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Asedios a lo imposiblePropuestas econmicas en construccin

Alberto Acosta y Fander Falcon, editores

Asedios a lo imposiblePropuestas econmicas en construccin

De la presente edicin: FLACSO, Sede Ecuador Calle La Pradera E7-174 y Av. Diego de Almagro Quito Ecuador Telf.: (593-2-) 3238888 Fax: (593-2) 3237960 www.flacso.org.ec ILDIS-FES Av. Repblica 500 y Diego de Almagro Edif. Pucar, 4to. piso Telf.: (593-2) 2562103 Fax: (593-2) 2504337 www.ildis.org.ec ISBN 9978-67-105-6 Diseo de portada e interiores: Antonio Mena Imprenta: RISPERGRAF Quito, Ecuador, 2005 1. edicin: noviembre de 2005 ILDIS-FES y sus coeditores no comparten necesariamente las opiniones vertidas por los autores ni stas comprometen a las instituciones a las que prestan sus servicios. Se autoriza a citar o reproducir el contenido de esta publicacin siempre y cuando se mencione la fuente y se remita un ejemplar a ILDIS-FES

ndice

Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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PrlogoUn libro para los escpticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Javier Ponce Introduccin Juan Ponce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Otra poltica econmica, deseable y posible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Alberto Acosta y Fander Falcon Bentez Regmenes de bienestar y debate sobre poltica social en Ecuador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Alison Vsconez R. Otra economa es posible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rafael Correa La cuestin soial y la poltica pblica: algunas sugerencias para el caso ecuatoriano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Jeannette Snchez Crisis, estrategias de desarrollo y polticas econmicas alternativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Carlos Larrea 11

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Un sistema de fondos como instrumento del desarrollo . . . . . . . . . . . Pedro Pez Polticas nuevas para viejos problemas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Carlos Marx Carrasco V. La viabilidad de una poltica redistributiva, articulada al eje de las microfinanzas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hugo Jcome La construccin de una macroeconoma con cimientos ecolgicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fander Falcon Bentez Deuda externa y globalizacin financiera. Una lectura desde la Economa Poltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pablo Dvalos Post Bretton Woods: los problemas de la economa global, y el tribunal internacional de arbitraje de deuda soberana . . . . . . . . . Oscar Ugarteche y Alberto Acosta Nota sobre los autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Presentacin

A fines de la dcada de 1990, el Ecuador atraves una grave crisis econmico-financiera que desemboc en una medida inusitada de poltica econmica: la dolarizacin. Frente a las expectativas de sus promotores, los resultados han tenido distintas interpretaciones. Aunque contando con cierta estabilidad de precios, a pesar de la prolongada crisis poltica, y habiendo neutralizado los temores de hiperinflacin que se presuman luego del colapso bancario, el conjunto de las decisiones econmicas no logr revertir la grave situacin de pobreza y desempleo que enfrenta la poblacin y, los indicadores de desarrollo humano y equidad en el Ecuador se han deteriorado. La insercin ineficiente de la economa ecuatoriana en los mercados mundiales, sumada al contexto de la globalizacin y, a las polticas de carcter discrecional dirigidas a proteger intereses especficos, ha golpeado al pas en forma simultnea. La competitividad empresarial no ha mejorado y la necesidad de buscar formas alternativas de subsistencia ha provocado la emigracin masiva de muchos ecuatorianos. Los autores del libro que presentamos, editado por Alberto Acosta y Fander Falcon, se han propuesto un desafo: el ejercicio de pensar y reflexionar la economa ecuatoriana desde una perspectiva heterodoxa, que busca, en primer lugar, encontrar desarrollos tericos aplicables al Ecuador, diversos y contradictorios con el pensamiento neoclsico; intenta, adems, proponer nuevos planes concretos de poltica.

La obra se inscribe en un conjunto de valores que apuestan a la posibilidad de implementar un ordenamiento econmico ms democrtico, justo y equitativo en el Ecuador.

Adrin Bonilla Director FLACSO-Ecuador

Michael Langer Director ILDIS-FES

Prlogo

Un libro para los escpticos

Javier Ponce C.

Introducir un libro puede presuponer el asumir sus contenidos frente al lector. Ese sera el destino de una introduccin, pues no puede emitir juicios de valor previos sobre cada una de las tesis all expuestas; y resulta cansino resumir los argumentos como si los lectores necesitaran de alguien que les simplifique la lectura, o si el autor o los autores acudieran a un tercero que les organizara el discurso. Una introduccin puede ser una invitacin a leer, en este caso, un conjunto de textos de unos cuantos autores por los que yo puedo poner mi mano al fuego. Creo en su honestidad intelectual. Ninguno de ellos ha confundido sus intereses personales con los pblicos y del pas, prctica tan corriente entre nosotros cuando mezclamos de tal forma los ingredientes hasta que surja una indita mojigatera la de aquellos que hablan de los intereses nacionales desde las oficinas de las petroleras o reclaman airados por una seguridad jurdica que consagre y perennice lo que en el pasado, consiguieron del Estado entre las sombras. En este libro, los autores se han propuesto derrotar el pesimismo, razn por la cual leo los textos con pinzas, para salvar en lo posible el escepticismo que sufro y que es mi nica fortuna, porque me salva de darme unas cuantas veces con la piedra en los dientes. En el ltimo tiempo, en el Ecuador han surgido algunos intentos por mirar, desde el Estado, hacia otros costados. Si mirbamos hacia el Norte, a alguien se le ocurri que era posible mirar hacia el Sur. Si un profeta menor proclam, antes de darse a la fuga, que no exista mejor poltica social que una buena poltica macroeconmica, alguien propuso lo contrario: que no

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Javier Ponce C.

exista mejor poltica econmica que una buena poltica social. Si los nombres de los responsables fantasmas de la crisis financiera de 1998 merecan el secreto y el anonimato, hubo quien tuvo el coraje de publicarlos an a riesgo de equivocarse. Si hay quienes proclaman, desde sus corbatas, que el pas debe honrar sus deudas, por all surgieron unos que afirman que posiblemente las deudas son ilegtimas, son producto de complicidades inaceptables, vergonzosas; que antes que las deudas, hay que honrar las vidas humanas sacrificadas por honrar las deudas. Son formas, evidentemente audaces, de mirar el futuro, de romper con la antigua costumbre de mantenerse en los errores, pues si bien son tales, nos dicen desde el poder, son errores seguros, sobre cuyos fracasos se puede confiar sin riesgo alguno. No hay espectculo ms triste que el de los gobernantes que no se atreven a dudar, que no ponen en tela de juicio las falacias que sostienen el poder, que prefieren seguir cometiendo los mismos errores antes que arriesgar alternativas. Personalmente, encuentro pocas miradas tan tristes como las de aquellos a los que el pragmatismo les ha acabado provocando telaraas en los ojos, y no pueden ver con otra perspectiva que cerrar el ao con los nmeros cumplidos, aunque por ms all de los nmeros, se desate la crisis. Qu hipcritas resultaban esos analistas financieros cargados de hojas de vida y de pasados lcidos, que se opusieron al desmonte del FEIREP por el temor a que las inversiones sociales fueran a saco roto y no a las seguras arcas de los tenedores de papeles de deuda. Nunca antes hablaron del peligro del gasto social. No les preocupaba, porque felizmente nunca ha existido una poltica social que perturbara sus propsitos. Total, ya se encargan los emigrantes, con sus remesas, en cubrir el dficit social de los ecuatorianos. Encuentro que una de las razones para leer este libro, es que nos demuestra que el pensamiento y la accin humanas no se organizan en casilleros. Que no somos, los hombres, muebles de cajonera en los que un cajn no comparte con el vecino, a veces, ni las polillas. No. Este libro intenta encontrarle a la macroeconoma la horma del zapato en la ecologa, y explicar que las finanzas no son incompatibles con la distribucin de la riqueza. O, proponer que el debate de la deuda externa nos concierne a todos, aunque no seamos ni funcionarios del Banco Central con intereses comprometidos en los grandes intereses financieros, ni banqueros ni tenedores de papeles.

Prlogo: Un libro para escpticos

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Hay audacia cuando, desde el Estado, se intenta lo prohibido. Hay audacia en estos textos cuando proponen otros caminos prohibidos. Hay audacia en este libro. Est escrito para quienes creemos que el Ecuador no es un pas viable, para los que desconfiamos del futuro, para los que nos dolemos de las desvergenzas del poder y hemos perdido fe en el cambio. Si usted, lector, es uno de los nuestros, intente la lectura de este libro. Siempre queda un resquicio de esperanza.

Introduccin

Juan Ponce

Toda sociedad tiene el derecho a discutir su destino; a discutir adonde quiere llegar y a travs de que medios. Una parte de esta discusin tiene que ver con el tipo de modelo de desarrollo que se quiere aplicar. Incluso, hay quienes van ms all y cuestionan la propia nocin de desarrollo como tal. Si creysemos en la utopa habermasiana, en este proceso de discusin argumentativa se debera imponer el mejor razonamiento. En la sociedad ecuatoriana no ha existido un espacio de discusin con tales caractersticas. A lo sumo, y en contadas ocasiones, se ha llegado a discutir los medios para alcanzar determinados fines, prefijados de antemano, en relacin con el actual modelo de desarrollo del pas. Hay dos razones fundamentales que han apoyado la existencia de este vaco. Por un lado, existe un encapsulamiento de las decisiones fundamentales de la sociedad en grupos reducidos de poder. Las decisiones ms importantes, relacionadas con el modelo de desarrollo del pas, as como con su poltica econmica, no han sido abiertas a una discusin amplia y participativa que genere un espacio de disputa argumentativa. Por otro lado, desde la propia sociedad civil no existen propuestas concretas y viables que interpelen al actual modelo de desarrollo y a la poltica econmica y que logren constituirse en planteamientos alternativos. Solo nos hemos quedado en la protesta sin propuesta. Este libro inicia un proceso de construccin de una poltica econmica alternativa con miras a generar dicho espacio deliberativo. Hay que mirarlo como el primer paso de un gran proceso harto complejo. Luego de una primera ronda de diagnstico de la situacin actual, as como de las

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Juan Ponce

particularidades de las polticas de ajuste y estabilizacin aplicadas en el Ecuador, como lo plantean Carlos Marx Carrasco, Alberto Acosta y Fander Falcon, se articulan cuatro grandes reas temticas en bsqueda de elementos alternativos. Una primera rea tiene que ver con la creacin de instrumentos de poltica macroeconmica internos destinados a enverdecer la economa, como lo plantea Fander Falcon, o a la creacin de una nueva arquitectura financiera para promover el desarrollo en el Ecuador, como lo argumenta Pedro Pez; as como las lecciones que deja la experiencia en el Ministerio de Finanzas para Rafael Correa, y la posibilidad de contar con mecanismos de microcrdito para emprendimientos populares como lo plantea Hugo Jcome. Una segunda rea tiene que ver con el tema de la deuda externa y su manejo. En este sentido resalta la propuesta de crear un tribunal internacional de arbitraje de la deuda externa soberana, sostenida por Oscar Ugarteche y Alberto Acosta. Una tercera lnea de anlisis tiene que ver con las relaciones entre poltica econmica y bienestar. En esta rea se encuentran los artculos de Carlos Larrea, Alison Vsconez y Jeannette Snchez, en los cuales se realizan propuestas para alcanzar una mejor articulacin de la poltica econmica con la poltica social, en la que la poltica socio-econmica se base en la inclusin de la poblacin a la dinmica del desarrollo va insercin productiva. Por ltimo, un cuarto eje temtico tiene que ver con la globalizacin y sus efectos en el desarrollo. El artculo de Pablo Dvalos permite tener una idea de las implicaciones de la globalizacin, desde un enfoque de economa poltica. Como ya se mencion arriba, este es un primer paso en la construccin de un espacio deliberativo en el cual se puedan discutir diferentes opciones de desarrollo y de poltica econmica para el Ecuador. El trabajo recin empieza.

Otra poltica econmica, deseable y posible

Alberto Acosta y Fander Falcon

Una estrategia de reformas que prometi crear una prosperidad sin precedentes ha fracasado de una manera casi sin precedentes... Los resultados han sido peores de lo que muchos de sus crticos teman: para gran parte de la regin, la reforma no solo no ha generado crecimiento, sino que, adems, por lo menos en algunos lugares, ha contribuido a aumentar la desigualdad y la pobreza. Joseph Stiglitz, Premio Nobel de Economa 2001

El neoliberalismo y los alcances del Consenso de Washington La teora neoclsica, que se remoz en lo que ahora se conoce como neoliberalismo, constituye la corriente dominante en la economa, y por tal motivo se auto proclama en forma arrogante como la doctrina fundamental -el mainstream-, usualmente admitida y ensalzada en los crculos acadmicos, en los organismos internacionales y en los espacios de decisin poltica y econmica. El propsito central de este artculo es develar las falacias del neoliberalismo y su fracaso en el Ecuador, desde el punto de vista del desarrollo humano y sostenible. Otro eje fundamental de este documento es plantear que s es posible y deseable una poltica econmica heterodoxa o no conforme con la ortodoxia imperante. El neoliberalismo es una ideologa arraigada en el pensamiento latinoamericano, en especial en sus elites dominantes, detrs de la cual se parapeta

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una determinada prctica poltica que pretende reducir al mnimo posible la intervencin del Estado. Si se examina con mayor detenimiento el contenido de la elegante y formalizada fachada de la doctrina neoliberal, difcilmente se podr encontrar un pensamiento ms ideolgico (Falcon y Oleas 2004). Tras un conjunto de supuestos cuestionables, se elaboran modelos que pre t e n d e n explicar una realidad que se desconoce o se ignora. A veces, cuando el neoliberalismo falla en su capacidad explicativa, se tiende a afirmar con desfachat ez que la realidad est equivocada y no los modelos que la interpre t a n . El neoliberalismo constituye un nuevo dogma, y cualquier idea opuesta se convierte en una apostasa comparable a aqullas proscritas en el medioevo, a pesar que muchas veces las grandes herejas constituan el pensamiento iluminado de la poca. Los grandes defensores de estos intereses, o el remozado tribunal de la inquisicin, son los organismos multilaterales, el establishment econmico internacional, los especuladores y tenedores de papeles de deuda, los economistas ortodoxos y conservadores, que actan como corifeos de estos intereses. Estos comisarios de la Inquisicin persiguen a los nuevos herejes, es decir, a todos aquellos que tengan relacin con un pensamiento econmico heterodoxo, con el ltigo de la ignorancia y el simplismo econmico contable. En una sociedad de constantes pugnas distributivas y polticas entre las facciones de su burguesa, esta ideologa adquiere dinmica propia, que bien podra calificrsela de neoliberalismo criollo (Falcon y Oleas 2004). Y esta dinmica propia encuentra su marco referencial en las propuestas de poltica econmica impulsadas por el llamado Consenso de Washington1. A las propuestas econmicas vigentes, que configuran la lgica y la prctica de las polticas de estabilizacin y los programas de ajuste neoliberales, se las conoce como el Consenso de Washington -como lo denomin John Williamson, a principios de los aos noventa. Este recetario recoge las medidas ortodoxas del Fondo Monetario Internacional-FMI, del Banco Mundial y dems organismos multilaterales de crdito (Banco Interamericano de Desarrollo-BID, Corporacin Andina de Fomento-CAF, etc.), as como la posicin del gobierno norteamericano y de los conglomerados transnacionales de mayor influencia global, sobre todo de los Estados Unidos.1 Muchas de las reflexiones expuestas en este artculo se basan en la Antologa de Economa (Falcon y Oleas 2004), en la Breve Historia Econmica del Ecuador (Acosta 2001a) e incluso en Inflacin, En foque y Polticas Alternativos para Amrica Latina (Schuldt y Acosta 1995).


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Sin profundizar en los detalles del CW2, vale la pena rescatar diez componentes bsicos de su recetario: Austeridad y disciplina fiscal; Reestructuracin del gasto pblico; Reforma tributaria; Privatizacin de las empresas pblicas; Establecimiento de un manejo cambiario competitivo; Liberalizacin comercial; Desregulacin del mercado financiero y apertura de la cuenta de capitales; Apertura sin restricciones a la inversin extranjera directa; Flexibilizacin de las relaciones econmicas y laborales; Garanta y cumplimiento de los derechos de propiedad privada.

No slo cuentan medidas monetaristas de corto plazo. Son medidas que forman parte de una estrategia global para la reestructuracin de la economa internacional, dentro de la racionalidad del propio sistema capitalista. Con este recetario se busca garantizar la participacin de los pases empobrecidos del Sur en la divisin internacional del trabajo: la globalizacin, vendida en forma simplona como si se tratara de un proceso nuevo, cuando en realidad es una fase del proceso de mundializacin del capitalismo. Si bien, en el recetario no aparece explcitamente el tratamiento de la deuda externa, la aplicacin de la frmula tiene en la mira garantizar el servicio de dicha deuda, cuya renegociacin se ha transformado en eficaz palanca para imponer el mencionado Consenso. Actores fundamentales en este proceso han sido y son las instituciones financieras internacionales, a la cabeza el FMI y el Banco Mundial, cuyas condicionalidades cruzadas son determinantes para la fijacin de las polticas econmicas. Sin la aprobacin de las polticas econmicas por parte de estas instituciones, difcilmente un pas recibe crditos, incluso se limita el ingreso de inversiones extranjeras. La accin de estas instituciones es com2 Los efectos del Consenso de Washington en Ecuador se pueden consultar, entre muchos otros autores, en Schuldt (1992 y 1994), Salgado (1995), Schuldt y Acosta (1995), Jcome (1997), Larrea (1997 y 2004), Carrasco (1998), Acosta (1999, 2000, 2001), Gallardo (2003), Correa (2004), CAAP (1993-2005), ILDIS (2001-2005).

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plementaria con el trabajo que despliega el Club de Pars, al cual hay como acceder para reestructurar las deudas bilaterales, siempre que se cuente con su aprobacin. La estabilizacin y el ajuste no estn dirigidos solamente a reducir la inflacin o a asegurar el crecimiento econmico de largo plazo de los pases empobrecidos del Sur. Ms bien, son mecanismos que apuntan a transformar las economas nacionales en funcin de la nueva divisin de trabajo internacional y que, en una primera instancia, han asegurado los mercados para los productos provenientes de los pases centrales, al tiempo que recogen recursos financieros a travs del servicio de la deuda externa, repatriacin y fuga de capitales, remisin de utilidades y otros pagos como regalas. El incremento de las exportaciones de esos pases sirvi para sanear su balanza de pagos y para suavizar la recesin y las altas tasas de desempleo internos, al tiempo que aprovechaban la oferta de productos agrcolas y minerales a bajos precios, provenientes de los pases empobrecidos. El mercado mundial, como resultado de todos los cambios experimentados en estos ltimos aos, es ms propicio para las exportaciones de los pases industrializados que para las de los pases empobrecidos del Sur; exportaciones que -como las agrcolas- son protegidas con enormes subsidios. En aadidura, la transferencia de recursos desde los pases latinoamericanos -incluyendo la amortizacin de la deuda externa- sirvi para financiar la revolucin tecnolgico-organizativa en curso en los pases centrales. El estrangulamiento de las balanzas de pagos de las economas empobrecidas del Sur se expres, de inmediato, en transferencias negativas netas de recursos. Amrica Latina export capitales y ahorro interno durante la dcada del ochenta mientras se buscaba un mecanismo permanente de solucin. Luego vinieron las reformas, atrayendo flujos para las privatizaciones, as como movimientos de capital de corto plazo entre 1991 y 1997; y, finalmente otra vez flujos negativos. No haba conciencia que la tasa de crecimiento de las economas lderes era progresivamente menor y que cualquier modelo orientado hacia las exportaciones, en un mundo con menos crecimiento anual durante varias dcadas, podra traer aparejados problemas. En cualquier caso, si muchos pases entraban al mercado global a exportar lo mismo, la probabilidad de que los precios de esos productos bajaran, era muy factible (Ugarteche, 1997). A primera vista, fue un error de diagnstico pensar la depresin latinoame-


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ricana de los aos ochenta como el resultado de la estrategia de industrializacin a travs de la sustitucin de importaciones y no de la crisis mundial en curso y de la reestructuracin productiva en las economas centrales, mientras transcurra un cambio de paradigma productivo: de uno basado en el petrleo a uno basado en el conocimiento. En el momento que se habl de la nueva economa, a mediados de la dcada del noventa, era tarde para remediar el error de diagnstico. Como se ver a continuacin, el Ecuador, durante todos estos aos e independientemente de los diversos grados de coherencia entre la teora y la prctica, aplicando siempre ms de lo mismo y sin preocuparse por las irracionalidades del modelo, se mantuvo dentro del movimiento de reordenamiento liderado por el capital financiero internacional. Al haber abandonado su opcin nacional, mejor dicho una potencial respuesta nacional, el Ecuador se avino al funcionamiento de la economa internacional dentro de un esquema pasivo que precipita y consolida la transnacionalizacin. El motor de este fenmeno no es, como alguna mente ingenua podra creer, el simple resultado de una confabulacin internacional empeada en sojuzgar a las naciones ms dbiles, sino que se explica por la lgica del sistema capitalista, que en la actualidad procesa una nueva forma de reorganizacin poltica y econmica del mundo. Para conseguir esa reinsercin se acept, en la prctica, la necesidad de hacer competitiva la mano de obra nacional, por medio de la programada depreciacin del poder adquisitivo de los salarios y por la mayor flexibilizacin de la legislacin laboral. Se acept la reprimarizacin de la economa al regresar a las ventajas comparativas naturales generadoras de alta renta; al tiempo que se desechaba la posibilidad de instaurar, al menos, un esquema de largo aliento para la consolidacin de aquellas lneas productivas, donde el pas, en forma dinmica, poda volverse competitivo. En definitiva, se consolidaron actividades con bajo perfil tecnolgico y, por ende, con muy escasa o ninguna incidencia internacional. Por igual, se avanz en el dogmtico desmantelamiento del Estado enarbolando la muletilla de su ineficiencia estructural, cuando lo que estaba en juego, a ms de los negocios de las privatizaciones, era la eliminacin de una forma de Estado que pudiera conve rtirse en uno de los ejes de un proceso nacional de desarro l l o. Desde esa perspectiva, se ha satanizado el papel del Estado, al que se le presenta como una institucin que,

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flotando ms all de fracciones de clase, intereses y estructuras econmicas, habra gozado de una autonoma que provoc la crisis que se vive desde los aos ochenta. As, a partir de una crtica al fracaso del modelo de industrializacin, se abre la puerta a una nueva modalidad de acumulacin primario-exportadora-moderna, acompaada evidentemente de un nuevo Estado, otra poltica econmica y alianzas dominantes diferentes. Este nuevo tipo de acumulacin encuentra en el neoliberalismo su expresin prctica e incluso ideolgica, con resultados lamentables para la gran mayora de la poblacin latinoamericana (Stiglitz, 2004). La versin del neoliberalismo criollo El Ecuador, a pesar de seguir en gran medida las recetas del Consenso de Washington, ha sido considerado como un pas reacio al ajuste. Las instituciones financieras internacionales le incluyeron en su lista de pases rezagados. Por supuesto, quienes impulsan estos ajustes casa adentro, haciendo eco de dichas aseveraciones, han presionado por su profundizacin. Las sucesivas reacciones sociales y la falta de coherencia de las elites dominantes, que limitaron una aplicacin an ms rigurosa y completa del modelo neoliberal, podran explicar estas apreciaciones. Sin embargo, la economa ecuatoriana, como la de otros pases de la regin, ejecut y sufri el recetario del ajuste. Es ms, en algunos mbitos, el ajuste ha ido ms all del promedio latinoamericano; por ejemplo, en el mbito de la apertura de la cuenta de capitales. Desde inicios de los aos ochenta, con diversos grados de coherencia e intensidad, en el Ecuador se adopt una concepcin aperturista y liberalizadora de inspiracin fondomonetarista / bancomundialista, impuesta a travs de mltiples mecanismos y, ms an, de chantajes externos e internos. La recuperacin de los equilibrios macroeconmicos, para retomar en forma espontnea la senda del crecimiento y la distribucin de los frutos del progreso, fue el leitmotiv del manejo econmico, mientras se introducan cambios estructurales en la economa. Una pieza fundamental de este proceso fue la accin sistemtica del


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FMI y del Banco Mundial, respaldada por un manejo propagandstico que combinaba el discurso de la inevitabilidad de las polticas, el atraso que tendra el Ecuador en relacin con los otros pases latinoamericanos y que negaba la existencia de alternativas. En este contexto, no han faltado voces que nieguen la aplicacin del ajuste en el Ecuador o que, an cuando acepten que ste se ha producido, habra sido insuficiente, provocando, por tanto, ms efectos negativos que positivos. Estas visiones fundamentalistas se complementan con una suerte de masoquismo bastante generalizado: si las medidas adoptadas no son extremas, el ajuste es tibio o insuficiente; y, si se retrocede o flaquea, no faltan las advertencias sobre el desastre que se avecina. Masoquismo compartido por muchas fracciones sociales y empresariales, an por aquellas perjudicadas por la aplicacin de dichas polticas. Como corolario casi lgico para la imposicin de esta ideologa -neoliberal- no ha faltado el terrorismo econmico3, una de cuyas expresiones ms destacadas fue la campaa pro-aceptacin de la dolarizacin oficial de la economa, impuesta en enero de 2000, en un momento desesperado, como la mejor y nica alternativa para enfrentar una supuesta hiperinflacin (inexistente por cierto); un fantasma que volvera a rondar si se opta por sa3 Como manifiestan Acosta y Schuldt (2000a), se entiende como terrorismo econmico -tcnicamente hablando- la accin de cualquier persona, medio de comunicacin, institucin, poltico, gobernante u organismo internacional (todos de prestigio y audiencia entre lderes de opinin) que difunde noticias u opiniones infundadas o carentes de constatacin emprica que pueden llevar a la poblacin a adoptar comportamientos y actitudes que hagan realidad el rumor que han corrido o que alienten la aceptacin de posiciones sumisas frente a situaciones supuestamente inevitables. Esto, por ejemplo, sucede cuando de manera irresponsable o tendenciosa se divulga, sin fundamento alguno, que escasear el aceite o el arroz, con lo que la poblacin -a travs del correo boca/boca- se abalanza sobre estos productos...con lo que a la larga terminan escaseando efectivamente y, para colmo, dndole la razn a quien afirm el hecho originalmente! Robert Merton ha denominado este proceso como el Teorema de Thomas, en honor a quien relat la experiencia de un banco pueblerino norteamericano que quebr porque circul el infundado rumor de que iba a quebrar, con lo que los depositantes retiraron sus dineros haciendo quebrar efectivamente a la slida institucin financiera en cuestin. Se trata, por tanto, de profecas autocumplidas y que tanto dao hacen a la economa (peores que los que ejercen quienes en un cinema abarrotado gritan Fuego!). Lo mismo vale para fenmenos macroeconmicos, cuando alguien amenaza con determinados hechos (como decir que estbamos con un pie en la hiperinflacin), que an no se presentaban o que tampoco se perfilaban, con el fin de sensibilizar a la opinin pblica para procesar una sumisa aceptacin de determinadas polticas econmicas. Como es evidente para cualquier economista, ms an en presencia de expectativas racionales (ms que adaptativas), hoy en da es esencial ser muy responsable cuando se hacen declaraciones y, ms an, pronsticos (sobre todo, si no estn basados en sustentos slidos, sean tericos o empricos).

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lir de la dolarizacin... igual fantasma se esgrimi para justificar el congelamiento bancario en marzo de 19994. Todo este esfuerzo sustent un manejo destinado a la aceptacin de una lgica que ajust al pas de acuerdo a las necesidades del capitalismo mundializado y lo desajust en trminos de lo que pudo haber sido un desarrollo ms equilibrado. El ajuste en el Ecuador no puede ser puramente catalogado como un experimento fallido por incompleto, menos an por inexistente. El Ecuador ha experimentado un ajuste tortuoso (Thoumi y Grindle, 1992), pero ajuste al fin. Tngase en mente que no es posible conseguir la aplicacin total de ningn modelo econmico. Lo que cuenta es la tendencia y sta, en el caso del tortuoso ajuste ecuatoriano, es inocultable: el pas ha caminado y transita an por la senda del ajuste neoliberal. La aplicacin del neoliberalismo criollo a travs de las polticas de ajuste y estabilizacin provoc pobreza y exclusin social, desequilibrios macroeconmicos, un escaso crecimiento econmico por habitante en trminos reales, ineficiencia en el manejo de las finanzas pblicas, dficit comercial y presupuestario, quiebra institucional, poco incentivo para el despliegue de las actividades privadas, y un cmulo de conflictos distributivos locales y nacionales de difcil superacin en el corto plazo. Varios estudios demuestran que las polticas de ajuste no solo seran difciles de aplicar, sino intrnsicamente explosivas y constituiran en s mismas factores de desestabilizacin social, en la medida en que no contemplan aspectos distributivos ni consideran las condiciones reales del juego democrtico (Pez, 2000). La historia del Ecuador de las ltimas dos dcadas, sobre todo a partir de 1992, es nica. Una economa pequea y abierta sometida al ajuste estructural y a un aceptable programa ortodoxo, en grado suficiente como para facilitar una renegociacin de su deuda externa en el Plan Brady, cay luego en la ms profunda crisis econmica que se recuerde. Desde 1992, agravada por la confrontacin limtrofe con el Per (1995), una serie de even4 De la bibliografa existente sobre el tema se podra consultar, entre muchos otros textos, en Acosta (2000, 2001b y 2004), Valencia (2001, 2004, 2005), Lucio Paredes (2000), Carrasco (2001), Marconi y otros (2001), CORDES - CAF (2002), Beckerman y Solimano (2003), Rosero (2003), Larrea (2004), Dvalos (2004). Varios de estos autores han elaborado algunas reflexiones de cmo salir de la dolarizacin.


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tos econmicos y extraeconmicos armaron el escenario en el que se perdera otra media dcada, antes de decidir apresuradamente la auto mutilacin de la poltica monetaria. El subsiguiente periodo, percibido por muchos como ms apropiado para el desarrollo, sobre todo por el irrepetible escenario internacional, encubre, sin embargo, varios factores que no han sido solucionados y que pueden marcar el lmite de la precaria estabilidad lograda con la dolarizacin. La poltica y economa del ajuste ejecutadas por Oswaldo Hurtado, Len Febres Cordero y Rodrigo Borja, entre 1982 y 1992, han sido calificadas como tortuoso camino (Thoumi y Grindle, 1992), pues, por un lado, est el patrn de reformas en el que, con frecuencia, se realizan los cambios, pero en forma simultnea se erosionan al ser alterados o eliminados en respuesta a una variedad de presiones polticas y econmicas y, en ciertos casos, debido a choques externos o catstrofes naturales. Mientras las elites iniciaban cambios, los grupos de presin, partidos polticos, y las protestas populares buscaban deshacerlos. Los difciles problemas de instrumentacin y sostenibilidad de las polticas de ajuste de la dcada de los ochenta se agudizaron en los aos noventa. Pero, gracias al dominio de las instituciones de Bretton Woods -y con el a val del ideario del Consenso de Washington- el ajuste y la estabilizacin como objetivos prioritarios se pro f u n d i z a ron en la dcada de los nove n t a . Una vez ms, como haba sucedido durante las dcadas de los aos cuarenta y cincuenta, se destac la importancia del crecimiento, sustentndolo ahora en el sector extractivo. Al patrn de acumulacin basado en una estrategia de industrializacin va sustitucin de importaciones sucedi otro de reprimarizacin de la economa, a partir de su liberalizacin, flexibilizacin, a p e rtura y privatizacin. La estabilizacin macroeconmica (estabilizacin de precios, cabra sealar) devino en el factor clave y los diferentes pro g r amas de estabilizacin -en ocasiones abortados en medio del conflicto poltico, con excepcin del aplicado en septiembre de 1992- se validaron con el argumento de que era necesario poner la casa en ord e n. Primero, deban corregirse los desequilibrios macroeconmicos provocados por las crisis externas de pagos; luego, se impulsara el crecimiento y slo entonces, en una t e rcera etapa se poda esperar que se pro d u zca el goteo, la redistribucin. La dcada final del siglo XX presenta dos etapas. En la primera (199295), luego de casi tres aos de mantener el statu quo heredado de la dcada

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previa (el ajuste se inici con las parciales reformas tributaria y laboral, y con el inicio de la apertura comercial en el marco del Pacto Andino, ahora Comunidad Andina), se aplic un programa de estabilizacin que trat de romper las expectativas inflacionarias, eliminar el dficit fiscal, atraer inversin extranjera y reducir el Estado. Este proceso fue seguido por una segunda etapa, de recesin y crisis general agravada por el fenmeno de El Nio (1997-98), que trat de resolverse mediante la dolarizacin unilateral de la economa en enero del ao 2000 (Falcon y Oleas, 2004). Tras ms de diez aos de crisis de deuda y con una frgil democracia, luego de finalizar el rgimen social-demcrata de Rodrigo Borja (19881992), se propuso retomar un ritmo de crecimiento similar al de la dcada de los aos setenta, cuando la economa alcanz una tasa promedio de alrededor del 9%, sustentada en la explotacin del petrleo. El programa, el nico que se mantuvo durante dos ejercicios fiscales, fue ejecutado en el rgimen conservador de Sixto Du r n - Balln desde el 3 de septiembre de 1992 y se bas en el ajuste fiscal para romper la inercia inflacionaria (que oscilaba a l rededor del 50% en promedio en los cinco aos anteriores), en la re c u p eracin de re s e rvas monetarias internacionales y en la reduccin de la vo l a t ilidad cambiaria. El tipo de cambio, que tras una devaluacin despro p o rc i onada se determin en una tasa fija, deba operar como ancla de la inflacin. No es mera coincidencia semntica que este programa se haya llamado Plan Macroeconmico de Estabilizacin (Banco Central del Ecuador, 1992). Evidentemente, no se trataba de un rgimen reactivador o distributivo. Aunque tarde (como suele suceder en el pas), se haba impuesto la cultura de la estabilizacin, incluso como anestsico para contrarrestar el deseo de cambio social (Falcon y Oleas, 2004). Los problemas estructurales como la distribucin del ingreso no se consideraron y, si stos experimentaron algn efecto positivo, fue ms bien como un subproducto de la reduccin de la inflacin. Luego de las medidas econmicas de septiembre de 1992, se expidieron adems nuevas normas sobre inversin extranjera y sobre contratos de transferencia de tecnologa, marcas, patentes y regalas. La zona de libre comercio con Colombia y Bolivia se ampli a Venezuela. Tambin se reform la Ley de Hidrocarburos. En 1994, mientras la crisis mexicana y el efecto tequila esparcan sus consecuencias, se aprob la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero que liberaliz los negocios bancarios. La capacidad de control de la su-


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perintendencia se abandon al arbitrio de la asociacin bancaria privada; se consolidaron varios grupos financieros a travs de crditos vinculados hasta en un 60% del patrimonio tcnico de los otorgantes. Este plan de estabilizacin estuvo acompaado de una sinuosa y parcial desinversin pblica. Este programa se trunc a causa de los combates fronterizos de enero y febrero de 1995; y, por los conflictos entre las oligarquas nacionales, exacerbados por la propuesta ortodoxa de Alberto Dahik, intrprete criollo de la economa de mercado neoliberal quien, acusado de corrupcin, debi huir del pas. Despus de un dbil interinazgo, el ascenso al poder del rgimen demcrata cristiano de Jamil Mahuad estuvo signado por el conflicto social y poltico. El fenmeno de El Nio, la irresponsabilidad financiera, el desgobierno y la corrupcin condujeron al pas a la peor crisis de su historia econmica. Presionado por los partidos polticos, cuyos bastiones electorales se encuentran en la regin de la Costa ecuatoriana, en diciembre de 1998 el gobierno garantiz ilimitadamente los depsitos en el sistema financiero. La flamante autonoma del Banco Central del Ecuador salt en pedazos frente a los intereses de la oligarqua bancaria. La emisin monetaria se desboc, lo que no impidi la quiebra de ms del 50% de los bancos, pero imposibilit seguir pagando los bonos Brady. En julio de 1999 se bloquearon los flujos internacionales de capital y, al final del ao, el producto interno bruto haba cado ms del 7%. El escenario para implantar la dolarizacin estaba listo. Sin estudios ni debates previos, la dolarizacin se impuso en enero de 2000, en una atmsfera de profunda crisis de gobernabilidad. Esta decisin difcilmente podra identificarse con los modelos de ajuste estructural inspirados en el Consenso de Washington. Para comprenderla, ms que una evaluacin de poltica econmica, se requiere estudiarla desde la economa poltica. Sin embargo, ha cumplido varios de los objetivos propios del ajuste estructural. Tras cinco aos de aplicacin de la dolarizacin, medida extrema y deliberada por la profunda crisis del sistema financiero de 1999, los resultados son magros. En dolarizacin, la oferta monetaria es en gran medida endgena, depende del saldo de la balanza comercial y del flujo neto de divisas por el pago de intereses, transferencias y deuda, de tal forma que se genera una mayor dependencia de los recursos de las organizaciones financieras internacionales. La dolarizacin se sostiene por las remesas de los emigrantes,

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los altos precios del petrleo y ms recursos externos va endeudamiento externo, sobre todo privado. Esto significa que estn intactos los mecanismos que pueden llevar a una nueva crisis econmica. Hay una adiccin al endeudamiento externo, pese a contar con ahorro interno, y hay un claro boicot tcnico, nacional e internacional, cuando se plantean polticas soberanas de desendeudamiento y diversificacin de fuentes de financiamiento externas. Qu ocurrira si adviene la fase descendente del ciclo econmico por una cada de los precios del petrleo, un impacto externo en los precios de nuestros principales productos de exportacin o un desastre natural? Es necesario elaborar un plan de contingencia que genere estabilidad, fomente el desarrollo y reduzca el riesgo. Incluso sin que se introduzca en el anlisis el efecto de una crisis externa, la actual realidad de la sociedad y del aparto productivo reclaman por polticas alternativas a las que se han mantenido hasta ahora. Para ello, hay que proponer reglas macroeconmicas y fiscales claras, una de ellas es que no se puede simplemente salir de la dolarizacin para generar ganancias espurias va devaluaciones5. La pregunta pertinente, entonces, podra ser: se podr mantener la dolarizacin? a qu costo? La dolarizacin adolece de varios problemas medulares, el ms grave es de orden estructural y afecta la economa del pas en el largo plazo: la productividad. En la coyuntura, si la dolarizacin fue una camisa de fuerza para una poltica monetaria alienada por el salvataje bancario, el FEIREP (Fondo de Estabilizacin, Inversin, Reactivacin Productiva y Reduccin del Endeudamiento Pblico) redujo al ministro de Economa y Finanzas a la calidad de cajero del gasto pblico, oficio que puede ejercer con suficiente discrecionalidad para exacerbar la pugna distributiva o dar prioridad a los rubros de egreso de su preferencia; por lo tanto, la reforma a este fondo fue altamente positiva. De la misma manera, el ancla nominal extrema no ha logrado modificar la conducta de los agentes, pues los problemas distributivos siguen arbitrndose como cuando no se haba perdido la relativa soberana monetaria que procuraba un banco central emisor. Esto conduce a otro problema, el de la gobernabilidad de una sociedad que ha tenido siete mandatos en los ltimos ocho aos y que ha modificado su Constitucin (1998) tratando de dotar a la sociedad de mayor estabi5 En Ecuador se ha pensado en varias ocasiones cmo salir de manera ordenada de la dolarizacin. Ver Acosta (2004) o la propuesta de una unin monetaria regional de Correa (2005).


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lidad poltica. Tanto la limitada representatividad poltica, como la bsqueda de un nuevo modelo de Estado -descentralizado y desconcentrado-, sin el consenso ni los compromisos necesarios, han erosionado la estructura institucional del pas, incrementando la incertidumbre y promoviendo el disenso social hasta niveles crticos. En el largo plazo, el resultado de la interaccin de todos estos factores podra asimilarse al modelo propugnado por el neoliberalismo de la globalizacin, aunque con aparentes disonancias. Este modelo, en una sociedad de constantes pugnas entre las facciones de su burguesa, adquiere una dinmica propia que podra calificarse de neoliberalismo criollo. 3. El saldo del ajuste neoliberal A pesar de todos los problemas acumulados que han golpeado severamente a la economa ecuatoriana, el saldo del ajuste neoliberal es funcional a las demandas del capital financiero internacional. Ecuador, como los otros pases de la regin, se encuentra en una posicin de mayor sumisin y dependencia que hace dos o ms dcadas. De una u otra manera, desde adentro y desde afuera, se ha presionado para completar el ajuste.6 Ese saldo se podra sintetizar en los siguientes puntos: 1. El ajuste, en sus tendencias de largo plazo, impulsa la consolidacin del mercado en el manejo de la economa, con la menor cantidad posible de interferencias de parte del Estado. En la prctica, se impuso la lgica internacional sobre la nacional y se transform a la poltica social en un esfuerzo complementario del manejo econmico. Esto no significa que en el Ecuador haya existido antes un manejo econmico estatizante, una poltica econmica de espaldas al mercado mundial o un manejo social acorde con las demandas de la sociedad. El ajuste, sin embargo, enraiz en amplios sectores de la poblacin la ideologa neoliberal, sea que se la vea como algo conveniente o an inconveniente.

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Si en el 2000 la presin vino a travs de la dolarizacin, en la actualidad esa tarea la cumple el Tratado de Libre Comercio - TLC (Acosta y Falcon, 2005).

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2. Alent, an ms, la produccin primaria con ventajas naturales, dirigida -sin aadir mayor valor agregado- al exterior: la reprimarizacin, como objetivo bsico o consecuencia automtica del ajuste. Esta reprimarizacin vino acompaada de un deterioro relativo de la industria manufacturera -desindustrializacin- y de los sectores dirigidos a satisfacer la demanda interna, con capacidad de generar empleos adecuados, pagar remuneraciones decentes y reducir consistentemente la pobreza. Por otro lado, esta reprimarizacin ha ocasionado el deterioro del medioambiente, en tanto prioriza los rendimientos cortoplacistas sobre cualquier otra consideracin de largo aliento. 3. La estrategia orientada a la exportacin primaria agudiz las tendencias excluyentes y concentradoras. A pesar del incremento de las exportaciones hasta 1997, no se dio un empuje para el crecimiento, como suceda en otras pocas de la historia econmica del Ecuador. El sector privado, aislado y sin el concurso del sector estatal, no ha tenido el mismo dinamismo que en dcadas anteriores. El Estado funciona hoy al revs: antes serva para propiciar relativamente mejores niveles de distribucin del ingreso a favor de las capas de ingresos ms bajos, en especial las capas medias; ahora beneficia a los ms acomodados, en desmedro de los otros grupos; una situacin registrada en varias partes del planeta, en donde se evidencian situaciones de aumento del crecimiento econmico y del comercio hurfanas de contenido social y de encadenamientos productivos. Las exportaciones ya no impulsan con fuerza el crecimiento econmico. Segn la CEPAL (2004a), en el perodo 1990-2003, se observa una brecha entre la expansin del comercio y el producto global. Las exportaciones de Amrica Latina y el Caribe se expandieron a una tasa promedio casi cuatro veces mayor que la del producto entre 1990 y 2003. En otro documento, este mismo organismo (CEPAL, 2004b) menciona que Amrica Latina y el Caribe es la regin del mundo en desarrollo que adopt con mayor decisin los programas de liberalizacin econmica, no obstante la mayor frustracin ha sido la persistente divergencia en trminos de producto por habitante entre la regin y el mundo desarrollado desde 1973. 4. En este perodo, se registra una marcada reconcentracin del ingreso y la riqueza, como opcin buscada por la lgica del ajuste, para poder fi-


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nanciar nuevas inversiones, en especial al concluir la bonanza petrolera y al revertirse el flujo masivo de crditos externos, desde 1982. En estos aos de crisis, las ganancias de los principales grupos econmicos no han decrecido, han aumentado. Adems, los patrones de consumo de los sectores ms acomodados y de clase media se orientan cada vez ms por valores transnacionales. Y, como si eso fuera insuficiente, los grupos econmicos, que controlan el poder poltico, estn empeados en asegurarse, a cmo de lugar, mayores riquezas a travs de la privatizacin de las empresas y servicios del Estado. 5. Un punto especial merece el deterioro cualitativo de las actividades e inversiones sociales, la educacin a la cabeza, a causa tambin de las menores disponibilidades fiscales. Situacin explicable por los crecientes requerimientos para servir la deuda, que condujeron a una reduccin de los gastos sociales, los cuales, dentro del presupuesto del Estado, cayeron mientras se increment el servicio de la deuda pblica, particularmente la externa. El ajuste afect incluso las condiciones y la calidad de los propios servicios pblicos. 6. La estabilizacin es uno de los temas ms difciles de resolver para el Ecuador, a pesar de haber sido uno de los objetivos ms buscados en los ltimos aos. Los crecientes montos requeridos por el servicio de la deuda concentran el grueso de los egresos fiscales, as como los recursos que en forma reiterada son destinados a sanear los problemas de importantes grupos monoplicos, como sucedi con el salvataje bancario. Al contrario de las interpretaciones ortodoxas, la crisis fiscal en el Ecuador provino de la crisis de la deuda, a lo cual habra que aadir el peso inflacionario de los masivos subsidios al sector privado. Luego de cinco aos de aplicacin de la dolarizacin, se puede decir que la inflacin convergi a niveles internacionales. Por supuesto, este proceso fue lento y costoso. La inflacin de enero a diciembre, que en 1999 alcanz el 52%, pas de 91% en 2000 a 9,4% en 2002, y cay hasta 1,95% recin en diciembre del 2004, con un promedio de 2,7% en dicho ao. En ese lapso se acumularon ms de 130 puntos porcentuales de inflacin en Ecuador versus 15 puntos en los EE.UU. Esto provoc una prdida de competitividad acelerada del aparato productivo, a ms del consiguiente incremento del costo de vida.

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7. El crecimiento econmico ha sido inestable y dbil; salvo en un par de aos aislados, la economa creci a un ritmo inferior o apenas similar al de la poblacin (2,3%), para caer en 1999. Esta tendencia a un crecimiento dbil y errtico se mantiene con la dolarizacin. La tan esperada reactivacin econmica, prometida en los sucesivos programas de estabilizacin y de ajuste, ha resultado una quimera, al menos para aquellos sectores productivos no vinculados al mercado externo. Las quiebras de empresas medianas y pequeas ha sido una de las constantes en todo este lapso, con variaciones ms o menos masivas en aquellos aos especialmente crticos, como en 1995 y 1998-2000. El fracaso del ajuste para lograr un mejoramiento en las condiciones de vida se evidencia al analizar la evolucin de la produccin por habitante, indicador que, a pesar de no ser cualitativo, da una idea de que el objetivo del crecimiento no ha sido alcanzado. En trminos del ingreso por habitante, el nivel actual es comparable al de 1982. 8. La tortuosidad del ajuste hay que entenderla tambin como resultado y parte de una institucionalidad sustentada en el paternalismo, el rentismo y la corrupcin/impunidad. Paternalismo expresado en el sistemtico apoyo estatal para facilitar el ajuste a los grupos de poder econmico y poltico, controladores y usufructuantes del propio Estado. Rentismo depredador de la mano de obra, de la naturaleza y de la misma moneda nacional, el sucre. Corrupcin/impunidad reflejadas en varios pasajes del manejo econmico y graficadas con la sindicacin de casi todos los gobernantes desde 1992. 9. El ajuste tortuoso y su continuidad dolarizada tienen otra caracterstica en comn: el autoritarismo. El discurso de los consensos se ha demostrado como un argumento propagandstico-comunicacional y no como la opcin para construir un orden democrtico. Los objetivos ltimos del ajuste no se discuten. Sus resultados son el producto de gestiones elitistas entre funcionarios de instituciones financieras internacionales (que tienen casi siempre la palabra dirimente), miembros del equipo econmico del gobierno nacional y los voceros de los principales grupos econmicos (grandes cmaras de la produccin); gestiones que, adems, se dan muchas veces sin ninguna transparencia. As, en no pocas ocasio-


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nes, los instrumentos prcticos y los procedimientos aplicados han violentado las leyes, incluida la propia Constitucin Poltica del Ecuador, como sucedi con la dolarizacin oficial. Otra de las caractersticas de este manejo inconstitucional y autoritario ha sido el escaso tiempo para la discusin de cuerpos legales, extensos y complejos. El abuso de los proyectos de urgencia econmica ha sido casi una norma desde el gobierno de Len Febres-Cordero, aunque el autoritarismo econmico empez con Oswaldo Hurtado, como l mismo lo reconoci (Thoumi y Grindle, 1992). 10. Un aspecto que habra que incorporar a la comprensin del ajuste es la respuesta de los diversos grupos de la sociedad, en particular por el surgimiento y consolidacin de nuevos actores sociales y polticos que viabilizan lo que podra ser un renovado bloque histrico, portador de la re s i stencia y potencial gestor de propuestas alternativas. Adems, en el Ec u ador, a diferencia de lo que sucedi en otros pases de la regin, no se logr fragmentar y alienar a las capas populares, al movimiento indgena, al movimiento campesino, a los industriales y comerciantes con visin de pas, y a los reclamos regionales; tampoco al sindicalismo, de todas maneras debilitado en este contexto de ajuste. Son, precisamente, estos segmentos de la poblacin, los que podran desarrollar propuestas que cond u zcan a un desarrollo sostenible, incluyente, solidario y democrtico. Otra poltica econmica es deseable y posible Si el neoliberalismo ha fracasado, es necesario buscar un acuerdo social que priorice la equidad social y el desarrollo sostenible. No se propone retornar a una estrategia de industrializacin a travs de la sustitucin de importaciones. Esta construccin pasa por recuperar el carcter pblico del Estado y desencadenarlo de los intereses corporativistas privados. Este nuevo modelo debe ser construido socialmente y, por supuesto, rebasa la intencin de este documento, que solo quiere dejar planteada su necesidad. Un modelo econmico heterodoxo o no conforme con la doctrina fundamental del neoliberalismo no slo es deseable, sino posible en trminos tericos y prcticos en el Ecuador. La reciente experiencia de los 100 das

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del Ministro de Economa, Rafael Correa, demuestra esta viabilidad, pero tambin plantea un conjunto de interrogantes a futuro. Esa es la tarea de este libro. Abrir la puerta al anlisis y al debate que permitan construir alternativas concretas. Se precisa respuestas que alienten una reactivacin econmica de largo plazo, que tenga como sustento las polticas de fomento a la demanda y la oferta, pero que tambin vayan acompaadas de cambios institucionales. En tal virtud, se plantea desbloquear el falso dilema entre estatismo y mercado, que ha llevado a un falso debate (Acosta, 1998). Los planteamientos que se promovieron en esos 100 das, nutridos de la amplia acumulacin de propuestas7 de todos estos aos de aplicacin del neoliberalismo criollo, y que apenas comenzaban a cristalizarse, fueron rechazados desde el inicio por los grupos de poder locales e internacionales. La propuesta econmica sirvi para desnudar una poltica que no logr una verdadera estabilidad macroeconmica y que, por cierto, result incapaz de conducir al Ecuador por la senda del desarrollo. Acab con un instrumento -antitico y antitcnico- como el FEIREP, aquel fondo petrolero que elev la cotizacin de la deuda externa (Falcon y Ponce, 2005). Evidenci que se puede reflexionar sobre las desventajas de la adiccin al endeudamiento externo, al definir que se recurrira a tanto ahorro interno como sea posible y tanto ahorro externo como sea indispensable. Comprob que se puede avanzar sin atarse a los dictmenes de los organismos multilaterales de crdito. Y, al mismo tiempo, siendo todava pocos los cambios puestos en marcha, abri la puerta para intentar una integracin regional con un pas hermano como Venezuela. Recordemos que los defensores del statu quo redujeron el mbito de la poltica econmica poco ms o menos al financiamiento fiscal. En estricto sentido, este manejo se transform en un ejercicio de contabilidad. Con una fuerza propagandstica desbordante, todo se redujo a la financiacin del dficit e incluso, simultneamente, a la generacin paralela de excedentes, va el recorte de las inversiones sociales, del congelamiento del ahorro de las pensiones, de la eliminacin de subsidios. El problema de la economa, desde la visin contable de los ortodoxos, se agot en el equilibrio presupues7 Consultar, por ejemplo, en Schuldt y Acosta, 1995; Acosta y Schuldt, 1999 y 2000b; Correa, 2004; Acosta, 2004 y 2005.


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tario. Financiarlo se transform en el alfa y el omega de su gestin. Y este objetivo se sintetiz en organizar la economa para atender el servicio de la deuda pblica; para lo que se recurri a nuevo endeudamiento, aunque, por otro lado, se dispona de un excedente para preanunciar la recompra de la deuda. En ese contexto irracional se ubic el FEIREP. Con este manejo econmico, mejor digmoslo contable, se pretende mantener alineada a la sociedad detrs de un modelo econmico librecambista. Al poner en el centro de la atencin pblica el financiamiento presupuestario, se ocultan las relaciones de poder, internas y externas. Se minimizan los conflictos existentes en la sociedad. No se discuten los problemas vinculados a la asignacin de los recursos pblicos. No se abordan los graves problemas de pobreza e inequidad, de desempleo y baja competitividad. De todos modos, se sentaron algunas bases, sobre todo en la opinin pblica, punto medular para disputar el cambio de rumbo. Esta experiencia ensea que un solo ministro no cambia la correlacin de fuerzas dentro de un gabinete, y peor an la correlacin social de fuerzas. Y as como se requiere un equipo de gobierno comprometido con la misma lnea de transformaciones estructurales, se precisa la participacin de amplios sectores sociales que respalden e interpelen permanentemente la legitimidad del proceso. La disputa real no es solamente por la agenda; en juego est el poder. Bibliografa Acosta, Alberto (1998) El Estado como solucin - Reflexiones desde la econo ma, Quito: ILDIS. _________(1999) El tortuoso e interminable ajuste ecuatoriano, Nueva Sociedad N 161, Caracas. _________(2000) La trampa de la dolarizacin Mitos y realidades para la reflexin, en Varios Autores, Dolarizacin Informe Urgente, Quito: ILDIS y Abya-Yala. _________(2000) Apuntes para una economa poltica del ajuste neoliberal y Ecuador: Otro pas entre el ajuste y el desajuste neoliberales en Garca Menndez, J. R. (Coordinador); En la encrucijada del neolibera lismo - Retos, opciones, respuestas, Madrid: IEPALA. _________(2001a) Breve Historia Econmica del Ecuador; Quito: Corpora-

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Regmenes de bienestar y debate sobre poltica social en Ecuador

Alison Vsconez R.

La discusin sobre la poltica social en el mundo en desarrollo ha vuelto a ponerse en vigencia, sobre todo a partir de la necesidad de pensar esquemas y modelos de desarrollo que se alejen del principio fundamental, en el marco del modelo neoliberal, que centra en la economa el eje de polticas pblicas de los gobiernos. En este documento se presentar en resumen el marco conceptual del cual se parte para investigar el tipo de rgimen de bienestar en Ecuador. Luego se analizarn las principales tendencias de poltica social y sus resultados desde fines de los aos ochenta y, por ltimo, se presentarn algunas reflexiones sobre temas de discusin futura en torno a modelos de bienestar y poltica social. Amrica Latina frente a otras modalidades de bienestar Para discutir sobre poltica social es necesario partir de la definicin del tipo o modelo de Estado de bienestar que produce esta poltica. Para Amrica Latina, siguiendo a autores como Filgueira (1997) y Lo Vuolo (1998), se puede decir que en la regin no se constituy un Estado de bienestar de estilo occidental, europeo o norteamericano. Para el primer autor, la mayor expansin del Estado del bienestar responde a una orientacin hacia la economa mundial y a la expansin industrial, lo que provoc, en pases de rpida industrializacin, la constitucin de corporaciones y gremios de trabajadores que, sumada a la consolidacin de derechos civiles configur el mo-

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delo de protecciones estatales basadas en el trabajo. En nuestra regin, si bien la economa se ha orientado hacia el exterior (el caso ecuatoriano es un ejemplo de esto), lo ha hecho basndose en formas de trabajo de explotacin y bajo costo, en lo que se denominan estrategias de low road, con baja productividad, alta estandarizacin y minimizacin de cargas de proteccin social. Por otro lado, muchos de los pases de la regin se caracterizan por una ciudadana tenue e inestable, los sectores polticos de izquierda, as como los gremios de trabajadores han sido poco efectivos tanto en su apoyo al Estado benefactor como en su defensa de la bancarrota de varios sistemas antiguos de proteccin. Esto, sumado a la poca efectividad del mercado para distribuir recursos y producir oportunidades de empleo, conduce a la imposibilidad de equiparar el caso de Amrica Latina a esquemas de bienestar del mundo desarrollado. En este contexto, Esping Andersen (1995) y Filgueira (1997) describen una tipologa para Amrica Latina aplicable hasta inicios de los aos ochenta (en unos casos hasta ms tarde): regmenes de tipo universal estratificado, duales y exc l u ye ntes. Los primeros, vigentes en pases como Uruguay, Argentina y Chile, se caracterizaron por un sistema de seguridad social de alta cobertura, as como acceso casi universal a salud, educacin primaria y secundaria. Este modelo de proteccin se basa en el trabajo formal y, por ende, estratifica los beneficios a travs de incorporaciones contro l adas de grupos emergentes, dando prioridad a los trabajadores del Estado, p rofesionales y trabajadores fabriles urbanos, dejando fuera a trabajadore s informales y desempleados crnicos. De hecho, algunos de estos pases construye ron sus sistemas de bienestar en relacin directa con los gremios de trabajadores, provocando una vinculacin al Estado a travs de una afiliacin corporativa. El rgimen dual (el caso de Brasil, Mxico, Colombia), se caracteriza por la provisin de educacin primaria universal con cobertura casi total hacia los aos setenta, sistemas de salud y seguridad social estratificados y de tipo regional. Tambin basado en el trabajo, incorpora a los sectore s p o p u l a res a travs del clientelismo en las zonas ms pobres y el corporativismo de tipo ve rtical en zonas ms desarrolladas (adscripcin a una estructura jerrquica poltica, el caso del PRI, por ejemplo). Este tipo de rgimen, as como el terc e ro (exc l u yente) estn basados en polticas fiscales re s t r i c t i va s .

Regmenes de bienestar y debates sobre poltica social en el Ecuador

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Finalmente, en el rgimen excluyente, la poblacin se incorpora ms lentamente a los servicios sociales en salud y educacin, se presenta una alta estratificacin regional y social, y el marco es de estados tomados por elites que extraen rentas sin contraparte de bienes colectivos y que no operan como amortiguadores de las diferenciaciones sociales producidas por el mercado. Por otro lado, en este rgimen tambin se encuentran elementos de clientelismo y populismo que hacen uso de grupos de poder locales. Para autores como Barba (2003), tanto este rgimen como el dual se caracterizan tambin por corresponder a pases con alta heterogeneidad tnica e informalizacin de los mercados laborales1. Es en este grupo que se ubica a Ecuador, Bolivia y algunas regiones de Mxico. Ms adelante, hacia mediados de los aos ochenta, se consolida en la regin un nuevo paradigma; la eliminacin de cualquier rezago del modelo keynesiano y de economas cerradas, la promocin del pleno empleo y del c o n t rol de la demanda. Por otra parte, la crisis de la deuda y la ingerencia de la banca internacional provo c a ron que los regmenes o modalidades de poltica social y de bienestar en todos los pases tiendan a residualizarse2, deslocalizarse, orientarse al mercado y cambiar incluso de sujetos de la poltica: de trabajadores a consumidores; de ciudadanos a individuos vulnerables. As, el Estado deja de ser el referente de las polticas y este rol es asumido por agencias multinacionales. Esto se enmarca en la consideracin del modelo de provisin pblica universal como ineficiente, creador de poderes corporativos (perversos), dependencia y clientelismo. De acuerdo a este enfoque, la pobreza es consecuencia de esos factores, adems del carcter cerrado de la economa. La pobreza es, en el esquema neoliberal, un problema individual, de iniciativa y oportunidades. Si estas oportunidades que toman la forma de accesos son suplidas, se entiende que el individuo estar dotado para part i c ipar en el mercado, cuyos resultados distributivos deben atenderse a travs de la focalizacin. El capital humano, como prioridad, desplaza al capital poltico, que deja de ser necesario para la consecucin del bienestar individual.1 2 La referencia se encuentra en las notas del curso La reforma social en Amrica Latina: regmenes de bienestar en transicin, realizado en FLACSO, Ecuador en 2003. Se entiende por residualizacin el predominio del mercado en las decisiones de poltica social. Esta y otras caractersticas del nuevo paradigma de bienestar en Latinoamrica se encuentran en Alonso J., y Aguilar L. (2002)

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Esto se enmarca en un modelo de acumulacin en el que la economa de la produccin-re p ro d u c c i n i n t e rcm fue sustituida por el orden interc a ma bio bio-produccin-reproduccin, de acuerdo a la lgica del capital globalizado. Siendo la provisin del bienestar y la re p roduccin humana parte de la esfera re p ro d u c t i va, es lgico pensar que los desequilibrios financieros de la economa se ajustarn va desmantelamiento del Estado de bienestar y de proteccin laboral, y por la sobrecarga de trabajo re p ro d u c t i vo no monetario. Las modalidades de bienestar y poltica social en Ecuador La transformacin ms reciente del embrin del Estado de bienestar se inicia en Ecuador con el retorno a la democracia, cuando, a la vez, se dan los primeros pasos hacia el cambio de modelo econmico. Los ejes de la poltica social -seguridad social, educacin de niveles bsicos y desarrollo ruralvan de la mano de elevadas inversiones en infraestructura y nfasis en la consolidacin del sistema de planificacin en el nivel central, sin gran preocupacin en el financiamiento de estas inversiones. Ms adelante, a partir de 1984, la liberalizacin econmica y el cambio de modelo productivo s traern consigo cambios en la orientacin de polticas, en especial en educacin y trabajo; junto a lo que algunos autores como Edwards3 llaman esquemas de economa populista, fundamento para la generacin polticas sociales dispersas y la disfuncionalidad del Estado como rector; mientras tanto, en el plano del establecimiento de la agenda opera un esquema de guardianes de puertas que desde el mismo gobierno y las coaliciones empresariales comienza a dar forma a una visin centrada en la economa que descalifica otras prioridades. Se conforma as un modelo de Estado que ejerce su autonoma y poder en el control interno y la coercin mientras se debilita y autoexcluye de otros mbitos del accionar pblico. En este contexto, se difuminan y arrinconan las capacidades de ingerencia de los grupos sociales organizados (sindicatos), incluso a travs de recortes de recursos, y se inicia el proceso de flexibilizacin laboral con reformas de facto en los sistemas de seguridad social. A inicios de los aos noventa,3 Ver Dornbush, R., y Edwards,. S., (1992) Macroeconoma del populismo en Amrica Latina, Fondo de Cultura Econmica, Mxico


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en la educacin y la salud se mantienen intervenciones generales universales en educacin bsica y en prevencin que coexisten con proyectos de modernizacin con sentidos casi totalmente opuestos. Parte de este proceso, teniendo como teln de fondo la austeridad fiscal, fue la tendencia hacia programas y acciones regionalizadas, no para complementar sino para sustituir aquellas de carcter nacional. Por otro lado, la poltica social busc la terciarizacin de funciones apelando a organismos no gubernamentales (ONG) y la descentralizacin de competencias4. No obstante, se siguieron ejecutando las actividades regulares en educacin, salud y seguridad social, bajo los esquemas convencionales de provisin de servicios. La cooperacin internacional y los organismos de desarrollo, actores que de alguna manera siempre estuvieron presentes en la definicin de polticas, jugarn un papel ms directo, especialmente en los procesos de retiro del Estado. Estos procesos no han tenido como contraparte la constitucin de un nuevo modelo de bienestar, sino ms bien iniciativas provenientes del tercer sector; lo que, siguiendo a Bustelo (2003), se puede considerar como una actitud conspirativa desde los mismos sectores que antes defendan el modelo estatista. Otro aspecto del proceso de reforma es un conjunto de regulaciones legales y la creacin de una institucionalidad ad-hoc, financiada y asesorada por la banca de desarrollo. El carcter proyectista de la poltica social se acenta, generando el aislamiento de los actores auspiciantes de las reformas y quiebres al interior de las instituciones que pretenden ser reformadas. Se afirma as, en el imaginario de la poltica, un Estado fracasado, disfuncional y derrochador; y, quien est en contra de este planteamiento queda, o bien fuera de la discusin, o bien con una imagen de resistencia a los cambios. La poblacin no acierta a distinguir entre modernizar y privatizar; debido, en parte, a no entrar a fondo en la discusin. Por otro lado, da paso a que muchos grupos manipulen los conceptos en un sentido maniqueo y frenen an ms las posibilidades de debate y propuestas nacionales. En el fondo, tal como sucedi en otros pases, el Estado financia el traspaso hacia la gestin privada y mantiene las reas poco rentables y de alto riesgo. El peso del ajuste est distribuido entre las actividades estatales de4 Para mayor detalle sobre nuevos modelos de bienestar mixtos, referirse a Bresser Pereira, et. al. (1998)

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reducido financiamiento y las estrategias de supervivencia de las familias (empleo juvenil e infantil, migracin, sustitucin de gastos con trabajo no remunerado). En el sector educativo y de salud se consolida la lgica proyectista en torno a la intervencin puntual con algunos objetivos: el equipamiento y mejoramiento de infraestructura, la descentralizacin y gestin privada de los establecimientos, la incorporacin de la gestin como actividad principal de la reforma y la creacin de fondos sociales para cubrir necesidades emergentes. Las propuestas de descentralizacin no se han concretado y las intervenciones se mantienen basadas en la cobertura y la infraestructura. Si bien el discurso de la poltica educativa ha transitado desde el enfoque del servicio hacia el del insumo (capital humano), o de la oferta hacia la demanda, la calidad, que es uno de los puntales fundamentales de las reformas, no est presente en las iniciativas estatales. En salud hay, en general, menos actividad. Este sector sufri de problemas financieros durante varias dcadas. Por otro lado, se han firmado algunos convenios para continuar proyectos que venan realizndose en perodos anteriores, con la banca internacional, en especial aquellos denominados de modernizacin del sector. Un elemento clave en la configuracin del rgimen actual de bienestar en Ecuador es la focalizacin. En nuestro pas, sta es apoyada y sustentada, en su inicio, a travs de claros ejercicios de poder de veto basados en el lenguaje y los smbolos como barreras a la colocacin y discusin de temas en la arena poltica, basados en este caso en la identificacin con los pobres. Es esta identificacin la que permite que se planteen y acepten polticas de autofocalizacin estigmatizantes que son inadvertidas por la poblacin pobre, en el marco de una relacin de tipo mercantil entre el dirigente y sus adeptos, en torno a la compra venta de servicios polticos5, presente en el pas en casi toda la ltima dcada y media. En el caso del Ecuador, este proceso se inicia en el gobierno de Bucaram, y marca la pauta de utilizar la focalizacin y la atencin asistencial para el sostenimiento frente al ajuste, poltica que se mantendr y profundizar en sucesivos gobiernos.

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Vsconez, A. Las polticas sociales en Ecuador en las ltimas dcadas; sentidos, contextos y resultados, Revista de la CEPAL, No. 87; 2003


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As, el programa del Bono Solidario se inici en septiembre de 1998 para compensar monetariamente a la poblacin pobre por la eliminacin de los subsidios al gas, la electricidad y los combustibles6. Si bien el bono es considerado por muchos analistas como una poltica progresiva y pro-pobre, hay quienes critican su naturaleza y la estrategia de focalizacin por el riesgo de que pueda convertirse en un elemento causante de trampas de pobreza, crear grupos de beneficiarios de bajo capital poltico, provocar que se pierda el carcter pblico-comn-preferente de los servicios sociales y la solidaridad inter-clases7. Adems, el impacto que estas polticas - aisladas de un modelo ms integral y estructural- puedan tener en la reduccin de la pobreza y desigualdad de largo plazo est en discusin8. Un anlisis realizado por Len (2003) indica que los impactos del programa de transferencias, llamado Bono Solidario, son positivos en cuanto a incrementos en la matrcula (resultado indirecto); que hay un beneficio para quienes estn en extrema pobreza y, por lo tanto, una redistribucin entre pobres; sin embargo, hay tambin indicios de trampa de pobreza pues se produce una prdida por ingresos no generados por el lado de un desincentivo al trabajo, y para el caso de las mujeres, prdida de transferencias provenientes de redes familiares y comunitarias. Adems, como explica Armas (2004), el desincentivo laboral puede no deberse a un efecto de trampa de pobreza sino a decisiones intrafamiliares y a valoracin de merecimientos y a una menor presin para entrar al mercado en condiciones precarias. En este contexto, se profundiza la poltica de focalizacin y la entrega de paquetes que consisten en concentrar en un grupo poblacional (pobre) un conjunto de prestaciones, vinculado en este caso, al bono solidario; se inician prcticas piloto de condicionar el bono al uso en servicios como educacin y salud. Se reproduce y consolida una prctica asistencialista y populista que apoya el fortalecimiento de redes verticales (partidarias). Se forta6 Al inicio, el bono solidario fue diseado nica y exclusivamente como compensacin a la eliminacin del subsidio al gas. Dado el descalabro econmico - financiero de 1999, el bono se mantiene como medida compensatoria, pese a que el proceso devaluatorio hizo reaparecer el subsidio a este combustible. Al respecto ver Vsconez, A.,(2000), Policies of income maintenance, documento de trabajo, Universidad de York, UK, Biblioteca FLACSO Ecuador. Una buena discusin sobre impactos de diversos programas y modalidades de focalizacin se puede encontrar en Van del Valle, D., ed (1996).

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lece el enfoque de poblacin vulnerable; a la par de un debilitamiento de la rectora estatal y del Frente Social9 especficamente. Es decir, en el Ecuador, la prioridad dada al modelo de proteccin social focalizado ha ido desplazando a cualquier enfoque de asistencia universal, en especial en bienestar social; y, en menor medida, en salud y educacin; aunque se mantienen lgicas de intervencin generales no focalizadas. As como la inestabilidad econmica crea la supuesta inminencia del ajuste, la crisis social hace parecer indispensables las intervenciones tipo polticas empaquetadas y dirigidas que, de alguna manera, consiguen integrar a grupos de poblacin a un determinado servicio y compensan por la desaparicin del Estado, debilitando an ms el disminuido enfoque de ciudadana como principio de polticas, sin conseguir soluciones estructurales a la pobreza y menos an a la desigualdad. A la par, el Estado se apoya ms en ejecuciones privadas tercerizadas y fortalece su funcin coercitiva. Finalmente, en el campo laboral, la tnica es continuar con el proceso acelerado de desmovilizacin y flexibilizacin que no provienen de una poltica nacional pero estn implcitos en la aceptacin de los contenidos de los tratados de libre comercio y los contratos con algunas compaas multinacionales. Estos procesos, as como la consecuente informalizacin de la economa, han desmantelado el movimiento sindical en Ecuador. Una mano de obra desprotegida y dbil, ante la amenaza permanente de desempleo y una baja elasticidad frente al salario, permite que se fort a l ezca un modelo en el cual el salario ya no es ms el referente ni del mercado ni de la productividad, sino nicamente del poder. La lucha sindical se da en el mbito de las instituciones pblicas y constituye un contrapeso para toda intencin de reforma institucional y un elemento cclico del proceso presupuestario, ms que un agente de cambio. El proceso descrito para los ltimos diez aos se da en un marco fiscal en el que se financian casi al da los gastos operativos y se mantiene una ejecucin bastante pobre de los programas y proyectos financiados con fondos internacionales. El nivel de ejecucin del gasto en el sector social no supera el 50%, ms all de que el presupuesto presenta alta rigidez en su manejo y decisiones de asignacin de recursos. El gasto social es uno de los ms bajos de Amrica Latina en trminos de su participacin en el gasto general y en9 El Frente Social es un espacio de coordinacin de los ministerios del sector social: Educacin, Salud, Bienestar Social y Trabajo. El Ministerio de Economa participa en las reuniones del frente, como miembro temporal para asuntos de presupuesto.


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el PIB, llega a 5.4% en 2005, debido bsicamente al crecimiento del gasto en educacin (3% del PIB) y con comportamientos errticos que tienden al estancamiento en salud y bienestar social (no llegan al 1.5% del PIB en diez aos). La poltica fiscal en trminos del gasto ha sido pro-cclica, reduciendo el presupuesto en situaciones de crisis (Vos, et.al, 2002). Por otro lado, ms all de las cantidades, el gasto pblico al parecer no ha estado dirigido hacia los sectores con mayores necesidades, a pesar de la intencin poltica de focalizar. La focalizacin se ha visto como una medida de austeridad fiscal ms que como una poltica de llegar directamente a los hogares e individuos pobres o ms vulnerables. Una prueba de ello es que solamente los programas de alimentacin escolar, bono solidario, educacin primaria, el seguro campesino y atencin primaria en salud tienen un carcter pro-pobre (Vos, 2003). La educacin secundaria, la atencin en hospitales, los subsidios al gas y combustibles, la seguridad social en salud, se constituyen en gastos dirigidos ms a personas de mayores recursos. Y, sin tomar en cuenta aspectos de distribucin horizontal, por ejemplo tnicos o de gnero, donde se encuentran mayores desigualdades. En este contexto de inequidad, ni el incremento del gasto ni el crecimiento econmico (que en principio provee de mayores ingresos para distribuir) sern efectivos en la reduccin de la pobreza. En la siguiente matriz se resumen los principales aspectos de la poltica social ecuatoriana en los ltimos 20 aos.Tabla 1 Matriz de polticas sociales en Ecuador en los ltimos 20 aosPerodo 1979-1982 Aspectos relevantes y modalidad de bienestar - La transicin hacia la democracia y la transformacin del modelo de bienestar - Incremento de coberturas y accesos a servicios sociales bsicos, de forma estratificada. Preocupacin por educacin y salud en el sector rural Estrategias y principios Infraestructura y equipamiento educativo Campaa de alfabetizacin (incorporando el quichua) y cedulacin Aumento de salarios al sector docente Financiamiento IESS y extensin de beneficios sociales a todos los ecuatorianos Reforma Agraria; incremento hectareal de los cultivos de exportacin; abastecimiento agroindustrial; asistencia tcnica Leyes de Fomento Industrial

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Perodo 1983-84

Aspectos relevantes y modalidad de bienestar La transicin hacia la democracia y la transformacin del modelo de bienestar: pre o c u p a c i n por economa; vinculaciones con la banca

Estrategias y principios Inicio de re c o rtes presupuestarios, ajustes econmicos poco integrados Eliminacin algunos subsidios (gasolina y el trigo) Sucretizacin de la deuda externa al gobierno Reduccin de gastos sociales planificados

1984-1988

Liberalismo, transicin Objetivos de agenda: reactivacin y la aceleeconmica en auge y disracin del crecimiento del empleo; producfuncionalidad del Estado cin de alimentos; vivienda popular. en algunas reas, en es- Eje: economa social de mercado: limita la pecial dirigidas a subsiparticipacin del Estado en el quehacer ecodios. nmico a regulaciones bsicas Liberalizacin de controles en importaciones y exportaciones; flotan intereses y la cotizacin de la moneda; eliminacin del control de precios. Flexibilizacin de impuestos a elites econmicas. Sigue interviniendo el Estado y se invierte mucho en administracin y ejecucin directa de obras de infraestructura (con sello del gobierno) Freno a sindicatos en materia salarial Violaciones a los derechos humanos; modelo de Estado que ejerce su autonoma y poder en el control interno y la coercin mientras se debilita y autoexcluye de otros mbitos del accionar pblico Crecimiento del gasto pblico, sin respaldo, promocin de fin de gobierno otra obra de Len. Cambio de timn y vuel- Propuesta de gradualismo econmico y fota al paradigma; socialmento del empleo (socialismo a la ecuatoriademocracia en modelo na). econmico neoliberal Ajustes y austeridad fiscal Rgimen de bienestar con intervenciones de alcance nacional, grandes proyectos con eje en la cobertura universal y los accesos bsicos, bajo un esquema de manejo centralizado.

1988-1992


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Perodo

Aspectos relevantes y modalidad de bienestar

Estrategias y principios Segmentacin por sectores y regiones; poca integracin de agenda Programas de alfabetizacin y compensacin escolar Atencin a la proteccin infantil. Servicios de salud y educacin bajo rgimen generalizado universal, enfoque de oferta; con incorporacin de proyectos de modernizacin (EB PRODEC) Poltica tendiente a liberar al Estado del compromiso social y compartir esta responsabilidad con la sociedad civil Apertura econmica a partir de los aos 90: reformas en el Cdigo Laboral; reduccin de asignaciones a los sindicatos; reformas para la flexibilizacin laboral.

1992-1996

Minimizacin del Esta- do, neoliberalismo econmico; desmantelamiento de marco regulatorio laboral

Bases para privatizar las telecomunicaciones, el sector elctrico y los hidrocarburos Propuesta y discusin (cerrada) de reforma del sistema de seguridad social, del mercado de trabajo y de las leyes laborales. Agenda social: mejorar los servicios pblicos; aumentar la productividad y la estabilidad macro-econmica; desconcentrar y descentralizar la administracin de la educacin y salud. Reformas propuestas tienden a la gestin privada de los servicios estatales Evidente transferencia de polticas desde la banca de desarrollo en financiamiento, propuesta y discusin; a la vez actuar como monitor de las polticas de su inters y procurar facilitar que las reformas se lleven adelante a travs de la inversin de proyectos de modernizacin (MODERSA, en salud) Crisis financiera del IESS, justifica propuestas de reforma hacia la competencia y privatizacin. Hay oposicin de los empleados

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Perodo

Aspectos relevantes y modalidad de bienestar

Estrategias y principios Limitaciones a la contratacin colectiva; reformas del Cdigo de Trabajo: contratacin por horas, polifucionalidad; contratos a destajo; terciarizacin de servicios. Ley agraria: apoyo a sector exportador; relaciones de mercado: creacin de precios, regularizacin de propiedad privada y mercados para los recursos naturales. Invocacin e incursin masiva del tercer sector en lo social.

1996-1998

Un solo toque: autoiden- Ejercicio de

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