidad dealcanzar acuerdos con otros grupos para poderacometer el nombramiento de nuevos locales, puedeque aligerase el proceso, pero el riesgo de un menorsentido institucional en el ejercicio por las Cortes detal competencia, se vería incrementado.

En cuanto a la eliminación de la prórroga defunciones propuesta por J.A. Santamaría, es probableque contribuyese a reducir las demoras de las reno-

vaciones del CGPJ, pero en el caso de que talesdemoras se produjesen, como he intentado poner demanifiesto en la propia Revista Española de DerechoConstitucional25 la situación que se produciría seríainsostenible pues, dadas las funciones encomen-dadas al órgano de gobierno del Poder Judicial, ésteno puede verse totalmente paralizado en ningúnmomento.

A fin de paliar las disfunciones que ocasiona lacomposición constitucionalmente tasada del CGPJen conjunción con el elenco de competencias quetiene encomendado, que ciertamente constituye unconjunto muy heterogéneo, se han barajado, dentrodel estrecho margen que ofrece la rigidez constitu-cional, diversas alternativas legales. La más frecuen-temente reclamada desde distintos sectoresconsistiría en intentar aproximar el funcionamiento deeste órgano de gobierno del Poder Judicial al modode funcionar del Consejo de Estado, esto es,potenciar una Comisión Permanente integrada por5/7 miembros (Presidente más 4/6 vocales) expresa-mente designados por las Cortes para tal labor condedicación exclusiva, que asumiría en exclusiva lastareas administrativas de gestión, en tanto que losrestantes 14/16 vocales serían miembros exclusiva-mente del Pleno, obligados por tanto a asistir tan soloa las sesiones plenarias que se celebrarían una vez almes. Pleno que sustancialmente asumiría las compe-tencias de mayor significación institucional, así comoun papel de alzada administrativa respecto a losacuerdos de la Comisión Permanente; esto es, bási-camente las que el Pleno ya ostenta en la actualidad(art. 127 de la LOPJ). Sin embargo ninguna de lasocasiones en las que desde instancias gubernamen-tales se ha barajado esta opción, la misma ha llegadoa fraguarse formalmente en un proyecto de ley.

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23 F. Santaolalla López. “Problemas de las designaciones parlamentarias en nuestro derecho”. Ponencia en Foro Democraciay Representación. CEPC, 18 de junio de 2009. (Mimeo). pág. 21.

24 J.A. Santamaría. “La prorrogatio de los órganos constitucionales”. Rev. Española de Derecho Constitucional. núm. 84. 2008.

25 L. Aguiar de Luque. “Una nueva reflexión sobre la prorrogatio de los órganos constitucionales. Una discrepancia y algunaspuntualizaciones a J. A. Santamaría”. Rev. Española de Derecho Constitucional. núm. 85. 2009.


3 BREVE REFERENCIA A SUS FUNCIONES

Frente a las abiertas polémicas que ha generado lacomposición y sistema de selección de los miembrosdel CGPJ tanto en medios políticos como acadé-micos y con amplia repercusión en la opinión pública,el régimen jurídico de este órgano prácticamente noha sido objeto de disputa en lo referente a su abanicode funciones, sin prejuicio –obviamente- de las nume-rosas críticas que se han formulado en cuanto almodo como éstas se han ejercido. Críticas que nocuestionaron en si mismas las competencias que esteórgano ostenta, sino la eventual politización de sufuncionamiento (ésta es la valoración que másfrecuentemente merece el CGPJ, así como en mediosjudiciales su inanidad como garante de la indepen-dencia judicial).

Y sin embargo, en mi opinión, buena parte de los“males” del CGPJ en nuestro sistema de división depoderes son consecuencia de una hipervaloración delpapel que este órgano puede y debe desempeñar ennuestro sistema constitucional tras una insensiblederiva en el ejercicio de sus funciones.

Desde un punto de vista jurídico la primera aproxi-mación a las funciones (y su correspondiente materia-lización en unas concretas competencias) que esteórgano ha de desempeñar tiene que arrancar delenunciado del art. 122.2 de la Constitución donde,tras remitir al legislador orgánico para que determinesus funciones, le reserva “en particular” cuatro grandesáreas: “nombramientos, ascensos, inspección yrégimen disciplinario”.

Ocurre sin embargo que para delimitar la posiciónconstitucional del Consejo el constituyente empleados ideas fuerza que, sino contradictorias, si almenos son divergentes y generan lógicas notable-mente divergentes. Y así, de un lado, en tanto que lamencionada encomienda de funciones parece remitira un órgano políticamente débil, centrado en lagarantía de la independencia judicial, en el comienzode ese mismo enunciado constitucional se define alCGPJ como órgano de gobierno del Poder Judicial,

con el alto componente de politización que entraña lanoción de “gobierno”.

Lo primero, la concepción del CGPJ como garante dela independencia de Jueces y Magistrados en el ejer-cicio de la función jurisdiccional se materializa en laatribución a éste órgano de un conjunto de funcionespor las que se sustrae al Gobierno –como bien vierael Tribunal Constitucional– aquellos aspectos de lagestión del estatuto judicial «que más pudieran servirpara intentar influir sobre los Tribunales» o, en sentidonegativo, que más pudieran ser utilizados por elEjecutivo para interferir la independencia; llama laatención en este punto que el en ninguna de lascuatro áreas en que la Constitución atribuye funcionesal Consejo se ve al Poder Judicial como un poderorgánicamente estructurado, sino como conjunto deJueces y Magistrados individualmente considerados.

Lo segundo, encomendar al CGPJ la función degobierno del Poder Judicial otorga una vis expansivaa la misión constitucional de éste que tiende a unaextensión de los ámbitos competenciales de dichoórgano así como una interpretación de las atribu-ciones legalmente encomendadas regido por unosamplios márgenes de discrecionalidad, inclusorespecto a la definición misma del alcance de lascompetencias conferidas.

Pues bien, sobre tales presupuestos constitucionalesy a partir de la textura abierta de la asignación defunciones que realiza el art. 122.2, el legisladororgánico de 1980 le atribuyó al CGPJ un conjunto decompetencias relativamente amplio, en particular enlo que se refiere a facultades de iniciativa y propuesta,catálogo que, sin embargo fue considerado insufi-ciente por el primer Consejo (presidencia de F. C. Saizde Robles), que en diversas ocasiones reivindicó unaampliación de atribuciones a fin de convertir dichainstitución en el órgano de impulso y dirección políticaen materia de Justicia.

En dicha tesitura el legislador de 1985, aunque noincrementó sensiblemente el nivel de competenciasconferido en el 80, en ningún caso mermó el protago-



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nismo de la dimensión política de las atribuciones dedicho órgano, limitándose a “parlamentarizar” elsistema de reclutamiento de vocales en la línea másatrás apuntada, lo que siendo coherente con eldiseño general de dicha institución, en aquel concretocontexto histórico representó una consolidación de lasignificación política de dicha institución comoórgano de gobierno del Poder Judicial.

Sin perjuicio del recorrido de ida y vuelta de alguna delas competencias atribuidas al CGPJ por las suce-sivas reformas de la LOPJ, la década de los 90refrendó a nivel la línea iniciada en los 80 e inclusorecibió un nuevo impulso mediante la importanteampliación de competencias realizada por la reformade la LOPJ de 8 de noviembre de 1994, ampliacióncompetencial que probablemente no sea ajena alalcance cobrado por las denominadas “clausulassubrogatorias” presentes para entonces en lapráctica totalidad de los estatutos de autonomía.

La crisis que sufre en su etapa final el Consejopresidido por P. Sala y las dificultades para su reno-vación en la primera legislatura del partido Popular (9meses de retraso), marcan ya la clara dimensiónpolítica de las funciones desempeñadas por el CGPJ,no tanto por el contenido de las competencias enco-mendadas, como por el significado implícito del ejer-cicio que se hace de las mismas. El Consejopresidido por F. Hernando es quizás el mejor expo-nente de ello. No obstante, antes de examinar lo quefue éste, parece llegado el momento de sistematizarlas principales competencias que tras el desarrollolegislativo del art, 122 de la Constitución ostenta en laactualidad el CGPJ.

En el terreno del estatuto judicial el Consejo gestionatodos los avatares administrativos de los miembrosde la carrera judicial: participa activa y decisivamenteen los procesos de selección e ingreso en la carrerajudicial, convoca y resuelve los concursos deascenso y traslado (la mayor parte de ellos decarácter reglado, pero los referidos a los destinos ypuestos de mayor responsabilidad se resuelven concarácter discrecional), gestiona el escalafón judicial y

las diversas situaciones administrativas de Jueces yMagistrados (servicio activo, servicios especiales,comisiones de servicios, excedencias, etc) concedelicencias y permisos y decide acerca de la separacióno jubilación de los miembros de la carrera judicial sonalgunas de las facetas más significativas.

En el terreno disciplinario ejerce la potestad sancio-nadora sea directamente sea resolviendo en últimainstancia los recursos administrativos interpuestoscontra las resoluciones dictadas por los órganos degobierno de rango inferior, sanciones que puedenllegar a implicar la separación del servicio para elJuez o Magistrado sancionado.

Y en materia de inspección el Consejo, bajo ladirección y responsabilidad del Presidente, despliegauna vasta actividad de inspección y supervisión de lalabor de juzgados y tribunales, labor que lleva a cabocon no demasiado eficiencia y que, obviamente enningún caso puede llegar a comportar una intromisiónen la labor jurisdiccional en sentido estricto, pero queen ningún caso es una tarea desdeñable a efectos detener una información acerca de la situación adminis-trativa de los diversos órganos jurisdiccionales.

Hasta aquí las competencias inmediatamente deri-vadas de las previsiones constitucionales. Pero juntoa ellas, otro amplio abanico de atribuciones, unasimplícitas a su condición de órgano constitucional (asíla las que son manifestación de su autonomía organi-zativa o de gestión de su presupuesto), pero otrasque trascienden claramente de las previstas en el art.122 de la Constitución y que son resultado exclusivode la voluntad del legislador.

Por su volumen (aunque predomine en ella sucomponente gestor) es preciso aludir en primertérmino a las tareas de formación, perfeccionamientoy especialización de los miembros de la carrerajudicial, sector que consume una de las partidaspresupuestarias más relevantes del Consejo, empleaa más personal después del servicio de inspección ygasta buena parte de las energías del órgano encuanto tal. En el otro extremo, esto es, con anclaje

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más débil en las funciones explícitamente encomen-dadas por el tantas veces citado art. 122 y quecontienen una mayor dimensión política seencuentra la competencia de informe de antepro-yectos de ley que le remita el Gobierno por afectar aun amplio elenco de materias (y más amplio aun porla interpretación extensiva de las mismas que hahecho el propio Consejo) enumeradas en el art. 108LOPJ26. Entre una y otra competencia cabe recordarigualmente aquí como más significativas laamplísima potestad reglamentaria que la reforma dela LOPJ de 1994 atribuyó al Consejo, que le permiteal CGPJ normar con carácter general los másvariados aspectos del estatuto jurídico de losmiembros de la carrera judicial, de las actuacionesjudiciales, de la distribución de asuntos y turnos delos juzgados, y, en general, de todo lo atinente alfuncionamiento del Poder Judicial27, así como la inter-vención vía informe no vinculante en la modificaciónde las demarcaciones judiciales, o la determinaciónde la planta judicial.

Pero más allá de este amplio catálogo de compe-tencias legalmente previstas de modo explícito,quizás lo más relevante y significativo es el carácterexpansivo con el que tales competencias son ejer-cidas a partir de una generosa interpretación de sucondición de órgano de gobierno del Poder Judicial,confiriendo a este órgano un significado político quedesborda ampliamente el modelo de CGPJ contem-

plado por el constituyente como mecanismo degarantía de la independencia judicial.

En esta línea, como ha quedado precedentementeapuntado, el CGPJ presidido por F. J. Hernando hasido paradigmático. No obstante, pese a su menorpresencia mediática en el breve periodo de mandatotranscurrido, no creo que el CGPJ presidido por C.Divar a finales de septiembre de 2008 lleve trazas derebajar su papel de órgano de gobierno (en el sentidofuerte de esta expresión) del Poder Judicial28, porqueno se trata tanto de cuál sea la composición concretadel mismo, sino el entendimiento que se ha venidohaciendo de la misión constitucional que este órganodebe cumplir mediante el ejercicio de las compe-tencias legalmente asignadas. Recordemos a estosefectos alguno de los aspectos más relevantes delejercicio de competencias llevado a cabo por el CGPJpresidido por F. Hernando.

(1) El nombramiento de los puestos más relevantes de

la organización judicial (significativamente deno-minado coloquialmente como “política de nombra-mientos”) en particular hasta la elaboración de laconocida como “Ley de los 3/5”29; (2) la emisión deinformes a anteproyectos de ley remitidos por elGobierno (o incluso elaborados motu proprio por elConsejo sin mediar petición gubernamental yguiándose tan solo por el significado político de unosu otros proyectos); (3) la convocatoria de concursos de



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26 Para un análisis más amplio de esta competencia del CGPJ me remito a mi trabajo “La potestad de informar proyectos yproposiciones de ley por el Consejo General del Poder Judicial” publicado en Actualidad jurídica Aranzadi. Año XV, núm. 693. 8de Diciembre de 2005.

27 Véase M. Bacigalupo. “La potestad reglamentaria del CGPJ”. Derecho Privado y Constitución. núm. 17. 2003. Y M. GerpeLandín. “La potestad reglamentaria de desarrollo de la LO del Poder Judicial”. Revista Jurídica de Catalunya. núm. 1. 2003.

28 Es expresivo al respecto que un mes más tarde de haberse constituido el VI CGPJ de nuestro régimen constitucional(Presdnc. C. Divar), el 8 de noviembre de 2008 se aprueba por el Pleno un documento denominado “Hoja de Ruta para lamodernización de la Justicia” (bien podría haberse denominado Programa de Gobierno del VI CGPJ) que termina con lassiguientes palabras: “Tras la aprobación del Plan de Modernización de la Justicia, el CGPJ pretende contribuir al proceso demodernización judicial no solamente mediante la adopción de las medidas que se encuentran dentro de su competencia, sinotambién a través del impulso de aquellas otras que correspondan a otros organismos públicos”.

29 Del contenido y significado de dicha Ley me he ocupado en la Ponencia general elaborada para el V Congreso de laAsociación de Constitucionalistas Españoles, hoy publicada en “Las recientes reformas en materia de Poder Judicial en sudimensión orgánica” En El Poder Judicial. Actas del V Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España. Coord.: M.Revenga. Edt. Tirant lo Blanc. Valencia. 2008.


traslado fijando con amplia discrecionalidad la fechade la convocatoria determinado de algún modo através de ello las plazas convocadas; (4) la concesióncon plena disponibilidad de comisiones de serviciospara cubrir transitoriamente plazas vacantes; (5) eldespliegue de una amplia actividad en materia derelaciones internacionales al margen de cuales fueranlos criterios al respecto del Gobierno a quien porprevisión del art. 97 de la Constitución le correspondela dirección de la política exterior; (6) el pretendido ejer-cicio en régimen de monopolio de la dirección de laestadística judicial como instrumento privilegiadopara desarrollar una política informada en materia deJusticia; (7) la libre aceptación o rechazo por elPresidente del Consejo (y en su condición de tal y nocomo Presidente del Tribunal Supremo) de las peti-ciones para que compareciera ante la Comisión deJusticia del Congreso remitidas por el Presidente dela Cámara; (8) la adopción de acuerdos reclamandomodificaciones de la planta judicial a partir de criterioslibremente fijados por el propio Consejo, son algunasde las manifestaciones de un ejercicio de compe-tencias por el CGPJ que, con la salvedad de unospuntuales acuerdos en materia de nombramientosanulados por la Sala 3ª del Tribunal Supremo, no hanrecibido reparos serio de legalidad pero que sí hanestado indudablemente guiadas por criterios ideo-lógico-políticos y justificados como expresión de unasedicente función de gobierno del Poder Judicial(entendido éste en un sentido muy amplio) que elCGPJ ostenta.

Y sin embargo, al margen de excesos formales o eljuicio que tal modo de actuar pueda merecer desdecriterios institucionales, no creo que dicho modo deejercicio de las competencias atribuidas al CGPJ porel legislador orgánico (sean ejercitadas formalmentepor el órgano en cuanto tal, sea materialmente por losvocales que ostentaban la mayoría) represente ungiro radical respecto a lo que desde una perspectivamás general ha sido el papel del Consejo desde queen 1981 comenzara a funcionar esta institución. Mássimplemente ha sido un modo de actuar que esexpresión de un determinado entendimiento de laposición constitucional del CGPJ, que ve en él unórgano políticamente activo y potente que orienta,impulsa y dirige (o todo lo más codirige en paralelocon la labor que al respecto desarrolla el Gobierno) lapolítica en materia de Justicia que pueda desarrollarel Estado, con la singularidad en la presente ocasiónde que a partir de marzo de 2004 la mayoría ideo-lógica política que dominaba en el CGPJ era diferentede la que existía en sede parlamentaria y guberna-mental, lo que permitirá una mayor visualización de taldiscrepancia, máxime si tal divergencia se produceen un contexto político general y mediático proclive adar a este tipo de desacuerdos un tono particular-mente crispado.

De la adecuación de ese “entendimiento” del CGPJ alo que deseó implantar el constituyente o a lo quepodríamos denominar la voluntas costitutionis, no escuestión de pronunciarse aquí

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8 anuario 2009 · luis aguiar de luque catedrático de derecho constitucional. universidad carlos...

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