TRAMAS SOCIALES Directora de colección: Lic. Irene Gojman

(Últimos títulos publicados)

25. G. Kessler Sociología del delito amateur

26. V. Ruiz Organizaciones comunitarias y gestión asociada

27. M.Mucci Psicoprofilaxis quirúrgüa

28. T. Puig Se acabó la diversión

29. F. Elías La adopción de niños como cuestión social

30. A. Melillo;J~_._S_~-ªI§_1;_Qieda_J!J2~Js.Qdríguez (comps.) Resiliencia y subjetividad

31. E. Pantelides y E. López (comps.) Várones latinoamericanos

32. S. De Fiero Organizaciones de la sociedad civil

33. L. Schvarstein y L. Leopold (comps.) Trabajo y subjetividad

34. M. Llorens (comp.) Niños con experiencia de vida en la calle

3 5. M. Montero Hacer para transj-Qrmar

36. A. G. Ferrullo de Parajon El triángulo de las tres "P"

37. S. Checa (comp.) Realidades y coyunturas del aborto

PROGRAMAqlÓN Y EV ALUACION DE PROYECTOS SOCIALES Aportes para la ractonalldad y la transparencia

OLGA NIRENBERG JOSmE BRAWERMAN VIOLETA RUIZ

~1~ PAIDÓS Buenos Aires

Barcelona México

CAPÍTUL02

La lógica de la programación en la formulación de proyectos

Queda claro, a partir de lo expuesto en el capítulo an­terior, que para emprender una intervención social de cualquier índole o magnitud, de modo de producir cam­bios positivos en situaciones problemáticas, es necesario transitar un proceso de programación que debe, además, quedar plasmado en un documento escrito. En este capítu­lo nos detendremos en el arduo trabajo de formulación de proyectos. El proceso para arribar a un documento escri­to, como instrumento comunicativo, tiene que ver con di­versos fines:

• Brindar un marco compartido para la acción, que unifi­que lo más posible los criterios y visiones de los diferen­tes miembros del equipo que llevará a cabo las actividades previstas, de modo de no dejar librada la ac­ción a la intención, interpretación o criterio de cada uno.

• Contribuir a la transparencia suministrando informa­ción, más allá del propio equipo técnico, a los destina­tarios y a todos aquellos que puedan interesarse por las acciones y los resultados del proyecto.

• Facilitar la gestión ante las instancias políticas y/o fi-

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Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz

nancieras cuyos apoyos condicionarán la concreción del proyecto, ya que es muy raro que no se requiera de la aprobación de una instancia política superior o de la atribución de fondos específicos.

Hemos visto en ocasiones que algunos funcionarios re­chazan la idea de programar o, en especial, de presupuestar sus acciones, aduciendo que pertenecen a organizaciones o áreas dependientes de organismos públicos que cuentan con actividades y presupuestos regulares (que suelen repe­tirse año a año, actualizando valores monetarios), como los establecimientos de salud o las escuelas. Nuestra convic­ción es que aún en esos casos deben formularse los programas operativos o los proyectos correspondientes, adecuando sus contenidos a las cambiantes demandas, necesidades y situaciones concretas. Esto adquiere aún más sentido en el marco de las políticas de ajuste y de las reformas del Es-

tado.

En busca de apoyos políticos y/o financieros

Para formular un proyecto (si por ello entendemos un conjunto de acciones organizadas para la obtención de de­terminados resultados en un lugar y tiempo determinados), hay que recorrer entonces los pasos de la programación: . prever adónde se quiere llegar, de qué manera, a qué actm:es se involucra, de qué recursos se dispone y cuáles se requ1e- . re. La programación constituye una herramienta imp?rtan­te para introducir mayor racionalidad a la gestión social por cuanto implica fundamentar, orientar y ordenar nuestro propio accionar. Pero además, como dijimos, los proyectos casi siempre requieren, para su implementación, del respal­do y de decisiones acerca de la asignación de recursos por parte de otros niveles de la propia organización y de otras áreas, o bien del apoyo financiero de agencias de coopera-

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La lógica de la programación en la formulación de proyectas

ción nacional o internacional. La adecuación, pertinencia, solidez y claridad de la formulación influirán en el apoyo que se obtenga. En este capítulo se brindan algunas orien­taciones para cumplir con tales atributos.

Antes de presentar una propuesta a una instancia deci­soria (política, financiera o técnica), es aconsejable conocer las líneas que apoya. No es suficiente saber que se preocu­pa por el tipo de problemas que serán el núcleo de la pre­sentación, sino también si las estrategias que promueve como válidas para enfrentar el problema en cuestión son afines a la modalidad de intervención que se propondrá. Es conveniente tomar en cuenta si esas líneas políticas, desde la óptica de quien presenta, son coherentes con la índole del problema y los aspectos éticos y/o ideológicos vincula­dos con su resolución.

A título de ejemplo podemos citar los temas de salud re­productiva, que suelen suscitar tantas discusiones vincula­das con diferentes· concepciones religiosas, éticas y/ o políticas. En muchos casos, mencionar cuestiones tales co­mo el aborto y su influencia en las muertes maternas, o bien la inclusión de actividades de información acerca de proce­dimientos anticonceptivos o entrega de condones en pro­gramas de adolescencia o de prevención del sida, provoca el rechazo inmediato de las propuestas programáticas por parte de algunos funcionarios gubernamentales o de agen­cias de cooperación ligadas a sectores muy tradicionales de la Iglesia. Aunque éste es un ejemplo muy extremo (no por eso poco frecuente), sirve para mostrar que siempre es aconsejable conocer las líneas temáticas y estrategias de re­solución que apoyan nuestros potenciales interlocutores.

Será importante aclarar no sólo la relevancia local del problema sino también la que tendrá para la instancia de­cisoria y cómo los modos de resolución que se proponen responden a las orientaciones políticas que ésta promueve. Si fuera el caso, es recomendable explicitar que el modelo de actuación resulta innovador y con posibilidades de re-

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Oiga Nirenberg, Josette Brawennan y Violeta Ruiz.

plicarse en otros contextos, con los ajustes necesarios, de modo de poder transferir los conocimientos que se obten-gan de la experiencia. .

Sugerimos también indagar sobre los montos hab1rua-les que se otorgan para el tipo de proyectos propuesto, pa­ra tener una aproximación al techo financiero que incidirá en los recortes respecto del problema a solucionar. ASimis­mo, hay agencias que estipulan sólo ciertos períodos anua­les para la recepción de propuestas; conocerlos permitirá acotar el lapso disponible para el proceso de formulación.

Antes de la presentación de un proyecto completamen­te formulado es aconsejable comenzar por el envío de una carta de intención o propuesta preliminar, que servirá a la vez para averiguar algunas de las cuestiones precedentes e in­dagar acerca del interés por la temática y la viabilidad para continuar con el proceso de formulación. Nos referiremos a esas presentaciones preliminares al final de este capítulo.

Es probable que se disponga de un formato preestable­cido para la presentación de proyectos; en caso contrario, existe una apreciable cantidad de guías que pueden resul­tar de utilidad. Todas llevan implícita la lógica de la pro­gramación social, explicada en el capítulo previo.

En los puntos que siguen se detallan los contenidos que deberían incluirse y que de una forma u otra suelen estar presentes en cualquiera de estas guías. 1

Fundamentación o justificación de la propuesta, caracterización y dimensionamiento del problema

Como se anticipó en el capírulo anterior, todo proyec­to tiende a resolver algún problema socialmente significa­tivo. Por lo tanto, un primer paso consiste en definir el o

l. El lector encontrará al final del capítulo nn esquema que le per­mitirá seguir los distintos puntos que se desarrollan aquí.

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La lógica de la programación en la formulación de proyectos

los problemas que se abordarán, y brindar la fundamenta­ción o justificación de las acciones que se propondrán.

Los problemas sociales se plantean en forma de daños, carencias o insuficiencias absolutas o relativas, ya sea por comparación con otros segmentos sociales o con paráme­tros deseables. La índole y magnitud de los problemas de­penden del contexto (local y global) donde se producen. Por lo tanto, hay que siruar el problema en un espacio geo­gráfico poblacional local y en un contexto global, así como en un período de tiempo determinado."

No basta con presentar el problema en términos de sus síntomas visibles o consecuencias últimas; hay que expli­carlo en función de los factores causales y asociados más importantes, ya que una acción que combata esos factores será más efectiva que otra que actúe sólo sobre las conse­cuencias manifiestas. Un enfoque de ese tipo tendrá un ca­rácter anticipatorio y preventivo. Además, la explicación en función de los factores causales y asociados pone de ma­nifiesto la teoría o concepción del cambio que hay por de­trás o, en otros términos, el marco teórico que se tiene en relación con los fenómenos de la realidad en que se procu­rará intervenir. Por lo tanto, a fin de que las explicaciones y variables a considerar resulten lo más acrualizadas y ade­cuadas que sea posible, es necesario conocer el estado del conocimiento en el particular campo disciplinario relativo al problema que se analiza.

Por ejemplo, el problema alta tasa de mortalidad infan­til 2 en un área geográfica y poblacional determinada puede acotarse diciendo: altas tasas específicas de morbimortali­dad infantil por diarrea (bajo el supuesto de que las estadís­ticas indican que ésa es la primera causa de muerte infantil en el área). Para visualizar la tendencia es conveniente pre-

2. La tasa de mortalidad infantil es la cantidad anual de muertes de niños/as menores de un año en relación con el total de nacidos vivos du­rante el año considerado.

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Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz

sentar una serie de datos que muestren la evolución del problema; en el· ejemplo, las tasas de mortalidad infantil y las específicas por diarrea durante un período de tiempo definido (5 ó 10 años).

Se puede. especificar aún más el problema a través de sus factores causales y asociados diciendo que, en el área, el 80% de las viviendas carece de agua potable de red, que el 30% de las madres es analfabeta, que los centros de salud del pri­mer nivel de atención carecen de recursos humanos capaci­tados y de equipos o insumos para una atención eficaz y oportuna y que, según las estimaciones, sólo un 30% de los niños menores de un año está bajo control. Si bien en esta especificación pueden haberse dejado de lado otros factores que tienen que ver con la mortalidad infantil, se está consi­derando la causa más importante de dichas muertes en esa localización: la diarrea. También pueden haberse dejado de lado otros factores relacionados con la diarrea infantil, pero se consideraron aquellos que, si son adecuadamente resuel­tos, se sabe que pueden producir una disminución impor­tante y rápida de la incidencia de esa patología (la provisión de agua potable de red, la educación de las madres, la cali­dad de los servicios de salud y la cobertura con controles adecuados de los niños menores de un año). A partir del ejemplo, vemos que la explicación del problema mediante los factores causales y asociados contribuye a poner en claro cuáles son las líneas de acción principales y pertinentes para su resolución. Por otra parte, éstas serán las dimensiones sus­tantivas a evaluar. Para mostrar mejor la gravedad del pro­blema, o el grado de prioridad que tiene su resolución, es recomendable comparar la situación del área con la del con­texto mayor (municipal, provincial, regional o nacional).

Casi nunca un proyécto es capaz de resolver por sí mis­mo todo un problema, sobre todo los formulados por or­ganizaciones de la sociedad civil; pero debe quedar clara su contribución a esa resolución. Este tipo de· proyectos ge­neralmente procura tener efectos en grupos acotados de

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La lógica de la programación en la formulación de proyectos

población y básicamente demostrativos de modos innova­dores de enfrentar problemas, para facilitar transferencias y replicaciones de esa modalidad, con los ajustes necesa­rios, en otros contextos. Es importante resaltar que esas transferencias suelen ser el interés mayor de las agencias de coopemción o financiamiento. Los programas guberna­mentales buscan coberturas más amplias o totales de las poblaciones que padecen determinados daños o están en condiciones de riesgo (por ejemplo, los programas nacio­nales o provinciales de complementación alimentaria, de salud materno-infantil, etcétera), aunque también en los diferentes niveles del Estado existen programas considera­dos de carácter experimental o demostrativo.

El diagnóstico3 proveerá los elementos esenciales para una correcta caracterización y dimensionamiento del problema y lo enmarcará en el contexto donde se locali­zará el proyecto, incorporando aspectos como los si­gui entes:

• La delimitación territorial, ambiental y productiva del área.

• La población según edades, sexo, situación de em­pleo, nivel educativo o socioeconómico y algunas otras variables que resulten importantes para el pro­yecto.

· • Las organizaciones y los recursos sociales existentes en el área, en especial aquellos vinculados con el problema.

• El contexto político, legal y de la estructura guber­namental (en lo relacionado con la problemática en cuestión). · ·

Para no abundar en un cúmulo de información, es aconsejable realizar una síntesis del diagnóstico en el do-

3. Véase el capítulo 3.

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Oiga Nirenberg, Joset:te Brawerman y Violeta Rttiz

cumento de la propuesta propiamente dicha y anexar la in­formación restante considerada relevante.

Para determinar la magnitud del problema en el área geográfica de actuación se debe identificar y cuantificar la población objetivo, o sea, todos los que padecen o están en riesgo de padecer el problema en el área geográfica consi­derada. En caso de usar estimaciones, se explicitarán las fuentes o los criterios a partir de los cuales se efectuaron.

Nuevamente, el diagnóstico es la herramienta que pro­veerá la información relacionada con la población objetivo.

En este ítem se.aclarará qué recorte geógráfico y/o po­blacional abarcará la propuesta. No necesariamente todos los que constituyen la población objetivo serán los benefi­ciarios4 de un proyecto, sino que pueden ser menos, de acuerdo con las posibilidades operativas y los recursos con que se espera contar. La caracterización de los beneficia­rios y los criterios de inclusión se detallarán más adelante.

Antecedentes

Ningún proyecto parte de cero; siempre existe histo­ria al respecto, al menos en la percepción y en la preocu­pación de los actores localS!s acerca del problema. En parte ya nos referimos a esto cuando sugerimos presentar series estadísticas que evidencien la evolución del proble­ma expresado cuantitativamente. Exponer la historia re­fleja también el hecho de que el problema constituye una necesidad sentida o bien una demanda expresada por ac­tores locales. Un problema se constituye en problema so­cial cuando así es percibido por un conjunto significativo de actores sociales.

4. Aunque hay muchas discusiones acerca del término "beneficia­rios" para nombrar a los destinatarios/involucrados de las acciones de un programa o proyecto, no abundaremos en ellas.

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La lógica de la programación en la formulación de proyectos

Pueden haber existido intentos previos de abordar el problema, que no lo resolvieron o sólo lo resolvieron parcialmente, puesto que subsiste. La explicación de es­tos antecedentes contribuirá también a fundamentar la propuesta. Se aclarará c;ómo será tomada en cuenta esa historia, ya sea para incorporar nuevos métodos o bien pa­ra diferenciarse de los fracasos. . E~ frecuente q~~ exis~an problemas similares y expe­

nenc1as de superac1on exitosas en otras localizaciones que P?eden ser trasladables, con las correspondientes adecua­c10nes. Estos antecedentes también se explicitarán, seña­lando su utilidad para la acción que se propone y aclarando además qué adecuaciones deberán introducirse en función del contexto local.

En la propuesta propiamente dicha se realizará una sín­tesis de todos esos antecedentes, anexando información adicional si fuera necesario.

Propósito, objetivos y algo sobre las metas

En materia de programación, existen diversidades ter­minológicas para denominar las mismas cosas; así, por ejemplo, los términos "propósito", "fin", "finalidad", "ob­jetivo general" hacen referencia a aquella "situación futura deseable" o ''imagen objetivo" o "imagen horizonte" a la que aludíamos en el capítulo anterior.

Más allá de las diferentes denominaciones, tanto el pro­pósito como los objetivos deben ser formulados con precisión para que resulte comprensible la parte del problema plan­teado que se procura resolver. La mayor precisión en su definición facilitará el proceso de evaluación del proyecto.

El propósito de un proyecto hace referencia a la solu­ción del problema central planteado; en nuestro ejemplo, reducir la mortalidad infantil mediante la prevención y atención adecuada de la diarrea en un área geográfica de­terminada.

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Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz .

Por su parte, los objetivos se vinculan en forma direc­ta con la explicación presentada en la caracterización del problema. Siguiendo con el ejemplo, deberán plantearse en relación con los factores causales y asociados que se enfatizaron en su explicación y se expresarán como si­gue:

• Brindar agua potable por red a las viviendas del área. • Alfabetizar y capacitar a las madres de niños meno­

res de un año. • Adecuar la infraestructura edilicia y dotar de equipos

e insumos apropiados a los centros de salud. • Realizar los controles de salud y brindar atención

adecuada a los niños menores de un año de hogares con necesidades básicas insatisfechas o por debajo de la línea de pobreza.

e Capacitar los recursos humanos de los centros de sa­lud del primer nivel de atención.

• Sensibilizar a la población, a los recursos humanos sectoriales y a otros actores significativos acerca de la temática.

Conviene explicitar, aunque surge claramente de esos objetivos, que el proyecto se orienta a la prevención, ac­tuando sobre los riesgos (factores causales, asociados o condicionantes), aunque también a la atención de los da­ños (adecuando la oferta de servicios y realizando contro­les y atención de niños y niñas). Muchas guías llaman a esa explicitación de la forma de actuación la estrategia del pro­yecto o el tipo de abordaje.

Nosotras recomendamos que los objetivos comiencen con un verbo, para denotar así el conjunto de acciones que deberán llevarse a cabo.5

5. Sin embargo, debemos advertir que algunas guías de progra­mación expresan los objetivos en términos de resultados, o produc-

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La lógica de la programación en la formulación de proyectos

Los objetivos deberían implicar resultados observables y posibles de evaluar (apreciables o medibles). Por ejem­plo, viviendas con agua potable de red, madres alfabetiza­das y/o capacitadas, centros de salud remodelados y equipados, recursos humanos capacitados, niños menores de un año. bajo control, etcétera. Asimismo, el propósito más general implica resultados6 también evaluables: dismi­nución de la tasa de mortalidad infantil y en particular de la morbimortalidad infantil por diarrea.

Muchas guías de formulación solicitan cuantificar los objetivos en función de los tiempos de ejecución, lo que define sus metas. 7 Siguiendo con el ejemplo, habrá que es­timar cuántas viviendas serán provistas con agua potable de red, cuántas madres se alfabetizarán y se capacitarán, cuántos centros de salud se remodelarán, se equiparán y se dotarán con insumos, cuántos recursos humanos se capaci­tarán, cuántos niños menores de un año lograrán cubrirse con controles de salud, en cada período de tiempo y en el

tos, tal como el Marco Lógico. Véase "Curso sobre Marco Lógico", BID, -www.iadb.org, 2002.

6. Los resultados relacionados con los propósitos u objetivos gene­rales, suelen denominarse impactos; véase el capítulo 7.

7. Nos resulta curioso que el modelo de programación del Marco Lógico, con el que frecuentemente contrastamos nuestras ideas, plantea las metas como indicadores; a nuestro entender esa forma de denominar­las introduce una confusión metodológica entre la lógica de la progra­mación y la de la evaluación, que si bien están tan imbricadas en la práctica, conviene separar desde el punto de vista conceptual. Hemos definido los indicadores (Nirenberg, Brawerman y Ruiz, 2000) como variables, y como tales "vacíos", no cuantificados o cualificados como metas, sino medibles o apreciables, mediante sus correspondientes cate­gorías numéricas o cualitativas, cada vez que se evalúan las situaciones concretas de los proyectos, para así compararlos con las metas propues­tas para los diversos momentos y poder concluir acerca de las diferen­cias o coincidencias encontradas entre las valoraciones de los indicadores y las metas previstas, Recordemos que también podemos compararlos con la situación inicial.

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Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz

período total de la ejecución del proyecto. Volveremos a las metas, sobre todo a las de los beneficiarios, después de refe­rirnos a las actividades, pues deben precisarse en función de éstas, para poder calcular coberturas y costos por actividad.

Componentes

Una vez que se tienen claros los objetivos, las metas y la cobertura esperada, pueden detallarse las actividades que se llevarán a cabo para alcanzar esos logros.

En proyectos complejos, que requieren de diversos ti­pos de acciones simultáneas, pueden diferenciarse compo­nentes o grandes líneas de acción; en el ejemplo de la mortalidad infantil por diarrea, pueden distinguirse al me­nos los siguientes componentes:

• Infraestructura, construcciones y equipamientos. 8

• Alfabetización y capacitación de las madres de niños me­nores de un año y que viven en hogares con necesi­dades básicas insatisfechas (o por debajo de la línea de pobreza).

• Control del crecimiento y desarrollo y atención de salud de los niños menores de un año que viven en hogares con necesidades básicas insatisfechas (o por debajo de la línea de pobreza).

• Capacitación de los recursos humanos de los centros de salud, de agentes comunitarios y promotores, de los miembros del propio equipo del proyecto.9

8. Este componente incluye la instalación de la red de agua potable para las viviendas y las construcciones y el equipamiento de los centros de salud. Podrían existir algunas dudas sobre si este componente debie­ra desdoblarse en dos, ya que la red domiciliaria de agua y las obras en los centros responden a diferentes esferas de decisión gubernamental.

9. También existirían dudas acerca de considerar la capacitación (de todo tipo de actores) como un sólo componente; en el texto se la divi-

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La lógica de la programación en la formulación de proyectos

• Comunicación social para sensibilización de los dife­rentes actores.

En general, los componentes se determinan y diferen­cian en función de los objetivos, de las acciones que inclu­yen ~ de los requeri~ientos de capacidades o insumos que implican, de los umversos a los que se orientan, o de los ámbitos decisionales a los que responden. Por ejemplo, re­sultará poco operativo colocar en un mismo componente las construcciones de locales y la capacitación; aunque és­ta requiera contar con espacios apropiados para su concre­ción, ambos tipos de acciones necesitan personal con capacidades diferentes y se realizan en tiempos diversos y con recursos distintos.

Cada componente puede verse como un paquete de ac­tividades o subproyecto en sí mismo, pero debe quedar cla­ra la intervinculación o sinergia existente entre ellos, pues se orientan en forma mediata y articulada a un mismo pro­pósito.

En proyectos de cierta complejidad, la determinación de los componentes condicionará la división del· trabajo y la modalidad organizativa que se adopte para la implemen­tación.

Las actividades

Una vez planteados los componentes habrá que detallar las actividades correspondientes a cada uno. Utilizando el mismo ejemplo, para el objetivo/componente alfabetizar y capacitar a las madres, las actividades pueden ser: detectar y

dió en dos debido a que para alfabetizar y capacitar madres se requieren diferentes perfiles de capacitadores y materiales didácticos que para ca­pacitar recursos humanos del sistema de salud.

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Olga Nirenberg, Josette Brawennan y Violeta Ruiz_

convocar a las madres analfabetas en el área, establecer acuerdos con el centro de alfabetización municipal para que las alfabetice y realizar cursos de capacitación en pre­vención, control y atención de la diarrea infantil para todas las madres de niños menores de un año de hogares pobres.

Desagregar las actividades para cada uno de los compo­nentes planteados es un proceso de mucha meticulosidad. Pero en la medida en que se detallen adecuadamente, será más sencillo identificar los recursos e insumos necesarios para llevarlas a cabo.

Un objetivo suele requerir una batería de actividades y es frecuente que una actividad sinra para el cumplimiento de varios objetivos. Al e.kplicitar para cada actividad a qué objetivo/s se orienta constataremos que algunas son más sinérgicas que otras.

Como los objetivos, las actividades se pueden formular con un verbo inicial, denotando acción; en realidad tam­bién son objetivos, pero de menor nivel de abstracción o generalidad. ,

¿Hasta dónde se deben detallar o desagregar las activi­dades? Ésa es una pregunta complicada de responder y puede ser una tarea casi infinita si se pretende exhaustivi­dad. Hay que recurrir aquí a la experiencia y al sentido co­mún: su desagregación debe ser suficiente para entender cómo se piensa desarrollar la acción en pro de los objeti­vos. En tal sentido, es conveniente precisar los "contenidos mínimos" de las actividades. En algunos casos pueden es­tar normatizados, como en el sector salud, los controles del niño sano o de la embarazada. Además, la desagregación debe permitir la identificación y cuantificación de los re­cursos necesarios para la adjudicación de los costos por ac­tividad. Nunca debe ser una lista tan extensa que dificulte la lectura y la comprensión del lector.

Las incertidumbres, mrbulencias y variabilidad de los contextos hacen desaconsejable una programación suma­mente detallada desde la formulación inicial. En proyectos

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La lógica de la programación en la formitlación de proyectos

que d~ran más ~e dos años se deja para las programaciones operativas posteriores la especificación más precisa de las tareas a realizar.

Las propuestas que se presentan a las instancias deciso­rias tiener:, ~ustamente l~ finalidad de interesar y lograr su apoyo Pº~?co o financiero, de modo que para una mejor ~o~prens1on debe procurarse claridad pero no total exhaus­tlVJdad.

Algo más sobre las metas, los beneficiarios y las coberturas

. ,. Es r~co~~ndable ac~arar para cada actividad la propor­c1on de md1v1duos o umdades que se incluirán respecto del universo, por qué se los incorpora y por qué se dejan otros afuera.

Ello permitirá establecer las metas de cobertura propues­tas para el proyecto en relación con las diferentes unidades sobre las que actuará, es decir, el cociente entre las unida­des consideradas para las actividades del proyecto y los uni­versos correspondientes. En el ejemplo de la mortalidad infantil: los niños menores de un año que serán controlados sobre el total de niños menores de un año de hogares con necesidades básicas insatisfechas o por debajo de la línea de pobreza en el área; las madres a alfabetizar y capacitar so­bre el total de madres con niños menores de un año de esos hogares; los centros que serán remodelados y equipados so­bre el total de centros del área; los recursos humanos a ca­pacitar sobre el total de los planteles, etcétera.

Cabe señalar que el proceso de cuantificación es más exhaustivo de lo que hasta aquí planteamos, ya que para calcular los costos y para el seguimiento posterior de la ejecución no sólo hay que precisar las metas de cobertura, sino que también deben cuantificarse los productos inter­medios que se esperan obtener para las diferentes activida-

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des: por ejemplo, en la capacitación, cuántos cursos o talle­res (de cuantas horas de duración) se realizarán, cuántos materiales didácticos se diseñarán y editarán, etcétera.

Nos detendremos especialmente en las metas de benefi­ciarios cuestión que a simple vista parece sencilla, pero que a medida que procuramos mayores precisiones se vuelve más compleja. Recordemos que son escasos los proyec~?s que pueden alcanzar con sus acciones a toda la. poblac~~n objetivo, por lo que deben realizarse rec.or~es en func1on de los recursos disponibles y establecer pnondades con ba­se en criterios de daños, riesgos o grados de vulnerabilidad de la población escogida (el grupo donde la prevalencia del problema es mayor). 10

• • •

La determinación de metas de beneficiarios se ve difi-cultada muchas veces por 1 a poca claridad de las pautas es­tablecidas en este punto por la mayoría de las guías para la presentación de proyectos.

Algunas hacen escasas distinciones mientras que otras distinguen a los beneficiarios .directos de los ~~d~r:ctos. Los primeros son aquellos hacia los cuales se dmgir~n .las acciones programadas, y los indirectos son los que, s1 bien no reciben ningún tipo de prestación11 por parte del pro­yecto, no obstante se beneficiarán porque reper~tirá en ellos la mejoría de los beneficiarios directos; por e1emplo, el resto de los integrantes de los grupos familiares de los

1 O. La idea de establecer prioridades según riesgos se relaciona con el concepto de focalización de los proyectos o programas sociales que ªctt.:ª1.­mente está siendo muy cuestionado, por lo que ahora se habla de selectrm­dad positiva, término vinculado a los previos de vulnerabilidad o riesgo :ocia/.

11. El término prestaciones se usa hoy día en los proyectos sociales, pero proviene del campo sanit~rio, dond~ los estableci~entos bri~dan prestaciones de salud como urudades registrables Y. med1bles, 5ue per­miten cálculos de productividad (consultas, tratanuentos, etcetera); en el campo social en general se denominan prestaciones los bien~s .º ser­vicios que se brindan a la población como producto~ de las acttvidades de los proyectos (también llamadas metas físicas).

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La lógica de la programación en la formulación de proyectos

niños en riesgo de padecer diarrea y/o de las madres alfa­betizadas, así como los demás usuarios de los centros de sa­lud (los mayores de un año), ya que como resultado del proyecto se prevé que contarán con sus plantas físicas y sus equipamientos mejorados, y dispondrán de personal más capacitadQ. Es conveniente presentar cuantificaciones o esti­maciones lo más ajustadas posible en el caso de los bene­ficiarios directos, y tal vez menos exigentes en el de los beneficiarios indirectos. 12

Como se aclaró antes, el cociente entre los beneficiarios directos y la población objetivo arroja las metas de cobertu­ra poblacionat que se propone alcanzar el proyecto con sus acciones.

Por otra parte, hay actividades con destinatarios inter­medios o instrumentales (por ejemplo, en proyectos destinados a niños y adolescentes suele incluirse la sensi­bilización y capacitación de miembros de las familias y de otros adultos pertenecientes a organizaciones sectoriales o de la comunidad), otras actividades tienen destinatarios difusos o no del todo individualizables (en particular las de índole comunicacional) y también pueden existir su­perposiciones parciales o totales de los beneficiarios en diversas actividades dentro de un mismo proyecto, por lo cual deberán efectuarse depuraciones de las eventuales superposiciones entre las diferentes actividades para arribar a la cantidad neta de beneficiarios cubiertos por el proyecto como un todo. También es necesario prever la cantidad de beneficiarios que se espera cubrir con ca­da una de las acciones, para dimensionar los distintos re­cursos sobre bases más ciertas y para el cálculo de sus costos.

12. La cuantificación y caracterización de los beneficiarios indirec­tos permite agregar precisiones al dimensionamiento de los efectos que producirá el proyecto. Siempre deben explicitarse los criterios que se utilizan para ese cálculo.

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Luego de las explicaciones detalladas, es aconsejable incluir un cuadro resumen de los beneficiarios directos que se espera cubrir y de los indirectos por cada activi­dad o componente, agregando en lo posible una colum­na con las metas de cobertura. Se deberá estimar además, en forma depurada, los totales (beneficiarios directos, indirectos y cobertura) para el proyecto considerado glo­balmente.13

Criterios para la selección de beneficiarios y previsiones para su captación

En las guías de formulación suele solicitarse la explici­tación de los criterios para la selección de los beneficiarios, que se vincula con la cuestión de la accesibilidad, en particular la de aquellos que más necesidad tienen de los bienes o ser­vicios que el proyecto ofrece.

La fijación de criterios de selección se fundamenta en el hecho de que la oferta de cada proyecto no es infinita ni elástica sino, por el contrario, limitada. Si el acceso se de­jara librado a la demanda espontánea, posiblemente se esta­rían profundizando inequidades, pues es frecuente que los más necesitados cuenten con menos recursos de informa­ción y escasas posibilidades de moyjlización autónoma pa­ra acceder a ciertos bienes y· servicios. En tal sentido, es conveniente poner en claro el peifil de los beneficiarios espe­rados, construido sobre la base de los criterios de selec­ción. Para tomar un ejemplo distinto del de la mortalidad por diarrea, si se trata de un componente de complemen­tación escolar, se podrán definir como beneficiarios a los niños en edad escolar de hogares pobres (con necesidades

13. Vale reiterar que en ese cuadro los totales de beneficiarios direc­tos e indirectos del proyecto global no serán sumas algebraicas de los de las actividades, pues debieron hacerse depuraciones.

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La lógica de la programación en la formulación de proyectos

~ásica.s,insari:fe~has, ~or debajo de la línea de pobreza 0 en s1rua~1on de md1genc1a) dentro del área geográfica prede­termmada que hayan quedado fuera del sistema educativo d t 1 'l . - 14 uran e e u tlmo ano, para procurar su reinserción. Tam-bi,én se incl.uirán. aquellos con rendimiento escolar bajo (se­gun sus cahfjcac1ones y/o la opinión de sus docentes) y que P.~r lo tanto se encuentran en riesgo de repitencia y/o deser­c1on, para procurar su retención en el sistema educativo. is

Por las mismas razones, es necesario en muchos casos reali~ar. acciones de sensibilización y captación de los be­neficianos.

Hicimos referencia antes a la inclusión de estimaciones de!ª cantidad de beneficiarios por cada actividad; resul­tara esclarecedor prever también actividades específicas para su convocatoria o para asegurar su accesibilidad. En l~s ~royectos que se orientan a adolescentes son impres­cmd1bles, puesto que el acceso raramente se produce en forma :spontánea sino que por lo general es inducido. <?tro e1emplo de que las poblaciones destinatarias no s1e~pre son fáciles de captar para las actividades 0 pres­taciones programadas (sobre todo cuando éstas se defi­nen en forma teórica, desde una lógica técnica, y no son contrastadas ~?n las necesidades sentidas o expresadas por Ja poblac10n) es la oferta de servicios de cuidado in­fantil. Pese a los diagnósticos, elaborados por los técni­cos, que pueden implicar la existencia de demanda potencial iz:satisfecha, con frecuencia no se logra luego la concurrencia esperada. Ello se explicaría por la diferente percepción de las necesidades desde la perspectiva de los

14. Se acota a un año, debido a que numerosas experiencias mues­tran que la reinserción al sistema educativo se dificulta cuando el tiem­po de permanenciá fuera de la escuela supera ese lapso.

15. Aun así, _la demanda puede superar a la oferta del proyecto, por lo cual hemos Visto que además de aplicar criterios de selección se ela­boran listas de espera, al estilo de las que existen en los servicios de salud.

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Olga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta R~iz

técnicos y la de la población: mientras los técnicos prio­rizan el adecuado desarrollo infantil como principal fun­ción de los centros de cuidado, las familias de sectores populares, en particular las mamás, enfatizan el hecho de poder dejar a sus hijos pequeños al cuidado de personal capacitado y confiable cuando deben salir a trabajar; pe­ro según diversas experiencias en las que hemos partici­pado, son pocas las que perciben esa necesidad en función de criterios relacionados con -un mejor desarrollo infantil; por lo tanto, si no tienen trabajo, difícilmente lleven a sus hijos a esos centros. Por ende, en casos como esos habrá que aclarar qué actividades de sensibilización se realizarán para promover un uso más extendido de la oferta de servicios propuesta en el proyecto.

Un mecanismo muy importante para facilitar la accesi­bilidad es la consideración de los horarios en que se desarro­llarán las actividades, y es aconsejable fijarlos en función de las posibilidades reales de la población. Otras cuestiones a tener en cuenta son el costo de pasajes y las horas de trabajo o salarios caídos, es decir, lo que pierden quienes tienen tra­bajo remunerado por asistir a las actividades previstas. 16

Hay casos en que es conveniente explicitar cómo se afron­tarán, para asegurar que aquellos que se espera cubrir sean los que realmente accedan a la oferta del proyecto.

Recursos, insumos, costos. Presupuesto.

U na vez definida la lista de actividades a desarrollar, co­rresponde hacer la lista de recursos humanos y materiales necesarios para concretarlas. Al confeccionarla, se notará

16. Hemos visto en algunos proyectos que estas pérdidas se cubren con fondos para becas para que los beneficiarios puedan acudir a las ac­tividades previstas; si bien es loable la intención, ése nos parece un eu­femismo que desvirtúa el sentido de las becas.

68

La lógica de la programación en la formulación de proyectos

que un n:ismo recurso sirve a varias actividades y que algu­nas reqmeren una batería de recursos.

Se propon~rá 1~ ... combinatoria de recursos más apropia­da para la reahzac1on de las actividades según criterios de calidad aceptados, dado el grado de conocimiento alcanza­do en la J:?lateria. De esas definiciones dependerá fuerte­mente la eficiencia que se logre.

Los recursos se valorizarán según sus costos, en mone­da loca.1 o de la forma en que lo solicite la agencia financia­dora, s1 fuera externa. Si es el caso, se deberá aclarar la tasa de cambio bajo la cual se presupuestó.

~s conv~ni.e~te agrupar los recursos por tipo; cada cate­go~a const:l tmra un rub-:o, ~arrida o subpartida presupues­taria. Para ello, las agencias nenen sus propias clasificaciones Y frecuentemente las incluyen en la guía de formulación· en caso contrario, habrá que pedirlas. ' . El cuadro presupuestario puede brindar el flujo finan­

ciero anual, lo cual facilita la comprensión de los desem­bolsos requeridos, ya que en general éstos se realizan anualmente; también pueden ser semestrales o trimestra­les, en cuyo caso se deberá hacer el cuadro presupuestario por semestres o trimestres, con subtotales anuales.

Para dotar de transparencia a la formulación deben consignarse las bases de cálculo de los totales y subtotales co­rrespondientes a cada rubro presupuestario. Dicha base consiste en una serie de notas aclaratorias que indiquen, para cada rubro; qué unidades se consideraron, su costo unitario (o mensual), la cantidad requerida (o el total de meses) y así llegar al correspondiente monto total. Es aconsejable colocar esas notas al pie del cuadro presupues­ta~fo para no perturbar la sencillez que debe tener. Pueden existir formatos especiales para tales cuestiones.

No sólo se deben prever los fondos a solicitar a la instan­cia financiadora, sino también otros de distintas fuentes, en especial los denominados aportes locales o de contraparte. Estos pueden ser en efectivo o bien en especies, y deberán valori­zarse según criterios explícitos.

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Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz

Ejemplos de aportes locales no monetarios

• Recursos humanos que aportan trabajo voluntario, profesio­nal o no.

• Insumos (libros, semillas, medicamentos, ladrillos, etcétera) aportados por los gobiernos locales o por donaciones de em-presas o de particulares. ·

• Prestación de servicios de otras instituciones locales (por ejemplo, los controles u otras acciones de s~lu~ brindad~s a beneficiarios del proyecto por los establec1m1entos samta­rios provinciales o municipales).

• Uso de equipamientos ya existentes o que se esperan como donaciones del gobierno local, de instituciones, de empresas o de particulares.

• Uso de espacios y locales propios, alquilados o cedidos en comodato o préstamo para utilizar en actividades del pro­yecto.

Los criterios para las valorizaciones de los aportes no monetarios pueden ser, por ejemplo, el valor del alquiler de un espacio similar en la zona según inmobiliarias loca­les, el salario por hora de una ocupación similar a la que realizan los recursos humanos voluntarios, el valor de mer­cado de los medicamentos donados, etcétera; esos criterios se explicitarán en la mencionada base de cálculo. En cuanto a los otros aportes locales monetarios, a veces denomina­dos recursos genuinos, pueden provenir de cuotas de asocia­dos donaciones de dinero por parte de empresas o

' .. particulares, ingresos por venta de biem~s o serv1~1os aran-celados por el propio proyecto, por ferias o fesnvales, et­cétera.

Cuando los proyectos son financiados por varias agen­cias que solicitan reportes financieros por separado, el pre­supuesto y los ulteriores informes de su ejecución deben permitir diferenciar ésas distintas fuentes.

Hemos encontrado resistencias, sobre todo por parte de algunas organizaciones de la sociedad civil, a detallar y

70

La lógica de la programación en la fornzulación de proyectos

valorizar los aportes locales tanto en la formulación como en las ulteriores rendiciones presupuestarias. La razón aducida es que ese requerimiento sería una imposición o forma inadecuada de intromisión de las agencias financia­doras en cuestiones propias de las organizaciones. Por el contrario, consideramos que detallarlos contribuye a la transparencia y favorece la autoestima organizacional, ya que permite mostrar a los financiadores, a los destinatarios y al resto de la sociedad la importancia de los esfuerzos lo­cales en relación con las donaciones o subsidios, que pier­den así su carácter exclusivo. Otra razón importante que justifica el detalle de esos otros fondos, en efectivo y valo­rizados, es que permiten calcular con más exactitud los costos reales de las actividades.

Previendo la cuestión de la susten tabilidad, sobre todo en su sentido económico, es deseable que el presupuesto muestre una curva decreciente de los aportes solicitados a la instancia financiadora y creciente de los otros aportes a lo largo del período completo de ejecución. Hay guías de formulación que así lo estipulan; por ejemplo, para un pro­yecto previsto por un período de tres años, en el primero los aportes de la donación (o préstamo) pueden ser del 90% y 10% los de contraparte local; en el segundo, 70% y 30%, y en el último año, 50% y 50%.

Una vez aprobado el proyecto, para la ejecución presu­puestaria habrá que guiarse por el programa operativo de cada período y el consecuente cronograma de ejecución detallada, de modo de calcular el flujo financiero en forma mensual y poder contar con disponibilidad de dinero que permita ir afrontando los gastos en forma oportuna, evi­tando riesgos de obstaculizar la ejecución por demoras ad­ministrativas o financieras.

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Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz

Cronograma de ejecución

Se deberá establecer la duración de cada actividad; el conjunto de esas estimaciones temporales puede mostrar­se gráficamente, por mes y por año, para brindar claridad acerca de los momentos de inicio y terminación de cada actividad, así como para entender su encadenamiento (se­cuencias y simultaneidades). Verlo así graficado muchas veces permite corregir su duración y agregar actividades que no habían sido previstas.

El cronograma que se presentará en el documento de la propuesta constituye un esquema de ejecución ideal, que deberá ir ajustándose en las sucesivas programaciones ope­rativas; aún con tal flexibilidad, sirve de inestimable guía para la acción. Por otra parte, para elaborar el flujo finan­ciero es necesario tener cierta claridad acerca del crono­grama.

Modalidad organizativa y de gestión del proyecto

Se explicará el modo previsto de gerenciamiento y se presentará un esquema de las responsabilidades, roles y funciones de las personas incluidas en el equipo técnico de conducción y administración. La estructura de gestión del proyecto debería ser coherente con sus componentes yac­tividades.

Se caracterizará brevemente la institución responsable y se sintetizarán las profesiones y experiencias de los prin­cipales integrantes del equipo técnico. Si se prevé que la institución a cargo de ~a gestión financiera será diferente de la que va a asumir los aspectos técnicos, se mencionarán todas las organizaciones involucradas, aclarando sus res­pectivos roles.

La inclusión de los antecedentes y la experiencia de la institución y de las personas que llevarán adelante las ac-

72

La lógica de la programación en la formula.cÜn de proyectos

c~ones en la temática a abordar servirá para poner de ma­mfiesto su grado de idoneidad.

Se anexarán carpetas o folletos institucionales y losan­tecedentes resumidos de las personas más significativas.

Un as~e~to i::uy importante de la modalidad de gestión es la parac1pac10n que tendrán los diferentes actores en especial la población destinataria (o sus familiares, en ei ca­s? ~e pobla':i~n infantil) y la comunidad respectiva, en las ~istmtas ac~:ridades y momentos del proceso. Tales preci­s10nes pe~arán aclarar el carácter participativo del proyec­~º· ~am.b1én se señalarán los otros actores -organizaciones, mst:J.tuc10nes sectoriales, grupos, otros programas o pro­yectos- con los que se llevarán a cabo coordinaciones o ar­ticulaciones. Ello permitirá visualizar el carácter asociativo de la propuesta y la disposición para desarrollar un trabajo en red.

Evaluación

Se expondrá sin téti camen te la forma en que se espera evaluar el proyecto, tanto a lo largo de la gestión como una vez finalizado. Se presentarán las dimensiones a conside­rar, las variables e indicadores, las metodologías y técnicas a utilizar, los momentos de aplicadón y los responsables de llevarla a cabo. Se aclarará si se opta por autoevaluación, evaluación interna o externa o una combinatoria de esas modalidades.

Todas las agencias de cooperación o financiamiento so­licitan incluir formas de evaluar las gestiones y los resultados de. los proyectos que apoyan. Por otra parte, reiteramos que la evaluación permite la reflexión' sobre la propia prác­tica y, por ende, hace posible corregir la dirección de la ac­ción en forma oportuna.

La evaluación debería programarse como una actividad continua del proyecto, de modo de poder atribuirle los

73

Olga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta 'J?..uiz

tiempos y los recursos (humanos, ~a~eriales y financier.~s) requeridos para llevarla a cabo. Insistimos .en esta cuestion pues es muy común qu~ ~os proyectos social~ ... s no prevean la evaluación como acttv1dad en la formulac1on y luego se encuentran sin los recursos necesarios para realizarla.

Diseminación y difusión

Las agencias gubernamentales y las de cooperación sue­len estar interesadas tanto en el éxito local de los proyectos como en la transferencia y replicación de las experiencias en otros contextos. Por lo tanto, la propuesta deberá explicitar las acciones de conceptualización y sistematización, así co­mo las de difusión y diseminación que se llevarán a cabo acerca de la experiencia desarrollada. . . .

Por otra parte, las actividades comumcac1onales ~de di-fusión se vinculan con la transparencia de las gestiones Y con la posibilidad de concitar adhesion~~ por, parte de los diferentes actores, es decir, con la cuestion mas ~eneral de la construcción de viabilidad. Por ello es aconsejable acla­rar .cómo la comunicación y la difusión contribuirán a la sustentabilidad de los procesos incorporados por el pro­yecto cuando el período subsidiado finalice.

Viabilidad y riesgos del proyecto

En el capítulo anterior se dier?n precisf~nes ace~ca del concepto de viabilidad en sus aristas políticas, sociales Y técnicas, así como de los diferentes momentos de la ge~­tión de un proyecto en que debe ser considerada. ~e ~~ph­carán las estrategias previstas para dotar de viabilidad inicial a la propuesta, para su implantación, para su co~se­cución de acuerdo con lo programado y para su finaliza-ción en términos sustentables. ·

74

La lógica de la progrmnación en la fornzulaci6n de proyectos

Es importante identificar los riesgos posibles y la mane­ra en que se espera sortearlos. Los riesgos son aquellas cuestiones que pueden influir en los procesos del proyecto y obstaculizar el logro de sus fines, pero cuyo control está por fuera del dominio de sus ejecutores. Aun así es posible plantear algunas estrategias que, aunque no permitan evi­tarlos del todo, procuren morigerados. Para citar un ejemplo, es frecuente que las autoridades políticas que respaldan o adhier~n a una propuesta finalicen su gestión durante el período previsto para la ejecución; en esos casos se debe explicitar la manera en que se procurará la sensibilización, la adhesión y el compromiso de las autoridades que even­tualmente sucedan a las iniciales, 17 de modo que no se per­judique la continuidad de las acciones del proyecto. En algunas localizaciones donde el problema de la violencia o la delincuencia es grave, es conveniente aclarar los meca­nismos por los que se intentarán proteger los bienes o equipos a incorporar, probablemente mediante acuerdos establecidos con las fuerzas de seguridad locales.

Algunas agencias de cooperación solicitan adjuntar ava­les o cartas de adhesión a las propuestas por parte de actores significativos y autoridades gubernamentales o institucio­nales locales, para corroborar así su viabilidad política.

Se explicitará, además, la estrategia general o los meca­nismos para asegurar la sustentabilidad o institucionaliza­ción de las acciones una vez que finalice el período de vigencia del subsidio o donación.

17. Por ejemplo, en el caso de proyectos locales, en el marco de mu­rúcipios o provincias (estados) pueden llevarse a cabo reuniones con los candidatos de los principales partidos políticos para su información y sensibilización acerca de las características del proyecto, en procura de

sus adhesiones.

7S

Olga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruíz

La propuesta preliminar o carta de intención

Como hemos podido constatar a lo largo de este capí­tulo, la formulación de una propuesta implica un esfuerzo considerable y una importante movilización de actores. Por ello, antes de afrontar ese proceso, es recomendable preparar un anteproyecto o carta de intención que permi­ta sondear la posibilidad de conseguir apoyos para el pro­yecto deseado.

En esta etapa preliminar las presentaciones suelen estar escasamente pautadas, 18 si bien incluyen requerimientos re­lativos a la idea principal (la esencia del proyecto y sus funda­mentos), ·algunas precisiones acerca de la localización, estimaciones acerca de la magninrd y las características ge­nerales de la población destinataria, los problemas que se pre­tenden resolver, una descripción sintética y general de la estrategia o modalidades de intervención que se adoptarán, la conformación general del equipo técnico que llevaría adelante la ejecución, la duración total del proyecto, una estimación de los fondos totales requeridos para su concreción, las adhesio­nes o respaldos con que cuentan y los antecedentes que avalan a la institución y las personas que presentan la propuesta.

Estas presentaciones preHminares no serán muy deta­lladas; por ejemplo, se incluye la duración total requerida (a lo sumo por etapas o fases) y no el cronograma; se pre­senta el monto total solicitado y no el presupuesto abierto por rubros; se brinda una caracterización y estimación glo­bal de los beneficiarios sin mayores precisiones sobre la cantidad por tipos o actividades; se mencionan la participa-

18. Sin embargo, debemos mencionar que esta etapa de formulación preliminar está siendo últimamente adoptada, con carácter formal, por varias instancias gubernamentales o agencias de cooperación, a modo de "filtro" para la selección de propuestas. Por ende, ya existen algunos ejemplos de guías para presentaciones preliminares. En el capítulo 4 ha­cemos algunas referencias a esta etapa.

76

La lógica de la programaáón en la formulación de proyectos

ción Y compromisos de otros actores sin la correspondien­te documentación o evidencia que los respalde.

Por lo. ~anta, ~1 ~ontenido y la secuencia lógica de una presentac10n prelimmar es prácticamente la misma que la de una formulación definitiva del proyecto, pero es notable­mente menor el ~:do de det~Ile en cada uno de los puntos . . Una p~ese;:i~ac1on de esa mdole no debería superar las

eme?, o seis pagmas; por ello, deberá equilibrarse bien la ex­tens1on que se dará a cada uno de los ítems sugeridos. El for­mato será el de una ca~~a_; en estilo coloquial, dirigida a quien tenga el poder de dec1s1on para determinar la posibilidad de una propuesta ulterjor más detallada. Se deberá anexar la do­cumentación institucional y curricular pertinente.

Algo más sobre la formulación del proyecto en un documento

A lo largo de este capímlo se hicieron muchas referen­cias a la necesidad de plasmar el proyecto deseado en un documento escrito, según pautas establecidas, sobre todo para ser presentado ante instancias decisorias, que even­. tualmente podrán brindar apoyos -políticos, técnicos y/o financieros- para su realización, pues ésta es la situación más frecuente. Pero aun en el hipotétjco caso de que no se requiera buscar apoyos, recordemos que el documento es­crito tiene múltiples utilidades. Entre ellas sobresalen la de objetivar la racionalidad de la propuesta, otorgar previ~ión a la acción, nivelar su significado para sus protagonistas, conservar la memoria de lo propuesto y brindar transpa­rencia a la gestión.

La formulación escrita de un proyecto no significa que permanezca inmutable a la largo del proceso de ejecución; por el contrario, el documento será flexible y modificable en sucesivas versiones acumulables, para que la memoria no sólo pueda conservarse sino realimentarse.

77

Josette Brawerrnan, Oiga Nirenberg y Violeta Ruiz

l. ¿POR QUÉ PI.ANIFICARIPROGRA.MAR?

SITUACIÓN INICIAL QUE RESULTA

1NSATISFACTORIA

t SITUACIÓN DESEABLE/FUTURA

IMAGEN OBJETIVO - ADÓNDE SE DESEA ARRIBAR

II. ¿QUÉ ES PLANIFICAR/PROGRAMAR?

Pensar en un fururo deseable, en una situación que se aspira alcanzar

• Prever una serie de acciones y organizar los pasos para alcanzar un fin

Identificar los recursos necesarios para realiz:ir las acciones

Prever cómo evaluar procesos y resultados

ES UN PROCESO CONTINUO QUE SE REALIZA ANTES Y DURANTE LA EJECUCIÓN DE ACTIVIDADES

78

La lógica de la programación en la fonnulación de proyectos

ill. LOS CONI'ENIDOS DE lA FORMUIACIÓN DE UN PROYECTO

Fundamentación, justificación, diagnóstico

Pertinencia y antecedentes

Objetivos y metas

Beneficiarios

Modalidad de intervención

Problema/s que procura resolver= para qué se reali-zará el proyecto.

Identificación de factores relacionados con e1 pro-blema = explicación.

M~giútud y relevancia del problema: quiénes y cuantos se ven afectados, directa e indirectamente, por e~: pro~le~a = des .. tinatarios potenciales (o pobla-c10!1 ~b1envo). ~ual es la evolución (series) y qué pa-sana s1 no se actua sobre el problema (proyecciones).

~~cali~c~ón .= dónde se llevará a cabo /contexto (po-hoco, mmmc1onal, económico, demográfico, social y cultural).

Mapeo de actores (que pueden contribuir u oponerse) y recursos disponibles.

Vinculación del problema y el modo propuesto para su resolución, con las líneas políticas de la instancia a la que se solicita apoyo.

Historia del problema en el propio contexto o en otros. Formas previas de abordarlo.

Qué se propone cumplir en térmii;.os cualitativos y cuantitativos y en función de los tiempos previstos.

Cantidad y perfil = a cuántos y a quiénes incluye, sobre la base de qué criterios.

Componentes = líneas de acción.

Atributos de la gestión: integralidad, participación, gestión asociativa, trabajo en red.

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'

1

-

~-

Josette Brawerman, Oiga Nirenberg y Violeta Ruiz

Plan de trabajo

Cronograma

Presupuesto

Flujo financiero

Modalidad organizativa

y actores responsables

Sistematización y evaluación

Sustentabilidad e

institucionali-zación

Descripción de actividades

Detalle de recursos para cada actividad: ~umanos, materiales, de equipamiento y construcciones.

Tiempos estimados según actividades (gráfico).

Costos estima os agrupa os se . d d gun' rubros (cuadro). Bases de cálculo.

Oportunidad del gasto = plan de desembolsos.

Perfiles y términos de ref~rencia Pª:ª. los mi:i~~~~ del equipo técnico = orgarugrama, mlSlones y nes.

Características de la/s institución/es ,·espr:nsa~les y de las personas relevantes= idoneidad de orgaruzac10nes y per-sonas que llevarán adelante la propuesta.

Propuesta de modelo evaluativo, modalid~des y c:o­nograma para la evaluación. Sistema de registros. Tec­nicas e instrumentos.

Formas de sistematización, diseminación y difusión.

Estrategias para la sust:entabilidad social y económica. Gestión de recursos (fund raising).

bTd d lítica influencia Estrategias para la sustenta 11 a po - . , . en las agendas públicas y en las estructuras y dmam1-cas de las organizaciones.

--------,-------:.-:-:-.d'd' ·- ·-- l consttUcción de la via-Estrategias y act1vi a es par~.ª . , Viabilidad y riesgos

bilidad social, técnica y polmca, y para la superac1on de los riesgos previsibles.

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i

-

La lógica de la programacüfn en la formulación de proyectos

Iv. SUGERENCIA DE RUBROS PRESUPUESTARIOS

• Personal: salarios del personal del equipo para la conducción y admi­nistración del proyecto y del personal fijo durante el período (capaci­tadores, supervisores, etcétera).

• Consultores: honorarios por asesorías o consultorías temporales.

• Actividades educacionales: gastos por realización de talleres, semi­narios, cursos de duración acotada en el marco temporal del proyecto (puede incluir honorarios docentes, viáticos, pasajes, alquiler de equi­pos y locales, etcétera).

• Materiales educacionales: gastos por elaboración y edición de carti­llas, videos u otros materiales educativos.

• Materiales para la difusión: gastos por la elaboración de videos, fo­lletos, documentación, intercambios en red, etcétera.

• Otros insumos: gastos en alimentos, vacunas, medicamentos, semi­llas, etcétera.

• Construcciones: gastos por construcciones nuevas, refacciones, re­modelacíones o ampliaciones.

• Equipamiento: gastos por equipos de computación, de video, mue­bles, aparatos, etcétera.

• Pasajes, transporte y viáticos: gastos por pasajes aéreos·, por tierra o agua, por combustible o uso de vehículo, para traslado hasta la sede del proyecto o por actividades, y gastos por estadías y comidas.

• Administración y uso de oficina: gastos de teléfono, luz, gas, segu­ros, fax, papelería, materiales de librería, programas de computación, etc., requeridos para la sede y la administración del proyecto.

• Evaluación: gastos por evaluación externa, por producción de mate­riales evaluativos (cuestionarios, cartillas, etcétera).

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El diágrtóstico: algo más que una herramienta

para la progi;amación y la evaluación

El principal objetivo de un diagnóstico es brindar un mejor conocimiento acer~ de los problemas que. se pre­tenden so¡ucionar o áliviar con la ejecución de los progra­mas o proyectos sociales, dando información confiable sobre su magnitud y características, así como sobre los fac.:. tores que influyen en tales problemas en los contextos con­cretos. Su ·utilidad principal, por ende, es justificar y fundamentar las acciones programadas, así como también focalizarlas y .dimensionarlas mejor.

Antes de encarar un proyecto, tanto los técnicos y pro­fesionales del campo social como los propios pobladores que padecen los problemas, tienen hipótesis acerca de có­mo funciona una determinada realidad, en particular en relación con el tema de preocupación dominante; no im­porta cuál sea éste;· tienen una idea aproximada acerca de cuáles son los déficit y requerimientos y cuáles son las for­talezas u oportunidades .. Ese conocimiento puede provenir de diferentes fuentes: por vivir· en el lugar, por conocer la historia o formar parte de la situación"a diagnosticar, por

. estar familiarizado con información relacionada, por expe-riencias y aprendizajes de otros proyectos similares realiza­dos, entre otras. El diagnóstico servirá para corregir,

83

Oiga Nirenberg, Josette BrtrWerman y Vtoieta Ruiz

precisar mejor y fundamentar ese conocimiento previo, esas hipótesis de trabajo y las acciones que se propongan consecuentemente.

Suele decirse -que todo diagnóstico debe tener un com­ponente descriptivo (cómo son y/o suceden las cosas en una

-determinada·situación)-y·un-compO'llente ·explicativo· (cuáles·­son las causas o factores condicionantes para que en esa si­tuación las cosas sean y/o sucedan de esa forma). A eso nos referimos cuando decimos que los diagnósticos permiten fundamentar las hipótesis de trabajo, puesto que para for­mular dichas hipótesis debe tenerse una explicación acerca de cómo suceden las cosas o cuáles son los problemas que deben resolverse para que sucedan de otro modo.

No siempre se diagnostica en forma explicita o precisa· hemos .visto muchos proyectos s!n diagnóstico apropiado ; eso no impide desarrollar actividades que pueden benefi­ciar a las comunidades respectivas. Sin embargo, será difí­cil saber en forma ·certera si esas actividades fueron correctamente formuladas o dimensionadas, si cubrieron a quie~es debían alcanzar, si se aprovecharon correctamente los recursos existentes, si el proyecto fue eficaz o no y, en suma, en qué medida mejoró la situación de la población afectada. A,

Muchos de los proyectos o programas que conocemos parten de las convicciones de los .actores involucrados . • • • • 1 qmenes ms1sten ·en que no necesitan más que su conoci-miento de las propi~ realidades por vivir inmersos en ellas y padecer cotidianamente los problemas. Es absolutamen­te cierto que ese conocimiento es muy esclarecedor, útil y necesario, sin embargo resulta insuficiente. La carencia de un diagnóstico confiable puede provocar que los proble­mas se definan mal, que en consecuencia las soluciones propuestas no sean· las apropiadas y que, por ende, se~ di­ficul~~so arribar a la situación deseable. Por otro lado, la falta de un buen diagnóstico de la situación inicial incidirá en dificultades posteriores para la evaluación, ya que no se

84

El diagnóstico: algo m4s que una herramienta

contará con ese parámetro comparativo que posibilitaría afirmar, al cabo de un tiempo~ qué cambió, de qué manera

y en qué medida. Así visto, puede decirse que el diagnóstico es el primer

momento ·del proceso de planificación/programación. ---El diagnóstico constituye un particular recorte de la rea­

lidad, pues enfoca la mirada hacia determinado tipo de pro­blemas y/o segmentos poblacionales más que hacia otros. Selecciona o enfatiza los aspectos relacionados con el tema en cuestión, dejando otros relativamente de lado. Por ejem­plo: si se trata" de un programa de formación laboral para adolescentes, el diagnóstico desarrollará con mayor detalle los ·aspectos relacionados con la educación/formación y el mercado laboral, haciendo referencias más someras a otros aspectos tales como salud, recreación o hábitat.

La información recogida para ese diagnóstico inicial se-. -rá también de suma importancia para los diferentes mo­mentos de la evaluación. Por empezar, será un aporte invalorable para la construcción de la línea de base1 del programa o proyecto, contribuyendo así a brindar el pa:á­metro comparativo con el que se contrastarán luego las in­

formaciones que se obtengan en los diferentes momentos evaluativos, y particularmente para el de la evaluación ~­nal. La evalnación ex ante permitirá apreciar la pertinencia de las actividades planteadas y el dimensionamiento de ellas, así como la adecuación de las estrategias y modalidades de intervención en función de las características y la magni­tud del problema y de su _contexto. En la evaluación de pr-0cesos durante la ejecución servirá para ver en qué y

l. Veremos más adelante que rara vez un diagnóstico incluye toda la información necesaria, con eJ grado de detalle requerido, para ser­vir al mismo tiempo como linea de base, por lo que para realizar eva­luaciones que permitan comparaciones contra sí 111isino en el tiempo (antes-después) es aconsejable diseñar y construir lineas de base (vea-

se el capítulo 7).

85

Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Vialeta Ruiz

en cuánto se ha modificado la situación inicial; lo que permitirá ca~biar rumbos de acción o bien ratificarlos. En la evaluación final servirá para contrastar la situación de llegada con la del punto de partid;i, para poder sacar conciusiones acerca de· la eficacia del pr9yecto y de fa metodología de trabafo :adoptada con el fin de aliviar o solucionar el problema al que se orientaron las acci.ones.

Sintetizando, así como antes afirmamos que es el pri­mer paso del proceso de planificacióh/programación, aho­ra podemos agregar que el diagnóstico es también el primer paso del proceso de evaluación continua; tanto es así que muchos lo denominan evaluadón diag;nóstica, lo que no está lejos de ser una denominación correcta, ya que im­plica recoger información según un esquema pautado, pa­ra analizarla y compararla con estándares deseables y factibles y así valorar la realidad a la cual se refiere en términos de su adecuación o no a dichos parámetros; y fi­nalmente, aporta a la toma de decisiones acerca de .las ac­ciones programáticas r~queridas para revertir a_quellos aspectos con los que hay disconformidad. Si se compara este proceso con nuestra definición de evaluación, conclui­remos que es correcto decir que el diagnóstico es también una actividad evaluativa.

Volvemos a comprobar así las .múltiples intersecciones entre la planificación y la evaluación; sin duda el diagnós­tico constituye uno de esos momentos de intersección, da­da su doble utilidad para fundamentar las hipótesis y las acciones propuestas y por su contribución al parámetro comparativo requerido para el proceso evaluativo.

En particular, para evaluar la cobertura o el alcance de . un proyecto o programa' es importante con~r con infor- ' mación, lo más precisa posible, sobre la población que en­frenta el problema en el territorio considerado (la población objetivo o los beneficiarios potenciales); eso per­mitirá tener denominadores ajustados, básicos, para poder medir y apreciar si las acciones del programa/proyecto han

86

El diagnóstico: algo más que una herramienta .

alcanzado a una proporción significativa de la, población· afectada.2 "·

En el caso de· programas complejos, que contienen pro­y~ctos, e~ diversas localizaciones, es conveniente pautar el diagnostico para todos por . igual para poder establecer compa;cici?~es también entre proyectos; por otra parte, la · consolidacron de todos esos diagnósticos contribuirá a la construcción de la línea de base del programa respectivo.J . C~mo vere1~1os a continuación, cuando se realiza parti.­

c1pativamente, mcluyendo los saberes y puntos de vista de actores diferentes, y en especial de la propia población afee:. tada, el diagnóstico trasciende los objetivos de fundamentar las acciones de un programa y de brindar elementos básicos para diferentes pasos evaluativos. Además permite iniciar la construcción de un .escenario donde -interactúan distintos actores sociales, un espacio de intercambio de información d~ a:ticul~clón y de negociación, un ámbito para el apren~ dizaJe socral de todos los participantes y un espacio de oportunidad para el protagonismo de los actores sociales que luego serán involucrados en los proyectos. Es· en sf rnis­~~ ~a p~áctica democ;áti.ca de relación social que perrni­tt;ª nnbwr de ~e caracter al· ulterior proyecto. Hemos visto, en proyectos locales para adolescentes,4 que la reali-

2. Una discusión aparte merecería el .tema de las metas de cobertura que se proponen los programas/proyectos, pocas veces bien formuladas y menos aún logradas; como ya se afumó en el capítulo 2, son pocos los proyectos que se proponen cubrir al 100% de la población afectada por un problema; por el contrario, la mayoría se plantean como demostrativos con escasas ambiciones de cobertura aunque altas expectativas de replica~ bilidad posterior¡ salvo, claro está, los programas masivos, de reparto de alimentos, o de bonos o subsidios, que procuran altas coberturas.

3. Véase el capítulo 7. . 4. Hacemos referencia al proyecto de Salud Integral de los Jóvenes

de San Pedro, donde las tres autoras trabajaron, realizado entre 1992 y 1995 en la ciudad de San Pedro, provincia de Buenos Aires, llevado a cabo por el Centro de Apoyo al Desarrollo Local con la ayuda financie­ra de la Fundación W. K. Kellogg.

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Oiga Nirenberg, Josette Brawernum y 'Violeta Rttiz

zación del diagnóstico, del que fueron protagonistas los propios jóvenes -primero mediante un taller de planifica­ción participativa de tres jornadas de intenso trabajo y lue­go con la realización , de una encuesta a la poblaéión-s sirvió, ~ara brind_ar mayor conocimiento acerca de las pro­blemattc~s y los mtere~es ~e los beneficiarios potenciales y · de las actitudes y concepctones de la población adulta. Fue además una estrategia de convocatoria para que los adoles­centes, sus familias, los docentes y profesionales de lasa­~ud, así como _otros adultos, se acercaran al proyecto, se mteres~an e mv?~ucraran en las actividades previstas y propusieran tamb1en ~tras acordes con sus respectivos in-tereses. ;

En ese sentido, el diagnóstico resulta también útil para la construcción de viabilidad de los proyectos.

P?r último, si aún p.o dimos argumentos suficientes y convmcentes acerca de sus múltiples utilidades, diremos

· que un diagnóstico que caracterice y cuantifique un pro­blema y brinde la fundamentación de acciones a realizar es también estratégico para conseguir adhesiones y apoyos por parte de funcionarios y de otros actores que tienen po­der sobre recursos ne~esarios; de modo que sirve también para construir, desde el mismo inicio de las acciones su sustentabilidad futura. i · '

Por todo ello, un diagnóstico tiene. que ser comunicable para que pueda convertirse en una herrantjenta de abogacía.' En el ejemplo ya cita~o' del proyecto.de Salud Integral de los Jóvenes de San Pedro, los resultados del diagnóstico fueron difundidos por-los medios masivos locales (emisoras de ra­dio y TV y prensa escrita), haciendo referencia en los men-

5. El cuestion~o fue dÍseñado con participación de los adolescen­tes y fueron ellos los encuestadores.

6. E~, términ<> abogacía traduce la palabra inglesa ·advocacy, que alude a las acciones que se desarrollan en favor de una causa para colocarla en ·forma rel~nte en la agenda pública y en las políticas gubernamentales.

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El diagnóstico: algq m4s que una herramienta

sajes' y gacetillas a los procedimientos por los cuales se llevó a cabo, con énfasis en el protagonismo juvenil. De hecho, el equipo técnico acudió· a las notas periodísticas junto con un grupo de adolescentes que participó de la actividad diagnós­tica y con algunos de los profesionales que se involucraron e, incluso, hubo notas realizadas con elpropio intendente; no cabe duda de que, en este caso, el diagnóstico local se uti­lizó como herramienta política.

Antes de pasar al punto siguiente vale la pena hacer dos aclaraciones: la primera es que aun teniendo en cuenta ias mú1'.tiples utilidades del.diagnóstico, la de mayor relevancia es sin duda que permite :fundamentar y diseñar mejor las actiVidades y plantear más correctamente los recursos ne­cesariqs¡7 la segunda es que bajo ningún concepto la elabo­ración del diagnóstico debe demorar la acción, máxime cuando los problemas que afectan a las poblaciones más vulnerables son de tal urgencia qµe bien pueden afrontar­se con deficiencias o carencias en los diagnósticos, para ir construyéndolos en forma paulatina en paralelo a las acti­vidades l.niciales.

El proceso de realización de un dia~óstico participativo

Aunque muchas cuestiones de la lógica del proceso de eláboración del diagnóstico coinciden con el modo tradi­cional de hacerlo,8 se hará referencia aquí al diagnóstico

7. Tal vez esa cuestión de énfasis en. su finalidad es lo que permite distinguir al diagnóstico de la línea de.):iase, ya que esta última tiene co­mo principal propósito (aunque no único, como veremos) ser el pará­metro comparativo de la evaluación con foco en resultados.

8. Nos referimos al que es eláborado por un. técnico o un equipo, la mayoría de las veces de carácter externo al contexro del-problema, sin la intervención protagónica de los actores locales ni de los destinatarios, y en la mayoría de los casos mediante la utilización ~e información secundaria.

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Oiga Nirenberg, Josette Brmomnan y Violeta Ruiz

participativo, que se realiza.en un ámbito territorial defini­do, barrial, de un conjunto de barrios, municipal o también provincial. · . . · .

Se requiere transitar un proceso gradual e interactivo, donde diversos actores sociales (incluidos los beneficiarios potenciales. de las accion:e5) brindan, recoge.n,_r~_c9p~lªº-'-· __ _ discuten y analizan la información necesaria.

Como ya se adelantó, ese proceso tendrá efectos de sig­nificativa importancia, como los signientés:

• Los actores que intenjenen en su elaboración semos­trarán más interesados y comprometidos en el posterior proceso de e.jecución de las actividades, brindando así viabilid~d al proyecto/programa.

• Los programas se enriquec~n por la información, el conocimiento y la experiencia de un número impor­tante de personas involucradas. Tienen, por1 lo tan­to, mayor probabilidad de correspondencia con las necesidades reales de la población.

• Cuando se sustituye la pasividad por la participa­ción, se da a los actores intervinientes la oportunidad de ampliar sus conocimientos y perfeccionar sus competencias. En este sentido se afirma que es un espacio de aprendizaje.

Se espera que el diagnóstico permita establecer los nu­dos más problemáticos que se presentan en el ámbito local en relación con la situación a que·el proyecto alude.

Si bien se debe reunir y analizar la información estadís­tica y documental existente a nivel local, tam~ién será rele­vante contar con información primaria. Esta se podrá recoger mediante diversas técnicas, por ejemplo: a través de talleres o grupos focales que se realizarán con .los beneficia­rios potenciales, actores significativos e informantes califi­cados, que permitan dar cuenta de las condiciones de riesgo o daño de la población objetivo, de las respuestas existentes

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El diagnóstico: algo más que una herramienta ..

para resolver esas situaciones po:i: parte de instituciones gu- · bemamentales o no gubernamentales, de las oportunidades Y fortalezas locales en relación con la problemática analiza­da, .Y de los intereses, preocupaciones y demandas de esa población. Se recomienda el uso de otras técnicas ágiles, como pequeñas encuestas, entrevistas semiestructuradas cuestionarios autoadministrables, censos barriales etcétera'-- -

. b , ' que pemutan. o tener información en poco tiempo y aho-rrar esfuerzo en su recolección .. .Salvo excepciones, en gene­ral no se buscará repres.entatividad en· términos estadísticos

· ~do se recoja info~ación primaria, sino que se procu­rara preservar el rigor, por ejemplo, a través de la detección de informantes reconocidos y confiables y mediante el con­tr~te o ~an~ación enn:e diversas fuentes que permitan ambar a smtes1s y conclusiones basadas en evidencias.

Se consideran dos momentos básicos en la elaboración de un diagnóstico local participativo:

• E~ pri?1ero, de carácter intersectorial y multidisci­P!in~o, es . llevado a 7abo por los profesionales y tecrucos, quienes recopilan y analizan la información existente y accesible (del propio sector referido a la te­mática en cuestión y de otros que se orientan a la misma población objetivo en temáticas afines).

• El segundo, consistente en la búsqueda de informa­ción primaria y complementaria de la anterior, es de carácter multiactoral, inclusivo de los diferentes puntos de vista acerca de la temática, especialmente de los pobladores, miembros de organizaciones de base y beneficiarios potenciales, con la aplicación de las mencionadas técnicas, tendientes a la identifica­ción, caracterización y priorización. de problemas, así como al establecimiento de acuerdos prelimina­res st>bre las estrategias de solución para la ulterior elaboración de programas provinciales y/o locales que cuenten con suficiente legitimidad.

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Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz

El primer mome~to de la elaboración del diagnóstico: la·multisectorialidad y la multidisciplina

Es aconsejable conformar desde el inicio un equipo téc­nico coordinado por un referente local o provincial en la te-mática específica que abordará el diagnóstico, con. 3,lllpliQ ___ _ reconocimiento y legitimidad en: su rol. Si se trata de for­mular un programa o proyecto 'que ejecutará un área gu­bernamental, es preferible que ese referente pertenezca al nivel decisional del que se presupone que dependerá el pro­grama, para así otorgarle mayor viabilidad ulterior; en este caso, los miembros del equipo serán funcionarios técnicos de áreas relacionadas localmente con la temática específica. Aunque el proyecto no vaya a depender de alguna área gu­bernamental, es aconsejable, sin embargo, que los miembros de los elencos locales de gobierno tengan protagonismo en el equipo que se integre, ya que desde el inicio debe pensarse ~n la sustentabilidad o institucionalización una vez que el pe­ríodo de gestión subsidiada finalice.

Ese equipo tendrá como responsabilidad cµmplir con lo ·· señalado para el primer momento del proceso: la elabora­ción del documento base que sistematice la información secundaria existente. Ese docuri1ento ~erá el que permita, en el segundo momento, la discusión con los restantes ac­tores, quienes contarán de ese modo con información ho­mogénea acercy. . de . la . problem:ftica en cuestión. La elaboración del documento con5tituye el primer paso para la articulación de los diversos profesionales y técnicos vin­culados con la temática, pertenecientes a los diferentes sectores (salud, educación, vivienda, deportes, cultura, et-cétera). . '

La información que se recoja variará de acuerdo con la temática y con la disponibilidad existente en cada caso. Es impQrtante recordar que los aspectos a incluir en un diag­nóstico (y al mismo tiempo, los aspectos que no se inclu­yen) ponen de manifiesto la concepción (marco teórico)

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El diagnéstico: algo 'l!1.tÍs que una herramienta'

que se tiene acerca del tema sobre el que se diagnosticará. La recomendación es que deberían abordarse todos los as­pectos que se suponen vinculados con la temática de acuer­do con el estado del arte, pero cuidando de no plantear un esqµema de tal complejidad que sea poco viable desarrollar­lo en los tiempos apropiados. Muchas de las críticas a los di-agnósticos tradicionales hacen referencia a la cantidad de información recopilada sin escasa utilización posterior y a los tiempos de elaboración que impedían la formulación y realizaci?n de los proyectos en forma oportuna.

Ejemplo de la información a recoger para la realización de diagnósticos participadvos locales sobre la situación

de la población adolescente*

a) Situación de los adolescentes por municipios, zonas, grupos etáreos y sexo. •.Distribución de la población adolescente según:

- Municipios. - Urbano-rural. - Grupos etáreos. -Sexo. - NBI y/o línea de pobreza.

• Situación educativa: - Matrícula. ' - Deserción. - Desgranamiento. - Rendimiento. - Repitencia. - Extraedad. .

• Situación de $lllud: - Cobertnra de la seguridad social - Principales causas de muerte. - Principales causas de egresos hospitalarios (en particular, partos). - Embarazos y maternidad adolescentes. - Discapacidades. -SIDA. -Adicciones. - Violencia. - Consumo de alcohol y tabaco. -DietaS.

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Olg; Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ri1iz

• Situación labor¡tl de los mayo~es de 14 aftos. . • Adolescentes en situación de calle I menores traba1adores. • Niños y adolescentes fuera de sus familias, ins?tucionaliza~os (con causas penales o no) o bajo modalidades alternativas de atención (pe­queños ho.gares, familias sustit;utas, etcétera.) • Otras situaciones.** .. ---:-Pnnopales valores·y modelos.

- Opiniones y participación política. - Pautas de comportamiento. - Uso del tiempo libre. - Preferencias e intereses.

b) Recursos institucionales y programas orientados a los adoles-centes y jóvenes por municipios y zonas. . . • Establecimientos de salud del primer nivel de atención (~ttd~d,

dependencias y 3istribución según municipios u otros cntenos

geográficos). . • · • Existencia de contenidos específicos para la atencion de ado~escen-

tes y jóvenes en establecimientos de primer y segundo nivel de atención, según dependencias y ubicación geográfi:a·. _ •

• Existencia de servicios de adolescencia por estableCIIDlentos, segun nivel de atención, dependencia y ubicación geográfica. .

• Existencia de consejerías para adolescentes. (ubica~as ,c;i los estable­cimientos de salud o no), según dependencia yub1caci~n geo~ca.

• Establecimientos educativos según nivel y dependencia (cantidad Y distribución). . <

• Existencia de área de Adolescencia/Juventud en el .s:ctor guberna· mental de salud. Dependencia. Programa de act1Vldades. Tareas ejecutadas. Atribución presupuestaria. - •

o Existencia de otras áreas o programas gubernamentl!les onentados a los adolescentes y jóvenes según temáticas, ár~ de coben:ura Y

dependencia. . • • • ose con actividades que se orientan a la población ob¡ettvo segun

temáticas de trabajo y áreas de cobertura. <

• Se hace refer.encia aquí al instrumento disciiado por. el ),xea d; Salud de los/las Adolescentes del Ministerio de Salud de la Argentina Y desnn~Í° ad bs provincias y/o municipios. Acl se consignan sólo los aspettoS cons1 era f' mientras que en el instrumento se incluían los· tabulados a ser llenad~~ os casos de variables cuantitativas y los ítems a cu?rir en el caso.de bs cualitanvas.

•• Es posible que estos ftems existan mediante relcvam.tentoS o encuestas específicas que pueden haberse efec!lJ3do localmente. .

El diagnóstico: algo más que una herramienta .

El segundo momento: construcción de un espacio multiactoral .. · '

El equipo técnico que redacte el documento base se res­ponsabilizará también por· 1a construcción de un espacio multiactoraLp...ar.u..a_par.tidp_á.ci..6n,...do.ndeJo.s_dos_primer_os_ pasos son la identificación de los actores relevantes (me­diante un mapeo preliminar de actores) y su convocatoria para la realización del diagnóstico.

Ejemplo de-actores a convocar para un diagn6stico sobre adolescencia

• Recursos humanos estratégicos de los servicios de salud (fundamental­mente del primer nivel de atención, pero también los que se ubican en servicios diferenciados de hospitales de segundo o tercer nivel).

~ Recursos humanos estratégicos de los establecimientos educativos (di­rectores, _docentes, preceptores, entrenadores deportivos).

• Directores.o líderes de áieas y programas gubernamentales (provincia-les y municipales).

0 Miembros del poder judicial • • Representantes de las fuerzas policiales. • Docentes o investigadores de la universidad local que trabajen en temá­

ticas conexas. • Líderes juveniles. • Miembros de organizaciones de la sociedad civil y/o comunitarias que

trabajen con población objetivo de adolescentes y/o jóvenes. • Líderes de organizaciones de base (parroquias, juntas vecinales, comi­

siones de fomento, etcétera) que trabajen con población objetivo de adolescentes y/o jóvenes.

. Se les entregará el documento base con suficiente ante­lación a la realización del encuentro o taller, para que pue­dan leerlo previamente, aunque el cumplimiento de esa consigna será tal vez escaso y de diferente alcance según el tipo de actores, por lo cual deberá destinarse un tiempo para la lectura compartida y la nivelación de su compren­sión entre los participantes que concurran al encuentro o taller.

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Oiga Nirenberg, Josette Brawennan y Violeta Ruiz

La realización de talleres participativos multiactora/es9 ti.e­ne como objetivo completar el diagnóstico preliminar ela­borado sobre la base de la información existente, con las apreciaciones cualitativas y las opinion~ de los actores convocados, determinar y priorizar los problemas preva-

~lentes-y--formular-estrategias-de ·solución-consensuadas~ ---­También se deberían incluir apreciaciones sobre los pro­blemas referidos a la gestión y operación de los progran:i.as existentes, al marco político institucional de la provincia, al contexto económico-social en el que se presenta la proble­mática respectiva, etcétera. Los problemas identificados y priorizados constituyen en su conjunto la problemática de gestión que deberá encarar el grupo u organismo responsa­ble de diseñar e implementar el programa o proyecto.

Una vez concluida esta etapa, mediante la confección de un listado valorativo (ranking) de problemas, deberían analizarse los procesos y/o problemas· que conducen a ca­da uno de los elementos constitutivos de la problemática de gestión, identificando aquellos factores o procesos cau- .. sales sobre los que existe capacidad de intervención por parte de los actores sociales concretos responsables de di­señar un programa o proyecto. Para alcanzar este objetivo será necesario reconocer las interrelaciones existentes en­tre los problemas identificados, reconstruyendo colectiva­mente un modelo integrado de pr:oblemas que permita identificar los puntos y procesos críticos sobre los cuales hay que actuar (y es viable hacerlo) para desencadenar mo­dificaciones que tiendan _a corregir o resolver los proble­mas que afectan la situación de la población objetivo en la temática considerada (Robirosa, Cardarelli y Lapalma, 1989). En este punto resulta decisivo tener en cuenta a los actores sociales concretos involucrados e involucrables en una propuesta, de acuerdo con sus capacidades específicas

-· 9. La cantidad de talleres será variable, hasta completar los objetivos

propuestos.

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--El diagnóstico: algo.11UÍ$ que una herramienta

de acción y con el control que ejercen sobre recursos o in­sumos críticos. También es necesario identificar colectiva­mente a otros actores ·sociales con intereses en las áreas o procesos en que se trabajará y que podrían movilizarse a favor o en contra de un programa que intente modificar

-determinadas-situaciones-problema.-Esto significa que el -diagnóstico implica también analizar los intereses, posicio­nes y actitudes de todos los actores sociales reales respecto de los problemas.señalados colectivamente, evaluando las bases y los grados de poder de cada uno y las eventuales alianzas y conflictos potenciales entre ellos.

La técnica de taller se adapta. eficazmente a los propó­sitos del diagnóstico participativo. Recordemos que un ta­ller es un espacio ñsico y simbólico. para la interacción de actores similares o diferentes que a través de reflexión y debate, facilitado por técnicas de dinámica grupal, arriban a un producto común dónde se pueden marcar diferencias o consensos. Se distingue de otras modalidades, como las reuniones grupales o el seminario, porque mezcla aspectos educativos y de interacción social con la obtención de un producto concreto que puede ser aplicado inmediatamen­te ert la práctica cotidiana de trabajo. Es una herramienta básica de la planificación y evaluación participativa (Niren­berg, Brawerman y Ruiz, 2000).

ES recomendable tener un instrumento previamente di­señado que los participantes deberán llenar colectivamen­te a partir de l~ información que cada uno aporte. Los participantes pueden subdividirse en dos o más grupos de acuerdo con la cantidad de gente convocada (es aconseja­ble incluir no menos de tres y no más de ocho por grupo). El instrumento se aplica a cada uno de los grupos, por se­parado, y el procesamiento, análisis y discusión se hacen en conjunto, para poder arribar a un único producto que es­tablezca tanto los- acuerdos como los disensos. Esto permi­te la confrontación de los datos que cada uno aporta, una

. dev.olución inmediata a los actores involucrados, y aporta

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.. Oiga Nirtmbcrg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz

mayor seguridad y riqueza a la información que se vuelque en el diagn.óstico. ·Para completarlo, se podrán realizar también entrevistas pautadas a informantes clave que no se hubieran incluido en los talleres.

Es conveniente realizar además el mapeo de recursos y ac-toreS que en forma preliµtlnar se comenzó al momento_de __ ~..,-­realizar la convocatoria. Para ello se aplicarán diversas téc­nicas, como censos participativos o pequeñas encuestas, que permitan identificar los recursos locales, instituciona-les y humanos que ·puedan ser útiles para el establecimien-to de coordinaciones o articulaciones durante el desarrollo de la intervención. Ese mapeo debe referirse con precisión al área territorial y poblacional que se pretende cubrir (un barrio o un conjunto de.ellos, un municipio, etcétera), sin dejar de considerar ]a relevancia de sus problemas en el marco de unidades territoriales mayores (municipio o pro­vincia, según el caso).

Una vez cumplidos los pasos anteriores, el equipo'técni­co elaborará un nuevo documento, que luego de redactado será sometido a la revisión y ajuste por parte de los actores convocados. Recién entonces, ese equipo técnico estará en condiciones de formular un programa provincial y/o local que también será puesto a consideración del grupo o comi­té multiactoral.

Cumplidos los objetivos de diagnóstico y formulación del programa, los integrantes de ese espacio pueden cam­biar sus funciones para convertirse en una instancia de ase­soramiento, consulta y· seguimiento semiexterno de las acciones del programa o proyecto.

Sin duda, la principal diferencia entre los diagnósticos -participativos y los tradicionales es quién los realiza; el pa­so participativo propiamente dicho (cuando intervienen los actores no técnicos, particularmente los pobladores y los beneficiarios potenciales) es el segundo, pero ya en el pri­mer momento se establecen los lazos intersectoriales entre técnicos de diferentes áreas o disciplinas, lo cual también

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El diagnóstico: algo más que una hen-amienta

marca una diferencia con las formas tradicionales de hacer diagnósticos, más nítidamente externas '·y .escasamente multidisciplinarias.

L~ experiencia indica que el proceso puede interrum­pirse al cumplir el primer momento y que el documento

_ ~~~ s_e_ constituya en el diagnóstico definitivo utilizado para la fcirmulacióil-del progrru::Di'o proyecic>F:Elloser:i-,-­mejor que no tener diagnóstico en absoluto o tener uno formulado por un técnico en soJedad, con información de escasa diversificación y/o actualización. Por otra parte, c:ian~o se ponga en marcha el programa, -siempre se esta-_ r~ a tiempo de llevar adelante el segundo momento, cons­tituyéndose ésa en una forma posible de convocatoria a los actores para que se incorporen a las actividades.

Por último, debemos relativizar la secuencialidad real d~ ~os ~os momentos planteados, aunque es importante

_ disttnguirlos·por sus características y productos principa­les. Es claro que puede haber variantes, de acuerdo con las posibilidades o conveniencias concretas de cada caso parti­cular. Por ejemplo, los. integrantes técnicos de un área u organizaci6n determinada- pueden elaborar el documento base para que, en un segun9o paso, se desarrolle un versión definitiva mediante la tarea conjunta de los técnicos de otros sectores o disciplinas y de los actores de la sociedad civil. También hemos conocido casos en los que se inclu­yeron en el proceso intercambios de información y consul­tas por vía electrónica. Aquí mtentamos plasmar las lecciones aprendidas a partir de ciertas experiencias reali­zaoas que podrán servir como matriz generadora de diver­sas formas de encarar los procesos participativos para formular diagnósticos confiables.

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Oiga Nirenberg, Joiette Brawerman y Violeta Ruiz

Diagn6stico participativo local sobre salud de la poblaci6n adolescente

Propósitos:

_°. E.5!ablec~r_la si~ación, las necesidades y demandas y los nu­dos más problemáticos que se presentan en el ámbito local o provincial en relación con los/las adolescentes y jóvenes.

•. Conocer los recursos locales (reales o potenciales) para dar respuestas adecuadas a las necesidades y demandas y a los pro­blemas prevalentes relevados.

. Es llevado a cabo mediante un proceso gradual e interacti­vo, donde diversos actores sociales (incluidos los adolescentes destinatarios de las acciones previstas) brindan, recogen, recopi­lan, discuten y analizan información relacionada (directa o indi­rectamente) con la salud de la adolescencia.

Principales efectos d~l diagn6stico participativo local

• Los actores que cooperan en su elaboración se mues.tran más interesados e involucrados en el proceso de ejecuci6n de las decisiones.

• Los planes y programas se enriquecen por la informaci6n, el conocimiento y la experiencia de un número importante de personas involucradas.

• Los planes y programas tienen maJior probabilidad de co­rrespondencia c~n las necesidades reales de los adolescentes y jóvenes. ·

• Brinda a los actores interviniente5 la oportunidad de ampliar y perfeccionar sus conocimientos y competencias (espacio de aprendizaje colectivo).

.. ES EL PRIMER PASO PARA LA PROGRAMAcIÓN LOCAL Y EL PROCESO DE EVALPAClÓN

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Diagn6stico participativo local sobre salud de la poblaci6n adolescente

Propósitos:

_°. E.5!ablec~r_la si~ación, las necesidades y demandas y los nu­dos más problemáticos que se presentan en el ámbito local o provincial en relación con los/las adolescentes y jóvenes.

•. Conocer los recursos locales (reales o potenciales) para dar respuestas adecuadas a las necesidades y demandas y a los pro­blemas prevalentes relevados.

. Es llevado a cabo mediante un proceso gradual e interacti­vo, donde diversos actores sociales (incluidos los adolescentes destinatarios de las acciones previstas) brindan, recogen, recopi­lan, discuten y analizan información relacionada (directa o indi­rectamente) con la salud de la adolescencia.

Principales efectos d~l diagn6stico participativo local

• Los actores que cooperan en su elaboración se mues.tran más interesados e involucrados en el proceso de ejecuci6n de las decisiones.

• Los planes y programas se enriquecen por la informaci6n, el conocimiento y la experiencia de un número importante de personas involucradas.

• Los planes y programas tienen maJior probabilidad de co­rrespondencia c~n las necesidades reales de los adolescentes y jóvenes. ·

• Brinda a los actores interviniente5 la oportunidad de ampliar y perfeccionar sus conocimientos y competencias (espacio de aprendizaje colectivo).

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