4. prevención del delito y la violencia
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SARGENTO SEGUNDO A SARGENTO PRIMERO
PREVENCION DEL DELITO Y LA VIOLENCIA
ENERO – ABRIL 2014
A DISTANCIA
VIRTUAL
PREVENCION DEL DELITO Y LA VIOLENCIA
ENERO- ABRIL 2016
SGOS A SGOP
PORTADA
DIRECCIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN CURSOS DE ASCENSO DE CLASES Y POLICIAS
MÓDULO: PREVENCIÓN DEL DELITO Y LA VIOLENCIA
PERIODO ACADÈMICO: III GRUPO PERIODO ACADÉMICO 2016
SEPTIEMBRE – DICIEMBRE.
MODALIDAD: VIRTUAL A DISTANCIA
GRADO: SGOS A SGOP
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Contenido PORTADA ......................................................................................................................... 1
INTRODUCCIÓN ............................................................................................................... 4
OBJETIVOS DE APRENDIZAJE ...................................................................................... 5
CONTENIDOS ................................................................................................................... 6
BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................................. 8
DESARROLLO DEL APRENDIZAJE .............................................................................. 10
UNIDAD I......................................................................................................................... 10
Programas de Prevención del Delito y la Violencia a Nivel Local ................... 10
2.1 El rol de los municipios. ............................................................................... 10
2.2 Liderazgo local. ............................................................................................. 12
2.3 Partnership y coordinación. ......................................................................... 12
2.4 Caracterización y tipologías conceptuales sobre la prevención. ............. 13
CARACTERIZACIÓN Y TIPOLOGÍAS CONCEPTUALES SOBRE LA PREVENCIÓN .. 14
POLÍTICAS DE SEGURIDAD CIUDADANA EN EL ECUADOR. .................................... 15
Alcances y limitaciones. ..................................................................................... 15
PRESUPUESTO. ............................................................................................................. 16
GOBIERNOS LOCALES Y SEGURIDAD CIUDADANA ................................................. 17
POLÍTICAS ACTUALES A NIVEL NACIONAL. .............................................................. 19
PLAN NACIONAL DE SEGURIDAD CIUDADANA ......................................................... 20
CONCLUSIONES: ........................................................................................................... 21
UNIDAD II........................................................................................................................ 23
DIAGNÓSTICO DE LOS PROBLEMAS DE SEGURIDAD .............................................. 23
3.1 Los dos ejes fundamentales. ....................................................................... 23
3.2 Diagnóstico participativo: talleres y plan de acción. ................................. 24
UNIDAD III ....................................................................................................................... 27
DISEÑO DE PROYECTOS DE PREVENCIÓN ............................................................... 27
3.1 Elaboración de programas y/o proyectos de prevención del delito y la
violencia. .............................................................................................................. 27
3.2 Diseño de un programa. ............................................................................... 28
3
Análisis de los Problemas. ................................................................................. 30
Análisis de los Objetivos. ................................................................................... 32
Análisis de las Alternativas. ............................................................................... 33
Estructura de un programa. ............................................................................... 33
Formulación de objetivos. .............................................................................. 34
Formulación de actividades y presupuesto. ..................................................... 36
Coordinación interna e interinstitucional. ........................................................ 37
3.4 Actividad ........................................................................................................ 38
PROYECTO. ................................................................................................................... 38
UNIDAD IV ...................................................................................................................... 41
Evaluación de proyectos. ................................................................................... 41
4.1 Evaluación de los programas y/o proyectos de prevención del delito y la
violencia a nivel local. ......................................................................................... 41
¿Para qué sirve evaluar? .................................................................................... 42
Diseño de evaluación. ......................................................................................... 42
Tipos de evaluación. ........................................................................................... 43
Según la etapa del proyecto. .............................................................................. 44
Evaluación intermedia ........................................................................................ 44
Evaluación ex – post. .......................................................................................... 45
Según la finalidad de la evaluación. .................................................................. 46
Según los instrumentos utilizados. ................................................................... 47
Instrumentos de Recolección de Información .................................................. 48
Según la ubicación del evaluador ...................................................................... 48
Elaboración de indicadores. .............................................................................. 49
Concepto de indicadores ................................................................................... 50
Indicadores de impacto, de resultados y de procesos. ................................... 52
¿Cómo elegir los indicadores? .......................................................................... 52
Fuentes de datos para la construcción de indicadores. .................................. 53
Consideraciones finales. .................................................................................... 54
4
INTRODUCCIÓN
El presente módulo busca introducir a los participantes del curso de ascenso en: el
diseño, planificación, ejecución y evaluación de los programas de prevención del
delito y la violencia a nivel local, en el contexto del gobierno local.
El estudio de este módulo pretende que los participantes conozcan las etapas de
fundamentación de estos programas a partir de la presentación de conceptos,
metodologías y ejemplos puntuales a este respecto.
Estos contenidos constituyen un puntual fuerte para su desempeño profesional ya
que como vigilantes del orden y la seguridad ciudadana debe aplicarlos día a día.
El hombre necesita comprenderse mutuamente. Sus relaciones requieren ser
amistosas. Quien no encaja bien con las personas y la comunidad donde vive,
tendrá dificultad de servir a la sociedad. Son entonces, ustedes señores Policías,
los que se convertirán en los defensores de la paz ya que su deber y dedicación
es al bien común.
Para alcanzar los objetivos propuestos en el siguiente módulo, se presentan
cuatro unidades, Unidad I: Programas de Prevención del delito, Unidad II:
Diagnóstico de los Problemas de seguridad, Unidad III: Diseño de proyectos de
prevención y Unidad IV: Evaluación de proyectos. Temas interesantes que serán
de gran utilidad en su ardua tarea policial.
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OBJETIVOS DE APRENDIZAJE
Objetivo General:
Capacitar al talento humano policial sobre la prevención de la violencia en América
Latina y en el Ecuador.
Objetivos Específicos:
Conocer la fundamentación y justificación de los programas de prevención
de la violencia a nivel municipal para América Latina.
Diseñar objetivos y actividades para la ejecución de programas de
prevención de la violencia a nivel municipal.
Conocer las diferentes modalidades de evaluación de proyectos de
prevención del delito y la violencia.
Elaborar indicadores de evaluación pertinentes a cada intervención que se
implemente.
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CONTENIDOS
UNIDAD I
PROGRAMAS DE PREVENCIÓN DEL DELITO
Ciudad y violencia en América Latina
El rol de los municipios
Liderazgo local
Partnership y coordinación
Caracterización y tipologías conceptuales sobre la prevención
Políticas de seguridad ciudadana en el Ecuador - Antecedentes - Cambios institucionales - Presupuesto - Gobiernos locales y seguridad ciudadana - Políticas actuales a nivel nacional - Conclusiones.
UNIDAD II
DIAGNÓSTICO DE LOS PROBLEMAS DE SEGURIDAD
Los dos ejes fundamentales
Diagnóstico participativo: talleres y plan de acción UNIDAD III DISEÑO DE PROYECTOS DE PREVENCIÓN
Elaboración de programas y/o proyectos de prevención del delito y la violencia
Diseño de un programa - Análisis de involucrados y/o participantes - Análisis de los problemas
- Análisis de los objetivos - Análisis de las alternativas
Estructura de un programa - Formulación de objetivos - Formulación de actividades y presupuesto - Coordinación interna e interinstitucional
UNIDAD IV
EVALUACIÓN DE PROYECTOS
¿Qué es la evaluación de programas?
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¿Para qué sirve evaluar?
Diseño de evaluación
Tipos de evaluación - Según la etapa del proyecto - Según la finalidad de la evaluación - Según los instrumentos utilizados - Según la ubicación del evaluador
Elaboración de indicadores - Concepto de indicadores - Cómo elegir los indicadores - Fuentes de datos para la construcción de indicadores
Consideraciones Generales
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BIBLIOGRAFÍA
Visión Mundial, Oficina para América Latina y el Caribe, "Los Rostros de la
Violencia en América Latina y El Caribe", Preámbulo, 2001.
ARAYA MOYA, Jorge y SIERRA, David. Influencia de Factores de riesgo social en el origen de conductas delincuenciales, División de Seguridad Ciudadana, Ministerio del Interior, Chile, 2002, p. 15.
VVAA. The Key to Safer Municipalities, Fundación Doctor Philippe-Pinel, Canadá, 2004.
DAMMERT, Lucía y LÜNECKE, Alejandra. La prevención del delito en Chile. Una visión desde la comunidad, Colección Seguridad Ciudadana y Democracia, Universidad de Chile, Santiago de Chile: CESC, 2004.
ARAYA MOYA, Jorge y SIERRA, David. Influencia de Factores de riesgo social en el origen de conductas delincuenciales, Chile: División de Seguridad Ciudadana, Ministerio del Interior, 2002.
VALENZUELA, David. "Del conflicto a la cooperación. El desarrollo local en Nejapa", Revista Fundación Interamericana, Volumen 22, Número 1, 1999.
"Expertos debaten prevención de violencia juvenil en América Central, Panamá y República Dominicana en evento en BID", octubre 2006, http://www.iadb.org/NEWS/articledetail.cfm.
VVAA. The Key to Safer Municipalities, Foundation Docteur Philippe-Pinel, Canadá, 2004.
CHINCHILLA, Laura y RICO, José María. La prevención comunitaria del delito: perspectivas para América Latina, Colección Monografías núm. 6, Centro para la Administración de Justicia, Florida Internacional University, Capítulo III, 1997.
KAHN, Tulio et al. Policía Comunitaria en Sao Paulo: evaluando la experiencia, Cuadernos Seguridad Ciudadana, CED, Santiago de Chile, 2002.
SLOGAN, WESLEY et al. Problem Solving in Practice: implementing community policing in Chicago, Estados Unidos: Nacional Institute of Justice, 1998. Disponible en www.ncjrs.org.
Home Office, Passport to Evaluation, 2002.
Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Seguridad Ciudadana en Centroamérica: diagnósticos sobre la situación, San José de Costa Rica, 2000.
Instituto CISALVA, Universidad del Valle, Colombia, Prevención de la violencia Intrafamiliar en ocho Municipios del Departamento del Tolima, ver en: www.cisalva.univalle.edu.co/proyectos/ejecutados/2004.htm, consultado 18 de mayo de 2006.
9
PONTON Jenny. “Políticas de Seguridad Ciudadana en el Ecuador Investigación FLACXO” Febrero 2009.
X Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, Viena, abril 2000, Participación de la comunidad en la prevención de la delincuencia. Documento de antecedentes para el curso práctico sobre participación de la comunidad en la prevención de la delincuencia.
ROSSI, Meter y FREEMAN, Howard “Evaluation. A Systematic Approach” 5th Ed. California: SAGE, 1993.
CESC, Universidad de Chile. “Los qué, cómo y cuándo de la evaluación: recomendaciones para el diseño de evaluaciones de proyecto de prevención comunitaria del delito”, en Boletín +Comunidad +Prevención. Santiago, Chile: CESC, octubre 2005.
MOHOR, Alejandra. Notas y experiencias para la reforma policial en México. Uso de Indicadores para evaluar el funcionamiento policial. Documento de Trabajo N° 2. Santiago de Chile: CESC, julio 2007.
Asociación de Municipios de Nicaragua, 'Experiencias exitosas', www.amunic.org. Sitio consultado en julio de 2007.
KOKIC, Marko, "Violencia en las barriadas de Nicaragua", Revista del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y la Media Luna Roja, 2003, disponible en línea en:
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DESARROLLO DEL APRENDIZAJE
UNIDAD I
Programas de Prevención del Delito y la Violencia a Nivel Local 2.1 El rol de los municipios. En las últimas décadas el gobierno local ha tomado un rol central en las políticas de seguridad ciudadana debido a tres procesos centrales. En primer lugar, el regreso a la democracia en la mayoría de países de la región terminó con los alcaldes designados y generó procesos lectorales locales que a su vez impusieron una nueva forma de relación con el gobierno nacional. Asimismo, el aumento de la criminalidad y el temor ha generado una creciente demanda pública por políticas que disminuyan su magnitud, en especial en el plano local. En tercer término, esta situación generó un cambio en la perspectiva sobre cómo la violencia y la delincuencia eran enfrentadas tradicionalmente, es decir, mediante iniciativas de control desarrolladas por las instituciones policiales. Por el contrario, la seguridad ciudadana ratifica la necesidad de abordar estos problemas con la participación de la ciudadanía, la coordinación con diversas instituciones y con claro énfasis en lo local. Actualmente los gobiernos locales, han rebasado las clásicas funciones de prestadores de servicios básicos y constructores de obras públicas, convirtiéndose – unos más otros menos – en promotores del desarrollo local integral y de la inclusión social. El nuevo perfil protagónico de los gobiernos locales latinoamericanos actualmente es innegable y señala un nuevo horizonte de competencias, funciones, innovaciones y buenas prácticas del quehacer municipal. Esta tendencia se refuerza, entre otras razones, porque:
Las demandas por seguridad son cada vez mayores, lo cual produce de facto una descentralización de la competencia hacia los municipios y los convierte en el referente de la sociedad local en la lucha contra el crimen.
Los municipios se constituyen en el ámbito privilegiado de la confluencia de la prevención social y la prevención policial, además de ser el espacio predominante de la política local de seguridad.
La urbanización de la sociedad ha conducido a la urbanización de la violencia y del temor. Por eso en el ámbito de las ciudades es donde mejor se puede impulsar una política de seguridad ciudadana, cuya institucionalidad natural es el municipio.
El Gobierno local está en una posición privilegiada para participar activamente en el diseño y aplicación de medidas de prevención de la violencia, porque en ese contexto es factible construir una alianza local por la seguridad entre municipio, comunidad y policía.
La globalización del crimen requiere de la localización de las acciones que lo contrarresten.
IDEAS
IMPORTANTES
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Este nuevo papel del gobierno local en la prevención de la violencia, y la promoción de políticas de seguridad ciudadana, es de enorme importancia para la calidad de la vida cotidiana de población y para la democratización de las relaciones sociales en los espacios locales. Los programas de prevención local pone de relieve la necesidad de enfatizar la importancia en el diseño e implementación de este tipo de iniciativas, así como en la búsqueda de una mejor definición sobre la comunidad y lo que implica su participación en estas actividades. La proximidad del gobierno local adquiere así un sentido concreto de presencia y acción positiva de la autoridad municipal. Esta proximidad institucional efectiva debe funcionar acompañada de la presencia activa y propositiva de las organizaciones, asociaciones diversas de la sociedad civil, otras instancias de gobierno, instituciones de educación, medios de comunicación y cuantos sectores y actores confluyan en el genuino interés y voluntad de erradicar la violencia. La coordinación y cooperación horizontal y vertical (no burocratizas) son criterios de actuación indispensables y fundamentales. Ningún gobierno local puede por sí solo enfrentar y responder eficazmente al complejo problema de la violencia y la inseguridad, así como a ningún otro problema, de las complejas sociedades urbanas locales en un mundo impactado por los cambios de la globalización. Los gobiernos locales juegan un rol articulador de los diversos actores que participan en estas iniciativas así como de las intervenciones que impactan positivamente en la prevención de la violencia y la delincuencia. En este sentido es claro que las intervenciones del gobierno local en áreas tales como mejoramiento de la infraestructura e instalaciones, la planificación del desarrollo urbano, la protección de espacios públicos y en algunos casos la calidad de la salud y la educación, tienen impacto importante en la reducción de la violencia y el delito. Sin embargo, es necesario mencionar que en muchos casos la coordinación de las labores policiales no se encuentra entre las funciones del gobierno local. Por el contrario, en la mayoría de casos en América Latina encontramos marcos regulatorios antiguos que no otorgan rol alguno en la coordinación con las iniciativas desarrolladas por la institución policial dentro del territorio local. Por ende, el gobierno local debe comprometer a la institución policial en las acciones que se desarrollen para la prevención invocando a la capacidad de liderazgo del alcalde y a la capacidad de financiamiento de las iniciativas policiales. En lo que respecta al trabajo coordinado y permanente entre el gobierno local, y las policías. Esta coordinación enfrenta dos desafíos centrales: Por un lado, la capacitación del personal municipal para afrontar el tema de la seguridad desde una perspectiva amplia que permita que los funcionarios de las diversas áreas reconozcan su rol en la prevención de la violencia y la delincuencia. Por otro lado, la coordinación con la institución policial para lograr un mayor impacto de las
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acciones desarrolladas, así como un reconocimiento del rol del gobierno local como articulador de la política preventiva a nivel local. Resumiendo: Si bien la coordinación y/o articulación con otros actores debería ser una estrategia de la gestión municipal, es aún poco utilizada. Los gobiernos locales tienen un potencial de ventajas para articular esfuerzos conjuntos y objetivos comunes; fortalecer la capacidad de gestión ante instancias y organismos gubernamentales y no gubernamentales; potenciar los recursos disponibles y lograr mayor impacto de las acciones o programas. Para esto se requiere de voluntad política y capacidad de iniciativa exenta de mezquindad política; de igual forma, se requiere por parte del Estado una normatividad que permita que sean las autoridades locales las responsables del tema de seguridad ciudadana. 2.2 Liderazgo local.
Uno de los elementos centrales en las estrategias desarrolladas en la región es el liderazgo ejercido por el gobierno local y en especial por los alcaldes. Los ejemplos de los alcaldes de Bogotá, Cali, Medellín, Diadema, entre otros, muestran la necesidad de reconocer este rol en la prevención y su capacidad para coordinar las tareas necesarias para instalar una agenda local de seguridad. De esta forma, se deben vincular las diversas áreas de intervención local en una estrategia de mejora de la calidad de vida de sus habitantes que ponga énfasis en la prevención de la violencia y la delincuencia. Aún más, el Alcalde tiene la oportunidad de definir una perspectiva local que consolide una mirada democrática y en el marco del Estado de Derecho, que comparta responsabilidades con los vecinos y sus organizaciones. En este proceso se consolidará la participación de la ciudadanía, aumentará la confianza en las instituciones gubernamentales y se establecerán los pilares para el desarrollo de asociaciones público privadas en la temática. 2.3 Partnership y coordinación.
El concepto tradicional de seguridad pública involucraba a la policía, el sistema de justicia y los organismos centrales de gobierno, muchas veces de manera exclusiva. En la actualidad, la tendencia es más bien a buscar la coordinación y el trabajo asociado (partnership) entre actores institucionales y los ciudadanos a nivel municipal, para trabajar juntos con un sentido de comunidad. Esta asociación entre actores institucionales y ciudadanos debe materializarse en una coalición, compuesta por quienes tienen mayor capacidad para desarrollar las tareas de prevención y mayor relación específica con la iniciativa particular que se lleve a cabo. Entre estos se debiese considerar:
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La Policía Las direcciones o departamentos del gobierno local, en especial los encargados de
justicia, bienestar, salud y educación La sociedad civil (Ongs, fundaciones, Corporaciones, entre otros) Las empresas. Los medios de comunicación La comunidad, representada por sus diferentes organizaciones Otros que sean claves en la realidad local
La coalición cumple un rol fundamental en el diseño, planificación y ejecución de programas y proyectos de prevención, liderando todo el proceso de elaboración y apoyando, dinamizando y supervisando la implementación de las estrategias a nivel local. Estas estrategias pueden o deben incluir ámbitos como los programas de policía miento comunitario, el apoyo a sectores juveniles, la salud pública y la participación ciudadana. Este enfoque, por lo tanto, busca cubrir un amplio rango de medidas e involucra crear alianzas activas entre los actores institucionales y la sociedad civil, bajo el liderazgo municipal. En términos generales, las áreas donde un municipio puede y debe manejar un liderazgo efectivo en los problemas de seguridad ciudadana a nivel local, pueden resumirse en las siguientes1:
Prevención situacional del delito: Reducir las oportunidades para el delito y aumentar los riesgos de cometerlos, mejorando la iluminación de las calles y los sistemas de seguridad, o cambiando condiciones ambientales de riesgo, mediante el rediseño de los espacios urbanos, como calles y conjuntos residenciales.
Prevención social del delito: desarrollar programas dirigidos a grupos en riesgo y mejorar las condiciones de vida y empleo en las áreas más pobres o marginalizadas, enfatizando la ayuda a, por ejemplo, niños en situación de riesgo social, madres y padres adolescentes o grupos socialmente discriminados.
Prevención comunitaria del delito: mejorar la calidad de vida en los vecindarios, con proyectos que busquen estimular y ampliar la participación local, la interacción social y el desarrollo de estrategias no-violentas de resolución de conflictos. Finalmente, lo que se busca con ello es estimular un ambiente de tolerancia, interés por el bienestar colectivo y de pertenencia a una localidad.
2.4 Caracterización y tipologías conceptuales sobre la prevención.
Como vemos, no existe un solo concepto de prevención del delito ni una sola estrategia para poner la prevención en práctica a nivel local. La prevención puede tener distintas aristas, puede ser social-comunitaria (apuntando a los actores y sujetos de la comunidad) o situacional (enfocándose en factores físicos y urbanos que propenden la comisión de delitos).
1 Ver VVAA. The Key to Safer Municipalities, Fundación Docteur Philippe-Pinel, Canadá, 2004, p. 15 y ss.
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Según lo anterior, las actividades pueden ser punitivas (enfocadas en el control y castigo de ofensores), correctivas (dedicadas a trabajar con ofensores y víctimas y sus actitudes) o mecánicas (mejorando condiciones materiales que disminuyen la oportunidad para el delito y/o la violencia). Asimismo, la unidad a intervenir puede variar: puede tratarse de planes que involucren al territorio completo de una comuna, a barrios específicos o a grupos como familias, jóvenes, ancianos o inmigrantes, por poner algunos ejemplos. A continuación, vemos un resumen de estas tendencias:
CARACTERIZACIÓN Y TIPOLOGÍAS CONCEPTUALES SOBRE LA
PREVENCIÓN
La perspectiva política de las iniciativas
Conservadoras (disuasión de la victimización)
Liberales (el crimen como un problema únicamente social)
Radicales (centrado en los problemas de desigualdad económica y exclusión social)
Técnicas empleadas en las actividades preventivas
Punitiva (disuasión y castigo de delincuentes)
Correctiva (eliminar condiciones criminógenas para victimarios y víctimas)
Mecánica (reducción de oportunidades de delito a partir del cambio en el medio físico
Público objetivo
Victimarios
Víctimas
Población en general
Objetivo de la intervención
Situacional (modificación del espacio urbano y presencia policial)
Social y comunitaria (incide sobre las características sociales de la población)
Objetivo de la intervención
Situacional (modificación del espacio urbano y presencia policial)
Social y comunitaria (incide sobre las características sociales de la población)
Unidad a ser protegida
Individuo
Hogar
Barrio
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FUENTE: DAMMERT, Lucía y LÜNECKE, Alejandra. La prevención del delito en Chile. Una visión desde la comunidad, Santiago de Chile: Colección Seguridad Ciudadana y Democracia, CESC, Universidad de Chile, 2004, p. 15. Una de nuestras tareas al iniciar el diseño de un programa será, entonces, reflexionar en torno a la manera que entendemos el problema, las técnicas que utilizaremos, a quién se dirigirá el programa, para qué y dónde. Necesitamos aclarar, por ejemplo, si nuestro trabajo se dirigirá a los ofensores o a las víctimas, si nos centraremos en la modificación del espacio físico o en la población y su situación social y/o económica. Tomar la decisión de enfatizar un punto u otro o en la necesidad de trabajar paralelamente en distintos ejes, es esencial para desarrollar un programa con objetivos claros y una unidad de intervención claramente aislable. Elaborar un diagnóstico para tomar estas decisiones es lo que veremos en el capítulo siguiente. POLÍTICAS DE SEGURIDAD CIUDADANA EN EL ECUADOR. Alcances y limitaciones2.
Contenido: 1. Antecedentes
2. Cambios institucionales
3. Presupuesto de la seguridad
4. Gobiernos locales y seguridad ciudadana.
5. Políticas actuales a nivel nacional
1. Antecedentes
a. Desde la mitad de la década de los 90, el Ecuador empezó a experimentar
una serie de cambios en seguridad interna.
b. Hasta ese momento la agenda de seguridad ecuatoriana había estado
determinada por el conflicto con el Perú, lo cual influenciaba en la
existencia de una Policía militarizada y usualmente olvidada por los
gobiernos de turno.
c. Emergen nuevos problemas: aumento acelerado de las tasas de delitos ,
crecimiento de la seguridad privada, incremento de armas de fuego por
parte de civiles.
d. De 1995 a 1999, las tasas de denuncias por delitos contra la propiedad
crecieron en un 47,7%.
e. La tasa de homicidios por cada 100.000 habitantes se elevó de 6,4 a fines
de los 70, a10,3 a fin de los 80 y a 14,8 en 1995.
2 Investigación FLACSO. Jenny Pontón
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f. Las compañías se seguridad privada aumentaron de 54 en1990 y a 163 en
1995, de ahí hasta el año 2000 este número se duplicó; a partir de ese año
estas cifras crecieron en un 117%, hasta el 2006.
2. Cambios institucionales
a. La firma de la Paz entre Ecuador – Perú en 1998, constituyó un factor
determinante en la perspectiva de seguridad.
b. Aunque las nuevas problemáticas existían desde los 90, solo desde el 2000
se evidencian transformaciones a nivel institucional:
i. En el año 2000 se creó el Ministerio Público, el cual permitió la
puesta en vigencia del sistema acusatorio en el país.
ii. Por su parte, la Policía Nacional tuvo un progresivo acercamiento a
la sociedad civil a través de la creación de retenes policiales en los
80, los Puestos de Auxilio Inmediato (PAI) y las brigadas barriales
de seguridad en los 90, la creación de la Policía Comunitaria en el
año 2003, y luego en el año 2004 con el diseño del Plan de
Modernización de la Policía Nacional, el cual no ha tenido
resultados visible debido a la falta de recursos. No hay existido
reforma de la PN en Ecuador.
c. El Sistema Penitenciario Ecuatoriano presenta una crisis recurrente que se
visibiliza desde los años 80, la cual se ha agudizado con la sobre
criminalización de delitos de drogas a partir de los 90. Sin embargo,
algunas medidas del gobierno central en el 2008 está permitiendo
transformar de alguna manera esta realidad (creación de Unidad
Transitoria de Construcción de Centros Penitenciarios y la resolución de
indulto a “mulas” que hayan transportado cantidades menores a dos kilos y
que hayan cumplido al menos el 10% de la sentencia. No obstante, éstas
son soluciones paliativas que no modifican sustancialmente el verdadero
problema de la crisis carcelaria en el Ecuador.
PRESUPUESTO.
d. Durante el período 1995-2005, existe una tendencia al aumento de las
asignaciones a la seguridad, con un promedio anual de 8% de crecimiento
de los recursos destinados a este tema. Así, el presupuesto destinado a la
seguridad en el Ecuador ha subido de 800 millones de dólares en 1995, a
1300 millones en 2006, lo que denota un incremento de 60% acumulado en
10 años.
e. El sector judicial dirige un 98% de su gasto a la Corte Suprema de Justicia.
En el sector de asuntos internos la Policía Nacional absorbe el 80% de los
recursos, y en el sector de defensa el Ministerio de Defensa es el que
abarca la mayor parte del presupuesto institucional del Sector Defensa.
f.
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GOBIERNOS LOCALES Y SEGURIDAD CIUDADANA
2. 7.1 El caso de Quito.
Con la llegada de Paco Moncayo a la Alcaldía de Quito en el año 2000, inicia la
experiencia de Seguridad Ciudadana en el DMQ
Las primeras gestiones en esta competencia se realizaron a fines del 2002,
cuando el MDMQ firmó un Convenio de Cooperación Técnica con la OPS para
facilitar el intercambio de experiencias entre los Municipios de Quito y Bogotá.
En el segundo semestre del 2003 se realizó el taller de análisis de la situación
de la Seguridad Ciudadana en el DMQ con la presencia de funcionarios del
MDMQ y de diversas instituciones públicas, de donde nació el Pacto por la
seguridad ciudadana.
Este pacto permitió la formación del Sistema Metropolitano de Seguridad
Ciudadana que está compuesto por: MDMQ, Policía Nacional del Ecuador,
Ministerio Público, DNRS, Corte Superior de Justicia de Pichincha y
organización ciudadana.
La administración de Quito es la más avanzada del país en esta competencia;
con la creación de la tasa de seguridad fue posible a su vez instaurar una
estructura interna de funcionamiento para la toma de decisiones y
operativización de las intervenciones.
El MDMQ creó la Comisión, el Consejo, la Dirección, el Observatorio y la
Corporación Metropolitana de Seguridad Ciudadana (que administra la tasa).
Además creo la Policía Metropolitana, el servicio 911 y ha descentralizado su
gestión creando ocho jefaturas de Seguridad Ciudadana en cada
administración zonal.
En lo que respecta a atención a la VIF, VG y MI el MDMQ ha creado la Red
Distrital UPA VIF-G-MI, la cual está conformada por ocho redes a nivel de cada
Administración Zonal, que agrupan un sin número de instituciones y
organizaciones públicas y privadas dedicadas a combatir este grave problema
social.
De igual manera ha creado cinco Centros de Equidad y Justicia en cinco
Administraciones Zonales de la ciudad (La Delicia, Quitumbe, Los Chillos,
Calderón y Tumbado) que ofrecen atención integral en VG y VIF
En relación a este último aspecto, el Municipio de Quito ha realizado una
destacada gestión que vale la pena resaltar, pues es la única alcaldía del país
que ha considerado el tema de VIF, VG y MI como parte de la Seguridad
Ciudadana.
Asimismo, cabe resaltar que desde el año 2003 el MDMQ ha venido trabajando
en alianza con el Programa de Estudios de la Ciudad de FLACSO sede
Ecuador, desarrollado permanentemente una serie de actividades académicas
(boletines, revistas, libros, comités, foros, diplomados) que han permitido
debatir sobre aciertos y desafíos en el manejo de esta competencia, logrando a
lo largo de estos cinco años posicionar el tema en la agenda local.
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Sin embargo, los proyectos de más alta inversión del MDMQ están destinados
a fortalecer a la policía.
Los recursos dedicados a otros aspectos como la capacitación y la educación
son todavía mínimos.
2.7.2 El caso de Guayaquil.
Se podría decir que la Municipalidad de Guayaquil ha encontrado en el tema
de la seguridad ciudadana una manera de legitimarse políticamente a través
de acciones que han ido desde la declaración de estados de emergencia y
militarización de la ciudad hasta medidas con tendencia a la regeneración
urbana.
Desde la posesión de Jaime Nebot, en los períodos 2000-2004 y 2005 – 2009,
este municipio ha desarrollado “acciones” en torno a la seguridad, más que
una institucionalización del tema en el gobierno local.
Estas acciones han estado enfocadas a erradicar el avance de la delincuencia
en la ciudad a través de dos programas específicos: Plan Más Seguridad y El
Sistema Integrado de Seguridad y Emergencia de Guayaquil (Operativo Ojo de
Águila).
La coordinación de la Seguridad Ciudadana en este Municipio estuvo hasta
inicios del 2006 a cargo de la Dirección de Aseo Urbano y Rural, sin embargo,
desde marzo de ese año, pasó a manos de la Corporación de Seguridad
Ciudadana de Guayaquil, entidad que fue creada con el fin de que exista un
organismo que lidere el combate a la delincuencia en la ciudad.
Los grandes montos que esta entidad ha manejado han sido invertidos en
fortalecer a la Policía, y han provenido especialmente del Estado y no de una
tasa de seguridad ciudadana - como sucede en el caso de Quito y de Cuenca.
Por tal motivo, desde el año 2008, el actual Gobierno, finiquitó esta alianza con
la Policía Nacional, proporcionando directamente los fondos y las directrices
para esta ciudad en términos de seguridad.
En este sentido, se podría decir que la experiencia de Guayaquil en el tema de
la Seguridad Ciudadana ha estado centrada en acciones y no en la
institucionalización de esta competencia, pues esta ciudad carece de un
consejo, una dirección, y de un sistema entorno a los cuales se reflexione, se
debata y se creen políticas.
Sin embargo, se podría afirmar que a partir de la existencia de la Corporación
de Seguridad Ciudadana, se han dado algunas iniciativas en Guayaquil con
tendencia a seguir el modelo de Quito, lo cual se evidencia a través de la
creación de la misma corporación, la implementación y fortalecimiento del
observatorio del delito manejado por ESPOL, y de la contratación de expertos
internacionales para el asesoramiento en políticas de seguridad ciudadana
(como es el caso de Hugo Acero).
19
En este sentido, se puede decir que aunque de manera muy sutil, poco a
poco se está dando una mutación del tratamiento de la seguridad en esta
ciudad.
2. 7.3 El Caso de Cuenca.
Cuenca inició su experiencia en SC con la administración del ex alcalde
Fernando Cordero durante el período 2000 - 2005, quien a petición de las
cámaras de la producción y organizaciones barriales de la ciudad creó - al
igual que Quito - el Consejo de Seguridad Ciudadana; la tasa de servicio de
veeduría, súper vigilancia y producción de información de Seguridad
Ciudadana; y además la Guardia Ciudadana de Cuenca que cumple las
funciones de Policía Municipal.
La gestión del Municipio de Cuenca en términos de Seguridad Ciudadana se la
puede catalogar como una experiencia intermedia en referencia a los casos de
Quito y Guayaquil anteriormente analizados.
Si bien sus alcaldes han dado pasos importantes para incorporar el enfoque
de la Seguridad Ciudadana, aún se están destinando la mayoría de los
recursos en combatir únicamente la delincuencia y en fortalecer a la policía
como principales medidas.
POLÍTICAS ACTUALES A NIVEL NACIONAL.
g. Todo lo descrito permite afirmar que en el Ecuador existe una
especie de libre albedrío en cuanto al manejo de la seguridad
ciudadana debido principalmente a la falta de una ley de seguridad
ciudadana que regule a nivel nacional el tratamiento y el enfoque con
que deben ser abordados los problemas.
h. Los gobiernos locales han intervenido en este tema de manera
aislada y bajo esfuerzos y criterios individuales.
i. Sin embargo, aunque de manera improvisada y por presiones
políticas, la creación de una Subsecretaría de Seguridad Ciudadana
en abril del 2006 constituye ya una política importante desde el
Estado en el manejo unificado de este tema.
j. El actual gobierno ha lanzado por medio de esta Secretaría un
ambicioso Plan de Seguridad Ciudadana que maneja un presupuesto
de $320 millones de dólares, los cuales serán invertidos en fortalecer
principalmente a la Policía Nacional a través de una unidad técnica
que ejecutará los distintos proyectos planificados.
20
k. Actualmente el Ministerio de Coordinación de la Seguridad Interna y
Externa, está elaborando una Ley de seguridad interna y externa
que intenta regular el manejo de la seguridad ciudadana
considerando los aportes de esta noción.
PLAN NACIONAL DE SEGURIDAD CIUDADANA
Encuesta de Victimización y Percepción Nacional
ANALISIS, INVESTIGACIO
N,
INFORMACION, DIAGNOSTICO;
28,20; 9%
PREVENCION Y VIGILANCIA;
48,75; 15%
RELACION POLICIA
COMUNIDAD/S
ERVICIOS E IMAGEN; 98,26;
31%
AUXILIO Y REPUESTA; 108,66; 34%
BIENESTAR POLICIA Y
FAMILIA; 15,88;
5%
FORMACION Y ESPECIALIZACI
ON; 7,41; 2%
COMUNICACIÓN; 10; 3%
UNIDADES ESPECIALES;
2,83; 1%
COMPONENTES DEL PLAN
21
CONCLUSIONES:
La firma de la Paz con el Perú constituyó un factor determinante en el
manejo de la seguridad interna.
22
Desde el 2000 se evidencian transformaciones a nivel institucional que
no se concretan en reformas integrales.
El crecimiento de los índices de violencia, el debilitamiento institucional,
la demanda ciudadana y la reforma a la Constitución de 1998
permitieron que los gobiernos locales de las principales ciudades
asuman competencias de SC en sus respectivas jurisdicciones.
Estos esfuerzos han sido aislados, ante la carencia de una Ley y un
sistema de SC que integre, guíe y regule las diferentes iniciativas e
intervenciones bajo un mismo enfoque y perspectiva.
Esto ha llevado a que existan tensiones entre el Gobierno Nacional y las
municipalidades por el manejo de esta problemática, al no estar claro el
accionar de cada actor en este tema.
23
UNIDAD II
DIAGNÓSTICO DE LOS PROBLEMAS DE SEGURIDAD
3.1 Los dos ejes fundamentales.
No es posible elaborar estrategias eficientes en la prevención de los problemas de delito y violencia, sin realizar un diagnóstico planificado completo e inclusivo de la situación a nivel local. En esta etapa inicial de la ejecución del programa, se debe partir por dos ejes: construir el perfil de la población que reside o habita en el lugar y recabar los datos existentes sobre la criminalidad. Es posible obtener esta información por varias vías:
Datos censales de población, diferenciados por sexo, edad, educación, esperanza de vida y nivel educacional, entre otros.
Datos socioeconómicos existentes en el municipio y gobierno local.
Registros policiales y judiciales.
Encuestas de victimización a nivel local.
Consulta/encuesta directa a la comunidad.
Entrevistas a informantes claves de la comunidad (funcionarios locales, líderes comunitarios, comerciantes, personal médico y paramédico local, líderes religiosos, maestros de escuela y otros)3.
Observación en terreno.
En la práctica, datos como encuestas de victimización, tasas de denuncia, número de delitos o el detalle sobre su ocurrencia, no se encuentran disponibles o actualizados, o las instituciones presentan reticencias para entregar información detallada. Entre estas estrategias, las encuestas de victimización, repetidas en el tiempo, son quizás las más confiables, pero su costo es alto y a menudo los gobiernos locales no cuentan con el financiamiento necesario para realizarlas. De tal manera, generalmente es necesario conseguir información combinando distintas técnicas, como las encuestas, las entrevistas y la observación en terreno, las cuales en su conjunto pueden ayudarnos a construir una imagen de los problemas de seguridad existentes en un área e iniciar el proceso de su priorización. El siguiente es un ejemplo de preguntas a la población sobre sus sentimientos de inseguridad, presente en la encuesta de ILANUD, realizada en Sao Paulo, que buscaba conocer las actitudes concretas de la población frente a la seguridad
3 Ver CHINCHILLA, Laura y RICO, José María. La prevención comunitaria del delito: perspectivas para América Latina,
Colección Monografías núm. 6, Centro para la Administración de Justicia, Florida Internacional University, Capítulo III, 1997, p. 36 y ss.
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urbana, en el marco de la evaluación del programa de Policía Comunitaria de la policía paulista4:
Preguntas realizadas en la encuesta de ILANUD, Sao Paulo: Sentimiento de Inseguridad, por existencia y conocimiento del Patrullaje
Comunitario (PC) - Se siente muy inseguro andando solo en el barrio al anochecer - Nunca sale a la calle solo después que anochece - Creencia en un alto riesgo de ser asaltado en la calle/barrio en los próximos 12 meses
Medidas de protección de sus residencias tomadas por la población a nivel
local. - Reja alta - Ventana/ puerta especial - Perro guardián - Vigía/ guardia particular - Trancas especiales - Esquema de vigilancia arreglado con vecino - Alarma - Seguro contra robo - Ningún mecanismo de protección
Como vemos en el cuadro anterior, las preguntas se refieren a comportamientos concretos, pues preguntar a las personas sólo si se sienten “seguros” o “inseguros” o si “sienten temor de ser asaltados alguna vez” es demasiado vago y amplio. Esto, probablemente, no reflejará la situación real de un vecindario, en la medida que todos podríamos responder afirmativamente a algunas de ellas, lo que no necesariamente significa que nos percibamos en una situación de riesgo constante o que hayamos considerado tomar medidas concretas o cambiar nuestro comportamiento a ese respecto. 3.2 Diagnóstico participativo: talleres y plan de acción.
Cuando se dispone de la información básica sobre los problemas de seguridad de un área determinada, es posible trabajar en el establecimiento de prioridades en conjunto con la comunidad. En este plano, las reuniones con la comunidad, en la forma de asambleas, mesas redondas o talleres de discusión, ha probado ser la manera más efectiva de conocer las demandas de seguridad de la población e interesarla e involucrarla en dicha tarea. No siempre es posible realizar este trabajo, dado que puede haber comunidades muy renuentes a participar por
4 KAHN, Tulio et al. Policía Comunitaria en Sao Paulo: evaluando la experiencia, Cuadernos Seguridad Ciudadana, CED,
Santiago de Chile, 2002.
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diferentes motivos5, pero creemos que debe intentarse, al menos, en la mayoría de los casos. Si bien no existen reglas preestablecidas para determinar las prioridades de una comunidad, hay ciertos criterios que pueden facilitar la toma de decisiones respecto de las decisiones a seguir. Según Chinchilla y Rico, los campos a privilegiar pueden ser el problema más extendido, la tasa de ocurrencia más alta, el riesgo más elevado, los costos más considerables, la mayor eficiencia del sistema penal o las mejores posibilidades de solución6. Otro criterio importante es la definición misma de ‘problema’: en el modelo de resolución de problemas de la ciudad de Chicago, en la década de 1990, se definió problema (dentro del contexto de la seguridad ciudadana) como: “un grupo de incidentes relacionados o una situación en marcha que concierne a una porción significativa de quienes viven o trabajan en un área determinada”7. Es decir, no se trataba sólo de detectar delitos, sino de detectar problemas de seguridad lo bastante persistentes y extendidos como para afectar a una parte importante de una comunidad determinada. A partir de ellos, deben tomarse las siguientes decisiones: - Determinación del ámbito de intervención: el radio espacial y las porciones de la
comunidad en las que intervendrá un programa, dependen directamente de dos factores: el diagnóstico ya realizado y los recursos de personal, financieros y de colaboración comunitaria disponibles. El rango puede ser muy amplio: una ciudad, un municipio, un vecindario o un grupo de personas en un vecindario específico.
- Focalización del Programa: establecido el problema, radio y nivel de intervención el programa, debe resolverse quiénes serán, específicamente, los beneficiarios del programa y quiénes participarán en las alianzas necesarias para la puesta en práctica del mismo. A menudo, esta frontera es difusa y debe serlo, en la medida que se espera que la propia comunidad afectada participe en un mejoramiento de su situación. Sin embargo, debe indicarse claramente quiénes son, a nivel local, estos grupos. Por ejemplo, si el problema seleccionado es altos índices de violencia doméstica en una comunidad deteriorada por la cesantía y por extendidos niveles de alcoholismo en hombres adultos y jóvenes, los beneficiarios y las alianzas no serán las mismas de un Programa sobre índices crecientes de robo con fuerza a residencias en un suburbio de clase media.
- Determinación de las estrategias más prometedoras: las experiencias externas previas o la misma experiencia de la policía, los funcionarios u organizaciones locales, en el mismo lugar de intervención, pueden ser esenciales en determinar cuáles serán las estrategias más adecuadas para enfrentar un problema ya identificado. En ello,
5 Entre ellos, puede estar el temor a represalias de los delincuentes y/o la falta de confianza en la policía, el gobierno
municipal o el Estado en general. En municipios con altos niveles de intimidación por parte de los delincuentes o una mala relación previa con funcionarios locales o del poder central, esta socialización de las medidas puede intentarse en etapas posteriores del Programa. 6 CHINCHILLA y RICO, op. Cit. págs. 41-42.
7 SLOGAN, WESLEY et al. Problem Solving in Practice: implementing community policing in Chicago, Nacional Institute of
Justice, Estados Unidos, 1998, pág. 3. Disponible en www.ncjrs.org.
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hay criterios básicos para tomar una decisión, como el éxito que determinada estrategia ha tenido en situaciones similares; los costos de su puesta en marcha; la preparación del personal que asumirá las tareas; el tiempo necesario para ejecutarlo; los obstáculos que enfrentaría con las personas/instituciones existentes; las condiciones previas; y las consecuencias si no se alcanzan los objetivos cumplidos.
- Definición de Metas y Objetivos: es aconsejable poner objetivos concretos y realistas, que luego permitan la evaluación del Programa. Por ejemplo, un Programa que se proponga ‘borrar la delincuencia de X’ o ‘acabar con el vandalismo en Y’ puede tener un inmediato éxito mediático, pero no tiene sentido si no hay una propuesta específica que involucre la situación previa al Programa, los recursos disponibles y, partir de allí, la meta posible a alcanzar.
- Calendarizar actividades: fijar fechas de inicio del programa, de evaluación y de análisis de resultados, es esencial tanto para organizar los recursos y actividades como para proteger al programa de exigencias en la obtención de resultados no compatibles con la realidad del trabajo comunitario, que no suele entregar resultados inmediatos.
Diagnóstico sobre datos de seguridad ciudadana para Belice, América Central En enero de 1998, el Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) inició el proyecto 'Seguridad Ciudadana en América Central', financiado por el Gobierno de China-Taiwán. En Belice se inició un trabajo de diagnóstico de la situación de seguridad, el cual involucró recabar datos de las siguientes fuentes: - Delitos denunciados a la policía en las ciudades de Belice y Balmopán (cantidad de
delitos y los más frecuentes) - Datos del Departamento de Prisiones de Belice (perfil de los recluidos y causas de las
condenas) - Entrevistas a la policía de Belice (carácter y evolución de la delincuencia en los
últimos años) - Encuesta a la población y entrevistas a ciudadanos (percepción de la delincuencia,
tasas de victimización y adopción de medidas prácticas de seguridad).
El diagnóstico mostró que los datos oficiales no eran totalmente confiables, dado que eran incompletos o no se hallaban uniformados. De tal manera, la encuesta realizada a la población sirvió para completarlos y, también, para detectar diferencias entre los datos cuantitativos y las percepciones de los ciudadanos. En ella, los delitos más serios cometidos en Belice eran los asaltos callejeros, los asaltos a mano armada y los asesinatos. En las entrevistas, los delitos más serios eran el homicidio, los robos, los delitos sexuales y los delitos asociados a la venta y consumo de drogas. Sin embargo, las tasas más altas de reclusión en Belice correspondían al ingreso ilegal al país, el hurto, los delitos a mano armada y delitos asociados a las drogas8.
8 Instituto Intermericano de Derechos Humanos, Seguridad Ciudadana en América Central: diagnósticos sobre la situación,
San José de Costa Rica, 2000, p. 53 y ss.
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UNIDAD III
DISEÑO DE PROYECTOS DE PREVENCIÓN.
3.1 Elaboración de programas y/o proyectos de prevención del delito y la violencia.
Una vez diagnosticados los problemas de seguridad de una comunidad y priorizados aquellos que revisten una mayor importancia, es el momento de elaborar los programas y/o proyectos que resulten más adecuados para dar respuesta o solución a las problemáticas identificadas. Para poner en práctica un programa de prevención del delito a nivel local, es necesario, por una parte, tener una visión clara e inclusiva de los problemas que se quiere intervenir y, por otra, estimular el compromiso de la comunidad en la tarea. Para facilitar la implementación de un programa, es importante que se cumplan algunas condiciones esenciales: - La iniciativa debe contar con el liderazgo indudable del alcalde y con funcionarios
claramente identificados como aquellos encargados de movilizar, desarrollar y mantener el trabajo conjunto con los sectores públicos, privados y comunitarios a nivel local.
- Debe existir un compromiso político fuerte de parte de las autoridades municipales y sus aliados, como asociaciones de comerciantes o empresarios locales, organizaciones comunitarias, otros servicios públicos y los ciudadanos en general.
- Se debe crear un comité o asociación que incluya a todos los participantes, usando las estructuras previamente existentes en el municipio o reformándolas para que dicho grupo de acción pueda existir.
- La planificación de actividades debe hacerse a partir de la investigación y el diagnóstico específicos realizados en la misma comunidad y debe ser lo más inclusiva posible, incorporando la visión de grupos marginados, minorías étnicas, diferencias de género y de edad entre los integrantes de una comunidad.
Ahora bien, ¿Qué es un programa de prevención del delito y la violencia?
Los programas de prevención del delito y la violencia son un conjunto de acciones planificadas destinadas a enfrentar problemáticas sociales y/o situacionales, relacionadas con la delincuencia y/o violencia, en un espacio físico determinado, con un presupuesto y plazo definidos.
La planificación de un programa se realiza sobre la base de una secuencia definida o fases. La duración e importancia de cada fase varían según los programas, pero, en términos generales, siempre se producen las siguientes:
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Fases del Ciclo de un Programa. Diseño: consiste en la creación y formulación del programa, con sus respectivos objetivos, actividades, tiempos, presupuestos, responsables, etc. Una vez diseñado éste, y antes de su ejecución, es posible evaluar su pertinencia y factibilidad, para prevenir posibles dificultades en su implementación. Ejecución: consiste en la implementación propiamente tal del programa, su puesta en marcha. En esta fase resulta pertinente realizar un monitoreo del avance real del proyecto, para que se pueda adaptar a los cambios del contexto. Evaluación: consiste en la apreciación sistemática y objetiva del programa en ejecución o una vez terminado, que permita determinar su pertinencia, eficacia, eficiencia, impacto y viabilidad. De acuerdo a la evaluación realizada, se toman las decisiones acerca de continuar, modificar o concluir con el programa.
3.2 Diseño de un programa.
Los programas se diseñan porque existe un problema, una situación actual insatisfactoria, que requiere un cambio. Si existe una situación actual insatisfactoria, podemos decir que existe también una situación futura deseada, que sería el resultado de una intervención diseñada para mejorar algunos o todos los elementos de la situación actual. Esa intervención es un proyecto o un programa, que se ejecuta en el corto y mediano plazo, para lograr en el mediano y largo plazo la situación deseada. Para diseñar una intervención, es preciso identificar y analizar con claridad las personas involucradas y/o participantes (Análisis de Involucrados) y el problema sobre el que se quiere intervenir (Análisis del Problema). Asimismo, es necesario determinar los posibles objetivos y alternativas de solución (Análisis de Objetivos y de Alternativas). Análisis de Involucrados y/o Participantes Este análisis tiene por objetivo identificar claramente qué personas, grupos y organizaciones están directa o indirectamente involucrados en el problema específico que queremos resolver, para considerar sus necesidades, intereses y limitaciones. Se trata de identificar cuál es la percepción que ellos tienen acerca de las causas y efectos del problema y quiénes apoyarían o se opondrían a la implementación de una determinada estrategia para superar el problema. A continuación, se presenta una situación sobre la que se realizará un Análisis de Involucrados.
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“Los jóvenes de Villa Los Castaños” Villa Los Castaños es un sector muy deteriorado, ubicado en la periferia del sector sur de la Capital. Conviven en él una población de origen rural y una importante cantidad de personas que fueron trasladadas desde otras zonas urbanas, como resultado de políticas habitacionales. Su población juvenil es muy elevada, siendo aproximadamente un 30% de sus habitantes jóvenes entre 16 y 25 años. Los últimos años se ha observado un aumento sostenido de la delincuencia juvenil, lo cual ha generado un gran descontento social al interior de la Villa. Esto ha traído como consecuencia un aumento de la presencia policial en el sector y un importante número de muertos y heridos, principalmente jóvenes, pero también de personas adultas, que son víctimas de conductas antisociales protagonizadas por algunos grupos o pandillas juveniles. Indagando en las causas que podrían estar generando este problema, se ha constatado que los jóvenes prácticamente no están integrados en la vida comunitaria, no existen canales para la participación juvenil y las organizaciones juveniles locales son muy débiles y deben luchar contra una serie de prejuicios sociales, que dificultan aún más su integración. Por otra parte, la mayoría de los jóvenes no cuentan con ingresos o son éstos muy escasos. Los empresarios instalados en la zona no contratan a los jóvenes, argumentando su falta de formación y experiencia. Efectivamente, la gran mayoría de jóvenes evidencia una deficiente capacitación laboral y sus niveles de información sobre el mercado laboral y sobre sus posibilidades de contratación, son mínimos. La escasa capacitación se debe a la ausencia de formación laboral específica, pero también a los bajísimos niveles de escolaridad que tienen muchos de estos jóvenes. Aparte de esto, se ha verificado que los jóvenes de la Villa evidencian una serie de hábitos de vida muy poco saludables, caracterizándose por el consumo abusivo de drogas y alcohol, y una vida sexual riesgosa. Los jóvenes manifiestan gran desconocimiento y apatía acerca de las implicaciones que esos comportamientos tienen para su salud. Esto, ciertamente, se agrava por el precario acceso a servicios de salud que tienen los jóvenes. Finalmente, la Villa no posee equipamiento deportivo ni recreativo que promueva otro tipo de conductas en los jóvenes.
Al analizar la situación descrita, se pueden identificar tres tipos de involucrados: Los Beneficiarios Directos: Jóvenes de Villa Los Castaños. Los Beneficiarios Indirectos: Familiares de los jóvenes beneficiarios, Organizaciones
juveniles locales y Empresas del sector. Los Potenciales Perjudicados/Oponentes: Traficantes de drogas y Vendedores de
alcohol.
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Al analizar las percepciones, intereses y motivaciones de los involucrados, podríamos concluir que, con las motivaciones adecuadas, los jóvenes, sus familiares y las organizaciones juveniles, podrían apoyar la implementación de una determinada estrategia para superar un problema. Las empresas tenderían a mantenerse al margen y los traficantes se opondrían directamente. Análisis de los Problemas. El Análisis de Problemas se realiza para identificar las dificultades principales en torno al problema central y las relaciones causa-efecto entre ellos, lo cual se traduce en un diagrama denominado árbol de problemas. Generalmente, los problemas se hacen evidentes por ser expresiones o manifestaciones externas que afectan a la comunidad. Un problema se refiere a una situación que denota inconveniencia, insatisfacción o un hecho negativo. Se puede reflejar en la carencia de algo bueno o en la existencia de algo malo. Existen diversas formas de identificar problemas, siendo el más usado el método participativo de “lluvia de ideas”, que permite arribar a un listado simple de las principales dificultades que aquejan a la población objetivo. En este primer paso, se deberá llegar a determinar el problema central, que debiera corresponder al que presenta la mayor magnitud y gravedad, considerando, también, la percepción que tienen los propios beneficiarios potenciales del proyecto. Posteriormente, se deberán identificar otras complicaciones que son causa directa del problema principal (el cual ahora se convierte en efecto de esas causas) y así, sucesivamente, con la identificación de otros problemas que sean causas de los anteriores, hasta llegar a las causas que son raíces. Ejemplo: A partir de la situación descrita con anterioridad, se elaboró el siguiente árbol de problemas.
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Relacionar los problemas con sus posibles causas ayudará a elegir los proyectos de prevención. Para identificar las soluciones, es muy importante y útil considerar la relación que existe entre los diferentes delitos y actos de violencia y los posibles factores que los explican. En la siguiente tabla, se ejemplifican estas relaciones para dos tipos de problemas y se identifican algunas iniciativas que han demostrado ser exitosas en la experiencia internacional.
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PROBLEMA
POSIBLES FACTORES DE RIESGO
PROYECTOS DE PREVENCIÓN
Delincuencia y/o violencia juvenil
Consumo de drogas y alcohol.
Falta de instancias para el uso adecuado del tiempo libre.
Falta de oportunidades educacionales y/o laborales para jóvenes.
Malas relaciones familiares.
Programas de rehabilitación del consumo problemático de drogas y/o alcohol. Escuelas de deporte u otras instancias de uso positivo del tiempo libre. Creación de oportunidades educativas y laborales para jóvenes infractores. Programas de asistencia multidisciplinaria para jóvenes en vulnerabilidad.
Delitos en el espacio público (robos, hurtos, lesiones, microtráfico, etc.).
Falta de vigilancia policial.
Espacios físicos deteriorados y abandonados.
Iluminación y visibilidad deficiente.
Venta de droga y/o alcohol.
Implementación de estrategias y tácticas situacionales comunitarias que mejoren la vigilancia de los espacios. Recuperación física y social de los espacios públicos. Mejoramiento de los accesos a través del diseño urbano seguro.
Análisis de los Objetivos. El propósito de este análisis es identificar las posibles soluciones al problema, las cuales podrían ser expresadas como manifestaciones contrarias del mismo. Para esto, se realiza una conversión del árbol de problemas en un árbol de objetivos. De este modo, los estados negativos que muestra el “árbol de problemas” se convierten en estados positivos que, hipotéticamente, se alcanzarán a la conclusión del proyecto. Es la imagen, por cierto simplificada, de la situación “con”
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proyecto, en tanto que el árbol de problemas representa, en forma también simplificada, la situación “sin” proyecto. En la parte superior del árbol de objetivos, las “ramas del árbol”, se encontrarán los posibles objetivos del proyecto. Análisis de las Alternativas. El análisis de alternativas consiste en identificar opciones de estrategias a partir del árbol de objetivos, que, si son ejecutadas, podrían promover el cambio de la situación actual a la situación deseada. Las alternativas son las diferentes formas de solucionar un problema o, lo que es igual, distintos medios para alcanzar un objetivo. En consecuencia, el análisis de alternativas consiste en la evaluación de ellas en función de ciertos parámetros o factores relevantes, lo cual permitirá seleccionar la alternativa más conveniente. Entre estos factores están: el costo, el tiempo que requieren, el riesgo, la concentración sobre grupos prioritarios, la probabilidad de alcanzar el objetivo, la viabilidad institucional, la capacidad de aprovechar los recursos locales, entre otros. Un buen proyecto es aquel cuya alternativa satisface tres requerimientos fundamentales: Es la alternativa óptima, desde el punto de vista técnico. Es la alternativa de mínimo costo, desde el punto de vista económico. Es una alternativa pertinente, desde el punto de vista institucional, a la luz de la misión
y objetivos del ejecutor.
Ahora bien, una vez que se ha identificado la mejor opción de solución para el problema, a partir del análisis de involucrados, problemas, objetivos y alternativas, es el momento de formular el proyecto propiamente tal. Recuerde que un proyecto bien formulado es una iniciativa que tiene mayores posibilidades de ser exitosa y, a su vez, es un proyecto que podrá ser evaluado con mayor facilidad. Estructura de un programa. En términos generales, la formulación de un proyecto sigue una estructura que responde a las siguientes interrogantes:
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¿Qué vamos a hacer? Nombre del Proyecto: lo que se quiere hacer.
¿Por qué lo vamos a hacer?
Fundamentación del Proyecto: corresponde al diagnóstico y al por qué elegimos ese problema para solucionar.
¿Para qué lo vamos a hacer?
Objetivos del proyecto: qué pretende lograr este proyecto.
¿Dónde lo vamos a hacer?
Focalización territorial: dónde se realizará el proyecto.
¿Cómo lo vamos a hacer?
Metodología y Actividades que se realizarán para concretar el proyecto.
¿A quiénes estará dirigido? Beneficiarios del proyecto.
¿Quiénes lo vamos a hacer?
Los responsables de las diferentes actividades.
¿Cuándo lo vamos a hacer?
El tiempo que implicará la ejecución del proyecto.
¿Qué necesitamos para hacer el proyecto?
Recursos (financieros, materiales, humanos) y la cantidad necesaria.
¿Cuánto será el costo del proyecto?
Presupuesto: precios de los recursos, según cantidad y tiempo que se utilizarán.
Formulación de objetivos. Dentro de la formulación de un proyecto, el establecimiento de objetivos constituye una de las tareas más complejas y de mayor importancia, ya que constituyen el sentido del proyecto y orientan cada una de sus actividades. Los objetivos deben explicar por qué se está realizando el programa o proyecto y qué desea lograr al hacerlo. Sólo si al principio del proyecto establece claramente lo que desea lograr, éste se podrá evaluar en una etapa posterior. Los proyectos deben considerar en su formulación objetivos generales y específicos. El objetivo general se define como "un deseo a lograr", es la descripción objetiva y concisa de qué se pretende alcanzar con la intervención que se está planeando o ejecutando. El objetivo general debe ser uno solo. Dos objetivos generales son dos proyectos. Ejemplos de objetivos generales en el ámbito de la prevención del delito y la violencia serían: - Reducir el temor a la delincuencia
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- Mejorar la seguridad de la comunidad - Reducir la incidencia de la violencia - Reducir los delitos en contra de la propiedad - Reducir el efecto de la delincuencia en los grupos vulnerables
Los objetivos específicos están relaciona dos con el objetivo general, pero se definen en términos más operacionales. Son la especificación de las partes del objetivo general. La suma de los objetivos específicos logra el objetivo general. Se elaboran desagregando los elementos o dimensiones del problema presente en el objetivo general y, al mismo tiempo, limitando y precisando lo que se desea realizar. Los objetivos específicos se pueden comprender y definir con mayor claridad si se pregunta ¿qué medidas se deben tomar para lograr el objetivo general? Ejemplos de objetivos específicos en el ámbito de la prevención del delito y la violencia serían: - Reducir el robo a viviendas de un área específica en un 20% en una fecha
establecida. - Poner en operaciones el control comunitario en un área específica en una fecha
establecida.
Una buena guía de cómo elaborar objetivos en el área de los programas de prevención del delito y la violencia, es la presentada por la guía Passport to Evaluation, del Homme Office Reduction Collage del Reino Unido. Allí, se recomienda que los objetivos, sean "SMART" (Inteligentes), según su sigla en inglés, es decir, que cumplan con cuatro criterios básicos:
Específicos (Specific): todos los objetivos deben tener resultados específicos. Mensurables (Measurable): el resultado de un objetivo deber ser algo que se pueda medir. Realizables (Achievable): el objetivo describe algo que realmente puede ser hecho. Calendarizados (Timebound): se debe presentar un plazo de tiempo claro para la realización del objetivo.
Ejemplo de un objetivo bien formulado:
"La realización del proyecto busca reducir en un 20%, en un plazo de seis meses, el número de desórdenes violentos en la ciudad de Allertown"9.
Como vemos en el recuadro previo, la formulación del objetivo cumple los requisitos antes mencionados: se trata de una acción específica (reducir un tipo de comportamiento en particular), es mensurable (se fija un porcentaje de reducción 9 Home Office, Passport to Evaluation, 2002, p. 12.
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determinado), es realizable (en la medida que apunta a un blanco muy claro y preciso) y tiene un plazo de realización preciso en el tiempo (seis meses). Formulación de actividades y presupuesto. Una vez respondido el “¿para qué?” del proyecto, a través de la formulación de los objetivos generales y específicos, debemos responder al “¿cómo lo vamos a hacer?”. Para ello, se deberá decidir qué iniciativas o actividades lograrán de mejor manera cada producto final. Estas iniciativas se deben documentar en un plan de actividades. Este plan debe indicar las actividades en orden cronológico, estimando el tiempo necesario para cada una, los recursos requeridos para realizarla y a quién le corresponde la responsabilidad de llevarla a cabo. La planificación de las actividades incluye la colaboración y coordinación de distintos actores institucionales y sociales. Por ello, debe existir un trabajo previo, liderado por el municipio y sus autoridades y funcionarios, contactando a las personas que puedan interesarse en participar, evaluando los recursos disponibles y las capacidades de los involucrados. ¿Quiénes lo van a realizar?
Al asignar responsabilidades, es importante evaluar la capacidad que tiene cada persona para realizar la tarea que le corresponde, en términos de conocimientos y destrezas. Si éstos faltan, necesitará entregar capacitación y apoyo, para asegurarse de que esta iniciativa se realice según lo planificado. Es importante que quede claro quién es el encargado de cada actividad, para lo cual es necesario identificar claramente lo que hará cada persona.
¿Cuándo lo vamos a hacer?
Es imprescindible que se asigne un tiempo para cada iniciativa. Algunas se realizarán en forma simultánea, mientras otras dependerán de que hayan finalizado algunas para poder empezar. Luego, se puede calcular el tiempo que tardará todo el Plan en alcanzar los objetivos establecidos. Este plazo se debe monitorear constantemente y se debe flexibilizar para considerar cualquier imprevisto que pueda surgir durante el curso de la ejecución. El tiempo tiene consecuencias para los costos del proyecto. Por ello, la programación es considerada como una herramienta de planificación, de cálculo de costos del plan y de seguimiento.
¿Qué necesitamos para hacer el proyecto y cuánto costará?
Esta pregunta hace referencia a los recursos o insumos necesarios para llevar a cabo la iniciativa. Durante el proceso de identificación de las actividades y su
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vinculación con los recursos disponibles, se pueden observar las necesidades existentes en términos de recursos humanos, materiales y financieros imprescindibles para llevar a cabo las actividades establecidas, de modo tal que la identificación de estas necesidades clarifique cual será el costo del proyecto o presupuesto.
Coordinación interna e interinstitucional. Finalmente, un aspecto crucial para la implementación de un programa, dice relación con la coordinación interna e interinstitucional. La coordinación interna está referida a la capacidad de involucrar activamente en el proyecto a todos aquellos actores municipales que tienen relación directa o indirecta con éste. Se trata de aunar, en torno a los fines del mismo, funciones y tareas que ya se realizan en el municipio y comprometer la realización de nuevas funciones y tareas que surgen con el proyecto. Por ello, para lograr una adecuada coordinación a nivel interno del municipio, será relevante realizar las siguientes acciones: Coordinación Interna.
Difundir entre el personal municipal la iniciativa que se desea poner en marcha, involucrándolos en las actividades desde el comienzo.
Consensuar y unificar criterios sobre la forma en que se desea llevar a cabo lo planeado.
Encauzar los esfuerzos del personal municipal hacia un mismo fin. Resaltar la importancia que tiene para el alcance de objetivos la labor de cada uno de
los involucrados. Facilitar la aceptación de lo que se tiene que hacer y la forma en que se hará. Vencer la resistencia al cambio, si la hubiera. Crear conciencia de la responsabilidad compartida que implica el desarrollo de una
estrategia en seguridad ciudadana. Hacer partícipes a todos los involucrados de los resultados obtenidos.
Por otra parte, igualmente relevante será coordinar las actividades del proyecto con las iniciativas que realizan otras instituciones a nivel territorial. Las instituciones vinculadas directa o indirectamente a la tarea de prevención del delito y la violencia suelen realizar acciones similares y con la misma población objetivo. Por ello, la coordinación resulta fundamental, de modo tal de no replicar acciones, sino que potenciar los objetivos y logros de cada institución. Por otra parte, la coordinación permite lograr coherencia en la relación con los potenciales beneficiarios. Para lograr una adecuada coordinación interinstitucional es importante tener en cuenta lo siguiente:
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Coordinación Interinstitucional. La coordinación interinstitucional debe comenzar desde la fase de diagnóstico,
solicitándole a las instituciones, particularmente las que desarrollan su labor hace más tiempo, información acerca de la problemática que se quiere intervenir.
Solicitar apoyo para el diseño del proyecto, a través, por ejemplo, de la instalación de una comisión de trabajo.
Difundir entre las instituciones la iniciativa que se desea implementar. Realizar hitos, como inauguraciones, en las cuales se les invita a participar.
Definir espacios de interrelación y formalizar acuerdos o compromisos de trabajo. Crear conciencia de la responsabilidad compartida que implica el desarrollo de una
estrategia en seguridad ciudadana. Involucrarlos en el seguimiento y monitoreo de la iniciativa. Hacer partícipes a todos los involucrados de los resultados obtenidos.
Para tener en cuenta… En los programas de prevención a nivel local, es muy importante evaluar los recursos y el personal disponible, antes de ofrecer o publicitar los programas hacia la comunidad. Un programa que ofrece actividades o impactos que luego no puede cumplir, decepciona a la comunidad, puede deslegitimar a sus ejecutores y disminuye el interés en las actividades preventivas del delito y la violencia. Mucho mejor que prometer solucionarlo "todo", es ofrecer soluciones concretas a problemas puntuales.
3.4 Actividad
A continuación se presenta la formulación completa de un proyecto de prevención social del delito y la violencia. PROYECTO.
“Prevención de la violencia intrafamiliar en ocho Municipios del Departamento del Tolima, a partir del desarrollo de observatorios sociales y el fortalecimiento de redes interinstitucionales, Colombia.” Financiamiento: Secretaría Departamental de Salud del Tolima. Ejecutores: CISALVA, Instituto de Investigación y Desarrollo en Prevención de la Violencia y Promoción de la Convivencia Social de la Universidad del Valle. Antecedentes: la intervención técnica de CISALVA, durante los años 2002 y 2003, en 17 municipios del departamento del Valle del Cauca (Ansermanuevo, Cartago, Caicedonia, Sevilla, Roldanillo, Zarzal, por la zona Norte. En la Zona Centro: Tulúa, Buga, Yotoco y El Cerrito. En la Zona Sur: Palmira, Florida, Jamundi, Pradera, Candelaria, Dagua, y Buenaventura en el Pacífico),
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desarrollando Estrategias de Prevención de la Violencia Intrafamiliar, a través de las cuales se han identificado las características y circunstancias de la violencia intrafamiliar a nivel local, procurando dar un primer paso en la formulación de políticas efectivas para su control. Beneficiarios directos: representantes de las instituciones de salud, protección, justicia, gobierno local, docentes y líderes comunitarios. Período de ejecución: 10 meses (enero a noviembre 2004). Objetivo General: Desarrollar un modelo interinstitucional para el fortalecimiento de políticas públicas en Violencia Intrafamiliar, con énfasis en la prevención del Maltrato Infantil y el Maltrato a la Mujer en los municipios de: Líbano, Fresno, Chaparral, Mariquita, Espinal, Icononzo, Coello y Purificación. Objetivos Específicos: - Fortalecer y operativizar los Observatorios de Violencia Intrafamiliar.
- Fortalecer y dejar en operación redes municipales en los ocho municipios escogidos.
- Capacitar, en cada municipio, a 30 funcionarios y/o líderes comunitarios, en
estrategias de prevención del Castigo Físico y Resolución de Conflictos a través de
Comunicación Asertiva.
- Sensibilizar a funcionarios de salud en las guías a menores y mujeres maltratadas.
Estrategias metodológicas: - Sensibilización y cabildeo con los tomadores de decisión: Conocimiento y
concertación con autoridades departamentales y municipales, en torno a cronogramas
y mecanismos de ejecución del proyecto.
- Observatorio de Violencia intrafamiliar: Estandarización de la información proveniente
de las diferentes fuentes de datos relacionados con la atención de casos de Violencia
Intrafamiliar. Recopilación y procesamiento de la información en el Software
respectivo. Análisis y elaboración de reportes para la toma de decisiones.
- Fortalecimiento de Redes interinstitucionales de prevención y atención de Violencia
Intrafamiliar: Conocimiento del estado de las redes. Revisión de competencias y de las
rutas de atención que se manejan, para las personas afectadas. Construcción y
concertación de flujo grama integrado.
- Sensibilización y capacitación de equipos de la red de prestadores de servicio de
salud, en el manejo de casos de VIF: Dirigida a funcionarios de salud, basados en el
reconocimiento de las Guías de Atención al Menor y Mujer Maltratados.
- Capacitación a funcionarios y/o líderes comunitarios en cada municipio: en estrategias
de promoción y prevención para el Manejo del Castigo Físico y Resolución de
Conflictos y en Radioforos.
Resultados/ Impacto esperado: • Con los observatorios de Violencia Intrafamiliar, incrementar el reporte de casos a los
observatorios de cada municipio en un 20%, sobre la línea base existente.
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• Con el fortalecimiento de las redes de prevención de la VIF, contar con las redes
fortalecidas y operando en los ocho municipios.
• Con la capacitación en Manejo del Castigo en niños y Resolución de Conflictos a
través de Comunicación Asertiva, que los funcionarios y/o líderes cuenten con
herramientas y estrategias de comunicación para intervenir en la comunidad.
• Con la sensibilización a funcionarios en las guías de atención, sensibilizar frente a la
problemática y el reporte obligatorio1.
Según el caso presentado en el cuadro anterior, responda las siguientes preguntas, fundamentando sus respuestas: ¿Le parecen bien formulados los objetivos del proyecto? ¿porqué?
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UNIDAD IV
Evaluación de proyectos. 4.1 Evaluación de los programas y/o proyectos de prevención del delito y la violencia a nivel local.
La evaluación de programas de prevención del delito y la violencia es una tarea de alta complejidad. Las actividades preventivas del delito y la violencia no generan necesariamente productos cuantificables, de tal manera que no es fácil medir el resultado de los programas que se realizan. Pese a ello, la realización de evaluaciones es muy importante, ya que nos permiten corregir errores en el desarrollo de los programas, destacar las iniciativas exitosas, no malgastar recursos en actividades que no han funcionado bien y difundir los logros a otros. Para tener en cuenta.
Un programa que no cuenta con una estrategia de evaluación planificada desde el inicio, dificulta la posibilidad de dar cuenta clara y específica de sus logros posteriormente. Muchos de ellos, incluso, pueden quedar sujetos a dudas o críticas que no pueden rebatirse, precisamente porque no hay herramientas que demuestren específica y claramente cuál ha sido su valor y su aporte para la comunidad. En los Países Bajos, Inglaterra e Irlanda del Norte, por ejemplo, una condición para aprobar los programas de prevención del delito es que un 10% del presupuesto se dedique a la evaluación de los mismos10. Esto nos muestra la importancia de este punto en el proceso de ejecución de los programas.
Según señaláramos en el Capítulo 4, la evaluación corresponde a la tercera fase del ciclo de un proyecto, aún cuando, como veremos más adelante, la evaluación es una actividad que puede y debe estar presente desde el principio y a lo largo de toda la ejecución. ¿Qué es la evaluación de programas? La evaluación de programas tiene como objetivo identificar e informar de los cambios producidos por una intervención en una realidad específica. Puede definirse como “la aplicación sistemática de procedimientos y métodos de investigación social para evaluar y sopesar la conceptualización, diseño, implementación y utilidad de programas de intervención social”11. Es decir, para
10
X Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, Viena, abril 2000,
Participación de la comunidad en la prevención de la delincuencia. Documento de antecedentes para el curso práctico sobre participación de la comunidad en la prevención de la delincuencia, pág. 6. 11
ROSSI, Meter y FREEMAN, Howard “Evaluation. A Systematic Approach” 5th Ed. California: SAGE, 1993
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evaluar se utiliza metodología de investigación social que permite analizar, juzgar, evaluar y mejorar la forma en que son llevados a cabo los programas y políticas, desde su diseño hasta su implementación. ¿Para qué sirve evaluar? Existen múltiples razones para implementar la evaluación de programas, entre estas se encuentran las siguientes:
1. Mejorar la calidad de los diseños de intervención, a partir de la información de lo que funciona. De este modo, se puede evaluar y sopesar la utilidad de nuevos programas e iniciativas.
2. Juzgar la efectividad de la estrategia de intervención y las razones del éxito o fracaso del programa, además de conocer si los objetivos planteados han sido alcanzados. Comprender los resultados negativos que podría haber tenido la estrategia; por ejemplo, que la delincuencia se haya desplazado a otra área.
3. Proporcionar juicios sobre la realidad intervenida y aportar conocimientos y aprendizaje a los ejecutores sobre el problema que abordan.
4. Incrementar la efectividad de la administración de programas y retroalimentar, así, a autoridades y administradores sobre el funcionamiento de éstos, mejorando la calidad de las decisiones gerenciales sobre el programa.
5. Rendir cuentas ante los patrocinadores del programa y la comunidad en general.
Diseño de evaluación.
Una evaluación bien construida no puede fijarse sencillamente en si el programa ha sido 'bueno' o 'malo'. La realidad de los programas suele ser más compleja y el diseño de evaluación debe responder a criterios más específicos. Un diseño de evaluación constituye un verdadero proyecto de investigación. Como tal, debe ser parte del programa de intervención desde su diseño, de modo tal de generar a tiempo los diversos instrumentos de recolección de la información que se requerirán. El diseño de evaluación debe responder a las siguientes preguntas: • ¿Qué se desea evaluar? • ¿Para qué se evalúa? • ¿Durante cuánto tiempo? • ¿En qué momento se evaluará? • ¿Qué instrumentos se requieren? • ¿Quiénes son los responsables de la evaluación? • ¿Para quién se realiza la evaluación?
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Los destinatarios de una evaluación pueden ser muchos y muy variados:
La población beneficiada Los propios ejecutores. Autoridades públicas y funcionarios públicos Patrocinadores del programa o de la evaluación del programa Organismos Internacionales (Fundaciones, Agencias No Gubernamentales)
Esto marca diferencias en los énfasis del proceso evaluativo y también en la difusión de sus resultados, particularmente, cuando éstos involucran problemas delictuales, por ejemplo, denuncias realizadas por los vecinos cuya publicación podría perjudicarlos. Si bien, y en principio, las evaluaciones deben ser públicas, hay datos que deben mantenerse en reserva por la propia seguridad de las personas involucradas directa o indirectamente en las actividades del programa.
La elaboración de una estrategia de evaluación requiere planificar plazos, recursos y personal que realice la evaluación al iniciar el proyecto. Creer que las personas que están participando en otras actividades del proyecto tendrán el tiempo, la formación y la disposición de evaluar el impacto parcial o final del mismo, es una apuesta muy riesgosa. También lo es pensar que el impacto será visible 'por sí mismo' o de manera obvia, sin que se planifiquen desde el comienzo del proyecto actividades y técnicas para medirlo. Si no hay recursos, personal y tiempo asignados a evaluar los impactos, lo más probable es que nos encontremos con mucha información que no fue recabada oportunamente o que nadie consideró que su tarea fuera evaluar.
Evaluar en base a recursos y objetivos Como ha indicado el investigador en Brasil, Ignacio Cano, no es justo que un grupo u organización sea evaluado por aquello que no era parte de la tarea emprendida o que no era su responsabilidad directa; no puede evaluarse 'mal' a un proyecto por algo que nunca pretendió hacer. Decir, por ejemplo, que un programa de prevención de la violencia juvenil no ha funcionado porque han aumentado los robos con violencia en determinada comuna, no es justo, salvo que se pruebe que existe una relación clara entre los jóvenes de la comuna y los autores de los robos.
Tipos de evaluación.
La literatura especializada en evaluación de proyectos es muy prolífica cuando se trata de categorizar los diferentes tipos de evaluación. A continuación, se presentan una serie de categorías que nos permiten apreciar un panorama general de las variantes y alternativas de evaluación.
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Según la etapa del proyecto.
Evaluación ex – ante. Son aquellas evaluaciones y análisis efectuados antes del comienzo de la intervención, una vez que el problema ha sido identificado, dimensionado y conceptualizado. Existen dos tipos de evaluaciones ex – ante, la evaluación de diseño y el análisis de eficiencia. La evaluación de diseño consiste en identificar la consistencia entre el problema identificado y el diseño de la intervención, con la finalidad de anticipar las dificultades que podrían surgir durante la ejecución del proyecto o programa, introduciendo las correcciones necesarias previas a la implementación de la iniciativa. En general, las evaluaciones de diseño se realizan a través de la formulación y respuesta de preguntas como las siguientes: ¿Son los objetivos del proyecto coherentes con el diagnóstico del problema?, ¿Están objetivos y metas del proyecto o programa articulados?, ¿Están expresados con claridad?, ¿Las actividades propuestas permiten cumplir con los objetivos señalados?, entre otras. El análisis de eficiencia, por su parte, permite establecer cuál es el beneficio que generará la intervención, identificando los beneficios y los costos. De este modo, el análisis de eficiencia sirve para seleccionar aquella alternativa de intervención (programa o proyecto) que más eficientemente permite resolver o aminorar el problema que se enfrentará.
Para efectos de la toma de decisiones, si usted desea ejecutar algún proyecto de prevención del delito y la violencia y debe seleccionar el mejor entre varios proyectos dirigidos a objetivos muy distintos entre sí, probablemente, lo más conveniente sea realizar una evaluación de diseño. Si por el contrario, su interés es comparar entre diferentes alternativas de intervención para abordar el mismo problema, lo más adecuado será realizar una evaluación de eficiencia.
Evaluación intermedia. Corresponde a aquella evaluación que se realiza durante la implementación de la intervención, con la finalidad de verificar el estado de avance, identificar situaciones críticas, corregir problemas y, si fuera necesario, replantear la intervención. Este tipo de evaluación entrega información valiosa a las autoridades y encargados de programas sobre la marcha de la intervención, lo que permite tomar decisiones orientadas a implementar rectificaciones oportunas. Básicamente, es posible identificar tres tipos de evaluaciones intermedias, dependiendo del objeto de evaluación: La evaluación de cobertura, que busca saber si el programa está llegando a la población identificada como beneficiaria; la evaluación de la implementación, que determina si la ejecución real del programa se ha desviado respecto de lo establecido en su diseño, en aspectos que podrían
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afectar los resultados de la intervención; y la evaluación de los avances, que busca estimar los progresos en la ejecución del programa o proyecto y el cumplimiento de las metas previstas de acuerdo a las etapas de implementación ya realizadas.
Si como parte del diseño de la intervención, usted ha estimado que será difícil motivar la participación de la población objetivo, a la cual quiere llegar con su proyecto, y éste constituye un aspecto crucial de la implementación, probablemente, será muy importante que usted implemente una o sucesivas evaluaciones intermedias sobre la cobertura del programa, de modo tal de pesquisar a tiempo los eventuales problemas de sub cobertura y realizar las modificaciones necesarias.
Evaluación ex – post. Corresponden a las evaluaciones que se realizan al término del programa. Su finalidad es determinar si se han cumplido o no los objetivos establecidos en la intervención y los cambios que se pueden verificar en la realidad intervenida, como consecuencia del proyecto o programa. Este tipo de evaluación permite, además, identificar lecciones y aprendizajes obtenidos a partir de la práctica de ejecución del programa. Las evaluaciones ex – post son de variados tipos. Se pueden realizar evaluaciones ex – post de eficiencia, ya sean de costo – beneficio o de costo –efectividad, para estimar la relación entre los resultados alcanzados por una intervención y los recursos invertidos en ella. También se pueden realizar evaluaciones de resultados y evaluaciones de impacto. Una consideración importante de este tipo de evaluaciones, es que, para poder capturar adecuadamente los resultados e impactos que ha provocado la intervención, es necesario que medie un tiempo entre la finalización de la intervención y el inicio del estudio de evaluación. Este plazo variará dependiendo de las características del proyecto o programa.
Un municipio lleva desarrollando, hace dos años, una intervención en prevención social con niños en riesgo de desertar del sistema escolar. A la fecha, se ha intervenido con 168 niños entre 6 y 10 años. El Alcalde debe tomar la decisión de continuar o no con el proyecto durante otro año, frente a lo cual está dudando, ya que el proyecto implica una cantidad importante de recursos y, si bien todas las actividades previstas se han realizado, no se sabe si se ha logrado efectivamente revenir la deserción escolar. En este caso, resultaría altamente conveniente realizar una evaluación de impacto, para evaluar si efectivamente los niños con los cuales se ha intervenido, han permanecido en el sistema escolar y, de ser así, si esto ha ocurrido a causa de la ejecución del proyecto.
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Según la finalidad de la evaluación.
Evaluación de diseño. Es un tipo de evaluación que verifica la coherencia entre el
problema identificado, el contexto en que se realizará la intervención y la organización interna del proyecto o programa: el marco conceptual, los objetivos, métodos, cronogramas de trabajo, recursos asignados, y acciones comprometidas.
La evaluación del diseño busca determinar si el programa, tal como ha sido diseñado, podrá razonablemente resolver o aminorar el problema.
Evaluación de eficiencia. Este tipo de evaluación está dirigida a establecer la relación entre los resultados alcanzados o previstos y los recursos invertidos en el programa. Ejemplos de este tipo de evaluación son las evaluaciones costo – beneficio y costo – efectividad.
Cuando estas evaluaciones son realizadas ex – ante, tienen como objetivo identificar la alternativa de intervención, entre todas las disponibles, a través de la cual se obtendrán mayores resultados a más bajo costo. Cuando se realizan ex – post, su finalidad es identificar cuál fue la relación entre costos y resultados, y si ésta es muy distinta a lo establecido en su planificación.
Evaluación de resultados. Su propósito es determinar el grado de cumplimiento de los objetivos establecidos por el proyecto o programa. El grado de cumplimiento de los objetivos se expresa en indicadores asociados a cada objetivo buscado. Junto con los indicadores, se establecen metas para cada indicador, que constituyen un parámetro referencial para poder evaluar un proyecto. Por lo tanto, la evaluación de resultados busca comparar las metas que se esperaba que el proyecto o programa alcanzara, con los indicadores que expresan el grado de cumplimiento efectivo o resultados realmente alcanzados por la intervención.
Para poder realizar una evaluación de resultados, es muy importante que desde un comienzo estén establecidos los indicadores y las metas. Ello requiere que a partir de cada objetivo específico (resultado esperado) se defina cuáles serán los indicadores que se utilizarán para verificar su logro. Luego, se debe definir la meta, es decir, cual es el parámetro con el cual se compararán los resultados obtenidos. Finalmente, se deberá tener claro cómo se medirán los resultados. Algunos resultados son verificables a partir de la simple observación o registro de determinada información; otros requieren la aplicación de instrumentos específicos. Si se cuenta con estos elementos, la evaluación de resultados puede constituir una forma relativamente rápida de dar cuenta de los logros del proyecto, lo cual puede ser muy útil al momento de motivar a la comunidad a la participación en nuevas iniciativas.
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Evaluación de impacto. Como mencionamos anteriormente, este tipo de evaluación
se orienta a identificar los cambios producidos en la realidad, que puedan ser razonablemente atribuidos o asociados a la intervención. Estos cambios pueden ser impactos deseados o no deseados. La evaluación de impacto intenta responder a la pregunta acerca de qué hubiera ocurrido si el proyecto o programa no se hubiera implementado.
Para definir el método a través del cual realizar una evaluación, se debe considerar, entre otros elementos, si la intervención abarca una cobertura total o parcial, es decir, si existe parte de la población objetivo que no será intervenida. Si la cobertura es parcial, los métodos normalmente usados son los diseños experimentales y cuasi – experimentales, los cuales requieren la construcción de un grupo control, que no ha recibido la intervención, con el cual comparar los resultados obtenidos por el grupo que sí fue objeto de la intervención. En las evaluaciones de impacto de programas de cobertura completa, es decir, en los cuales no hay suficiente población objetivo con la que se pueda comparar, se usan otros métodos basados en los llamados controles genéricos y controles sombras.
Usted podría verificar que, al finalizar un proyecto que pretende insertar jóvenes en el mundo laboral, efectivamente el 80% de los jóvenes participantes del proyecto lograron insertarse. Lo cual puede ser un porcentaje que cumpla ampliamente con la meta establecida. Sin embargo, con sólo ese dato, no se está en condiciones de decir si la inserción de estos jóvenes “se debió” a su participación en el proyecto, ya que, por ejemplo, los logros de inserción podrían haber tenido más que ver con los criterios de selección de los jóvenes participantes que se utilizaron, que con su participación efectiva en el proyecto. Es decir, si un criterio de selección fue la alta motivación hacia el trabajo, es probable que este factor explique la inserción y que estos jóvenes, con o sin proyecto, hubieran logrado insertarse en el mundo laboral. En este caso, resultaría altamente conveniente realizar una evaluación de impacto, a través de la comparación de los resultados entre el grupo que fue intervenido y un grupo control de iguales características que no participó del proyecto.
Según los instrumentos utilizados.
Un trabajo reciente enfocado en la temática de prevención del delito12, distingue los siguientes tipos de evaluación, de acuerdo a los diferentes instrumentos utilizados.
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Tocornal, Viano y Zuluaha, “Los qué, cómo y cuándo de la evaluación: recomendaciones para el diseño de evaluaciones
de proyecto de prevención comunitaria del delito”, en Boletín +Comunidad +Prevención nº2. Santiago, Chile: CESC, octubre 2005.
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Evaluación cuantitativa. Son evaluaciones que utilizan metodologías cuantitativas de
recolección de información. Los instrumentos tales como la encuesta o cualquier otro sistema de registro, tipifican la información en términos numéricos o de frecuencia y, luego, las bases de datos generadas son analizadas estadísticamente. Entre las encuestas más utilizadas en seguridad ciudadana, se encuentran las de victimización y, entre los sistemas de registros, aquellos tales como estadísticas de denuncias, sentencias, juicios, entre otros.
Evaluación cualitativa. Consiste en evaluaciones que utilizan metodologías
cualitativas de recolección de información. Los instrumentos de recolección de información cualitativa permiten acceder a significados, opiniones, actitudes y vivencias, a través del registro escrito de discursos, que luego son analizados de acuerdo a diversos modelos. Los instrumentos más utilizados son las entrevistas (tanto individuales como grupales), el análisis de prensa y la observación participante.
Evaluación mixta. Consiste en evaluaciones que utilizan de manera complementaria
metodologías cuantitativas y cualitativas de recolección de información.
Instrumentos de Recolección de Información
Utilización de indicadores sociales. Permiten recoger información para estimar la
evolución que ha tenido un determinado problema sobre el que se intervendrá. De este modo, podrá responder a preguntas como las siguientes: ¿El problema está creciendo o disminuyendo? o ¿Está estancado? El análisis de indicadores sociales permite también estimar el tamaño, la localización y la distribución de la población afectada por el problema. El uso de indicadores también nos permitirá hacer una primera estimación del efecto de programas sociales actualmente en operación.
Análisis de registros de actividades y usuarios. Pueden ser muy útiles, particularmente para llevar a cabo el seguimiento o monitoreo de la intervención. Es importante que los sistemas e instrumentos de registro sean claros y de fácil llenado, para que no interfieran la ejecución y no impliquen demasiado tiempo.
Encuestas y Censos. Son instrumentos que entregan valiosa información cuantitativa, la cual permite responder a la pregunta ¿Qué tan grande es el problema?. Si bien es cierto que estos instrumentos son complejos y de alto costo, proveen información que permiten estimar adecuadamente la incidencia de un problema social y su evolución.
Instrumentos cualitativos. Entre éstos se encuentran los grupos focales, estudios etnográficos (antropológicos), entrevistas en profundidad, observación participante, entre otros. Permiten entregar valiosa información sobre las características básicas de un hecho o problema social. Este tipo de instrumento permite responder a la pregunta: ¿De qué se trata el problema?
Según la ubicación del evaluador
Desde el punto de vista de quién realiza la evaluación, se pueden distinguir los siguientes tipos de evaluación:
Evaluación interna. Es una evaluación que se lleva a cabo dentro del equipo a cargo de la ejecución del programa. Tiene la ventaja que los evaluadores
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conocen los aspectos sustantivos del problema y del programa, pero presenta la gran dificultad que es muy difícil superar el conflicto que se produce entre el interés de hacer una evaluación objetiva y el interés de mostrar efectividad en la gestión.
Evaluación externa. Es implementada por evaluadores ajenos al equipo humano encargado de implementar el programa, que han sido contratados específicamente para ese fin. Su ventaja es que, en general, se tratará de evaluadores con reconocimientos en las áreas que evaluarán y, en ello, aplican métodos estandarizados de evaluación, lo cual garantiza una mayor objetividad. Sin embargo, ya que el evaluador no está comprometido con la gestión del programa, se pueden producir desacuerdos entre los expertos respecto de la interpretación de los hechos sociales, en la medida que no existe un método único para realizar evaluaciones y que todo evaluador carga con sus propios prejuicios a la hora de analizar los hechos.
Evaluación participativa. Su principal virtud es el acercamiento que permite
entre los evaluadores y la población beneficiaria del programa. Por su naturaleza, permite capturar información relevante sobre la satisfacción de los usuarios, aspectos sustantivos de la distribución de los productos, de la cobertura, resaltar los elementos o aspectos que fueron más importantes para los participantes e información del contexto en que se desenvuelven los usuarios, todo lo cual puede ser muy útil para la ejecución del programa.
Recuerde que evaluar es, en definitiva, comparar: lo planificado con lo logrado, la situación antes del proyecto con la situación después del proyecto, el grupo que participó de la intervención con un grupo que no participó, los resultados obtenidos por el programa con los resultados obtenidos por otro programa. Cada una de estas comparaciones constituye un tipo de evaluación distinta e implica métodos e instrumentos diferenciales.
Elaboración de indicadores.
Una vez definido lo que desea lograr a través del programa, debe decidir cómo medirá o juzgará el efecto producido. En efecto, la tarea de evaluar radica en tener una opinión o juicio fundado sobre la intervención desarrollada. Para ello, se requiere establecer criterios de análisis que sirvan de referente para distinguir, calificar, juzgar, estimar y, en definitiva, valorar lo observado. Los criterios de análisis son variados pero, en general, los más utilizados son la pertinencia, relevancia, coherencia, efectividad y eficiencia. Estos criterios pueden ser observables y medibles a través de la generación de indicadores. La ventaja que ofrece trabajar con indicadores es que permiten la comparación. La formulación de indicadores está presente en todo tipo de evaluación, ya que permiten saber cómo marcha el proyecto y si se han alcanzado los productos, objetivos y resultados comprometidos.
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Concepto de indicadores
Un indicador es la expresión cuantitativa utilizada para medir el logro de un objetivo. Como su nombre lo dice, es una unidad de medida que indica el impacto en la realidad de una actividad o actividades específicas. Algunos indicadores en seguridad ciudadana son la tasa de homicidios por cada 100.000 habitantes, la tasa anual de victimización, el índice mensual de denuncias de delitos, entre otros. Los indicadores deben ser aceptados colectivamente por los involucrados como adecuados para medir los logros del proyecto. Es decir, si la variable sobre la cual se quiere intervenir es la seguridad ciudadana, habrá que definir colectivamente qué indicadores se utilizarán para apreciar los cambios -positivos o negativos- en el comportamiento de dicha variable. Este elemento es muy importante, ya que las limitaciones que tengan los indicadores serán también las limitaciones de las conclusiones a las cuales se arribe como fruto de la evaluación. Por ejemplo, un indicador ampliamente usado para medir la seguridad ciudadana en los países, es la tasa de homicidios por cada 100.000 habitantes. Esto significa que la variable seguridad ha sido definida operacionalmente por la ausencia o presencia de homicidios: a mayor número de homicidios, mayor inseguridad y viceversa. La seguridad, por tanto, se convierte en una variable cuando se establece una definición operacional que permite cuantificarla13. El indicador “tasa de homicidio” indica acerca de la seguridad o del riesgo existente en determinada ciudad. Sin embargo, no es el único indicador que puede dar cuenta de la seguridad, ya que ésta es una variable de múltiples dimensiones, por lo que podría tener múltiples indicadores. Los indicadores deben poseer tres atributos críticos, un indicador debe ser: 1. Práctico: debe medir lo que es importante, de modo tal que se utilicen el número
mínimo de indicadores necesarios para medir cada objetivo.
2. Independiente: no puede haber relación de causa-efecto entre el indicador y el objetivo correspondiente. Un indicador independiente es aquel que refleja el resultado especificado en el objetivo, no los medios utilizados para alcanzar ese resultado.
3. Verificable objetivamente: deben existir fuentes acordadas de información que pueden ser examinadas objetivamente para verificar si se ha alcanzado un objetivo determinado. Los indicadores deben ser verificables objetivamente para
13
Ibídem.
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todo aquel que desee verificarlo. El valor que toma el indicador debe estar disponible para todos.
Para cada indicador se deberá establecer: 1. Nombre o Enunciado: es la expresión conceptual (escrita) de lo que se desea medir a través de un indicador. 2. Fórmula de cálculo: es la expresión matemática que permite cuantificar el nivel o magnitud que alcanza el indicador en un cierto período de tiempo, considerando variables que se relacionan adecuadamente para este efecto. 3. Meta específica: que permite medir si el objetivo ha sido alcanzado. Debe especificar: la cantidad (cuánto)
la calidad (de qué tipo)
el tiempo (para cuándo o entre cuándo y cuándo)
grupo social (o grupo objetivo de la población)
el lugar (la localización)
Un indicador es una relación numérica que se establece entre dos o más datos significativos y que proporciona información sobre el estado en que se encuentra una variable o las variaciones de ésta. Dicho de otra manera, un indicador es una medida que ayuda a responder a la pregunta de cuánto se ha progresado en torno a un determinado objetivo.
Por otra parte, los indicadores pueden medir la eficacia, calidad, eficiencia y/o economía de un proyecto o programa. A continuación, se definen estas dimensiones: Eficacia. Se refiere al grado de cumplimiento de los objetivos de un programa, sin
considerar necesariamente los recursos asignados para ello. Ejemplo de indicador de eficacia es: porcentaje de cobertura de la población objetivo.
Calidad. La calidad es una dimensión del concepto de eficacia. Está referida a la capacidad del proyecto de responder en forma rápida y directa a las necesidades de sus beneficiarios. Son elementos de la calidad factores tales como: oportunidad, accesibilidad, precisión y continuidad en la entrega del servicio. Algunas relaciones que reflejan estos conceptos son, por ejemplo, número de reclamos sobre el total de casos atendidos, porcentaje de cumplimiento de los tiempos programados, entre otros.
Eficiencia. Se refiere a si las actividades de un proyecto se ejecutaron, administraron y organizaron de tal manera que se haya incurrido en el menor costo posible, de modo que se maximice la entrega de bienes y/o servicios. En general, se pueden obtener mediciones de productividad relacionando el nivel de actividad, expresado como número o cantidad de acciones, beneficios o prestaciones otorgadas, con el nivel de recursos utilizados, por ejemplo, porcentaje de costos administrativos en relación al total de gasto efectivo del programa, costo por beneficiario, etc.
Economía. Dice relación con la capacidad para generar y movilizar adecuadamente los recursos financieros de un programa. Algunos indicadores de economía pueden ser: porcentaje de ejecución del presupuesto, porcentaje de aportes de terceros, etc.
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Como vemos, el uso de indicadores es muy diverso, también podemos identificar tres niveles generales de indicadores en relación a su ámbito de aplicación: Indicadores de impacto, de resultados y de procesos. Indicadores de Impacto: A través de los indicadores de impacto, se busca observar los efectos a largo plazo del proyecto. Miden el progreso concreto de los objetivos planteados y los cambios producidos en la situación que originó el proyecto. Por ejemplo14: Objetivo general: reducir la criminalidad en el territorio X. Indicador: tasa de robos últimos 12 meses en el territorio X. Indicadores de Resultados: se utilizan para medir el cumplimiento de objetivos específicos de un proyecto. Se trata de conocer el resultado de las acciones emprendidas para la consecución de un objetivo. Permitirán medir si las actividades se realizaron en forma óptima, en relación con lo que se buscaba lograr con ellas. Un ejemplo: Objetivo general: reducir la criminalidad en el territorio X. Objetivo específico: fomentar la participación ciudadana en la co-producción de seguridad. Indicadores de Procesos o Actividades: se utilizan para conocer el progreso en la implementación de las actividades o acciones específicas que forman parte de la intervención preventiva, es decir, la clase y número de actividades que se generaron como consecuencia de los recursos invertidos. Ejemplo: Objetivo general: reducir la criminalidad en el territorio X. Objetivo específico: fomentar la participación ciudadana en la co-producción de seguridad. Indicador de proceso: número de reuniones realizadas en los últimos seis meses. ¿Cómo elegir los indicadores? La definición acerca de qué indicador se utilizará para medir los objetivos generales y/o específicos de un proyecto, suele ser compleja, dada la enorme cantidad y variedad de indicadores posibles. En la tabla siguiente, se dan ejemplos
14
Los ejemplos son tomados del texto: MOHOR, Alejandra. Notas y experiencias para la reforma policial en
México. Uso de Indicadores para evaluar el funcionamiento policial. Documento de Trabajo N° 2. Santiago de Chile: CESC, julio 2007.
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de posibles indicadores que le podrían ayudar a elegir los más pertinentes para su propósito. Para evaluar el efecto de una intervención, puede usar una variedad de indicadores, lo que se conoce como “canasta de indicadores”. La cantidad de indicadores debe ser capaz de abarcar las principales dimensiones del objetivo, pero es importante no exceder el número más allá de lo necesario, ya que, si es demasiado grande, puede ser muy difícil acceder a la información y ésta, además, puede tornarse inmanejable. Fuentes de datos para la construcción de indicadores. Otro aspecto relevante para la definición de los indicadores que se utilizarán, dice relación con la disponibilidad de fuentes de información que provean los datos requeridos. En algunos casos, la disponibilidad de fuentes limita la posibilidad de establecer algunos indicadores. En otras ocasiones, es necesario discriminar cuál de todas las fuentes disponibles aportan los datos más claros y pertinentes, con un costo menor y con mayor estabilidad en el tiempo. Algunas de las fuentes utilizadas en prevención del delito y la violencia son:
Fuentes de datos institucionales15: es aquella información producida por las instituciones en el desarrollo de su trabajo, generada a partir de sus registros específicos. La ventaja principal es que se trata de información ya existente, que debe ser producida constantemente, puesto que es producto del desempeño institucional. Por tanto, su costo es muy bajo, la confiabilidad suele ser buena y es esperable que se mantengan en el tiempo para mediciones futuras.
Tasas de denuncia de delitos. Tasas de victimización
El nivel del temor a la delincuencia o la sensación de seguridad entre los residentes
El nivel de comprensión del público acerca de la seguridad de la comunidad
La medida en que las actividades locales incluyen a la juventud
El número de llamadas de servicio policial
El número de residentes que participa en las actividades de desarrollo comunitario
El número de residentes que utiliza las calles y los espacios públicos
El nivel de conciencia que se tiene del proyecto de prevención de la delincuencia y la violencia dentro de la comunidad
El nivel de participación en el proyecto de prevención de la delincuencia y la violencia
El nivel de conciencia y satisfacción con respecto a los servicios policiales
El grado de limpieza y mantenimiento del entorno físico
15
MOHOR, Alejandra. Op. cit.
54
La magnitud del merodeo con fines delictivos
La extensión del vandalismo y graffiti
Las variaciones en el número de declaraciones de daños y las primas
La magnitud de medidas de intensificación de objetivos, como el número de cerraduras de seguridad
La gama y diversidad de usuarios de áreas céntricas de la ciudad
Encuestas de percepción y victimización: son instrumentos de recolección de
datos, diseñados para responder a objetivos específicos. Las encuestas de victimización son las más comúnmente utilizadas, ellas suelen indagar en la comisión de delitos efectivos (víctimas de delitos) y características específicas de estos (dónde y cómo ocurrió el hecho). Esta información es muy relevante, ya que da cuenta de aquellos delitos que no son conocidos por el sistema de justicia. Las encuestas de victimización también suelen indagar en aspectos de la percepción de inseguridad y actitud hacia la delincuencia.
A partir de estas fuentes de datos para construir indicadores, los siguientes son aspectos que pueden ser medidos a través de ellas:
Indicadores de criminalidad y violencia: La incidencia de la criminalidad es medida,
habitualmente, a través de las tasas de delitos registrados en un territorio delimitado en un periodo de tiempo específico. La selección de la canasta de indicadores que será utilizada, deberá tener en cuenta elementos específicos que describan adecuadamente la realidad de la criminalidad en el espacio local.
Indicadores de percepción de inseguridad: la percepción de (in)seguridad es una dimensión relevante de la seguridad pública, que no se condice necesariamente con el estado real de la criminalidad. Tampoco los efectos de la inseguridad percibida son homologables a los de la criminalidad, puesto que más bien apuntan hacia las limitaciones en el accionar cotidiano de los individuos. Por ello, es que requieren estrategias diferenciadas que la aborden. Las encuestas de percepción son la mejor, si no la única, fuente de datos para construir indicadores en la materia.
Consideraciones finales.
Los proyectos de prevención de la delincuencia y la violencia son muy difíciles de evaluar. Dado que la prevención de la actividad delictiva constituye la meta global de cualquier programa de prevención de la delincuencia y la violencia, las limitaciones experimentadas, en general, al evaluar los proyectos, se dificultan aún más: ¿Cómo se puede medir algo que se ha evitado que ocurra?
Por otra parte, aún cuando en su localidad la delincuencia y la violencia disminuyan, con frecuencia es difícil averiguar lo que provocó la reducción, porque la delincuencia es el resultado de muchos factores que superan el alcance de su proyecto.
En este contexto, los resultados de su evaluación podrían limitarse a comprender lo que funciona, lo que presenta buenas proyecciones y lo que no funciona. Las evaluaciones de programas o proyectos de prevención comunitaria del delito implican, además, una cantidad importante de recursos humanos y financieros. De
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este modo, si bien la evaluación puede tener limitaciones, no se debe escatimar esfuerzos para realizar evaluaciones sistemáticas y de calidad.
El diseño de la evaluación debe relacionarse directamente con el proyecto y con las particularidades de la realidad intervenida. Los métodos aplicados en otros lugares deben replicarse con cuidado, puesto que las condiciones de su localidad podrían ser diferentes.
Un diseño de evaluación puede combinar distintas estrategias y metodologías de evaluación, siempre y cuando se tengan claro sus objetivos y si las formas a utilizar son o no coherentes con lo que se busca evaluar.
Deberá dejar suficiente tiempo entre el inicio de la ejecución del proyecto y la evaluación, para permitir que se produzca el efecto. Pero el tiempo no debe prolongarse demasiado, pues, en tal caso, es posible que los efectos disminuyan. En este sentido, los proyectos a largo plazo, en general, son difíciles de medir y es complicado atribuirles causas y efectos. A menudo, los efectos de los programas de prevención de la delincuencia y la violencia sólo se comprenden varios años después.
ELABORACIÓN DE CONTENIDOS: Dirección Nacional de Policía Comunitaria, Servicio Urbano y Rural