LAS MUNICIPALIDADES EN EL PERUDEL CABILDO COLONIAL A LOS GOBIERNOS LOCALES

EL PUNTO DE PARTIDA.-

El 7 de julio de 1784 el flamante Virrey Teodoro de Croix -en abril había llegado a nuestras playas- firmaba el Decreto que ponía en marcha el régimen de las Intendencias en el Perú1. De esta forma se proseguía un ambicioso programa de modernización cuyo primer paso en la América meridional fue Real Cédula dada en el Pardo el 28 de enero de 1782 que puso en vigor la Ordenanza de Intendentes para el Virreynato del Río de la Plata. Pero, sobre todo, culminaba aquel complejo y accidentado proceso de reforma que se puso en marcha en el Perú con la Visita de Juan Antonio Areche iniciada en 1777, la misma que fue continuada desde fines de 1781 por Jorge de Escobedo.

A juicio de Escobedo el establecimiento de las Intendencias constituía la "perfección final" del esfuerzo reformador de un régimen administrativo a toda luces anquilosado, ineficiente y corrupto. Areche había sido firme partidario de implantar las Intendencias, pero tanto su temperamento virulento -como señala Vargas Ugarte2- aunada a la desinteligencia profunda con el Virrey Guirior y la sociedad limeña, así como el estallido de y la gran rebelión de Tupac Amaru de 1780, frustraron estos propósitos. Con estos antecedentes, el nuevo Visitador obró con extraordinaria cautela consciente que la política reformista podría acarrear contradicciones inmanejables con una tupida red de interes de la más diversa índole, que a la postre hicieran peligrar la agenda de modernización.

La prudencia aconsejaba ganar a algunos y neutralizar a otros para aislar a los elementos más devaluados del régimen colonial. Escobedo diligentemente procedió con firmeza pero con suma sagacidad. Estableció, hasta donde fue posible, las Intendencias sobre las jurisdicciones de los Obispados existentes para evitar fricciones innecesarias. Sabedor del impacto de la rebelión tupacamarista ubicó como blancos de la reforma al corregidor y al odioso sistema de comercio con los indios basados en los repartimientos, planteando la necesidad de su supresión. Procura, así mismo, minimizar los conflictos de la curia eclesiástica con los Intendentes por los asuntos derivados del vicepatronazgo que anteriormente le correspondía exclusivamente al Virrey. Se esfuerza en la selección de los candidatos para los cargos de Intendentes que finalmente debía nombrar la Corona, consiguiendo que un destacado criollo, Nicolás Manrique de Lara, se hiciera cargo de la futura Intendencia de Huamanga. En la medida que no hubo una norma específica para el Virreynato del Perú, debió tomar como base la Ordenanza de Intendentes para Buenos Aires de 1782 para elaborar con pulcritud y cuidado los

1 VARGAS UGARTE, Rubén ... Historia General del Perú. Postrimerías del poder español (1776-1815). Lima, Editor Milla Batres, 1966. T. V., pp. 71 y ss.

2 VARGAS UGARTE, Rubén ... Ibidem. T. V. p. 28.

reglamentos, así como numerosas instrucciones para los Intendentes y Subdelegados de modo que no quedasen cabos sueltos que hicieran ineficiente la nueva administración. Y finalmente, aprovechó la mejor disposición del nuevo Virrey Croix quien en 1784 reemplazó a un encabritado Jaúregui, para establecer la demarcación territorial y un sistema de administración que con leves modificaciones perduró hasta el momento de la fundación de la República.

De esta forma, se superaba formalmente un régimen administrativo decadente caracterizado por la dispersión y la ineficiencia; donde las corruptas autoridades virreynales estaban a merced y en connivencia con la vasta gama de poderes e intereses locales, haciendo imposible la prevalencia de los puntos de vista de la Corona que, en último tercio del siglo XVIII, pugnaba por renovarse para recuperar presencia en el concierto europeo.

Las Intendencias se concibieron, entonces, para simplificar y uniformizar la administración logrando con ello un mayor control del vasto territorio virreynal. Originalmente fueron siete: Trujillo y Arequipa que coincidieron con los límites de los Obispados ahí residentes, Cusco con sólo once partidos pues tres de ellos pasaron al Virreynato platense, Huamanga que a pesar de pertenecer a una diócesis pequeña dio lugar a Huancavelica con el objeto de privilegiar la administración de los yacimientos de azogue ahí localizados, y finalmente Lima que por su extensión debió dividirse con Tarma, a pesar que como anota Vargas Ugarte: "Ni siquiera gozaba el título de villa, gracia que sólo le fue concedida en el año 1785, juntamente con el de poder elegir alcaldes y regidores" (p.75). En 1795, cuando Puno pasa a incorporarse al Virreynato peruano. se constituye la octava Intendencia. De este modo se configuró una demarcación territorial que se mantuvo vigente hasta el advenimiento de la República.

Consideramos importante consignar el juicio del historiador británico John Fischer sobre la labor de Jorge de Escobedo -quien luego de la Visita, estuvo al frente de la Intendencia de Lima a la par que Superintendente encargado del manejo financiero del Virreynato, hasta el 15 de diciembre de 1787 en que retorna a España- porque permite merituar el último esfuerzo hispano borbónico para modernizar el Imperio e impedir, vanamente, su disolución:

"Aunque los reajustes continuaron hasta 1803, el programa básico de reorganización administrativa y territorial se completo en 1784. Desde 1782, su principal gestor, Escobedo, preparó el camino para la creación de siete intendencias en 1784, y para la suma de la octava en 1795. Quizá su mayor logro fue su éxito en inspirar un sentimiento de optimismo en los habitantes del Virreynato que había sufrido considerablemente por otros aspectos del programa del reforma borbón. Es claro que en 1784 los

peruanos creían que los intendentes podían traer con ellos progreso económico, avances en la administración pública y una estructura del gobierno locales menos corrupta. Escobedo compartía este optimismo. También creía que los intendentes lograrían las tareas igualmente importantes de aumentar los ingresos de la corona y hacer más efectiva su autoridad en el Virreynato del Perú"3.

3 FISHER, John ... Gobierno y Sociedad en el Perú Colonial: El Régimen de las Intendencias, 1784-1814. Lima, Fondo Editorial Pontificia Universidad Católica, 1981. pp. 64 y 65.

1.2. EL SENTIDO DE LA REFORMA.-

En realidad, el régimen de Intendencias no fue sino uno de los aspectos del programa de reformas que se puso en marcha en el Perú bajo el reinado de Carlos III. Y aunque el nuevo orden administrativo fue sin duda respuesta al clima de inestabilidad latente que había provocado la gran rebelión indígena del sur andino acaecida en 1780, el hecho cierto es que el establecimiento de las Intendencias en el Virreynato respondía a un proyecto de mayor aliento y dimensión.

El siglo XVIII español ha sido percibido por la historiografía como el ensayo imperial para recuperar su antigua prestancia de los tiempos de Carlos I y Felipe II, que había sido severamente resentida en la aciaga centuria anterior durante los últimos Austrias. La nueva dinastía, los Borbones, fruto de un feroz y dilatado conflicto bélico que comprometió a todas las potencias europeas, la llamada Guerra de Sucesión Española (1700-1715), se empeñó en reconstruir el sitial y esplendor de otrora. Sin duda, los vínculos familiares con la monarquía francesa, pero sobre todo, la influencia cultural y los estilos de vida que del otro lado de los Pirineos se vertían hacia toda Europa fueron los acicates que llevaron a revaluar el rol de la Corona en el progreso del reino y a desarrollar un programa de transformaciones y ajustes que ha sido conocido en la historia como el Reformismo borbónico, que no fue sino el modo peninsular del absolutismo o despotismo ilustrado continental4.

El énfasis reformador estuvo presente en todos los monarcas desde Felipe V, el primero de la dinastía. Pero quien llevó esta tendencia a su cenit fue, sin duda, Carlos III durante su gobierno entre 1759 a 1788. No es objeto del presente ensayo abundar en las realizaciones y límites de este reformismo ilustrado, y menos aún realizar un balance de los objetivos propuestos, cuestiones que ha dado lugar a una ingente información y trabajos críticos a propósito de la celebración del bicentenario de la muerte del mayor exponente regio de la ilustración española en 1988. Pero si hay un aspecto pertinente y no es otro que el relativo a la visión que los reformistas tuvieron de América dentro de su propósito de revitalización de España y su proyección imperial.

A diferencia de la centuria anterior donde las preocupaciones hispánicas estuvieron exclusivamente en los conflictos continentales, los hombre de estado del siglo XVIII dirigieron su mirada al otro lado del Atlántico y comprendieron que la restauración de la grandeza de España dependía en gran medida del fortalecimiento de las relaciones con el imperio indiano. Así tenemos que ya desde 1743 el Ministro de Finanzas de Felipe V, José de Campillo, expresaba con absoluta claridad este temperamento en su obra "Nuevo sistema de gobierno para la América", en la cual además de las críticas al orden vigente formulaba propuestas de reforma

4 Sobre el particular ver la antología de GUIMERÁ, Agustín ... El reformismo borbónico. Una visión interdisciplinar. Madrid, Alianza Editorial, 1996.

en base a visitas generales, el establecimiento de las Intendencias y la introducción del libre comercio; cuestiones estas que estarían presente en el programa reformista de Carlos III tres décadas después.

No hay destacada personalidad en el universo político hispano de esa época que no participe de esta visión general. Así Carbajal, Ensenada, Campomanes, Aranda, Floridablanca, quien presenta una singular propuesta de crear reinos en los territorios americanos con infantes españoles al frente, Jovellanos, etc, con sus matices comparten la idea de estrechar los destinos del imperio ultramarino con la renovación de la península. Pero a quien le tocó la carga de llevar adelante la reforma en América fue Pedro de Gálvez, el cual desde 1765, primero como Visitador en México, oportunidad que le permite conocer los males del gobierno indiano, dictar correctivos y formular su ambicioso plan reformista que implementará luego como Ministro de Indias a partir de 1776 hasta su muerte acaecida en 17875. Lamentablemente luego de esta fecha, se apreciará la declinación del ímpetu reformador que se agudizará con las nuevas autoridades centrales del reinado de Carlos IV.

Para entender cabalmente el sentido de las llamadas reformas borbónicas en América es menester repasar brevemente la situación anterior. Prácticamente hasta la mitad del siglo XVIII los lazos vinculantes con la metrópoli eran extremadamente débiles, configurando un importante grado de gobierno autónomo, que ha llevado a muchos historiadores a cuestionar el estatuto colonial americano6. Pero más allá del debate sobre la naturaleza jurídica de la llamada Monarquía Universal Española, existe el hecho evidente que el siglo XVII se caracterizó por una laxitud imperial que llevó a la estructuración paulatina de una realidad política y económica inédita en el mundo americano. Esto ha sido explicado por Ruggiero Romano en términos de coyunturas opuestas o contra coyunturas7. Al estudiar la llamada crisis general del siglo XVII advierte que el efecto depresivo que provocó en Europa y particularmente en España no fue seguido en el nuevo continente. A pesar que Chanuu demuestra la declinación del comerció interatlántico, este desenganche no fue necesariamente perjudicial para América pues más metales, productos y dinero quedaron en ella, obligando a una suerte de reestructuración productiva ajena al patron colonial. Con las palabras de Romano se pasó a depender más de "la tierra que de los metales"8.

5 Sobre el rol de José de Gálvez, ver MARILUZ URQUIJO, José María ... Las reformas de la Ilustración. En Gran Historia Universal, América. De la Ilustración a la Emancipación, Volumen XI. Madrid, Editorial Nájera, 1987. pp 92 y ss.

6 Por ejemplo, LEVENE, Ricardo ... Las Indias no eran colonias. Madrid, Espasa-Calpe S.A., 1973.

7 ROMANO, Ruggiero ... Coyunturas opuestas. La crisis del siglo XVII en Europa e Hispanoamérica. México, Fondo de Cultura Económica, 1993.

8 ROMANO, Ruggiero ... Ibidem. p. 147.

Mas lo importante es que no sólo se produjo una adaptación económica. El siglo XVII, marcado por la coyuntura de la crisis central, implicó un proceso de socialización en el cual los españoles nacidos en estas tierras, los criollos, que empezaron a cumplir un rol más hegemónico en la acumulación de recursos y la dirección de la sociedad debido a la distancia y laxitud de vínculos con la península, comenzaron a adquirir una conciencia de si mismos, de su diferencia telúrica gestada por la historia a pesar de su origen étnico. Este mayor peso social de los criollos se tradujo en las diferentes esferas del gobierno colonial. Si bien los cargos más altos estuvieron siempre reservados a los peninsulares, es verdad que el resto de los oficios, particularmente los cabildos seculares estaban prácticamente en manos de criollos. Esto ha llevado a que John Lynch afirme que para la primera mitad del 700, se había constituido un Estado criollo que funcionaba con gran autonomía y respondiendo a una lógica dictada principalmente por la condición indiana9.

Pero esta novedosa configuración política no se sustentaba en una explicitación de principios, ni en instituciones que canalizaran las nuevas demandas sociales. En vez de ello, el régimen político que se gesta en el siglo XVII y se prolonga hasta la mitad del siguiente, es fruto de una curiosa combinación de factores y de una transacción insólita de intereses. Bajo una aparente uniformidad y control centralizado de lo que Ots Capdequi denomina el Estado español en las Indias10, cuya manifestación más patética fue la publicación de la Recopilación General de las leyes de Indias en 1680, se había producido una verdadera fragmentación y descentralización fáctica del poder. La crisis europea no sólo sumó a la distancia geográfica una menor atención debida a la declinación del comercio de ultramar, sino que motivó la expansión de mecanismos como la venta de oficios públicos, la concesión de privilegios, el otorgamiento de título nobiliarios, etc. con el doble objeto de incrementar la arcas imperiales que se despilfarraban en las guerras continentales y cubrir los cargos que demandada el gobierno en América.

Esto último produjo a la postre, aunque en forma pausada, una profunda transformación en las instituciones políticas y las relaciones con la metrópoli ya quienes pudieron comprar oficios y acceder a los cargos de la administración no fueron otros que los criollos que habían hecho fortuna en estas tierras. De esta manera, los nuevos funcionarios dejaron de percibirse como agentes de la Monarquía hispana para asumir a su manera un compromiso más indiano que colonial. La "americanización" de las Indias españolas implicó, entonces, la enajenación práctica de la burocracia virreynal con respecto a las autoridades peninsulares.

9 LYNCH, John ... El reformismo borbónico e Hispanoamérica. En GUIMERÁ, Agustín ... Ibidem. pp. 44 y ss.

10 OTS CAPDEQUI, José María ... El Estado español en las Indias. Buenos Aires-México, Fondo de Cultura Económica, 1957.

A nuestro juicio, este fue el aspecto sino el más importante, si el mayor trascendencia y significación de las reformas borbónicas puestas en vigor desde la década de los 60 del siglo XVIII. Es verdad que hubieron necesidades financieras para restablecer el prestigio imperial hispano que llevaron a medidas como el libre comercio de 1778, imperativos de militares de asegurar la defensa de una América que movía la codicia de ingleses, franceses, holandeses y portugueses, y por cierto, mejorar y racionalizar la administración colonial. Pero lo fundamental, en la medida que englobaba a los demás objetivos, era la necesidad imperiosa de recuperar el control de las Indias. Para ello era imprescindible desmontar aquel Estado criollo que se había formado espontáneamente en el último siglo. No es causal entonces que en el programa de Gálvez la instauración de Intendencias en América haya sido un elemento capital, en la medida que implicaba una completa reorganización del poder en el territorio, y no una mera demarcación y mejoras administrativas.

Al poner la cuestión territorial al frente se apuntaba al eje más sensible del nuevo poder que había emergido como consecuencia de la crisis del siglo XVII y que ya no sintonizaba con los alientos imperiales por más modernizantes e ilustrados que estos fueran. Las Intendencias tenían pues un vocación más amplia que sus análoga en España, porque debía acabar con la dispersión del poder, con el localismo estrecho, con la descentralización fáctica, con el desacatamiento sistemático y corrupción generalizada que todo ello conllevaba. La demora para ejecutar la decisión, celo de Escobedo en el Perú y las dificultades en todas partes, expresan la resistencia criolla avalada por algunos virreyes, como Guirior en el caso peruano, para cumplir su propósito de restaurar el principio de autoridad hispano y asegurar el cumplimiento de la leyes imperiales.

Por estas razones, como bien lo señala Lynch, el reformismo borbón fue percibido por los americanos como una "segunda conquista española"11. Y, por lo tanto, a pesar de los éxitos que se alcanzaron en materia económica y administrativa, sin quererlo las reformas borbónicas contribuyeron a enajenar más aún la vinculación con la Monarquía Universal Española y a afirmar un sentimiento de patria en el mundo criollo, que evolucionó durante la crisis de 1808 hacia un espíritu separatista que terminó con el imperio hispano y el nacimiento de nuevos estados.

11 LYNCH, John ... Las revoluciones hispanoamericanas 1808-1826. Barcelona, Ariel S.A:, 1989.

1.3. INCUMPLIMIENTO, CORRUPCIÓN Y CONFLICTO POLÍTICO.-

La formación heterodoxa de este Estado criollo se manifiesta no solamente en el particularísimo estilo de reclutamiento de la burocracia, sino también en el modus operandi es ésta. Nos referimos a esa práctica tan generalizada de incumplimiento de la ley por parte de los funcionarios virreynales, que ha perdurado hasta nuestros días en la conocida expresión "acato pero no cumplo". Céspedes del Castillo, se ha referido a la no observancia de las leyes como una "verdadera institución indiana" a la cual reconoce ser un "hecho tan importante como difícil de valorar con exactitud"12.

En efecto, a pesar que el tema no es nuevo y ha merecido un vasto tratamiento, consideramos que se minimiza su valoración cuando se lo reduce a la anécdota, a mera tipificación de un estilo de comportamiento picaresco de la burocracia colonial. Es necesario, más bien, detectar en esta conducta, una forma -muy peculiar por cierto- de afirmar esa creciente autonomía como se manejaban las Indias a mediados del siglo XVIII antes de las reformas borbónicas. Estos significaba que al margen del aparato estatal indiano y las leyes recopiladas, operaban un conjunto de reglas que, naciendo de esta resistencia pasiva de cada centro de poder virreynal, configuraba una verdadera normatividad paralela. Sintomáticamente, en el Perú, el más importante Virreynato de la América meridional, se publica en 1685 una Recopilación Provincial que presenta las Ordenanzas, Decretos y demás disposiciones producidos por los virreyes desde los tiempos de Toledo, constituyendo como, señala Romano, no una muestra de autonomía que ya operaba de facto, sino más que eso:

"la constancia oficial a nivel provincial, por supuesto, de esa misma automía"13.

Pero el problema no fue tan sencillo. Obviamente, un orden político sostenido en la venalidad de los oficios y la no observancia de la ley, no podía, en ningún caso, ser un modelo de racionalidad y eficiencia. Todo lo contrario. A pesar del discurso oficial sobre la Monarquía Universal, en las lejanas tierras de ultramar se estaba perdiendo la noción de lo público. La compra de los cargos públicos había hecho de estos un negocio privado antes que un compromiso con la sociedad y el bien común. El sistema político se patrimonializó y perdió su lógica universalista para caer en el particularismo local o en la privatización de las instituciones públicas. Y por cierto, la práctica del incumplimiento de la ley, hizo transparente la impotencia de la Corona hispana para cohesionar la imperio y dotarle de un sentido de comunidad. En

12 CÉSPEDES DEL CASTILLO, Guillermo ... Las Indias durante los siglos XVI y XVII. En Historia de España y América Social y Económica, dirigida por J. Vicens Vives. Barcelona, Editorial Vivens Vives Bolsillo, 1985. p. 524.

13 ROMANO, Ruggiero ... Ibidem. p. 150.

consecuencia, el problema de la España dieciochesca no fue solamente su pérdida de peso especifico en el concierto de naciones, sino también su creciente debilidad interna para sostenerse como un orden estatal.

Esta compleja situación se traducía en una sola imagen: corrupción profunda y generalizada. La lectura del informe Noticias Secretas de América de Antonio de Ulloa y Jorge Juan y Santacilla14, no puede ser más reveladora. Toda la cadena de funcionarios desde el virrey hasta los cabildos, pasando por los oidores de la Audiencia, los oficiales reales, los corregidores, actuaban en función de sus intereses particulares, omitiendo las normas generales en tanto no les convenía. El contexto era tan decadente y corrupto que, según dichos autores, incluso los virreyes más probos sucumbían ante los sobornos, la venta de influencias y toda la secuela de arbitrariedades y negociados. La percepción del Perú a la mitad del siglo XVIII no podía ser más negativa.

Esta atmósfera era indudablemente síntoma de decadencia e ineptitud. Pero siguiendo a Romano, era expresión también de esa autonomía creciente de los territorios americanos frente a la Monarquía española. En efecto, evaluando la corrupción, no como un asunto ético, de malas costumbres, sino como una cuestión política, denota el más alto grado de erradicación de la lealtad estatal de los funcionarios indianos frente a la Corona. Significa una profunda separación, una práctica alienación de intereses que teóricamente deberían estar vinculados, una desconexión casi total de la administración americana allende de las formas institucionales y la normatividad imperial vigente.

Naturalmente, el modo de intervención imperialista y reconolizador, subyacente a su tono ilustrado y modernizante, del reformismo borbónico, en una realidad tan compleja como la descrita, acarreó una vasta gama de tensiones múltiples, liberó mil pasiones, exacerbó intereses diversos y contradictorios que cuatro décadas más tarde producía la ruptura del imperio español en América.

Estos condicionamientos hacen imposible una valoración unilateral de los conflictos. Es decir, las contradicciones no se organizaron en torno a un sentido determinante, sino más bien se yuxtapusieron en forma tan caprichosa que en vez de una dinámica con cierto norte, dio lugar a una neutralización muy parálisis por parte de quienes aspiraron a renovar las estructuras de la vida y la política americana. La gesta tupacamarista y sus secuelas son un buen ejemplo de lo señalado. La rebelión indígena se dirigió contra el antiguo orden, contra los corregidores y sus repartimientos. Tupac Amaru levantó un programa de reformas que a la postre fue asumido por los reformadores (Audiencia en el Cusco, eliminación de repartimientos, supresión del cargo de corregidores, etc.)pero fueron estos, los Areche, los Avilés y los Escobedo

14 JUAN Y SANTACILLA, Jorge y Antonio de Ulloa ... Noticias secretas de América. Buenos Aires, 1953.

los que reprimiendo cruelmente la insurrección ajusticiando a sus cabecillas para mantener la gobernabilidad, más allá de sus opiniones y simpatías. Por su parte, los criollos que se excluyeron de la sublevación por el temor a sus demandas étnicas y a la radicalización del movimiento, una vez que éste fuera debelado fueron los más críticos apuntando sus baterías al autoritarismo de los reformadores. El célebre discurso de Baquíjano y las vacilaciones del Virrey Jáuregui frente al ámbito de la represión deben ser leídos en este contexto. Y por supuesto, las castas, los sectores populares e indígenas, aunque oprimidos por el localismo anterior no podían esperar nada de los visitadores e ilustrados, a pesar de su propuesta modernizante, luego del terror desatado en torno a la gran rebelión del sur andino.

En consecuencia, los conflictos que se desatan con la implantación del sistema de Intendencias a partir de 1784, tendrán que ser apreciados necesariamente a partir de esta complejidad. Entender que las fricciones de los Intendentes con la curia eclesiástica, con los virreyes, con los oficiales, con las Audiencias, con los Cabildos, etc. en torno a cuestiones, aparentemente baladíes como el patronazgo, las competencias, el protocolo, las preminencias de cargos, etc. tienen un significado mucho mayor que el que aparentemente pudiera parecer. Antes que simpatías o valoración antojadizas que devienen en precipitadas, debemos insertar las tensiones desatadas entre un frustrado ensayo de modernización autoritaria y una tradición arcaizante y decadente con vocación de perpetuarse. No habían alumbrado aún las tendencias liberales con fuerza para democratizar la sociedad, transformar la economía en un sentido capitalista y crear instituciones políticas sólidas, que por cierto en nuestro medio fueron más débiles que en ninguna otra parte. Cuestión que explica en parte las ausencias y devarios de nuestras primeras décadas republicanas.

1.4. EL RÉGIMEN MUNICIPAL DURANTE EL DESPOTISMO ILUSTRADO.-

Este cúmulo de contradicciones, intereses cruzados, corrupción y prácticas de no observancia de las disposiciones superiores, se reflejó con toda intensidad y particularismo en la estructura, composición y actuación de los Cabildos. Pero quien crea que este juego de tensiones fue uniforme y bilateral, simplifica la riquísima dinámica social que se originó a partir de las reformas que el sistema de Intendencia trajo para los Cabildos.

En 1784, al momento de ponerse en vigencia las primeras Intendencias en el Virreynato peruano, el Cabildo indiano atravesaba, sin duda, su etapa más crítica. El historiador Guillermo Lohmann, refiriendo al Concejo limeño, se expresa de la siguiente manera:

"Hacia la novena década del siglo XVIII la vida corporativa se encontraba sumida en la atrofia más deplorable. Al quebrar 1784

no habían encontrado sucesor, ni por vía de trasmisión regular los sitiales de Romero de Caamaño y de Oyagye y Beingolea desde 1739, el de Andrés de Zavala desde 1740, el de Echevarria y Zuloaga desde 1741, el de Montoya y Salazar desde 1745, el de Francisco de los Santos y Agüero desde 1752, el de los Ríos Salazar desde 1763, el de Hurtado de Mendoza desde 176 y los de Diez de San Miguel y de Salazar y Urdanegui desde 1781, aparte que Encalada había resignado sus funciones"15

Esta práctica desactivación del principal Ayuntamiento del Virreynato peruano y, por cierto, análoga en casi todas las localidades, no era sino el resultado de un proceso degenerativo que se inició mucho antes en las últimas década del siglo XVI, con dos hechos decisivos: la imposición de las estructuras políticas provenientes de las Leyes de Indias por acción del Virrey Toledo y por la decisión de Felipe II, quien apremiado por las urgencias fiscales, estableció la venalidad de los cargos edilicios. Lo primero implicó una severa restricción de la autonomía y de las libertades comunales, y lo segundo, la pérdida del carácter representativo de los Concejos y entronización de oligarquías locales, más interesada en promover sus intereses que dinamizar la vida de la institución. El decaimiento del Cabildo como institución operante durante los siglos XVII y XVIII se expresaba en:

"las reuniones menos frecuentes, renuencia a comprar cargos municipales, peculado y mala administración de fondos municipales inadecuados, ausencia de construcciones y expansión municipal e incapacidad para actuar decididamente en asuntos urgentes de administración pública"16

Atrás habían quedado, un breve pero significativo período, donde estos Cabildos, herederos de las tradiciones castellanas del siglo XII y XIII, acompañaron las acciones del Descubrimiento y la Conquista en ese acto de dominio de la nueva tierra por antonomasia, que fue la fundación de

15 LOHMANN VILLENA, Guillermo ... Los Regidores Perpetuos del Cabildo de Lima (1535-1821). Crónica y estudio de un grupo de gestión. Sevilla, Publicación de la Excma. Diputación Provincial de Sevilla, 1983. Tomo. I, p. 125.

16 FISHER, John ... Ibidem. p. 193.

ciudades. En esto han coincidido autores tan diferentes como Bayle17, Parry18 y Moore19 entre los extranjeros, y Vargas Ugarte20, Moreyra Paz Soldán21 y el propio Lohman22 entre los nacionales.

Frente a este estado de cosas, la actuación de las Intendencias genera la primera paradoja. Siendo órganos creados para lograr una mayor centralización política y administrativa del territorio, debe, primero, diseñar y ejecutar políticas para revigorizar la alicaída corporación para luego utilizarla en sus propios fines . Estos esfuerzos de fortalecimiento institucional se tradujeron en varios campos.

El primero y más urgente fue cubrir las vacantes en los Cabildos de modo que estos pudieran volver a funcionar. La extrema debilidad de estas entidades, así como su disminuido rol en la vida de las ciudades y villas, habían terminado por eliminar los atractivos que inducían a la compra de los cargos de regidores. Históricamente, esta había sido una de las vías para los criollos de acceder a la administración colonial. Pero en la segunda mitad del siglo XVIII la decrepitud de la institución era tan manifiesta que las vacantes quedaban largo tiempo sin completarse. Prácticamente nadie se animaba a invertir recursos para adquirir oficios devaluados, sin mayor manejo de los asuntos locales y que incluso habían perdido sus antiguas dignidades. En efecto, como Lohman una vez más afirma:

"... ningún atractivo surtía efectos para concitar el entusiasmo de los presuntos aspirantes: ni la oferta en subasta con facilidades para un cargo aplazado ni los insistentes ruegos a quienes gozaban de opción sucesoria a que se valiesen de ella lograban romper el marasmo, inclusive con perjuicio para estos últimos en su economía, toda vez que perdían el derecho a la enajenación a título

17 BAYLE, Constantino ... Los Cabildos seculares en la América Española. Madrid, 1952.

18 PARRY, J.H. ... The sale of public offie in the Spanish Indies undes the Hapsburgs. Berkeley y Los Angeles, 1953.

19 MOORE, John Preston ... The Cabildo in Perú undes the Bourbons. A study in the decline and resurgence of local goverment in the Audiencia of Lima (1700-1824). Durham, C.N., 1966.

20 VARGAS UGARTE, Rubén ... Ibidem.

21 MOREYRA PAZ SOLDÁN, Manuel ... Estudio Históricos. Lima, Instituto Riva Agüero, 1994. pp. 299 y ss.

22 LOHMANN VILLENA, Guillermo ... El Gobierno y la Administración. En Historia General del Perú, Tomo V. Lima, Editorial Brasa, 1994. pp. 87 y ss.

oneroso de unos "oficios desapetecidos a pesar de la estimación que ellos se merecen"23.

El resultado fue que los Cabildos funcionaban con un quórum disminuido o simplemente, por las ausencias reiteradas de los capitulares no podían siquiera reunirse.

No iba, entonces, a resultar fácil revitalizar a los Cabildos y comprometer a vecinos notables para que asumieran funciones a su interior. Escobedo, por ejemplo, debió, llevar a cabo ingentes esfuerzos para completar la representación del Cabildo de Lima que en julio de 1784 -al momento de inaugurarse el régimen de las Intendencias- sólo contaba con dos de sus doce miembros, pues dos meses atrás había destituido al regidor Antonio Alvarez de Ron por corrupción e intrigar contra las reformas24 . Como no hubieron postores para los cargos, hubo necesidad de persuadir a un número de nueve notables, pertenecientes en su mayoría a la aristocracia criolla, para que aceptaran ser designados regidores a perpetuidad a cambio de dejar sin efecto el requisito de desembolso de dinero. El restante oficio de concejal fue ratificado para el renunciante Encalada y Tello de Guzmán, completándose así la relación de doce los cuales juramentaron en el mismo acto en que Escobedo era designado Intendente de Lima25.

Este procedimiento heterodoxo podía sonar a imposición por parte de las autoridades metropolitanas, pero a juicio de Escobedo era preferible a una elección que traería consigo otros problemas. Al mismo tiempo pensaba que los capitulares designados se verían comprometidos con Madrid convirtiéndose en piezas importantes en la ejecución de las reformas administrativas que se querían llevar a cabo. Por estos motivos este método se hizo extensivo a otras ciudades cuyos Cabildos atravesaban una situación similar a la de Lima. Por ejemplo, en Tarma sede de una Intendencia fue necesario incluso crear el Ayuntamiento para luego nombrar a sus Regidores y en otros lugares de la jurisdicción como León de Huánuco, Huaráz y Jauja el Intendentes debió designar a los concejales y resolver conflictos para fortalecer la institución.

Un segundo terreno de fortalecimiento edilicio, fue el hacendario. Por las razones anteriormente expuestas la situación financiera de los Cabildo era concordante con su casi nula vigencia. Recordemos que uno de los objetivos de la puesta en marcha del sistema de Intendencias fue el ordenamiento de la administración para mejorar la recaudación tributaria. En consecuencia, los avances en esta materia por la nueva institucionalidad repercutía favorablemente en los ingresos locales. Escobedo se abocó con celo a esta responsabilidad y basándose en la Ordenanza de Intendentes, dispuso que cada uno de ellos formulasen reglamentos especiales relativos al cobro de gravámenes, así como los criterios de distribución y

23 LOHMANN VILLENA, Guillermo ... Ibidem. p. 128.

24 FISHER, Jonh ... Ibidem. p. 196.

25 LOHMANN VILLENA, Guillermo ... Ibidem. p. 133.

uso, los cuales "debían ser sometidas a la aprobación de la junta superior en Lima"26. Por otro lado la Ordenanza de Intendentes establecía que en cada ciudad y pueblo los fondos debían ser controlados por una junta municipal, compuesta por el alcalde ordinario mayor, dos regidores, y el procurador general, este último sin voto. Se dejaba igualmente establecido que el Cabildo, como cuerpo, no debía interferir en el trabajo de la junta. Así mismo cada junta actuaba bajo la supervisión del Intendente y debía además elegir a un mayordomo quien se responsabilizaría de la seguridad de los fondos y preparar las cuentas anuales para Contaduría General en Lima27.

Además de esta reorganización de la administración tributaria, Escobedo alentó la creación de nuevas rentas locales como el mojonazgo, la sisa, el pontazgo, el peaje, etc. así como incrementar las tasas de los arbitrios para mejorar su rendimiento. En Lima se estableció un arbitrio denominado bodegaje cuya base imponible fueron los barcos que traían grano chileno al puerto del Callao. Aunque hubo resistencia por parte de los propietarios de las embarcaciones y ciertas dificultades iniciales, el hecho fue que la ciudad obtuvo una importante renta que le permitió mejorar sus sistemas de limpieza y alumbrado público28.

El saneamiento de la economía municipal incluía también medidas para mejorar el gasto, erradicando los derroches y todo egreso superfluo. Se redujo así el gasto por los ceremoniales a los cuales eran tan adictos los cabildantes y la sociedad limeña en esa época, especialmente la célebre recepción al nuevo Virrey para la cual toda la ciudad se esmeraba, mediante el expediente de poner topes que no podían ser excedidos29.

Un tercer campo donde se aprecia el impacto de las reformas borbónicas en el Cabildo, fueron las acciones destinadas a mejorar los servicios públicos locales y relanzar el ornato y prestancia de las ciudades. Prácticamente en todo el país se observa un celo especial de los Intendentes para mejorar las condiciones de vida urbana colaborando estrechamente con los Cabildos recientemente remozados. Las muestras de reconocimiento por parte de estos últimos en Trujillo, en Arequipa, en Huancavelica, menos en el Cusco donde el Intendente Benito Mata recelaba de las conspiraciones criollas, hablan de una revitalización de la vida local al amparo y Coordinación con el régimen de Intendencias. En Lima, mientras tanto, el

26 FISHER, John ... Ibidem. p. 198.

27 Ver Ordenanza de Intendentes, arts. 3O° a 40°.

28 FISHER, John ... Ibidem. p. 200.

29 Sobre el particular ver DESCOLA Jean ... La vida cotidiana en el Perú en los tiempos de los españoles (1710-1820). Buenos Aires, Librería Hacette S.A. 1962. Igualmente, las Tradiciones sobre la época de los Borbones (17000-1824), en PALMA, Ricardo ... Tradiciones Peruanas. Madrid, Aguilar, 1964.

Intendente Escobedo no desmayaba en recuperar la ciudad del creciente deterioro de las última décadas, regulando la limpieza pública, el alumbrado de las calles, el abastecimiento de productos, el control de los precios de los alimentos, los gremios y disponiendo la reconstrucción de las murallas en sus partes afectadas. Esta vehemencia lo llevó a colisionar con los miembros del flamante Cabildo en la medida que iban a un ritmo lento, incumplían sus funciones y no asistían a las sesiones. La correspondencia y las actas del Cabildo dan cuenta de este sordo debate que pone en evidencia tanto la actitud nerviosa, apurada del reformador, como la parsimoniosa de un estamento social, la aristocracia criolla que, aunque deseosa de participar de las dignidades del gobierno, actuaba con desidia y lentitud para ejecutar el programa de reformas.

Finalmente, una dimensión que condensa los esfuerzos mencionados y que tiene que ver, en última instancia, con la percepción global del sentido de las reformas por parte de los actores: la libertad del Cabildo. Según Fischer, Jorge de Escobedo se percibía así mismo como "el protector de la libertad del cabildo"30. En 1787, en circunstancias que se discutía en el Consejo de Indias una propuesta para devolver al Virrey el derecho a ratificar los nombramientos de Alcaldes que llevaba a cabo el Ayuntamiento, Escobedo protestaba argumentando que:

"los cuatro alcaldes elegidos desde Julio de 1784 habían sido los primeros que se tuviera memoria que habían obtenido sus puestos, no como resultado de presiones o sobornos, sino por el voto libre de los regidores"31.

Esto que sucedió en efecto en la capital del Virreynato, como lo testimonian los libros del Cabildo, se hizo extensivo al interior donde los municipios se liberaron de la tutela e interferencia del corregidor. Este hecho tuvo extraordinaria consecuencias porque implicó la cancelación de una dilatada etapa en que el poder local no radicaba en los Ayuntamientos, ni en los Alcaldes, sino en la figura del Corregidor. En virtud de la crisis municipal que hemos indicado, aquellos habían devenido en mera comparsa de la voluntad de los Corregidores dependientes a su vez de la discrecionalidad de un Virrey que directamente controlaba al Cabildo de Lima.

Es verdad que la eliminación de lo corregimientos no implicó de suyo la autonomización plena de los Concejos edilicios. Estos pasaron a depender de los Intendentes y Subdelegados. Pero toda vez que la centralización que la Intendencia borbónica portaba, no implicaba la concentración de funciones en un sólo funcionarios, sino la existencia de un equipo de autoridades e instituciones se dividían las diferentes funciones administrativas, los Cabildos indianos, encontraron después de mucho tiempo el aire suficiente para desplegar sus propias

30 FISHER, John ... Ibidem. p. 205.

31 FISHER, John ... Ibidem. p. 205.

actividades. Por otro lado, en el diagnóstico de los reformadores la causa de la decadencia y el mal gobierno estaba en el Virrey y su sistema de influencia territorial, los Corregidores y en no en los Cabildos que con las justas funcionaban. Por eso, las políticas de fortalecimiento, de dotarlos de nuevas funciones y permitir mayores márgenes de libertad de acción, correspondían también a la estrategia de aliniearnos contra los males seculares que habían destruido la administración colonial.

En consecuencia, fue un hecho que los Cabildos gracias al reformismo borbónico resultaron redividos, dotados de una libertad de movimiento y elección de sus Alcaldes y autoridades que no habían gozado antes. Tan evidente fue este cambio que no se produjo mayor afectación cuando a raíz de la muerte del Ministro José de Gálvez en junio de 1787, se produjo una ofensiva contrarreformista que significó el retorno de varias competencias al Virrey, entre ellas la ratificación de las autoridades municipales que el Cabildo elegía. Los nuevos Virreyes ya no tuvieron la fuerza para interferir en las decisiones del Ayuntamiento. La estadística demuestra que entre 1787 y 1810, año en que se ponen en marcha los Ayuntamientos constitucionales, los Alcaldes fueron elegidos por voto secreto en diecinueve ocasiones y sólo cinco por aclamación, sin que esto último haya conllevado injerencia virreynal. Incluso un personaje tan autoritario como Abascál se vió obligado a refrenar sus ímpetus cuando los Cabildos protestaron cuando intentó modificar los resultado de elección de Alcaldes ordinarios. Indudablemente, los Concejos municipales se habían fortalecido en todo sentido, y ahora hacían sentir su peso a las demás autoridades coloniales.

Empero, y esta es la segunda paradoja, la percepción por parte de los Cabildos no fue ésta. Los beneficiarios objetivos de la nueva situación miraron la cosa de distinto modo. No midieron sus potestades en relación al pasado, sino las juzgaron en función de las posibilidades que abrían hacia adelante. Obviamente el modelo de administración territorial borbón, la Intendencia, estaba lejos de ser descentralizada. Al contrario abogaba decididamente por la concentración aunque de modo más racional y distributivo que el régimen anterior del Corregimiento y los repartos. En consecuencia, no fue difícil que el concejismo local colisionara con diversas aristas del sistema de Intendencias.

Este nuevo conflicto se desarrolla en varios planos, sigue una tendencia incremental y se acelera y multiplica cuando el Imperio español comienza a resquebrajarse luego de los sucesos de Bayona en 1808. En sus Memorias escritas en 1790, Teodoro de Croix, el mismo que en 1784 puso en marcha el régimen de las Intendencias, se quejaba amargamente del nuevo sistema administrativo porque restaba competencias a la autoridad del Virrey, permitiendo abusos a cargo de los Intendentes y Subdelegados los cuales actuaban fuera de su control. Estas críticas que correspondían a una contraofensiva conservadora por el retorno de facultades a los Virreyes, luego de la parálisis que significó la muerte del gran arquitecto de las reformas borbónica José de Gálvez tres años atrás, implicaban la acusación que también los Cabildos resultaban perjudicados, que eran oprimidos y que se "ignoraban sus decisiones y privilegios"32.

32 En FISHER, John ... Ibidem. p. 206.

Como hemos visto, esto no era cierto porque hubo en esos años un mejoramiento objetivo del los Cabildos. Más bien la imputación revela la voluntad de ubicar a los municipios al lado de la restauración virreynal por recuperar privilegios que pasaron a las Intendencias. Sin embargo, más allá de la pugna de poder, el cargo imputado por Croix revela la existencia de contradicciones latentes entre Cabildos e Intendentes que pronto iban a aflorar.

Revitalizado, con mayores recursos y más libertad de acción, los Ayuntamientos apuntaron hacia nuevas funciones, a disponer con mayor discrecionalidad del gasto, a eliminar controles y tutelas, y afirmar derechos que no gozaron antes de 1784. En esta lógica, terminó pareciéndoles inadmisibles la sujeción a los Subdelegados, la existencia de instancias paralelas como la Tenencia de Policía33, la falta de autonomía para decidir las obras públicas y disponer de los gastos municipales, el no poder nombrar o despedir a los funcionarios estables del Cabildo, etc. Es decir, habían numeros puntos que estaban en la agenda de reclamaciones de los cabildantes. Con el correr del tiempo fueron paulatinamente incrementandose, de modo tal que en nuevas circunstancias devinieron en fricciones con el orden existente.

Y esto ocurrió cuando la nueva administración de Carlos IV abandonó los arrestos y mística reformista que caracterizaron al anterior monarca. Las autoridades centrales fueron más permeables a las influencias y "loobies" provenientes de los grandes intereses de Indias y estuvieron más dispuestas a escuchar las reclamaciones de Virreyes y Cabildos contra los representantes del sistema de las Intendencias. Así en 1802, el Cabildo de Lima gracias a la labor de su representante en Madrid Tadeo Bravo de Rivero quien había sucedido al célebre José Baquijano y Carrillo, consiguieron la expedición del Decreto Real de 23 de mayo de ese año, por el cual obtenía la licencia para disponer sus fondos con la mayor libertad y hacer incluso donaciones a la Corona34, cosa que materializaron pocos días después el 28 de ese mes cuando el tesoro de Madrid recibió la suma de cien mil pesos fuertes. Como bien señala Fisher:

"Evidentemente, todo el asunto era un claro arreglo financiero por el cual el cabildo pagaba a una empobrecida corona una buen suma a cambio de un control sustancialmente mayor en los asuntos municipales"35

Esta corruptela se repitió en 1805 cuando a cambio de satisfacer las aspiraciones del Ayuntamiento en cuestiones de protocolo y de control sobre los

33 Creada por Escobedo para mejorar la seguridad de Lima y que tuviera tanto éxito por la labor de Juan de Egaña.

34 MOORE, John Preston .... Ibidem. pp. 183-186.

35 FISHER, John ... Ibidem. p. 210.

establecimientos de entretenimiento y los gremios, se comprometió a efectuar un donación que en vez de los 85 mil pesos pactados se elevó a 149,122 pesos, debiendo el Cabildo solicitar un empréstito con una elevada tasa de interés36.

Estos ejemplos estimularon que los Cabildos de ciudades importantes como Huamanga, Arequipa entre otras hicieran peticiones similares o simplemente desconocieran la autoridad de los Intendentes e incluso llegaron a desafiar a Virreyes como Avilés y O`Higgins, aunque sin consecuencia puesto que se retractaron después. Pero todas estas presiones y conductas revelan el clima de inconformidad de los Cabildos frente al sistema que otrora había contribuido a fortalecerlo.

Pero la paradoja más importante creada por las Intendencias en relación al funcionamiento de los Concejos Municipales, fue que paulatinamente fueron portadores de demandas que excedían su ámbito, para asumir la representación del país en torno a asuntos del gobierno del Virreynato. La explicación de ello es que los Cabildos no solamente se habían fortalecido institucionalmente, sino cada vez más incorporaban a sectores criollos los cuales nunca estuvieron satisfechos con la cuota que les correspondía en el manejo de las cuestiones públicas. Los Cabildos redividos inevitablemente devinieron en tribunas que enjuiciaban los actos de mal gobierno de Virreyes, Oidores e Intendentes. La creciente diferenciación entre los peninsulares y los nacidos en estas tierras permeaba al Cabildo, convirtiéndolo en portavoz de intereses que proclamaban una mayor autonomía frente a la Corona y sus dictados. En esa medida son ilustrativas repasar dos circunstancias en las cuales se vierte el creciente espíritu criollo liberal y regionalista.

La primera, se produjo en enero de 1793 cuando José Baquijano y Carrillo viaja a España llevando ante la Corte la representación del Cabildo limeño que lo ungió como diputado general. En sus instrucciones que porta, además de los reclamos relativos al reconocimiento de las dignidades de los cabildantes y un mejor trato al Ayuntamiento, existen demandas sobre la conformación de un Colegio de Abogados, que en el Tribunal del Consulado existiera una representación paritaria entre peninsulares y criollos, que por lo menos un tercio de los togados de las Audiencias fueran nativos del país y que se reconociera que ningún criollo tenía impedimento para servir en empleos judiciales37. Como se observa el Cabildo de Lima asumía un rol político que transcendía su función vecinal para convertirse en el representante de los intereses del Perú.

36 Libro de Cabildos....

37 Ver RIVA AGÜERO, José de la ... Don José Baquijano y Carrillo. En Obras Completas VII Tomo. Lima, Pontificia Universidad Católica, 1971. pp. 56 y 57.

La segunda, se dio en ocasión de la designación de José Silva Olave como diputado a la Junta Central de España en octubre de 1809. Como en la ocasión anterior el Concejo de Lima le entrega instrucciones en las cuales allende la reafirmación en los derechos y privilegios del Cabildo, expresa preocupación por "el interés general del reino y la capital". Es así que condena el sistema de las Intendencias, por ser sus personeros demasiados poderosos y los Subdelegados abusaban de su autoridad. Retomaba la tesis de Croix de 1790 por la cual las Intendencias oprimían a los Cabildos y que en general este régimen no había traído beneficios al país. Por ello, se instruía a Silva para que trabajara por la restauración del sistema de corregimientos con sus respectivos repartos debidamente modificados, claro está. Era evidente, que en circunstancias que se derrumba el antiguo régimen, el Cabildo limeño exacerbaba sus críticas al absolutismo borbónico poniendo como blanco, precisamente al sistema de Intendencias desconociendo que éste los había revitalizado en 1784. Esta actitud cerraba el círculo paradojal.

En esas ironía que depara la historia, los Cabildos recuperados por el reformismo borbónico, cuya intención fue "reconquistar" América mediante una centralización reconolizadora, fueron a la postre las palestras que proyectaron las insurrecciones criollas y donde finalmente se legitimó el nuevo orden republicano. Esto sucedió porque el muncipalismo redivido generó su propia dinámica al interior de un sistema de gobierno absolutista, centralista y vertical. Pudo articular intereses ajenos, en mayor o menor medida, al aparato dominante ya sea de criollos o de otros sectores sociales, esto último en los de los Cabildos de ciudades provincianas, que de otra manera hubieran permanecido dispersos. La práctica de representación de intereses locales y vecinales, con todas sus limitaciones, provocó experiencias comunes que pronto se tradujeron en un imaginario propio, el mismo que fuera alimentado por las ideas de la Ilustración y por el impacto de la Revolución Francesa que por esos años ya bullían con intensidad. El municipio se convierte de esta manera en el vehículo capaz de reciclar el descontento americano convirtiendo en reivindicación autonómica primero, e indenpendentista después.

Es por ello que con mucha lucidez José de la Riva Agüero anotaba que en aquellos tiempos decisivos:

"En los cabildos se engendraron y llegaron a conciencia de sí las nacionalidades americanas"38.

38 RIVA AGUERON, José de la ... Ibidem. p. 56.

2. DEL CABILDO INDIANO AL MUNICIPIO REPUBLICANO.-

Como hemos tenido oportunidad de analizar las reformas borbónicas de fines del siglo XVIII, implicaron un fortalecimiento institucional del viejo Cabildo que se encontraba en su hora de mayor pasmación. Sin embargo, esta recuperación edilicia no logró romper con los moldes estrechos del ancien régime que terminaron aprisionando sus potencialidades como eficaz órgano de administración local. En vez de ello, las nuevas atribuciones y las mayores rentas conseguidas por los Concejos Municipales hacían más evidente sus contradicciones con un marco administrativo general que era tributario de una transacción con un régimen patrimonialista y estamental. La homogenización del territorio, la uniformidad de las instancias administrativas y la centralización a las decisiones del Gobierno, a pesar de ser postuladas por los más lúcidos reformistas, fueron muy parciales y en general no pasaron de una anhelada aspiración. Fue necesario la espera de otras circunstancias para materializar este ideario político-administrativo.

En realidad más que nuevas circunstancias, fue necesario la inauguración de una nueva época en la historia de la humanidad. Fue necesario que el Antiguo Régimen -esa fase histórica que nace con la disolución de la Edad Media y constituye la primera modernidad, sustentada en una economía agraria con incipientes rasgos de capitalismo que buscaban emerger, y una sociedad jerarquizada en base a ordenes o estamentos39- fuese textualmente barrido. Y este hecho se produjo en 1789 con el advenimiento de la Gran Revolución que rápidamente desbordó las fronteras de Francia para propagarse por oleadas sucesivas por todo el orbe.

Son muchísimas las novedades que trajo la Revolución para la constitución del mundo contemporáneo, entre ellas fue portadora de un modelo de administración alternativo a los que tuvieron vigencia durante el ancien régime, cuyas vigas maestras se han prolongado hasta nuestros días para los numerosos países que lo adoptaron entre ellos España y nuestra América.

Este sistema administrativo se apoya en los propósitos reformadores que en el Antiguo Régimen pretendían renovar y fortalecer el Absolutismo, pero lleva estas tendencias a su máxima exaltación y desarrollo. Alexis de Tocqueville con extraordinaria perspicacia fue uno de los primero al establecer que la mayor línea de continuidad entre el Antiguo Régimen y la Revolución fue esa vocación por la centralización administrativa del territorio del país.

39 MAYER, Arno ... La persistencia del Antiguo Régimen. Madrid, Alianza Editorial, 1981. pp. 17 y ss.

"En Francia el poder central ya se había apoderado, más que en ningún país del mundo, de la administración local. La Revolución, hizo este poder más hábil, más fuerte, más emprendedor"40.

Pero como señala García de Enterría, esto aserto no solamente constaba un hecho curioso o aleatorio. No:

"Haberse apercibido de este hecho capital en el cenit mismo de la ideal liberal, cuando la generalidad de la opinión y de los doctos pensaban rigurosamente lo contrario, es una de las grandes glorias de Tocqueville. Para Tocqueville este hecho de la concentración del poder como consecuencia de la nueva estructura social establecida por la Revolución, no sale de una capricho del espíritu humano, sino que es la condición natural del estado actual de los hombres"41.

La explicación de como la estructura social igualitaria que gestó la Revolución francesa es un aliciente para la concentración del poder, la desarrolla con amplitud y lucidez en la cuarta parte de segundo tomo de La democracia en América. Ahí se pregunta como

"los sentimientos de los pueblos democráticos cooperan con sus opiniones en la concentración del poder"42

y es que la Revolución, contrariamente a lo que se cree no rompió con la centralización del Absolutismo, sino que:

"ella misma era comienzo y signo de esta revolución, e incluso añadiré que, cuando un pueblo ha destruido en su seno la aristocracia, corre por si mismo hacia la centralización, necesitándose entonces muchos menos esfuerzo para precipitarse hacia ella, que para contenerla"43.

40 TOCQUEVILLE, Alexis de ... El Antiguo Régimen y la Revolución. Madrid, Alianza Editorial, 1982. T. I. p. 41.

41 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo ... Revolución Francesa y Administración contemporánea. Madrid, Taurus Ediciones S.A., 1984. pp. 45-46.

42 TOCQUEVILLE, Alexis de ... La democracia en América. Madrid, Alianza Editorial, 1980. T. II., pp. 247 y ss.

43 TOCQUEVILLE, Alexis de ... El Antiguo Régimen y la Revolución. Madrid, Alianza Editorial, 1982. T. 1., p. 97.

Para terminar este punto, debemos manifestar que esta voluntad centralizadora en materia administrativa que trae la Revolución francesa, no fue arbitraria como en el Antiguo régimen sino sujeta al imperio de la ley. Por este camino, el proceso revolucionario se reconcilia con su ideario liberal, basado en la mayor libertad e iniciativa individual y la limitación a los poderes públicos. Nace así el derecho público administrativo que para regular a la Administración que impelida por las circunstancias y la lógica revolucionaria de construir una nueva sociedad, debe crecer en sus funciones intervencionistas mediante la constitución de un poder reglamentario que le sustrae al Legislativo y una jurisdicción administrativa independiente del Poder Judicial. Fue, como dice García de Enterría, el "precio de una disidencia" que pago la Revolución por apartarse del canon doctrinario al estructurar una poderosa Administración Pública. Un "subproducto más que un producto directamente procurado"44.

44 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo ... Ibidem. p. 33 y 34.

2.2. EL MUNICIPIO EN EL ANTIGUO RÉGIMEN.-

Las características del la administración territorial del Antiguo Régimen se aplican con todo énfasis al sistema municipal. En las líneas que siguen vamos a detallar los rasgos más típicos del viejo Cabildo, incluso en su versión indiana, para comprender mejor las diferencias del nuevo régimen municipal que nace también de la Revolución francesa y que arriba posteriormente en nuestras playas para constituir los que hemos llamado el Municipio republicano.

En primer lugar, hay que rechazar la idea de un "sistema municipal" en los tiempos del Absolutismo. Los Cabildos no nacieron como fruto de una decisión política, de un acto de imperio del Estado para crear la institución y generalizarla a todo el territorio como un vehículo de administrarlo. Esta idea moderna de administración local no cabía en el Antiguo Régimen. Los Cabildos o Ayuntamientos había sido producto de la historia, es decir, de circunstancias específicas donde los asentamientos poblacionales que se creaban solicitaban al Monarca la constitución de unos privilegios a su favor. Las características de estos estaban fijados en unos convenios denominados Cartas Puebla que determinaba su régimen jurídico específico45. Esto significaba que en muchos lugares no había municipio aunque si ciudades, villas o centros poblados, toda vez que este debe entenderse principalmente como un conjunto de derechos otorgados por la Corona. En el Perú, aunque las condiciones variaron y en las Leyes de Indias existían algunas regulaciones sobre los Cabildos, la situación era análoga. Recordemos como en Tarma, a escasa distancia de Lima, hubo necesidad de crear un Cabildo cuando se constituyó en dicha urbe la Intendencia de Tarma.

En segundo lugar, el Cabildo no sólo no era una institución universal, sino su régimen jurídico distaba de ser uniforme, como lo es hoy en día. En la metrópoli, por el origen histórico existían los municipios realengos y los señoriales, dependiendo de la autoridad que los había investido46. Pero incluso dentro de estas especies la diversidad era notoria. En América, es verdad, por las circunstancias había mayor uniformidad pero las atribuciones y competencias quedaban libradas a la acción espontánea.

En tercer lugar, los Cabildos, salvo el momento epopéyico del Descubrimiento y la Conquista y algunas otras circunstancias, no respondía al principio de

45 Esta complejo proceso es detallado por VALDEAVELLANO, Luis ... Curso de Historia de las Instituciones españolas. De los orígenes al final de la Edad Media. Madrid, Alianza Editorial, 1961.

46 DE CASTRO, Concepción ... Ibidem. pp. 34 y ss.

electividad de los ciudadanos, sino el cargo era una designación por la Corona a propuesta de las autoridades virreynales, o a partir de 1580 por la compraventa de los oficios.

En cuarto lugar y deducido de lo anterior, el cargo era percibido como un honor ante que como un servicio público y por lo tanto dentro de las dignidades conferidas por la Monarquía existían la figura de los llamados Regidores Perpetuos47, que representaban al elemento aristocrático de las urbes, cuestión ésta que determinaba el rol que cumpliría el Cabildo en tanto formalmente representante de la comunidad toda.

En quinto lugar, en América existía una profunda discriminación toda vez que el Cabildo sólo comprendía a los a los blancos, españoles y criollos. Los mestizos tuvieron alguna dificultad pero que se allanó a la postre. Por esta razón existía la institución llamada Cabildo de Indios con reglas y estipulaciones diferentes.

En sexto lugar, nunca existió una claridad de funciones, el Cabildo en tanto Concejo Municipal era una órgano deliberativo pero que al mismo tiempo, según las circunstancias, asumía funciones ejecutivas. Los Alcaldes ordinarios que elegían, eran dos, más obraban como presidentes del Cabildo que como verdaderos ejecutores. Y es que la práctica había establecido que el verdadero poder local no reposaba en el Cabildo o los Alcaldes sino en la autoridad del Corregidor quien era personero directo del Virrey. El Corregidor y después el Intendente, presidían nominalmente el Cabildo, el cual había devenido en el mejor de los casos en un cuerpo consultivo antes que deliberante.

Como hemos visto líneas arriba las reformas borbónicas habían sacado al Cabildo de su marasmo más bajo, pero no cambiaron drásticamente la situación. Los roces y enfrentamientos con los Intendentes y Subdelegados, a pesar de lo dicho, obedecían a que los Concejos seguían siendo instituciones subordinadas, sin autonomía local y dependientes de las autoridades centrales.

2.3. LA CONSTITUCIÓN DE UN RÉGIMEN MUNICIPAL DIFERENTE.-

Evidentemente, el giro administrativo que iba a realizar la Revolución Francesa pasaba por modificar sustancialmente este esquema de municipalismo antiguo.

En la línea de la transformación administrativa general a la cual nos hemos referido, se puede afirmar que los nuevos Municipios ganan en extensión, uniformidad a la par que ingresan a un coherente sistema de organización estatal donde ellos son organismos funcionales. Pero más importante que estos aspectos, hay otro que tiene que ver con la propia concepción jurídica del municipio que se afirmó en los años revolucionarios, y permitió a la

47 Ver LOHOMAN VILLENA, Guillermo ... Ibidem.

postre conjugar dos nociones supuestamente incompatibles: la idea de soberanía de la nación, concebida como une a indivisa, con la afirmación autonomías particulares de nivel territorial, que constituían de hecho una limitación a la soberanía. Nos referimos al concepto de pavor municipal, el cual a pesar de su importancia capital, no ha sido objeto de reflexión posterior en los estudios e investigaciones municipalistas.

Según García de Enterría, a quien seguiremos en este caso:

"La idea esencial del sistema municipal francés es la que se expresa en el principio de pouvior municipal"48.

Este concepto es de origen fisiocrático y fue expuesto por primera vez por el Ministro de Luis XVI Turgot en un informe denominado Mémoire sus les Municipalités escrito en 1775.El sagaz Ministro que ensayo una importante reforma del régimen absolutista sin mayor éxito, es plenamente consciente de la dispersión del poder en la Francia de su tiempo cosa que se traducían en una profunda ineficiencia administrativa y una extendida corrupción. Las Mémoire son un neto esfuerzo en dar respuesta a un difícil problema que agobiaba al país, introduciendo una racionalidad y una centralización efectiva que acabara con la "feudalización del poder".

Lo notable de la investigación es que a lado de los correctivos propuestos, propios del reformismo ilustrado, se esboza una concepción de la municipalidad como una órgano que posee funciones propias, competencias exclusivas, en suma un poder originario cuya legitimación no depende la voluntad estatal. Como se aprecia esta visión está fuertemente impregnada la filosofía iusnaturalista tan de moda en esos tiempos.

Pero la originalidad del planteamiento no está en función concebir al municipio como una mandato del derecho natural, tal como sería la familia, por ejemplo. Muchos autores han vinculado a la Municipalidad al orden natural, mientras que el Estado se explica como un orden positivo creado por la convención, o el contrato social. Lo particular del planteamiento de Turgot es que la noción del pouvior municipal le sirve para identificar un conjunto de asuntos comunes que nacen de la convivencia, pero que no son parte de la sociedad política. Al igual que las cuestiones domésticas que jurídicamente son asuntos privados, este núcleo de funciones, competencias e intereses locales que la vida en el estado de naturaleza ha creado espontáneamente, no son asuntos públicos como se los entendería ahora, sino cuestiones privadas que se regirían por el derecho civil. El municipio es visto entonces como una "sociedad o persona privada"49 a la cual no le afectarían las normas del derecho público.

48 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo ... La formación del sistema municipal francés contemporáneo. Madrid, Taurus Ediciones S.A., 1984. p. 134.

49 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo ... Ibidem. p. 137.

Este carácter se expresaría en la calificación de los agentes municipales como mandatarios civiles de los vecinos, el que no gocen de la protección procesal que si tenían los funcionarios públicos, la calificación de los actos municipales como actos civiles y no como actos administrativos, la competencia de los Tribunales ordinarios para dirimir las reclamaciones municipales, la naturaleza de los contratos municipales como contratos civiles, la responsabilidad municipal como una responsabilidad del derecho civil, etc.

Esta reducción de las Municipalidades al ámbito privado y del derecho civil, paradójicamente fue lo que les permitió insertarse en la nueva arquitectura política-administrativa que se gestó con la Revolución. En efecto, esta dicotomía se resolvió, en primera instancia, cuando el art. 49° del Decreto de 14 de diciembre de 1789 dictado por la Asamblea Constituyente estableció:

"Les corps municipaux auront deux expeces de fonctions a remplir, les unes propes au puovoir municipal, les autes a l`Administration generale de l`Etat et deleguées par elle aux Municipalités"50.

Es decir, se reconocía dos tipos de funciones municipales: la propias que devenían de esta concepción del pavor municipal y las delegadas por la Administración general del Estado. Estas últimas ya no en calidad de funciones privadas reguladas por el derecho civil, sino competencias que poseían el ius imperium estatal. De esta manera, los Municipios se incorporaron al nuevo Estado y más aún pudieron cumplir funciones estatales, en la medida que se subordinaban a la "cadena de ejecución" central que provenía desde los Ministros. En ese sentido, se entiende como el Alcalde o Maire en el diseño napoleónico se convertía en un eslabón de la administración, no por ser personero de los vecinos, sino por estar investido de dicha autoridad por un acto de Estado.

Este precoz alumbramiento del principio del pavor municipal, se fue depurando en los años siguientes del acontecer revolucionario. Las condiciones del régimen del Terror no le fueron propicias. Tampoco los años del Consultado y del Imperio, porque la opción fue claramente por la centralización estatal subordinando a los Municipios. Sin embargo, la noción no desapareció. Y paradójicamente, le correspondió a la Restauración inaugurada en 1825 revitalizarla y darle un nuevo impulso que incluso le permitió alcanzar rango constitucional en la Carta otorgada por Luis XVIII.

El tema continuó entonces siendo objeto de debate. Los llamados "ideólogos", es decir, aquellos que continuaron las reflexiones de los "filósofos" del siglo XVIII en las nuevas condiciones políticas, tienen el mérito de haber hecho avanzar dicha doctrina. Personajes de la talla de Constant, de Royer-Collar y Guizot hicieron importantes aportes. Pero,

50 En GARCÍA ENTERRÍA, Eduardo ... Ibidem. p. 108.

según García de Enterría, le corresponde al jurista Henrion de Pansey, el haber plasmado las ideas más avanzadas al respecto, las cuales fueron plasmadas en 1822 en el libro Du pouvior municipal51. Cuando este grupo liberal llega al poder con la Revolución de 1830 y la Monarquía de Julio, este cuerpo de ideas había ya alcanzado madurez para su ejecución práctica en la legislación municipal subsiguiente.

Estas reflexiones están lejos de ser una disquisición teórica, aplicables sólo a la experiencia francesa, porque, como veremos más adelante, las primeras Constituciones del Perú recogieron esta importante tradición.

51 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo ... Ibidem. p. 128.

2.4. EL MODELO MUNICIPAL DE LA CONSTITUCIÓN DE CÁDIZ.-

Quince artículos de la Constitución liberal de 1812 bastaron para cancelar definitivamente la estructura del viejo Cabildo castellano, cuya tradición se remonta a los siglos XII y XIII, cuando las llamadas guerras de la Reconquista pasan a una etapa ofensiva. Como bien apunta Concepción de Castro:

"La revolución liberal de 1812 inaugura en España un régimen local escalonado y homogéneo que responde a determinados criterios básicos: Representatividad ciudadana, división de poderes, racionalización y máxima eficacia de la administración con un coste mínimo"52.

Pero no solamente eso. Consideramos que la Carta Gaditana cumplió un rol más trascendente que el señalado sin negar, por cierto, un ápice su importancia. Fue, a nuestro juicio, quizá sin buscarlo la espoleta que aceleró los procesos que se venían encubando en nuestra América desde hacia varias décadas. El mérito que tuvo la flamante Constitución fue quebrar el patrón absolutista en una sociedad cerrada y con un alto grado de sumisión a la autoridad, liberando de esta manera, al Concejo Municipal de sus lastres y limitaciones para otorgarse esa carga impugnadora del orden existente, que finalmente lo convirtió en el espacio político de legitimación del nuevo orden republicano independiente.

En efecto, merced al art. 310° se generalizó el Ayuntamiento a todas partes del territorio imperial. Ninguna comarca con mil habitantes o más podía, según el numeral, dejar de tener una organización municipal. El efecto de esta medida fue tremendo, pues implicó incorporar a la vida cívica a una multitud de poblados que sólo vegetaban al margen de los acontecimientos políticos. El mismo artículo rompe la antigua dicotomía entre los Cabildos de españoles y los Cabildos de indios. La nueva representatividad generaría un nuevo sentimiento de ciudadanía que para el caso mexicano la historiadora Alicia Hernández, relieva con nitidez53.

Otro elemento importante fue el establecimiento del principio de electividad, consagrado en el art. 312°. El efecto movilizador de esta decisión en un medio con el peruano cargado de tradicionalismo, fue tremendo. Más aún, el mismo artículo elimina los cargos de Regidores perpetuos y otros oficios similares que habían otorgado al Cabildo un tufo oligárquico. La medida implicaba pues un profunda democratización de la sociedad colonial.

52 CASTRO, Concepción de ... Op.Cit. p. 57.

53 HERNÁNDEZ, Alicia ... La tradición republicana del buen gobierno. México, Fondo de Cultura Económica, 1995.

Para evitar la consolidación de camarillas locales, el art. 316° prohíbe la reelección en los dos primeros años a la terminación del mandato. Con la misma lógica de permitir la libertad más amplia los pueblos, se estableció que no podían ser elegidos a los cargos edilicios ningún funcionario nombrado por la Corona.

Pero al lado de estos aspectos que contribuyeron a fortalecer una conciencia antiabsolutista primero e independentista después, habían otros que se vinculaban a la vieja tradición tales como la disposición del art. 309° por la que el "gefe (sic) político" podía presidir el Ayuntamiento. Esta disposición no sólo continuaba la práctica de Corregidor, del Intendente y los Subdelegados, sino ha sido la pauta por la cual, en nuestro medio, siempre se ha visto a la llamada "autoridad política": Prefecto, Subprefecto, Gobernador y Teniente Gobernados por encima del Alcalde y los Regidores del Concejo.

Para terminar esta parte, diremos que entre nosotros falta un estudio de las contradicciones que desarrolló la puesta en marcha de la Constitución de Cádiz, especialmente la parte relativa a los Ayuntamientos como existe en México por la historiadora Hernández y en la propia España por Concepción de Castro. Estamos convencidos, que la dinámica de conflictos sociales especialmente en las ciudades y villas lejanas constituyen un material de primer orden para comprender como se afectó la sociedad peruana desde las postimerías del pacto colonial y los primeros días de la vida independiente. En el país de América del Norte, que es muy similar al nuestro se destaca el hecho que por esos años la propiedad terrateniente estaba siendo erosionada por la acción del comercio. Ello significaba concretamente el ascenso de nuevos sectores sociales vinculados a la práctica mercantil que se liberaban de la dependencia de la propiedad agrícola. La ciudad, entonces, se revitaliza y la ampliación de los derechos de ciudadanía que importa los Ayuntamientos constitucionales, sirvieron de acicate para la profundización de estos cursos sociales. Es muy probable que un ritmo similar se haya experimentado en el Perú de esos años. Y entonces, el estudio del Cabildo nos podría dar mayores luces sobre la sociedad y la naturaleza del Estado republicano que se construye posteriormente.

3. EL MUNICIPALISMO EN LOS INICIOS DE LA REPÚBLICA.-

La Expedición Libertadora arribó a nuestras playas el 8 de setiembre de 1820 y además de los preparativos militares, el General San Martín se preocupó por la administración de los territorios que se pronunciaban por la Independencia. Fue así que pocos meses después, el 12 de febrero del siguiente año promulgó el llamado Reglamento Provisional54, en el cual ataca directamente la cuestión de como administrar las zonas liberadas del dominio español.

Anticipándose a "preparar los elementos de la reforma universal", como señala en la parte expositiva del Reglamento, procede a una demarcación provisional del territorio que se encuentra bajo la protección del Ejército Libertador en cuatro departamentos: Trujillo, Tarma, Huaylas y La Costa, que comprende básicamente la zona norte y central del país. Al frente de ellos se coloca a un Presidente, que después se llamará Prefecto, siguiendo la pauta de la Francia revolucionaria y napoleónica.

A pesar del ímpetu renovador y la conciencia "que el nuevo orden de cosas hacen inevitable el cambiamento de la administración", es notorio en el Reglamento las huellas del sistema anterior de las Intendencias. Así el art. 3° establece que:

"Los jefes de partido que antes se denominaban sub-delegados, se llamarán gobernadores, y ejercerán las mismas funciones de aquellos".

El art. 5° ordenaba que entre sus funciones:

"Conocerá en todas las causas civiles y criminales que por derecho correspondían a los gobernadores intendentes en los mismos términos que hasta aquí".

Y en el art. 9° que se refiere a los litigios entre partes del fuero común se precisa que:"se observarán sin alteración las leyes y ordenanzas del Perú, con la sola diferencia de que los recursos que ántes se dirigían á los llamados intendentes y subdelegados, se harán en lo sucesivo á los presidentes de los departamentos y gobernadores de los partidos".

54 Ver en OVIEDO, Juan ... Colección de Leyes, Decreto y Ordenes publicadas en el Perú desde el año 1821 hasta el 31 de diciembre de 1859. Lima, Felipe Bailly Editor, 1861. Tomo I, pp. 7 a 9.

Esta temprana disposición gubernamental que marca ya la de ruptura con el orden colonial tiene dos aspectos sustantivos: primero, que toma como punto de partida la administración y control del territorio como expresión de la nueva soberanía y, segundo, la acción revolucionaria no puede negar la continuidad institucional, la herencia del régimen de las Intendencias.

Posteriormente, constituido el Protectorado luego de la jura de la Independencia, se promulga el Estatuto Provisional55, la Carta política que guió las decisiones gubernamentales del país entre el 8 de octubre de 1821 hasta el 17 de diciembre de 1822. La lectura de la Sección Quinta del Estatuto nos ratifica en la idea de continuidad con las antiguas Intendencias a pesar de la patente influencia del modelo francés, en lo referente al manejo del territorio. Sin embargo, donde es más evidente esta solución de continuidad es en el régimen municipal pues el art. 1° de la Sección Sexta a la letra dice:

"Las municipalidades subsistirán en la misma forma que hasta aquí",

con la única diferencia que en vez de ser presididas por el Intendentes, lo serán ahora por el Presidente del Departamento.

Esta persistencia del régimen municipal se detecta también en el

Reglamento Provisional que establece el métodos de las Elecciones Municipales que se aprobó el 27 de noviembre de 182156. A pesar que en la Exposición de Motivos hay referencia a la Constitución de 1812 -nuevamente puesta en vigor en 1820 merced al pronunciamiento de las tropas encabezadas por el General Riego obligando a Fernando VII a ordenar su restablecimiento, por lo que fue juramentada por segunda vez en el Perú el 17 de setiembre de 1820- en el sentido que el sistema de elección que se proponía estaba libre de:

"los obstáculos que le oponía la Constitución de la Península en la mayor parte inaplicable al Perú y á los demás puntos de América",

es innegable la semejanza con el antiguo sistema de elección de cargos edilicios.

La fechas de realización de los comicios, la base parroquial de método eleccionario, el numero de veinticinco electores que le correspondía a Lima provenientes de seis parroquias: la Catedral, Santa Ana, San Lázaro, San Sebastian, San Marcelo y el Cercado, el

55 Ver en GARCÍA BELAÚNDE, Domingo y Walter Gutiérrez Camacho ... Las Constituciones del Perú. Lima, Edición Oficial del Ministerio de Justicia, 1993. pp. 75 a 81.

56 Ver en OVIEDO, Juan ... Ibidem. Tomo I., pp. 308 a 313.

sistema de votación de los compromisarios, el número de autoridades: dos alcaldes, dieciocho regidores y dos procuradores síndicos par el caso de la ciudad capital, la renovación anual de los mandatos de alcaldes y un porcentaje de los regidores, son algunas muestras de una terca continuidad que la revolución indenpendentista no logró sortear.

Será necesario esperar a las formulaciones propiamente constitucionales para advertir las diferencias entre el régimen local anterior y el nuevo modelo republicano de indudable inspiración francesa.

3.1. LA TRADICIÓN INSURRECCIONAL DE LOS CABILDOS.-

Este continuismo municipalista no fue en ningún caso un hecho fortuito. Mas bien estaba inscrito en la tradicional organización de las ciudades desde los tiempos de su fundación. El Cabildo, a pesar de ser una institución que vino con la Conquista, siempre fue percibida como ajena a la cadena de instituciones y organismos de gobierno virreynal, más como expresión del autogobierno de la comunidad que entidad del poder estatal. Victor Andrés Belaúnde lo señala con claridad al subrayar que el Cabildo:

"tuvo un origen totalmente diferente y representó un interés distinto de la jerarquía política oficial establecida por la monarquía"57.

Quizá esta sea la causa porque el Cabildo está presente en todas las manifestaciones de malestar y descontento contra el orden existente. Desde la época de las guerras civiles entre los conquistadores y las autoridades de la Monarquía española a mediados del siglo XVI el Cabildo es la instancia que legítima los pronunciamientos. La propuesta de urgir a Gonzalo Pizarro como rey del Perú proviene del Cabildo del Cusco. Si bien en los años posteriores el Concejo citadino ingresa a un período de somnolencia y declinación, especialmente por la venalidad de los oficios edilicios y el peso asfixiante de los Corregidores, guarda una tradición ilustre que durante la coyuntura de las reformas borbónicas de finales del siglos XVIII cuando fue revaluado, le permite recuperar su antigua prestancia.

No fue casual, entonces, que todos los intentos de insurrección en los tiempos previos a la Independencia se hayan sustentado de alguna manera en la acción del Cabildo. Así sucedió en 1805 en Cusco con la conspiración de Gabriel Aguilar y Manuel Ubalde58; en 1811 y 1813 en Tacna con Francisco Antonio de Zela y Enrique Paillardelle y Sagardía respectivamente; en 1812 en Huanuco con la rebelión encabezada por Juan José Crespo y Castillo; y en 1814 nuevamente en el Cusco con el levantamiento de los hermanos Angulo y el Brigadier Pumacahua, donde el origen formal de la desavenencia son los comicios a los cargos del Concejo cusqueño que fue impugnado por los rebeldes59.

57 BELAÚNDE, Victor Andrés ... Bolívar y el pensamiento político de la revolución hispanoamericana". Lima, Edición de homenaje en el Bicentenario del Nacimiento de Libertador Simón Bolívar, 1983. p. 22.

58 Ver DURAND FLOREZ, Luis ... El Proceso de Independencia en el Sur Andino. Cuzco y La Pax 1805. Lima, Universidad de Lima, 1993.

59 DE LA PUENTE CANDAMO, José Agustín ... La Independencia. En Historia General del Perú. Tomo VI. Lima, Editorial Brasa S.A., 1993. p. 192.

"Esta nueva conmoción está ligada con los cambios liberales de las Cortes de Cádiz. Los antecedentes son bien conocidos. En 1812 se dividen los hombres dirigentes del Cusco frente a la elección de diputados y frente al nuevo cabildo. El 14 de abril de ese año un "memorial" de vecinos de Cusco demanda que se proceda de acuerdo a los necesario para que pueda instalarse el cabildo conforme a las normas de la Constitución de 1812: "el pueblo conoce su dignidad, respira con honor el aire de libertad justa, sacude ese abatimiento que en su servil sopor le hizo abandonar sus derechos rinde gracias a la Nación; posee ya una privativa autoridad de trasmitir el solo la Jurisdicción ordinaria y económica en los Alcaldes y Regidores; mira a los actuales en un esqueleto descarnado de todas sus facultades...60.

A este fenómeno que se acentuó luego de la invasión de Napoleón a España y prácticamente se abrió hacia todo el continente americano, Victor Andrés Belaúnde lo llama con razón:"la insurrección de los cabildos"61. Con ello se daría cuenta de la justificación política de la formación de las Juntas de Gobierno que encabezadas por los Cabildos sostenían la teoría de la reversión de la soberanía al pueblo cuando desaparecía la monarquía. Y en la medida que el concepto de pueblo, no era comprendido en su versión moderna, como la asociación de individuos autónomos, sino en clave medieval y organicista su representación quedaba en manos de sus instancias intermedias como los Cabildos. De esta manera, los Ayuntamientos en tanto representantes de la comunidad, se convertían en los nuevos depositarios de la soberanía.

3.2. LA EXPERIENCIA DE LOS AYUNTAMIENTOS CONSTITUCIONALES.-

En palabras de Guillermo Lohmann se trató de un "fugaz bienio constitucional"62. Sin embargo, la Guerra de la Independencia, la Revolución Liberal y la Constitución Gaditana o doceañísta, despertaron un cúmulo de expectativas entre los espíritus americanos más lúcidos que confiaron que estos acontecimientos portarían las reformas necesarias para salvar la unidad territorial de la Monarquía Universal Española.

60 DE LA PUENTE CANDAMO, José Agustín ... Ibidem. p. 214.

61 BELAÚNDE, Victor Andrés ... Ibidem. p. 77.

62 LOHMANN VILLENA, Guillermo ... Ibidem. p. 145.

Como hemos visto, los criollos alimentaban un profundo resentimiento hacia las autoridades de la península que ni la ilustración borbónica, ni las medidas dispuestas para superar el estancamiento, fueron suficientes para calmar. El cambio de siglo, puso en la agenda americana no solamente el clásico reclamo de una mayor proporción de "los oficios para los naturales del país", sino extendió también una conciencia antiabsolutista inspirada en el proceso revolucionario francés de 1789. El liberalismo hispano prendió con sus particularidades en la aristocracia criolla y la intelectualidad indiana. Como bien expresa RIVA Agüero al analizar el papel de José Baquíjano y Carrillo, el liberalismo americano no era necesariamente separatista. No estuvo originalmente por la independencia pero si reclamaba importantes reformas que liberalizaran el sistema política y la actividad económica y comercial. Parte de este programa era una aspiración a una autonomía regional, la misma que fue expresada con nitidez por la representación americana en las Cortes de Cádiz63.

Por adoptar este temperamento, las élites peruanas no acompañaron la insurrección juntista de 1809 y 1810 que proliferaron en Chuquisaca, Quito, La Paz, Caracas, Buenos Aires y Chile. Igualmente, por dicha razón, tomaron distancias de la revolución de Pumacahua y los hermanos Angulo en 1814. Esta conducta permitió que el poder español en América, expresado en el gobierno de Abascal, se reconstituyera y derrotara esta primera ola de la revolución hispanoamericana. El Perú se convirtió en el centro de la reacción contraria a los arrestos independentistas.

La puesta en marcha de los Ayuntamientos constitucionales, conjuntamente con el derecho a nombrar diputados en las Cortes, fueron las reformas políticas de mayor impacto por su inmediata ejecución que trajo el régimen constitucional de la Monarquía Española. A juicio de los dirigentes criollos ambas permitirían realizar el sueño de renovación tan largamente acariciado, ya sea a través del posesionamiento en instituciones de tanta significación como los Cabildos que les permitía movilizar opinión pública, ya sea mediante el juego de influencias y presiones a través de la representación americana en el Poder Legislativo y en la propia estructura de gobierno metropolitana.

Por eso, cuando luego del retorno de Fernando VII el 2 de mayo de 1814, involuciona el proceso de liberalización hasta restaurarse el viejo y descreditado absolutismo, la decepción criolla fue enorme. El caso más dramático de este frustrado ensayo lo vivió el propio Baquíjano, a la sazón nombrado Consejero de Estado para beneplácito y algarabía de la sociedad limeña64, quien juramento su flamante cargo el 14 de marzo de 1814, semanas antes que se iniciara la reacción absolutista que terminó con el experimento constitucional. En solo días pasó de las cumbres de la magistratura a cuasi perseguido político.

63 RIVA AGÜERO, José ... Ibidem. p. 78 y ss.

64 Ver RIVA AGÜERO, José ... Ibidem. pp. 93 y ss.

Pero igualmente grave fue la liquidación de los Ayuntamientos constitucionales. La distancia y la confusión de las noticias hizó que el Decreto Real de 30 de julio de 1814 que determinaba su abolición fuera conocido en nuestro medio recién a fines de diciembre. Es decir, cuando se había vivido la experiencia liberal durante todo el año, y lo peor, cuando ya se habían elegido las nuevas autoridades edilicias para el año siguiente. Con evidente satisfacción Abascal ejecutó la medida y restauró viejo Cabildo con sus oficios perpetuos y todo:

"Abierta la sesión, tomo la palabra Abascal para exponer que "fenecidas las elección que habían causado bastante incomodidad", el objetivo era dar cumplimiento al rescripto por el que se restituían en la ocupación de las concejalías vitalicias a quienes las habían tenido a su cargo hasta 1812, quedando por lo mismo insubsistente la fractura sufrida durante dos años"65.

A pesar que el Concejo limeño elegido no hizo resistencia a la disolución por parte del Virrey, el redivido Cabildo al elegir a sus Alcaldes en reemplazo de José Antonio Errea y Francisco Moreyra, quienes habían sido designados por la Junta Electoral el 18 de diciembre según el procedimiento constitucional,

"Por aclamación escogió unánimemente a Errea y Moreyra, decisión que evidentemente mostraba su solidaridad con la causa criolla y su decisión de continuar presionado para hacer justicia a los agravios criollos"66.

El ensayo de municipios liberales había removido los conchos de una sociedad paralizada, sumisa y tradicional. Como en México y en la propia España, contribuyó a democratizar la vida urbana y a romper a la oligarquías locales que atenazan a las villas y pueblos. Al eliminar la existencia de Cabildos de indios, permitió una integración que universalizó las demandas cotidianas. Como hemos dicho líneas arriba, la diferenciación de posiciones en torno a las elecciones municipales de 1814 en el Cusco, fue el detonante de la rebelión de los Angulo y Pumacahua. Está por estudiar el impacto desagregador del Ayuntamiento constitucional en la estratrificada sociedad colonial.

Sin embargo, podemos afirmar que la abolición de este vehículo de movilización social y de poder local, sumado al descontento por la restauración del viejo orden absolutista, llevó a nuestro liberales criollos a sumarse indefectiblemente al bando

65 LOHMANN VILLENA, Guillermo ... Ibidem. p. 158.

66 FISHER, John ... Ibidem. p. 254.

independentista. Al agotarse las posibilidades reformistas dentro del sistema de la Monarquía Constitucional, el ideal liberal y los deseos de afirmar un camino de desarrollo propio, sólo podían materializarse a través de la ruptura. Y en este momento supremo, el municipio sirvió de soporte para la adopción y legitimación de la decisión independentista.

3.3. EL CABILDO DE LIMA Y LA INDEPENDENCIA DEL PERÚ.-

Esta mutación en la actitud hacia la Independencia por parte de la élite criolla, se gráfica con absoluta nitidez en la conducta de la corporación edilicia limeña que entre 1820 a 1821 se transforma sucesivamente de Cabildo Perpetuo, a Ayuntamiento Constitucional y finalmente a Municipalidad Republicana, traduciendo las percepciones de los capitulares ante la evolución de los hechos y las modificaciones en la correlación de fuerzas.

El pronunciamiento de Riego abrió en España la etapa que se conoce como el Trienio Liberal (1820-1823). Fernando VII ante la presión militar, debió replegar sus afanes absolutistas, restablecer la vigencia de la Constitución de Cádiz y hacer concesiones a las fuerzas liberales hasta que el ejército francés legitimista y restaurador, los cien mil hijos de San Luis, en el contexto intervencionista que propone la Santa Alianza, cruza la frontera y repone militarmente los privilegios del Monarca español67.

A diferencia de los sucesos de 1808 que levantaron una formidable expectativa en este continente, la nueva oleada liberal, no sólo tenía una menor alcance sino aparece tardíamente, cuando Independencia de las colonias americanas era un hecho. Sin embargo, jugó un papel en la primera etapa del curso de la guerra emancipadora en el Perú y precipitó los acontecimientos en México. Es decir, en los dos virreynatos de mayor significación.

Fruto de la sorpresa peninsular, el propio Pezuela aparece como el más interesado en la publicación y jura de la Constitución a pesar que el 8 de setiembre de 1820 San Martín y el Ejército Libertador habían desembarcado en Paracas. Igualmente insta a la elección del nuevo Ayuntamiento constitucional sin esperar dictar la reglamentación específica sino teniendo en cuenta las normas que habían servido en Guatemala, pensando quizás, que ello podría detener la revolución en marchar68.

Las actas del Libro N° 45 de los Cabildos que aparecen publicadas en el texto de Gamio Palacio, es un material de primer orden para el estudio del rol que cumplió la Comuna limeña durantes esos meses en que se canceló el viejo orden y se instauró un nuevo Estado. Pero ello excede los alcances del presente trabajo. Por lo tanto, nos limitaremos a reseñar aquellas conductas que nos parecen más relevantes de la actitud criolla frente a la Independencia.

67 ARTOLA, Miguel ... La burguesía revolucionaria (1808-1869). Madrid, Alianza Editorial, 1973. pp. 49 y ss.

68 Esto lo destaca GAMIO PALACIO, Fernando ... La Municipalidad de Lima y la Emancipación 1821. Lima, Concejo Provincial de Lima, Comisión Municipal del Sesquicentenario de la Independencia Nacional, 1971. p. 10.

En primer lugar, ya no hubieron reclamos, ni una atmósfera de dramatismo cuando una vez más quedaron sin efectos las regidurias perpetuas. Sus propietarios, conscientes de la nueva situación y percibiendo el final del Antiguo Régimen están más preocupados por el futuro que por salvar su inversión. Se trata sin duda de una nueva actitud de nuestra aristocracia, si la contrastamos con el hondo malestar que se dio en 1812. Fue sin duda, este nuevo sentimiento el que lleva al antiguo Cabildo a protestar contra el intento de postergar la elecciones municipales, encargando a los ex-concejales de 1814 la organización del Ayuntamiento constitucional, tal como se registra en la sesión del 20 de octubre de 1820 en la cual se demanda que:

"... se dejara al pueblo en plena libertad para elegir sus Alcaldes y Regidores según la Constitución69.

En segundo lugar, el nuevo Concejo limeño encabezado por sus dos Alcaldes constitucionales el Conde de San Isidro y el Doctor José Marías Galdianno, apenas instalado da curso a una petición de setentidos vecinos de la capital, que preocupados por los avances de los Ejércitos Libertadores que ya se aproximaban a Lima, plantean una "capitulación honorífica" antes que "aventurarse a la suerte de las armas", pues:

"se pierde entrarán en ella vencedores y vencidos causando las ruinas, incendios, robos y ultrajes que acaben con esta fiel metrópoli y su leal vecindario"70.

Lo curioso es que con la delicadeza del caso, el flamante Ayuntamiento constitucional, corre traslado al Virrey con una nota en que prácticamente hace suya la demanda de reabrir las negociaciones que se habían realizado en Miraflores, fundándose en que:

"Podrá tal vez suspender los daños que nos amenaza, y contener los furores de la guerra y demás males horrorosos que han sufrido los países insurreccionados"71.

69 Acta de la Sesión del Cabildo del 20 de Octubre, en GAMIO PALACIO, Fernando ... Ibidem. pp. 128 y 129.

70 En GAMIO PALACIO, Fernando ... Ibidem. p. 17, quien a su vez lo ha tomado del Diccionario Histórico Biográfico del Perú de Mendiburu, tomo VIII, p. 466.

71 Acta de la Sesión del Cabildo del 18 de Diciembre, en GAMIO PALACIO, Fernando ... Ibidem. pp. 137 y 138.

Esto revela que las autoridades del Cabildo en medio de la conflagración no optan partido por el Virrey, tampoco por los insurgentes, sino afirman representar los intereses de la ciudad.Esta conducta que será mantenida invariable en los meses sucesivos es revelador de la actitud criolla y permite rastrear su proceso de deslizamiento paulatino hacia las posiciones independentistas durante el primer semestre de 1821.

En tercer lugar, esta suerte de curiosa neutralidad de la representación limeña fue comprendida tanto por los realistas como por lo patriotas. La Serna se dirige los primeros días de julio de 1821 al Ayuntamiento para comunicarle su decisión de abandonar la ciudad para reunirse con sus tropas acantonadas en la sierra. El mando político militar fue confiado al Marqués de Montemira, pero la misiva no revela ninguna intención de encomendar al Cabildo tareas de defensa o de coordinar la resistencia al invasor. Antes bien, el Virrey conocedor de la situación y del ánimo criollo, se muestra condescendiente con la ciudad y exhorta al Alcalde a que:

"no pierda medio de asegurar la tranquilidad del pueblo y espero también que hará cuanto sea posible para que su suerte sea menos dura"72

La misma actitud adopta San Martín días después cuando antes del ingreso a la ciudad negocia con el Cabildo los términos de la misma a través del Regidor Manuel Pérez de Tudela. El futuro Protector del Perú, consciente también del curso de los hechos se muestra conciliador y en comunicación de fecha 6 de julio de 1821 expresa:

"Yo estoy dispuesto a correr un velo sobre todo lo pasado y desentenderme de las opiniones políticas que antes de ahora hubiese manifestado cada uno. Vuestra Excelencia se servirá tranquilizar con esta mi promesa solemne a todos los habitantes: las acciones ulteriores son las únicas que entran en la esfera de mi conocimiento, y seré inexorable contra los que perturbadores de la tranquilidad pública"73.

En cuarto lugar, este compromiso con la mantención del orden público en la ciudad permitió que el Ayuntamiento Constitucional de julio de 1821 regido por la Carta Gaditana, evolucionara imperceptiblemente hacia la Municipalidad Republicana regulada por el Estatuto Provisional de 8 de octubre del mismo año. Y esta transición fue tan perfecta que el

72 Acta de la Sesión del Cabildo del 6 de julio, en GAMIO PALACIO, Fernando ... Ibidem. p. 232 y 233.

73 En GAMIO PALACIO, Fernando ... Ibidem. p. 32.

cuerpo de capitulares elegido en diciembre de 1820, siguieron en sus cargos hasta los comicios municipales de 1822.

Finalmente, no se vea en ello conductas oportunistas pues implicaría desmerecer la sustantividad de los hechos. La continuidad del Cabildo otorgó legitimidad y legalidad al acto fundacional de la Independencia. Esta se discutió y aprobó primero en una Sesión especial del Concejo el 15 de julio con todas las formalidades del caso, siendo su acta el documento que constituye la partida de nacimiento del Estado peruano. Siendo imposible convocar a una asamblea representativa del Perú, San Martín retoma la tradición política de la reversión de la soberanía en los cuerpos intermedios. Y entonces, el antiguo Cabildo de la capital del Perú, que hunde sus raíces a la época de la Conquista, pletórico de simbolismo y legitimidad, se erigió en el mecanismo fundamental para consagrar la ruptura con la Monarquía Universal Española e inaugurar simultáneamente un nuevo orden y un nuevo tiempo político.

3.4. EL MUNICIPALISMO EN LAS CONSTITUCIONES DE LA PRIMERA DECADA DEL PERÚ INDEPENDIENTE.-

Las ideas que hemos venido desarrollando encuentran aplicación práctica en nuestras primeras Constituciones. Para efecto de medir la influencia tanto de la tradición concejista indiana como del impacto del modelo generado al calor de la Revolución Francesa, nos centraremos en las Cartas de 1823, 1826 y 1828 promulgadas en el primer decenio republicano, toda vez que pertenecen a un mismo horizonte teórico-temporal.

La hipótesis que manejamos es que las tres Constituciones reflejan, a su manera y con las limitaciones de la distancia geográfica y académica, las tendencias que pugnaron en esos años europeos signados por la Restauración pero también con marejadas insurreccionales cuya manifestaciones fueron las rebeliones de los comienzos de la década del 2O y la convulsión terminal de dicha década, dando origen al sistema de alianzas y liberalismo moderado que fuera conocido como la "monarquía de julio"74. En todo caso una mayor investigación podrá corroborar o rectificar las conclusiones arribadas. Tienen éstas, en consecuencia, un carácter necesariamente preliminar.

3.4.1. LA CONSTITUCIÓN DE 1823.-

Sin duda la Carta de 1823, la primera de la República que recibe el nombre de Constitución, entre otros méritos, ha sido la que ha desarrollado con más amplitud y consistencia lo relativo al régimen municipal únicamente comparable con los dos últimos textos constitucionales que se adhieren a una visión descentralista del Estado. Precisamente, el Capítulo X dedicado al tema del gobierno local, se denomina Poder Municipal.

Esto concepto que no aparece en la Carta Gaditana y que posteriormente nunca ha sido recogida por nuestras ulteriores Constituciones, revela que nuestros primeros constituyentes estuvieron al tanto, o por lo menos tenían noticias de la institución francesa del pouvior municipal y del debate que se origina años después. Solamente a modo de hipótesis tentativa diremos que los puntos de vista de autores conocidos como los ideólogos o doctrinarios, partidarios de un liberalismo templado en los tiempos del Imperio y la Restauración tales como Guizot, Royard Collar y Benjamín Constant y que después plasmaría sus ideas con el reinado burgués de Luis Felipe de Orleans, no fueron ajenos a nuestro medio intelectual y político. Particularmente creemos que la influencia pudo deberse a la obra de Constant, especialmente su Curso de Derecho Constitucional que por esos años tenía mucha

74 HOBSBAWNM, Eric ... Las Revoluciones Burguesas. Europa 1789-1848. Madrid, Ediciones Guadarrama, 1964.

aceptación en los países hispanoamericanos. En dicho texto hay una parte relativa al Poder Municipal.

¿Qué características acusa nuestro primer municipalismo republicano?

En primer termino, la universalización del régimen municipal. El art. 138° dice a la letra:

"En todas las poblaciones, sea cual fuere el censo, habrá municipalidades".

El radicalismo es mayor que la Constitución de Cádiz que solamente extendía el sistema edilicio a los asentamientos con no menos de mil habitantes.

En segundo lugar, mantiene la misma composición del antiguo Cabildo: alcalde, regidores y síndicos. Señala además que en ningún caso abrá menos de dos regidores y que el régimen superior el de Lima será de dos alcaldes, dieciséis regidores y dos síndicos, es decir, el mismo número de capitulares que tuvo el Cabildo limeño desde las reformas borbónicas de la última década del siglo XVIII.

Lo mismo se puede afirmar en cuanto al sistema de elección consignado en el art. 139°, pues se establecen los colegios electorales por parroquia y la exigencia de renovación por mitades cada año según el reglamento respectivo.

En cuarto lugar, el art. 140° parece reproducir la idea de poder municipal, es decir, el núcleo de competencias exclusivas del Municipio, de naturaleza privada donde el poder político no debería intervenir. Estas atribuciones serían la de policía de orden, de instrucción primaria, de beneficencia, de salubridad y seguridad y de comodidad, ornato y recreo. Sin embargo, la teoría clásica del pouvoir municipal se vería restringida o mediatizada por la facultad que tendría la Junta Departamental, según el inc. 1° del art. 135:

"inspeccionar la conducta de las municipalidades e informar al Senado de lo que hubieran hecho con arreglo a sus atribuciones en favor de los pueblos, y los que hubieran dejado de hacer".

Si queremos abundar en el mismo tema, podemos afirmar que las funciones de repartir contribuciones o empréstitos que se hubieran señalado a su territorio, formar los ordenamientos municipales de pueblo, promover la agricultura, industria, minería y cuanto actividad que sea para el "bien del pueblo", así como la relación con la Junta

Departamental, que aparecen en el art. 141° de la Constitución, serían aquellas funciones públicas, de naturaleza política, ajenas al pouvoir municipal, encargadas por el orden estatal a las Municipalidades. Si esto fuera así, se podría afirmar que la Carta de 1823 reproduce a cabalidad la más avanzada concepción municipalista de su época.

Además esto que resulta fundamental, la primer Constitución de la República mantiene las atribuciones judiciarias de los Alcaldes, al establecer que sean "los jueces de paz de su respectiva población" (art. 142°), la prohibición que los funcionarios de la Hacienda sea autoridades ediles 145°) y que los Concejos pueda elegir los cargos rentados de secretario y tesorero con sus propios fondos (147°).

3.4.2. LA CONSTITUCIÓN DE 1826.-

A diferencia de la lógica del pouvoir municipal que implica el reconocimiento de la institución y el respeto a sus fueros limitando la acción gubernamental y del propio legislativo, la Carta boliviana entraña una posición donde el eje de la administración territorial depende de la centralización del poder eliminando la intermediación.

Esto se percibe con claridad al repasar el Título VIII relativo al Régimen Interior de la República, donde desaparece toda referencia a Juntas Departamentales y a Concejos Municipales. En vez de los entidades colegiadas el poder territorial y local se concentra en órganos monocráticos que a manera de una "cadena de ejecución" articula la periferia del sistema estatal con el centro de decisión. La órdenes del Ejecutivo pasan directamente al prefecto en quien reside "el gobierno superior político de cada departamento" (art.124°); se trasmiten al sub-prefecto quien es el jefe político de cada provincia (art. 125°); a nivel de cantón opera un gobernador quien asegura la coherencia directriz en su circunscripción (art. 126°); en las comarcas con no menos de mil habitantes habrá un alcalde (art. 128°); y en los poblados con más de cien habitantes un juez de paz (art. 127°).

No se privilegia la deliberación propia de los órganos colectivos como las Juntas Departamentales y los Concejos Municipales que desaparecen del escenario institucional, para dar peso exclusivo a la cadena de autoridades que garantizan la unidad de acción desde la cúpula estatal hasta los lugares más remotos del país. Se consuma el ideal de la nación homogénea, sin intermediarios que ejerce sus potestades en la totalidad de un territorio uniformizado, quebrando los particularismos y la diseminación del poder, propios del Antiguo Régimen.

En esta estructura el Alcalde no es el personero de la comunidad, ni el presidente del Ayuntamiento, ni su poder proviene directamente del cuerpo electoral local. Es mas bien, el agente local del gobierno central, el articulador de las políticas centrales en la localidad. En este caso la denominación de Alcalde hay que vincularla a la tradición del Alcalde Mayor en el régimen indiano que no era elegido por el Cabildo como los Alcaldes ordinarios sino por la Corona y que fue reemplazado por la figura del Corregidor con análogas funciones75.

El Alcalde de la Constitución Vitalicia tampoco era elegido por la población, sino nombrado por el Prefecto del departamento en base a una lista que le proponía el cuerpo electoral de la circunscripción, tal como establece el inc. 3) del art. 26° de la mencionada Carta Magna. Se podía aplicar a estos casos la máxima de Sieyés que "la autoridad viene de arriba, pero la confianza de la base".

Este modelo, con las variantes del caso, fue el Napoleón aplicó Francia para aplacar la turbulencia revolucionaria y asegurar un mejor control del territorio. Su extraordinario éxito le deparó un prestigio que le permitió trascender las fronteras y adquirir carta de ciudadanía internacional. Indudablemente fue la fuente más inmediata de la inspiración bolivariana, como lo fue en verdad toda la Constitución de 1826 que refleja su análoga napoleónica del año VIII.

Sin embargo, no todo fue trasliteración. La propia experiencia del Libertador sobre los rumbos de la política seguida en los diferentes países en los cuales actuó, fue determinante en la plasmación de esta configuración estatal que prácticamente eliminaba el régimen municipal. El famoso discurso de 29 de febrero de 1828, el llamado mensaje a la Convención de Ocaña, revela su pensamiento sobre el rol de los municipios en el futuro orden republicano:

"Las municipalidades, que serían útiles como consejo de los gobernadores de provincia, apenas han llenado sus verdaderas funciones; algunas de ellas han osado atribuirse la soberanía que pertenece a la nación, otras han fomentado la sedición, y casi todas las nuevas, más han exasperado que promovido el abasto, el ornato y la salubridad de sus respectivos municipios. Tales corporaciones no son provechosas al servicio a que se las ha destinado; han llegado a hacerse odiosas por las gavelas que cobran, por las molestias que causan a los electos que las componen y porque en muchos lugares no hay siquiera con quien

75 GARCÍA GALLO, Alfonso ... Los orígenes españoles de las instituciones americanas. Estudios de Derecho Indiano. Madrid, Real Academia de Jurisprudencia y Legislación, Conmemoración del V Centenario del Descubrimiento de América, 1987. pp. 865 y 866.

reemplazarlas... no habría decreto más popular que el que eliminase las municipalidades"76. (Subrayado es nuestro).

Y eso fue precisamente lo que se plasmó en la Carta Vitalicia, aunque sin alterar la realidad porque nunca tuvo vigencia práctica. Definitivamente el gran Libertador de América no era partidario del régimen municipal. Su visión del Estado fuerte, compacto y enérgico para civilizar una indómita y bárbara tierra, no albergaba ideas relativas a las autonomías locales, a la descentralización del poder y al manejo equilibrado del territorio. En ese sentido, su pensamiento fue el de un liberal autoritario, de un jacobinismo ilustrado, de un racionalismo voluntarista, que pretendió construir desde el ejercicio de la razón un orden nuevo y que entendió la nación como una asociación de individuos liberados de los rezagos del ancien régime, tales como las corporaciones locales.

3.4.3. LA CONSTITUCIÓN DE 1828.-

La Carta que sucede al ensayo boliviano implicó, por reacción, un retorno al municipalismo. Pero a diferencia de la Constitución de 1823, esta vez apreciamos un tono más moderado que se expresa, no sólo en el menor número de artículos -apenas cuatro- sino principalmente en sus contenidos restrictivos de cualquier veleidad ajena a la doctrina.

En primer lugar, la universalidad de la municipalización de los centros poblados se reduce a la exigencia de tener un colegio electoral parroquial ( Art. 140°). Esto quiere decir, que mientras la primera Constitución republicana no deja poblado sin Municipio, ahora es necesario el requisito de un número mínimo de habitantes que justifique la existencia de un colegio parroquial.

Nos parece también importante la definición de Municipalidad como una "junta de vecinos" que consagra el mismo numeral, porque se aleja de las visiones iusnaturalistas que pretenden explicar el origen y la naturaleza de los municipios.

76 BOLÍVAR, Simón ... Discursos, proclamas y epistolario político. Madrid, Editora Nacional, 1975. p. 329.

La noción de "poder municipal" ya no esta explicitada pero creemos que su huella persiste. El art. 141° señala que las Municipalidades tienen la dirección de "sus intereses locales" queriendo afirmar con ello aquél núcleo de funciones inherentes al autogobierno de la comunidad. Y para hacer esto más evidente, el artículo siguiente, establece algunas precisiones conceptuales que nos sitúan en el marco de una determinada concepción. En efecto, el art. 142°, sostiene que las Municipalidades:

"no tiene carácter alguno representativo",

con lo cual se afirma que los Concejos no participan de la naturaleza jurídica de la representación política, que es una institución de derecho publico. Esto se refuerza al señalar además que en ningún caso pueden:

"tomar parte ni intervenir bajo ningún pretexto en los asuntos que versan sobre intereses nacionales".

La distinción entre "intereses locales" a que se refiere el art. 141° y los "intereses nacionales" del numeral 142° es absolutamente clara, porque no se refiere solamente a tamaño e importancia de esferas de gobierno, sino fundamentalmente por tratarse de cuestiones de diferente naturaleza jurídico-política. Como vimos línea arriba, la separación entre ámbito privado (el Municipal) y ámbito público (el Estado), entre la vigencia de reglas de derecho privado para los Concejos y de reglas de derecho público para las instituciones estatales. Evidentemente, todavía no ha llegado la hora de percibir al Municipio como parte del Estado, ni sus decisiones y normas como parte del Derecho Administrativo.

Finalmente, el notable art. 141° afirma con énfasis que las peticiones que hagan las Municipalidades a la autoridades:

"deben ceñirse exclusivamente a las necesidades domésticas de los pueblos".

Nuevamente, el concepto de "necesidades domésticas de los pueblos", destaca el carácter privado de las relaciones y actos que se generan en el espacio municipal. En efecto, los pueblos pueden tener otras necesidades que no serían domésticas, sino "públicas","políticas" (en el sentido griego de polis opuesto a la palabra oikos). Las Municipalidades en este registro sólo se abocarían a las primeras, mientras que a los órganos del Estado les corresponden las segundas.

En consecuencia, no es solamente por razones de prerrogativas y de control del poder que se restringen las esferas de la actuación municipal, como pudiera sugerirlo una lectura espontanea. Nosotros creemos que tras esas justificaciones hay una racionalidad, un cuerpo doctrinario el pouvior municipal que otorgar sentido último y cabal a esta diferenciación constitucional.

Quizá por esto Toribio Pacheco conocedor del debate de aquellos tiempos afirme con contundencia que sorprende:

"No puede negarse que el sistema municipal establecido por la Carta de 1828 era bastante perfecto y que habría producido algunos buenos frutos si se hubiese llevado a cabo"77.

En todo caso la pista de interrogación está abierta y será gratificante en extremo transitarla.

77 PACHECO, Toribio ... Cuestiones Constitucionales. Lima, Editora GRIJLEY, 1996. p. 86.