6 2008 hábitat y el desafío de las microfinanzas

HÁBITAT Y EL DESAFÍO DE LAS MICROFINANZAS H

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El funcionamiento adecuado de las instituciones, incluidas las del hábitat, está atravesado por una multiplicidad de factores políticos propios de los intereses de los actores que intervienen en su configuración, indicándonos cómo, en última instancia, los problemas económicos son ilegibles sin abordar la dimensión política; no se debe perder de vista que los elementos fundamentales para atacar a fondo el problema habitacional en nuestro medio están íntimamente ligados con la conjunción de al menos los siguientes elementos: regulación en el mercado del suelo que promueva eficientemente la producción de vivienda para los más pobres; provisión de servicios públicos al alcance de dichas familias y diseño de sistemas de microfinanciación inmobiliaria acompañadas con los recursos suficientes del presupuesto nacional que hagan viable reducciones significativas en los déficits de vivienda y del hábitat durante períodos de tiempo previamente definidos.

Pero, lo más importante de todo, ingresos y empleos suficientes para que las familias puedan no sólo adquirir sus viviendas, sino honrar los créditos que otorga el sistema financiero. En una palabra, mayores y mejores empleos a través del tiempo, o, lo que es lo mismo, oportunidades efectivas de escape para quienes han quedado atrapados en la trampa de la pobreza. En este punto, y dadas las fallas de mercado para llegar a los más pobres y diseñar sistemas financieros para tal fin, es como se ha venido adelantando una amplia discusión sobre la microfinanciación inmobiliaria. En la búsqueda de estos objetivos se orienta la asistencia técnica de UN-Hábitat al país, donde la presente publicación no es sino un pequeño esfuerzo en esta dirección.

9 7 8 9 2 1 1 3 1 9 6 8 2

ISBN: 978-92-1-131968-2

HÁBITAT Y EL DESAFÍO DELAS MICROFINANZAS

HÁBITAT Y EL DESAFÍO DELAS MICROFINANZAS

Alfredo BatemanCesar FerrariFabio Giraldo

Bateman, Alfredo; Ferrari, Cesar y Giraldo, Fabio

Hábitat y el desafío de las microfinanzas.

UN-Hábitat

Bogotá, mayo de 2008.

192 p.; 22,5 x 16,5 cm.

Las opiniones y planteamientos expresados por los autores son responsabilidadexclusiva de los mismos y no comprometen a UN-Hábitat ni a ninguna de lasinstituciones editoras.

Todos los derechos reservados. Esta publicación y sus materiales complementariosno puedes ser reproducidos, en todo ni en parte, ni registrados en o transmitidospor un sistema de recuperación de información, en ninguna forma ni por ningúnmedio, sea mecánico, foto-químico, electrónico, magnético, electroóptico, porfotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo por escrito de UN-Hábitat.

DIRECCIÓN INSTITUCIONAL

Coordinador Nacional de ProgramasUN-Hábitat/Colombia

Fabio Giraldo Isaza

AUTORES

Alfredo BatemanCésar Ferrari

Fabio Giraldo

ASISTENTES DE INVESTIGACIÓN

Andrés AlonsoFelipe Colmenares

Idoia Ortiz

EQUIPO DE TRABAJO UN-HABITATAndrés Alonso

Alfredo BatemanDavid Buitrago

Carla CáceresFelipe Colmenares

Jon GarcíaPatricia Guzmán

Idoia OrtizDiana Puerta

ILUSTRACIÓN CUBIERTA

Imagen fractal de un sistemaauto-organizado �

Conjunto de Mandelbrot

ISBN: 978-92-1-131968-2HS/986/08S

IMPRESIÓN

Fundación Cultural Javeriana deArtes Gráficas

�JAVEGRAF�

PRIMERA EDICIÓN

Mayo de 2008

El microcrédito es ayudar a cada persona a alcanzar sumáximo potencial. �es sobre todo una herramienta que

libera los sueños de los hombres y ayuda incluso a los máspobres a lograr dignidad y respeto y dar sentido a su vida.

MUHAMMAD YUNUS

Una economía que se preocupe por la suerte de los máspobres, esto es, por la equidad, debe hacer coexistir el

mercado y la regulación estatal entendiendo que las varia-ciones en los precios pueden equilibrar la oferta y la de-

manda, pero no resuelven las necesidades básicas de loshumillados y ofendidos por el hambre.

UN CAMINANTE DE LA CALLE

11PRÓLOGO

Presentación . .............................................................................................................. 13

I. Introducción . ......................................................................................................... 17

II. La problemática habitacional en bogotá . ......................................................... 23

El déficit habitacional .................................................................................................. 25Precios e ingresos en la solución de vivienda ........................................................... 31El sector de la construcción ......................................................................................... 33El ciclo sectorial de la construcción ........................................................................... 41El PIB potencial de la construcción ............................................................................ 45

III. La política habitacional . ...................................................................................... 51

Antecedentes institucionales en la solución de vivienda ....................................... 53El sistema UPAC y la UVR .......................................................................................... 55Créditos y tasas de interés ........................................................................................... 58El subsidio familiar de vivienda (SFV) ...................................................................... 64

IV. Microfinanciación: Realidades y posibilidades . ............................................ 71

Los mecanismos de microfinanciación ..................................................................... 73La experiencia del Banco Grameen ............................................................................ 76

Características principales y resultados ............................................................. 77Créditos y depósitos en el Grameen .................................................................... 78Las tasas de interés del Grameen ........................................................................ 80Los aspectos sustanciales del Grameen .............................................................. 81

¿Por qué el mercado colombiano no ha producido un Banco Grameen? ............. 82Las limitaciones de la legislación colombiana ......................................................... 84

Patrimonio y capital mínimo ................................................................................ 84Margen de solvencia ............................................................................................. 85Depósitos y créditos .............................................................................................. 86Garantías ................................................................................................................ 87

Índice

12 HÁBITAT Y EL DESAFÍO DE LAS MICROFINANZAS

Tasas de interés ...................................................................................................... 87Provisiones ............................................................................................................. 88Reserva legal y encaje ............................................................................................ 88Régimen tributario ................................................................................................. 89Control y vigilancia ............................................................................................... 90

V. Algunas experiencias microfinancieras . ......................................................... 91

Los fondos rotatorios departamentales y locales ..................................................... 94Las ONGs y los fondos rotatorios privados .............................................................. 95La Banca de Oportunidades ....................................................................................... 97La microfinanciación hipotecaria .............................................................................. 99La problemática de las tasas de interés hipotecarias ............................................. 101Experiencias internacionales de microfinanciación de vivienda .........................104

VI. Microcrédito para vivienda en Bogotá . .......................................................... 111

Replicando el Banco Grameen .................................................................................. 113Los fondos rotatorios gubernamentales .................................................................. 115La banca comercial modificada ................................................................................ 116El microcrédito en el Plan de Desarrollo �Bogotá sin Indiferencia� .................... 117El modelo de análisis financiero .............................................................................. 119El Fondo Distrital Inmobiliario ................................................................................. 122Un fondo inmobiliario viable ....................................................................................126Un fondo multipropósito viable ...............................................................................130Un banco tipo Grameen ............................................................................................. 133

VII. Microfinanzas, finanzas, vivienda y crisis . ..................................................139

La financiación y la vivienda en el marco del equilibrio general .........................141Equilibrio general y localizaciones territoriales .....................................................144Crisis inmobiliarias y financieras ............................................................................147

Bibliografía. ................................................................................................................167

Anexos . .......................................................................................................................175

Anexo 1Los esfuerzos nacionales y la cooperación internacional .....................................177

Anexo 2Metodologías y definiciones estadísticas ................................................................185

Presentación

Es más o menos conocido cómo el intento de llevar los mercados a la proble-mática habitacional de las personas de más bajos ingresos, presenta una delas tareas pendientes de la industria de la micro financiación a nivel global.

La compra de nuevas viviendas, de un lote para construir o mejorar las condicioneshabitacionales de las viviendas precarias existentes, requiere de condiciones decréditos con plazos relativamente largos, en el marco de las microfinanzas, paralograr ampliar el mercado de la vivienda para las familias más pobres. Empero, seconocen casos exitosos donde los operadores de microfinanzas han logrado dise-ñar metodologías como la del Grameen Bank, que presta dinero sin garantía a losmás pobres; por ello, cuando se dio origen al Proyecto COL/46930 �Apoyo a lapolítica de Hábitat en Bogotá� � finales de agosto del año 2005- dentro de su docu-mento de proyecto, tanto UN-Hábitat como el PNUD, se comprometieron a invertirparte de los recursos de las agencias en realizar un estudio sobre las NecesidadesHabitacionales de Bogotá D.C., desarrollado mediante las metodologías que UN-Hábitat viene proponiendo para tal efecto1 .

Con las primeras investigaciones realizadas para Metrovivienda se logró avan-zar en la lectura de encuestas, la definición de las variables a ser cuantificadas, y enunos primeros análisis urbanísticos de las localidades de Bosa y Usme; igualmente,se pudo adelantar un trabajo piloto en la localidad de Bosa, donde se estableció unatipología de vivienda, la segmentación de la población según su acceso al mercado,y una lectura de los Objetivos del Milenio en las localidades de Bosa y Usme, pon-derando indicadores del hábitat para ir acercando la discusión a la medición ydeterminación de la tipología de vivienda digna en la ciudad. Algunos de estosproductos, como los realizados en la asistencia técnica especializada a la actividadNº 5 de Necesidades Hábitat, que en su inicio estaban orientados a la publicaciónde un texto sobre microcrédito y el subsidio, fueron reorientados al apoyo del traba-jo que en su momento solicitó la Directora del Proyecto y que quedaron plasmados

1 Giraldo, Fabio y Torres, Jorge, Hábitat y Desarrollo Humano. Cuadernos PNUD/UN-Hábitat,Bogotá, Octubre 2004.


en la publicación del libro �10 años de Metrovivienda � Modelos de Gestión delsuelo, Vivienda y Hábitat �� 2 ; sin embargo, el libro que el lector tiene en sus manosrecoge los avances efectuados durante la asistencia técnica a Metrovivienda, peroincluye desarrollados adicionales que ha venido realizando en forma directa UN-Hábitat Colombia.

El presente trabajo muestra cómo muchas de las familias de bajos ingresos pue-den acceder a un crédito a largo plazo si el sistema financiero cambia su visiónsobre la naturaleza de los ingresos de dichas familias. La vivienda satisface unanecesidad básica y representa no sólo un lugar de alojamiento; siendo en muchoscasos un activo de capital para las familias e incluso su lugar de trabajo. En efecto,como lo vienen indicando las diferentes investigaciones que está desarrollandoUN-Hábitat en el país, muchos de los clientes potenciales de la microfinanciacióninmobiliaria utilizan fondos de crédito o aplican parte de los ingresos que obtienenen sus actividades económicas para comprar vivienda propia o realizar mejorassustantivas a la misma. Por esta vía, las familias más pobres logran hacerse con lapropiedad de activos de largo plazo que sin duda son la base para enfrentar losvaivenes de los ciclos económicos de nuestras economías y la volatilidad y vulnera-bilidad en sus ingresos.

Cuando el ingreso obtenido por un salario o por cuenta propia es muy bajo, esclaro que los programas tradicionales de vivienda enfrentan serias dificultades, enrazón a que el tamaño del crédito es desproporcionadamente alto y las condicionesporco flexibles con respecto a los ingresos de la población objetivo. Para resolverparcialmente esta situación, el gobierno nacional, al igual que muchos de los go-biernos de América Latina, viene otorgando subsidios a la demanda para que lasfamilias más pobres puedan adquirir, mejorar o construir su vivienda; la dificultadestá en que los sistemas financieros convencionales no han podido llegar a lossegmentos más pobres de la población, haciendo que dichas familias no puedanhacer efectivo el derecho otorgado por el Estado.

No es que los subsidios a la demanda, como creen algunos participantes en estedebate, hayan sido un fracaso. Son programas que no se ajustan a las capacidadeseconómicas y, en especial, a las necesidades habitacionales de los más pobres. Elsubsidio directo endosable para pago al contado es mucha mejor opción que losanteriores subsidios indirectos, que consistían en tasas de interés por debajo de lascondiciones del mercado, o, en muchos casos, en buscar disminuir los costos de lavivienda con la intervención directa del sector público.

2 Casasfranco, Ma. Virginia y Arcos, Oscar, 10 Años de Metrovivienda � Modelos del suelo, vivienday Hábitat, Alcaldía Mayor de Bogotá, Secretaría del Hábitat, Metrovivienda, PNUD, UN-Hábitat, Bogotá, Diciembre 2007

En el nuevo rol, el sector público se limita a buscar opciones financieras, y selec-cionar los beneficiarios de los subsidios, estableciendo la normatividad y los regla-mentos a través del Ministerio con responsabilidades políticas para tal fin. El sectorprivado es responsable de la construcción directa, la provisión de muchos de losservicios urbanos y la intermediación financiera. En este punto, y dadas las fallasde mercado para llegar a los más pobres y diseñar sistemas financieros para tal fin,es como se ha venido adelantando una amplia discusión sobre la microfinanciacióninmobiliaria. Pero la problemática del hábitat de los más pobres no se resuelvesolamente con el diseño adecuado de sistemas de crédito. Ella debe adelantar mul-tiplicidad de acciones: intervenciones en el suelo urbanizado, disminución de loscostos de la producción, mejora del uso del subsidio gubernamental o el diseño depolíticas crediticias acordes con los ingresos de las familias más necesitadas, etc.

Lugar especial, como se pone de manifiesto en el presente texto, ocupan laspolíticas económicas generales, las cuales no pueden desconocer las condicionesestructurales de la sociedad. Así como el crecimiento económico no es un procesolineal, sino dinámico atravesado por ciclos de creación y destrucción de empresasy sectores, los procesos sociales son mucho más complejos; las familias pobres,tienen mucha menos habilidad para generar nuevas dinámicas y por ello debenrecibir, por períodos definidos, apoyos directos por parte del Estado. La dinámicadel sector habitacional en su conjunto no puede seguir diseñando intervencionesdel Estado orientadas a la reactivación de los mercados más costosos; ella debe verla evolución conjunta de las condiciones del hábitat y la composición sectorial de laconstrucción, poniendo especial atención en los eslabonamientos intra eintersectoriales de las complicadas estructuras de mercado que subyacen en el sec-tor y, muy en especial, en las dificultades para vincular en los canales de la riquezaa las familias con mayor debilidad en sus ingresos .

Los cambios en los mercados más dinámicos son importantes, pero las dinámi-cas de los proceso de microfinanciación son ingredientes necesarios; lo que real-mente importa es evaluar los procesos que tienen lugar en el conjunto del sistemapara, de allí, decidir dónde debe el Estado intervenir activamente, no solo para lageneración de una mayor riqueza, sino para alcanzar una mayor equidad. Paralograr este objetivo, es bueno tener presente lo que la sabiduría popular afirma enforma coloquial: �No es lo mismo Cundinamarca que Dinamarca�.

En los países desarrollados, al decir de Bruce Ferguson, se da �una red altamen-te sofisticada de financieras hipotecarias, instituciones de mercado secundario,compañías de titulación, proveedores de infraestructura y otros agentes que apo-yan los mercados de vivienda�La profundidad y la liquidez de los mercados deEstados Unidos se extiende no solamente a los propietarios de vivienda, sino a todoel proceso de desarrollo de la misma: los créditos para la compra de terrenos, parasubdivisión e infraestructura � finanzas para desarrollo � y para construcción �finanzas para construcción- hacen posible contar con una industria de desarrollo

15PRESENTACIÓN


de vivienda altamente articulada y flexible� las familias en los Estados Unidosvenden sus casas en promedio cada siete años, haciendo que los mercados de bie-nes raíces sean profundos y fluidos�3 . Como lo puede constatar el lector, las condi-ciones de Colombia, y de América Latina en general, están muy distantes de mercadosprofundos y fluidos, objeto central de las políticas de crédito que abogan, no solopor diseño de políticas de microfinanciación, sino de creación de mercados decapitales. La razón básica nos la ofrece Ferguson: �muchas instituciones demicrofinanzas se quedan atascadas en un equilibrio de bajo nivel donde no tie-nen ni los medios, ni la iniciativa para superarse� 4 .

El funcionamiento adecuado de las instituciones, incluidas las del hábitat, estáatravesado por una multiplicidad de factores políticos propios de los intereses delos actores que intervienen en su configuración, indicándonos cómo, en últimainstancia, los problemas económicos son ilegibles sin abordar la dimensión políti-ca; no se debe perder de vista que los elementos fundamentales para atacar a fondoel problema habitacional en nuestro medio están íntimamente ligados con la con-junción de al menos los siguiente elementos: regulación en el mercado del suelo quepromueva eficientemente la producción de vivienda para los más pobres; provisiónde servicios públicos al alcance de dichas familias y diseño de sistemas demicrofinanciación inmobiliaria acompañadas con los recursos suficientes del pre-supuesto nacional que hagan viable reducciones significativas en los déficit devivienda y del hábitat durante períodos de tiempo previamente definidos.

Pero, lo más importante de todo, ingresos y empleos suficientes para que lasfamilias puedan no sólo adquirir sus viviendas, sino honrar los créditos que otorgael sistema financiero. En una palabra, mayores y mejores empleos a través del tiem-po, o, lo que es lo mismo, oportunidades efectivas de escape para quienes hanquedado atrapados en la trampa de la pobreza. En la búsqueda de estos objetivos seorienta la asistencia técnica de UN-Hábitat al país, donde la presente publicaciónno es sino un pequeño esfuerzo en esta dirección.

FABIO GIRALDO ISAZA

Coordinador Nacional de ProgramasUN-Hábitat Colombia

3 Ferguson, Bruce, �La gran Importancia de las microfinanzas para vivienda� en Microfinanzaspara vivienda: Una guía práctica � Franck Daphnis y Bruce Ferguson , 1ª ed, San José de CostaRica, Hábitat para la Humanidad Internacional, 2006, Pág, 28

4 Op cit, Pág., 31

IIntroducción

Introducción

La pobreza abruma, aunque algunas veces, de tanto observarla, se vuelvesilenciosa. Pero, sobre todo, atenta contra la dignidad de los pobres. Susmanifestaciones incluyen, entre las principales, desnutrición, falta de edu-

cación y salud y, en particular, déficit de hábitat y vivienda. Es tal vez en los proble-mas del hábitat que se hace más dramática y, por ello, ante la magnitud de ladeficiencia, demanda una solución equitativa, eficiente y eficaz.

Para el caso de la vivienda, una posible solución es el crédito. Sin embargo, lasmodalidades crediticias tradicionales parecen insuficientes e ineficientes para aten-der los requerimientos financieros de los pobres. Dadas sus condiciones, sin patri-monio, amigos solventes ni ingresos estables, es imposible que los pobres puedanofrecer las garantías que exigen las instituciones financieras para acceder a lasdiversas modalidades tradicionales de crédito de vivienda. Por otro lado, con mon-tos de crédito tan reducidos, los que los pobres pueden pagar, cualquier esquematradicional de crédito resulta imposible: el costo de analista acaba siendo mayorque el propio crédito que debe analizar y calificar.

Todo ello conduce a una solución de microcréditos, en forma más extendida demicrofinanzas, orientados a los pobres. Pero esa solución no debe pretender, sola-mente, resolver sus carencias de vivienda si no, fundamentalmente, abordar suscarencias de ingreso y sus necesidades de capitalización para generar progresiva-mente un flujo creciente de fondos, que tarde o temprano, le permita resolver suproblema de vivienda. En el fondo, la carencia de vivienda es un problema deingresos y de capitalización para generar ingreso.

�Hábitat y el Desafío de las Microfinanzas� representa un esfuerzo por concretaren un texto una visión de la pobreza expresada en la carencia de vivienda encalidad y cantidad suficiente y el desafío que representa abordar su solución, fun-damentalmente en términos de generación de ingresos y capitalización desde elmercado financiero, en su modalidad de microfinanzas.


A lo largo de siete capítulos, �Hábitat y el Desafío de las Microfinanzas� intentaresponder a preguntas sobre la pobreza, el hábitat y la vivienda y sobre lasmicrofinanzas como posible solución. El texto comienza abordando en el capítuloII la problemática habitacional en Bogotá. Incluye un análisis del impacto que losprecios e ingresos tienen como elementos determinantes de la demanda de vivien-da y la problemática del sector de la construcción como determinante principal dela oferta habitacional.

El capítulo III trata sobre la política habitacional. Incluye los antecedentes institu-cionales en la solución de vivienda, en particular el sistema UPAC y la UVR, laproblemática de los créditos hipotecarios, las tasas de interés y el subsidio familiarde vivienda.

La microfinanciación, sus realidades y posibilidades son abordadas en el capítuloIV. El mismo incluye una consideración sobre los mecanismos de microfinanciacióny sobre la experiencia del Grameen Bank, como paradigma mundial de los inter-mediarios financieros no tradicionales dedicados a las microfinanzas. El capítuloconcluye preguntándose por qué, si es tan efectivo, el mercado colombiano no haproducido un Banco Grameen. Parte de la respuesta pareciera encontrarse en laslimitaciones impuestas por las normas legales, que el texto aborda a continuación.

El capítulo V describe algunas experiencias microfinancieras colombianas. Des-cribe los fondos rotatorios departamentales, locales y privados que la sociedadcolombiana ha venido desarrollando como un mecanismo intermedio entre la ban-ca tradicional y los intermediarios financieros no tradicionales. Incluye una revi-sión de la Banca de Oportunidades, política postulada por el Gobierno colombiano,la microfinanciación hipotecaria , la problemática de las tasas de interés hipoteca-rias y algunas experiencias internacionales de microfinanciamiento de vivienda.

El capítulo VI analiza el microcrédito para vivienda en Bogotá y una políticaefectiva de microfinanciación. El capítulo aborda las dificultades principales queimplicaría replicar el Grameen y sugiere establecer transitoriamente fondos rotatoriosgubernamentales que evolucionen hacia una banca comercial modificada, que puedadesarrollar microcréditos en forma eficiente y eficaz, y finalmente, concluya en laconstitución de una banca tipo Grameen. Aborda también el microcrédito en elPlan de Desarrollo �Bogotá sin Indiferencia� señalando sus dificultades. Para unmejor análisis de las posibles alternativas microfinancieras consideradas incluyevarias simulaciones en varios escenarios institucionales construidos con la ayudade un modelo de análisis financiero desarrollado para el efecto.

21INTRODUCCIÓN

Finalmente, el capítulo VII aborda la relación entre finanzas, vivienda y la crisiseconómica y financiera que está desenvolviéndose actualmente. El capítulo re-flexiona sobre la financiación en el marco del equilibrio general en el convenci-miento de que en economía todos los mercados se resuelven simultáneamente, susolución adecuada requiere una consideración también de equilibrio general y esamúltiple retroalimentación, por ineficiencias en la política económica mundial, haacabado generado la primera crisis inmobiliaria y financiera del siglo XXI, tal vez,a tenor de algunos analistas internacionales, la más grave desde la gran recesiónde los años treinta del siglo pasado.

Es claro que en esa crisis juega papel importante la irracionalidad económica de laracionalidad perfecta, irracionalidad que pareciera reflejarse en los fractales quela teoría del caos considera y que resulta mejor explicación de los comportamien-tos financieros internacionales. No obstante, en países económicamente peque-ños, como Colombia, con mercados crediticios y financieros poco profundos, unateoría más en términos monetarios y cambiarios pareciera explicar mejor los pre-cios de las acciones por encima de los fundamentos empresariales. El capítulocierra con unas reflexiones sobre la probable evolución de la economía mundial ynacional y sobre la necesidad de limitar la influencia sobre el poder político delpoder económico, casi siempre consecuencia y expresión de monopolios yoligopolios rentistas en los mercados, en gran parte responsables de las crisis.

�Hábitat y el Desafío de las Microfinanzas� es un esfuerzo conjunto de los auto-res. En tal medida resulta difícil asignar con precisión y exclusividad determinadoscapítulos a cada uno de ellos. No obstante, valga la pena reconocer el liderazgo enel análisis del comportamiento del sector de la construcción y la relación entrecrisis hipotecarias y financieras a Alfredo Bateman, en el análisis del GrameenBank y en el desarrollo del modelo financiero que se presenta en el libro a CésarFerrari y en las reflexiones sobre la teoría de la complejidad y el caos y las relacio-nes entre la crisis internacional y las relaciones entre el poder político y el econó-mico a Fabio Giraldo.

Al ofrecer este texto a la sociedad colombiana como un aporte a la solución de unafaceta de su problema más grave, la pobreza de una gran parte de su población, losautores quieren expresar su agradecimiento a todos aquellos que lo hicieron posi-ble, en particular a los asistentes en la Oficina de UN-Hábitat Colombia que cola-boraron en los diversos acápites y cuyo reconocimiento específico se encuentraindicado en los pies de página, así como a quienes participaron en el esfuerzo deedición y publicación en la Oficina de Publicaciones de la Pontificia UniversidadJaveriana- JAVEGRAF.

IILa problemática habitacional

en Bogotá

A pesar de los avances que en materia habitacional se han logrado en el país,en Colombia aún se mantiene un déficit de vivienda muy grande, que afecta particularmente a la población más pobre. Bogotá encarna una situación

similar, aunque con proporciones menores.

El problema, desde el punto de vista económico y particularmente desde unenfoque de los demandantes de vivienda, puede ser de precios o de ingresos: vivien-das muy caras y/o ingresos insuficientes para adquirirlas. La falta de ingresos seresuelve con mayor creación de los mismos, acceso al crédito y/o subsidios a lademanda; los precios con mercados competitivos y manejo monetario y regulaciónadecuada.

El problema también puede verse desde el lado de la oferta. Para el efecto es útiltratar el comportamiento y los ciclos del sector de la construcción de vivienda enBogotá.

Estos temas se tratan en el presente capítulo.1

EL DÉFICIT HABITACIONAL

En sus mediciones, UN-Hábitat/Colombia tiene en consideración la diferenciaciónentre déficit cuantitativo y cualitativo. La metodología incluye en el déficit cualita-tivo a los hogares que tienen alguna de las siguientes carencias: servicios públicos

La problemática habitacional en Bogotá

1 Para un análisis de los determinantes de oferta y demanda de la construcción de vivienda sepuede consultar: Bateman, Ferrari y Giraldo, Ingresos y vivienda para todos, equilibrio general,ciclo económico y capitalización de pobres, en: Hábitat y financiación: una estrategia para la lucha contrala pobreza, UN-Hábitat - MAVDT - DNP - First Iniciative, Bogotá, mayo de 2007. En este textose omiten, sin desconocerlos, los problemas asociados a la oferta como la escasez relativa desuelo urbano, el precio de los materiales, las tecnologías constructivas, etc.


domiciliarios, pisos en tierra, hacinamiento o alguna combinación de éstas. Por suparte, los hogares presentan déficit cuantitativo si tiene aunque sea una de lassiguientes condiciones: paredes inadecuadas, hogares cohabitando en la mismavivienda o hacinamiento no mitigable.

Sin embargo, si bien la anterior metodología de déficit es un avance para eldiagnóstico y toma de decisiones en materia habitacional, aún presenta deficien-cias latentes que es importante mencionar a la hora de analizar la información. Laprimera es que solamente incorpora en la medición variables referidas a la vivien-da, sin tener en consideración, en parte por carencias de información, las variablesreferidas al entorno; por lo tanto es una visión restringida del hábitat. Segundo, sibien permite diferencias el déficit cuantitativo y cualitativo, estos dos se agreganpara determinar el déficit total, lo cual de manera implícita sugiere que tanto lascarencias de tipo cuantitativo, como las de tipo cualitativo, tienen las mismasimplicaciones, tanto para los hogares como para los que toman las decisiones.

Particularmente, la lectura tradicional de las cifras del déficit puede inducir adificultades sobre las necesidades de la población y por lo tanto equivocaciones enla aplicación de políticas públicas. Se debe entender que las cifras del déficit noindican el número de viviendas nuevas que se deban construir y mejorar, sino elnúmero de hogares que presentan carencias de tipo cualitativo y cualitativo. Di-chas carencias pueden ser abordadas mediante una multiplicidad de formas, lascuales responden a la variedad de los segmentos de la población.

A continuación se revisan las cifras del Censo 2005 relacionadas con el cálculodel déficit habitacional. Es importante mencionar que en Colombia, por primeravez, se ha aprobado una medición oficial, desarrollada por el DANE2 , del déficit devivienda.

Las cifras de Bogotá se muestran en el siguiente cuadro. Entre 1993 y 2005, fechade los dos últimos censos realizados en el país, el déficit de vivienda se redujo del44,3% al 19,2%. La reducción no ocurrió exclusivamente en términos relativos, tam-bién se redujo en términos absolutos3 . En 1993 en Bogotá se tenían 555,500 de1,255,091 hogares en déficit habitacional mientras que en el 2005 fue de 369,874 delos 1,931,372 hogares.

Los problemas de espacio son los más significativos dentro del déficit total. Elespacio incluye los problemas de cohabitación, hacinamiento (mitigable y no

2 Dicha metodología, muy cercana a la utilizada por UN-Hábitat en el país, fue aprobada por el ConsejoSuperior de Vivienda.

3 Con respecto a la reducción en el déficit se debe ser cauteloso. Puede explicarse por la caída en unaproporción muy importante de la cohabitación como resultado de variaciones metodológicas en ladefinición de vivienda y/o hogar, lo cual dificultaría la comparación de las cifras.

27LA PROBLEMÁTICA HABITACIONAL EN BOGOTÁ

mitigable) y cocina. En 1993 el 34.3% de los hogares tenía algún problema relacio-nado con el espacio, siendo el problema de cohabitación el más representativo. Parael 2005, los problemas de espacio se redujeron pero continuaban siendo los demayor impacto, afectando al 16.1% de los hogares.

TABLA No.1: Déficit habitacional

1993 2005

Total hogares 1,255,091 100.00% 1,931,372 100.00%Hogares sin déficit 699,591 55.74% 1,561,498 80.85%Hogares en déficit 555,500 44.26% 369,874 19.15%Hogares en déficit cuantitativo 412,656 32.88% 282,678 14.64%Estructura 12,524 1.00% 8,595 0.45%Cohabitación 381,328 30.38% 254,992 13.20%Cohabitación - unipersonales 47,394 3.78% 39,026 2.02%Cohabitación - dos o más personas 333,934 26.61% 215,966 11.18%Hacinamiento no mitigable 18,804 1.50% 19,091 0.99%Hogares en déficit cualitativo 142,844 11.38% 87,197 4.51%Estructura 7,597 0.61% 3,737 0.19%Hacinamiento mitigable 16,617 1.32% 29,177 1.51%Servicios 78,217 6.23% 40,397 2.09%Cocina 13,720 1.09% 7,649 0.40%Estructura y hacinamiento mitigable 603 0.05% 488 0.03%Estructura y servicios 6,589 0.52% 1,873 0.10%Estructura y cocina 766 0.06% 319 0.02%Hacinamiento mitigable y servicios 6,523 0.52% 1,540 0.08%Hacinamiento mitigable y cocina 1,342 0.11% 658 0.03%Servicios y cocina 6,525 0.52% 597 0.03%Estructura, hacinamiento mitigable y servicios 863 0.07% 186 0.01%Estructura, hacinamiento mitigable y cocina 144 0.01% 139 0.01%Estructura, servicios y cocina 1,765 0.14% 193 0.01%Hacinamiento mitigable, servicios y cocina 1,132 0.09% 149 0.01%Estructura, hacinamiento mitigable, 441 0.04% 94 0.00%servicios y cocina

Fuente: DANE �CENSO 2005

El censo 2005 permite identificar, igualmente, los problemas de desigualdadintra-municipal que se presentan a nivel de localidad. Sumapáz, Ciudad Bolívar yUsme fueron las localidades con el mayor porcentaje de su población en situaciónde déficit habitacional: 47.7%, 34.5% y 31.8%, respectivamente, siendo las carenciascuantitativas las más predominantes. Por otro lado, la localidad de Teusaquillo esla localidad con mejor indicador habitacional: tan sólo el 4.9% de su población seencuentra en déficit.

TABLA 2: Déficit habitacional. Total Bogotá y por localidades

Localidad Total % hogares % hogares % hogares enhogares en déficit en déficit déficit

cuantitativo cualitativo

Teusaquillo 49,857 4.86 2.61 2.25Usaquén 133,049 8.47 5.55 2.92Fontibón 90,105 8.85 6.60 2.25Chapinero 48,315 8.95 4.89 4.06Puente Aranda 73,395 12.95 10.79 2.16Engativá 226,911 13.97 11.06 2.91Antonio Nariño 30,218 15.69 12.72 2.97Santa Fe 33,258 16.57 7.86 8.71 Rafael Uribe Uribe 104,186 16.70 11.59 5.11Candelaria 8,199 16.87 11.00 5.87Los Mártires 28,456 16.97 12.48 4.49Suba 266,615 17.86 12.53 5.33Barrios Unidos 61,258 20.44 18.53 1.91San Cristóbal 110,595 20.45 15.17 5.28Kennedy 257,384 21.74 18.24 3.49Tunjuelito 52,470 28.52 25.30 3.22Bosa 132,917 29.94 25.01 4.93Usme 78,103 31.78 26.35 5.43 Ciudad Bolívar 144,641 34.46 23.51 10.94 Sumapáz 1,440 47.71 5.42 42.29TOTALES 1,931,372 19.15 14.64 4.51

Fuente: DANE �CENSO 2005

Adicionalmente, para una mayor comprensión del comportamiento continuodel déficit de vivienda, se pueden utilizar las estadísticas obtenidas con la Encuestade Hogares. Ésta proporciona información desde 19864 . Como se muestra en lagráfica No. 1, el déficit habitacional en Bogotá tuvo su máximo nivel en 1995 cuan-do el 28,2% de los hogares en la ciudad presentaban alguna carencia. Desde ese añoel problema ha venido reduciéndose, llegando a su menor nivel en el 2002 cuandoel 14.2% de los hogares bogotanos estaba en esta condición.

Al comparar la situación de Bogotá con lo presentado a nivel nacional, se ve queen el país la problemática era aún mayor, en el sentido que se encontraba aproxima-damente 10 puntos porcentuales por encima del nivel de Bogotá, afectando al 26%de los hogares del territorio nacional en el 2003.

4 Las cifras no coinciden con las de los CENSOS por diferencias metodológicas, pero la tendenciadecreciente, al menos en términos porcentuales, se mantiene.


GRÁFICA No. 1: Déficit habitacional. Bogotá y Colombia

Fuente: DANE - Encuestas de Hogares; Procesamiento: ONU-Hábitat/Colombia

A diferencia de Colombia, donde el déficit cualitativo ha sido predominante-mente superior al déficit cuantitativo, exceptuando los años de 1997, 1999 y 2000cuando el déficit cuantitativo fue levemente superior al cualitativo (como se eviden-cia en la gráfica No. 2 y 3), en Bogotá desde 1986 el déficit cuantitativo siempre hasido el principal problema que ha enfrentado la ciudad en términos habitacionales.

En el periodo 1986 y 2003, el déficit cuantitativo ha estado en promedio alrede-dor de 22%, aunque a partir de 1995 se presenta una fuerte tendencia decreciente,llegando a afectar en el 2003 al 12,5% de los hogares bogotanos. Por su parte, eldéficit cualitativo en la ciudad ha estado en promedio, durante el mismo periodo,en 4.8%, sin presentar reducciones significativas, afectando en el 2003 al 4.1% delos hogares.


GRÁFICA No. 2: Déficit Cuantitativo y Cualitativo en Bogotá.


GRÁFICA No. 3: Déficit Cuantitativo y Cualitativo en Colombia.



Ahora bien, dado que la solución al problema de la vivienda y el hábitat sólopueden ser desarrollados a partir de la construcción, más propiamente de los servi-cios de construcción, es conveniente considerar el mercado de la construcción devivienda: la demanda y la oferta.

PRECIOS E INGRESOS EN LA SOLUCIÓN DE VIVIENDA

La demanda de construcción de vivienda depende fundamentalmente del com-portamiento de los precios y de los recursos monetarios disponibles, distinguién-dose entre recursos propios y externos. Los primeros abarcan la riqueza, ya sea enforma de activos líquidos o fijos, y los ingresos laborales o no laborales. Los recur-sos externos incluyen los concesionales o subsidios y los que suponen o implicanalgún tipo de costo, comprendiendo en ambos casos tanto los de origen públicocomo privado. Los últimos pueden ser formales o informales, dependiendo de lasgarantías exigidas, la cuota inicial, la cuota de amortización, el tipo de interés, elplazo, el tipo de crédito (empresarial, de consumo, hipotecario) y otras condiciones,como el hecho de que la cuota sea fija, en pesos o en UVR.

Igualmente, la demanda está determinada por la estructura de consumo la cuala su vez está determinada por las preferencias, la cultura con respecto a la norma ylos valores, y/o su destino; residencial, recreativo y/o de inversión (ver diagramaNo. 1).

DIAGRAMA No. 1: Demanda Construcción de Vivienda

Fuente: UN-Hábitat/Colombia


Los crecimientos en los precios de la vivienda no parecen haber sido determi-nantes para que los hogares logren hacer efectiva su demanda por vivienda. Alobservar en el país la relación entre el Índice de Precios a la Vivienda Nueva (IPVN)y el Índice de Precios al Consumidor (IPC) se puede corroborar incluso que el incre-mento en los precios de la vivienda ha sido menor al del resto de los bienes de laeconomía en su conjunto5 .

GRÁFICA No. 4: Relación entre Índice de precios de vivienda nueva e Índicede precios al consumidor

Fuente: DANE; Cálculos: UN-Hábitat

Sin embargo, lo anterior no quiere decir que se deba perder de vista el comporta-miento de los precios, particularmente de la vivienda de interés social. Por ejemplo,durante el 2007 se han presentado crecimientos en los precios de la vivienda nuevasuperiores al 10%. Particularmente en dicho año, la economía creció de maneraexcepcional al 7.5%, básicamente por el buen comportamiento de los precios inter-nacionales de las materias primas de exportación. Ello implicó un crecimiento delingreso de similar envergadura. Dicho ingreso, seguramente concentrado por eltipo de crecimiento, no encontró mayores canales de colocación excepto en el sectorconstrucción de vivienda de estratos altos por lo elevado de la tasa de interés quesignificó una reducción notable de las oportunidades de inversión en el sector real.La excepción a dichas tasas elevadas, desde mediados del 2006 al mediados del2007, fue precisamente en los créditos hipotecarios destinados a la vivienda no VIS(vivienda de interés social). Tal incremento de la demanda aporta una explicacióndel incremento de los precios en la vivienda nueva.

5 Eso se puede observar porque la relación es menor a la unidad.


Si el problema de la demanda no es un problema de precios, aunque en el caso dela vivienda de interés social es discutible que no lo sea como se verá más adelante,es un problema de ingresos. Resulta que los ingresos de gran parte de los colombia-nos son insuficientes. Según el Departamento Nacional de Planeación (DNP), enColombia, en el año 2006 el 12% de la población colombiana era indigente; en 1991era el 18.7%. En los mismos años, la población pobre en Colombia pasó de represen-tar 52.5% del total a 45.1%.

TABLA No. 3: Pobreza, indigencia y GINI nacional, según área. 1991-2006e

Año Total Nacional Cabeceras Resto GINIIndigencia Pobreza Indigencia Pobreza Indigencia Pobreza Nacional

1991 18.70 52.50 13.60 46.60 30.00 65.80 0.54601992 20.90 52.90 15.20 46.80 33.50 66.50 0.55501993 17.70 50.00 11.30 42.20 31.20 66.50 0.55301994 17.60 49.90 11.70 42.60 30.30 65.40 0.55901995 15.50 49.50 10.90 43.00 26.60 65.10 0.56001996 17.20 50.90 10.60 42.90 33.00 70.00 0.56701997 18.50 52.70 11.20 44.20 36.40 73.80 0.57401998 20.80 55.30 13.30 47.40 40.10 75.40 0.57901999 25.40 57.50 16.30 49.40 48.60 78.10 0.60002000 19.00 55.00 13.50 48.20 33.20 72.80 0.56302001 18.70 55.20 13.40 49.40 32.60 70.50 0.55702002 21.56 55.74 16.66 50.38 34.67 70.05 0.57502003 18.77 55.12 15.19 50.60 28.50 67.38 0.54002004 18.97 53.77 14.46 47.88 31.38 69.95 0.56102005 15.36 50.39 10.60 43.54 28.64 69.49 0.55302006e 12.04 45.10 8.68 39.08 21.51 62.08 0.5370

Fuente: Cálculos de MERPD con base en encuestas de hogares DANE

EL SECTOR DE LA CONSTRUCCIÓN

Pero el problema de la vivienda no puede verse sólo desde el punto de vista de lademanda. Interesa también la visión desde la oferta, es decir el comportamiento delsector de la construcción.

La oferta de la construcción de vivienda depende fundamentalmente de loscostos directos y los costos indirectos. Entre los primeros se encuentran los deriva-dos de los precios de los insumos básicos para llevar a cabo la ejecución de las obrasprevias, centrales y/o posteriores a la construcción: suelo, servicios públicos, mate-riales (cemento, hierro, acero y vidrio, etc.), mano de obra, capital, trámites, impues-tos y subsidios.


Por su parte, los costos indirectos comprenden los costos de oportunidad, loscostos financieros y los costos de transacción. Los costos de oportunidad se refie-ren a los ingresos no obtenidos por inversiones alternativas, ya sean éstas finan-cieras y/o productivas, dependiendo de ese modo del tipo de cambio, lacompetencia y/o el tipo de interés. Los costos financieros se relacionan con loscostos de adquirir capital, asociándose, prioritariamente, a la tasa de interés. Porsu parte, los costos de transacción hacen referencia a la seguridad jurídica, lainformación incompleta y asimétrica, y el tiempo destinado a los trámites legales,entre otros (ver diagrama No. 2).

DIAGRAMA No. 2. Oferta Construcción de Vivienda


Adicionalmente, la tecnología, la competencia y la regulación estatal determi-nan la estructura de producción y, así, la combinación e intensidad de los distintosfactores en el proceso productivo. En el caso de la regulación, por ejemplo, la normaurbanística de zonificación y construcción establece tamaño, infraestructura yequipamiento mínimo del área o la vivienda, imponiendo usos y densidades, obli-gando a la consecución y abono de licencias, y el cumplimiento de trámites.

Igualmente, las leyes aprueban o sancionan el funcionamiento de los mercadosde suelo, materias primas, mano de obra o capital, así como sus distintos sub-mercados (urbano, residencial, comercial, industrial, de servicios; cemento, hierro,acero, etc.; salarios, condiciones de contratación y despido, prestaciones sociales,etc.; crédito empresarial, de consumo, hipotecario, etc.).


En general, el crecimiento del sector de la construcción se relaciona de manerainversa con el déficit habitacional. Dependiendo de la magnitud y su orientación, elcrecimiento del sector de la construcción conlleva reducciones del déficithabitacional.

Tal comportamiento es claro en el periodo 1991-2003, salvo en los años 1996 y2001. Para el mismo, aunque son muchos los factores que llevan a reducir el déficithabitacional, desde institucionales hasta económicos y sociales, la relación entrecrecimiento del PIB de la construcción y déficit habitacional en Bogotá es directa,como se muestra en la gráfica No. 5.

GRÁFICA No. 5: Comportamiento del déficit y del PIB de la construcción

Fuente: Déficit: DANE - Encuestas de Hogares; Procesamiento: UN-Hábitat/Colombia; PIB dela construcción: DANE - Cuentas Nacionales; Cálculos UN-Hábitat/Colombia

Ahora bien, crecimiento del PIB sectorial es distinto a su participación en laestructura del PIB total. A principios de los noventas el sector de la construcciónalcanzaba porcentajes altos en el PIB total de la ciudad, llegando a niveles entre el11 y 1% en los años de 1991, 1992, 1994 y 1995. Sin embargo, en 1999 el paísatravesó una crisis económica profunda, decreciendo alrededor del 4%. El sector dela construcción se vio afectado profundamente, y en Bogotá ello se reflejó en unareducción sustantiva en la participación; de tasas cercanas al 10% a principios dela década llegó a niveles cercanos al 4% en 1999 y sólo empezó a recuperarse aprincipios del nuevo siglo.

Desde el 2002 hasta el 2005, el sector de la construcción presentó crecimientospositivos altos, logrando un crecimiento promedio durante este periodo del 18% anual.


Para el 2005 el sector representaba nuevamente una participación elevada en el PIBtotal, del orden de 6.4%, pero no cercanos al 10% de principios de los años noventa.

GRÁFICA No. 6: Participación del PIB de la construcción en el PIB total

Fuente: DANE � Cuentas Nacionales; Cálculos UN-Hábitat

El PIB de construcción se debe analizar desagregándolo por sus dos grandescomponentes. El primero es el PIB de edificaciones6 , el cual presentó su menorcrecimiento en el año de 1999, con una pronunciada caída del 42%. A partir de eseaño la producción de edificaciones empezó a reducirse hasta el 2001, año en el cualse presentó el último crecimiento negativo. En el 2002, el PIB de edificaciones seincrementa en un 48% y en el 2004 lo hace en un 43.6%, marcando una significativarecuperación del sector. Entre el 2002 y 2005 el sector de edificaciones creció enpromedio 26%.

El segundo componente del PIB de construcción, el PIB de obras civiles7 , presen-tó un comportamiento más errático, presentando varios picos de crecimiento y otrostantos de decrecimiento. En la época de crisis, alrededor de 1999 y 2002, el PIB deedificaciones creció en promedio 0.7%, es decir, un crecimiento casi nulo. Despuésde 2002 se recuperó y el promedio de crecimiento entre ese año y el 2005 fue de 9.5%.

6 En las edificaciones se consideran: los edificios residenciales, las viviendas urbanas unifamiliares ymultifamiliares, y las rurales; y los edificios no residenciales con destino a: bodegas, locales, oficinas,hoteles, hospitales, centros asistenciales, de educación, para administración pública, entre otras.

7 Los trabajos y obras de ingeniería civil comprenden la construcción de: carreteras, puentes, túneles,líneas de ferrocarril, campos de aviación, aeropuertos, vías navegables interiores y costeras, redes deacueducto y alcantarillado, entre otras.


GRÁFICA No. 7: Variación Anual PIB de edificaciones y PIB de Obras civiles

Fuente: DANE � Cuentas Nacionales; Cálculos UN-Hábitat

La participación del PIB de edificaciones siempre ha sido superior que el PIB deobras civiles en el total del PIB de construcción. Alrededor de 1996, cuando seestaba acercando la crisis económica de 1999, el PIB de edificaciones empezó aperder participación en el PIB de construcción, llegando en el 2000 a representar el54.6%; en el período entre 1990 y 1999 representaba en promedio el 81.5%. A partirde 2001 el PIB de edificaciones empezó a presentar mejoras y volvió a representaruna mayor porción del PIB de la construcción.

GRÁFICA No. 8: Participación de edificaciones y obras civiles en el PIBde Construcción.

Fuente: DANE � Cuentas Nacionales; Cálculos ONU-Hábitat


A pesar de esta mejora del sector de la construcción, su impacto sobre la genera-ción de vivienda no ha sido tan significativo. Teniendo en cuenta la magnitud deldéficit habitacional, se requiere que se generen más soluciones habitacionales poraño. Las unidades licenciadas, que se observan en la gráfica No. 9, alcanzaron sumáximo nivel en el 2007, cuando se licenciaron alrededor de 46,000 unidades. Lassoluciones de Vivienda de Interés Social en promedio han representado el 40.5%del total de viviendas licenciadas (11,932 viviendas en promedio por año).

GRÁFICA No. 9: Unidades de viviendas licenciadas totales, VIS y NO vis

Fuente: DANE

Otro indicador que da muestras de cuidado alrededor del comportamiento de laactividad edificadora es el Índice de Costos de Construcción de Vivienda (ICCV).Este índice da seguimiento a la construcción de vivienda nueva.

Las siguientes gráficas (No. 10 y No. 11) muestran el comportamiento del ICCVen Bogotá y en Colombia entre enero de 2005 y marzo de 2008. Se puede observar laalta correlación entre las series y como en todo el período de análisis se presentaronvariaciones anuales en los costos de la construcción positivas, por encima del 2%pero no mayores al 8%.


GRÁFICA No. 10: Variación doce meses ICCV. Bogotá y Colombia

Fuente: DANE

Particularmente, la gráfica No. 11 compara el comportamiento del ICCV con elÍndice de Precios al Consumidor (IPC). La gráfica muestra que desde el 2005 larelación entre la variación ICCV y la del IPC se incrementó continuamente. A partirde septiembre de 2006, la relación empieza a disminuir, señalando que el IPC estabacreciendo más rápido que los costos de construcción. En julio de 2007 se detuvo lacaída y a marzo de 2008 evidencia una tendencia creciente.

GRÁFICA No. 11: Relación entre la variación del ICCV y IPC

Fuente: DANE


Incluso, la importante recuperación del sector puede estar presionando los pre-cios hacia el alza, produciéndose en un segmento como el de la VIS tipo 1, que estáregulado vía precio, un exceso de demanda.

DIAGRAMA No. 3: VIS Tipo 1

Como se puede observar en el Diagrama No. 3, lo que puede estar ocurriendo esque el precio restringido de la vivienda tipo 1 -de hasta 50 SMLMV-, el cual es unprecio máximo de regulación, se encuentre por debajo del precio de equilibrio (A), locual produce un exceso de demanda (Qo-Qd). Dicho excedente aumentaría (QoQd� QoQd´) ante un desplazamiento de la curva de demanda (D0D0´-D1D1´), como elque puede producirse por un aumento en el número de subsidios disponibles tantoa nivel nacional como local.

La manera de solucionar el problema no es dar marcha atrás en los esfuerzos defocalización, sino incentivando el desplazamiento de la curva de oferta (de O0O0´ aO1O1´). Lo anterior se puede hacer aumentando la densidad de utilización del suelo,que es el factor de producción escaso, es decir, produciendo en altura y/o reduciendolos costos de producción de la vivienda tipo 1. En este sentido en el marco del Pactopor el Hábitat se identificaron una serie de cuellos de botella, especialmente en térmi-nos de trámites y costos de transacción que dificultan la participación del sectorformal en la construcción de vivienda de interés prioritario tipo 18 .

8 Entre los problemas del hábitat en Bogotá se identificaron: el elevado déficit de vivienda, laescasez y los altos costos del suelo urbanizable, la persistencia de la urbanización ilegal, eldeterioro urbano, la estrechez de la oferta de vivienda de interés prioritario. Alcaldía Mayor deBogotá, Pacto por el Hábitat Digno en Bogotá D.C. 23 de junio de 2005.


Si no se comprende ese cambio en el sector de la construcción se perderá unlogro fundamental en la búsqueda para que la población menos pobre entre lospobres tenga vivienda propia, dado que el sector constructivo simplemente dejaráde producir VIS tipo 1, produciéndose así un desajuste en toda la política de vivien-da; más aún, con los posibles efectos de los cambios en la asignación del SubsidioFamiliar de Vivienda, tal y como se verá más adelante.

EL CICLO SECTORIAL DE LA CONSTRUCCIÓN9

Como lo muestran los trabajos realizados por UN-Hábitat en Colombia10 , la lecturaestadística del comportamiento del sector de la construcción, particularmente de lavivienda, y su análisis, no solamente estadístico, sino también desde el punto devista histórico e institucional, ofrece importantes elementos de juicio para la com-prensión de los problemas de la financiación habitacional.

En ese sentido, como un acercamiento al comportamiento del sector de la cons-trucción en la ciudad de Bogotá, se realizó una estimación del ciclo sectorial para elperíodo 1986-2007. Dada la disponibilidad de los datos, dicho ciclo se construyóutilizando la serie de licencias de construcción, que es el indicador más utilizado11 .El hecho de utilizar solamente el indicador de licencias acarrea algunas dificulta-des, ya que es un indicador que refleja más las expectativas que el comportamientoreal, por ello es preferible la utilización de indicadores compuestos que combinenvariables sectoriales; empero, en términos generales, dado el ajuste que se le aplicaa la serie, las licencias es un indicador que permite analizar a grandes rasgos elcomportamiento del sector.

Es importante traer a colación los alcances y limitaciones de los modelos comoinstrumentos para comprender la realidad. Según Mandelbrot �Los modelos son im-portantes en ciencia. Nos ayudan a comprender� Los modelos también nos ayudan a actuar.En economía, construir un modelo es forjar una herramienta� En economía nunca podráhaber una �teoría de todo�. Pero creo que cada intento se acerca cada vez más a una compren-sión apropiada del comportamiento de los mercados�12 .

9 Los autores agradecen el apoyo de Andrés Alonso en la construcción y análisis de los modelosque en esta sección se presentan.

10 Ver: i) Bateman, Ferrari y Giraldo, Ingresos y vivienda para todos, equilibrio general, ciclo económicoy capitalización de pobres, en: Hábitat y financiación: una estrategia para la lucha contra la pobreza,UN-Hábitat - MAVDT - DNP - First Initiative, Bogotá, mayo de 2007; y ii) UN-Hábitat, Lamicrofinanciación de la vivienda: hacia la configuración de un nuevo sistema habitacional. UN-Hábitat- MAVDT - DNP - First Initiative, Bogotá, noviembre de 2006.

11 Ver Giraldo, Fabio. Los ciclos de la edificación en Colombia 1950-1994. Otra mirada. Cuadernos delCIDS. 1995. Giraldo, Fabio. Cuarenta años de edificación en Colombia 1957-1997. Camacol. 1997

12 Benoit Mandelbrot y Richard Hudson, Fractales y finanzas: una aproximación matemática alos mercados: arriesgar, perder y ganar. Editorial Tusquets, Barcelona, 2006.


A manera de resumen, la metodología toma la definición tradicional de series detiempo que supone que una serie está compuesta por su tendencia, su ciclo y uncomponente irregular. Buscando una manera de calcular ese componente irregular,se estimó un modelo auto-regresivo del ciclo tradicional y los residuales se asumie-ron como dicho componente13 . Los resultados de este modelo se muestran en lagráfica No. 12. Entre el período de 1986 y 2007 se observan 5 ciclos del sector.

GRÁFICA No. 12: Ciclos del sector de la construcción en Bogotá. 1986-2007

Fuente: DANE-Licencias de construcción; Cálculos: UN-Hábitat/Colombia

En la gráfica No. 13 se observan los comportamientos cíclicos del sector de laconstrucción en las administraciones comprendidas entre 1986 y 2007. Cen-trándonos en lo acontecido en las últimas tres administraciones de Bogotá, du-rante la administración de E. Peñalosa, el sector presentó un comportamientocíclico a la baja hasta el año 2000. A partir de ese año la actividad del sectorentro en la parte ascendente del ciclo, la cual se mantuvo hasta terminada laadministración de Mockus. En los primeros años del período de Luis EduardoGarzón, 2004-2006, el ciclo marca una caída pronunciada, tendencia que pare-ce cambiar en el año 2007.

13 Ver metodología completa en anexos


GRÁFICA No. 13: Ciclo del sector de la construcción de Bogotá 1986-2006. Porperíodo de los alcaldes de la ciudad

Fuente: DANE-Licencias de construcción. Cálculos: UN-Hábitat/Colombia

En términos generales, cuando surge una ley, un plan o una nueva regla de juegoformal, los agentes se adaptan a ella y esto toma tiempo, tiempo en el cual la activi-dad económica se asimila a la nueva situación. La gráfica No. 14 muestra el ciclodel sector de la construcción de Bogotá y se señalan las fechas de las normasrelevantes para la actividad edificadora. Se observa que en 1998, un año después dela aparición de la ley 388 de 1997, el ciclo del sector cayó a su punto más bajo. Sinembargo, no es posible señalar este hecho como el único determinante para dichocomportamiento; debe considerarse que a finales de los noventas la economía na-cional presentó una crisis generalizada. En el 2000 aparece el POT y en el 2003 esrevisado. Esta revisión coincide con una caída pronunciada del ciclo que se mantie-ne hasta el año 2006.

Ahora bien, el anterior resultado negativo en el ciclo parecería ser contradictoriocon el incremento del año pasado de las licencias aprobadas, las cuales seincrementaron en 42.3% entre 2005 y 2006. No obstante, lo que se está evidenciandoen el ciclo no es un comportamiento estático de corto plazo entre un año y otro, seestá analizando un comportamiento de largo plazo que muestra que la actividad seencontraba en la fase descendiente del ciclo teniendo en cuenta el comportamientode años anteriores. Sin embargo, entre 2006 y 2007 el ciclo presentó un incremento,señalando que posiblemente estemos en un punto de quiebre.


GRÁFICA No. 14: Ciclo sector de la construcción de Bogotá por normatividadrelevante de la actividad edificadora. 1986-2006

Fuente: DANE-Licencias de construcción. Cálculos: UN-Hábitat/Colombia

Surgen entonces las preguntas ¿qué lleva a esa caída tan pronunciada? ¿Malagestión de la ley por parte de las autoridades, incertidumbre política o elevadoscostos de transacción? Y si fue mala gestión, ¿cuál habría sido el impacto en térmi-nos económicos si se hubiera gestionado bien? Es decir, continuando con el supues-to de que cualquier entrada de una nueva regla de juego trae consigo un período deajuste de la actividad económica, cabría ver si la caída pudo no ser tan grande si losinstrumentos de gestión del suelo se hubieran utilizado de otra manera.

La pregunta es si dicha caída pudo ser menor si se hubieran gestionado y utili-zado de otra manera las reglas de juego formales, como es la ley 388 de 1997, por partede los policymakers para que los agentes económicos del sector privado (empresa-rios) hubieran podido actuar adecuadamente en el mercado, especialmente en elsector de la Vivienda de Interés Social.

Un trabajo realizado por UN-Hábitat14 avanza en la hipótesis de que es la pro-blemática en la intervención la que llevo a una paradoja en la cual, habiendo unainmensa cantidad de recursos para la VIS, estos no se pudieron realizar a través de

14 Giraldo, Fabio, La mano invisible del Estado. En: El uso del suelo; un gran desafío para Bogotá.Cuadernos del Informe de Desarrollo Humano para Bogotá, Cuaderno No. 4, Bogotá, octubrede 2007.


las reglas de juego existentes, por la escasez de suelo inducida por la discutibleaplicación de las normas urbanísticas en la ciudad; teóricamente, la intervención alestar influida por los economistas clásicos, no fue capaz de reconocer que los pre-cios relativos no sólo dependen de los costos de producción, sino también de lasvaloraciones finales de los individuos, tal como se expresan en los márgenes deuso, es decir, de las utilidades marginales (el poder de la demanda) que se esperaque proporcionen los bienes.

En breve, en materia de los instrumentos de gestión del suelo -las plusvalías, lascargas y beneficios-, en el Distrito se ha diseñado un sistema antitécnico, donde seviolan los principios de equidad horizontal �los individuos o agentes que soniguales en todos los aspectos relevantes, deben recibir el mismo trato- y en la equi-dad vertical, pues los agentes que se encuentran en mejores condiciones que otrospara pagar -sistema financiero, exportadores, comerciantes, etc.- no pagan en lasmismas proporciones que aquellos que le generan el valor agregado a la ciudad.

El problema de los impuestos, cuando hay requerimiento de nuevos recursos, sehace con la cabeza y no con el corazón: pretender conseguir mayores impuestosobstruyendo el funcionamiento adecuado del mercado, es querer apagar incendiosarrojando gasolina; sobredimensionar las cargas y beneficios y buscar que las pa-gue un solo sector de la economía, sólo logra estimular el incremento del precio delsuelo por metro cuadrado, impidiendo que se alcance el principal objetivo de cual-quier política de vivienda y desarrollo urbano: permitir el acceso a ella, a los gruposde población de menores ingresos; sin cohesión fiscal del Estado -nación y munici-pios- no hay política urbana sana y mucho menos recursos para continuar mejo-rando la infraestructura de la ciudad.

Hay un problema en la economía urbana de la ciudad; como es sabido la eleccióneconómica se realiza en un ambiente de escasez y costos de oportunidad, donde lodecisivo es la estructura de incentivos derivados del marco institucional; malversarlas potencialidades económicas de la ciudad con exceso normativo y con considera-ciones muy discutibles sobre los mercados estratégicos de la misma, deja entrever unmarco institucional que ha modificado problemáticamente los precios relativos y quepara las actividades más fuertemente ligadas al hábitat urbano, termina afectandonegativamente a los pobres, y favoreciendo un rentismo territorial.

EL PIB POTENCIAL DE LA CONSTRUCCIÓN15

Para corroborar estadísticamente que la caída pudo haber sido menor, es útil anali-zar el PIB potencial del sector de la construcción. Por potencial se entiende el PIB

15 Los autores agradecen el apoyo de Andrés Alonso y Felipe Colmenares en la construcción yanálisis de los modelos que se presentan en esta sección.


que pudo haberse obtenido pero que por diversos motivos no se logró. Existen dosenfoques teóricos sobre la estimación del PIB potencial. El primero es una nociónfísica que considera el PIB potencial como el máximo nivel de producción que seconseguiría cuando los factores de producción sean utilizados plenamente, esto esequivalente al grado de utilización de la capacidad productiva del país y tomasiempre valores positivos debido a que los factores de producción no pueden sernegativos16 .

El segundo enfoque se centra en líneas de pensamiento económico que son elenfoque Keynesiano y el enfoque Neoclásico explicados a continuación17 : el enfo-que Keynesiano tiene en cuenta rigideces en los mercados como lo es el desempleoinvoluntario, por lo que es necesaria la intervención en la economía con políticasmonetarias y fiscales a través del manejo de la demanda agregada. El productopotencial, según esta visión, sería el nivel de producto que podría alcanzarse dadoque no genera desempleo involuntario ni presiones inflacionarias.

Algunos de los métodos para estimarlo es un enfoque de función de producciónagregada, con la estimación de un modelo VAR estructural y modelosmultivariados18 . Un buen ejemplo de este tipo de modelos en el medio colombianoes el VAR estructural usado por Misas y Posada19 , según el cual los choques deoferta agregada, que podrían ser aumentos de productividad o la reducción delprecio externo de la materia prima importada, han sido la principal fuente de creci-miento y fluctuaciones de la economía colombiana.

El enfoque neoclásico indica que los ciclos económicos son producto del com-portamiento de los agentes privados y no del manejo de las políticas fiscal y mone-taria. Estos ciclos son explicados en su mayoría por choques inesperados que hacenque los agentes tomen decisiones racionales. Por el lado de la oferta, los agentesreajustan sus inversiones y su producción para ajustarse a estos choques. El pro-ducto efectivo fluctúa alrededor de un producto potencial que es asociado con latasa de crecimiento de la tendencia del producto efectivo, el que no corresponde aelementos coyunturales o transitorios. Según este enfoque es posible tener brechasnegativas, es decir, que el producto efectivo puede estar por encima del productopotencial.

16 Cabredo, Pedro y Valdivia, Luis. Estimación del PBI potencial: Perú 1950-1997. Documento deTrabajo, Banco Central de Reserva del Perú, 1998.

17 Miller L., Shirley. Métodos alternativos para la estimación del PBI potencial: Una aplicación para elcaso de Perú�. Documento de Trabajo. Banco Central de Reserva del Perú, 2003

18 Para una definición del modelo VAR estructural se puede consultar el Anexo No. 2.19 Misas A., Martha y Posada, Carlos Esteban. Crecimiento y Ciclos económicos en Colombia en el

siglo XX: el aporte de un VAR estructural. Banco de la República de Colombia, Borrador No. 155,Bogotá, 2000.


En este enfoque, se puede estimar el PIB potencial suavizando estadísticamenteel comportamiento de la serie observada del PIB, utilizando el filtro de Hodrick-Prescott20 , el cual pretende diferenciar la parte transitoria y permanente del PIB.Cuando se estima la brecha del ciclo potencial del PIB mediante una metodologíaneoclásica, se verá reflejado en ella el comportamiento de los precios del sector. Eneste sentido, una brecha positiva indicará en términos de precios que habrá presio-nes inflacionarias por lo que el producto efectivo está por encima del productopotencial. Cuando la brecha es negativa, quiere decir que la economía se encuentrapor debajo de su capacidad potencial lo que se verá reflejado en el comportamientode los precios del sector, que serán presionados a la baja21 .

Dado que la información estadística sectorial para Bogotá aparte del PIB delsector es casi inexistente, estimar un PIB potencial por medio del enfoque de lafunción de producción se torna un tanto difícil porque no hay una desagregaciónde datos tan específica estimada por el DANE de tal forma que se puedan obtenerlos datos de empleo sectorial y de acervo de capital para el sector de la construcciónen Bogotá. De igual manera, debido a la escasa disponibilidad de variables diferen-tes al PIB, formular un modelo VAR para estimar el PIB potencial por medio delenfoque keynesiano no es posible. Aunque este hubiera sido útil porque permiterealizar un análisis de impulso respuesta, no es factible formularlo utilizando sola-mente el PIB. Es por esto que el ejercicio se centra en el enfoque neoclásico.

Las series que se usaron para poder hacer la estimación del PIB potencial pro-vienen del libro Estadísticas Históricas Santa Fe de Bogotá D.C. (1950-1999) publi-cado por la Secretaría de Hacienda Distrital (SHD) y del DANE. Para el periodo1960-1975 el libro utiliza datos del Producto Interno Bruto Distrital (PID) calculadoa partir del año 1959 por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) con cifrasexpresadas en millones de pesos de 1970. Para el periodo 1970 -1990 se obtuvierondatos de Maldonado 199222 con cifras expresadas en millones de pesos de 1975.Para el periodo 1990 � 2005p se tomaron los datos del PIB departamental publicadopor el DANE en millones de pesos de 1994. Todos los datos tienen una periodicidadanual23 .

20 Para una explicación del filtro se puede consultar el anexo No. 2.21 Caballero, M. y Gallegos, José. La incertidumbre sobre la brecha del producto y la función de reacción

bajo un esquema de inflation targeting�. Banco Central de Reserva del Perú, documento deTrabajo, 2001.

22 Maldonado, Héctor. Evolución del PIB por Departamentos en Colombia (1970 - 1990). PontificiaUniversidad Javeriana, 1992

23 Ninguna de las tres fuentes estadísticas se puede empalmar debido a que todas tienen unametodología distinta de medición. Sin embargo, son las cifras históricas que publicó la Alcal-día Mayor de Bogotá en Estadísticas históricas Santa Fe de Bogotá 1950-1999, por lo cual sonutilizadas para desarrollar el análisis. Para estimar la serie del PIB desde 1960 y, en conse-cuencia, calcular el PIB potencial, se retropolaron las tres fuentes de datos de tal manera quese pudiese calcular un indicador homogéneo en millones de pesos de 1994.


El filtro de Hodrick � Prescott24 (HP) es la forma más utilizada para estimar elPIB potencial y se centra en descomponer una serie estadística en su tendencia y suciclo. Se eligieron dos parámetros de suavización l: el primero de 100, propuesto porHodrick y Prescott para datos anuales; el segundo de 7. La razón para elegir estosdos valores es porque el valor de 100 tiene implícito una duración del ciclo econó-mico de 20 años y sirve como referencia para comparar con el parámetro de suavi-zación de 7 que implica ciclos menores a 10 años25 .

La gráfica No. 15 muestra: 1) la variación del PIB potencial estimada utilizandoel filtro de Hodrick y Prescott con los dos parámetros de suavización y 2) la varia-ción del PIB efectivo, es decir, el observado. Si la variación del PIB efectivo se en-cuentra por encima de la variación del PIB potencial, quiere decir que el PIB efectivoestá creciendo a una tasa mayor que la del PIB potencial y viceversa. Del año 2002al año 2004 la tasa de crecimiento del producto efectivo se situó en promedio en el20% y la del producto potencial para HP (100) y HP (7) en 8% y 12%, respectivamen-te. Para el año 2005, esta tendencia cambia, la tasa de crecimiento del productoefectivo estuvo en 9.8% y la del producto potencial para HP (100) y HP (7) en 14%y 18%, respectivamente.

GRÁFICA No. 15: Variación porcentual PIB y PIB potencial de la construcciónen Bogotá. 1960-2005

Fuente: Secretaría de Hacienda Distrital (SHD) y DANE. Cálculos: UN-Hábitat/Colombia

24 Hodrick, Robert y Prescott, Edward. Post-war Business Cycles: An Empirical Investigation. Carnegie-Mellon University, Working Paper, 1980

25 Miller et al, Ibid.


El hecho que el PIB potencial esté creciendo más que el PIB efectivo no dicemucho por sí solo. Lo que señala es que de seguir esta tendencia, el PIB potencialserá mayor que el PIB efectivo en algún momento del tiempo, no en variaciones sinoen valores absolutos. En años recientes, 2003-2005, los niveles del PIB potencial y elPIB efectivo están muy cercanos, como se muestra en la gráfica No. 16.

GRÁFICA No. 16: PIB y PIB potencial de la construcción en Bogotá: 1960-2005(millones de pesos de 1994)

Fuente: Secretaría de Hacienda Distrital (SHD) y DANE

Dado que el potencial está creciendo más que el efectivo, es muy probable que enel 2006 y 2007 el PIB potencial se ubique por encima del efectivo. Este hecho nopuede ser mostrado debido a que aún no existen datos de PIB sectorial de Bogotápara los años 2006 y 2007; sin embargo, de cumplirse estaría mostrando que puedeestar ocurriendo al menos uno o más de los siguientes problemas: (i) los factores deproducción no están siendo utilizados en su totalidad, es decir, hay capacidadinstalada ociosa y/o (ii) la institucionalidad no está siendo aprovechada,específicamente, los instrumentos concebidos para incentivar la construcción y/o(iii) expectativas de estancamiento económico generalizado. En cualquiera de loscasos es un elemento a tener en cuenta de cara al futuro del sector en la ciudad.

IIILa política habitacional

D e acuerdo con la economía neo-institucional los resultados que logra una sociedad, en términos de crecimiento y desarrollo, están profundamente �determinados� por la matriz institucional de dicha sociedad. La matriz

institucional está compuesta por la estructura institucional formal, las restriccio-nes institucionales informales y por las características para garantizar el cumpli-miento de las reglas26 . Según North ��debe haber una estructura institucional queestimule a los actores a competir dentro de los márgenes que sean socialmente productivos, ysólo dentro de ellos. Por lo general, esto implica un conjunto de restricciones formales (usual-mente mezcla de leyes, reglas y regulaciones) e informales destinadas a producir los resulta-dos deseados.�27

ANTECEDENTES INSTITUCIONALES EN LA SOLUCIÓN DE VIVIENDA

Pero no solamente es importante la matriz institucional que se tenga actualmente,también es determinante la historia institucional, y ello hasta el punto que los suce-sos más remotos del pasado siguen teniendo implicaciones en el presente. Esto esdependencia a largo plazo o dependencia de senda.28 Sin embargo, no todos loseventos tienen la misma repercusión y por eso es preciso diferenciar los cambios alinterior del sistema y los cambios de sistema o cambios estructurales.

Existen decisiones que podrían llamarse cotidianas y otras que se tornan tras-cendentales. En estas últimas se produce una situación de desequilibrio e inestabi-

La política habitacional

26 Para un estudio detallado se puede consultar la extensa obra de Douglass North, particular-mente: i) North, Douglass, Instituciones, cambio institucional y desempeño económico. FCE, Chile,1995 y ii) North, Douglass, Para entender el proceso de cambio económico, Editorial Norma,Bogotá, 2007.

27 North, Douglass, Para entender el proceso de cambio económico, Editorial Norma, Bogotá, 2007,p.p. 177-178.

28 Mandelbrot, Benoit y Hudson, Richard. Fractales y Finanzas. Una aproximación matemática a losmercados: arriesgar, perder y ganar. Barcelona, 2006. p.p. 185-206.


lidad que abre un mundo de posibilidades sorprendente que no es posible cuandoya se encuentra establecido el sistema. Dichos cambios van asociados a decisionespolíticas y a cambios institucionales profundos. En Colombia, desde 1930 se pre-sentan tres cambios estructurales, relacionados con los mercados inmobiliarios yparticularmente con la financiación hipotecaria, que deben ser resaltados29 :

1. Creación de una institucionalidad estatal. Antes de los años 30 no existíanmecanismos institucionales de producción de vivienda y mucho menos de ordena-miento territorial. El accionar casi �libre� del ámbito comunitario, con levesinteracciones con el gobierno y el sector privado, produjo la construcción espontá-nea de ciudades con una gran predominancia de la marginalidad.

En 1936 se creó el Banco Central Hipotecario, el cual financiaba vivienda através de ahorro y tasas diferenciales, creando una entidad para intervenir y regu-lar el incipiente mercado a través del gobierno. En la misma vía, en 1939 se creó elInstituto de Crédito Territorial, para promoción de vivienda rural y en 1942 se adecuópara atender funciones en lo urbano. Se empezó de tal modo a dar una ampliacióndel exiguo mercado existente, el cual no se dio espontáneamente, sino a partir de losmecanismos de intervención del Estado. Es así como en el período 1950-1972 seconsolida el sector empresarial a partir de la producción de vivienda estimuladapor el Estado y el crédito hipotecario generado a través de la regulación bancaria.

2. Creación del sistema UPAC. Con dicho sistema se canalizaron, a través de laintervención del Estado, ahorros de la economía hacia el sector de la construcciónconsiderado como un sector líder. Para acelerar la tasa de crecimiento general de laeconomía, se concentraron esfuerzos en dicho sector, no porque mostrara rendi-mientos crecientes, sino porque ellos podían ser estimulados exógenamente, es de-cir, en forma independiente de la tasa general de crecimiento. De tal modo, se dio uncambio fuerte en el modelo de intervención dándose mucho más protagonismo alsector privado.

En ese contexto, se crearon las Corporaciones de Ahorro y Vivienda -CAV- quegozaron no sólo de un monopolio sobre la captación del ahorro a la vista, sino quecontaron con el apoyo del Fondo de Ahorro y Vivienda -FAVI- del Banco de laRepública para evitar los descalces propios de una captación a corto plazo reali-zando créditos a largo plazo. Adicionalmente, el sistema se indexaba utilizando elIPC y no la tasa de interés, para impedir dificultades de pago por movimientosbruscos del mercado no corregidos por el incremento anual de los salarios.

29 Para un análisis más detallado se puede consultar: Bateman, Ferrari y Giraldo, Ingresos yvivienda para todos, equilibrio general, ciclo económico y capitalización de pobres, en: Hábitat yfinanciación: una estrategia para la lucha contra la pobreza, UN-Hábitat - MAVDT - DNP - FirstInitiative, Bogotá, mayo de 2007.

55LA POLÍTICA HABITACIONAL

Según Lauchlin Currie30 , creador intelectual del sistema UPAC, se debía aumen-tar el ahorro personal, canalizarlo hacia la construcción y mediante este impulsarlos otros sectores de la economía, como la industria y la agricultura, que son secto-res �seguidores�. Dichos sectores tienden a moverse con el crecimiento global; mien-tras la construcción puede, mediante estímulos exógenos, apartarse de la tendenciageneral de crecimiento. Aquí, a partir nuevamente de la intervención directa delEstado, se profundizó la acción del mercado.

3. Apertura económica e implementación de una nueva Constitución. La nuevaConstitución instituyó un Estado Social de Derecho y le dio carácter de bien merito-rio a la vivienda social. Ordenó también que el Banco de la República fuera unaentidad autónoma e independiente cuya misión fundamental consistía en protegerel poder adquisitivo de la moneda, dejando sin base el crédito de fomento, el cualempezó a ser desmontado. Por esta vía se produjo el desmonte del sistema UPAC, alcambiar la banca de desarrollo y las CAV a un modelo de banca múltiple, donde losrecursos del crédito hipotecario debían competir con los otros sectores.

EL SISTEMA UPAC Y LA UVR

En la literatura sectorial es fácil encontrar que se identifica la creación del sistemaUPAC como un cambio estructural importante. Sin embargo, no ocurre lo mismocon el segundo cambio enunciado. Por el contrario, es más generalizada la idea deque el cambio se produjo entre el sistema UPAC y la UVR e, incluso, que ambos sonlo mismo. Los recientes pronunciamientos de la Corte Constitucional han reabiertoel debate en torno al tema e incluso se empiezan a escuchar algunas voces en contrade su prima hermana, la UVR. ¿Son iguales la UVR y la UPAC? Para responder loanterior debemos retroceder en el tiempo y recordar sus principales elementos.

El UPAC, en el momento de su creación, en 1972, pretendía corregir las transfe-rencias injustas de riqueza e incentivaba el ahorro creando un puente y una ade-cuada intermediación, a través de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda, entrelos constructores y compradores de vivienda que necesitaran créditos y losahorradores que suministraban los fondos para hacer posibles dichos créditos. Elsistema de valor constante estaba compuesto por tres instrumentos fundamentales:

30 Al respecto se pueden consultar: i) Lauchlin Currie, Ahorro, corrección monetaria y construc-ción: ensayo sobre interrelaciones en Colombia. Universidad de los Andes, Bogotá, 1974. ii)Lauchlin Currie, La política urbana en un marco macroeconómico: Banco Central Hipoteca-rio, Bogotá, 1982. Y iii) Lauchlin Currie, Reactivación, crecimiento y estabilidad. Legis, Bogo-tá, 1988. Adicionalmente, un resumen comprensible de la obra de Currie se puede consultaren: i) Sandilands, Roger, Vida y política económica de Lauchlin Currie. Fondo Editorial Legis,Bogotá, 1990; ii) Universidad Nacional de Colombia, Cuadernos de Economía No. 18-19:Homenaje a Lauchlin Currie, 1993; y iii) Revista CAMACOL No. 52, Bogotá, septiembre de1992, dedicada a Lauchlin Currie.


la corrección monetaria, las Corporaciones de Ahorro y Vivienda y el Fondo deAhorro y vivienda; si bien en los años posteriores a su creación el sistema sufrióimportantes modificaciones, como las restricciones que el gobierno del PresidenteLópez Michelsen impuso a la corrección monetaria, hasta finales de los ochenta yprincipios de los noventa funcionó bastante bien. De tal modo, se prestaron alsector de la construcción todos los recursos que entraban al sistema y no habíapérdidas de dinero de los depositantes31 .

Cuando el sistema UPAC cumplía veinte años de su conformación y cuandoparecía haberse consolidado,32 se produjo en el país una discusión de fondo acercadel modelo económico que debía ser adoptado. El equipo económico del gobiernodel Presidente Gaviria (1990-1994) apuntaba hacia la apertura de la economía yhacia la adopción de muchos de los preceptos del llamado Consenso de Washing-ton, lo cual implicaba, entre otras cosas, adoptar el sistema de banca múltiple y unmodelo de crecimiento económico de sectores horizontales; es decir, que ningúnsector debía ser privilegiado sobre los demás ya que el mercado y la productividad,rentabilidad y competitividad de cada sector escogerían el que fuera más adecuado.

Así, el sistema fue desmontado, primero, al plantear un nuevo modelo de desa-rrollo que cambió el concepto de sectores líderes por el de áreas horizontales y,posteriormente, y de una manera más profunda, mediante una reforma del sistemafinanciero (ley 45 de 1990 y 31 de 1992) autorizando a la banca comercial a conce-der créditos de vivienda y a las Corporaciones de Ahorro y Vivienda a otorgarcréditos para fines distintos a la construcción y adquisición de vivienda, cambian-do su vocación de banca de desarrollo, convirtiéndola en banca comercial.33

Aún más grave para el sistema fue el cambio en el sistema de indexación: me-diante el Decreto 678 de abril de 1993 se dio un mayor peso en la formula de correc-ción monetaria a las tasas promedio de captación del mercado financiero (DTF) quea la inflación. De tal modo, aunque siguió existiendo un instrumento financiero queseguía llamándose UPAC, éste no tenía nada que ver con el que había sido creado20 años atrás.

31 Para ver un análisis del sistema UPAC se puede consultar, entre otros, ICAV, El crédito de vivienda:pasado, presente, futuro. ICAV, Bogotá, 1993; y ICAV, La financiación de la vivienda en Colombia.ICAV, Bogotá, 1992. Giraldo, Fabio, El UPAC, la política económica y la construcción 1970-1987.CAMACOL, Bogotá, 1987. Giraldo, Fabio, La UPAC y la Corte Constitucional, en: Construyendodemocracia, Mesa de Promoción y Defensa de la Constitución de 1991, Bogotá, 1999.

32 En el momento el número de cuentas, por ejemplo, sobrepasaba los 6 millones, cuando el país tenía32 millones de habitantes.

33 Para un estudio a fondo del sistema financiero en Colombia y particularmente de la financiaciónhipotecaria, se pueden consultar: i) Cuellar, Maria Mercedes, ¿A la vivienda quién la ronda? Tomo I:Situación y perspectivas de la política de vivienda en Colombia, Tomo II: Compilación de lasprincipales normas, jurisprudencia y estudios relacionados con la financiación de vivienda. ICAV,Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2006. y ii) ANIF, El sector financiero de cara al sigloXXI, Tomo I y II, Bogotá, 2002.


A partir de principios de los noventa lo que se vivió fue un largo período detransición donde aparentemente convivieron ambos sistemas, pero en realidad sedebió a que el período de ajuste, como lo señaló en su momento el profesor Currie, seprodujo en el largo plazo. Así, el sistema entró en la crisis más profunda de suhistoria y el sector de la construcción, al igual que la economía que solía jalonar,presentó la recesión más profunda de los últimos 50 años.

La crisis que implicó el abrupto cambio del sistema UPAC y que se materializó afinales de la década de los noventa causo la sensación de que el nuevo UPAC no eraconveniente y se generó un fuerte debate con respecto a lo que se debía hacer. LaCorte Constitucional dada la magnitud de la crisis y el efecto que había tenido sobreun gran número de deudores, y en respuesta a una acción de tutela interpuesta encontra del sistema UPAC existente, ordenó su revisión y el re-cálculo de los saldosde los deudores. Dicho fallo así como la ley 546 de 1999 (ley marco de vivienda)constituyeron los primeros intentos por reconstruir el sistema habitacional.

En ese contexto, el UPAC (el denunciado por Currie34 como unidad de poderadquisitivo inconstante) fue reemplazado por la UVR (Unidad de Valor Real) lacual variaba, de forma similar al UPAC de los inicios, con la inflación. Fue unintento por volver al pasado pero sin comprender que no existían los instrumentosque complementaban y hacían exitoso el sistema, hecho que seguramente hoy endía no sería posible e incluso inconveniente.

Es decir, en realidad han existido tres sistemas de indexación: el UPAC delsector líder, el UPAC de la apertura y la UVR; la UVR trato de retomar los elementosexitosos del primer sistema, aunque sin tener los mecanismos e instrumentos dedescalce financiero, como el FAVI e incluso las CAV. El último pronunciamiento dela Corte es un nuevo esfuerzo por corregir el descalabro que significo el UPAC de laapertura (indexado por tasa de interés y donde el usuario asumía el riegomacroeconómico).

Sin embargo, se pueden hacer algunos cuestionamientos, no al pronunciamien-to de la Corte, pero sí al cumplimiento de los preceptos constitucionales contenidosen la Constitución del 91 en torno a los afectados. Por ejemplo, se podría plantearque pasa con los derechos de aquellos usuarios del UPAC de la apertura que perdie-ron su casa y no alcanzan a aprovechar la oportunidad que la Corte abrió conaquellos procesos que aún no han fallado definitivamente. Pero más grave aún, quépasa con aquellos hogares que nunca han sido objeto de la política pública, es decir,que nunca han sido objeto de un crédito y por lo tanto la posibilidad de adquirir, o

34 Lauchlin Currie, en: ICAV, El crédito de vivienda: pasado � presente � futuro; Bogotá, marzo de1993, p. 47.


incluso disfrutar, una vivienda digna, sólo ha sido parte de las múltiples promesase ilusiones a los más pobres.

La importancia del momento actual radica en que nos encontramos ante unmomento histórico de retos y oportunidades en el cual se intenta construir un nue-vo sistema de vivienda, y de manera más integral una nueva política de hábitat35 , ydonde los diversos agentes relacionados con el sector deben contribuir a una ade-cuada segmentación de las necesidades y de los mercados, de manera que se apro-veche esta oportunidad para empezar a atender aquellos segmentos de poblaciónque han estado abandonados históricamente y que son los más pobres.

CRÉDITOS Y TASAS DE INTERÉS

Si el problema para acceder a una vivienda es de ingresos, ¿cuál es el mecanismomás eficiente para complementar los ingresos de las personas: darles subsidios, esdecir regalarles dinero, o darles un crédito?

En el marco de un esquema bancario tradicional, como se verá con más detallemás adelante, es muy complicado otorgar un crédito a un pobre para que puedatener un capital adecuado que le permita adquirir una vivienda propia; no tiene lasgarantías suficientes, tampoco los ingresos corrientes suficientes para poder pagarel crédito. En el caso de los pobres no sólo es un problema de liquidez, que pudieratener una persona de ingresos medios, es también un problema de solvencia. Enton-ces el problema, para este grupo, es generar ingresos propios y contar con un meca-nismo financiero adecuado.

En Colombia las tasas de interés de los créditos son sumamente elevadas conrelación a las internacionales.36 La explicación tradicional reside en consideracio-nes sobre los diferentes tipos de riesgo que existen en la economía y en los mercadosde crédito: riesgo de pago de cartera, riesgos de descalce financiero por diferencias

35 En ese sentido es importante destacar la importancia de la conformación en la ciudad de Bogotá de laSecretaría de Hábitat. Al respecto se puede consultar: i) Apuntes para una política integral de hábitaten Bogotá D.C. en el marco del proyecto Col 66930 entre UN-Hábitat, PNUD y Metrovivienda; ii)Acuerdo Distrital No. 257 de 2006 por el cual se dictan normas básicas sobre la estructura, organiza-ción y funcionamiento de los organismos y entidades de la ciudad de Bogotá; y iii) Decreto No. 271de 2007 por medio del cual se adopta la estructura y funciones de la Secretaría de Hábitat.

36 El Presidente de la Cervecera Bavaria, una de las mayores empresas colombianas, recientementeadquirida por SABMiller de Sud África, declaraba hace poco tiempo que las tasas de interés enColombia eran �brutales� (El Tiempo, 2/12/2007.) Dos años antes, el Gerente de Carrefour Colom-bia, perteneciente a una de las cadenas de comercialización más grandes del mundo, afirmaba que lascomisiones por las tarjetas de crédito y de débito que cobraban los bancos en Colombia eran exagera-das y tomaban casi la totalidad de sus utilidades operativas.


de plazos entre las colocaciones y los depósitos y riesgos jurídicos por inestabili-dad de los contratos.37 Se supone que, por ejemplo, ante un riesgo de no pago, lainstitución financiera eleva sus tasas de interés para compensar los menores ingre-sos derivados de la posible pérdida por el no pago; cuánto más alta sea la tasa de nopago respecto al total de la cartera más se elevaría la tasa de interés.

Sin embargo, resulta muy frecuente que agentes económicos que son de ceroriesgo de no pago, por ejemplo pequeños o medianos exportadores con cartas decrédito a la vista, confirmadas e irrevocables, paguen tasas de interés de las másaltas del mercado. Si ese exportador no tiene riesgo de pago, no debería ser penali-zado por un riesgo que no le corresponde. Lo mismo sucede con profesionales delarga historia crediticia, con empleo e ingresos regulares asegurados que son, por lotanto, de muy bajo riesgo y que acaban pagando las tasas más altas en las tarjetasde crédito. Pero las instituciones bancarias discriminan la demanda de créditoentre clientes preferenciales y no preferenciales, ¿por qué, entonces, los clasificanentre los no preferenciales? Ciertamente, las tasas de interés que les cobran noderivan de su riesgo de pago.

Una explicación alternativa la provee la existencia de poca liquidez en el merca-do respecto al tamaño de la economía. Tal situación es consecuencia de la maneracomo se maneja la política monetaria. En Colombia las decisiones de política mone-taria son determinadas por el método de inflación objetivo y el único instrumentoque se considera adecuado para lograr esa inflación objetivo es la tasa de interés delBanco Central; la base monetaria y los medios de pago totales son resultantes38 .

Ello se traduce en una liquidez reducida que dificulta las transacciones en losmercados. De hecho, según el FMI39 , en 2006 la relación del total de dinero y cuasi-dineros (M3) a PIB en Colombia era 27.2%. Dichas tasas son sumamente reducidas,muy por debajo de la de países con mejor comportamiento económico como China,165.1% en 2007. El gráfico 17 y cuadro adjuntos muestran dicha situación. Cierta-mente, una iliquidez excesiva induce al trueque, como pasó en Argentina, en dondela extrema restricción monetaria producto de la convertibilidad cambiaria al finalde los años noventa indujo la aparición de casas de trueque y monedas paralelas(los patacones, emitidos por los gobiernos provinciales, y las notas de cambio usa-das en las casas de trueque).

37 Ver: Hofstetter, Marc y Galindo, Arturo. Determinantes de la tasa de interés de los créditos hipote-carios en Colombia. Universidad de los Andes, Documento CEDE, Bogotá, Agosto 2006.

38 �La constitución de 1991 estableció que el objetivo principal de la política del Banco de la Repú-blica es la preservación de la estabilidad de los precios, es decir, la reducción de la inflación. Paralograrlo, la Junta Directiva fija una meta anual y maneja los instrumentos de política monetaria,cambiaria y crediticia que tiene a su cargo.�. Banco de la República. La historia del banco. Pag 8.www.banrep.gov.co.

39 FMI, International Financial Statistics, Washington 2008.


GRÁFICA No. 17: Liquidez: dinero y cuasidinero como porcentajedel PIB. Colombia y China

Fuente: FMI

La escasez relativa de medios de pago se traduce también en una menor dispo-nibilidad de fondos para crédito. Si las empresas y las familias no cuentan conmedios de pago, no pueden depositarlos en los bancos y estos no disponen defondos para prestar. De hecho en Colombia, en 2006, la relación de créditos a PIB erade 45.7%, mientras que en China era de 130.6%. Ello se traduce en una presión paramantener tasas de interés de colocación muy elevadas, como las mencionadas, muypor encima de las internacionales.

GRÁFICA No. 18: Crédito doméstico como porcentaje del PIB. Colombia y China

Fuente: FMI


Sin embargo, ésta no es la única razón de origen monetario. En principio, losbancos se financian con recursos del público pero también, cuando se encuentrancortos de liquidez, con recursos del banco central. De tal modo, el costo de susfondos resulta una combinación de los costos de ambos recursos. Si los bancos sefinancian con recursos caros del banco central, es obvio que, necesariamente, tras-ladarán al público esos costos reflejándolos en tasas de interés elevadas.

Se supone que el banco central eleva o mantiene elevada su tasa de interés parareducir las expectativas de inflación. Como a mayor tasa de interés menor demandade crédito, se argumenta que con menores recursos, el público demandará menos enlos mercados y las presiones inflacionarias se reducirán. De tal modo, la elevaciónde las tasas de interés del banco central contribuiría a reducir las expectativas deinflación, como ha sido manifestado expresamente en las últimas decisiones de laJunta del Banco de la República.

Por esa vía se argumenta también que ello puede ayudar a mantener bajas lastasas de interés hipotecarias. Tal argumento no parece consistente, ya que, por unlado se induce un aumento en las tasas de interés comerciales, incluyendo lashipotecarias, y por otro lado, como eso reduce la demanda y reduce la inflación, sedice que ello reduce las tasas de interés.

Por otro lado, elevar la tasa del banco central para reducir las expectativas deinflación puede ser efectivo, pero es también cuestionable por el impacto negativoque tiene sobre los sectores transables. Si como resultado de esa política, las tasas deinterés comerciales se elevan, ciertamente se reduce el crédito y la demanda en losmercados. Pero, a su vez, aumentan los precios en los mercados de bienes y servi-cios, transables y no transables, porque los costos financieros en que incurrenimportadores, exportadores y productores aumentan, siendo trasladados a los con-sumidores. En resumen, se da una reducción de cantidades y, simultáneamente, enun primer momento, un aumento de precios.

En los mercados de transables la reducción de la demanda se traducirá en me-nores importaciones que inducirán una revaluación de la tasa de cambio. Estarevaluación compensará la elevación de la tasa de interés en los mercados; si lasupera, finalmente se daría una reducción neta en los precios. En el fondo lo que seproduce es una reestructuración de precios básicos en favor de la tasa de interés yen perjuicio de la tasa de cambio que favorece relativamente al sector de no transables.

Ciertamente, las tasas de interés elevadas, por encima de las internacionales, noson sólo un problema monetario es también fiscal. La necesidad de conseguir recur-sos para financiar déficit elevados del gobierno central (4,8%, 4.1, y 3.5% del PIB enel 2005, 2006 y 2007, respectivamente) hace que las tasas de remuneración de lospapeles del Tesoro colombiano (TES) sean elevadas a fin de competir favorablemen-te por los recursos del sistema bancario y, por lo tanto, elevando las tasas de interés


en los mercados de crédito. Cuanto mayor es la tasa de los TES, supuestamente decero riesgo, mayor es el incentivo a los bancos para realizar inversiones en losmismos reduciendo la disponibilidad de fondos para créditos a los agentes priva-dos, con riesgos supuestamente más elevados, y elevando la tasa de interés.

Pero, en gran medida, las tasas de interés elevadas son un problema de compe-tencia bancaria y, por lo tanto, de una regulación bancaria que induce poca compe-tencia en el sistema bancario y, por consiguiente, permite que aparezcan rentas nocompetitivas que elevan los niveles de las tasas de interés.

Esa situación de no competencia se da porque, por ejemplo, las tasas activascobradas por los diferentes intermediarios no son transparentes; no tienen unadifusión amplia y para compararlas un prestatario potencial tienen que itinerarentre las instituciones financieros con costos de transacción elevados que limitansu actuar. Se da también porque existe una fidelización forzosa en beneficio de unintermediario por la prohibición de prepagar deudas que impide que los prestata-rios puedan beneficiarse de menores tasas sobre sus saldos crediticios que ofrezcanotros intermediarios.

Esta última práctica, establecida en el Código Civil colombiano, se encuentraprohibida en el caso de los créditos hipotecarios por decisión de la Corte Constitu-cional lo que explica porqué, ante el liderazgo de un banco pequeño, las tasas deinterés de los créditos hipótecarios en Colombia se redujeron a la mitad, en menosde un mes, a mediados del año 2006. Dicha reducción duró hasta mediados de 2007cuando, inducidos por las elevaciones de la tasa de interés de referencia del Bancode la República, los intermediarios financieros volvieron a elevar la tasa de interésde los créditos hipotecarios a los niveles previos a la reducción del año anterior.

Por otro lado, los mercados de crédito colombianos se mantienen cerrados a lacompetencia internacional. No es posible acudir a una ventanilla del ChemicalBank en Bogotá y depositar fondos en Nueva York. A su vez, sólo es posible pedirun crédito al Chemical contra los fondos de Nueva York con autorización del Bancode la República, que no es siempre otorgada. Si el Chemical quiere ofrecer un créditoen Bogotá, sin necesidad de autorización, o tomar depósitos tiene que abrir unbanco o una sucursal en Bogotá. Es como si para vender camisas chinas en Bogotá,los productores chinos debieran establecer una fábrica de camisas en Colombia o sipara exportar camisas a China los productores colombianos tengan que abrir sufábrica en China. Ciertamente, no es necesario, quien quiera comprarlas o vender-las, simplemente las importa o exporta, respectivamente.

A su vez, la regulación bancaria colombiana establece límites administrativos alas tasas de interés y define para el efecto lo que denomina tasas de usura, actual-mente para cada uno de los principales productos financieros. Dichas tasas sondeterminadas a partir del promedio de las tasas vigentes en el mercado. Ciertamen-


te, los límites a los precios introducen distorsiones en los mercados y producensoluciones de equilibrio ineficientes. Pero ello es verdad siempre y cuando el merca-do sea competitivo. Si el mercado no es competitivo, como sería el caso de la mayorparte de los mercados de crédito colombianos por las razones que se indicaron, losprecios límites son mecanismos adecuados y legítimos usados por la regulaciónpara asegurar que los precios en el mercado se acerquen a los precios de competen-cia y sean, por lo tanto, eficientes.

Es cierto también que si los mercados de crédito en Colombia, en sus diferentesmodalidades, se acercaran a una situación de competencia, los límites a las tasas deinterés estarían de más. Tal sería el caso del mercado de créditos hipotecarios, queademás tiene la restricción de ser la tasa más baja del mercado, en donde lasfidelizaciones forzosas están proscritas y, últimamente, se da una profusa difusiónde sus tasas, situación que, por cierto, debería ser normada en forma obligatoriapara asegurar que dicha sana práctica no sea interrumpida.

Pero los mercados no operan aislados unos de otros. El hecho que los mercadosde crédito no hipotecarios no sean competitivos tiende a reducir los montos y aelevar las tasas de los créditos hipotecarios, aunque el mercado de estos últimosopere de forma más competitiva. En un esquema de banca múltiple como el queexiste actualmente en Colombia, donde los diversos productos financieros compi-ten por los mismos fondos, la generación de rentas no competitivas en los créditosno hipotecarios, que los hipotecarios no producirían, induce a los bancos a reducirlos recursos destinados a este segundo tipo de crédito a favor de los primeros queles arrojan una mayor rentabilidad.

Tal como se afirma en el contexto colombiano: �� dentro de la política de multibancaquedó establecido que el crédito hipotecario no sólo debe competir con las demás actividadesque realizan los bancos, sujetas a menores riesgos y restricciones, sino también con la políticadel gobierno de colocar en el sector financiero títulos de deuda pública más rentables y menosriesgosos que el otorgamiento de crédito hipotecario � el financiamiento hipotecario quedóen desventaja frente a las demás operaciones financieras en términos de la rentabilidad de laoperación, lo que se neutralizó parcialmente con algunas exenciones tributarias transitorias,que reducen parcialmente los riesgos y sesgos en su contra, pero no los anulan.�40

En efecto entre febrero de 2003 y febrero de 2008, mientras los créditos comercia-les en Colombia crecieron 115% y los de consumo 335%, los créditos hipotecariosdecrecieron 16%%.41 Igualmente, cuando se observa el comportamiento de la parti-cipación de la cartera hipotecaria sobre la total (Gráfica No. 19) se hace evidente la

40 Cuellar, María Mercedes, Crédito hipotecario en Colombia. ICAV, septiembre de 2005.41 Fuente: Superintendencia financiera, (http://www.superfinanciera.gov.co/), Evolución de la cartera de

crédito, febrero 2008.


pérdida de importancia de dicho producto financiero. De ello se desprende, clara-mente, la necesidad de generar un entorno competitivo para todos los productosfinancieros y no sólo para los créditos hipotecarios en aras de una reducción gene-ralizada de las tasas de interés.

GRÁFICA No. 19: Cartera hipotecaria/total de la cartera (Dic 1994 � Feb 2008)

Fuente: Superintendencia Financiera

EL SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA (SFV)

Una alternativa de financiación para los hogares de menores ingresos es el subsi-dio familiar de vivienda de interés social (SFV). Éste está dirigido a los hogares quecarecen de recursos suficientes para obtener o mejorar una única solución de vivienda deinterés social, cuyos ingresos totales mensuales no sean superiores al equivalente a cuatro (4)salarios mínimos legales mensuales42 .

El requisito principal para solicitar un SFV es tener un ahorro previo del 10% delvalor de la vivienda, aunque se exceptúa para los hogares con ingresos hasta de 2smlmv que tengan garantizada la financiación de la vivienda, los hogares objeto deprogramas de reubicación de zonas de alto riesgo no mitigable, los de poblacióndesplazada, los de víctimas de actos terroristas y los de desastres naturales. Ade-

42 Decreto 975 de 2004. Artículo 4º


más del ahorro previo, se exige demostrar recursos complementarios al subsidio,usualmente un crédito hipotecario.

Además del crédito hipotecario, en el 2003 con la ley 795 se definió otra modali-dad de crédito conocida como el microcrédito, el cual se entiende �como toda financia-ción que se otorga para la adquisición, construcción o mejoramiento de inmuebles, cuyomonto no supere los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv),con un plazo inferior a cinco (5) años y una tasa de interés equivalente a la prevista para lafinanciación de Vivienda de Interés Social (VIS). El valor del inmueble sobre el cual recae estetipo de financiación no podrá exceder de ciento treinta y cinco (135) salarios mínimoslegales mensuales vigentes (smlmv). Con el propósito de estimular las actividades demicrocrédito inmobiliario, se podrá cobrar una comisión de acuerdo con la reglamentaciónque expida el Gobierno Nacional, con la cual se remunerará el estudio de la operacióncrediticia, la verificación de las referencias de los codeudores y la cobranza especializada dela obligación�43 .

De acuerdo al decreto 975 de 2004, las entidades competentes para asignarcréditos hipotecarios serán los establecimientos de crédito, las cooperativas de ahorro ycrédito, las cooperativas multiactivas e integrales con sección de ahorro y crédito, las Cajasde Compensación Familiar, los Fondos Mutuos de Inversión y los Fondos de Empleados.Estas instituciones deben hallarse sometidas al control, vigilancia e intervención del Estado.También serán competentes las Organizaciones no Gubernamentales que ofrezcan crédito ymicrocrédito.

En el actual modelo de intervención, para facilitar el acceso a las familias demenores ingresos el crédito adquiere un papel fundamental, debido a que la esca-sez de recursos impide un mayor subsidio e implica que el hogar deba conseguir losrecursos complementarios. Adicionalmente, al buscar focalizar los recursos esca-sos en la población con ingresos inferiores a 2 salarios mínimos, las dificultades deacceso al crédito se multiplican.

A partir de la Encuesta de Ingresos y Gastos del DANE (1994-1995), se puederealizar una estimación de la proporción del gasto que podrían destinar los hoga-res, en promedio, por deciles de ingreso, para el pago de un crédito de vivienda:incluye el arriendo que pagan actualmente y la proporción de los ingresos quedestinan a ahorro e inversión. Así mismo, y a partir de la encuesta Continua deHogares, se puede realizar la estimación de los ingresos de los hogares por decilesde ingreso y estimar, al aplicar las proporciones de gasto, lo que podrían pagar loshogares en una cuota de crédito.

43 Ley 795 de 2003. Artículo 95


TABLA No. 4: Estimación de la estructura de posible gasto en cuota paravivienda a partir de la EIG 1994-1995

Deciles de % Gasto Total % Gasto formal % Gasto informalingreso

1 21.92% 22.30% 21.50%2 21.50% 21.08% 22.04%3 21.93% 21.80% 22.11%4 21.59% 21.69% 21.44%5 23.91% 22.93% 25.48%6 26.02% 25.63% 26.60%7 26.26% 25.92% 26.75%8 28.66% 26.47% 31.70%9 31.22% 30.72% 32.09%

10 35.35% 34.75% 36.51%

Fuente: DANE, Cálculos: UN-Hábitat

Es importante observar cómo la proporción del gasto en compra de viviendaestá alrededor del 30%, estimado universalmente como el porcentaje que las fami-lias pueden destinar de su ingreso al crédito por vivienda; pero en realidad, como essabido, ese porcentaje es menor o mayor dependiendo de los ingresos. Los gruposde hogares con ingresos más bajos destinan una gran parte de sus ingresos a ali-mentos -entre el 40 y 45%-, mientras los hogares menos pobres, al no destinar tantoa la alimentación, pueden aumentar sus gastos para inversiones en bienes durables.

UN-Hábitat desde tiempo atrás viene llamando la atención sobre la imposibili-dad del SFV de llegar a las familias más pobres, pese a los importantes esfuerzos defocalización. En una publicación anterior se afirmaba que: �La política del actualgobierno, pese a la mejor focalización lograda con el nuevo Decreto, presenta unproblema estructural preocupante: la inmensa mayoría de las familias del 30% máspobre de la población del país, no es objeto de la política del subsidio familiar devivienda�44

Adicionalmente, hoy en día se debe incorporar a la discusión los nuevos cam-bios al SFV, tanto en el Plan Nacional de Desarrollo como en el Decreto que loreglamenta. Con estos se pretende desvincular el monto del subsidio con el valor dela vivienda; es decir, que el monto del subsidio no dependa del tipo de la vivienda(en la actualidad la tipo 1, de menor valor, tiene el mayor monto de subsidio).

44 Giraldo, Fabio y Torres, Jorge, Hábitat y Desarrollo Humano. Cuadernos PNUD.UN-Hábitat, Bogo-tá, 2004, p. 196.


Si bien esta modificación pretende dar un mayor margen para que los deman-dantes (la familias beneficiadas) y los oferentes tengan una mayor libertad de en-contrar las soluciones de vivienda, se corre el riesgo de perder los avances defocalización sobre los hogares más pobres, que si bien seguirán recibiendo un ma-yor subsidio, incluso con un pequeño incremento en el subsidio máximo de 21 a 22SMMLV, posiblemente no encuentren vivienda por el valor que sus ingresos lespermiten adquirir. Es decir, se corre el riesgo de que la VIS tipo 1 deje de existir y poresa vía se dificultaría aun más el acceso a los hogares más pobres.

La reglamentación del Gobierno Nacional en cabeza del Ministerio de Ambien-te, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) es fundamental en la minimizaciónde dichos riesgos ya que define hacia qué grupos de población se orientará el sub-sidio.

De tal modo, si la relación que se establezca entre el monto del subsidio y losingresos es de menos 1, un crecimiento del ingreso de x produce una reducciónproporcional del subsidio también en x. Si la relación es mayor a menos uno, cuantomás aumente el ingreso el subsidio disminuirá más que proporcionalmente, en-viando una señal de focalización hacia los hogares de menores ingresos. Si por elcontrario la relación es menor a menos uno, los cambios en el valor del subsidioante cambios en el ingreso serán menores y un grupo de población más heterogéneoserá el beneficiado. En ese sentido, sería mucho más conveniente que tal relaciónfuera fijada con valores mayores a menos uno. Una proporción menor a menos unogeneraría inequidad en la distribución del subsidio.

GRÁFICA No. 20: Relación niveles de pobreza y monto del SFV

Fuente: Decreto No. 4466 de 2007. Cálculos: UN-Hábitat/Colombia


En la reglamentación del Plan de Desarrollo contenida en el Decreto 4466 de2007, se estableció una relación entre el monto de los subsidios y los ingresos ypuntaje del Sisben (ver gráfica anterior). Dicha relación es del orden implícito de -2,15, es decir, que el valor del subsidio disminuye menos que proporcionalmenteque los ingresos directos para los formales y que el puntaje del Sisben (que se usacomo Proxy del ingreso) para los informales. Lo anterior indica que, en general, lapoblación que puede ser objeto de un subsidio a la demanda es heterogénea.

En cualquier situación, ese 30% de la población, que incluso puede ser mayor,acaba siendo excluido del acceso al subsidio ya sea debido a una situación de pobre-za de los hogares o a una situación de informalidad en el empleo y por lo tanto en losingresos. Aunque ambos fenómenos están relacionados, y la razón por la cual seencuentran excluidos es la misma, los primeros no tienen acceso porque no tienen losrecursos suficientes para pagar la cuota de amortización del crédito que complemen-ta el subsidio, mientras que dentro del segundo grupo pueden existir hogares que aunteniendo los ingresos para pagar el crédito, no tienen cómo demostrarlos.

Particularmente, se pueden identificar varios grupos de hogares. Hay algunosque tienen ingresos suficientes para adquirir una vivienda sin ayuda del gobiernopor medio de los subsidios; este grupo, se identifica como hogares con más de 4salarios mínimos mensuales, sin importar su estructura, ni qué tipo de vinculacióntienen con el mercado laboral. Por otra parte están los hogares cuyo jefe está ocupa-do en el sector formal de la economía, está afiliado a una Caja de CompensaciónFamiliar y por tanto tiene acceso a los subsidios por ellas otorgados. Dicho grupo sedivide en dos: primero, los que tienen ingresos suficientes para complementar pormedio de un crédito el ahorro programado y el subsidio; y segundo, los que a pesarde tener acceso al subsidio, sus ingresos y estructura de consumo no los hace suje-tos de crédito por lo que quedan excluidos de poder acceder a una vivienda propia.

Otro grupo es el de los hogares cuyos jefes están ocupados por cuenta propia;incluye desde los profesionales que trabajan por honorarios, hasta los vendedoresasociados al sector informal de la economía. Este grupo también se divide en dos:primero, aquellos con ingresos para pagar las amortizaciones del crédito comple-mentario: algunos pueden demostrar los ingresos y otros no, o se encuentran con ladificultad de que los bancos comerciales no tengan los incentivos suficientes paraasumir el riesgo de otorgarles el crédito; y segundo, quienes no tienen ingresossuficientes. Por último, tenemos los hogares cuyos jefes están desocupados o inac-tivos y no tienen acceso al mercado formal de vivienda.

A partir del diagnostico anterior, lo que se debe tratar de responder es cuál es elmecanismo de crédito que permitiría ampliar el marco de actuación de la actualpolítica de vivienda de interés social y disminuir el porcentaje de población excluidade la posibilidad de acceder a una vivienda en el mercado formal. Lo anterior, siempreteniendo en cuenta, como se mencionó anteriormente, que el problema de vivienda de


los más pobres no es un problema de vivienda, sino de pobreza y por lo tanto deingresos y empleo; habrá una proporción de la población que nunca será objeto delsubsidio de vivienda, tal como existe en la actualidad, y que nunca podrá acceder aun crédito de vivienda de largo plazo y por lo tanto será un grupo de población a lacual se les tendrán que diseñar otro tipo de políticas para asegurar su derecho a unavivienda digna. Incluso hay un número de pobladores que no son objeto de políticasde vivienda, sino de hábitat, y de hábitat no convencionales como las que empieza aproponer UN-Hábitat/Colombia para los habitantes de la calle (HC).45

Es preciso subrayar que aunque la habitabilidad en la calle hace referencia, enprimera instancia, a una particularidad individual, entender el fenómeno requieretrascender este nivel de análisis. UN-Hábitat comparte la triple aproximación ana-lítica del Observatorio Europeo sobre los HC para entender la exclusión social y el�fenómeno callejero�: (i) el nivel del individuo y de sus redes de relaciones sociales,(ii) el nivel �meso�- institucional y (iii) el nivel macro social estructural46 .

Distintos gobiernos nacionales y fundamentalmente locales han venido adop-tando políticas públicas específicas para los Habitantes de Calle. Se distinguenhistóricamente tres tipos de atención. El primero, que estigmatiza a estas personas,no desarrolla políticas públicas específicas para estos ciudadanos; el segundo, queconsidera la habitabilidad en calle como un fenómeno de naturaleza exclusiva-mente individual, brinda a estas personas servicios de atención básica y humanita-ria; el tercero, que concibe la habitabilidad en calle como un fenómenosprimordialmente social, diseña un sistema de servicios que, incluyendo atenciónbásica y humanitaria, comprende también apoyo psicológico y/o médico, así comoacceso a posibilidades de ingreso y/o de vivienda, desde el punto de vista ampliode la restitución de los derechos y obligaciones de los HC. En este sistema de servi-cios, distinguiéndose por su especificidad, cada servicio no puede estudiarse nientenderse sin su interacción con el resto.

Es necesario señalar en este punto que el derecho de un HC es, en general, al desa-rrollo humano. Eso significa un derecho no solo a un servicio determinado, sino tam-bién a un proceso que facilite el aprovechamiento de determinados servicios. El énfasisno debe situarse, en este sentido, en los Hogares de Paso, sino en la política públicafrente al HC en general. Ésta debe constituir un sistema de servicios que sólo puedenentenderse abordando la relación entre unos y otros. El tercer modelo de atención es elmás solidario con la condición y los derechos y las obligaciones de los HC.

El caso de los HC es el mejor ejemplo para entender la discusión en términos depertinencia de las políticas existentes y la necesidad de tener un amplio abanico depolíticas que respondan a los distintos segmentos poblacionales.

45 Estas líneas adelantan algunas de las ideas de un documento de trabajo sobre la Habitabilidad en la Calleen Bogotá que adelanta UN-Hábitat/Colombia.

46 Meert, Benjaminsen, Cabrera, Dandolova, Fernández, Filipoviæ, Hradeck´y, Koch-Nielsen, Rubio,Zidi, 2005.


En ese complejo escenario, en su dimensión funcional e instrumental más direc-ta, la política de hábitat debe reconocer ese escenario, diseñando, formulando yejecutando políticas específicas, diferenciadas e integradas con respecto a él. Eneste sentido, es imprescindible que se aborden seis tipos de estrategias de políticaspúblicas (ver Diagrama No. 4).

i.) mejorar las condiciones de hábitat de los individuos residentes en asentamientosy/o viviendas formales (de origen formal o informal) deterioradas a lo largo deltiempo.

ii.) mejorar las condiciones habitacionales de los individuos residentes enasentamientos y/o viviendas informales (de origen y condición informal).

iii.) ampliar el acceso de la población, incluida la pobre, a los asentamientos yviviendas formales (para ver políticas concretas, vid. diagramas relativos a laoferta y la demanda en el mercado de la construcción de vivienda).

iv.) mejorar las condiciones habitacionales de las viviendas compartidas.

v.) ampliar el acceso, mejorar las condiciones habitacionales y desarrollar políti-cas integrales de inserción social de o en los hogares de paso.

vi.) proveer una política asistencial, que, sin ser exclusiva ni propiamentehabitacional, contribuya a mejorar las condiciones de vida de la población quequede eventualmente por fuera de cualquiera de las políticas habitacionalestratadas más arriba.

DIAGRAMA No. 4: Política integral de hábitat


IVMicrofinanciación: Realidades

y posibilidades

Aun si la economía colombiana en general y la bogotana en particular crecie-ran de manera elevada, al estilo chino, de 10% por año en las próximas dosdécadas, lo que significaría duplicar el ingreso per cápita cada 10 años, el

ingreso de las personas más pobres seguiría siendo muy pequeño y se inviabilizaríasu acceso a una vivienda �digna� durante un periodo de tiempo muy largo. En talsituación, es necesario crear un mecanismo financiero que les permita acceder alcrédito, a tasas de interés pequeñas que puedan pagar, sin que ello atente contra laliquidez y solvencia del intermediario financiero y principalmente que les permitacapitalizarse para incrementar su ingreso y de esa forma acceder, de manera soste-nible, a una vivienda digna.

LOS MECANISMOS DE MICROFINANCIACIÓN

Esos esfuerzos se inscriben, sin duda, en la intención de capitalizar a los pobres.La pobreza, entre otros aspectos47 , tiene que ver con falta de ingresos, insuficien-cia de empleo o existencia de autoempleo de baja productividad. Este último estádefinido por la falta de capital. Como los pobres no tienen capital para sobreviviro ampliar sus niveles de vida, deben producir utilizando sólo los recursos demano de obra de que disponen, tanto propia, como de su familia más cercana. Detal manera, los hijos acaban sacrificando su educación y su futuro en beneficioactual de la familia.

Microfinanciación: Realidades y posibilidades

47 En Naciones Unidas se viene proponiendo, desde la conceptualización de Amartya Sen, una defini-ción de pobreza según la cual la pobreza se debe entender no sólo en términos de bajos ingresos, sinocomo la carencia de oportunidades reales para vivir una vida adecuada. Incluso en UN-Hábitat/Colombia se viene haciendo énfasis en los componentes psíquicos y sociales de la pobreza. Alrespecto se puede consultar: Giraldo, García, Bateman y Alonso, Hábitat y pobreza: los Objetivos deDesarrollo del Milenio desde la ciudad. UN-Hábitat, Bogotá, junio de 2006.


Los pobres tampoco tienen mayor educación48 . Sin la educación, no puedenacceder a un empleo calificado adecuadamente remunerado, que les permita au-mentar sus ingresos y superar sus bajos niveles de vida. La situación se agrava si elsistema económico no consigue generar el nivel de empleo suficiente para la pobla-ción económicamente activa del país.

Adicionalmente, se suele afirmar que los pobres no tienen capacidad de ahorroy ciertas estadísticas parecerían corroborarlo, como pueden ser las derivadas de lasencuestas de ingresos y gastos o las encuestas de hogares o de calidad de vida quepresentan el porcentaje de ingresos que ahorran los hogares por deciles de ingresoso salarios mínimos. Por ejemplo, si se observan las estadísticas de capacidad deahorro de los hogares arrendatarios, se desprende que el 95% de los hogares dehasta un salario mínimo de ingreso no tienen ahorro y que el 86% de los hogaresentre uno y dos salarios mínimos están en la misma situación.

TABLA No. 5: Hogares urbanos arrendatarios - Capacidad de ahorro

Fuente: DANE, ECV-2003. Cálculos: ICAV

Sin embargo, una gran mayoría de los pobres son grandes ahorradores respectoa sus niveles de ingreso, lo que registran las estadísticas mencionadas anteriormen-te es que no tienen capacidad adicional de ahorro con respecto a su ingreso dispo-nible. Paradójicamente son los pobres informales, no aquellos que tienen un empleoformal dependiente, los que del total del ingreso que perciben con alguna actividadde muy baja calificación y productividad (como vender chocolates en una esquina)destinan una parte considerable como capital de trabajo. Por ello su tasa de ahorroes necesariamente elevada. No es extraño que llegue a ser 80% de su ingreso total.Claramente, esa tasa de ahorro es muy superior a la de los otros estratos de lasociedad.

48 De acuerdo a cálculos de UN-Hábitat, con base en la ECV 2003, en Colombia los pobres tenían enpromedio 5.22 años de educación mientras que las personas que no lo son tenían 8.77 años deeducación. En Bogotá, por su parte, se evidenciaba mayor años de educación promedio que loencontrado a nivel nacional; no obstante los pobres tenían menos años de educación promedio que losno pobres: 6.9 y 10.4, respectivamente.

75MICROFINANCIACIÓN: REALIDADES Y POSIBILIDADES

Sin embargo, la mayor parte de las veces, los pobres no encuentran dónde nicómo ahorrar porque el sistema financiero tradicional no está orientado a captaresos depósitos y por lo tanto, dicha capacidad de ahorro no les sirve paraapalancarse y capitalizarse.

Para la resolución inmediata de esa necesidad de capitalización de los pobres,lo que se esperaría es que las instituciones financieras fueran las que atendiesen esacapitalización. Sin embargo, los bancos tradicionales no tienen la flexibilidad niestán orientados para otorgar créditos pequeños y atender ahorros reducidos, enparticular, en las áreas rurales a personas pobres y/o analfabetas. Los mecanismosde evaluación que conocen y aplican acaban siendo más caros que los montosmismos de los proyectos de dichas personas, que por definición son pequeños,haciendo inviable su financiamiento.

El sistema bancario tradicional está orientado a satisfacer las necesidades fi-nancieras de las actividades económicas de cierta dimensión, dejando por fuera laspequeñas y muy pequeñas iniciativas empresariales y a aquella población sin ocu-pación e ingresos y/o sin forma de demostrarlos. Por otro lado, la regulación banca-ria tradicional exige garantías reales o avales para otorgar un crédito, aval que lospobres no están en condiciones de ofrecer. En esas condiciones, bajo un esquemafinanciero tradicional, no pueden acceder a un crédito.

Si existiera un sistema de intermediación financiera no tradicional, que captaralos depósitos de los pobres, por más pequeños que fueran, y que los financiara deforma masiva, sin exigirles garantías ni avales y cuyas decisiones de crédito fuerantomadas por las propias poblaciones, para reducir los costos de la intermediación,éstos podrían capitalizarse. De tal modo, lo que se requiere es una intermediaciónfinanciera no tradicional, es decir, que constituya un vehículo para captar los recur-sos de los pobres y capitalizarlos en forma masiva e incrementar así sus factores deproducción a fin de posibilitar la superación de la pobreza. A partir de pequeñosdepósitos, que acumulados pueden generar recursos financieros importantes, sepueden otorgar microcréditos a los pequeños productores.

Estas instituciones de intermediación financiera no tradicional existen y sonexitosas en otros países. Son instituciones eficientes que en forma masiva captanrecursos de los pobres y los capitalizan a través del otorgamiento de microcréditos,a tasas de interés pasivas comerciales y activas que resultan menores a las comer-ciales por que operan con costos menores. El caso más notorio y reconocidointernacionalmente es el del Banco Grameen en Bangladesh.


LA EXPERIENCIA DEL BANCO GRAMEEN

El Banco Grameen49 fue creado en 1983, a partir de una experiencia personal de sufundador, el Profesor Muhammad Yunus50 , con un capital inicial proporcionadopor el Banco Central de Bangladesh. Es un banco comercial privado, orientadoexclusivamente a atender los ahorros y la demanda de crédito de las personas máspobres del país. Para ser prestatario del Grameen, la propiedad familiar no debesuperar medio acre de tierra (aproximadamente un cuarto de hectárea). Tampoco serequiere presentar garantías reales, son de tipo solidario; para recibir un crédito, elprestatario debe ser parte de un grupo cuyos miembros no pueden recibir créditosmientras los dos primeros prestatarios del grupo no cumplan con sus obligaciones.

CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES Y RESULTADOS

Su gestión es profesional, eficiente, con un número limitado de personal altamentemotivado y calificado (los funcionarios deben poseer, por lo menos, educación uni-versitaria completa). Su operación es hecha bajo el concepto de banca móvil, a partirde sus promotores (con un mínimo de educación secundaria completa), que permitefácil acceso a sus servicios y la reducción de sus costos operativos. El principiofundamental de atención es que los servicios bancarios tienen que buscar al cliente.

La experiencia del Grameen no se limita a casos puntuales sino a un tratamientomasivo para la superación de la pobreza. Sus resultados y su evolución son impre-sionantes en términos de activos, miembros-clientes y, en general, actividades co-merciales. En diciembre 1987 su total de activos era de US$ 41 millones, en diciembre2005 ascendían a US$ 678 millones y ya para 2006 el valor era cercano a los US$850. Entre las mismas fechas sus créditos pasaron de US$ 21 millones a US$ 612millones, sus depósitos de US$ 7.3 millones a US$ 487.1 millones y sus clientesmiembros de 340 mil a 5.6 millones. El cuadro siguiente resume esa evolución.

49 La mayor parte de las apreciaciones consignadas resultan de dos visitas de Cesar Ferrari al GrameenBank en Dhaka, Bangladesh, en Julio y diciembre de 1998. La mayor parte de la informaciónestadística que se menciona está tomada de los Informes Anuales del Grameen Bank, los boletinesmensuales del Grameen Trust, �Grameen Dialogue�, y del Grameen Bank Update, publicados en supágina web (www.grameen.com).

50 El Profesor Yunus fue galardonado junto con el Banco Grameen con el Premio Nobel de Paz en el añode 2006 por la construcción de un mecanismo microfinanciero (el Banco Grameen) que permitellegar en forma masiva a la población pobre a fin de resolver sus principales necesidades contribuyen-do con ello a una convivencia humana pacífica. La experiencia de Yunus se puede consultar en: Yunus,Muhammad, Hacia un mundo sin pobreza. Editorial Andrés Bello, Chile, 1998.


Tabla No. 6: Grameen Bank: Resumen(En millones de US dólares - personas)

Fuente: Grameen Bank

A septiembre de 2007, el Grameen había desembolsado créditos por un montoacumulado del orden de US$ 6.5 mil millones. En 2005 produjo utilidades de US$16 millones; en 2006 produjo utilidades por US$ 20 millones. La totalidad de dichasutilidades son transferidas a un Fondo de Rehabilitación creado para atender si-tuaciones de desastres, en cumplimiento de la condición establecida por el Gobier-no para exceptuarlo del pago de impuesto a la renta. También en septiembre de2007, el Grameen atendía a 79,925 aldeas, tenía 24,592 empleados y 2,462 agencias.Cada agencia atiende entre 60 e 70 �Centros�, cada uno de los cuales reúne 8�Grupos� de 5 personas cada uno.

Para la misma fecha, esos miembros ascendían a 7.3 millones, 97% de los cualeseran mujeres, lo que implica una afectación favorable sobre la situación económicade aproximadamente 36 millones de personas, para una población total de 150.5millones en julio de 2007. A partir de 1998, el Grameen financia sus programas decréditos y las expansiones futuras con sus propios fondos y los depósitos de susparticipantes. A partir de 1995, decidió dejar de solicitar fondos de donación; losúltimos fondos recibidos fueron en 1998.

Como consecuencia de dichos créditos, en el plazo de tres años, el ingreso de losmiembros aumenta en la media en 59%. Después de 8 créditos (aproximadamenteen 4 años), la mitad de los prestatarios superan la situación de pobreza. A septiem-bre 2007, 649,412 casas fueron construidas con créditos del Grameen.

Actualmente, 94% de las acciones del Grameen está en poder de los prestatarios;6% en poder del Gobierno. Con ello eligen a la Junta Directiva y al Presidente delBanco. De tal manera, mujeres simples de las aldeas acaban tomando decisionesimportantes y trascendentes. Obviamente, el staff del Banco proporciona los ele-mentos y la información necesarios para que esas decisiones sean adecuadas. Estehecho y los otros mencionados hacen esta experiencia triplemente fascinante: Des-de el punto de vista económico, desde el punto de vista cultural y desde el punto devista político en cuanto a la democratización del país.


TABLA No. 7: Grameen Bank: información principal(En millones de US$)

Fuente: Grameen Bank

CRÉDITOS Y DEPÓSITOS EN EL GRAMEEN

Los créditos que otorga el Grameen Bank son pequeños, de diferentes tipos yplazos. El monto de los créditos desembolsados mensualmente es del orden deUS$ 30-40 millones. El monto medio de los créditos es de US$ 85 (alrededor de 170mil pesos colombianos) y el ahorro medio de sus miembros es de US$ 65 (cerca de130 mil pesos). Los créditos del Grameen son actualmente de tres tipos: básico,para vivienda y para educación superior. Los créditos pueden ser de cualquierduración, en meses o años. Así mismo, el monto de los pagos semanales puedevariar de acuerdo a las posibilidades del prestatario. El límite de los créditos estádeterminado por el comportamiento de los prestatarios o por el 150% del montode los depósitos, el que sea mayor. El prestatario puede aumentar (o disminuir) ellímite de su crédito, aumentando sus ahorros o asegurando que los miembros desu Grupo mantengan un comportamiento crediticio intachable; una ausencia auna reunión de su Centro le significa, por ejemplo, una reducción de US$ 8.6 ensu límite. A septiembre de 2007, el saldo del total de créditos era de US$ 500.7millones, de los cuales el saldo de créditos básicos era de US$ 457.1 millones, decréditos para vivienda US$ 3.3 millones, de otros préstamos US$ 10.8 millones yde créditos flexibles US$ 31.8 millones.

En caso de dificultades de pago, el prestatario puede renegociar su crédito yconvertirlo en crédito flexible, de carácter temporal, y con ello reducir el monto desus pagos y extender el plazo de repago, tantas veces como sea necesario. Para elprestatario el desincentivo para tomar un crédito flexible es la reducción de sulímite de crédito, que queda reducido a su nivel inicial. (A su vez, el Banco, al finalde cada año, debe provisionar 50% del saldo de los créditos flexibles menores de 2


años; la provisión se eleva a 100% cuando el plazo del crédito supera el límite dedos años.)

Los créditos son otorgados sin garantías bancarias ni colaterales. Sin embargo,a septiembre 2007, la tasa de recuperación de los créditos, es decir la cantidadpagada con relación al monto adeudado, era de 98.4%. La elevada tasa de recupera-ción es consecuencia de la marcada �fidelización� de sus prestatarios hacia elGrameen, derivada, entre otras razones, del esquema de �garantía solidaria� querespalda las obligaciones. Para acceder a un crédito el interesado tiene que pertene-cer a un �Grupo� y este ser parte de un �Centro�. La principal causa de atraso en elpago está relacionada con problemas de salud del prestatario (44% de los incumpli-mientos).

El Banco no induce las decisiones de inversión de los prestatarios. Cada presta-tario toma su propia decisión de inversión sin participación del promotor del Ban-co. El Banco sólo induce a los miembros a iniciar sus préstamos con montos pequeños.La decisión de conceder el crédito descansa, primero, en los demás miembros delrespectivo Grupo y, luego, en los participantes del Centro. Antes de la presentacióndel crédito al promotor del Grameen, que se reúne con cada Centro una vez porsemana, la solicitud tiene que ser aprobada por el Grupo y Centro respectivos.

El Grameen tiene un sistema de ahorro obligatorio entre sus miembros. Conside-ra la movilización de depósitos como parte integral del sistema de crédito. Al recibirun crédito, cada prestatario tiene que depositar 5% del monto total del crédito ysemanalmente debe depositar el equivalente a US$ 0.05. Hasta la aparición delsistema Grameen II, ese dinero era depositado en un Fondo del Grupo. El prestata-rio podía retirar sus depósitos del Fondo del Grupo sólo cuando se retiraba delGrupo o después de 10 años.

Actualmente cada prestatario tiene tres cuentas de depósitos: ahorro personal,ahorro especial y ahorro pensional. Los ahorros semanales van a la cuenta perso-nal. La mitad del ahorro proveniente de cada crédito va a la cuenta de ahorropersonal y la otra mitad a la cuenta especial. La cuenta de ahorro personal es delibre disponibilidad sin limitación de plazo. Los fondos de la cuenta de ahorroespecial no pueden retirarse durante los tres primeros años y luego una vez cadatres años, pero manteniendo un monto mínimo igual a la mitad del saldo o el equi-valente a US$ 46.5, el que sea mayor. Parte de los fondos de la cuenta especial sonusados para comprar acciones del Grameen, así como lo fueron los recursos delFondo del Grupo.

Adicionalmente, los prestatarios adquieren un seguro de crédito obligatorio porel cual debe depositar al final de cada año, en una cuenta de ahorro de seguro decrédito, el equivalente a 2.5% del saldo del crédito recibido. Si el prestatario fallece,la totalidad del saldo del crédito es cubierto por el fondo de seguro creado con los


intereses de la cuenta de ahorros y los familiares reciben el saldo de la cuenta deahorro.

LAS TASAS DE INTERÉS DEL GRAMEEN

Las tasas de interés que el Grameen cobra por los créditos y paga por los depósitosson reales positivas. La gran diferencia con respecto a las tasas cobradas por labanca tradicional es que ésta cobra tasas de interés compuestas, mientras que elGrameen cobra tasas de interés simples, es decir sobre saldos decrecientes, y, por lotanto, resultan ser menores. Las tasas del Grameen también resultan menores a lascobradas en los programas gubernamentales de microcréditos en Bangladesh, que,a septiembre de 2007, cobraba en sus programas de microcrédito una tasa equiva-lente al 11% efectivo anual, frente a la tasa de interés cobrada por el Grameen paralos créditos básicos que es equivalente a una tasa de interés compuesta efectivaanual de 10.2% (una tercera parte de lo que se cobra por los microcréditos en elsistema bancario colombiano51 ).

A su vez, la tasa de interés para créditos de vivienda del Grameen era 8% anual,equivalente a una tasa de interés compuesta efectiva anual de 4.1% (esto se puedepasar a la parte hipotecaria o decir que se desarrolla después, la de créditos deeducación superior era 5% anual, equivalente a una tasa de interés compuestaefectiva anual de 2.6%, y la de créditos para mendigos era de 0%. En el 2007, lainflación anual en Bangladesh fue de 8.8%, el crecimiento del PIB real de 6% y latasa de desempleo de 2.5%.52

Las tasas de interés que cobra el Grameen pueden ser menores que las comercia-les por la naturaleza de sus operaciones. Al otorgar las decisiones sobre el otorga-miento del crédito a la comunidad, quien acaba siendo responsable del análisis delprestatario y del proyecto, el Banco no requiere analistas de crédito, lo que disminu-ye sustancialmente sus costos y hacer viable su operación. De tal manera, los fun-cionarios que se reúnen con los Centros y los Grupos acaban realizando una misiónde orientación y promoción social.

Las tasas de interés del Grameen no son reguladas por el organismo de super-visión bancaria de Bangladesh, el Banco Central de Bangladesh. En general, elGrameen no se encuentra sujeto a las reglas de la legislación bancaria tradicional,pero tiene que cumplir con las obligaciones relativas a reservas legales obligatorias

51 La tasa de usura para microcréditos establecida por la Superintendencia Financiera de Colombia, convigencia entre el 1 de abril de 2007 y el 31 de marzo de 2008, es de 33.93%, la más elevada del sistemafinanciero. Los bancos comerciales que otorgan microcréditos conforme a la legislación usualmenteaplican esta tasa.

52 CIA, The World Fact Book, www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/bg.html


en el Banco Central. Su propia ley de creación establece sus propios mecanismos deadministración y control interno. En general, el Grameen opera con un elevadogrado de autonomía con respecto a la supervisión bancaria.

LOS ASPECTOS SUSTANCIALES DEL GRAMEEN

En resumen, el Banco Grameen es un banco comercial como cualquier otro: recibedepósitos y coloca créditos a tasas de interés comerciales, hace inversiones, recibepréstamos, emite y coloca títulos en el mercado nacional e internacional, hace utili-dades, paga impuestos, cumple con obligaciones de encaje legal, etc.

No obstante, tiene varias importantes diferencias con los bancos tradicionales:

1) Casi la totalidad de su capital social (94%) es propiedad de sus prestatarios;

2) Está orientado para atender exclusivamente a los pobres;

3) Atiende a los prestatarios directamente en sus propias aldeas, el cliente no va albanco;

4) Otorga créditos sin garantías reales, sino con garantías de tipo solidario;

5) La responsabilidad del crédito queda en el prestatario reconocido por el Grupoy el Centro;

6) No evalúa los proyectos que financia, la evaluación corre por cuenta de losprestatarios (del Grupo y del Centro al que pertenecen).

7) No induce ni capacita al prestatario en la actividad que quiere realizar.

8) La relación entre prestatario y banco es una relación de confianza en la personay en su capacidad.

Se afirma con frecuencia que los pobres son buenos pagadores. En realidad, engran medida, son los mecanismos con que opera el Grameen los responsables de lareducida morosidad de sus créditos. Dichos mecanismos acaban creando unafidelización de los prestatarios hacia el banco, que sin ser forzosa es sumamenteefectiva.

En primer lugar, la fidelización es inducida por la �garantía solidaria� mencio-nada. Es también consecuencia de la obligación de realizar depósitos en la institu-ción, dado que resulta difícil que una persona que mantiene en el banco, en formade depósitos, una gran parte de de su escaso patrimonio, �desaparezca� súbita-mente para eludir sus obligaciones financieras. Juega también un papel importanteal respecto, sin duda, que el prestatario sea accionista del Banco y que sea, enconsecuencia, un miembro potencial de su directorio con una participación impor-tante en el desempeño del mismo.


La fidelización es reforzada más aún por la relación de confianza que existeentre la institución, el prestatario y la comunidad, expresada por la abstención delbanco en la decisión de otorgamiento del crédito. Esa relación es ejercida semanal-mente mediante las reuniones de prestatarios en el Centro y el Grupo con el promo-tor. Finalmente, juega también un papel importante en esa fidelización la formaprogresiva y creciente con que se otorgan los créditos, para lo cual es sustancial queel prestatario mantenga una historia crediticia intachable en el propio Banco.

Por cierto, tales mecanismos no se encuentran presentes en la banca tradicional,tanto en la privada como en la pública. Por tal razón las garantías reales y avalesadquieren una importancia crucial como mecanismo para asegurar el cumplimien-to oportuno de las obligaciones con lo cual, como se mencionó, se acaba excluyendoa los pobres.

En la banca estatal la situación puede llegar a ser más grave pues muchas vecessin contar con los mecanismos de fidelización indicados, con el pretexto de atendera los pobres se condicionan las decisiones de crédito a las relaciones clientelistasentre los prestatarios y los políticos con influencia en dichas decisiones y se elimi-nan las exigencias de garantías y avales. Por otro lado, el saberse deudor de unainstitución estatal acaba generando una serie de incentivos al no pago, particular-mente porque se asume que siendo el Estado el acreedor, tarde o temprano, esecrédito, ante cualquier dificultad, debe convertirse en un subsidio atendiendo al rolfundamental del Estado de garantizar los derechos fundamentales de las personas.La conclusión es el colapso financiero de la institución y la conversión del créditoen un subsidio sin solución de continuidad.

Otro aspecto sustancial que explica el éxito del Grameen es el carácter profesio-nal de su gerencia, de sus funcionarios y de sus promotores, que ejercen sus funcio-nes sin perder de vista la misión y el objeto social del Grameen: de atención exclusivaa los pobres. Ello es reflejo también de la necesidad de evitar todo tipo de clientelismopolítico en la constitución de la planta de funcionarios y en el otorgamiento de loscréditos. En ello radica también la importancia de que las decisiones respectivascorrespondan a la comunidad. Si el Grameen hubiera condicionado su evolución ysus créditos a las voluntades políticas locales, es seguro que no hubiera durado nialcanzado todo lo que significa actualmente.

¿POR QUÉ EL MERCADO COLOMBIANO NO HA PRODUCIDO UN BANCO

GRAMEEN?

Si los intermediarios financieros no tradicionales como el Banco Grameen son tandeseables ¿por qué el mercado colombiano no los ha producido, o al menos no a laescala requerida? Las barreras para la irrupción en el mercado de un intermediario


financiero no tradicional pueden ser de varios tipos: conceptuales, culturales o delegislación.

La concepción sobre la manera en que debe operar un banco no tradicional escrucial. Otorgar créditos sin garantías y �encargar� la evaluación del prestatario ydel proyecto a la comunidad son, sin duda, imprescindibles para el desarrollo deuna institución financiera no tradicional que otorgue a los pobres microcréditos atasas de interés incluso menores a las comerciales.

Si a la manera de los bancos tradicionales se exigen garantías, se excluye a losmás pobres. Si, a su vez, son los analistas del banco los que evalúan la solvencia declientes y proyectos, como en los bancos tradicionales, los costos operativos haceninviable la operación: el costo del analista resulta mayor que el monto del crédito ylas tasas de interés acaban siendo muy elevadas, por encima de las tasas de merca-do, como ocurre en Colombia con los llamados microcréditos que otorga el sistemabancario tradicional.

No es que el pobre no esté dispuesto a pagar tasas elevadas. Dada sus necesida-des, es probable que la elasticidad de su demanda de crédito sea, seguramente, muyreducida lo que, probablemente, lo llevará a aceptar créditos a tasas elevadas, inclu-so sin consideración a sus posibilidades futuras de pago, como sucede frecuente-mente en Colombia en el mercado de crédito informal. El problema es que esas tasaselevadas requieren negocios con rentabilidad también elevada para que puedanpagarlas y ello es particularmente difícil en actividades económicas en las que elcapital operativo es reducido y el fijo es prácticamente inexistente, como ocurre enla mayor parte de las operaciones de los pobres.

Por otro lado, hay una convicción grande de que existe una cultura del no pagoen Colombia y que la gente es muy individualista. En ese contexto se plantea quereplicar experiencias de crédito con garantía solidaria al estilo Grameen es muydifícil. Sin embargo, si el Grameen significó un cambio cultural impresionante conrelación a la postergación de la mujer en un país pobre y rural, si eso pudo cambiar,¿por qué una cultura de no pago e individualista, en caso de que exista, no podríacambiar?

La legislación puede imponer también una barrera importante. Las característi-cas mencionadas, que definen un banco no tradicional, son también las que lalegislación bancaria tradicional no contempla e incluso, en muchos casos, prohíbe.De tal modo, para posibilitar la existencia de un intermediario financiero no tradi-cional, habría que empezar por establecer una legislación acorde a la lógica dedicho sistema.

Por ejemplo, la legislación financiera colombiana contempla que todo interme-diario financiero cumpla con un ratio de solvencia del orden de 9%. Ese ratio


resulta de dividir el patrimonio técnico por los activos ponderados por riesgo. Sitodos los créditos son otorgados sin garantías reales, todos califican como de altoriesgo lo que eleva el denominador. Por su parte, para tener un patrimonio eleva-do (y un numerador elevado) se requieren montos muy elevados de capital yutilidades, lo que sólo puede ocurrir cuando se tiene un número elevado de pres-tatarios, más aun cuando se trata de pequeños créditos. De tal manera, ello sóloocurrirá en un estado avanzado de desarrollo de la institución. Si el ratio desolvencia no se cumple, la institución no puede tomar depósitos y por lo tanto seinviabiliza como intermediario financiero. El siguiente numeral trata estos aspec-tos con mayor detalle.

LAS LIMITACIONES DE LA LEGISLACIÓN COLOMBIANA

Los siguientes párrafos presentan algunas de las limitaciones normativas para laconstitución de instituciones financieras no tradicionales en Colombia identifica-das a partir de la revisión detallada de la legislación y su comparación con lascaracterísticas principales de las instituciones financieras no tradicionales como elBanco Grameen. 53

Los principales hallazgos se refieren a los temas de patrimonio y capital míni-mo, créditos, tasas de interés, garantías, provisiones, reserva legal y encaje, régimentributario y control y vigilancia.

PATRIMONIO Y CAPITAL MÍNIMO

El artículo 16 de la ley 795 de 2003, que modificó el artículo 80 del Estatuto Orgánicodel Sistema Financiero (EOSF), estableció para enero de 2003 un monto de capitalmínimo necesario para la constitución de un establecimiento bancario de$45.085�500.000 (US$ 16.1 millones, aproximadamente). En el 2008 este valor, ajus-tando por el IPC y aproximado al millón superior, ascendía a $62,744 millones(aproximadamente US$ 34 millones). Al menos el 50% del monto respectivo debeser pagado en el momento de la constitución y el saldo en el año siguiente.

Para el caso de una institución financiera no tradicional, el monto de capitalmínimo no representaría ningún problema. Tan solo requeriría del aporte por partede los accionistas en el momento de su constitución. Sin embargo, es necesario

53 Tomado de César Ferrari, con la asistencia de Catalina Curtidor, Silvio López y Felipe Trujillo.Limitaciones de la Legislación Bancaria Y Financiera Colombiana Para la Constitución de Institu-ciones Financieras No Tradicionales. Pontificia Universidad Javeriana, Bogotá, Diciembre 2003.Versión revisada para el presente texto por Julián López Murcia y Silvia Delgado de la UniversidadJaveriana.


destacar que el incumplimiento en los montos exigidos, será sancionado por laSuperintendencia Financiera, con una multa de 3.5% sobre el defecto mensual.

MARGEN DE SOLVENCIA

Por otro lado, la norma actual (artículo 2 del decreto 1720 de 2001) exige a losestablecimientos de crédito, el cumplimiento de un margen de solvencia mínimo de9.0%. El margen de solvencia (RMS) está determinado por la relación entre el Patri-monio técnico y el Valor de activos ponderados por nivel de riesgo crediticio y demercado.

El cumplimiento del requerimiento depende directamente de cómo se compor-tan las variables que determinan el Patrimonio Técnico y el nivel de riesgo crediticioy de mercado. Con respecto al Patrimonio Técnico, el conflicto se presentaría en elmomento en el que variables como utilidades del ejercicio, disminuyan o sean iguala cero, lo que conllevaría a la disminución de la relación de solvencia, por cuenta dereservas y utilidades. En el caso de una institución financiera no tradicional, setendría que analizar la posibilidad de generar utilidades desde los primeros años,con el fin de mantener la relación entre el Patrimonio y el Valor de los activos. Deotro modo, la relación de solvencia no podría alcanzarse.

De igual manera, el valor de los activos depende del nivel de riesgo crediticio deéstos y del riesgo de mercado. Dadas las características de los créditos otorgadospor una institución financiera no tradicional, la posibilidad de disminuir el valordel patrimonio debido al incumpliendo de sus deudores es mayor. Gran parte desus activos serán calificados en la Categoría IV (100%), debido a las condicionesbajo las cuales son asignados los créditos, aumentando el valor de los activos y porconsiguiente, disminuyendo la relación de solvencia.

El incumplimiento de dicho margen de solvencia puede dar lugar a la imposi-ción por parte de la Superintendencia Financiera de programas de recuperacióntales �como: capitalizaciones, reducciones forzosas de capital a una cifra no infe-rior al valor del patrimonio neto; colocación obligatoria de acciones sin sujeción alderecho de preferencia, venta forzosa, cesión o cualquier otra enajenación de acti-vos, sean productivos o improductivos, castigo de cartera, constitución de provisio-nes, prohibición de distribuir utilidades, creación de mecanismos temporales deadministración con o sin personería jurídica, adopción de programas concretospara mejorar la recuperación de activos, recomposición de pasivos,redimensionamiento de la actividad crediticia, o de la estructura operativa o admi-nistrativa, remoción de administradores, y en general, cualquier otra medida orien-tada a producir cambios institucionales para prevenir futuros deterioros financierosy mejorar la eficiencia y eficacia de la gestión del respectivo establecimiento decrédito.� Si lo anterior no es eficaz puede llevar a una toma de posesión de lainstitución por parte de la Superintendencia.


De tal modo, esta disposición impide, de manera indirecta, el adecuado fun-cionamiento de un intermediario financiero no tradicional, pues, en la práctica,es muy difícil que cumpla con dicho margen dado la inexistencia de garantíasreales sobre sus créditos. Como se indicó, la relación de solvencia depende de lacalificación de riesgo de los activos y en la legislación, en ausencia de garantíasreales, el riesgo a considerar será máximo, disminuyendo así el margen de sol-vencia existente.

Con el fin de corregir posibles conflictos, es necesario analizar en que porcentajese podría disminuir la relación mínima de solvencia requerida para una instituciónfinanciera no tradicional, que esté de acuerdo con las características de las opera-ciones que realizará.

DEPÓSITOS Y CRÉDITOS

Ahora bien, en términos de ahorro contractual, programas de captación de ahorros,inversiones que se realicen con los depósitos de ahorro captados y libertad pararecibir los depósitos provenientes del público, la legislación no contempla limita-ción alguna en perjuicio de una institución financiera no tradicional que sea acep-tada como intermediaria financiera.

Por su parte, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 2.1.3 de la Circular BásicaContable (Circular Externa 100 de 1995), las instituciones financieras podrán fi-nanciar vivienda en general hasta el 70% del valor del inmueble y en el caso devivienda de interés social hasta el 80%,.

Tal requerimiento es una limitación para el surgimiento de instituciones finan-cieras no tradicionales, pues están dirigidas a la atención de personas que no cuen-tan con el 30 o 20% restante. De modo que, se les debería permitir financiar el 100%de los inmuebles.

De otro lado, los establecimientos bancarios deben utilizar una metodologíatécnicamente idónea para proyectar la evolución del precio del inmueble, así comode los ingresos del deudor potencial, para determinar si es sujeto de crédito.

En la práctica, esta exigencia constituye un impedimento para que una institu-ción financiera no tradicional atienda a personas que, generalmente, no tienen uningreso fijo, pues la mayoría vive de empleos no formales. En esa situación, esprácticamente imposible establecer una proyección del flujo de ingresos. De talmodo, que si las instituciones financieras no tradicionales se sujetaran a dichaconsideración, prácticamente, ninguno de sus usuarios potenciales sería sujeto decrédito.


GARANTÍAS

La legislación colombiana reconoce 2 tipos de garantías: las personales y las reales.Para que un establecimiento de crédito otorgue un crédito debe exigir a quien solici-ta el crédito, sin excepción alguna, una garantía real a favor de la institución. Éstadebe soportar el monto del crédito y respaldar el riesgo generado por dicha opera-ción.

La legislación también distingue entre: garantías admisibles y no admisibles.Será admisible cuando exista la posibilidad y la factibilidad jurídica de hacerlaefectiva a fin de pagar el valor del crédito incumplido. Dicha distinción también esconsiderada en el tema de los cupos individuales de crédito regulado por el decreto2360 de 1993 sobre �Límites de crédito.� Según el mismo, una entidad financierasólo podrá otorgar créditos superiores al 10% de su patrimonio técnico en los casosen que el crédito sea garantizado por una garantía admisible.

En tal razón, la garantía requerida por la legislación representa la mayor limita-ción para el funcionamiento de una institución financiera no tradicional. De acuer-do con las características propias de un banco no tradicional y con las de susprestatarios, las garantías reales no son compatibles con ellos, ya que los créditosque otorgan las instituciones financieras no tradicionales se garantizan con el com-promiso y la relación solidaria de cada miembro del grupo para con los demás.

Las garantías también juegan un papel sustantivo en la constitución de provi-siones. Para provisionar los montos adecuados, las entidades deben confrontar losriesgos crediticios con las garantías otorgadas por los clientes y así determinar quécantidades deben ser sujeto de provisión. Para el efecto, la institución debe contarcon un sistema administrativo de riesgo crediticio (SARC) que defina las estrategiasque debe manejar con el fin de evitar la pérdida del dinero otorgado en créditos a losprestatarios.

Como las únicas garantías que pueden aportar los prestatarios pobres son lassolidarias y éstas no son aceptables en el esquema tradicional, los créditos que lesotorguen deberían ser provisionados en su totalidad, haciendo inviable la opera-ción. Por tal razón, para que un banco no tradicional pueda operar, requeriría de laautorización para aceptar como garantías válidas las de tipo solidario, de respaldomutuo de los miembros de los grupos formados por los clientes de la entidad. Portanto, su SARC debería poder considerar estas posibilidades y peculiaridades.

TASAS DE INTERÉS

En relación con los límites que contiene la legislación actual respecto a la determi-nación de la tasa de interés, es necesario diferenciar entre las operaciones activas ylas operaciones pasivas que realizan los establecimientos bancarios.


Tratándose de operaciones pasivas, el artículo 128 del EOSF le reconoce plenaautonomía a los establecimientos de crédito para fijar libremente las tasas de interésque ofrezcan reconocer. Una institución financiera no tradicional también estaríaen capacidad de hacerlo.

Tratándose de operaciones activas de crédito, el artículo 122 del Estatuto consa-gra una sanción para las tasas que excedan los límites fijados por ley. El límite estádado por la tasa de usura (artículo 884 del Código de Comercio). Lo anterior, norepresenta un obstáculo para una institución financiera no tradicional, ya que,seguramente, cobraría tasas de interés dentro del promedio del mercado.

Adicionalmente, el artículo 121 del Estatuto contempla la existencia de créditosde mediano y largo plazo en los que se ofrece al deudor un sistema con amortiza-ción de capital y pago de intereses, en el que el saldo de capital adeudado se ajustaen términos reales y los intereses se calculan también sobre esa base. Una institu-ción financiera no tradicional no tendría ningún impedimento para ofrecer estetipo de crédito.

PROVISIONES

La Circular Básica Contable y Financiera (Circular Externa 100 de 1995) en sucapítulo II ha determinado que las entidades financieras deben mantener unosniveles mínimos de provisión frente a cada uno de los créditos que otorgan a susclientes (artículo 1.3.4). La constitución de provisiones no es un problema en sí paraun banco no tradicional pero, como se mencionó, el sistema debería ser perfecciona-do en lo relativo a las garantías �aceptables�, ya que para poder aprovisionar ade-cuadamente, las entidades deben tomar en cuenta las garantías otorgadas porquienes toman los créditos y basadas en éstas hacer el cálculo del riesgo.

En lo concerniente a los créditos de vivienda, la legislación exige una provisiónde 100% del valor de la parte del crédito no garantizada, cuando no se encuentre encategoría �A� (si tiene más de dos meses de mora). Tal exigencia podría representarun problema serio porque, usualmente, los pobres requieren financiar la totalidadde la vivienda.

RESERVA LEGAL Y ENCAJE

Actualmente, una institución financiera no tradicional debería cumplir con los re-querimientos de reserva legal impuestos a los establecimientos de crédito. Según elartículo 85 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, la reserva legal ascenderápor lo menos al 50% del capital suscrito, y estará formada con el 10% de las utilidadeslíquidas del ejercicio. El monto de reserva legal podrá ser menor si es destinado acubrir pérdidas acumuladas o destinado a la capitalización de la entidad.


El conflicto de esta medida frente a las instituciones financieras no tradicionalesno sólo radica en el alto monto exigido como reserva, sino en la dificultad paracumplirlo generada por la ausencia de utilidades -por lo menos en los primerosaños-. Se sabe, que un banco no tradicional, que realiza operaciones muy pequeñas,requiere un volumen de operación significativo para llegar al equilibrio. Alcanzarese volumen puede tomar tiempo. En ese sentido, es necesario analizar en quéporcentaje debería disminuirse el monto de la reserva legal, dadas las operacionesy el objetivo de una institución financiera no tradicional.

Con respecto al encaje requerido a los establecimientos de crédito sobre cadauna de sus exigibilidades en moneda legal, los porcentajes exigidos no interfierencon la constitución y el funcionamiento de una institución financiera no tradicio-nal. Al igual que los establecimientos de crédito tradicionales, la institución deberíadepositar en el Banco de la República el monto de encaje ordinario requerido con elfin de no incurrir en sanciones impuestas por la Superintendencia Financiera. Elmonto del encaje se asigna de acuerdo a la clasificación de las exigibilidades reali-zada por la Junta Directiva del Banco de la República. Es necesario destacar queestos depósitos encajados en el Banco de la República tendrán una remuneraciónacordada de acuerdo a la clasificación de las exigibilidades.

RÉGIMEN TRIBUTARIO

En cuanto al régimen tributario, definido en gran medida por el Estatuto Tributario,las instituciones financieras se rigen por el régimen tributario general; es decir, notienen una regulación propia. En tal sentido, no existen normas de orden tributarioque limiten la operación de un banco no tradicional.

Sin embargo, el Estatuto Tributario hace énfasis acerca de algunos aspectosespeciales para las entidades financieras y ofrece diversos beneficios y exencionesde acuerdo al ejercicio de su función. Entre ellos destaca la exención al pago delimpuesto a los movimientos financieros cuando los recursos son utilizados en fi-nanciación de vivienda. Incluye también exenciones al pago del impuesto de timbrepara: 1) los títulos valores emitidos por establecimientos de crédito con destino a lacaptación de recursos; 2) los títulos de capitalización nominativos emitidos por lasentidades autorizadas para ello y sometidas a la inspección y vigilancia de laSuperintendencia Financiera; 3) los contratos de cuenta corriente bancaria; 4) loscomprobantes o certificados de depósito a término de los establecimientos de crédi-to; 5) la apertura de tarjetas de crédito; 6) los contratos de depósito de ahorros enpesos corrientes y en Unidades de Valor Real (U.V.R.) y los documentos que seoriginen en ellos, entre otros.

En conclusión, el régimen tributario vigente en Colombia no es un impedimentopara constituir un banco no tradicional. Por el contrario, puede constituir un ingre-diente de fomento de esta clase de instituciones dirigidas al bienestar de la pobla-


ción más débil de la sociedad si se aprovechan las exenciones y beneficios contem-plados por la ley.

CONTROL Y VIGILANCIA

Finalmente, en cuanto al control y vigilancia que ejerce la Superintendencia Finan-ciera, la misma podría ser ejercida sin limitaciones sobre una entidad no tradicio-nal, y en sí misma no le genera obstáculos. Pero la Superintendencia Financieraevalúa el comportamiento de las entidades financieras a través de indicadores desolvencia y de gestión, los cuales se consideran satisfactorios si las institucionesfinancieras cumplen con los niveles mínimos de solvencia exigidos, lo cual como sedijo anteriormente constituiría un problema para la constitución del banco. Y porotro lado, controla que al momento de otorgar crédito, las instituciones financierasexijan como garantía de éste garantías reales, hipotecas de primer grado o bienesdados en prenda. Tal como se mencionó, este requerimiento constituye un impedi-mento para el funcionamiento de un banco no tradicional.

Todas estas potencialidades y limitaciones pueden ser puestas en escena parala aplicación del mecanismo de las microfinanzas al sector hipotecario. Sin embar-go, dicha aplicación no es automática, más aun cuando se trata de un bien tanparticular como es la vivienda. A continuación se presentarán algunos elementospara el análisis de la puesta en práctica de las microfinanzas para vivienda.

VAlgunas experiencias

microfinancieras

A la luz de lo presentado es útil revisar algunas de las experiencias demicrofinanciación existentes en Colombia, tanto de carácter nacional como de

carácter regional y local.

La Ley colombiana contempla casos de microcrédito, en este caso productivo, nohipotecario. Dicha Ley establece que �cada entidad (bancaria) vigilada (por laSuperintendencia Financiera) deberá clasificar como microcrédito el conjunto de operacio-nes activas de crédito otorgadas a microempresas cuyo saldo de endeudamiento con la res-pectiva entidad no supere veinticinco salarios mínimos legales mensuales vigentes.� A suvez, define como microempresa a �toda unidad de explotación económica, realizada porpersona natural o jurídica, en actividades empresariales, agropecuarias, industriales, co-merciales o de servicios, rural o urbana, cuya planta de personal no supere diez trabajadoresy sus activos totales sean inferiores a quinientos uno salarios mínimos mensuales legalesvigentes.�

Sin embargo, ésos no son los microcréditos que se otorgan a pobres o indigentes.Tampoco esos microempresarios son los pobres monofactoriales, sin activos ni ca-lificación. De alguna manera, aunque muchas veces insuficientemente, talesmicrocréditos y microempresas son cubiertos por el sistema financiero tradicional.Pero ese sistema no contempla el caso de los verdaderos pobres de la tierra. Ellosrequieren un sistema de financiero diferente, no tradicional.

En general, las instituciones de microcréditos que operan y abundan en Co-lombia, cuando no son bancos, que por una gran presión gubernamental acabanotorgando microcréditos, aunque destinando una cantidad reducida del total desus operaciones a los mismos, son fondos rotatorios públicos o privados, queoperan bajo diferentes nombres y modalidades. A continuación se presentaránalgunos de ellos.

Algunas experiencias microfinancieras


LOS FONDOS ROTATORIOS DEPARTAMENTALES Y LOCALES

Ejemplos de fondos gubernamentales son los desarrollados en los departamentosde Tolima, Santander y Cesar, en particular en las ciudades de Ibagué, Bucaramangay Valledupar, respectivamente.54 En dichas localidades, las autoridades locales,departamentales y municipales, vienen ejecutando esfuerzos importantes para apo-yar el desarrollo de pequeñas y muy pequeñas iniciativas empresariales locales dediversa naturaleza económica. Para el efecto, han creado unos fondos y establecidounos esquemas de financiamiento con recursos propios en apoyo a las pequeñasiniciativas empresariales locales. En los tres casos, la operación de dichos fondos serealiza a través de operadores (ONGs) con experiencia en microcréditos contrata-dos para el efecto.

En el Tolima dicho mecanismo, planteado �para incentivar el desarrollo econó-mico y social del Departamento,� fue establecido por la Asamblea Departamental através de la Ordenanza 016 del 4 de mayo de 2006, modificada por la Ordenanza047 de fecha 14 de agosto de 2006. Se realiza con recursos presupuestales departa-mentales ejecutados directamente o a través de ONGs o instituciones sin ánimo delucro �con destino a cofinanciar proyectos productivos de las fami-empresas,microempresas, y sistema empresarial, en general.�

La ordenanza tolimense establece que 40% de los recursos departamentalesasignados para este propósito deben gastarse en la ciudad de Ibagué y 60% en elresto del Departamento. A su vez, 50% de los recursos deben destinarse a proyectosen ejecución y 50% a proyectos nuevos. Los créditos no deben ser superiores a 50salarios mínimos, otorgarse a un plazo máximo de 3 años, con un soporte de credi-bilidad del proyecto mismo y a una tasa de interés no mayor al 75% de la tasa deinterés comercial.

En el Departamento de Santander la iniciativa y el desarrollo del fondo definanciamiento han corrido por cuenta de la Alcaldía de Bucaramanga a través delInstituto de Promoción del Empleo de Bucaramanga (IMEBU). El Programa deMicrocrédito del IMEBU cuenta con un fondo de 206 millones de pesos. Los opera-dores son FUNDESA (con 1200 prestatarios) y CORFAS (con 2500 prestatarios.) Secomplementa con un Fondo Regional de Garantías de 22.5 millones con los que seotorgan garantías hasta por 4,500 millones de pesos. Este Fondo trabaja con losbancos Caja Social, Banco Agrario y BANCOLOMBIA. En el caso del Banco Agra-rio, el prestatario debe presentar un co-deudor por el 20% del crédito.

54 La información correspondiente está tomada de un estudio sobre el Financiamiento de las IniciativasEmpresariales Locales desarrollado por Cesar Ferrari para el Ministerio de Protección Social, Bogo-tá, Noviembre 2007.


Los créditos en Bucaramanga se otorgan para capital de trabajo y activos fijos,hasta un máximo de 8 millones de pesos (5 salarios mínimos del 2007), pagandouna tasa de interés anual efectiva de 33.93%, incluyendo la comisión de acompaña-miento. El servicio incluye el crédito, la formación del emprendedor y la asesoría. Seejerce también una supervisión que implica 2 o 3 visitas por año. En 10 años deoperación el total de prestatarios alcanzaba a fines de 2006 a 4.500 personas a unatasa de crecimiento aproximada de 450 nuevos prestatarios por año. La renovaciónde prestatarios es de más o menos del 50%.

En el Cesar, las autoridades departamentales crearon en noviembre de 2006 supropio Banco de Oportunidades para la financiación, acompañamiento y fortaleci-miento de iniciativas empresariales en el departamento. El monto presupuestalasignado para tal propósito es de 1,143.2 millones de pesos, de los cuales 773.2millones son destinados al otorgamiento de créditos a dos años y el resto paracubrir necesidades administrativas. El monto otorgado hasta la fecha es de 300millones y se han otorgado aproximadamente 270 créditos. El esfuerzo se vienedesarrollando en 16 municipios del departamento.

El otorgamiento de los créditos en el Cesar se realiza a través de CORFIMUJERen conjunto con los municipios locales. Para el efecto, estos deben realizar una pre-inscripción de los prestatarios potenciales y verificar la información de los nego-cios establecidos. CORFIMUJER es responsable de realizar el estudio del proyecto.Un comité de crédito lo aprueba. Los mismos varían entre 500 mil y 2 millones depesos, a un plazo entre 6 meses y un año, con pagos mensuales, a una tasa de 1.6%mensual (equivalente a una tasa efectiva anual de 19%.) La entrega del chequecorrespondiente la hace el municipio. Posteriormente, la ONG realiza visitas paraverificar el uso del crédito, los cuales pueden renovarse.

Los créditos en el Cesar se han otorgado a productores de la zona con propiedadpequeña de tierra, para el cultivo de hortalizas. Los prestatarios deben firmar unacarta en la que se comprometen a seguir las recomendaciones de un asistente técni-co. Deben también abrir una cuenta de ahorro y presentar un codeudor. Los desem-bolsos se hacen en montos parciales de acuerdo a la recomendación del técnico.

Dichos esfuerzos son encomiables y deben ser potenciados. Sin embargo, alcan-zan resultados poco significativos en términos de población atendida. En tal senti-do tienen pocas posibilidades de representar un aporte significativo a la soluciónde la pobreza de la población que pretende servir.

LAS ONGS Y LOS FONDOS ROTATORIOS PRIVADOS

El caso de las instituciones privadas (ONGs) dedicadas al microcrédito es similar ala de los fondos estatales. Tampoco alcanzan una gran dimensión e impacto. En


casi todos los casos, el otorgamiento de los microcréditos se realiza de la maneratradicional, es decir, el operador hace la evaluación del prestatario y de su proyecto,establece los plazos y modalidades de pago (que la mayor parte de las veces no sonacordes a los ciclos económicos de los pobres) y exige algún tipo de garantía o avalpara proceder a otorgar el crédito; realiza también un seguimiento del desarrollodel proyecto.

De otro lado, también en casi todos los casos, con la finalidad de reducir suscostos, la decisión de otorgamiento del crédito se traduce en la aplicación de meca-nismos de �Benchmarking.� Estadísticamente o por consultas ilustradas se esta-blecen las características que definen qué tipo de ciudadano, hombre y mujer, puedeser un buen pagador y se atienden las solicitudes y se resuelve el otorgamiento decrédito de acuerdo a dicha clasificación. Y como la duda persiste y la necesidad de�garantizar� a priori el pago de la obligación es perentoria, se termina solicitando,en casi todos los casos, algún co-deudor que avale al prestatario potencial. Si bien,se relajan las restricciones del sistema de financiamiento tradicional, en la grangeneralidad, dado que se mantiene la misma lógica de operación, los más pobresquedan excluidos del acceso a los recursos de crédito.

El problema fundamental de dichos fondos rotatorios es que, según la legisla-ción, no califican como intermediarios financieros y no pueden captar depósitos.De tal modo, su capital de trabajo se limita, exclusivamente, al monto que le otorga-ron sus patrocinadores, el cual utilizan rotativamente: para poder otorgar un se-gundo préstamo tienen que recuperar el crédito otorgado inicialmente, con lo queno pueden crecer en términos de prestatarios o crecen poco.

De tal modo, dependen de la voluntad del donante inicial que define su capitaly, con ello, su capacidad de ofertar microcréditos. Consecuentemente, son pocosignificativos y tienen poco impacto en el desarrollo de la economía y la sociedad.No obstante, dichas experiencias no dejan de ser valiosas y meritorias pues repre-sentan una ayuda importante a los hogares que tienen la fortuna de acceder a ellas;seguramente le otorgan una oportunidad de vida superior.

La experiencia más exitosa en Colombia es el Banco de la Mujer, que opera en elpaís desde hace 27 años sin ser un intermediario financiero, pues no está autoriza-do a captar recursos. A septiembre de 2007 atendía a 170 mil microempresas, através de 53 oficinas, y tenía un saldo de créditos de S/ 414,844 millones, equivalen-tes a US$ 207.4 millones.55

55 Ver www.fwwbcol.org.


LA BANCA DE OPORTUNIDADES

Por su parte, la política estatal conocida como la �Banca de las Oportunidades,� endesarrollo actual, que incluye corresponsales financieros no bancarios, puede ayu-dar a través de ellos a mejorar el acceso a los productos financieros a personasalejadas de los centros poblados importantes. Este programa busca obtener unamayor equidad social para el grupo poblacional más vulnerable que no logra acce-der al sistema financiero formal, por lo que se requiere de nuevos mecanismosespecializados.

Como se menciona en el proyecto del Gobierno colombiano, �la Banca de lasOportunidades es una estrategia de política de largo plazo del Gobierno Nacional, dirigidaa lograr el acceso a servicios financieros de toda la población del país, con énfasis en aquellade bajos ingresos, con el fin de reducir la pobreza, promover la igualdad social y estimularel desarrollo económico; dirigido a familias de menores ingresos, microempresarios yPYMEs�56 . La primera fase de implementación del programa será destinada a lossiguientes grupos:

DIAGRAMA No. 5: Segmentos de la Banca de las Oportunidades

Fuente: Beatriz Marulanda, presentación sobre la Banca de las Oportunidades, 2006

El programa busca que estos grupos puedan acceder a instrumentos financierosformales a fin de que puedan disminuir sus costos de endeudamiento e iniciar unahistoria crediticia para escalar en el sendero de la financiación. Este programa se

56 Marulanda, Beatriz. Presentación: La Banca de las Oportunidades. Bogotá, octubre de 2006.


implementa a través de los Corresponsales no Bancarios de las entidades financie-ras, los cuales prestan servicios bancarios básicos tales como: (i) la recolección yremisión de solicitudes de apertura de cuentas o de crédito; (ii) la recepción y elpago de dineros para pagos a terceros; y, (iii) la recepción y pago de dineros contralas cuentas del cliente.

DIAGRAMA No. 6: Estructuración de la Banca de las Oportunidades

Fuente: Beatriz Marulanda, presentación sobre la Banca de las Oportunidades, octubre 2006.

En la fase inicial la Banca de Oportunidades no estará encaminada a créditoshipotecarios y microcréditos inmobiliarios dadas las características particulares yla complejidad del sistema que exigen un mayor conocimiento sobre el mercadopara entender como familiarizar al hogar con los diferentes instrumentos de apoyoa la política de financiación de vivienda. Así, se espera iniciar el proceso de exten-sión de la Banca de Oportunidades al sector de vivienda, una vez se realicen estu-dios de profundización del instrumento y de la forma adecuada de implementarloen el sector inmobiliario.


A la fecha, los corresponsales no bancarios establecidos son 3.539 (210 sin in-cluir al Citibank), distribuidos en todo el territorio nacional.57 Dicha política harepresentado también un avance en el otorgamiento de microcréditos en Colombia.De hecho, entre agosto 2006 y septiembre 2007 se desembolsaron 1,681,454microcréditos por un monto total de S/. 5.32 billones de pesos; los microempresariosque recibieron un crédito por primera vez fueron 558,700. Gran parte de dichoscréditos, 784,730, fueron operados a través de ONGs. Hasta septiembre de 2007, elsaldo de la cartera de microcréditos en el sistema financiero colombiano era de S/.5.7 billones, equivalentes a US$ 2,850 millones, que representaban 5.4% del saldototal de la cartera de crédito del sistema financiero (en julio 2002, los microcréditosrepresentaban 1.5% del mismo). Indiscutiblemente la Banca de las Oportunidadesha representado un gran avance en materia de bancarización y por lo tanto deacceso a las fuentes formales de servicios financieros, particularmente, de crédito.

Sin embargo, la población cuyo problema es de ocupación, ingresos, patrimonioy, por lo tanto avales y garantías, no alcanza a ser cubierta, pues los intermediariosfinancieros que operan en este marco lo hacen de la manera tradicional que, comose indicó, excluye a los más pobres. Para este grupo un aporte a la solución es eldesarrollo de un sistema financiero alternativo, no tradicional, que les permita elacceso masivo al financiamiento y que por la vía de su capitalización les posibilitemejorar sus ingresos.

LA MICROFINANCIACIÓN HIPOTECARIA

Los créditos a la población de bajos ingresos tienen desde el punto de vista de labanca hipotecaria tradicional muy poco atractivo. En primer lugar son muy pocorentables, dado el mecanismo de funcionamiento de dichas entidades. A su vez, sonconsiderados de muy alto riesgo: además de la incertidumbre sobre la estabilidaddel ingreso familiar y de su capacidad efectiva de pago, los pobres carecen de unatrayectoria crediticia formal que permita establecer su comportamiento como deu-dor y definir así su perfil financiero.

Dentro de los principales factores que desincentivan a las entidades financieraspara otorgar créditos hipotecarios,58 especialmente al segmento de población pobreo informal, se destacan: falta de acceso a las garantías por parte de los prestamistas

57 La información sobre la Banca de las Oportunidades está tomada de su página web(www.bancadelasoportunidades.gov.co)

58 Se pueden consultar los siguientes libros: UN-Hábitat, MAVDT, DNP, FIRST INITIATIVE. Lamicrofinanciación de la vivienda: hacia la configuración de un nuevo sistema habitacional, 2006;y UN-Hábitat, MAVDT, DNP, FIRST INITIATIVE. Hábitat y financiación: una estrategia para lalucha contra la pobreza, 2007


y prestatarios; altos costos de suscripción y aseguramiento de créditos; dificultaden el acceso por parte de los prestamistas a los recursos del mercado de capitales opreocupaciones de los mismos acerca de su capacidad de enfrentar riesgos de liqui-dez o de tasa de interés, y la existencia de tasas de interés subsidiadas que suelendesplazar las actividades de los prestamistas privados a otros segmentos con ma-yor rentabilidad59 .

En este sentido, si bien como se mencionó anteriormente las tasas de interés sonelevadas por razones que superan largamente a las consideraciones de riesgo, lasentidades financieras tradicionales utilizan sistemas de clasificación de clientespotenciales (�scoring�) a fin de reducir la incertidumbre respecto a los dichos clien-tes por posibles incumplimientos en el pago de los créditos. En particular, en estetipo de instrumento se consideran tres diferentes factores que determinan las pro-bables pérdidas o ganancias derivadas de un crédito60 :

1) La probabilidad de fallo de un préstamo, lo cual depende principalmente de ladisposición a pagar por parte del prestatario -cultura de pago- y de su capaci-dad de pago -que a su vez depende del valor de la cuota y sus ingresos-.

2) La exposición al riesgo representada en el valor presente del crédito, que seencuentra determinada por el valor inicial del préstamo: entre mayor sea éste,mayor será la probabilidad de fallo y por lo tanto, más alto lo que la entidadfinanciera está arriesgando.

3) El costo de ejecución de garantías, que depende tanto de condiciones internasde la entidad -eficiencia y eficacia en la ejecución- como de condiciones exter-nas como la relación entre el valor de la garantía y la deuda, las condicionesjurídicas de la ejecución, la liquidez de dichas garantías y los procesos puntua-les de no pago -urbanizaciones o barrios- donde la �solidaridad� comunalaumenta la probabilidad de fallo de un grupo de créditos.

59 Zuleta, Luis Alberto y Jaramillo, Lino. Costeo de los créditos y microcréditos hipotecarios para lavivienda de interés social 2006. En Hábitat y financiación

60 Reyes, Álvaro y Rodríguez, Óscar, Econometría Consultores, Informe final de la consultoría: Eva-luación del ahorro programado en el acceso al crédito para vivienda de interés social, en: CD-ROManexo a la publicación Hábitat y financiación: una estrategia para la lucha contra la pobreza,Bogotá, mayo de 2007.. p. 29-33


DIAGRAMA No. 7: Factores involucrados en los análisis de riesgo

Fuente: Econometría Consultores, 2006

LA PROBLEMÁTICA DE LAS TASAS DE INTERÉS HIPOTECARIAS

Uno de los problemas del financiamiento de vivienda deriva de la existencia detopes a las tasas de interés para créditos de vivienda. La literatura internacionalmuestra un consenso bastante identificable acerca de las consecuencias de dichostopes. 61

(i) �Los controles efectivamente benefician a algunos sectores pobres de la pobla-ción pero derivan en una disminución de la oferta de crédito total, y precisa-mente, en detrimento de los sectores de mayor pobreza -rurales, informalesurbanos, etc.-, pues los costos administrativos a los mismos son mayores -lastasas máximas o techos de usura no son rentables si se presta a dichos grupos-, afectando negativamente a la cobertura�

62. La Gráfica No.21 muestra que los

países que no presentan techos a las tasas de interés, como Marruecos y Boli-via, presentan una mayor penetración de los mercados financieros que aque-llos que si las tienen, como Colombia y Túnez;

61 Zuleta, Luis Alberto y Jaramillo, Lino, Informe final de la consultoría: Costeo de los créditos ymicrocréditos hipotecarios para la vivienda de interés social, en: CD-ROM anexo a la publicaciónHábitat y financiación: una estrategia para la lucha contra la pobreza, Bogotá, mayo de 2007.

62 Helms, Brigit y Reille, Xavier. Interest Rate Ceilling and microfinance. The Story so far. CGAP, 2004.Citado en Zuleta y Jaramillo, Ibíd.


GRÁFICA No. 21 Penetración del mercado financiero - con y sin techo ensus tasas de interés

Fuente: Cálculo para 23 países con techos en tasas de interés y 7 países sin techos basados enChristen et. al. En: Zuleta y Jaramillo 2006.Nota: El número de prestamistas microfinancieros se muestra como un porcentaje de lapoblación con ingresos inferiores a US$2 diarios.

(ii) �Los sectores más pobres de la población, al no encontrar oferta de créditos en elmercado formal, terminan convirtiéndose en clientes de los prestamistas indivi-duales, los proveedores y otras fuentes de crédito no formales� los cuales resul-tan mucho más costosos que el mercado financiero tradicional (ver Tabla No. 8).

TABLA No. 8. Tasas de interés anuales de bancos comerciales, entidadesmicrofinancieras y prestamistas informales, aproximadamente 2003

PAIS BANCOS COMERCIALES FUENTES INFORMALES(tasa anual porcentual) (tasa anual porcentual)

Indonesia 18% 120-720%Cambodia 18% 120-180%Nepal 11,5% (sectores prioritarios)15-18% (otros) 60-120%India 12-15% (a las SMEs) 24-120%(dependiendo del Estado)Filipinas 24-29% 120+%Bangladesh 10-13% 180-240%

Fuente: Wright y Alamgir, Tasas de interés para microcrédito en Bangladesh, basado en losdatos recogidos por Sanjay y Sinja. Citado en: Helms y Reille, Topes de tasas de interés ymicrofinanciación, la historia hasta ahora.


(iii) En Colombia, de acuerdo a la ECV-2003 los hogares formales terminan utili-zando más el sistema financiero formal: como se puede observar en la tabla No.9, mientras los hogares propietarios que se encuentran pagando su vivienda,con ingresos menores a 2 SMML y cuyo jefe del hogar está vinculadolaboralmente en el sector formal, su préstamo con otro sector

63 es tan sólo el

14%, para los informales este porcentaje es mayor al 41%.

TABLA No. 9. Hogares que estaban pagando su vivienda por tipo de acreedor

Fuente: DANE, ECV 2003, Cálculos. UN-Hábitat/ColombiaNota: Las preguntas no eran excluyentes, los hogares podían tener el préstamo en más de unaentidad

(iv) �Los techos y los controles a las tasas de interés resultan en muchas ocasionesen sistemas de crédito menos trasparentes y más costosos para los deudores decrédito, pues estimulan la creatividad de las entidades para convertir tasasnominales controladas en tasas efectivas de interés mucho más altas�

64.

Ciertamente, los límites a los precios introducen distorsiones en los mercados yproducen soluciones de equilibrio ineficientes. Pero ello es verdad siempre y cuan-do el mercado sea competitivo. Si el mercado no es competitivo, como sería el casode la mayor parte de los mercados de crédito colombianos por, los precios límitesson mecanismos adecuados y legítimos usados por la regulación para asegurar quelos precios en el mercado se acerquen a los precios de competencia y sean, por lotanto, eficientes.

Es cierto también que si los mercados de crédito en Colombia, en sus diferentesmodalidades, se acercaran a una situación de competencia, los límites a las tasas deinterés estarían de más. Tal sería el caso del mercado de créditos hipotecarios endonde las fidelizaciones forzosas están proscritas y, últimamente, se da una profu-

63 Diferente a bancos, corporaciones, cooperativas, fondos de empleados, etc.64 Zuleta y Jaramillo. Ibíd. , Pág. 118


sa difusión de sus tasas, situación que, por cierto, debería ser normada en formaobligatoria para asegurar que dicha sana práctica no sea interrumpida.

Se puede concluir en este aspecto que los topes a las tasas de interés que puedencobrarse para los microcréditos inmobiliarios -UVR más 11 puntos (alrededor de17% en el 2008) se han convertido en una dificultad mayor para la operación delmicrocrédito inmobiliario como un producto específico que puedan promocionarlas entidades oferentes, al existir dudas sobre si para esta modalidad de crédito devivienda pueden cobrarse tasas -intereses más comisiones- superiores al 16%. Esto,por supuesto, se convierte en una barrera para extender el microcrédito inmobilia-rio, afectando la cobertura65 .

EXPERIENCIAS INTERNACIONALES DE MICROFINANCIACIÓN DE VIVIENDA66

En términos generales, en el ámbito regional, para financiar vivienda todos lospaíses latinoamericanos recurren a programas de naturaleza pública, que son ad-ministrados y dirigidos por los gobiernos locales y su expresión es el subsidiodirecto a la demanda, y a programas de naturaleza privada, que generan sus recur-sos por medio de ahorros voluntarios, ahorros forzosos por parte de los empleadoresy por titularización de cartera.

El problema que se generaliza en la región son los bajos ingresos que muestra elpromedio de la población, los cuales no les permiten acceder a los mercados priva-dos de financiación de vivienda y por lo tanto relegándolos a la asistencia guberna-mental para poder adquirir una vivienda propia. Adicionalmente, debido a losaltos desequilibrios fiscales que presentan la mayoría de los países, la financiaciónpor parte de los gobiernos no ha podido alcanzar a cubrir a todos los hogares debajos ingresos, y tampoco cubrir el monto necesario, haciendo indispensable unamayor participación privada para poder suplir las carencias habitacionales, espe-cialmente a través del acceso al crédito.

En Latinoamérica se necesita crear instrumentos financieros para poder finan-ciar la vivienda para los más pobres, financiamiento que debe estar acompañado ensu medida por subsidios de vivienda cuando la familia no tenga los ingresos sufi-

65 Adicionalmente se han impuesto a través de la Ley una serie de condiciones contrarias al espíritu ypráctica de las experiencias de microfinanciación, como es el tipo de garantía y la incertidumbreacerca del cobro de comisiones para cubrir los mayores costos de origen, seguimiento y administra-ción propios de este tipo de productos.

66 Para un análisis detallado al respecto se pueden consultar: i) CUDS-Harvard, Housing MicrofinanceInitiatives, Synthesis and Regional Summary: Asia, Latin America and Sub-Saharan Africa withSelected Case Studies. Mayo de 2000; y ii) Daphnis, Franck y Ferguson, Bruce, editores, Microfinanzaspara vivienda: una guía para la práctica. Hábitat para la Humanidad, Costa Rica, 2006.


cientes para poder acceder a los créditos del sector privado. Una importante alter-nativa puede ser la de los programas de microfinanciación aplicados a la vivienda,los cuales se caracterizan por:

� La población objeto del microcrédito se encuentra entre el 30 y 50% de la pobla-ción sobre la línea de distribución del ingreso, en el mejor de los casos lleganhasta el 20%.

� Los fondos de capital para mantener las iniciativas son limitados; se concedecrédito de pequeño monto a personas que están excluidas del sistema financiero.

� Los prestamos tienen un plazo de 1 a 3 años en la mayoría de los casos (BancoGrameen y la Federación Sur Africana de Personas sin Hogar -SAHPF-, en SurÁfrica, proporcionan, excepcionalmente, plazos más largos).

� Las tasas de interés son, en la mayoría de los casos, superiores a las delmercado.

67

� Se utiliza, en algunos casos, el mecanismo de aval colectivo para la garantía delos créditos.

� Se utiliza la renovación continua de los créditos.

� La viabilidad operacional es a menudo forzada, especialmente cuando no tie-ne consolidada la confianza de los inversionistas o donantes.

� Se presentan problemas financieros al ser plazos mayores a los del microcréditoconvencional, aquel que se otorga a microempresarios y cuyos plazos estánentre uno y 12 meses.

� Generalmente son créditos destinados al mejoramiento de la vivienda y sudesarrollo de manera progresiva, más que a la adquisición de vivienda.

El siguiente cuadro presenta los principales aspectos de los diferentes tipos definanciación habitacional.

67 El esquema de tasas de interés simple que aplica el Banco Grameen pareciera ser un caso excepcional.


TABLA No. 10, Estrategias de Préstamo para el Desarrollo de la vivienda

Fuente: UN-Habitat. Financing Urban Shelter: Global Report on Human Settlements 2005


En general se pueden identificar dos tipos de microcréditos habitacionales: losProgramas de Microcrédito para Financiación de Vivienda (PMFV) y los Programasde Defensa del Refugio para Financiación de Vivienda (DRFV).68 El primero deestos programas surge a partir de la financiación de microempresas, cuyos benefi-ciarios posteriormente convierten en créditos para el mejoramiento o construcciónde sus viviendas teniendo en cuenta el uso de la misma como una inversión y comoel sitio donde se realiza el montaje de dichas microempresas. El segundo programatiene como objetivo hacer realidad el derecho de tener una vivienda digna al tratar,fundamentalmente, de complementar los recursos para que ese derecho se hagarealidad.

Los programas PMFV ofrecen tres productos: préstamos para generación deingresos, para vivienda y para mitigación de emergencias, en general, la tasa deinterés de los dos primeros es la misma. Los programas de vivienda se encaminanal mejoramiento de vivienda y adquisición de vivienda nueva. Para los programasDRFV la prioridad por su parte es asegurar la tenencia de la tierra y la infraestruc-tura y servicios.

Gran parte de los préstamos, en ambas modalidades, exigen un ahorro previopara que el postulante pueda ser elegible, y en los programas PMFV que el candida-to participe en una actividad productiva o empleo estable. En este programa lascondiciones entre los créditos empresariales y de vivienda son menores a los que sepresentan en los programas DRFV donde se privilegian los segundos. En el primertipo de programas, los créditos de vivienda representan cerca del 4% del número decréditos desembolsados y cerca del 10% de los desembolsos; en el caso de los pro-gramas DRFV, el porcentaje tiende a ser más alto, llegando incluso a ser el 100%.

Aunque algunas iniciativas han tenido éxito en la colocación de créditos devivienda, la mayoría han fracasado debido a la escasez de recursos disponibles,sobre todo teniendo en cuenta que los créditos de vivienda tienen unos montosmucho mayores y los plazos deben ser más amplios (contrario a la definición demicrocrédito)69 . Las entidades se encuentran con un problema transformación deplazos que no pueden superar si no se encuentran incorporados en el sistemafinanciero.

En general las experiencias exitosas surgen de la expansión de los servicios alas microempresas que han mostrado ser financieramente viable, así mismo el ries-go se minimiza con créditos progresivos (de monto y plazo) donde el microcréditopara vivienda solamente se otorga cuando el cliente tiene un historial de crédito

68 CUDS-Harvard, Housing Microfinance Initiatives, Synthesis and Regional Summary: Asia, LatinAmerica and Sub-Saharan Africa with Selected Case Studies. Mayo de 2000.

69 Ibid, sección I �Pág. 24.


perfecto en microcréditos empresariales. Algunas entidades exigen que el postu-lante tenga un empleo formal o una microempresa operando, así como les exigenahorrar una cantidad fija durante cierto tiempo antes de acceder a un préstamo.

Algunos análisis indicarían que la vinculación de la elegibilidad para créditosde vivienda al desempeño de los clientes a servicios previos de microfinanzas re-suelve varios problemas: �Los créditos para vivienda a menudo se otorgan en for-ma individual; tienden a ser por montos mayores que los créditos grupales o loscréditos individuales que se orientan a los muy pobres; como resultado, requierenplazos de pago más largos que los créditos ya establecidos. Las IMF´s que ofrecencréditos vinculados para vivienda usan sus servicios de crédito o ahorros como unfiltro de desempeño, una forma de oficina interna de historial crediticio que permitea los clientes fieles y confiables ser elegibles para un crédito diferente, aparentemen-te más riesgoso�70

Por ejemplo, en el Banco Grameen para iniciar con los créditos empresariales secomienza, tradicionalmente, con un préstamo de US $20, los cuales una vez paga-dos le permiten acceder a otro crédito de mayor monto y así sucesivamente hasta uncrédito de US $300. Para acceder a un crédito de vivienda se debe, adicionalmente,tener la propiedad sobre la tierra, de lo contrario el crédito debe utilizarse paraadquirir el terreno.71

En el caso del Centro para la Agricultura y Desarrollo Rural (CARD), de Filipi-nas, exige para calificar a un préstamo de vivienda, que en su mayoría es utilizadopara mejoramiento de la vivienda existente, haber completado un préstamo demicroempresa, haber ahorrado al menos 1.5 años, haber vivido en la comunidad almenos un año, estar involucrados en una microempresa en operación y demostrarhabilidad o conocimiento de su actividad. Otros Bancos plantean la dependenciadel monto del crédito de los ingresos o los ahorros del solicitante, por ejemplo, en laasociación de Limpiadores de Payatas en Filipinas, el préstamo máximo es 1.8veces el valor del ahorro.

En América Latina se encuentran muy pocas experiencias exitosas demicrocrédito habitacional. Las que existen colocan recursos para el mejoramientode las viviendas existentes. El tiempo de amortización está entre 1 y 5 años y lastasas de interés suelen estar por encima de las tasas del mercado. Entre las expe-riencias encontradas72 sobresalen los programas Casa Melhor y PAAC de Brasil.En ellos los miembros deben solicitar tres microcréditos consecutivos y haber teni-

70 Daphnis, Franck. Microfinanzas para vivienda: hacia una definición. En: Franck Daphnis y BruceFerguson, Microfinanzas para vivienda: una guía para la práctica. Hábitat para la Humanidad, CostaRica, 2006, p. 8.

71 Ibid, sección II � Pág. 47-56.72 Ibid


do un excelente historial para poder acceder a un cuarto crédito el cual se realizacon instituciones formales de crédito, por lo que sirven de enlace entre la informali-dad en el empleo e ingresos y la formalidad financiera.

A manera de resumen, puede decirse que el microcrédito habitacional tal y comoexiste a nivel mundial, no es la solución al problema del financiamiento de los máspobres cuando la necesidad es complementar los recursos del subsidio directo a lademanda que otorga el Estado. El microcrédito no proporciona los montos y plazosnecesarios para cumplir ese objetivo. El valor agregado de los programas demicrocrédito son los créditos empresariales que atacan el principal problema devivienda de los más pobres, que son los ingresos; el problema es el empleo e ingre-sos adecuados, que es lo que podría solucionar el microcrédito empresarial.

El microcrédito de vivienda es viable para el mejoramiento de vivienda, e inclu-so para la construcción progresiva, en aquellas sociedades y para grupos de pobla-ción en que ello sea viable73 , dado que los montos y plazos no son tan largos y norequiere que las entidades se encuentren dentro del sistema financiero y poderhacer la transformación de plazos requerida. Es muy importante tener en cuenta laexperiencia de Brasil que articula los dos mecanismos de financiación.

73 En sentido práctico y para efectos de la discusión es importante señalar que la Constitución colom-biana habla de una vivienda Digna y no de una parte de ella; tampoco habla de un tipo específico devivienda. Lo importante es que la sociedad determine cuál es su referente de vivienda digna. Se debetener en cuenta que éste derecho hace parte de los DESC y por eso tiene implicaciones a la luz delDerecho internacional. Por ello, tal y como lo reconoce el código internacional de derechos huma-nos, la exigencia de éstos no supone su realización inmediata. Esta progresividad supondrá, por unlado, el desarrollo a lo largo de un tiempo y, por otro lado, el establecimiento de prioridades entrediferentes derechos. Aún así, el código internacional impone a los Estados la no regresividad de lo queya se ha avanzado. Es profundamente regresivo pedirle al Estado que haga menos de lo que hoy haceen favor de los más pobres de la sociedad. Al respecto, debe anotarse que algunas propuestas deintervención urbana en el caso bogotano abogan por otorgar, a cambio de vivienda, lotes urbanizadoscon vivienda mínima, contradiciendo incluso algunos lineamientos de política definidos para laciudad. Una visión alternativa se puede consultar en: Alcaldía Mayor de Bogotá �Bogotá Positiva �Secretaría Distrital del Hábitat, Informe técnico de soporte de la Política Integral del hábitat 2007-2017, Bogotá, febrero de 2008.

VIMicrocrédito para vivienda

en Bogotá

El microcrédito parecería ser la solución adecuada para la carencia de vivien-da en los estratos de menores ingresos. Una primera aproximación a dichoesfuerzo induciría a replicar el Banco Grameen. Sin embargo, tal solución

parecería sumamente difícil de alcanzar en el corto plazo.

Por tal razón, una solución intermedia de fondos rotatorios gubernamentales y,más adelante, una banca comercial modificada, podrían conducir a la soluciónóptima. De hecho, el microcrédito ya ha sido considerado en el Plan de Desarrollo�Bogotá Sin Indiferencia�, aunque sin haber sido aplicado.

Para un mejor análisis de dichas alternativas y algunas otras, es convenientecontar con un instrumento de análisis que permita evaluar, a través de diversassimulaciones, los méritos de las mismas.

Tales temas se desarrollan en el presente capitulo.

REPLICANDO EL BANCO GRAMEEN

El Banco Grameen comenzó como una experiencia piloto a partir de la motivaciónde su fundador, con la libertad otorgada para su funcionamiento por el BancoCentral de Bangladesh y el apoyo de donaciones y líneas de crédito que permitieronel inicio de su trabajo. No debe perderse de vista que para otorgar créditos se requie-re capital y éste tiene que ser puesto por alguien. Inaugurar una experiencia similaren Colombia requiere, sin duda, apoyo político para modificar la legislación74 oestablecer una ad-hoc, pero también personas o instituciones dispuestas a aportarel capital necesario para abrir ese tipo de banco. Ciertamente, estas personas o

Microcrédito para vivienda en Bogotá

74 Ver capítulo respecto a las limitaciones que la legislación actual implica respecto a la constitución deinstituciones financieras no tradicionales tipo Grameen.


instituciones deben aportar ese capital sin esperar utilidades sobre el mismo en elcorto plazo. Un intermediario financiero como el Grameen requiere grandes volú-menes de prestatarios y operaciones para ser rentable por la naturaleza de suscréditos pequeños. Lo que deberían exigir esos aportantes, con todo derecho y justi-cia, es que ese capital no se pierda.

La nueva institución de microcrédito debe tener una definición clara de la po-blación objetivo. Ello permite focalizar los esfuerzos y reducir los costos operativos.Las instituciones financieras no tradicionales deben estar orientadas para atenderlos pequeños depósitos y créditos de los pobres, particularmente en las áreas rura-les, y de aquellos que sin contar con capital adecuado desean realizar una activi-dad económica productiva. La definición de qué crédito es pequeño y cuál es sudimensión adecuada, puede conducir a mucho debate. En realidad, si el nivel deprecios del país es similar al de Bangladesh, no tendrían por qué considerarsemontos promedios de créditos mayores que los considerados por el Grameen. Sinembargo, si se acepta que el nivel de precios es, por ejemplo, el doble que el deBangladesh, los límites máximos de los créditos no tendrían por qué ser mayoresque US$ 170.

Por otro lado, los problemas de seguridad que aún persisten en parte del territo-rio nacional colombiano podrían dificultar la expansión de las actividades de lanueva institución. En ese caso, lo que resulta razonable es iniciar las actividades enáreas próximas a las ciudades que no tienen problemas notables de seguridad,hasta que las condiciones sean adecuadas en el resto del país.

Sin duda, el crecimiento sólido de la institución obliga a realizar un cuidadososeguimiento de sus operaciones a fin de evitar cualquier crisis de pagos. La expe-riencia que narran los responsables del Grameen75 ha mostrado que las mismasestán siempre relacionadas a cualquiera de las siguientes causas que deberíanevitarse:

1) No consideración de la metodología del Banco Grameen, tales como la no apro-bación previa del crédito por el respectivo Grupo y Centro, inclusión de no-pobres en el grupo, etc.;

2) Errores operacionales en la implementación de la metodología, como por ejem-plo presión sobre los promotores para formar más de 2 a 3 grupos por mes,excesiva rapidez en la cantidad prestada por persona, atención irregular a lasreuniones de grupo, etc.;

3) Errores gerenciales, como carencia de monitoreo efectivo, carencia de análisisde la información, etc.;

75 Handling Repayment Crises, en Grameen Dialogue No 35, Dhaka, Julio 1998.

115MICROCRÉDITO PARA VIVIENDA EN BOGOTÁ

4) Pérdida de la motivación, de tal manera que, por ejemplo, el promotor pierde elpapel de líder y guía, convirtiéndose en cobrador, los miembros con atrasos sontratados inadecuadamente por el promotor y el grupo, los miembros pierden laconfianza, etc.

LOS FONDOS ROTATORIOS GUBERNAMENTALES

Pareciera claro que el establecimiento de una entidad financiera similar al BancoGrameen en Colombia es no sólo una necesidad sino una exigencia para los propó-sitos de capitalización de los pobres en forma masiva. La meta debe ser contar conun intermediario financiero de esa naturaleza. Sin embargo replicarlo puede tomartiempo por lo que resulta útil considerar otras modalidades en el entre tiempo.

Puede pensarse, en primer lugar, en un Fondo Nacional de Desarrollo de laMicroempresa con aportes presupuestales de los departamentos. Los recursos apor-tados deberían ser significativos para que pueda tener impacto masivo, aunqueserían aportados a lo largo de los años, dando margen para ir aprendiendo de lapropia experiencia. Ciertamente podrían plantearse Fondos Departamentales, comolos mencionados anteriormente.

La ventaja del primero es que la participación de varios departamentos permiteuna mayor capitalización y, por lo tanto, un mayor apalancamiento financiero. Eneste caso, se esperaría que la canalización de recursos a los departamentos seaproporcional a los fondos aportados. El Fondo debería contar con un Consejo Di-rectivo, responsable de sus políticas y de la supervisión de los operadores, conrepresentación de los departamentos.

La operación de dichos Fondos podría realizarse a través de ONGs, como ac-tualmente. Sin embargo, es imprescindible que actúen al estilo del Grameen. Enotras palabras, las decisiones de otorgamiento del crédito, el análisis de prestata-rios y proyectos potenciales y el seguimiento de los mismos una vez otorgado elcrédito deberían descansar en la comunidad organizada para el efecto. En ese sen-tido, las ONGs deberían actuar como promotores y no como sustitutos de banque-ros, lo que obligaría a una revisión de su actual manera de operar y a unentrenamiento de sus funcionarios.

El problema con este tipo de Fondos es que sólo puede prestar y operar como unfondo rotatorio. Al no calificar como un intermediario financiero no podrá captarrecursos del público. Ciertamente, ello representará una dificultad en términos decrecimiento de la atención a posibles prestatarios y obligará a la aportación crecien-te de recursos presupuestales si se piensa en atenciones masivas.


Pero sobre todo, una operación de microcréditos a través de un fondo de estanaturaleza representará una limitación con respecto a la necesaria fidelización delos prestatarios por la falta de depósitos. Si se postula una morosidad necesaria-mente reducida, como debería ser, ello obliga a pensar en reforzar los otros mecanis-mos de fidelización presentes en el Grameen, como por ejemplo el rol de la comunidaden el otorgamiento del crédito y la construcción de la historia crediticia progresivay creciente de los prestatarios.

Por tales razones, la alternativa del Fondo debería pensarse como un mecanis-mo de carácter transitorio. Lo ideal es que más adelante, con la dación de unalegislación ad-hoc, sea transformado en un banco, no necesariamente público. Loideal es que se convierta en un banco privado para evitar las tentaciones propiasdel clientelismo que, ciertamente, harían fracasar completamente el esfuerzo.

LA BANCA COMERCIAL MODIFICADA

Otra posibilidad es establecer un banco comercial que, sin embargo, esté orientado,fundamentalmente, a las microfinanzas. Una experiencia relevante es la del BancoSol en Angola que inició operaciones en 2001.76

El Banco Sol es un banco comercial privado creado para atender a los pobres deAngola, particularmente en las áreas rurales. Como para que un banco tipo Grameensea viable financieramente se requiere un número significativo de prestatarios, elBanco Sol se planeó y organizó con dos divisiones operativas. La primera es laencargada de créditos y operaciones comerciales corrientes y la segunda de losmicrocréditos. De tal manera, la primera no sólo subsidia a la segunda hasta queésta adquiera un nivel adecuado de prestatarios sino también permite a la institu-ción satisfacer los ratios de solvencia y otras exigencias de la actual legislación.

El microcrédito del Banco Sol está dirigido a grupos de 4 a 7 personas, que porpertenecer a un grupo consiguen reunir el mínimo de garantías exigidas por elBanco. Éstas incluyen lo que se conoce como �garantía solidaria;� siendo que unosprestatarios avalan a otros, unos son responsables y, a su vez, responsabilizadospor los otros miembros del grupo. El microcrédito del Banco Sol es destinado ma-yormente a la creación de pequeños negocios familiares, a pequeños agricultores ya micro-empresas. En la mayor parte de los casos, son los promotores del Banco Solquienes identifican a los posibles prestatarios en los barrios, comunidades o al-deas. Para el efecto, identifican a los líderes y la estructura y organización de lascomunidades y recogen información sobre la conducta, tipos de negocios, volúme-nes y márgenes de ventas, ahorros e historias crediticias de los diferentes miembros

76 Cesar Ferrari participó en el diseño, análisis financiero y constitución del Banco Sol de donde derivasu conocimiento sobre el mismo. La información actual está tomada de su página web (www.bancosol.ao).


de los grupos sociales y de los microempresarios que pueden beneficiarse de unmicrocrédito.

Los créditos del Banco Sol, para capital de trabajo o capital fijo, son de montovariable, entre US$ 100 y US$ 2,500, con plazos de pago de 3 a 12 meses, conformeal criterio del Banco. El crédito es amortizado en cantidades fijas, semanal, quince-nal o mensualmente, de acuerdo a los ingresos del negocio. Puede ser renovado,siempre y cuando el primer crédito haya sido cancelado en forma puntual. El BancoSol distingue dos tipos de microcréditos: �Comerciales� y �Rurales.� Actualmente,los microcréditos comerciales son otorgados a una tasa de interés mensual de 2.9%y los microcréditos rurales a una tasa anual de 10%. A marzo de 2007, tenía 20,067clientes activos, con un crédito total otorgado de US$ 20.9 millones, de los cuales10,557 clientes correspondían a créditos rurales con un monto promedio de US$203. En 2005, el Banco Sol registró utilidades de US$ 3.4 millones, equivalentes auna rentabilidad de 27.5% sobre su capital propio.

En 2005, el Banco Sol fue premiado en Bruselas, Bélgica, con el premio�Euromarket Award 2005� por el papel y servicios prestados en el área demicrocréditos, considerando la incidencia que sus operaciones tuvieron en la mejo-ría de las condiciones de vida de los grupos más vulnerables de la poblaciónangolana. La constitución del Banco Sol obligó a modificar la legislación bancariaangolana, hecho posible gracias al apoyo irrestricto del Presidente de la Repúblicade Angola. La otra cuestión a superar derivó de la necesidad de constituir un capi-tal social cuyos propietarios estuvieran dispuestos a no percibir utilidades, por lomenos, hasta que la División Microfinanciera sea no solamente autosuficiente sinotambién rentable, lo que podía tomar tiempo.

En otras palabras, los aportantes del capital de un nuevo banco al estilo delBanco Sol, orientado a servir a las poblaciones pobres a través de las microfinanzas,tendrán que ser, en gran medida, filántropos. Lo cual no quiere decir que esténdispuestos a despilfarrar su capital sino a abstenerse durante un tiempo a percibirutilidades y a orientar su rol como accionistas a exigir a la gerencia del banco almantenimiento y acrecentamiento del capital de la institución en el cumplimientode su misión de atender los depósitos de los pobres y de capitalizarlos.

EL MICROCRÉDITO EN EL PLAN DE DESARROLLO �BOGOTÁ SIN

INDIFERENCIA�

El Plan de Desarrollo �Bogotá sin Indiferencia� se propuso, para el cuatrienio 2004-2008, la meta de 70.000 nuevas viviendas. Cerca del 50% debía aportarlas la gestióndel sector privado con su dinámica propia, cuya producción promedio de vivien-das tipo 1 y 2 ha sido de 8.500 unidades anuales, según el comportamiento del


sector en los últimos 7 años. A Metrovivienda le correspondía, a través de la gestióndel suelo en los proyectos en curso, el otro 50%. En concordancia con lo establecidoen el Plan de Desarrollo, se propuso la creación del Subsidio Distrital de Vivienda,con una meta inicial de 15.534 subsidios para la población informal con menos de2 salarios mínimos mensuales legales vigentes (SMMLV), ajustada posteriormentea 10.000 subsidios, y la iniciativa de crear una línea de microcrédito hipotecario.

El programa de microcrédito hipotecario buscaba otorgar alrededor de 20 milmicrocréditos en los cuatro años con una inversión de poco más de 30 mil millones,para una movilización total de recursos de alrededor de 150 mil millones con elapoyo del sector financiero, el apalancamiento de recursos a través de Findeter, delsector solidario y de las Cajas de Compensación Familiar y la creación del FondoDistrital de Microcrédito Inmobiliario.

La intención era crear un Fondo de Microcrédito Distrital con recursos retornables,para atender las necesidades de financiamiento de vivienda de los sectores infor-males de la ciudad, operado por intermediarios financieros en la modalidad deredescuento utilizada por Findeter. La meta era asignar inicialmente, con los recur-sos disponibles el primer año (el fondo contaba con recursos cercanos a los 7.777millones de pesos anuales), 3.700 microcréditos a trabajadores informales con in-gresos inferiores a 2 SMMLV, para la adquisición de vivienda tipo 1 (50 SMMLV)77 .

Sin embargo, la iniciativa no fue ejecutada a pesar de que los recursos inícialesestaban disponibles. Realmente la estrategia de financiación no fue adecuadamenteestudiada y si bien fue acertada la intuición de que se requería un producto financieroque le permitiera a los hogares informales de menos de 2 SMMLV adquirir una vivien-da, replicar la estrategia de financiación a nivel nacional (subsidio y crédito a travésdel sector financiero tradicional con cierto redescuento sobre dichos préstamos) queno permite el acceso, por problemas estructurales, a dicho grupo poblacional; inclusoel Gobierno Nacional ha sido consciente de dichas dificultades78 .

El Fondo Distrital, como fue planteado por la anterior administración de laciudad, tendría las mismas limitaciones que las indicadas para los fondos rotatoriosal ser, precisamente, de dicha naturaleza. Una dificultad adicional es que al plan-tearse como un fondo exclusivamente inmobiliario, no permite generar una historiacrediticia del cliente en la propia institución, con incrementos progresivos de loscréditos, en plazos relativamente cortos, con los cuales se reduce la fidelización del

77 Casasfranco, María Virginia y Arcos, Oscar. 10 años de Metrovivienda: modelos de gestión del suelo,vivienda y hábitat. Metrovivienda, PNUD, UN-Hábitat, Secretaría Hábitat, diciembre 2007.

78 Precisamente la preocupación del Gobierno Nacional ha permitido la cooperación internacional enel tema de la microfinanciación hipotecaria. Dicha cooperación es un activo muy importante para elpaís y debe ser el punto de partida para cualquier iniciativa pública. En el anexo No. 1 se presenta unresumen de los resultados de dicha cooperación.


prestatario, tan necesaria para asegurar que la tasa de mora se mantenga a nivelesreducidos.

Sin embargo, más allá de dichas limitaciones resultará útil analizar la viabili-dad financiera de un fondo distrital inmobiliario, así como de otros esquemas fi-nancieros. Con dicho fin se construyó un modelo de análisis financiero, el cual sepresenta a continuación.

EL MODELO DE ANÁLISIS FINANCIERO

El Modelo de Análisis Financiero (MAF) desarrollado permite analizar y proyec-tar a cinco años, en períodos semanales, el comportamiento de una instituciónfinanciera que realiza colocaciones de microcréditos y puede captar pequeñosrecursos del público a diferentes tasas de interés de colocación y captación, res-pectivamente, para lo cual adquiere activos y emplea personal gerencial, supervi-sores y promotores.

Los resultados del modelo incluyen proyecciones semanales de los depósitos ycréditos así como de los estados de caja, de resultados y balances contables. Cadauno de éstos es desglosado convenientemente. Los resultados son presentados enperiodos anuales. El modelo fue desarrollado en el programa informático Excel afin de facilitar su manejo y la proyección de escenarios alternativos.

Se supone que el centro de las actividades de dicha institución financiera (ElBanco), es su División de Micro Finanzas, la cual inicia sus operaciones con uncapital social y un préstamo externo en montos determinados. La División permitereplicar las características principales del Banco Grameen señaladas anteriormen-te. Sin embargo, como se indica más adelante, el modelo permite también simularesquemas institucionales diferentes.

Se supone que El Banco desarrolla la mayor parte de sus actividades directa-mente con los pobres. Para el efecto:

a) Promueve a los prestatarios potenciales a través de sus Promotores y los orga-niza en Grupos. El modelo admite alternativas de grupos constituidos de 1 a 5personas.

b) Los Grupos se reúnen regularmente en Centros con un promotor. Ocho Gruposdeterminan un Centro.

c) Un promotor atiende 10 Centros, 80 Grupos y 400 Participantes (si cada Grupoes de 5 personas.)

d) El promotor recibe apoyo de la Sede Central a través de Supervisores. Existe unsupervisor por cada cuatro promotores.


e) Los requerimientos de personal así como los activos aumentan con el creci-miento de la cartera de clientes.

Las actividades de micro finanzas incluyen:

1) Otorgamiento de micro-créditos con las siguientes características:

a) Tres tipos:

i) Básicos, a 6 meses. El primer crédito es otorgado al primer miembro delgrupo en la primera semana de pertenecer al Banco. Son renovados unavez pagado el anterior.

ii) Generales, a 12 meses. El primer crédito es otorgado después de 12semanas. Son renovados una vez pagado el anterior.

iii) De Vivienda, a 30 o 60 meses. El primer crédito es otorgado después de24 semanas. Son renovados una vez pagado el anterior.

b) Los intereses y las amortizaciones de capital de los créditos son pagadossemanalmente.

c) Son concedidos semanalmente en forma individual. Para recibir un crédi-to, las personas deben pertenecer a un Grupo.

d) El Banco no exige garantías reales en estas operaciones sólo una �garantíasolidaria� implícita, no escrita ni formalizada pero sí anunciada. Gruposde 1 persona implican inexistencia de �garantía solidaria.�

e) En mérito a dicha garantía, si un miembro del Grupo no cumple con susobligaciones los otros miembros no reciben créditos. Sin embargo, no sonresponsables de cubrir la obligación morosa; ser parte de una garantíasolidaria no implica ser codeudor.

2) Captación de pequeños depósitos con las siguientes características:

a) Cuatro tipos. Tres son derivados de los créditos recibidos en un determina-do porcentaje (pequeño):

i) De los créditos básicos,

ii) De los créditos generales,

iii) De los créditos de vivienda, y

iv) Un depósito obligatorio de sus clientes.

b) Todos los depósitos son entregados semanalmente.


c) El Banco puede no captar depósitos. Tal situación supone que la institu-ción no califica como intermediario financiero. Podría ser una ONG o unfondo gubernamental que maneja un fondo rotatorio para otorgar micro-créditos. En este caso, en la operación del modelo se supone que los depósi-tos tienen valor cero.

La siguiente tabla resume los productos financieros que se ofrecerían. Simula-ciones diversas implicarían cambio de estos valores. Los supuestos que se mues-tran corresponden a una institución que no califica como intermediaria financieray, por lo tanto, no recibe depósitos del público. Los escenarios que se presentan acontinuación son sólo algunos ejemplos de lo que se puede simular con el modelofinanciero, cualquier cambio en los supuestos de dichos escenarios implican cam-bios en los resultados de los mismos.

TABLA No: 11. Productos financieros ofrecidos

Los siguientes son los supuestos de costos de activos empleados en las proyec-ciones:

TABLA No: 12. Supuestos de costos de activos


A su vez, los supuestos de gastos de personal considerados se muestran en elcuadro adjunto:

TABLA No: 13. Supuestos de gastos de personal

Los otros supuestos generales incluyen, principalmente, los recursos disponi-bles para otorgar micro-créditos: fondos de capital propio y financiamiento externoa la institución. Este financiamiento debe amortizarse y da lugar a intereses. Seincluyen también el comportamiento de la tasa de cambio y las tasas de interéscomerciales. Los valores empleados se indican en el cuadro siguiente:

TABLA No: 14. Supuestos generales

EL FONDO DISTRITAL INMOBILIARIO

El primer escenario considerado para análisis corresponde a un escenario similaral planteado a partir del Plan de Desarrollo 2004-2008 para Bogotá: otorgamientode 20 mil microcréditos anuales a igual número de prestatarios a través de unFondo Distrital Inmobiliario creado para tal fin, con un capital de 31 mil millonesde pesos proporcionado por el Distrito para apalancar una inversión total de 150mil millones de pesos, obtenidos de diversas instituciones financieras, en este caso,no apalancando recursos del sistema financiero, sino a través de un préstamo queobtendría el Fondo Distrital.


Para poder atender a dichos prestatarios, partiendo de un número inicial de 80personas, las tasas de crecimiento mensual del número de participantes del progra-ma en cada año serían las mostradas en la siguiente tabla.

TABLA No: 15. Crecimiento mensual número de prestatarios

El primer comentario que sugiere dicha propuesta es que la misma, si fueraposible efectivizarla en su totalidad, debería representar alrededor de 100 mil crédi-tos en cinco años para financiar igual número de viviendas, lo que cubriría casi untercio de los requerimientos definidos por el déficit total de vivienda en 2003 y unporcentaje mucho mayor del déficit cuantitativo. Sin embargo, a un monto de 7millones de pesos de crédito (que se supone como monto del crédito requerido) a unplazo de 5 años cada uno, a simple inspección, la cantidad considerada sólo alcan-zaría para un poco más de 20 mil créditos, cerca de 4 mil anuales en promedio.

Se supone que dichos microcréditos, a diferencia del Banco Grameen, no impli-carían depósitos concurrentes, habrían sido otorgados en forma individual y almargen de la constitución de grupos y garantías solidarias. A su vez, se habríanotorgado exclusivamente para vivienda, perdiéndose de tal manera la posibilidadde construir una historia crediticia con otros créditos menores dentro de la institu-ción. Así mismo se habrían comenzado a otorgar solamente a partir del segundosemestre del primer año (por razones de organización), a una tasa comercial paramicrocréditos hipotecarios del orden de 18% anual y, como se mencionó, a un plazode cinco años y por un monto de 7 millones de pesos cada uno.

Por otro lado, dado el monto del crédito y la tasa de interés considerada en elescenario, el valor de los pagos en cuotas iguales, incluyendo amortización e intere-ses, sería de 43 mil pesos semanales, del orden de 171 mil mensuales. Dicho valorpareciera ser elevado para los hogares objeto de la política (menos de 2 SMMLV).

En el ejercicio que se presenta se supone que la tasa de mora en el servicio dedichos créditos sería del orden de 1.5%. No obstante, al considerarse �grupos� deuna persona no podría asegurarse la fidelización de los clientes puesto que nopodría otorgarse los créditos en forma escalonada sujeto al cumplimiento de lasobligaciones por parte del miembro del grupo que haya recibido previamente uncrédito. De tal manera, esa tasa podría ser mayor.

El ejercicio inicial considera que todos los años se atienden, como postulado,alrededor de 20 mil nuevos participantes con similar número de créditos. La dife-rencia entre el número de participantes y créditos reside en el supuesto de que los


nuevos prestatarios sólo reciben un crédito después de 24 semanas de incorpora-dos al programa. Para poder atender a dicho número de prestatarios, el númerode agencias que sería necesario constituir en el primer año sería de 5 llegando a 25en el quinto año, con la inversión correspondiente en activos fijos que el modelocalcula. En ese contexto, el modelo estima que los participantes serían atendidospor 50 promotores en el primer año y 250 en el quinto, dando lugar a los gastos depersonal correspondientes. Los principales resultados del ejercicio se muestran acontinuación.

TABLA No: 16. Principales resultados del ejercicio

Los resultados que se obtienen a través del modelo no resultan viables. Con lacaja disponible y el monto reducido del servicio de la deuda, es imposible otorgar 20mil créditos anuales durante cinco años, aún iniciando su recuperación en montossemanales desde la siguiente semana de otorgado el crédito. Por otro lado, sólolograrían otorgarse 20 mil créditos durante el primer año. La tabla adjunta muestralos resultados de caja. Al segundo año ya habría un faltante acumulado de 69,044millones de pesos; al cabo de 5 años el faltante acumulado sería de 307,872 millo-nes de pesos. Tales montos subrayan la inviabilidad financiera de la propuesta.


TABLA No: 17. Resultados de flujo de caja

En términos del balance contable de la institución, las proyecciones parecenmejores. El aumento del valor de los activos totales es notable en el plazo de loscinco años de gestión analizados, de 128.9 mil millones de pesos a 197.1 mil millo-nes, debido al aumento del saldo de créditos e incluso de activos fijos. Sin embargo,la inviabilidad de la situación de caja desmerece tal situación.

TABLA No: 18. Balance

En términos de resultados, los mismos parecerían atractivos, aunque como loanotamos anteriormente, ciertamente inviables. Dados los ingresos en términos deintereses por los créditos otorgados y los gastos de la operación, los resultados sonpositivos en todos los años excepto en el primero. En efecto, la simulación indica


que en el primer año, el resultado sería de -3.1 mil millones de pesos mientras que enel año 5, el resultado acumulado sería de 166 mil millones de pesos, debido en granparte a una evolución creciente de los ingresos financieros por los créditos otorga-dos, que pasarían de 187 millones de pesos en el primer año a 91 mil millones depesos en el quinto.

TABLA No: 19. Estado de resultados

Dadas las proyecciones indicadas, y a la luz del modelo descrito en este trabajo,las proyecciones obtenidas son insostenibles por la situación de caja. Resulta impo-sible que con el monto considerado hubiera sido posible atender a los 20 mil parti-cipantes por año.

Con los recursos que se plantearon en el escenario anterior ¿qué tanto se podríadesarrollar en términos de financiamiento de vivienda sin incurrir en faltantes decaja que lo inviabilizaran? Es decir, ¿a cuántas personas hubiera sido posible aten-der con dichos recursos?

UN FONDO INMOBILIARIO VIABLE

Tales preguntas se intentaron responder con la ayuda del modelo. Para el efecto,manteniendo las mismas características anteriores, es decir otorgando sólo cré-ditos para vivienda, sin tomar depósitos, con �grupos� unipersonales, con elmismo monto de créditos y la misma tasa de interés, se identificó la tasa decrecimiento mensual en cada año que permitiera al final del quinto año mante-ner un saldo de caja positivo. Esas tasas mensuales se muestran en la siguientetabla:



Para tales tasas de crecimiento mensual, la caja terminaría siendo positiva, delorden de 823.4 millones de pesos. Sin embargo, sólo podrían otorgarse créditos a5,670 participantes por un monto acumulado de 34.9 mil millones de pesos, talcomo se muestra en el cuadro siguiente. El reducido número y monto de créditos esdebido, en gran medida, a la necesidad de amortizar el financiamiento externo en 5años. Los principales resultados que se obtendrían se muestran en la siguientetabla:

TABLA No: 21. Resultados principales

Si se consiguiera un financiamiento externo a 10 años y a la misma tasa deinterés, el programa de pagos correspondiente se reduciría de 33.3 mil millones depesos a 21.2 mil millones, como se muestra en el cuadro adjunto, generando enconsecuencia una mayor disponibilidad de caja.


TABLA No: 22. Programa de financiamiento externo

De tal modo, atendiendo al mismo número de prestatarios indicado, el sobrantede caja al quinto año sería de 71 mil millones de pesos. Ello indica que sería posibleotorgar un mayor número de créditos.

En esta nueva condición, si se procura un saldo mínimo positivo de caja, las tasasde crecimiento mensual del número de prestatarios podrían ser las siguientes:


Esas tasas de crecimientos, ciertamente, corresponderían a un mayor número departicipantes, 23,235, y a un mayor monto de créditos, 144 mil millones de pesos,correspondientes a 20,551 créditos. Los principales resultados que se obtendríanen este contexto se muestran en el cuadro siguiente:

TABLA No: 24. Principales resultados


Es claro, que la disponibilidad de recursos es fundamental en la determinacióndel número de prestatarios y el monto de créditos a otorgarse. Cuanto más largo seael plazo de amortización del financiamiento externo, asemejándose a un aporte decapital, más recursos de caja estarán disponibles para otorgar créditos a un mayornúmero de prestatarios. El detalle del flujo de caja correspondiente se muestra acontinuación

TABLA No: 25. Flujo de caja

Como puede apreciarse, los pagos del financiamiento externo, menores a lasituación anterior, dejan una mayor disponibilidad de caja que permite un otorga-miento mayor de créditos. Sin duda ese monto podría ser aumentado con los depó-sitos de los propios prestatarios si la institución calificara como intermediariofinanciero, al estilo del Banco Grameen. En términos de resultados, al igual que enel caso anterior, la operación resulta atractiva. Los resultados acumulados en loscinco años resultan positivos, en 14.6 mil millones de pesos aunque los del ejercicioson negativos en los dos primeros años, como se muestra en el cuadro adjunto.



La situación del balance muestra un monto de activos en reducción al cabo decinco años, de 141.2 mil millones de pesos a 122.2 mil millones de pesos. Elloocurre, fundamentalmente, por la reducción del saldo de caja.


Lo que resulta claro de los resultados de las simulaciones indicadas es que lacantidad que se postulaba de recursos disponibles resulta insuficiente para aten-der la meta plantada de 20 mil prestatarios por año. Aun considerando unfinanciamiento a más largo plazo (de 10 en lugar de 5 años) para los recursoscomplementarios, lo máximo que podría atenderse en el plazo de cinco años es unatotal de 23.2 mil prestatarios, cercano a la meta del distrito al principio del cuatrienio,pero muy por debajo de las metas planteadas en el escenario y de las necesidades dela población bogotana con vivienda insatisfecha.

UN FONDO MULTIPROPÓSITO VIABLE

La otra posibilidad sería establecer un fondo rotatorio multipropósito, es decir, sintomar depósitos y dedicado al otorgamiento de microcréditos no sólo para finesinmobiliarios sino también de otra naturaleza. Como se mencionó, un fondo que nose dedique exclusivamente a créditos inmobiliarios, permitiría generar una historiacrediticia del cliente en la propia institución, con incrementos progresivos de loscréditos, en plazos relativamente cortos, con lo cual, seguramente, aumentaría lafidelización del prestatario, no necesariamente existente en el caso anterior.

Para analizar dicho escenario, se mantuvieron los mismos supuestos generalesanteriores pero otorgando créditos básicos, generales y para vivienda, sin tomardepósitos, con �grupos� de 5 personas, con el mismo monto de créditos y la mismatasa de interés. A su vez, similar al caso precedente, se consideró un financiamiento


externo a 10 años, en lugar de 5 años, y a la misma tasa de interés. De tal modo, elprograma de pagos externos correspondiente, como se indicó, se reduciría de 33.3mil millones de pesos a 21.2 mil millones, lo que permitiría, en consecuencia, unamayor disponibilidad de caja y, por lo tanto, un mayor número de participantes.

En ese contexto, con la ayuda del modelo, se identificó la tasa de crecimientomensual en cada año que permitiría al final del quinto año mantener un saldo decaja positivo y que ese saldo sea ligeramente superior al del año cuarto, sugiriendoque no se seguirá reduciendo la caja en años posteriores. Esas tasas mensuales semuestran en el cuadro siguiente:


Para tales tasas de crecimiento mensual y con dicho financiamiento externo, lacaja al final de los cinco años terminaría siendo del orden de 601.5 millones depesos y se podrían otorgar créditos a 26,310 participantes por un monto acumuladode 235 mil millones de pesos, para un total de 260,882 créditos, muy superiores alescenario de otorgamiento exclusivo de créditos de vivienda, además de lo que elloimplica en términos de viabilidad financiera e institucional.

Sin embargo, aunque el número de participantes sería ligeramente menor que enel caso anterior, el mayor número y monto de créditos se daría por el menor montode cada uno de los créditos básicos y generales y la mayor rotación de los mismos.Esta mayor rotación es la que aseguraría la mayor fidelización de los prestatarios yla construcción de una institución crediticia más sólida en el largo plazo.

Los principales resultados que se obtendrían se muestran en la siguiente tabla:


Continúa en pág. siguiente


Tal y como se mencionó, la disponibilidad de recursos es fundamental en ladeterminación del número de prestatarios y el monto de créditos a otorgarse: cuántomás largo sea el plazo de amortización del financiamiento externo, más recursos decaja estarán disponibles para otorgar créditos a un mayor número de personas uhogares. Como también se indicó, ese monto podría aumentar con los depósitos delos propios prestatarios si la institución calificara como intermediario financiero.El detalle del flujo de caja correspondiente se muestra a continuación.

TABLA No: 30. Flujo de Caja

En términos de resultados, la operación resulta atractiva, superior al escenarioanterior. Los resultados acumulados en los cinco años resultan positivos en 51.3mil millones de pesos, que superan largamente los 22.4 mil millones de pesos delescenario anterior. Ciertamente, son negativos en los dos primeros años, pero co-mienzan a obtenerse resultados positivos a partir del tercer año, como se muestra enel cuadro adjunto.

(En miles de pesos) inicial año 1 año 2 año 3 año 4 año 5



La situación del balance muestra un monto de activos en aumento al cabo decinco años, de 141.4 mil millones de pesos a 158.8 mil millones de pesos. Elloocurre, fundamentalmente, por el aumento del saldo de créditos 157.9 mil millonesde pesos y, en menor medida, del monto de los activos fijos, a pesar de la reduccióndel saldo de caja.


UN BANCO TIPO GRAMEEN

Finalmente, otra posibilidad sería el establecimiento de un banco al estilo Grameen,es decir, dedicado al otorgamiento de microcréditos no sólo para fines inmobiliariossino también de otra naturaleza y, adicionalmente, con la posibilidad de tomardepósitos.

Como se indicó, un banco que no se dedique exclusivamente a créditos inmobi-liarios, permitiría generar una historia crediticia del cliente en la propia institución,


con incrementos progresivos de los créditos, en plazos relativamente cortos, con locual aumentaría la fidelización del prestatario. Adicionalmente, la existencia dedepósitos de los mismos prestatarios reforzaría esa mayor fidelización y, principal-mente, generaría mayores fondos que podrían revertir en mayores créditos a unmayor número de participantes.

Esta modalidad, como se puede apreciar más adelante, resulta la más atractivade todas las analizadas. Su establecimiento, sin embargo, resulta el más complica-do, porque, como se indicó, requerirá no solamente capital sino, seguramente, esta-blecer una legislación ad-hoc que supere las limitaciones que la actual legislaciónimplica para este tipo de instituciones.

Los productos del banco serían los indicados en la tabla siguiente. Nótese que latasa de interés máxima, para los créditos de más corto plazo, sería similar a lastasas comerciales actuales de la banca comercial colombiana, pero mucho menor ala que cobra en micro-créditos. A su vez, las tasas de depósitos, aunque reducidas,serían superiores a las pagadas por la banca comercial.

TABLA No: 33. Los productos del banco

Para analizar dicho escenario, se mantuvieron los mismos supuestos generalesdel caso anterior, pero otorgando créditos y tomando depósitos, conforme a loindicado. A su vez, similar a los dos casos precedentes, se consideró unfinanciamiento externo a 10 años, en lugar de 5 años, y a la misma tasa de interés.

En ese contexto, con la ayuda del modelo se identificó la tasa de crecimientomensual en cada año que permitiría al final del quinto año, como en los casosanteriores, mantener un saldo de caja positivo y que ese saldo sea ligeramentesuperior al del año cuarto, sugiriendo que no se seguirá reduciendo la caja en añosposteriores. Esas tasas mensuales se muestran en el cuadro siguiente:


TABLA No: 34. Crecimiento mensual número de prestatarios.

Para tales tasas de crecimiento mensual, con dicho financiamiento externo y condichos productos financieros, la caja al final de los cinco años terminaría siendo delorden de 312.2 millones de pesos y se podrían otorgar créditos a 31,805 participan-tes, cinco mil quinientos más que el caso anterior, en el que se podrían atender a26,310 participantes. El monto acumulado de crédito sería de 270.2 mil millones depesos, superiores a los 235 mil millones de pesos anteriores, para un total de 290,776créditos superiores a los 260,882 créditos del caso anterior. En este contexto, elmonto total de los depósitos de los participantes al final de los cinco años sería de22.2 mil millones de pesos.

Los principales resultados que se obtendrían se muestran en el cuadro siguiente:



Como se mencionó, la disponibilidad de recursos es fundamental en la determi-nación del número de prestatarios y el monto de créditos a otorgarse: Cuánto mayorsea el capital inicial, más largo será el plazo de amortización del financiamientoexterno y se cuenten con mayores depósitos, más recursos de caja estarán disponi-bles para otorgar más créditos a un mayor número de prestatarios. El detalle delflujo de caja correspondiente se muestra a continuación.

TABLA No: 36. Flujo de Caja

En términos de resultados, la operación resulta también atractiva, superior a losescenarios anteriores. Los resultados acumulados en los cinco años resultan posi-tivos en 56.9 mil millones de pesos, mayores que los 51.3 mil millones de pesos delcaso anterior, sin depósitos. También son negativos en los dos primeros años, perocomienzan a obtenerse resultados positivos a partir del tercer año, como se muestraen el cuadro adjunto.



Al igual que en los casos anteriores, la situación del balance muestra un montode activos en aumento al cabo de cinco años, pero con mayor valor, de 141.4 milmillones de pesos a 186.6 mil millones, casi 30 mil millones más que los 158.8 milmillones de pesos del escenario anterior. Ello ocurre, fundamentalmente, por elaumento del saldo de créditos 157.9 mil millones de pesos a 185.8 mil millones depesos y, en menor medida, del monto de los activos fijos, a pesar de la reducción delsaldo de caja.


VIIMicrofinanzas, finanzas,

vivienda y crisis

Los escenarios analizados en el capitulo anterior sugieren que la solución alproblema de vivienda de los más pobres, cuando éstos tienen capacidad deobtener algún ingreso, pasa por el mercado del crédito, particularmente el

microcrédito, ya sea directamente para adquirir o intervenir la vivienda o para lageneración de ingresos que viabilicen la resolución de las necesidades habitacionalesde dichos hogares.

Sin embargo, la financiación, como se vio, es sólo uno de los factores que inter-vienen en el mercado de la construcción de vivienda y, particularmente, para quelos pobres puedan hacer efectiva su demanda. Pero adicionalmente, el problema dela financiación de la vivienda no debe verse sólo desde un enfoque de equilibrioparcial (solamente el mercado de la vivienda o solamente el mercado del crédito)sino desde el enfoque del equilibrio general.

El mercado de vivienda y crédito están relacionados entre sí y además ellos conel resto de mercados de la economía. De hecho las crisis hipotecarias acaban tenien-do profundas repercusiones en los mercados financieros y de capitales, teniendoefectos en la economía en su conjunto. De tal modo, una crisis financiera y/o hipo-tecaria puede generar una recesión mundial, como podría estar sucediendo en laactualidad. Como consecuencia de ella ¿qué sucederá en el futuro próximo en laeconomía colombiana? Una cosa es cierta. Esta es una cuestión que exige una re-flexión por sus implicaciones en el bienestar de la población y por las respuestas depolítica que debería generar.

Dichos temas se tratan en el presente capítulo.

LA FINANCIACIÓN Y LA VIVIENDA EN EL MARCO DEL EQUILIBRIO GENERAL

De manera amplia, las diversas soluciones habitacionales se ven condicionadaspor un conjunto muy vasto e interrelacionado de factores, haciendo referencia a los

Microfinanzas, finanzas, vivienda y crisis


distintos atributos y dimensiones de la ciudad, y manifestándose y concretándoseen diferentes niveles, desde lo macroeconómico (la estabilidad en las reglas dejuego, la conducción macroeconómica estable en el manejo de la tasa de interés, latasa de cambio, el déficit fiscal y/o el empleo) a lo micro-económico (manejo de latierra, servicios públicos, proceso de construcción de viviendas, nivel del ingreso yahorro familiar programado, crédito a las familias, subsidios a la demanda, incen-tivos tributarios, etc.).

Adicionalmente, dado que el mercado de la construcción de vivienda no estáaislado, su tamaño estará definido por el funcionamiento de sus mercados comple-mentarios y sustitutos. Los mercados complementarios hacen referencia a losinsumos y las fases del proceso de construcción de vivienda, concretándoseespecíficamente en el mercado de suelo, los mercados de materiales, el mercadolaboral, el mercado de crédito, el inmobiliario y el de los servicios asociados alhábitat (equipamiento, mobiliario, diseño, decoración, tecnologías de la informa-ción y comunicación, servicios de recogida de basuras, limpieza de vías, etc.).

Los mercados sustitutivos, por su parte, constituyen aquellos en los que se pue-den destinar los recursos de manera alternativa a la construcción de vivienda.Entre ellos se puede destacar a: las actividades productivas (como la construcciónde otras edificaciones y obras civiles, y la producción de bienes transables o notransables), y no productivas (inversiones accionariales, en deuda pública, de ca-rácter bancario y/o cambiario, etc.). En ambos casos existe la posibilidad de produ-cir y/o invertir nacional o internacionalmente. Finalmente, los determinantesestructurales del mercado son su tamaño, su tipo, la transparencia de los precios, lasegmentación de la demanda y la transabilidad de los bienes.

Tal vez los más importantes de dichos elementos, por su papel en la cadena deproducción y consumo respectivamente son: el suelo, que es el insumo que viabilizaterritorialmente la producción, y la financiación, que para gran parte de los hogarespermite el cierre financiero. El siguiente diagrama (ver diagrama No. 8) permiteidentificar algunos de los principales componentes de la oferta y la demanda79 , loscuales podrían ser resumidos en la siguiente ecuación:

S + U + C Y + Sub + Cre

Donde S representa suelo, U urbanismo, C construcción, Y ingreso, Sub subsi-dios y Cre crédito.

79 Es importante recordar que el punto de equilibrio entre la oferta y la demanda es sólo una abstracción,en la realidad nunca son iguales, incluso, en términos temporales, no ocurren en el mismo periodo detiempo y posiblemente tampoco en el mismo espacio.

≈

143MICROFINANZAS, FINANZAS, VIVIENDA Y CRISIS

DIAGRAMA No. 8: Principales componentes de la oferta y la demanda


Es por ello que se afirma que los mercados no operan aislados unos de otros. Lafalta de consideración de los precios relativos de los bienes, servicios y factores y delos impuestos, y su consecuencia sobre la competitividad y rentabilidad productivaes una práctica recurrente en el diseño de política económica. Los economistaslatinoamericanos se han acostumbrado a formularla a partir de la teoríamacroeconómica considerando y preocupándose casi exclusivamente de los gran-des agregados macroeconómicos: la inflación, el producto interno bruto, el déficitfiscal, la deuda externa con relación al PIB, el nivel de reservas internacionales, etc.

Dicho enfoque ha privilegiado también el análisis de equilibrio parcial sobre elde equilibrio general para analizar los problemas económicos específicos, a pesarde las limitaciones reconocidas del primero. Es decir, se pierde comprensión de loque ocurre en la economía y con ello se llega, muchas veces, a recomendaciones depolítica erradas.

En el caso del crédito, su precio, es decir la tasa de interés, se define en el merca-do de crédito al cual concurren las demandas y ofertas de crédito. Se demandacrédito, principalmente, para la expansión del capital fijo u operativo o elfinanciamiento de la actividad productiva, que complementa las utilidades genera-das por las empresas que no son distribuidas entre sus accionistas precisamentepara ser dedicadas a dichos fines. Por ese crédito, el prestatario paga una tasa deinterés activa.

Las ofertas de crédito tienen origen en los depósitos de las familias y de lasempresas por los que reciben una tasa de interés pasiva del intermediario financie-ro, típicamente los bancos comerciales. En el caso de las familias, esos recursos sonparte de sus ingresos que tienen que ver con lo que obtienen como salarios, defini-dos en el mercado laboral, por la venta de los bienes o servicios que producen,definidos en los mercados respectivos, o como utilidades distribuidas originadasen dichos mercados.


El intermediario financiero le agrega a esa tasa pasiva sus propios costosoperativos, que incluyen las remuneraciones de sus empleados, los pagos por bie-nes y servicios requeridos en el proceso de intermediación, así como las provisio-nes por eventuales malas deudas y la ganancia mínima a la que aspira. Los fondosque reciben son aumentados por un multiplicador bancario que resulta del propioproceso de intermediación; los créditos devueltos al intermediario y antes de queéste los devuelva a los depositantes son empleados varias veces en el otorgamientode nuevos créditos. Un sistema financiero sano tiene, seguramente, un multiplicadormayor a la unidad.

Cuando el mercado es competitivo, como en los países desarrollados, la tasa deinterés activa es, entonces, igual a la tasa pasiva más los costos operativos. Cuandoel mercado no es competitivo, oligopolizado o en el extremo cartelizado, esa igual-dad no se cumple y la tasa de interés activa resulta de agregar a la tasa pasiva y a loscostos operativos, rentas no competitivas en beneficio del intermediario financiero.De tal manera, la estructura del mercado depende principalmente de la política deregulación, que define qué tan competitivo es el mercado, y de la política monetariaque define el tamaño de la liquidez de la economía y por lo tanto el tamaño de losrecursos con que cuentan los agentes económicos.

De otro lado, la demanda de crédito tiene que ver con la actividad en los otrosmercados. De hecho, las empresas demandan crédito para poder expandir su capa-cidad de producción cuando tienen un potencial de ventas mucho mayor del quepueden atender con la capacidad que poseen. Se inscribe, nuevamente, en un pro-blema de equilibrio general que involucra no sólo los mercados de bienes o servi-cios, en los cuales pueden vender sus productos, y los mercados en los que sedefinen la tasa de cambio, las tasas de interés y los salarios, sino también las políti-cas monetarias, fiscales y de regulación vigentes que afectan esos mercados, y losfactores exógenos a las economías nacionales como pueden ser los precios o lastasa de interés internacionales.

La economía es un sistema complejo que involucra diversos elementos, los mer-cados, que se relacionan entre sí siguiendo determinadas reglas y en los que actúandiversos agentes, ya sea adquiriendo bienes u ofreciéndolos. Actúan también sobreellos diversos factores externos, por ejemplo los precios internacionales, e internos,por ejemplo un terremoto. De otro lado, las decisiones de política pública en generaly de políticas económicas en particular condicionan su comportamiento.

EQUILIBRIO GENERAL Y LOCALIZACIONES TERRITORIALES

Los aspectos y elementos anteriormente descritos hacían abstracción de la localizaciónespacial de la producción de bienes y servicios. Esa producción se da en el medio rural o en lasciudades dependiendo de su naturaleza; la agricultura tienen un carácter rural, la producciónfabril y los servicios son usualmente urbanos. De otro lado, los agentes económicos se locali-


zan también en un territorio determinado a fin de, seguramente, minimizar el costo desu traslado al sitio en el que se localiza la actividad que desarrollan. Ello implica, a suvez, la localización de sus viviendas y el desarrollo de su hábitat.

Lo anterior sugiere, por consiguiente, que los mercados de los diferentes bienesy servicios no sólo tienen expresión temporal sino espacial. De hecho, la existenciade exportaciones e importaciones implica ubicaciones espaciales diferentes paraproductores nacionales e internacionales y para productores localizados en territo-rios diferentes cuando se habla de comercio interregional.

De tal modo, las economías regionales o urbanas incorporan los mercados delos bienes y servicios cuya producción se desarrolla en su territorio, exportandoexcedentes o importando faltantes a, o de, otras regiones u otros países. Pero tam-bién incorporan un sector fiscal regional o urbano que incluye todos los gastospúblicos que se hacen en la región o en la ciudad, respectivamente, independiente-mente de dónde se recauden los ingresos fiscales, en la propia región o ciudad, onacionalmente, siendo después redistribuidos regionalmente.

Por otro lado, al igual que cuando se trata el concepto de economía nacional, las econo-mías regionales o urbanas se dinamizan por la inversión que también se localizaespacialmente. Para el efecto, los recursos de inversión se producen en las diferentes regio-nes y se consolidan nacionalmente, pero su asignación se hace sectorial y espacialmenteconforme a criterios de rentabilidad relativa y riesgo que combinan ambos aspectos.

Por cierto, las economías regionales o urbanas no incluyen mercados de factorestales como los de divisas y los de crédito. Por consiguiente, la definición de losprecios respectivos se da en forma exógena a las economías regionales o urbanas.La razón es clara. Las divisas y los recursos del crédito son consolidadosnacionalmente y, por lo tanto, sus precios son determinados en mercados naciona-les. Tampoco consideran al sector monetario. Los aspectos monetarios y la cantidadde medios de pago de las economías son también definidos nacionalmente.

Por su parte, las economías regionales y urbanas incluyen, ciertamente, mercadosde tierras. La tierra es un factor que por naturaleza es localizado. Sus demandas estánrelacionadas con la ubicación de las actividades productivas y con las viviendas de losvinculados a aquellas actividades. Incluyen también los mercados laborales no califi-cados cuando no existe movilidad laboral entre las regiones o se da en forma muyreducida. Si la movilidad fuera adecuada cabría hablar de mercados laborales no cali-ficados nacionales y los salarios se formarían exógenamente a las regiones.

En ese sentido, es posible considerar, en la abstracción, a la economía nacionalcomo la agregación de los mercados de bienes y servicios localizados regionalmente.Estos incluyen demandas y producciones regionales y sus faltantes y excedentesson importados o exportados desde o hacia otras regiones y países; estos faltantes


y excedentes se agregan nacionalmente y se saldan. De tal modo, nacionalmentesólo se dan excedentes o faltantes con otros países. A su vez, como se mencionó, encada región existen mercados de tierras y laborales no calificados, así como asigna-ciones fiscales cuyos recursos provienen tanto nacionalmente como regionalmente.Pero las cuestiones monetarias y los mercados de divisas, de crédito y laboralescalificados son definidos nacionalmente y, por lo tanto, los precios de estos últimosson exógenos a las economías regionales.

El siguiente gráfico ilustra las relaciones del modelo de equilibrio general pre-sentado anteriormente:

DIAGRAMA No. 9: Flujos, Precios, Mercados y Agentes en Equilibrio General


Pero lo anterior se hace en la abstracción. En la realidad hay problemas con losflujos que van desde la microeconomía a la meso economía y de esta última a lamacroeconomía, los cuales son tratados en la teoría económica como la falacia decomposición. Dicha falacia consiste en concluir equivocadamente que una propie-dad compartida por un cierto número de elementos individuales es también com-partida por un conjunto de ellos o que una característica determinada de las partesde un objeto debe aplicarse también al objeto completo.

Esta falacia induce a conclusiones y, en algunas oportunidades, a tomar deci-siones de política erróneas, basados en argumentos lógicamente débiles, pero psi-cológicamente impresionantes. Existe también la versión inversa de la falacia decomposición y se conoce como la falacia de la división que consiste en asumir quela propiedad de algo debe aplicarse a sus partes, o que la propiedad de una colec-ción de entes es compartida por cada integrante.

CRISIS INMOBILIARIAS Y FINANCIERAS

En ese contexto de compleja interacción e interrelación de los mercados no esextraño ver comportamientos asociados entre los mismos y, por el contrario, es muyfrecuente observar crisis generalizadas en los diferentes sectores de la economía yentre las diversas economías a nivel mundial. Es aún más generalizada la relaciónentre las crisis financieras y las crisis inmobiliarias y la consecuente crisis económi-ca mundial. Lo primero que habría que anotar es que la vivienda se diferencia delresto de los bienes de la economía en varios aspectos, dentro de los cuales se en-cuentran los siguientes:

� Al tener un precio tan alto con relación a los ingresos, el papel del crédito esprácticamente imprescindible y la cartera hipotecaria suele ser relevante en lacartera total.

� La producción de vivienda nueva representa un pequeño porcentaje de la ofer-ta total que se encuentra representada por el stock total de vivienda.

� Su adquisición se puede realizar para varios fines como uso, renta, inversión,demostración, especulación, varias de ellas, combinaciones o todas a la vez.Sin embargo, la disposición a pagar no es independiente de dichos fines.

� Es un bien no transable en el sentido que al ser un bien localizado no puede serimportado o exportado. Sin embargo, de una forma diferente a la señalada,aunque poco observada, adquiere transabilidad al volverse fungible a travésdel sistema financiero y de capitales80 .

80 Un desarrollo interesante en esta dirección se puede consultar en: De Soto, Hernando, Elmisterio del capital: por qué el capitalismo triunfa en occidente y fracasa en el resto del mundo. EditoraEl Comercio, Perú, 2000.


� Es un bien de mérito, es decir un bien que es a su vez un derecho y unamercancía.

� Tiene el elemento de diseño arquitectónico que hace que parte del proceso deproducción sea un proceso de creación, como en las artes; en algunos casosdicho elemento hace que adquiera semejanzas con la valoración y característi-cas de los bienes culturales.

� Cuando se adquiere la vivienda, se adquiere y, a su vez, se valora todo el entor-no próximo: la localización, accesibilidad, seguridad, acceso a bienes y servi-cios culturales, educativos, de salud, etc. Es decir, se adquiere la posibilidad dehabitar una ciudad particular, con las economías y deseconomías propias, asícomo los componentes no sólo de la vivienda, sino del entorno ligado a sulocalización.

� La heterogeneidad es tal que incluso hay una buena cantidad de viviendas queson únicas, aunque existe otra buena cantidad de sustitutas, es decir que lassustitutas compiten entre sí en el mercado.

Dichas particularidades son un elemento sustancial en la comprensión de losefectos de las crisis inmobiliarias en la economía mundial. A continuación se pre-sentan algunos conceptos económicos que también ayudan a avanzar en la com-prensión de dichas relaciones.

LA IRRACIONALIDAD DE LA RACIONALIDAD PERFECTA81

George Akerlof, en su teoría de la selección adversa, el premio Nobel Herbert Simony algunos otros economistas, mostraron que, a menudo, es racional no ser totalmen-te racional. El esfuerzo de analizar toda la información disponible puede resultarmuy costoso y el esfuerzo no vale la pena. La casi racionalidad puede considerarseen cierto sentido como una forma superior de la verdadera racionalidad.

El aporte de Akerlof fue mostrar que la conducta casi racional y la conductaperfectamente racional tienen implicaciones muy diferentes para la política econó-mica. Incluso, una explicación de las recesiones es que se producen porque la gente,aunque sea razonable, no es perfectamente racional. Durante las recesiones pareceque hay oferta en todas partes y que no hay demanda en ninguna.

81 Un análisis del cual se nutre este apartado en la discusión entre la racionalidad y las recesionesse puede encontrar con el mismo nombre en: Krugman, Paul, Vendiendo prosperidad: sensatez einsensatez económica en una era de expectativas limitadas. Ariel Sociedad Económica, Barcelona,Primera reimpresión, 2000, p.p. 213-216.


Tal vez la mejor forma de comprender lo anterior es a través del mercado de lavivienda. Para el efecto, se podría hablar, en general, de dos tipos de mercado,aunque en la realidad se encuentran matices de todo orden entre dichos tipos demercado: mercados como el del maíz, en lo que la conducta razonable de los indivi-duos lleva al mercado en su conjunto a comportarse racionalmente; y mercadoscomo el de la vivienda, en los que la conducta casi racional de los individuos puedegenerar resultados globales sumamente irracionales82 .

La diferencia entre dichos mercados radica en la relativa imperfección de lacompetencia. En los mercados más competitivos los productores no pueden fijar elprecio del mercado y por lo tanto no pueden fijarlos mal: el mercado se ajustarelativamente rápido por la vía de los precios. El producto es homogéneo y el preciode equilibrio es único.

En cambio, en el caso de la vivienda, dada su gran heterogeneidad, sin que sepueda afirmar que todas las viviendas son diferentes, pueden identificarse variosmercados, correspondientes a cada estrato de ingreso al que se destinan. Más aún,al existir otra tanta multiplicidad al interior de cada uno de ellos, prevalecen situa-ciones típicas de competencia monopolística que permiten a los ofertantes fijar,incluso de manera un poco irracional, un precio de equilibrio por encima del queprevalecería en un mercado competitivo con un producto homogéneo. Ciertamente,al resultar mayor el grado de heterogeneidad en las viviendas destinadas a losestratos más altos, por la posibilidad de lograr diseños arquitectónicos menosestandarizados y emplear una diversidad amplia de materiales, es de esperar que elgrado de competencia monopolista sea mayor en dichos mercados y, por lo tanto,sus precios sean menos competitivos que los de las viviendas más homogéneas,destinadas a poblaciones de menores ingresos.

En general, las recesiones en el sector vivienda se caracterizan por la existenciade un enorme stock de viviendas que hace parte de la oferta, pero que no encuentrala demanda correspondiente. Generalmente los excesos de oferta o demanda seeliminan vía ajuste de los precios; sin embargo, en un bien como la vivienda elajuste no se realiza a la velocidad requerida. Lo anterior se produce porque, comose indicó, la vivienda es un bien muy distinto a los demás bienes.

El vendedor se encuentra en una disyuntiva muy distinta que en los otros bie-nes: entre vender a un precio alto o vender rápidamente. Pedir un precio excesivo enun mercado como la vivienda es una decisión irracionalmente racional. Pero si esasdecisiones casi racionales se producen en una recesión, se genera un exceso deoferta de larga duración característico de las crisis inmobiliarias.

82 Se habla de racional e irracional en el sentido corriente. Una forma más adecuada seríaintroducir, al menos, el aporte de Freud, padre del psicoanálisis, quien descubre un compo-nente a-racional en el ser humano, denominado inconsciente.


En la actualidad, donde cada vez más los bienes se complejizan a la par con lasociedad, se vuelven más heterogéneos entre sí y por lo tanto su competencia sevuelve más monopolística, particularmente en los mercados de bienes no transables,sus precios se alejan más de los costos de producción y los efectos de la casi racio-nalidad en la economía global son cada vez más evidentes. Cada vez más los pre-cios y salarios se vuelven más inflexibles a la baja y el ajuste de los mercados se damás lentamente, por lo cual las recesiones son más profundas y el ciclo económicomás pronunciado e irregular.

Sin embargo, es necesaria la comprensión de los efectos globales de una crisis anivel nacional. El argumento más popular es el de la interconexión a nivel global.Sin embargo, tal interconexión no es lo suficientemente clara para por sí sola paradar cuenta de las crisis globales. Por ejemplo, la relación entre Estados Unidos y laUnión Europea no explica más del 2% de las exportaciones totales de cada uno delos bloques: un incremento en el producto de E.U del 1% implica un estímulo de tansólo 0,04% de la producción europea.

Hay una paradoja. Sí la interdependencia global es tan limitada ¿cómo se expli-ca que con tanta frecuencia se den recesiones que afectan a varios países del mundoal mismo tiempo? Paul Krugman propone que una respuesta sería plantear el cicloeconómico como un ejemplo de la �sincronización de fases� (de frecuencias o dedos oscilaciones). Huygens en el siglo XVII advirtió que dos relojes de péndulocolocados a la misma altura, a ambos lados de un tabique que mediara entre doshabitaciones, acabarían sincronizando sus movimientos.83

En ese sentido, la crisis en una economía puede generar una pequeña perturba-ción, necesaria para poner fin al período de expansión en la otra economía. Incluso,no sería necesario que esas dos economías estuvieran demasiado relacionadas en-tre sí para terminar generando un ciclo sincronizado. Aunque el vínculo fueramoderado, volúmenes de importación relativamente pequeños pueden llegar a pro-ducir grandes fluctuaciones económicas en las dos economías al mismo tiempo.Obviamente, entre mayor sea la interdependencia mayor será el efecto de la crisis deun país en el otro y entre mayor sea la importancia económica del país en crisis enla economía global, mayor será el efecto de cascada.

Lo anterior es de importancia para la actual coyuntura mundial y nacional ypara la discusión del hábitat y su núcleo constitutivo central, la vivienda. Para elefecto, conviene recordar el famoso �efecto mariposa�84 de la teoría del caos que

83 Ver: Krugman, Paul, La organización espontanea de la economía. Antoni Bosch Editor, Barcelona,1996. Particularmente el apartado: sincronización de fases y el ciclo económico global, p.p. 99-102.

84 Dicho término fue acuñado por Edward Lorenz, uno de los pioneros de la Teoría del Caos, en 1963 enun trabajo matemático para la predicción del clima. Lorenz, quien falleció recientemente, descubrióque con pequeñísimos cambios en los parámetros del modelo se lograban resultados completamentediferentes.


hace referencia a la noción de sensibilidad de las condiciones iníciales. La idea esque, dadas unas condiciones iníciales de un determinado sistema, la más mínimavariación en ellas puede provocar que el sistema evolucione en formas totalmentediferentes. Sucediendo así, una pequeña perturbación inicial, mediante un procesode amplificación, generaría un efecto considerablemente grande. Dicho efecto sesuele resumir en el siguiente proverbio: �el aleteo de una mariposa en Pekín puedeproducir, tiempo después, un huracán en Texas�.

La teoría de la complejidad, hoy conocida como �la ciencia de la complejidad�,tiene en Ilya Prigogine a uno de sus más destacados exponentes. Para él, razón yvida deben ser un conjunto más interconectado. Sus trabajos, como el de tantosteóricos de la mitad del siglo pasado, han desarrollado nuevos campos de investi-gación científica, como la termodinámica de los procesos lejos del equilibrio, y delas estructuras disipativas, o los sistemas caóticos. Con ello han contribuido, comopocos, a una teoría social más coherente, donde se busca la articulación de lossaberes sobre lo humano � individuo y sociedad -escindidos en las universidadesen ramas especializadas como la sociología, la psicología, la antropología, la filoso-fía, la política, y la economía, proponiendo un diálogo transdisciplinar entre lasciencias naturales, incluidas las matemáticas, y las denominadas ciencias sociales.Prigogine contribuyó enormemente en este diálogo, utilizando una de sus mayorescontribuciones en la discusión del tiempo físico, mostrando como éste, como losmúltiples desarrollos que se hacen en torno a él, son irreversibles85 .

Así las cosas, una de sus contribuciones teóricas de mayor renombre, la teoría delas estructuras disipativas, muestra como en lo esencial la realidad es una «mez-cla» de desorden y orden, y que el universo funciona de tal modo que del caos nacennuevas estructuras, llamadas estructuras «disipativas». A través de la compleji-dad, Prigogine explica las transiciones orden-desorden indicando como el ordensucede por el fluir, por la flecha del tiempo.86

Sin embargo, la teoría del caos no se opone radicalmente a la teoría determinista,en el sentido de proponer que sólo existe el caos y el azar. Más bien propone un ciclode orden, desorden, orden, etc., de forma tal que uno lleva al otro y así sucesivamen-te, tal vez en forma indefinida: el orden es constitutivo de complejidad creciente,

85 Es decir: no existe simetría entre el pasado y el futuro como pretenden los supuestos de un mundoidealizado. La irreversibilidad en términos prácticos implica que en un momento dado se tomandecisiones que tienen consecuencias, tanto en la vida de las personas como en los procesos sociales ysectoriales.

86 Para un análisis a profundidad se puede consultar la obra de Prigogine, particularmente los libros: i)Prigogine, Ilya y Stengers, Isabelle, La nueva alianza. Opera Mundi, Círculo de Lectores, BibliotecaUniversal, Barcelona, 1997; ii) Prigogine, Ilya, El fin de las certidumbres. Taurus, Santillana Edicio-nes, Madrid, 1997; y iii) Prigogine, Ilya, Las leyes del caos. Editorial Critica, Barcelona, 1997.


producto de la interacción entre el azar y la necesidad87 . Los procesos de la realidaddependen de un enorme conjunto de circunstancias inciertas que determinan, porejemplo, que cualquier pequeña variación en un punto del planeta, genere en lospróximos días o semanas un efecto considerable en el otro extremo de la tierra88 .

El ser humano ha demostrado gran habilidad en abrirse a lo desconocido y estahabilidad está, sin duda, en la raíz de su compleja estructura emocional, de supsiquis y de su gran angustia existencial, su incapacidad casi ancestral para acep-tar el sufrimiento y la muerte.

En ese sentido, los aportes de Prigogine sobre la irreversibilidad llevan a repen-sar viejos axiomas con los cuales hemos construido la ciencia. De acuerdo con lasegunda ley de la termodinámica, los fenómenos irreversibles producen entropía.Como enseña el propio Prigogine, cerca del punto de equilibrio la termodinámicadescribe un mundo estable pero inmerso en un mundo caracterizado por fluctua-ciones.

Estas enseñanzas permiten acercarse a la actual realidad económica mundialdonde un pequeño desajuste en una economía puede causar una gran crisis enmuchas otras, permitiendo rastrear cierto comportamiento caótico en la economía.En términos del proverbio que describe al efecto mariposa se podría afirmar que: elatraso en la deuda hipotecaria de un hogar en Nueva York puede producir, tiempo después,una recesión en Colombia. Y lo más importante, la crisis hipotecaria y sus fluctuacio-nes, pueden dar lugar a nuevas estructuras espacio-temporales.

A continuación se presentaran algunos elementos de la geometría fractal y algu-nas aplicaciones a la economía, particularmente sobre los mercados financieros.

FINANZAS Y FRACTALES89

Como es sabido el estudio de las fluctuaciones trae consecuencias no sólo en losmercados -en la realidad concreta- sino en las teorías que tratan de interpretardichas realidades. Una contribución de las ciencias de la complejidad para el tematratado es la obra de Benoit Mandelbrot, para quien en un mundo cada vez máscomplejo, los científicos necesitan tanto las imágenes como los números, la visión

87 No por �azar� una de las reflexiones fundamentales de otro gran teórico de la complejidad, F. Jacob,se centran en mostrar como la vida humana siempre conlleva un diálogo continuo entre lo que podríaser y lo que es, entre lo posible y lo real. Para Jacob la realidad se crea, surge, a partir de un equilibriosiempre inestable; F. Jacob, La lógica de lo viviente. Tusquets Editores, 1999, p.p. 22 y 28.

88 Pablo Cazau, La teoría del caos, Antropos Moderno, octubre de 2002. www.antroposmoderno.com89 Un análisis detallado del cual se nutre este apartado se puede consultar: Mandelbrot, Benoit y Hudson,

Richard, Fractales y finanzas. Una aproximación matemática a los mercados: arriesgar, perder yganar. Tusquets Editores, Barcelona, mayo de 2006.


geométrica propia de los arquitectos y la analítica propia de las matemáticas y susmodelos.

La esencia creativa de la geometría fractal no es otra que la combinación adecua-da de lo formal con lo visual, rescatando el poder de la imagen pero sin descuidarlos números: �un buen médico mira ambas cosas, las imágenes y los núme-ros�. Para el caso, en la vivienda, se mira no sólo la forma arquitectónica sino sumanera de adquirirla, los ingresos, la economía.

El mensaje de Madelbrot es de enorme utilidad práctica en la actual coyunturacaracterizada por una turbulenta crisis, no sólo de las hipotecas, sino monetariasque llevan a mercados �caóticos� y a burbujas de capital que se inflan y estallan. Enel comportamiento de los mercados financieros y de capitales se observan todos losdías tendencias perturbadoras, tendencias que la ortodoxia económica prefiere des-cartar tratándolas como datos atípicos. La teoría económica convencional asumeque el comportamiento de los mercados, entre ellos el financiero y de capitales, seajustan a una pauta dócil y afirma que los precios subirán o bajaran con la mismafrecuencia: los grandes cambios son extremadamente raros. Según ella, si se organi-zan todos los movimientos en un histograma, las columnas formarían una campa-na de Gauss90 : los cambios numerosos y pequeños se agruparán en el centro y losgrandes y extraños en los extremos.

En el caso de los mercados de capitales, los supuestos son que los cambios deprecios son estadísticamente independientes distribuyéndose con normalidad. Losprecios siguen un camino aleatorio (paseo aleatorio). Las variables centrales en laconformación de los portafolios de inversión son la media y la varianza; con sóloesos datos, se podría generar una cartera de inversión eficiente: el mayor rendi-miento con el menor riesgo; entre mayor sea el riesgo, mayor será el beneficio espe-rado91 .

Sin embargo, en la realidad los mercados son turbulentos, escabrosos e irregula-res. Por ejemplo, de acuerdo con la teoría convencional el comportamiento de losprecios de las acciones se debería mantener en un rango estrecho, donde los picosmás altos son poco frecuentes y están dispersos. Dichos cambios en el 95% de los

90 La campana de Gauss recibe este nombre por la representación gráfica que toma la función de densidadprobabilística más famosa: la normal. La importancia de ésta radica en que muchos fenómenosnaturales pueden ser modelados por medio de este instrumento. Por ejemplo, la talla de las personas,el coeficiente intelectual, etc.

91 Los principales supuestos son: i) la gente es racional y su única meta es enriquecerse; ii) todos losinversores son iguales; iii) el cambio de los precios es prácticamente continuo y iv) los cambios enprecios siguen un movimiento browniano.


casos no deberían ser mayores a dos desviaciones estándar92 y en el 98%, no mayo-res a tres.

Por el contrario, cuando se observa el comportamiento real de los precios delas acciones, por ejemplo el comportamiento del Dow Jones diario desde enero de1919 hasta abril de 2008, se observa que los picos no solamente se encuentranconcentrados en momentos de agitación, sino que los grandes cambios son mu-chísimo más frecuentes de lo esperado, e incluso algunas serían teóricamenteimposibles. El Dow Jones debería crecer por encima del 7% cada 300.000 años.Empero, durante el siglo XX dicho incremento se produjo 48 veces. Las colas delas distribuciones no se adelgazan, sino que siguen una ley potencial. Los vaive-nes extremos de los precios, como diría Mandelbrot, son la norma, no aberracio-nes ignorables93 (ver Gráfica No. 22).

GRÁFICA No. 22: Cambios en el índice de Dow Jones, en desviaciones estándar

Fuente: Bloomberg, Cálculos: UN-Hábitat/Colombia

La respuesta de la ortodoxia económica ante dicha inconsistencia entre los mo-delos y la realidad, ha sido sofisticar los antiguos modelos (GARCH � FIGARCH).A decir de Mandelbrot ��le ponen parches a las antiguas teorías� se trata de un edificio

92 La desviación estándar es una estadística que mide la dispersión de los datos: entre másdispersos se encuentren, mayor será la desviación estándar. En el caso de la distribuciónnormal la dispersión es relativamente pequeña y los casos extremos (crecimientos odecrecimientos muy elevados) son pocos.

93 Mandelbrot, Benoit y Hudson, Richard, Fractales y finanzas. Una aproximación matemática a losmercados: arriesgar, perder y ganar. Tusquets Editores, Barcelona, mayo de 2006, p.p. 105-123.


intelectual construido sobre arena�. Para el Premio Nobel de Economía PaulSamuelson94 : �Un respeto por la evidencia me lleva a inclinarme por la hipótesis de que lamayoría de asesores en materia de carteras de inversión deberían cambiar de oficio (hacersefontaneros, enseñar griego o contribuir al producto nacional bruto ejerciendo de ejecutivosde empresas).� En el mismo sentido, Krugman afirmaba que: ��los líderes asiáticosque han condenado las diabólicas maniobras de los especuladores, han estado equivocados.Lo que yo vi no fue un paquete predatorio de lobos especuladores: era una congregaciónextremadamente peligrosa de ovejas financieras.�95

En nuestro medio, Jorge Iván González lo afirma acertadamente de la siguientemanera: ��la ciencia económica tiene que vérselas con los juicios de valor. Las consecuen-cias que se desprenden de esta nueva perspectiva analítica son tan azarosas que la teoríaneoclásica continúa encontrando subterfugios para minimizar las conclusiones radicales deArrow. �La teoría económica, no se atreve a considerar en serio los juicios de valor porquele teme a la incertidumbre. La economía no dispone de los instrumentos metodológicos que laayuden a convivir con el azar.�96

En ese contexto, las aplicaciones de la teoría del caos a la economía y especial-mente al comportamiento de los mercados financieros y de capitales son cada vezmás frecuentes y más tenidas en cuenta en el entorno académico. La geometríafractal y multifractal es precisamente el estudio de ese tipo de fenómenos presentesen un conjunto diverso de tareas.

Un fractal es un patrón o forma cuyas partes evocan el todo, es un objeto geomé-trico cuya estructura básica se repite a diferentes escalas. El término fue propuestopor Mandelbrot en 1975 y deriva del Latín fractum, que significa quebrado o fractu-rado. Es como sostiene el propio Mandelbrot, una forma geométrica que puedefracturarse en partes menores, cada una de las cuales evoca la totalidad a menorescala. Es un camino en la misma línea de Prigogine, una búsqueda para captar loirregular, lo escabroso; en una palabra, todas aquellas imperfecciones que se tratande omitir en la vida pero que bien vistas son una parte significativa de su esencia.97

94 Samuelson, Paul, The fundamental approximation theorem of portfolio analysis in terms of means,variances and higher moments. Review of Economic Studies No. 37, octubre, 1970. Citado enMandelbrod y Hudson, Ibid.

95 Krugman, Paul, El gran resquebrajamiento: cómo hemos perdido el rumbo en el nuevo siglo. Univer-sidad de los Andes, Editorial Norma, Bogotá, 2004, p. 60.

96 González, Jorge Iván, Ética, economía y políticas sociales. Corporación Región, Bogotá, abrilde 2006.

97 Este no es el lugar para ocuparnos del gran teórico de la psiquis y lo social histórico, CorneliusCastoriadis, pero con él, sabemos que la psique humana es a-funcional. En ella se da unaruptura entre los procesos psíquicos y los biológicos. Para acceder a esta discusión, es claveentender que hoy asistimos a la creación de una nueva forma de ver, donde se deben tratar dearticular los distintos estratos o dominios del ser y hacerlo lo más consistente posible. Esto esestableciendo la especificidad y diferencia de cada uno de ellos, sin olvidar que las leyesreversibles de Newton solo cubren una minúscula fracción del mundo en que vivimos, la


Los fractales pueden ser generados por un proceso recursivo o iterativo, capazde producir estructuras auto-similares a cualquier escala de observación. Losfractales son estructuras geométricas irregulares y de detalle infinito. Es una claseespecial de invariancia simétrica que relaciona un todo con sus partes98 .

La clave de la geometría fractal está en detectar la regularidad dentro de loirregular, la pauta en lo uniforme. Los fractales pueden parecer caóticos, pero todostienen un origen simple: son la expresión lógica de unas pocas ideas, reglas orelaciones matemáticas (pueden ser determinísticas, pero también contener elementosaleatorios). Reglas simples dan lugar a estructuras complejas, y las estructurascomplejas se de-construyen en reglas simples.

En los mercados todos los gráficos de precios se parecen en su aspecto general,no se podría decir si son diarios, mensuales, trimestrales, etc; todos son igualmentemovedizos. Se observa una pauta fractal. Mandelbrot afirma que el corazón mismode las finanzas es fractal y que las turbulencias mercantiles tienden a concentrarseen el tiempo. Según dicho autor, los mercados funcionan en un tiempo mercantil,distinto del tiempo del reloj lineal del movimiento humano. El tiempo mercantilacelera el reloj en los periodos de alta volatilidad y lo retarda en los de estabilidad.

Como todo el mundo sabe, los mercados financieros son arriesgados, por ello,Mandelbrot estudia el riesgo como clave para obtener un conocimiento del mundoy tratar de tener algún control cuantitativo del mismo: �El hombre de la calle es sabioal presumir que los mercados son arriesgados -sobre todo tras el catastrófico final de lasburbujas de internet- pero los teóricos de la economía no son tan sabios�Una mejor evalua-ción del riesgo y una mejor comprensión de cómo se conducen los mercados en función delmismo constituyen la meta de una buena parte de mi trabajo�.99

Para terminar esta pequeña incursión en el mundo de la geometría fractal, esimportante presentar un par de conceptos que seguramente en un futuro se conver-tirán, aún más claramente, en elementos para el entendimiento y adecuada regula-ción de los mercados financieros y de capitales.

descripción del movimiento de los planetas. Como lo señaló a menudo Prigogine, �la materiaen equilibrio es ciega; lejos del equilibrio, empieza a ver�; empero, no se puede omitir que elmecanismo por él descubierto, la bifurcación, es distinto en química, biología o economía,aunque observando ciertas regularidades no dejan de sorprendernos, sus extrañas analogías.Para desarrollar esta discusión se puede consultar en: Giraldo, Fabio, Ciudad y crisis: ¿hacia unnuevo paradigma? TM Editores, abril de 1999.

98 A un objeto geométrico fractal se le atribuyen las siguientes características: i) es demasiado irregularpara ser descrito en términos geométricos tradicionales; ii) posee detalle a cualquier escala de obser-vación; iii) es auto-similar (exacta o estadísticamente) y iv) se define mediante un simple algoritmorecursivo.

99 Ibíd., p.p. 28 y 29.


1. La dependencia en el tiempo. Los economistas o suponen la independencia oen el mejor de los casos incorporan una dependencia de corto plazo a partir delas autocorrelaciones: las correlaciones más fuertes son las de corto plazo y lasdébiles a largo plazo. La tesis de Mandelbrot es que las correlaciones decrecen,pero tan despacio que parece que los efectos nunca se desvanecen del todo.

2. La variabilidad desbocada. Los cambios abruptos y las cuasi tendencias, sonlos hechos básicos de un mercado financiero que todo modelo debe acomodar.Para ello, para captar los rasgos salvajes del mercado, Mandelbrot les dio nom-bres y relatos bíblicos con el fin de fijarlos en la memoria: el efecto Noé, querefleja el cambio abrupto o discontinuidad, y el efecto José, que muestra loscuasi ciclos a través de los sueños proféticos del faraón, lo cual le permitióseñalar que José se ganó desde esos tiempos el título de ser �el primer especula-dor internacional�

100 y, podría añadirse, el primer analista de los ciclos econó-

micos. Cada mercado puede tener una tonalidad distinta, una mezcla diferen-te de ambas formas con la que la teoría de los fractales ha ayudado enormemen-te a explicar los rasgos salvajes de los mercados.

�No hay acto que no tenga consecuencias para otros. Un dogma de la teoría del caos esque, en los sistemas dinámicos, el resultado de cualquier proceso es sensible a su punto departida (o, de acuerdo con el famoso cliché, el aleteo de una mariposa en el Amazonas puedecausar un tornado en Texas). No digo que los mercados sean caóticos, aunque mi geometríafractal es una herramienta matemática primaria de caología. Pero está claro que la economíaglobal es una máquina inconcebiblemente complicada. A toda la complejidad del mundofísico de la meteorología, las cosechas, la minería y las factorías, hay que sumar la compleji-dad psicológica de las actuaciones personales basadas en expectativas ilusorias de lo quepuede o no ocurrir, y que no son más que meros fantasmas.�101

FINANZAS, FUNDAMENTOS EMPRESARIALES Y PRECIOS DE ACCIONES

El comportamiento de los mercados financieros en los países desarrollados pare-ciera explicarse de una manera adecuada por la teoría del caos mencionada. Sinembargo, el comportamiento de dichos mercados en los países en desarrollo, peque-ños, poco profundos y poco competitivos, puede explicarse de manera diferente.102

En estos países, una explicación más acertada estaría dada por un modelo querefleje el comportamiento adoptado por inversionistas que no logran diversificar

100 Ibíd., p. 210.101 Mandelbrot y Hudson, Ibíd., p. 196.102 El presente numeral es adaptado de César Ferrari y Alex Amalfi González, � Fundamentales empre-

sariales y económicos en la valoración de acciones. El caso de la bolsa colombiana�, en Cuadernosde Administración, Pontificia Universidad Javeriana, junio 2007.


adecuadamente sus riesgos en la bolsa local por la poca profundidad del mercado.Por ello emplean como instrumentos alternativos de inversión la compra de divisasextranjeras. Como resultado de dicho contexto y de la incorporación de la divisacomo instrumento de inversión, los vaivenes en el mercado cambiario y en el com-portamiento monetario tienen importantes efectos sobre la determinación de losprecios de las acciones.

Ese sería el caso colombiano. Durante los últimos años, Colombia ha experimen-tado una trascendental apreciación en los precios de sus activos financieros, tantolos de renta fija como los de renta variable. El Índice General de la Bolsa de ValoresColombia (IGBC) subió desde 1,000 puntos el 3 de Julio del 2001 hasta un máximohistórico de 11,433 puntos el 27 de Enero del 2006. Ello representó una valoraciónacumulada de 1,043%,103 muy superior a la de otras bolsas del mundo.

La mayoría de los analistas relacionados con el mercado, muchos de ellosformadores de opinión a través de los medios de comunicación, manifestaronsistemáticamente que el incremento del precio de dichas acciones respondían a unamejora dramática de los elementos fundamentales que determinan los precios delas acciones: 1) El desempeño de las empresas cuyas acciones son negociadas en labolsa en cuestión y 2) la percepción de riesgo que sobre estos activos tienen losinversionistas.

Sin embargo, dichas explicaciones resultan insuficientes para explicar el fenó-meno aludido. Para probar una explicación alternativa, Ferrari y Amalfi diseñaronun modelo de comportamiento racional en la valoración de activos financierosasumido por los actores del mercado considerando no sólo tales fundamentales sino sus expectativas cambiarias y su nivel de disponibilidad de fondos para invertir.Tales expectativas parecieran incrementar los precios de las acciones o mermar suvalorización más allá de lo que los modelos normativos y los elementos fundamen-tales aludidos indicarían.

El modelo mencionado, aplicado a la situación colombiana, guarda relacióncon el enfoque de balanceo de portafolios. Las demostraciones econométricas reali-zadas, que incluyen pruebas de integración y cointegración, demuestran que lavaloración de las acciones en Colombia en los últimos 5 años respondió a factoresdistintos a los que esbozan los modelos de valoración normativa. Al ser tan peque-ña la economía colombiana y con tan poca participación del comercio internacio-nal, los flujos de capitales afectan de forma importante el mercado cambiario localy los movimientos del tipo de cambio afectan radicalmente el desempeño de unabolsa esencialmente formada por empresas del sector financieros y grandes empre-sas industriales.

103 www.corfinsura.com.co/espanol/indicadores.


Los resultados demuestran que el tipo de cambio se mueve armónicamente aun-que en sentido contrario a los vaivenes de la Bolsa de Valores (la tasa de cambiosube, los precios de las acciones bajan). Evidencian también que la valoración delas acciones, más allá del comportamiento de los dividendos y de las tasas deinterés, se explica por un efecto de sustitución de instrumentos de inversión entreacciones y dólares.

La explicación de tal comportamiento reside en el hecho de que los mercados dedivisas y acciones compiten por recursos entre sí y la formación de expectativascambiarias, genera la reasignación de dichos recursos entre los mercados. Anteexpectativas de revaluación del peso colombiano los recursos invertidos en dólaresdisminuyen reubicándose en acciones, pero la escasez de estos títulos genera pre-sión sobre los precios elevándolos más allá de lo que resulta justificable a partir delos fundamentales de las empresas: dividendos y tasas de interés.

Si no existen fundamentales empresariales que expliquen el precio de las accio-nes, entonces debe haber una burbuja. Dicha burbuja resulta racional pues se expli-ca por un exceso de demanda de títulos ante el desplome del precio del dólar, que esuno de las principales alternativas de inversión, y una disponibilidad de recursosmonetarios que elevan los precios de los activos financieros ante la imposibilidadde mayor diversificación.

A su vez, las revaluaciones conducen a que la gente liquide posiciones en dóla-res e invierta en la Bolsa incrementando la demanda por títulos de renta variable.Simultáneamente, los incrementos en la bolsa atraen a los inversionistas motivan-do a que liquiden posiciones en dólares e inviertan. El fenómeno puede explicarsecomo un escape de la baja rentabilidad de la divisa o como un atractivo por la altarentabilidad de la bolsa.

Adicionalmente, la burbuja puede estar siendo alimentada por el optimismo, unpoco irracional que llega a la euforia, que se percibe en la sociedad colombiana. Entérminos de Krugman es lo que se denomina �optimismo autodestructivo�: �tanpronto como un número significativo de inversionistas comienza a preguntarse si la burbujava a explotar, explota� En realidad ¿qué inició este espiral descendente? ¡A quién le impor-ta! Cualquier cosa insignificante puede desencadenar una avalancha una vez las condicio-nes para ella están dadas�104 .

De tal modo, los precios vistos en la Bolsa durante el final del 2005 y princi-pios del 2006, sólo serían vistos nuevamente en la medida que se generen expec-tativas de revaluación o revaluaciones reales como las experimentadas en dichosperiodos.

104 Paul Krugman, El gran resquebrajamiento: cómo hemos perdido el rumbo en el nuevo siglo. Univer-sidad de los Andes, Editorial Norma, Bogotá, 2004, p.76-77.


Es más o menos evidente que dicha revaluación se debió en esos tiempos, engran medida, por el excedente de dólares originados en los fuertes incrementos delos precios de materias primas exportadas por Colombia, por la drástica reducciónde las tasas de interés en Estados Unidos que atrajo capitales hacia las economíasemergentes, y al reconocimiento público del Banco de la República de su incapaci-dad para atajar la revaluación, un pre-anuncio que acabó atrayendo más capitales.Dicho fenómeno fue también común al resto de los países latinoamericanos por lasmismas razones y por la misma manera en que respondieron en términos de políti-ca económica.

Lo que ocurrió finalmente es que dada la enorme presión política, ante la fuertetendencia revaluacionista, el Banco de la República acabó adquiriendo una canti-dad sustancial de divisas, lo que implicó una emisión monetaria notable, elevó laliquidez en el mercado, profundizó la demanda por acciones y elevó aún más losprecios de las mismas. A su vez, redundó también en un incremento del valor de lasimportaciones, que más adelante, al superar el incremento en el valor de las expor-taciones, dio lugar a un corto periodo de devaluación de la tasa de cambio quecondujo a la caída simultánea de los precios de las acciones.

Por otra parte, los enormes recursos que acumulan los fondos de pensionesvoluntarias y obligatorias deben ser colocados en los limitados mecanismos deinversión del mercado local, generando presiones sobre los precios de los activosfinancieros. Si la moneda extranjera no es un instrumento atractivo por surevaluación, entonces estos son destinados a la compra de acciones.

Como viene ocurriendo actualmente, lo que el modelo sugiere es que si se dan loselementos coyunturales como el incremento sustancial de los precios internaciona-les, la reducción de la tasa de interés pasiva externa, el pre-anuncio de revaluacióny emisiones monetarias que amplíen los medios de pago pero insuficientes paraevitar la revaluación, etc., se generaría un nuevo incremento de la oferta de divisasque reduciría las expectativas sobre el precio del dólar induciendo a que los fondosregresen a la Bolsa presionando súbitamente los precios, más allá de lo que puedanexplicar los elementos fundamentales empresariales de esas acciones como instru-mentos de inversión.

La evidencia sugiere que estas relaciones tan marcadas entre los mercadoscambiario, accionario y el sistema monetario, pueden desvirtuar, al menos par-cialmente, la efectividad de los instrumentos monetarios a disposición del bancocentral.


VISLUMBRANDO EL FUTURO

Con ese complicado contexto nacional e internacional, adquieren una importanciaparticular los problemas mundiales de recesión económica y elevados precios delos alimentos, así como los nacionales de crisis comercial con los vecinos y relaciónentre los mercados cambiario y de valores.

Para un análisis adecuado conviene comenzar con la política monetaria delBanco de la República. La política monetaria actual se define a partir de la inflacióncomo objetivo. Si la Junta del Banco de la República juzga que existe un exceso dedemanda por la aceleración de la inflación, eleva su tasa de interés. Con ello seelevan las tasas comerciales, se reduce el crédito y la demanda en los mercados.

Si el diagnóstico de inflación es equivocado, el método conduce a una crisis debalanza de pagos. Por ejemplo, la inflación no se origina por un exceso de demandasino por inflación externa. Podría ser el caso actual por el crecimiento de los preciosinternacionales de alimentos, petróleo y derivados, y porque no existiría exceso dedemanda en los no transables.

Si los precios internacionales aumentan, se trasladan directamente a los preciosdomésticos de transables y, vía precios de los insumos, también a los de los notransables. Si se eleva la tasa de interés, suben los precios de transables y notransables vía costos financieros, que se añade a los incrementos por los preciosinternacionales.

Por otro lado, las tasas de interés elevadas atraen capitales externos. Las empre-sas grandes se financian externamente pues domésticamente les resulta muy caro:el importante diferencial de tasas es aumentado por la revaluación cambiaria. Elexceso de dólares que ocasionan produce dicha revaluación que compensa parte delos efectos de tasa de interés y precios internacionales. En el neto, la inflación seacelera; a marzo 2008 fue 5.9%, superior al 5.6% de 2007.

Por otro lado, el ingreso de divisas expande la demanda con lo que aumentanlas importaciones, aceleradas por la revaluación cambiaria. Así, aunque el valor delas exportaciones crece por los precios internacionales, el de las importaciones lohace más fuertemente, generando un déficit en cuenta corriente de la balanza depagos. Dicho déficit es sobrecompensado por el superávit de la balanza de capita-les inducido en gran medida por las tasas de interés. De tal modo, la tasa de cambiocontinúa revaluándose, reduciendo la competitividad de los transables, lo que acen-túa el déficit en cuenta corriente; casi 4% del PIB en 2007.

El círculo finaliza abruptamente cuando una recesión internacional hace caerprecios internacionales, remesas y flujos de capitales o las empresas piensan que el


riesgo es grande, dejan de traer capitales y de expandirse. Concluye con una crisisde balanza de pagos, recesión, devaluación, inflación, caída de ingreso real, másrecesión� hasta una nueva expansión en el siguiente ciclo.

Lo anterior podría simplemente ser una lectura pesimista de la bola de cristal delos instrumentos económicos. Algún chiste de la profesión afirma que �los econo-mistas han pronosticado 9 de las últimas 5 recesiones.� Sin embargo, si llama laatención el complejo entorno por el que atraviesa la superación de la deuda socialen Colombia e incluso la posibilidad de mantener lo que se ha avanzado en Bogotá.

Hace algunos años (abril de 2002) Krugman escribía lo siguiente: �¿Cómo puedeser preocupante un crecimiento del 5,8%?...Más de la mitad de ese crecimiento fue única-mente un rebote de inventarios. Las ventas finales, de hecho, sólo crecieron 2,6%, cifrainferior a la del trimestre pasado. E incluso esa tasa de crecimiento puede no ser sostenible: laconstrucción de vivienda aumentó mucho, en parte como consecuencia de un climainusualmente cálido, pero ya hay signos de que el mercado de vivienda se está enfriando.Mientras tanto, la inversión de las empresas, abrumadas por el exceso de capacidad y por lasbajas utilidades, en realidad disminuyó. En resumen, no hay nada en las cifras que sugierala inminencia de un gran auge. Esto no debería sorprendernos, pero en realidad lo hace,porque la gran mayoría de analistas económicos se han convertido en porristas�Parece quela euforia brota eternamente.� 105

No está de más reiterarlo: hay que hacer microeconomía desde la macroeconomía.Esto implica fortalecer una cultura de competitividad en los procesos económicos.Puede darse un primer paso: si Latinoamérica quiere crecer a tasas asiáticas debealcanzar tasas de inversión asiáticas. Ello implica ser competitivo porque se requie-re ser rentable: la utilidad de las empresas es la principal fuente de recursos deinversión para aumentar la capacidad instalada de producción o la productividad.

En esa dinámica habrá ganadores y perdedores. Sectores y empresas que les vabien, pero hay otras que desaparecen en función de los cambios de la política econó-mica. Por ello, en un mundo en creciente globalización económica, se debe dar anivel global una amplia discusión sobre la transferencia del poder político al eco-nómico, promoviendo un nuevo consenso de política económica, que supere el deWashington.

La crisis financiera que inunda a los Estados Unidos es probablemente segúnAlan Greenspan, �la más dolorosa desde final de la segunda guerra mundial. Finalizaráeventualmente cuando los precios de las viviendas se estabilicen y con estos el peso de los

105 Krugman Paul, El gran resquebrajamiento: cómo hemos perdido el rumbo en el nuevo siglo .Universidad de los Andes, Editorial Norma, Bogotá, 2004, p.93-94.


106 Greenspan, Alan, We will never have a perfect model of risk. Financial Times, Marzo 16 de 2008107 Mandelbrot y Hudson, Ibíd., p.p. 256-257.108 Gonzalez, Jorge Ivan: �La dicotomía micro-macro no es pertinente� revista de economía

institucional, volumen 6 Nº 11, Universidad Externado de Colombia, 2004, pág 90-91109 Castoriadis Cornelius, El ascenso de la insignificancia. Ediciones Cátedra, S.A, 1998, p. 234 y

siguientes, para la discusión de la ética, pág. 204 y siguientes.

hogares que soportan préstamos secundarios�106 . Entre tanto, la crisis seguirá dejandomuchas víctimas. Como lo sostiene el propio Greenspan, si se pudiera modelarcada fase del ciclo de forma separada -como lo trata de hacer la teoría de los fractales-detectando señales que nos indiquen cuando está a punto de ocurrir el cambio delciclo, cosa bastante improbable que se pueda lograr, podríamos tener algo de tran-quilidad sobre el futuro.

Como ello no es posible, se debe esperar pacientemente. La teoría económicaortodoxa disponible no puede anticipar crisis con ningún grado de confianza.Retomando a Mandelbrot: �Los mercados son turbulentos, engañosos, proclives a lasburbujas y las falsas tendencias. Es muy posible que no podamos predecir los precios. Peroevaluar el riesgo es otra cosa enteramente distinta. �Predecir la volatilidad es como eltiempo atmosférico. Podemos estimar la intensidad y la trayectoria de un huracán, y calcularlas posibilidades de que toque tierra; pero, como sabe cualquier habitante de la costa Esteestadounidense, no puede hacerse una predicción fiable del punto exacto donde tocará tierrani de cuánto daño causará.�107 . La famosa �destrucción creativa� del gran economistaaustriaco J. A. Shumpeter, será para las partes débiles del sistema económico -lamayor parte de la población mundial- mera destrucción de riqueza y por lo tanto dela calidad de sus vidas.

Es tiempo de abandonar los academicismos cientificistas y entrar de lleno a ladiscusión política de la conducción de la sociedad. En el medio colombiano, JorgeIván González al discutir la necesidad de la superación de la distinción micro ymacro,108 alega con razón que no se trata simplemente de dificultades lógicas deuna propiedad matemática. La falta de consistencia, argumenta González, reflejaun problema epistemológico y ético complejo, dejando sin desarrollar, lo que es muycomún en muchos economistas, el problema político que subyace a toda discusiónde economía aplicada.

La ética es creada en y por la historia, la cual forma parte, en sentido profundo,de la cuestión política, entendida como lo hace Cornelius Castoriadis, la actividadlúcida y reflexiva que se interroga sobre las instituciones de la sociedad y que,eventualmente, pretende transformarlas. Hay, por supuesto, en el mundo de hoyseparación entre ética y política, entre un hombre interior y un hombre público, perotal separación es la que debemos superar. Hay que superar las éticas de laheteronomía y para ello hay que superar primero las políticas de la heteronomía. Senecesita una ética de la autonomía, que sólo puede articularse a una política de laautonomía109 .


La política, no la politiquería que se da casi en forma silvestre en el medio Lati-noamericano, es una extraña creación, pero es la base de la posibilidad de crearuna sociedad democrática; una sociedad donde sus individuos se dan explícita-mente, aunque solo en parte, las leyes de su propia existencia.

Quien habla de la política, habla del poder, habla del elemento crucial del deve-nir histórico. En los tiempos que corren, el poder se ha vuelto difuso, es horizontaly se �expresa� en la red a través de los flujos financieros y la liberación de losmercados de capitales producidos por la revolución informática y de las telecomu-nicaciones. Ellas han conectado el tiempo y el espacio casi en forma instantánea,transfiriendo el poder político hacia el poder económico y financiero llevando auna compleja realidad: son los mercados los que mandan y ellos se representan enla bolsa de valores y en Internet.

Este economicismo ha hecho emerger al poder de los mercados, sobre todo losrentistas, de monopolios y oligopolios, como poder fiscalizador del Estado, reaccio-nando con enorme celeridad y castigando duramente cualquier medida de políticaeconómica que considere negativa. Su método principal es la retirada de la confian-za que, produciendo desequilibrios, lleva al poder político a la ingobernabilidad ya aceptar la imposibilidad de discutir con el único poder que no ha generado ateosexitosos, ni disidencias célebres, el poder del dinero.

Uno de los mejores representantes en el mundo contemporáneo de esta muta-ción del poder político hacia el poder económico es Alan Greespan, quien es consi-derado por la opinión pública internacional como un mago y por ello se convirtiósin duda en el más prestigioso de los presidentes de la Reserva Federal -FED- deEstados Unidos. Al comando del banco central de la economía más poderosa delmundo, entendió que al fijar la tasa de interés doméstica transmitía su influencia alos tipos de interés y a las bolsas del mundo entero, exportando sus problemas, nosólo vendiendo hipotecas insolventes y malas prácticas financieras, sino un dólarcada vez más débil, fuente de las turbulencias y desajustes económicos que yasoplan con fuerza, amenazando la calidad de vida de propios y extraños.

No hay dudas. La hegemonía económica mundial es peligrosa. La liberación de losmercados, particularmente los capturados por monopolios u oligopolios, sin una regu-lación intervenida políticamente también es peligrosa. La FED ya no transmite seguri-dad y por tanto hay que crear una nueva base institucional que diseñe reglas de juegoclaras encaminadas a superar la hegemonía y mejorar la estabilidad global promovien-do una mayor justicia distributiva a favor de quienes siempre han pagado los costos.

Entre tanto, muchos economistas para quienes los modelos pueden más que larealidad seguirán, como lo cuenta Bob Woodward110 en su biografía sobre

110 Woodward, Bob, �Greenspan: Alan Greenspan, Wall Street y la economía mundial,� EditoraPenínsula, Barcelona, 2002.


Greenspan, pagando su estilo de trabajo, buscando el término medio entre la liber-tad y la intervención, en esos dudosos equilibrios propios de su manera de entenderel quehacer técnico. Al intentar caminar por un tronco que flota en un río, sólo estánganándole tiempo a esa �ambigüedad constructiva� para evitar dar señales -que enverdad no podrán dar- sobre el estado de la economía. Y buscando un nuevo edito-rial del The New York Times para incrementar su poder político, continuarán ha-ciendo creer lo que en su momento editorializó uno de los diarios más importantesdel mundo: �¿Quién necesita a Dios si tenemos a Greenspan?�

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Anexos

Teniendo en cuenta las recomendaciones que fueron surgiendo en desarrollode la cooperación internacional que recibió el Ministerio de Vivienda y Desa-rrollo Territorial, se vio la necesidad de estructurar un proyecto para impul-

sar el microcrédito inmobiliario. En este sentido, el MAVDT, a través delViceministerio de Vivienda y Desarrollo Territorial -VVDT-, recibió una asistenciatécnica especializada con el fin de fortalecer el sector de las microfinanzas para lavivienda, especialmente la vivienda de interés social, mediante el proyecto �Desa-rrollo de las microfinanzas para la vivienda�, financiado a través de First Initiative.

Dicha asistencia fue recibida a través de UN-Hábitat, como parte de un acuerdode servicios. El principal objetivo de la asistencia era impulsar las microfinanzaspara créditos de vivienda de interés social, especialmente para hogares de bajosingresos (aproximadamente el 40% de la población), y aquellos que obtienen susingresos de la economía informal, buscando desarrollar la infraestructura financie-ra y regulatoria que permita el progreso sostenible de la microfinanciación de vi-vienda en Colombia.

De acuerdo con la estructura del proyecto, se destinaron recursos para la reali-zación de estudios en torno a las variables que afectan las microfinanzas para lapoblación de bajos ingresos, especialmente, los hogares que obtienen sus ingresosde la economía informal. Así, los principales hallazgos pueden ser sintetizados enlos siguientes aspectos111 :

1. El ahorro programado112 . Si bien el ahorro programado en un principio fue uninstrumento dirigido a incentivar el ahorro de los segmentos de bajos ingresos

Anexo 1Los esfuerzos nacionales y la cooperación

internacional

111 La totalidad de consultorías se encuentran publicadas en el libro: Hábitat y financiación: unaestrategia para la lucha contra la pobreza. Bogotá, 2007.

112 Las cuentas de ahorro programado para la adquisición de vivienda se deben realizar enestablecimientos de crédito vigilados por la Superintendencia Bancaria; en las secciones deahorro de las Cajas de Compensación Familiar -CCF-, cooperativas de ahorro y crédito,


como requisito de elegibilidad para el subsidio, ha perdido la dinámica inicialmen-te registrada, toda vez que su posterior reglamentación113 le ha restado estabilidady dinamismo al reducir su valor ponderado frente a los demás requisitos114 . Estasituación ha dado lugar a una mayor volatilidad de los recursos y consiguienteproyección de fondos. Por otra parte, los recursos de subsidios se desembolsaban através de estas cuentas, lo que significaba un fondeo importante y permitía justifi-car el no cobro de los costos operativos; al no ser en la actualidad de esta forma, elpoco interés de las entidades financieras por este producto ha llevado a disminuirsu oferta.

En ese sentido, para las entidades financieras las cuentas de ahorro programa-do son inoperantes como instrumento para conocer los hábitos y la capacidad depago de potenciales clientes de crédito115 , restando posibilidades al producto comofactor de calificación para la aprobación de créditos hipotecarios (scoring). A ello seañade el hecho de que la banca no ha adoptado estrategias suficientes para fomen-tar este tipo de cuentas por no ser un producto estratégico en razón a su baja renta-bilidad; de hecho, en algunos casos, tan sólo se ha utilizado esta vía para financiarla compra de activos de menor valor.

Dentro de este escenario, surgen fórmulas cuya implementación fortalecería elahorro programado, tales como: la incorporación de la cultura de ahorro dentro dela calificación de crédito y microcrédito de vivienda; la creación de alternativas deahorro ajustadas al ingreso de los hogares; la generación de información que lepermita a los bancos una mejor identificación de sus clientes potenciales y facilitenpor tanto su bancarización; la creación de un esquema mixto de pago de arrenda-miento y de ahorro progresivo que se reflejaría en una cuota fija que contiene unaparte imputable al canon de arrendamiento y otra a la compra parcial del inmueble;líneas especiales de crédito con tasas subsidiadas para hogares que deseen hacerconstrucción progresiva en sitio propio atadas a un compromiso de ahorro; y, siste-

multiactivas e integrales con sección de ahorro y crédito previamente autorizadas por laSuperintendencia de la Economía Solidaria para el ejercicio de la actividad financiera, vigila-das por esta misma entidad e inscritas en el Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas,Fogacoop o el Fondo Nacional de Ahorro -FNA-.

113 Las cuentas de ahorro programado están reguladas por la siguiente normativa: Ley 9 de 1989,Ley 3 de 1991, Decreto 1851 de 1992, Decreto 663 de 1993, Ley 663 de 2000, Ley 812 de 2003,Ley 920 de 2004 y el Decreto 975 de 2004.

114 Las cuentas de ahorro programado, inicialmente, eran de obligatorio cumplimiento en cuantoa que los aportes debían ser periódicos durante un determinado lapso de tiempo (mínimo unaño) y de al menos el 10% del valor de la vivienda. Estas características le permitían a lasentidades bancarias, proyectar el ingreso de fondos con menor incertidumbre.

115 Este instrumento no está validando los hábitos de ahorro de los hogares en cuanto a que, comoya no es requisito que se realice un ahorro periódico por un determinado lapso de tiempo, loque están haciendo los hogares es realizando un único depósito de recurso para validar elrequisito y lograr acceder a un Subsidio Familiar de Vivienda; una vez éste le ha sido asignado,el hogar retira los fondos disponibles en dicha cuenta.

179LOS ESFUERZOS NACIONALES Y LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL

mas de ahorro mixto donde, por cada peso que ahorre el beneficiario del subsidio, elprograma de vivienda aporta un monto equivalente o superior.

2. Costos de originación de los créditos y microcréditos de vivienda. Este estudioseñala, directa e indirectamente, a la tasa de interés como un impedimento para laprofundización de la bancarización en el sector de menores ingresos. Zuleta yJaramillo señalan que para el segmento de población que podría acceder a produc-tos financieros, el tope de las tasas de interés imposibilita su bancarización, debidoa los riesgos116 y altos costos administrativos en que deben incurrir las entidadesfinancieras al ofrecer este producto a dichos hogares117 .

Adicional a estos problemas normativos, se encuentran la dificultad y la demo-ra en la recuperación de las garantías hipotecarias dado el �sesgo anti-acreedorvigente en la legislación colombiana, señalado por varios analistas nacionales einternacionales�118 . Sin embrago, se han producido avances en la recuperación dela garantía hipotecaria mediante la implementación de la Ley 794 de 2003, la cualha reducido los tiempos de recuperación de dicha garantía en un período cercano alos 12 meses para el caso de Bogotá119 .

3. Evaluación de los instrumentos de apoyo a la política de vivienda de interéssocial. El Gobierno Nacional ha venido impulsando en los últimos años la oferta yla demanda de Vivienda de Interés Social con el fin de disminuir el déficit de vivien-da en el país, tanto el cualitativo como el cuantitativo. El esfuerzo fiscal realizadoha sido importante, representado en el desembolso efectivo de subsidios, como es elcaso del subsidio a la compra de vivienda, así como en la reducción de un potencialde recaudo de ingresos a partir de exenciones tributarias establecidas en especialen los últimos años.

Es así como este estudio buscaba evaluar la efectividad de los instrumentos conque cuenta en la actualidad la política de vivienda de interés social, con el fin de

116 Tales como riesgo crediticio, de fondeo, de agencia y político, los cuales se encuentran afecta-dos principalmente por la falta de acceso a garantías, el alto costo de suscripción y deaseguramiento, el pobre acceso al mercado de capitales, el control existente a las tasas deinterés y la no tenencia de títulos de propiedad por parte de los hogares.

117 La tecnología que debe implementarse para cubrir al segmento poblacional pobre es diferentea la aplicada a otros segmentos, en cuanto a que a este grupo se le debe de dar un tratamientomás personalizado para obtener una mayor información del hogar dada la incapacidad delprestamista para juzgar la capacidad de pago del cliente para acceder al crédito, la ausenciade record crediticio y la ausencia de cultura de pago; además, es de gran importancia que elrepago de los créditos esté asociado a las condiciones del hogar (diaria, semanal, quincenal,etc.) para que las provisiones de cartera se puedan disminuir y con ello los costos asociados.

118 Cuellar, María Mercedes. �Crédito hipotecario en Colombia�, ICAV, septiembre de 2005.119 Consorcio Latinvestco-Galvis-Villota. �Estudio sobre mecanismos alternativos de fondeo y

mejoras al marco normativo de crédito para vivienda de interés social�. Investigación realiza-da para el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a través de la Coopera-ción BID-Japón. Diciembre de 2005


determinar cuáles de éstos no están teniendo el impacto esperado y buscar cuálesrecursos deberían ser redireccionados hacia otros usos, entre otros la promoción deoferta de microcréditos habitacionales.

En términos del saldo de la cartera hipotecaria, el efecto del aporte de recursosfiscales era bajo al principio de la década, para llegar al 3% de la cartera hipoteca-ria en el 2005. Claramente este resultado está afectado por el comportamiento delsaldo de la cartera hipotecaria que se contrajo a raíz de la crisis financiera al finalde la década pasada. En términos del número acumulado de unidades financia-das, el aporte fiscal ha sido creciente hasta llegar a un millón de pesos por unidaden el 2005.

En cuanto a los instrumentos que tienen relación directa con la financiación deVIS, es decir la exención de los intereses de cartera VIS, el subsidio a la comisión dela garantía y la garantía a las titularizaciones VIS, al examinar los desembolsos decréditos VIS nuevos y de créditos VIS totales, se encontraron resultados reveladores.Ya sea que se tomen los créditos VIS nuevos o los créditos VIS totales, la relaciónentre los recursos fiscales que se estima se dedican a este propósito representaríanun esfuerzo equivalente a $1.02 millones por crédito para vivienda nueva y de $0.7millones por crédito VIS, para vivienda usada o nueva en el 2005, habiéndose man-tenido a niveles semejantes en estos cinco años. Por operación, el nivel de recursosrepresenta alrededor de un 8% del valor del crédito para vivienda nueva y de 4 a 7%del valor del crédito para VIS.

4. Para complementar la elaboración de estos estudios, se desarrollaron los si-guientes eventos:

a. Seminario Vivienda Hipotecaria VIS. Este seminario fue un evento de capacita-ción para las entidades cooperativas en torno a los siguientes temas: laoriginación de los créditos hipotecarios de vivienda de interés social, la legali-zación de predios para la originación de hipotecas y por ende poder acceder acréditos de vivienda, la administración de la cartera, la línea de redescuentoVIS de Findeter, la titularización de cartera hipotecaria, entre otros.

b. Foro Panorama de la Vivienda en Colombia. El foro estuvo dirigido a los princi-pales actores del sistema de vivienda en Colombia, donde se abarcaron temasde financiación de vivienda y su impacto en la política habitacionalimplementada por el Gobierno Nacional, enfocada, principalmente, a la vi-vienda de interés social para hogares de bajos ingresos.

5. Talleres de expertos. Una vez realizados los primeros eventos, se reestructuró suprogramación en torno a los talleres de expertos como espacios de discusión sobrelos diferentes problemas que se encuentran adheridos al sistema de financiación dela vivienda, a fin de que los entes activos en esta política logren llegar a un consenso


que permita el acceso de un mayor grupo de hogares colombianos a la satisfacciónde sus necesidades de vivienda. Adicionalmente, dichos talleres estuvieron dedica-dos a evaluar las diversas alternativas para implementar y promover el microcréditoVIS, a partir de una visión integral de los componentes del mercado y que caracteri-zan el sistema de vivienda en Colombia -disponibilidad de tierras, profundidad delmercado de capitales, participación del sector bancario en el microcrédito de vi-vienda, actividad de arrendamiento, etc.-.

En este sentido, se desarrollaron los siguientes talleres de expertos:

a. Acceso a tierra urbanizable de bajo costo. En este taller se enfocó la discusión ala problemática de la insuficiencia de la oferta de vivienda a la cual puedanacceder los hogares objeto de la política de subsidios a la demanda, los cualesuna vez logran obtener los recursos para acceder a una solución habitacional,no encuentran una oferta a la cual poder aplicar. Así, se convocaron a entida-des gubernamentales, gremiales, constructores, académicos, ONG´s, entre otros,para dicha discusión, la cual concluyó en la necesidad de una mayor interacciónentre las diferentes entidades, a nivel nacional y territorial, y las limitacionesque se presentan en la legislación al no delimitar, claramente, el área destinadaa la construcción de viviendas de interés social.

b. La microfinanciación de la vivienda a la luz de la Banca de las Oportunidades.El desarrollo de un sistema amplio y efectivo de microfinanciación no debereposar solamente en los intermediarios financieros, sino que tiene que darlugar a la participación en el mercado de capitales.

En lo que al mercado de capitales se refiere, el control indiscriminado de lastasas de interés impacta negativamente las expectativas de rentabilidad de quienesinvierten en títulos de participación de cartera hipotecaria. No obstante, es impor-tante reconocer que el mercado de capitales está llamado por vocación a mitigar lavolatilidad que genera para los bancos el descalce en las operaciones de créditohipotecario de largo plazo (recursos captados a corto plazo para financiar coloca-ciones de largo plazo) y permitir con ello la movilización del activo de una maneradinámica y virtuosa.

La dinamización del mercado público como instrumento de financiación devivienda de interés social supone, por tanto, avanzar en los procesos de titulaciónpara permitir que la hipoteca constituida sobre el bien financiado respalde la carte-ra titularizada en cumplimiento de los estándares del mercado.

6. Operación de bancas de segundo piso. En desarrollo del proyecto, y especial-mente en los debates de los talleres de expertos, se han propuesto mecanismos paraacercar a los sectores informales a las posibilidades de financiación. Las recomen-


daciones han sido canalizadas a través del Viceministerio de Vivienda y DesarrolloTerritorial y algunas de ellas se han incorporado en el Programa de la Banca de lasOportunidades. Al mismo tiempo, se han examinado opciones para dinamizar elinstrumento de redescuento para financiación de VIS con cargo a los recursos deFindeter, especialmente en cuanto a los trámites de acceso y costo de la comisión.

7. Estadísticas y metodologías. El proyecto, en apoyo a discusiones que se adelan-taron en el Consejo Superior de Vivienda -CSV- y dada la dispersión de criterios nosólo de sus miembros, sino de los agentes sectoriales en general, definió la elabora-ción de una discusión de las metodologías y las cifras que vienen siendo presenta-dos en los diferentes foros por los agentes que intervienen en ellos, buscando lahomogenización, o al menos claridad en torno a las fuentes, y el comportamiento delas principales cifras de la financiación de la vivienda en el país.

El análisis estadístico permitió retomar y ajustar los avances que venía elabo-rando ONU-Hábitat en el país para, a partir de una visión integral, discutir conmejores criterios el papel del sistema financiero y, particularmente, los alcances ylas limitaciones de la microfinanciación inmobiliaria; dicho análisis, supone unejercicio retrospectivo y prospectivo en relación con los ciclos económicos del sectorde la construcción. En efecto, el comportamiento general de la economía incide demanera significativa en la dinámica del sector de la construcción con un impactocorrelativo en el segmento de VIS. Por ello, en desarrollo del proyecto, se ha hechouna revisión histórica de los indicadores a fin de identificar las tendencias másrelevantes y con ello, contextualizar el alcance y eficacia de los instrumentos definanciación de manera acorde con la realidad económica.

8. El derecho a la vivienda en la Constitución y sus implicaciones en la política devivienda social. La reforma constitucional del año 1991 en Colombia ha tenidohondas repercusiones en el orden institucional como quiera que la consagracióndel Estado Social de Derecho ha redefinido los valores y objetivos del Estado, des-plazando el esquema del Estado providencia de corte vertical, y abriendo un siste-ma de corte horizontal, más participativo y pluralista, con descentralización yautonomía de sus entidades territoriales, en el que se garantiza el ejercicio de lalibertad de empresa pero se atribuye al Estado la dirección general de la economíay su intervención.

El orden constitucional instituye como derecho social la vivienda digna y con-fiere al Estado el poder de fijar las condiciones para hacer efectivo este derecho ypromover planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiacióna largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas.

Estos estudios han contribuido al logro del objetivo de la primera fase del pro-yecto, mediante la promoción y recomendación de sistemas sostenibles demicrofinanciamiento habitacional accesible a los ciudadanos de menores ingresos.


Los aportes de las consultorías, los debates en las mesas de expertos y los tallereshan generado un insumo valioso para ofrecer una visión de conjunto objetiva entorno al microcrédito habitacional que sin duda constituye una herramienta paradiscutir entorno a las disposiciones de la Corte Constitucional en relación al dere-cho a la vivienda digna y su consiguiente financiación.

Adicionalmente, debe destacarse la forma como se han consolidado y difundidolos productos del proyecto, toda vez que las consultorías realizadas han sido objetode discusión entre los sectores gubernamentales, gremiales, ONG�s, académicos,etc., de manera que se ha generado un diálogo interinstitucional, materializado enlas conclusiones de los talleres de expertos y su pertinencia en el diseño de laspolíticas públicas, a nivel nacional y local, articuladas en el Plan Nacional deDesarrollo y por lo tanto se deben considerar pertinentes para cualquier esfuerzoque se realice en la ciudad para incentivar la microfinanciación de la vivienda.

Anexo 2Metodologías y definiciones estadísticas

1. CICLO DE LA CONSTRUCCIÓN

FILTRO HODRICK PRESCOTT

El filtro de Hodrick � Prescott es comúnmente utilizado en series de tiempo paraestimar modelos que tengan que analizar los ciclos reales de la economía120 , lo quehace el filtro es suavizar una serie, en este caso de PIB, como también puede ser dedatos financieros, con el objetivo de establecer los componentes cíclicos de esta. Elfiltro se puede ajustar entre fluctuaciones de largo y de corto plazo mediante lamodificación del multiplicador λ . La explicación del filtro sugiere que una serieyt está compuesta de un componente de tendencia ( ) y un componente cíclico(C) tal que

W&+= tty en donde 7W ,...,2,1= y dado que se elige un λ adecuado para

suavizar la serie. El problema consistiría en minimizar la siguiente ecuación:

Dentro de esta ecuación, el primer término penaliza el componente cíclico de laserie ya que es la suma de las desviaciones de la serie al cuadrado, es decir es la seriesin tendencia. En el segundo componente de la ecuación es la suma de cuadradosdel componente de tendencia de la serie en segundas diferencias multiplicado porel factor λ , por lo que se penalizan las variaciones en la tasa de crecimiento delcomponente de tendencia de la serie, entre más alto sea λ más se castiga este com-ponente por lo que la serie resultante va a ser mucho más suave, entre menor sea,mas componente cíclico se verá en la serie resultante suavizada.

120 Hodrick, Robert, y Edward C. Prescott, Postwar U.S. Business Cycles: An Empirical Investigation,Journal of Money, Credit, and Banking, 1997.

21

1

2 12T

1t t )]()[()(ymin −−

= +=−−−+− ∑∑ WW

7

W WWWττττλτ


METODOLOGÍA CÁLCULO CICLO

Una serie está compuesta por su tendencia, su ciclo y un componente irregular. Porlo tanto, para la estimación del ciclo, y su posterior análisis, es necesario encontrarla tendencia de la serie y su componente irregular. Para estimar la tendencia delíndice se utilizó el filtro Hodrick-Prescott121 y el componente irregular se estimó pormedio de un modelo autorregresivo, AR(1), asumiendo los residuos del modelocomo el componente irregular de la serie. Posteriormente, se aisló el ciclo de la serierestándole al índice su tendencia con y el componente irregular.

Xt = Tendencia + Ciclo + componente irregular

Donde Xt es la serie de tiempo. Por lo tanto, despejando para el ciclo se tiene

Ciclo = Xt - Tendencia � Componente irregular.

Como se mencionó anteriormente, se realizó un modelo AR(1) para estimar elcomponente irregular. La siguiente tabla muestra que el primer rezago es significa-tivo al 10 por ciento, por lo que se aceptó el modelo para estimar los residuos.Adicionalmente, por proceso de ensayo y errar el modelo fue el mejor teniendo comocriterio el R-cuadrado y los criterios de información de Akaike y Schwarz.

Dependent Variable: CBOG2 Sample(adjusted): 1987 2007

Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob.

CBOG2(-1) 0.421697 0.211938 1.989719 0.0605 R-squared 0.164922 Mean dependent var 15901.87

Adjusted R-squared 0.164922 S.D. dependent var 835129.5

S.E. of regression 763163 Akaike info criterion 29.97478

Sum squared resid 1.16E+13 Schwarz criterion 30.02452

Log likelihood -3.14E+02 Durbin-Watson stat 1.717015

Teniendo el ciclo de la serie, se aplicó la metodología ABCD para encontrar lospuntos de giro. Como referencia, para poder seleccionar los puntos que están porencima y por debajo de la tendencia, se calculó una �tendencia� al ciclo, que sim-plemente es una referencia para poder marcar los puntos de giro

121 Para ver los beneficios de usar esta técnica ver Muñoz, Evelyn; Kikut, Ana Cecilia. El filtro deHodrick-Prescott: una técnica para la extracción de la tendencia de una serie. Banco Central de CostaRica, División Económica. Departamento de investigaciones económicas. Marzo de 1994.

La aproximación ABCD de la COE para la selección de puntos de giro122 se tomócomo referencia para construir una metodología para marcar los ciclos. Aunque lametodología a exponer tiene variaciones, la idea básica se mantiene. Ésta consisteen marcar los puntos de giro, es decir los picos y los valles de un ciclo, teniendocomo base unos puntos de �calentamiento� �señalan el momento antes de un posi-ble pico � y de �enfriamiento� �señalan el momento antes de un posible valle-. Lospuntos A y B señalan el �enfriamiento� de la economía, mientras que los puntos Cy D señalan el �calentamiento�.

A continuación, los pasos que se siguieron para marcar los puntos de giro, los deenfriamiento y calentamiento:

1) Encontrar los puntos que están por encima y debajo de la tendencia de la seriea la cual se le van a buscar los puntos de giro.

2) Se observa el comienzo de la serie para saber cuál es el punto de arranque:un pico, que se denotará con α, o un valle, que se marcará con β. El procedi-miento es:

� Si el punto de arranque es un pico, el primer α será el punto que sea mayorque todos los demás puntos ubicados por encima de la tendencia.

� Si el punto de arranque es un valle, el primer β será el punto que sea menorque todos los demás puntos ubicados por debajo de la tendencia

3) Los puntos que están inmediatamente por debajo de la tendencia se marcancon A.

4) Si la serie cae después de A, se marcará el siguiente punto con B. Si la seriedespués de B sigue cayendo, el punto más bajo será candidato para ser valle sicumple lo siguiente:

� Si después del punto candidato la serie aumenta y hay un punto por encimade la tendencia y superior al anterior α, entonces ese punto será el nuevo α yel punto candidato será el valle β. Si hay varios puntos por encima de latendencia y que superen el anterior á entonces el más alto de todos se esco-ge como el nuevo α.

� Si después del punto candidato la serie aumenta por encima de la tendencia,pero el siguiente punto después de ese cae por debajo de la tendencia,entonces ese punto será el pico, sin importar que no supere al anterior α.Dado este caso, el punto candidato será el valle.

122 Anas, Jacques; Ferrara, Laurent. Detecting cyclical turning points: the ABCD approach and twoprobabilistic indicators, p. 5. Conferencia 26, Taipei. 2002.

187METODOLOGÍAS Y DEFINICIONES ESTADÍSTICAS


El primer punto después del valle y que esté más cercano a la tendencia porabajo, se marca con C. Si después de C la serie vuelve a crecer, ese punto estará porencima de la tendencia y se marcará con D

2. DEFINICIONES ESTADÍSTICAS

MODELO AUTORREGRESIVO (AR)

Un modelo Autoregresivo (AR), es el que establece el comportamiento de una varia-ble en el tiempo (En este caso el del producto) explicada por ella misma en untiempo pasado, es decir el comportamiento de esta variable hoy depende de suhistoria pasada o rezagos de periodos anteriores.

MODELO AUTORREGRESIVO ESTRUCTURAL (VAR)

Un Vector Autoregresivo (VAR) es un vector formado por varios modelosautorregresivos que explican el comportamiento de una o más variables en funciónde los rezagos de una variable en particular, es decir de su historia en el pasado, yde los rezagos de otras variables, es decir la historia pasada de otras variables queconforman el vector.

VAR ESTRUCTURAL

Un VAR estructural es un vector de ecuaciones de modelos autorregresivos paradiferentes variables dependientes con la diferencia de tener la implementación deun modelo económico estructural con un sistema de restricciones para el corto olargo plazo. Un modelo económico estructural puede ser la curva de Phillips en elcual existe una relación inversa entre desempleo e inflación en donde el desempleopuede depender de su historia pasada o rezagos y de rezagos de la variable infla-ción y a su vez la inflación depende de sus rezagos y de rezagos del desempleo,conformando un modelo de VAR estructural. Así mismo en este modelo aplicado ala estimación del PIB potencial se pueden establecer choques temporales en el pro-ducto como un choque de oferta o un choque transitorio en el producto como unchoque de demanda.

MODELOS MULTIVARIADOS

Un modelo multivariado es un modelo que pretende explicar la relación de unavariable, en este caso el PIB, que depende de otras variables que la explican comoel capital, el trabajo y la inversión disponibles dentro de la economía en un perio-do de tiempo dado. Esta relación se puede modelar mediante distintos tipos de

funciones, entre ellas la más conocida es la función de producción tipo Coob �Douglas que es de la forma ttt LKY += donde Y es el producto, K es el capital yL es el trabajo. Los coeficientes α y β corresponden a la participación de los facto-res capital y trabajo dentro del producto total.

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6 2008 hábitat y el desafío de las microfinanzas

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