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MONITOREO DEL FONACIDE ENCIUDAD DEL ESTE

20182018Cuarto Informe MEFCuarto Informe MEF

4to MEF del FONACIDE en Ciudad del Este

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Informe del Monitoreo de Ejecución Física del FONACIDECiudad del Este 2018

Proyecto ParaguaYOite

Por facilidad de lectura se optó por el uso del lenguaje en masculino en el desarrollo del contenido. Esto no implica que no se tengan en cuenta la perspectiva de género y la diversidad de la población adolescente y joven.

El proyecto ParaguaYOite 2018 fue financiado por la Fundación Nacional para la Democracia (National Endowment for Democracy).

Imagen de portada: Irene Esquivel Hermosilla.

Autores: David Riveros García (ed.), Sofía Belén Pozzo Centurión, Irene Esquivel Hermosilla y Daniel Canteros.

Esta publicación tiene Licencia Creative Commons (Reconocimiento - No Comercial - Sin Obra Derivada). Se puede copiar, distribuir y comunicar públicamente la obra. Siempre que se utilicen los contenidos de esta publicación (en su totalidad o en parte), estos deberán ir acompañados por una nota mencionando la autoría y la organización que la pública, junto con el nombre completo, el lugar y el año de publicación. Se puede utilizar la obra original siempre que no se haga con fines comerciales.

Las ideas presentadas en este trabajo son propias de sus autores. El contenido de la obra no refleja necesariamente las opiniones de la Fundación Nacional para la Democracia, los miembros de su personal o su consejo directivo.

reAcción Paraguay

Noviembre de 2018. Ciudad del Este, [email protected] www.reaccion.org.py

ÍNDICE

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AGRADECIMIENTOS

LISTA DE TABLAS Y FIGURAS

INTRODUCCIÓN

RESUMEN EJECUTIVO

METODOLOGÍA

1. EL FONACIDE Y SUS ORÍGENESA. Antecedentes históricos.B. Enfoque de la investigación.C. Proceso de administración del FONACIDE.D. Los mitos populares del FONACIDE.

2. LA RELEVANCIA DE CDE COMO CASO DE ESTUDIOA. Transferencias FONACIDE.B. Inversión de la gobernación. C. Matriculados y establecimientos.

4. HISTORIAS ESPECIALES: ENTRE LA OSTENTACIÓN Y LA INEFICIENCIA

6. CONCLUSIÓN

7. ANEXO

5. RECOMENDACIONES

3. MEF FONACIDEA. ¿Por qué las escuelas más necesitadas no reciben FONACIDE? 1. No se respeta el listado de priorización.2. Atrasos en la ejecución de obras.3. El innecesario ahorro de saldos.4. El faltante de los casi 1.200 millones.5. Invisible Transparencia.

B. ¿Por qué el FONACIDE no beneficia a las escuelas más necesitadas?1. Del silencio a la omisión, el MEC nocumple con su rol.2. Prensa necesita (in)formarse al comunicar.3. Una Municipalidad que tergiversainformación.4. Desinformación que vulnera a lacomunidad educativa.5. La comunidad educativa no comprende el FONACIDE ni su administración.6. Participación de la comunidad educativa sin firmas ni conocimiento.7. Inoperancia que estanca la ya retrasadaeducación pública.8. Escuálidos mecanismos de control.9. Una intervención impostergable.

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AGRADECIMIENTOSEste informe no hubiera sido posible sin la participación y protagonismo de estudiantes secundarios y universitarios. Estas personas decidieron ser partícipes del proyecto ParaguaYOite 2018 y de la cuarta edición del MEF demostrando compromiso en la búsqueda de un Paraguay más transparente y con una mejor calidad educativa:

Daisy Marín

Rocio Bobadilla

Ilsia Arce

Rocío Ramirez

Fanny Casco

Emilce Sosa

Josías Galeano

Luiz Brizuela

Gerardo Gimenez

Pykasu Gamarra

Denis Pereira

Hernán Galeano

Enrique Bravo Escobar

Familia Villanueva Melgarejo

Fabián Balbuena

Estudiantes en Defensa del Patrimonio (EDELPA)

Aficionados a la Astronomía de Alto Paraná (AstroAP)

Instituto de Derecho y Economía Ambiental (IDEA)

Comité de Género de la Universidad Nacional del Este (UNE)

Richard Ferreira

Andrés Colmán Gutiérrez

Cristina Guggiari y Nelson Gamarra

Por último y no menos importante expresamos nuestro profundo agrade-cimiento por su especial contribución a quienes desde su misión ayuda-ron a lograr los objetivos del proyecto ParaguaYOite:

Patricia Fernández

Perla Quiroga

Melissa Navarro

Angeles Silvero

Camila Cardozo

Junior Sosa

Cris Jara

Marcos Sosa

Ruth Acosta

Daniela Fariña

Marco Armoa

Marcos Castellano

Orlando Torres

Layla Santacruz

Keila de Souza

Kelin Acosta

Regina Piñanez

Vidal Canteros

Cynthia Meri

Iván Cáceres

Nelson López

Pedro Martinez


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LISTA DE TABLAS

LISTA DE FIGURAS

TABLA 1 Monitoreo de Ejecución Física (MEF) del FONACIDE del 2015 al 2018 13

20Periodicidad establecida para la presentación de informes del FONACIDETABLA 2

FIGURA 1 Porcentaje de inversión del FONACIDE examinado

FIGURA 2 Áreas de inversión del 25% del FONACIDE

FIGURA 3 Municipios con mayores transferencias recibidas del FONACIDE 2012 - 2018

FIGURA 4 CDE, el distrito privilegiado por el FONACIDE

FIGURA 5 Comparación entre posibles criterios para transferir recursos del FONACIDE

FIGURA 6 Priorización y ejecución de obras de infraestructura con recursos del FONACIDEen Ciudad del Este

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FIGURA 8 Saldos del FONACIDE en CDE desde el 2014 a 2018

FIGURA 7 Instituciones educativas que recibieron reiteradas obras con recursos del FONACIDEentre 2014 y 2016

FIGURA 9 Comparación de saldos en cuentas bancarias del FONACIDE de municipios 2012 - 2013

FIGURA 10 Conocimiento de directivos sobre la existencia de portales de datos abiertos gubernamentales

FIGURA 11 Conocimiento de directivos sobre su ubicación en el listado de priorización

FIGURA 12 Histórico de participación de comisión de padres en la microplanificación

FIGURA 13 Participación de ACEs en la Microplanificación

FIGURA 14 Histórico de participación de estudiantes en la microplanificación

FIGURA 15 Participación de estudiantes en la microplanificación 2018

FIGURA 16 Empresas adjudicadas con recursos del FONACIDE desde el 2013 a julio del 2018

FIGURA 17 Comparativo de la inversión de la Gobernación del Alto Paraná con FONACIDE


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INTRODUCCIÓN

El concepto de transparencia suele confundirse como sinónimo de rendición de cuen-tas. La idea de un gobierno abierto suele promoverse en base a lo primero y afirmarse, irónicamente, en lo mismo. La rendición de cuentas, que incluye sanciones y combate la impunidad, queda relegada a esa posibilidad ensalzada en la retórica política; así se vende una concepción de que la transparencia automática e inevitablemente lleva a la rendición de cuentas. Una simple pero efectiva falacia.

La tecnología, gran huésped de nuestra fascinación colectiva y últimamente solución indiscutible contra la corrupción, permite a los gobiernos desviar la atención ciuda-dana. El enfoque se centra en las herramientas tecnológicas y su innovación. Los gobiernos claman que han desarrollado plataformas que empoderan la participación ciudadana, acercándose a la gente, escuchando sus sugerencias, respondiendo a sus críticas. En ese discurso, la transparencia a través de la tecnología se promueve como la facilitación de micrófonos para empoderar a la ciudadanía. Lo que no suele venir incluido son las conexiones que transforman críticas en más que ruido--o la existencia de una contraparte que las escuchará con atención para reaccionar en consecuencia.

Así los gobiernos asumen lo que les basta, independientemente de si sus herramien-tas de transparencia obtienen resultados. Asumen, por ejemplo, que la ciudadanía sabría de la existencia de esas herramientas (aunque su promoción sea mínima o inexistente); que si supiera, la ciudadanía tendría los conocimientos y capacidades para utilizarlas (aunque la evidencia sugiera carencia de recursos y capacidades); y, fi-nalmente, que si la ciudadanía las utilizara, el gobierno tendría mecanismos listos para responder, sancionar y solucionar los problemas expuestos. Es decir, asumen equi-vocadamente que transparencia y rendición de cuentas son procesos directamente relacionados como aquel ingenuo que cree que entre gatear y correr no hay proceso intermedio necesario.

Ese es el caso de Paraguay, un gobierno aplaudido internacionalmente por sus refor-mas de transparencia que sigue sin sancionar irregularidades cuando su ciudadanía le presenta evidencias basadas en los datos oficiales. Ese es específicamente el caso del Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (FONACIDE), para el cual se fomen-tó un nivel de transparencia sin precedentes, incluyendo herramientas tecnológicas inauditas.

Con casi USD 12 millones invertidos, Ciudad del Este es el municipio más beneficiado con los recursos del FONACIDE. Este es además el único municipio del país donde la administración del FONACIDE ha sido monitoreada desde la base social por 4 años consecutivos. Si se hubiera asumido que la transparencia equivalía a rendición de cuentas, no se hubieran encontrado tantas irregularidades administrativas. Por 4 años hemos detectado, documentado y expuesto prácticas indebidas en la administración de los recursos dicho fondo en Ciudad del Este, incluyendo la desaparición injustifica-da de sumas siderales. Por 4 años las hemos puesto a disposición de las autoridades públicas que deberían velar por su correcta inversión. Hasta hoy no se ha sancionado a los actores involucrados o mejorado los deficientes procesos apuntados.


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Este informe, el cuarto de su tipo, debería ser de interés nacional. Se refiere al com-plejo proceso administrativo de un fondo público descentralizado a cientos de gobier-nos locales y las muchas deficiencias que lo plagan. Las irregularidades evidenciadas suceden en uno de los mayores municipios del país, uno que cuenta con recursos hu-manos y financieros comparativamente mayores a cualquier otro municipio. Entonces es seguro decir que podría estar sucediendo, en mayor o menor medida, también en la capital y en el resto del país.

Por la misma lógica, las soluciones y recomendaciones aquí expuestas, basadas en 4 años de trabajo, deberían poder aplicarse similarmente a todas esas administraciones municipales. Si es posible mejorar la correcta inversión del FONACIDE y evitar la dis-crecionalidad de su gasto en un municipio poco transparente como el de Ciudad del Este--y esto es posible--entonces también sería posible hacerlo en otros territorios de nuestra república.

Más allá de los varios tecnicismos que conjugan la laberíntica administración del FONACIDE; más allá de las soluciones prácticas y las no tanto, lo que importa es el futuro educativo que se está robando a una generación de jóvenes. Porque lo que sí podemos decir es que en Ciudad del Este desaparecieron fondos; se tergiversaron discursos; se invirtió con discrecionalidad y sin respetar procedimientos; no se bene-fició a las escuelas y colegios más necesitados; la ciudadanía ni siquiera sabía lo que significaba el acrónimo FONACIDE; y los padres, madres y estudiantes raras veces participaron para hacer suyo algo que por todos los medios se les arrebató, con total transparencia.

Varios años atrás, #AhoraPY fue el mensaje que aglutinó los sueños de blindar nuevos recursos provenientes de Itaipú Binacional para empezar a invertir cuantiosamente en la educación de nuestro país. Desde fines de 2012, aproximadamente USD 90 millones se distribuyeron anualmente a más de 250 municipalidades y 17 gobiernos departamentamentales. Desde 2014, el gobierno nos llenó los ojos de transparencia, aunque nunca escuchó nuestros gritos contra la impunidad.

Quizás es necesario volver a revivir ese mensaje aglomerador que articuló a periodis-tas, empresas y sociedad civil alrededor de la causa del desarrollo educativo de nues-tro país. El nuevo Gobierno Nacional puede convertirse en impulsor de ese cambio de trayectoria. Los hallazgos de este informe y los que le precedieron pueden servir como contenido de resistencia, reforma y resiliencia, de lo posible más allá de lo pro-bable. La comunidad educativa informada puede controlar el FONACIDE y reducir la corrupción de sus autoridades políticas. Volvamos al espíritu solidario y coordinado de #AhoraPY como causa nacional por la correcta inversión del FONACIDE, o nunca superaremos el trauma de saber lo que pudo ser y no fue, torturándonos con una rea-lidad que no será... techos, sillas, pizarrones y aulas de nuestra siguiente generación. Y entonces, habrá sido nuestra culpa.

David Riveros GarcíaPresidente y Fundador

reAcción Paraguay


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RESUMEN EJECUTIVO

La Municipalidad de Ciudad del Este no puede justificar el paradero de casi Gs. 1.200 millones (USD 200.000) de recursos del FONACIDE y solo la intervención del municipio podría aclarar su destino. La administración McLeod Zacarías demoró un año y medio en responder incompletamente la solicitud de extractos bancarios de la cuenta especial del FONACIDE, infringiendo la Ley 5282/14 “De Libre Acceso a la Información Pública”. Los datos proveídos a medias permitieron constatar un faltan-te de casi Gs. 1.200 millones entre lo recibido en 2012 y el saldo de apertura en el 2013. La Municipalidad confirmó en una respuesta oficial que no se realizaron obras con recursos del FONACIDE en 2012. Sin embargo, no facilitaron información sobre el destino de los Gs. 1.200 millones que desaparecieron de la cuenta especial del FONACIDE. A la fecha la Municipalidad no ha facilitado los extractos correspondien-tes al 2012 y ningún ente gubernamental ha sancionado el incumplimiento de la Ley 5282/14 o investigado el destino del millonario faltante.

La Municipalidad de Ciudad del Este demuestra incapacidad administrativa e in-competencia técnica en la administración del FONACIDE, forzando a escuelas ca-renciadas a autogestionar sus propias necesidades. Desde el 2012, la administra-ción municipal ha sido incapaz de ejecutar la totalidad de recursos transferidos del FONACIDE. El monto anual de estos saldos superan el total transferido en un año a municipios vecinos. El ejecutivo municipal no sigue el listado de priorización del cual es co-creador junto con el MEC. Consecuentemente, los recursos del FONACIDE se invierten discrecionalmente sin tener como criterio administrativo el listado de priori-zación. De esta forma, el proceso de microplanificación se convierte en una inversión cuantiosa de tiempo y recursos que finalmente ni siquiera es utilizada con el fin para la que fue creada: “el uso eficiente y transparente de los recursos destinados al sector educativo”.

Desde el 2013, la Gobernación del Alto Paraná invirtió recursos del FONACIDE casi 10 veces más en Ciudad del Este que en cualquier otro distrito del departa-mento. Con cerca de Gs. 24.000 millones invertidos, Ciudad del Este es el distrito que mayor cantidad de recursos recibió de la administración departamental. Los distritos en segundo y tercer lugar recibieron en el mismo periodo un monto total que dista en más de Gs. 20.000 millones. Esto demuestra la concentración desproporcionada de inversión en la capital altoparanaense, aunque los criterios para justificar dichas trans-ferencias sean desconocidos. Conjuntamente, la gobernación y el municipio esteño han invertido cerca de Gs. 92.000 millones en la capital del departamento.

En 2018, la Municipalidad de Ciudad del Este no recibió transferencias estimadas en Gs. 12.000 millones del FONACIDE por incumplir con la presentación de do-cumentos al Ministerio de Hacienda. La actual evaluación únicamente financiera de la ejecución de recursos del FONACIDE es insuficiente y contraproducente al objetivo de mejorar infraestructura en las instituciones educativas más necesitadas. La Municipalidad de Ciudad del Este suele enorgullecerse de su alta ejecución de recursos y de que sus rendiciones han sido presentadas a las instituciones corres-pondientes para su revisión. Sin embargo, la aprobación de estas rendiciones ignoran la evaluación de factores fundamentales como que los recursos ejecutados se hayan invertido en las instituciones priorizadas según el proceso de microplanificación en tiempo, forma y con la calidad de obras establecidas en los contratos. En 2018, el municipio ni siquiera pudo cumplir con la rendición de cuentas postergando por un año los recursos que urgen a varias escuelas y colegios.


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El nivel de participación ciudadana en las comunidades educativas de Ciudad del Este está relacionada al inapropiado cumplimiento del proceso de microplanifi-cación del MEC. Los directivos de instituciones educativas no siguen el Manual de Microplanificación de la Oferta Educativa; éstos directivos raras veces convocan a las comisiones de padres y a los centros de estudiantes o consejos de delegados para establecer conjuntamente las necesidades de infraestructura de la institución educa-tiva. Esto resulta en el desconocimiento de la comunidad educativa sobre los plazos, condiciones y procesos establecidos para recibir recursos del FONACIDE. Así se pierde la oportunidad de que la comunidad educativa se organice para: (i) exigir los recursos para las obras que solicitó y (ii) ser capaz de monitorear el uso de esos recursos.

A 6 años de su creación, el FONACIDE sigue siendo poco comprendido y mal admi-nistrado en el Municipio de Ciudad del Este. Desde el 2012, el municipio ha recibi-do Gs. 66.215 millones del FONACIDE, convirtiéndolo en el mayor beneficiario del fondo a nivel nacional. La administración del FONACIDE por el ejecutivo municipal de Ciudad del Este es consistente en sus desviaciones de las leyes, resoluciones y guías establecidas por instituciones competentes como el MEC. En los últimos 4 años ni el Gobierno Nacional a través del MEC ni el gobierno local han tomado medidas básicas para solucionar los problemas evidenciados en la administración del FONACIDE en Ciudad del Este.

El libre acceso ciudadano a información sobre el FONACIDE no se cumple a pesar de la existencia de la Ley 5282/14. La Municipalidad de Ciudad del Este incumple con la Ley 5282/14, ignora solicitudes de información relacionadas al FONACIDE y no sigue lo establecido en la Ley 5581/16. El MEC no mantiene actualizadas sus herramientas basadas en datos abiertos, dificultando el rápido acceso y análisis de información que facilite el monitoreo ciudadano de los recursos. Asimismo, las auto-ridades educativas locales frecuentemente se resisten a proveer información sobre la implementación del proceso de microplanificación de la oferta educativa y de las obras con recursos del FONACIDE.

El MEC demuestra debilidad institucional e incapacidad técnica para transmitir in-formación básica sobre el FONACIDE y monitorear el correcto cumplimiento de sus procesos internos. El proceso de priorización, interno al proceso de micropla-nificación, no cuenta con criterios transparentes y objetivos. El MEC es incapaz de transmitir a cada institución educativa su posición anual en el listado oficial de prio-rización. Los directivos de instituciones educativas desconocen su posición de prio-rización, incluso si fueran de alta prioridad. El MEC también aprueba la ejecución de obras con recursos del FONACIDE sin revisar la ubicación de esas instituciones en el listado de priorización. En Ciudad del Este, se han realizado más obras con recursos del FONACIDE en instituciones fuera del top 5 de prioridad, todas ellas autorizadas por el MEC.


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Las herramientas gubernamentales de transparencia del FONACIDE son desco-nocidas, defectuosas, desactualizadas y necesitan incorporar mejoras. El Contralor FONACIDE (aplicación web) presenta errores de carga de datos, factor que lo desa-credita como fuente confiable para la realización de monitoreo del FONACIDE1. Las instituciones educativas más necesitadas, para las cuales el FONACIDE fue asignado, no saben de la existencia de las herramientas de transparencia. En consecuencia, la comunidad educativa de estas instituciones no puede organizarse para exigir los recursos que les corresponden. El correcto funcionamiento de las herramientas redu-ciría el costo de acceso a la información y participación ciudadana, además de reducir el tiempo necesario para el monitoreo del FONACIDE.

Existen considerables limitaciones que dificultan el acceso oportuno a información que permita monitorear contrataciones públicas con recursos del FONACIDE. La DNCP depende de que las administraciones municipales faciliten los documentos relacionados a contrataciones para que estos se disponibilicen en el portal de da-tos abiertos. Entonces esta información extemporáneamente accesible imposibilita protestar el proceso o asegurar que las inversiones se realicen en las instituciones educativas más necesitadas. Las municipalidades tampoco aclaran en sus contratos si los recursos proceden de saldos del FONACIDE de años anteriores. Esta situación se agrava cuando incluso los directores o las comisiones de padres no cuentan con el contrato de obras que se están realizando en sus escuelas o colegios.

Desde el 2015 ninguna institución gubernamental ha tomado medidas para solu-cionar los casos de mala administración del FONACIDE documentados y compar-tidos con instituciones públicas competentes. Intercambios directos entre reAcción Paraguay y el Ministerio de Educación, así como la facilitación de evidencia sobre irregularidades a la Dirección de Planificación del MEC no han sido atendidos ni inves-tigados. La Municipalidad de Ciudad del Este ha optado por descalificar la evidencia presentada por reAcción Paraguay acusándola de falsa, incluso cuando las fuentes provienen de instituciones del Gobierno Nacional. Cuatro años de monitoreo docu-mentado de la administración de los recursos del FONACIDE sugieren que la retórica gubernamental de transparencia no va de la mano de las acciones para combatir la impunidad y la corrupción cuando éstas son evidenciadas.

1. Nuestra organización no utiliza al Contralor del FONACIDE como fuente de datos para auditoría social.


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La inocencia es siempre indiscreta y por eso mismo más reveladora porque dice la verdad sin saber que la dice”Augusto Roa Bastos


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El ejercicio de auditoría social realizado sobre los recursos asignados al Municipio de Ciudad del Este por el Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (FONACIDE) se aplicó a 15 instituciones educativas. El monitoreo se limitó al Top 5 del listado de priorización oficial para cada una de las cuatro áreas de priorización (i.e. aulas, sanitarios, mobilia-rios y otros espacios). El análisis se enfoca en el 50% de los recursos del FONACIDE transferidos a la Municipalidad de Ciudad del Este en el año 2018 que deben ser destinados a infraestructura en el sector educativo. El monitoreo con-tó con dos etapas de visitas de campo que incluyen entre-vistas a actores claves en el proceso de administración del FONACIDE a través del uso de cuestionarios estandarizados desarrollados por la organización1. El período de monitoreo fue de febrero a septiembre de 2018.

El cuestionario aplicado fue desarrollado a finales de 2014 luego de 8 meses de trabajo con estudiantes, padres y pro-fesores de instituciones educativas en Ciudad del Este. Su primera implementación se realizó en 2015 para el primer MEF. El orden de las preguntas es estratégico tanto para que la información obtenida sea cuantificable, como para mini-mizar posibles respuestas falsas y verificar la coherencia de las mismas. Reconocemos que debido a la implementación de este cuestionario en años anteriores, las respuestas ac-tuales podrían haber sido afectadas en sentido positivo. Esto implica que cuestionamientos relacionados a conocimiento de procesos o fuentes de información, así como reportes de participación, podrían tener más respuestas positivas de las que existirían si el presente proyecto no se encontrara en su cuarta iteración en la misma ciudad.

La implementación de este mecanismo de monitoreo desde la base social desarrollado por nuestra organización apunta a suplir las carencias y los límites presentes en el monitoreo de ejecución financiera del FONACIDE, actualmente única métrica de control de uso del fondo nacional. Nuestro ejerci-cio de auditoría social va más allá de controlar la cantidad de recursos ejecutados en vista a los montos recibidos e incor-pora aspectos imprescindibles mencionados en la legislación que regula el FONACIDE, entre ellos:

a. Adecuada implementación del proceso de Microplanifi-cación de la Oferta Educativa.

b. Conocimiento de las herramientas tecnológicas guber-namentales desarrolladas para transparentar el FONACIDE.

c. Utilización del listado oficial de priorización de institucio-

1. Las dos versiones del cuestionario estándar pueden ser revisadas en el Anexo I. Los cuestionarios respondidos y escaneados del 2015-2018 pueden ser revisados en el Anexo II y el resumen de respuestas en el mismo período están disponibles en la misma carpeta.

nes educativas para la inversión de recursos del FONACIDE.

d. Cumplimiento de los contratos de obras y empresas adjudicadas.

e. Posibles casos de nepotismo en la adjudica-ción de recursos del FONACIDE.

f. Existencia y participación de organizaciones en la comunidad educativa.

Con el objetivo de fortalecer el capital social a nivel local, la realización del MEF precisa la captación y capacitación de jóvenes voluntarios que sean estudiantes secundarios y universita-rios, quienes se dividen en dos grupos, respec-tivamente. El grupo de recolección de datos lo integran estudiantes secundarios beneficiarios de nuestro proyecto ParaguaYOite y el equipo de análisis de datos es integrado por los univer-sitarios miembros de nuestra iniciativa Alianza Impulsora de Gobierno Abierto (AIGA). Ambos grupos son capacitados para poder desarrollar sus tareas2.

El 2018 es el cuarto año de implementación del MEF. La metodología ha sido mejorada luego de cada una de sus iteraciones. En los años 2015 y 2016, la metodología se implementaba en una única fase en los meses finales del año lectivo. En 2015 el monitoreo se enfocaba en el Top 15 de instituciones priorizadas para el área de au-las. En 2016 se trabajó con el Top 5 de tres áreas de priorización (i.e. aulas, sanitarios y otros es-pacios). Solo desde el 2017 se ha podido llegar al monitoreo de todas las áreas de priorización en infraestructura para el Top 5 de instituciones priorizadas (Tabla 1)3. En consecuencia, la dife-rencia en la metodología aplicada para cada año será precisada según sea necesario para justi-ficar aspectos y datos comparables en los tres años de monitoreo4.

2. Las condiciones de participación para los voluntarios incluye, entre otras cosas, participar de los talleres de capacitación, mantenerse activos a lo largo del proyecto, no militar en ningún partido político ni hacer proselitismo a algún candidato político. El incumplimiento de estos requerimientos resulta en la desvinculación del voluntario.3. El proceso de priorización supone situaciones en las que una misma institución educativa puede estar, al mismo tiempo, en altos puestos de prioridad para más de un área de priorización.4. Ver Anexo III para acceder a lista de las instituciones educativas monitoreadas desde el 2015 al 2018.

METODOLOGÍA


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El monitoreo tiene como fuentes principales de información los portales de datos abiertos del Ministerio de Educación y Ciencias (MEC)1, el Ministerio de Hacienda2 y la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas (DNCP)3. También se utilizó el Portal Unificado de Información Pública4 debido a información insuficiente y no actualizada en ciertos portales de datos abiertos. En otras palabras, todos los datos aquí expuestos son oficiales, verificables y públicos.

No obstante, la vinculación de los datos oficiales de insti-tuciones públicas, por sí solos, no son suficientes para ex-poner adecuadamente la situación de la administración del FONACIDE. Por ese motivo nuestro monitoreo también ge-nera datos a través de la implementación de cuestionarios en dos etapas.

La primera etapa se desarrolló a inicios del año académico, entre febrero y marzo del corriente año. La segunda etapa se implementó entre agosto y septiembre. En ambos casos el monitoreo tuvo protagonismo de los estudiantes secun-darios y universitarios que fueron voluntarios del proyecto. La primera etapa tuvo como objetivo documentar el nivel de acceso a la información y conocimiento de los benefi-ciarios del FONACIDE sobre el fondo. A su vez, el objetivo de la segunda etapa fue verificar si las instituciones educa-tivas priorizadas que fueron visitadas en la primera etapa recibieron proyectos de infraestructura, según lo que esta-blecen los documentos oficiales y la legislación relacionada al FONACIDE.

En ambas etapas se entrevista a la persona al frente de la Dirección General de la institución educativa debido a su protagonismo vinculante en el proceso de administración del FONACIDE, particularmente en el proceso de micropla-

1. Ver datasets 1, 3 y 18, https://datos.mec.gov.py/.2. Ver transferencias bancarias de FONACIDE, https://datos.hacienda.gov.py/.3. Ver buscador de licitaciones y contratos, https://www.contrataciones.gov.py/datos.4. Ver http://informacionpublica.paraguay.gov.py/portal/.

nificación. También se entrevista a estudiantes en las instituciones educativas en las que sea posible y corresponda. Las respuestas de am-bos actores son voluntarias y, en el caso de la Dirección de la escuela o colegio, se documen-tan a través de un formulario firmado. Es decir, además de los datos abiertos gubernamentales, los datos generados por el monitoreo de base social también son verificables.

Los cuestionarios completados son digitaliza-dos y las respuestas se convierten a un formato compatible5 que permita su vinculación con los datos abiertos gubernamentales para realizar vi-sualizaciones y documentar irregularidades. De este modo, el ejercicio de monitoreo contribuye en la generación de datos y actúa como poten-ciador del capital social local al mismo tiempo de servir como infomediario en la transmisión simplificada de información sobre un proceso administrativo de alta complejidad.

5. Se utiliza el formato “Comma Separated Values” (.csv).

Tabla 1. Monitoreo de Ejecución Física (MEF) del FONACIDE del 2015 al 2018.

AÑO ÁREAS MONITOREADAS

Aulas

Aulas, sanitariosy otros espacios

Aulas, sanitarios, otrosespacios y mobiliarios

o equipamientos

Aulas, sanitarios, otrosespacios y mobiliarios

o equipamientos

Top 15

Top 5

Top 5

Top 5

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2015

2016

2017

2018

LISTADO DE PRIORIZACIÓN CANT. INSTITUCIONESMONITOREADAS

1EL FONACIDE Y SUS ORÍGENES


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Para mí, el FONACIDE, surge de laMunicipalidad y la Gobernación”

El FONACIDE sale de los impuestos”

El FONACIDE es un lugar donde hay personas para ayudar a los que necesitan”

Es un fondo de ayuda para los municipios”

¿DE DÓNDE PROVIENEN LOS RECURSOS DEL FONACIDE?La ley que crea el Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (FONACIDE) fue promulgada en el 2012. Desde entonces los medios de prensa más importantes del país han expuesto varios hechos de corrup-ción en el manejo del fondo nacional. Pero a 6 años de su creación, se sigue desconociendo lo que el fondo representa. Por ejemplo:

Estudiante de la Esc. Bás. N° 5420 Inmaculada Concepción.

Estudiante de la Esc. Bás. 1533 Ciudad Nueva.

Estudiante de la Esc. Bás. N° 5416 San Roque González de Santa Cruz.

Estudiante de la Esc. Bás. N° 5444 Virgen Medalla Milagrosa.

El FONACIDE no es ninguna de esas cosas, pero esas fueron las reitera-das respuestas de miembros de la comunidad educativa, uno de los sec-tores más necesitados que debería beneficiarse del fondo. Esto evidencia que, a seis años de su implementación, el FONACIDE sigue siendo des-conocido, confuso y, en consecuencia, mal utilizado.

Pero conocer y monitorear el FONACIDE no es tarea fácil para la comuni-dad educativa ni lo ha sido para la prensa y el propio Gobierno Nacional. Este último no ha tomado seriamente la tarea de fomentar su compren-sión, buen uso e implementación. En secciones posteriores se demuestra como el Ministerio de Educación y Ciencias (MEC), la Municipalidad de Ciudad del Este y la Contraloría General de la República (CGR) han sido incapaces de brindar información clara, implementar de manera correcta y controlar la inversión apropiada del FONACIDE.


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A. ANTECEDENTES HISTÓRICOS1

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El Tratado de la Itaipú Binacional (26 de abril de 1973) establece:

a. Paraguay está obligado a ceder exclusivamente al Brasil derecho de compra de la energía que no utiliza.

b. Por ser energía excedente, esta debe ser vendida a un precio por debajo de los valores de mercado.

En abril del 2011, Paraguay y Brasil acordaron triplicar el precio de ven-ta de energía excedente. Entonces desde el 2012, Paraguay pasó de recibir anualmente unos USD 120 millones a recibir aproximadamen-te USD 360 millones en concepto de compensación por cesión de energía.

En junio del 2011 el Poder Ejecutivo presentó una propuesta denominada Fondo Nacional para el Desarrollo Económico y Social (FONDES) para poder invertir esos nuevos recursos. El FONDES no contempló asignar recursos para gobiernos locales ni para el sector agrícola y éstos presionaron la mo-dificación del proyecto. El proyec-to FONDES seguía sin aprobación a inicios del 2012, lo cual generó reclamos de varios grupos sociales que apuraban el proceso.

En respuesta, en abril del 2012, el Poder Ejecutivo presentó un proyecto de ley alternativo de-nominado Fondo Nacional de Inversión Pública y Estabilización (FONACIPE). Al mismo tiempo se conforma el grupo de la sociedad civil #AHORApy integrado por pro-fesionales independientes, ONGs, periodistas famosos como Menchi Barriocanal, Luis Bareiro, Óscar Acosta y Carlos Peralta, quienes re-clamaban que los nuevos recursos se inviertan en educación. En julio del 2012, el Poder Ejecutivo modi-ficó el proyecto FONACIPE, inclu-yendo mayor inversión en educa-ción, pero lo retiró por presión de las protestas de #AHORApy.

Días después de la modificación realizada por el Poder Ejecutivo, el movimiento #AHORApy pre-senta el proyecto Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (FONACIDE). Gracias a la movili-zación ciudadana la propuesta fue aprobada con modificaciones.

Finalmente, en septiembre del 2012 la Ley 4758 fue promulga-da, creando el FONACIDE con el objetivo de “asignar en forma ra-cional y eficiente los ingresos que Paraguay recibe en compensación por la cesión de la energía de Itaipú Binacional al Brasil”. Los recursos del fondo benefician a varias áreas imprescindibles para el desarrollo del país, cada una con sus respecti-vos procedimientos y reglamenta-ciones de uso.

1. reAcción Paraguay (2017), pág. 16-18. Informe MEF FONACIDE 2017. https://www.reaccion.org.py/informe-mef-cde-2017/ . Revisado 9 Nov. 2018.


17

B. ENFOQUE DE LA INVESTIGACIÓNFigura 1. Porcentaje de inversión del FONACIDE examinado.

El FONACIDE tiene distintas áreas de inversión y cada una cuenta con un procedimiento para su correcta implementación. Este informe se en-focará en el porcentaje del FONACIDE destinado a infraestructura edu-cativa para la Municipalidad de Ciudad del Este en el año 2018. Esos recursos forman parte del 25% del FONACIDE transferido a municipali-dades y gobernaciones que son invertidos en infraestructura para edu-cación (Figura 1).

FONACIDE

Fuente: Elaboración propia con datos del Art. 12 del Decreto N° 9966/2012.

7% 10% 25% 28% 30%Agencia

Financierade Desarrollo

Fondo Nacionalpara la salud

TesoroNacional

GobiernosDescentralizados

Fondo para laExcelencia enla Educación eInvestigación

20% 80%

MunicipiosDepartamentos

62,5% 37,5%Municipios noafectados por

el embalse

20% 30% 50%

Municipiosafectados por

el embalse

Infraestructurapara educación

Infraestructurapara el desarrollo

Alimentaciónescolar


18

Cada área del 25% del FONACIDE cuenta con un proceso determinado para su implementación, a continuación explicaremos el proceso para poder implementar el 50% de los recursos que cada municipio recibe y debe invertirlo en proyectos de infraestructura educativa.

30% 50%

Gobernaciones y Municipalidades deben invertir:

Fuente: Elaboración propia con datos del Art. 4 de la Ley N° 4758/2012.

en proyectos de inversión pública y de desarrollo

Obras que mejoren el acceso a educación como caminos,

iluminación cerca de escuelas, entre otros.

en proyectos dealmuerzo escolar

Servicios de almuerzo y merienda escolar.

en proyectos de infraestructura en

educación

Construcción de aulas, sanitarios, pistas de

formación, tinglados, entre otros.

Áreas de inversión del 25% del FONACIDE a gobiernos descentralizados

20%

Figura 2. Áreas de inversión del 25% del FONACIDE.

Desde la creación del fondo hasta julio de 2018, dicho 25% del FONACIDE distribuido a gobiernos locales asciende a casi 2,5 billones de Guaraníes1. Las municipalidades han sido las más beneficiadas con un total aproximado de Gs. 2 billones2. La distribución de dichos recursos se modeló de acuerdo a la asignación de los Royalties, considerando la con-dición de cada gobierno como afectados o no afectados por el embalse de la Itaipú Binacional3 (Figura 2). Siguiendo este modelo, los “no afecta-dos” reciben mayor cantidad de recursos que los “afectados”.

En 2018, Ciudad del Este forma parte de los gobiernos municipales afec-tados4 a los cuales les corresponde el 7,5% del total del FONACIDE (los no afectados reciben el 12,5%). La Ley del FONACIDE también aclara en cuáles áreas las Gobernaciones y Municipalidades están obligadas a invertir sus recursos (Figura 2).

1. Un billón equivale a un millón de millones, que se expresa por la unidad seguida de doce ceros.

2. Datos del Portal de Datos Abiertos del Ministerio de Hacienda desde el año 2012 a julio del año 2018. Ver dataset 9, https://datos.hacienda.gov.py/data.

3. El Art.4 de la Ley 4758/2012.

4. Sin embargo, llamativamente en años anteriores el municipio estaba entre los “no afectados” por el embalse y por ello fue incluida entre los gobiernos municipales que recibieron el 12,5 % del FONACIDE. Ver http://www.hacienda.gov.py/web-udm/archivo.php.


19

1. Depósito de los recursos a Gobiernos Descentralizados.La Entidad Itaipú Binacional deposita los recursos del FONACIDE en el Banco Central del Paraguay (BCP). Aproximadamente un mes después, el Ministerio de Hacienda transfiere los recursos a las cuentas especializadas para recibir FONACIDE de los gobiernos descentralizados (i.e. Gobiernos Departamentales y Municipales). Para dis-poner de estos fondos las gobernaciones y municipalidades tendrán que estar al día con la rendición de cuentas de los fon-dos anteriores ya depositados y deberán publicar la informa-ción correspondiente en sus respectivos portales electrónicos.

2. Microplanificación: relevando las necesidades educativas.La metodología de la Microplanificación la Oferta Educativa es un proceso implementado por el MEC desde el año 2008. Parte de la metodología se basa en identificar y prio-rizar los proyectos de infraestructura, mobiliarios y, desde el 2014, almuerzo escolar que deberían recibir recursos del FONACIDE1, siendo la única puerta de entrada para la eje-cución de los recursos del FONACIDE de cada municipio y gobernación en las instituciones educativas.

Este proceso se inicia en cada escuela, donde la dirección se debe reunir con el representante de infraestructura de la municipalidad correspondiente y la comunidad educativa (i.e. padres, madres, estudiantes, docentes) para identificar las necesidades en términos de infraestructura a ser atendi-das en el siguiente año escolar. Esta reunión debe realizarse entre los meses de abril y agosto del año previo al año de ejecución de los recursos.

3. Llenado y presentación del Formulario de Microplanificación.Una vez identificadas las necesidades para el siguiente año, el director de la institución educativa procede a colocarlas en el Formulario de Microplanificación de la Oferta Educativa2. Este documento es proveído por la Dirección General de

Planificación Educativa (DGPE) y contiene una hoja por cada área del FONACIDE (i.e aulas, sanitarios, otros espa-cios, equipamientos y almuerzo escolar). La entrega de este documento se realiza a la Supervisión de Apoyo Técnico Pedagógico (SATP) y la Supervisión de Apoyo y Control Administrativo (SACA) de la región y debe contener la firma

del representante del área de infraestructura de la municipalidad3.

4. Elaboración del Listado de Priorización.En agosto, una vez vencido el plazo para la entrega de los formularios de microplanifi-cación, la SATP y la SACA en conjunto con el Departamento de Infraestructura del MEC y el especialista del área de infraestructura de los gobiernos descentralizados deberían analizar los formularios y realizar una propuesta del lis-tado de priorización. Esta propuesta se entrega a la Coordinación Departamental de Supervisión (CDS).

La CDS se encarga de consensuar conjunta-mente con la Dirección de Infraestructura del MEC, las gobernaciones y municipalidades, el listado de instituciones educativas a ser inter-venidas con el aval del Consejo Departamental de Educación, de manera a garantizar la com-plementariedad de las intervenciones y el uso eficiente de los recursos4.

El listado resultante debería servir de guía para la intervención de obras con recursos del FONACIDE correspondientes a las gobernacio-nes y municipalidades, debido a que el documen-to identifica y coloca de manera descendente a las instituciones educativas más necesitadas en las cinco áreas de inversión (i.e. aulas, sanitarios, mobiliarios, otros espacios y almuerzo escolar)5. Todas las instituciones educativas que presen-taron su formulario de microplanificación deben estar en cada una de las cinco áreas del listado de priorización, incluso si no declaran necesida-des para todas áreas. Es por ello que una mis-ma institución educativa puede estar, al mismo tiempo, en altos puestos de prioridad para más de un área de priorización y también encontrar-se “sin requerimiento” en otras.

Una vez que la CDS culmina el listado de priori-zación, avalado por los entes mencionados an-teriormente (i.e. la Dirección de Infraestructura del MEC y los gobiernos descentralizados), lo remite a las distintas Direcciones Generales del MEC involucradas en el Proceso de la

C. PROCESO DE ADMINISTRACIÓN DEL FONACIDE

1. La metodología de la Microplanificación de la Oferta Educativa abarca todas las áreas de asignación de recursos de una institución educativa (i.e. recursos humanos, insumos administrativos, entre otros). Pero en este informe nos enfocaremos exclusivamente en el proceso de identificación de las necesidades de infraestructura que deben ser resarcidas con el FONACIDE. 2. Ver Anexo IV.

3. Ministerio de Educación y Ciencias (2014), pág 32-34. https://www.mec.gov.py/cms_v2/adjuntos/10404. Revisado 8 Nov. 2018.4. Ibid pág. 37-38.5. Ibid pág. 47.


20

Metodología de la Microplanificación de la Oferta Educativa. A través de las distintas direcciones del MEC se debe coor-dinar y evitar superposición de intervenciones por parte de municipalidades y gobernaciones1.

5. Procesos Licitatorios y ejecución de obras.Los gobiernos descentralizados no reciben montos iguales del FONACIDE. Por eso deben presentar, de acuerdo a su capacidad presupuestaria (i.e. la cantidad de recursos recibi-dos del FONACIDE). Este proceso es crucial debido a que la Dirección de Infraestructura del MEC debería verificar que las obras a realizar se rijan por el listado de priorización2 de manera a asegurar que las instituciones educativas más ne-cesitadas reciban los recursos.

Con el aval de la Dirección de Infraestructura del MEC, los gobiernos descentralizados pueden empezar los procesos li-citatorios y posterior ejecución de obras en las instituciones educativas. Cada proceso licitatorio se realiza a través de la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas (DNCP), cuya función se limita a controlar los tiempos y procesos establecidos para las contrataciones públicas3.

6. Evaluación.Como contratantes, los gobiernos descentralizados son los encargados de la fiscalización de las obras. El Departamento de Infraestructura del MEC en conjunto con las municipali-dades y gobernaciones, verifica si las construcciones se rea-lizan de acuerdo a los estándares establecidos4.

La Contraloría General de la República (CGR) debe fiscalizar in situ los programas y proyectos financiados con recursos del FONACIDE5.

Para que los gobiernos descentralizados puedan recibir las transferencias del FONACIDE en años posteriores deben publicar en sus portales electrónicos oficiales los proyec-tos realizados con el FONACIDE, actualizándolos cada tres meses6 y presentar los siguientes informes de rendición de cuentas:

1. Ministerio de Educación y Ciencias (2013), Resolución N° 1.066, artículos 1 y 2.2. Ministerio de Educación y Ciencias (2014), pág. 47. https://www.mec.gov.py/cms_v2/adjuntos/10404.3. Ley N° 1050/2003 de “Contrataciones Públicas”.4. Ministerio de Educación y Ciencias (2014), pág. 48. https://www.mec.gov.py/cms_v2/adjuntos/10404.5. Resolución de la Contraloría General de la República N° 198/2013.6. Art. 2 de la Ley 5581/2016.

Tabla 2. Periodicidad establecida para la presentación de informes del FONACIDE7

7. Capítulo XIV de la Ley N° 6026/2018 que aprueba el Presupuesto General de la Nación para el Ejercicio Fiscal 2018.

Presentación de informes de ejecución de los recursos del FONACIDE

PERIODICIDAD

Informescuatrimestrales

Informessemestrales

Informesanuales

Dirección General deContabilidad Pública (DGCP).

Contraloría Generalde la República (CGR).

INSTITUCIÓN PÚBLICA

Contraloría General de la República (CGR).

Auditoría General del Poder Ejecutivo (AGPE).

Unidad de Departamentos y Municipios (UDM) del

Ministerio de Hacienda.


21

Fuente: Elaboración propia con datos recabados del Manual de Microplanificación de la Oferta Educativa.

PROCESOS DEL 25% DEL FONACIDE

ENERO

FEBRERO

MARZO

ABRIL

MAYO

JUNIO

JULIO

AGOSTO

SEPTIEMBRE

NOVIEMBRE

DICIEMBRE

Desembolso del FONACIDE a gobiernos descentralizados

Comienzo de microplanificación: Relevamiento de necesidades en

cada institución educativa

Fin de microplanificación: Presentación del Formulario de

Microplanificación a las superviciones locales

Elaboración de listado de priorización

Evaluación

Procesos licitatorios y ejecución de obras por parte de los gobiernos

descentralizados


22

D. LOS MITOS POPULARES DEL FONACIDE

Mito #1La comunidad educativa participa para determinar las necesidades de la insti-tución educativa también conocida como el proceso de la microplanificación.

Mito #2Estudiantes y padres saben que su colegio será benefi-ciado por el FONACIDE.

Mito #3El Director de la institución educativa administra los recursos del FONACIDE.

Padres, madres, profesores y estu-diantes raras veces participan en la microplanificación. Generalmente, los directores completan el formu-lario de microplanificación sin ha-ber consultado con la comunidad educativa. Esto va en contra del proceso establecido por el MEC para la microplanificación y reduce la posibilidad del monitoreo comu-nitario.

Realidad Realidad RealidadEn muchas ocasiones tampoco los directivos saben que deben recibir obras ni la procedencia de los recursos. Consecuentemente, es bastante común que padres, madres y estudiantes no sepan que sus escuelas o colegios fue-ron beneficiados por FONACIDE. Incluso desconocen qué significa “FONACIDE”, no saben si se de-sarrollaron obras o creen que las construcciones son hechas gracias a políticos de la municipalidad o de la gobernación. Así, los fondos se utilizan como “benevolencias” de políticos, lo que no corresponde.

La comunidad educativa no admi-nistra el dinero del FONACIDE que corresponde a los gobiernos des-centralizados. Los recursos son ad-ministrados en su totalidad por las gobernaciones y municipalidades.


23

Mito #4Una rendición de cuentas aprobada implica buen manejo del FONACIDE.

Mito #5FONACIDE beneficia a colegios vulnerables o muy necesitados.

Mito #6La Municipalidad tiene FO-NACIDE para solucionar problemas de la ciudad.

La presentación de la rendición financiera de los recursos del FONACIDE no es sinónimo de buena administración; no demues-tra si se hicieron o no las obras, no evidencia si los colegios beneficia-dos son los que se encuentran en los primeros puestos del listado de priorización, tampoco prueba que la comunidad educativa recibió lo que realmente necesitaba. La ren-dición de cuentas aprobada solo demuestra la cantidad de recursos que se ejecutaron del fondo a tra-vés de facturas de pago emitidas por las empresas contratadas por las gobernaciones y municipios.

En Ciudad del Este raras veces se beneficia a instituciones educati-vas vulnerables según lo estable-cido en el listado de priorización. “Vulnerable” se convierte en un término relativo y con amplio mar-gen de manipulación político-par-tidaria. También puede ocurrir que las instituciones más vulnerables no presentan el formulario de mi-croplanificación, por lo que no pueden recibir los fondos.

Recursos del FONACIDE no se pueden utilizar para cualquier tipo de obra. La Ley 4758/12 y regla-mentos del MEC condicionan qué tipo de obras se pueden realizar y en qué sectores. Por ejemplo, en el caso del 25% destinado a gobier-nos descentralizados, FONACIDE sólo puede beneficiar a escuelas y colegios cuyos terrenos sean pro-piedad del gobierno paraguayo o estén estén en proceso de gestión para la titulación a nombre del es-tado paraguayo.

Realidad Realidad

El FONACIDE sigue siendo un mito en algunas de las escuelas más necesitadas de Ciudad del Este.”

Mito #7El Ministerio de Educación tiene capacidad para moni-torear aspectos básicos del FONACIDE.

En Ciudad del Este, el MEC ha aprobado la ejecución de obras en instituciones educativas de baja prioridad. En otras palabras, el MEC ni siquiera controla si la mu-nicipalidad asigna obras a las ins-tituciones educativas más caren-tes según su propio listado oficial de priorización. Además, el MEC tiene como función el control de los recursos del FONACIDE. Pero desde la creación de dicho fondo, el presupuesto del departamen-to de infraestructura del MEC ha sido “cerado”. En otras palabras, el gobierno le asignó una función sin darle recursos para que esta se pueda cumplir.

Realidad

Realidad

Mito #8Todos los colegios de mi ciudad deben recibir el FO-NACIDE.

No es posible que el FONACIDE alcan-ce a todas las instituciones educativas públicas. Las intervenciones se hacen de acuerdo a la disponibilidad de recur-sos de la municipalidad y gobernación. Incluso en el caso de Ciudad del Este, que recibe montos siderales, los recur-sos son insuficientes para beneficiar a todas las escuelas y colegios cada año. Sólo los colegios que solicitan mejoras de infraestructura a través del proceso de microplanificación y se encuentran en los primeros puestos del listado de priorización deberían poder recibir re-cursos del FONACIDE (asumiendo que la gobernación o municipalidad respete el listado de priorización).

Realidad


24

Mito #10El Ministerio de Educación hace el listado de prioriza-ción sin conocer la realidad local.

Mito #11El Ministerio de Educación es el que decide dónde y cómo invertir el FONACI-DE.

Mito #12Si una escuela está en estado de emergencia en infraestructura pero no está en la lista de priorización, no puede recibir obras.

El MEC es co-creador del listado de priorización. Para ello trabaja con sus supervisores locales, las municipalidades y gobernaciones y el Consejo Departamental de Educación, para que el listado de priorización realmente refleje las necesidades locales.

No, el MEC tiene la función de controlar que las obras se realicen según los estándares educativos establecidos y que estas obras beneficien a las instituciones edu-cativas más necesitadas. Son las gobernaciones y municipios las que tienen acceso a los recursos del FONACIDE y deben realizar las obras de acuerdo al listado de priorización. El MEC ni siquiera tiene competencias como para exi-gir la equitativa inversión en cada área del listado de priorización (i.e. aulas, sanitarios, mobiliarios, otros espacios y almuerzo escolar).

No, lo ideal es que las inversiones se realicen de acuerdo al listado de priorización, pero el proceso de microplanificación también con-templa la posibilidad de invertir en escuelas cuyo terreno pertenece al estado paraguayo y hayan sufri-do algún tipo de deterioro súbito (i.e. catástrofes, emergencias y/o casos fortuitos). En estos casos la Municipalidad junto con profe-sionales del MEC deben verificar in situ la institución educativa. En caso de confirmar un estado de emergencia, deben incorporarla en el orden del listado de priorización que corresponda, en un plazo no menor a 5 días hábiles.

Realidad Realidad

Realidad

Mito #9Las instituciones educativas pueden recibir un solo tipo de intervención a la vez.

No, las obras con recursos del FONACIDE se deberían realizar según la necesidad de la institu-ción educativa con previa solicitud a través del proceso de microplani-ficación y de acuerdo a la posición de esta en el listado de priorización en las distintas áreas (i.e. aulas, sa-nitarios, mobiliarios, otros espacios y almuerzo escolar).

Realidad

2LA RELEVANCIADE CDE COMO CASO DE ESTUDIO


26

A. TRANSFERENCIAS DEL FONACIDE.Desde 2012 a octubre del 2018, la Municipalidad de Ciudad del Este ha recibido en total Gs. 66.215 millones con recur-sos del FONACIDE1. La administración municipal sigue lide-rando el primer lugar en el top 5 de municipios con mayor monto cumulativo de transferencias del FONACIDE recibi-das desde el 2012 (Figura 3), incluso cuando, a septiembre de 2018, no recibió el desembolso del fondo nacional para el corriente año2.

Figura 3. Municipios con mayores transferencias recibidas del FONACIDE 2012 - 2018

66.215 millones

57.025 millones

39.248 millones

38.347 millones

39.248 millones

CIUDAD DEL ESTE

ASUNCIÓN

LUQUE

SAN LORENZO

ENCARNACIÓN

1.

2.

3.

4.

5.Fuente: Elaboración propia basada en el dataset 9 del Portal de Datos Abiertos del Ministerio de Hacienda.

B. INVERSIÓN DE LA GOBERNACIÓN.Ciudad del Este es además la mimada en términos de la asig-nación de los recursos del fondo administrado por el gobier-no departamental del Alto Paraná. Entre 2012 y 2018, la Gobernación del Alto Paraná invirtió en Ciudad del Este casi 10 veces más que en cualquier otro distrito del departamen-to (Figura 4). Conjuntamente con la Municipalidad se invir-tieron un total de Gs. 92.130 millones exclusivamente con recursos del FONACIDE para infraestructura educativa3.

1. Portal de Datos Abiertos del Ministerio de Hacienda. Ver dataset 9, https://datos.hacienda.gov.py/data.

2. Ibid.

3. Portal de la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas. Contratos de la Goberna-ción del Alto Paraná y la Municipalidad de Ciudad del Este con recursos del FONACIDE del 2013 al 2018. https://www.contrataciones.gov.py/datos


27

Entre 2013 y 2018, la Gobernación del Alto Paraná invirtió en Ciudad del Este casi 10 veces más que en cualquier otro distrito del departamento”.

Las grandes transferencias al municipio esteño son notables. La asimetría en la asignación de recursos ruega las siguientes preguntas: ¿por qué recibe tanto? ¿qué hace a Ciudad del Este tan importante?

Figura 4. CDE, el distrito privilegiado por el FONACIDE.

Mon

tos

en m

illon

es d

e gu

aran

íes

Mon

tos

en m

illon

es d

e gu

aran

íes

Fuente: Elaboración propia basada en datos del Portal del Ministerio de Hacienda, dataset 9 y el Portal de la Dirección de Contrataciones Públicas "Convocante Gobernación del Alto Paraná".

CDE

CDE

Asunción

Hernandarias Minga Guazú Pdte. Franco

Luque

San Lorenzo

66.215

24.199

57.025

2.884 2.061 1.278

39.248

38.347

Del 2012 a 2018, CIUDAD DEL ESTE recibió la mayor cantidad de recursos del FONACIDE en todo el país.

Además, desde 2013 es el municipio más beneficiado con el FONACIDE por la Gobernación del Alto Paraná


28

C. MATRICULADOS Y ESTABLECIMIENTOS.Si la lógica para transferir los recursos del FONACIDE fuese por la cantidad de alumnos e instituciones educativas, en-tonces Asunción debería ser la más beneficiada por superar considerablemente a Ciudad del Este (Figura 5). Además, según el MEC, Ciudad del Este tampoco es un municipio con muchas instituciones educativas en estado de alerta por deficiencias de infraestructura.

En suma, por los recursos del FONACIDE que Ciudad del Este recibió, su situación en infraestructura educativa debe-rían ser visiblemente mejores en comparación a otros muni-cipios del país. Pero goteras, ventanas rotas, paredes agrie-tadas, tejas que caen siguen abrazando a los estudiantes del municipio. ¿Por qué tantos recursos para la educación no se tradujeron en una mejor situación para los estudiantes?

En una ciudad donde la lluvia inunda con facilidad las calles debido a la incompetente inversión en infraestructura tam-bién se ahoga la educación por mala administración de los recursos del FONACIDE.

Figura 5. Comparación entre posibles criterios para trans-ferir recursos del FONACIDE.

Fuente: Elaboración propia basada en las Solicitudes #14432 y #11716 del Portal Unificado de Acceso a la Información Pública.

Ciudad del Este no es el distrito con la mayor cantidad de alumnos o establecimientos educativos, pero recibe la mayor cantidad de recursos

¿Privilegio merecido?

ESTUDIANTESMATRICULADOS

84.237

56.862

131

260

ESTABLECIMIENTOSESCOLARES

Asunción

Ciudad del Este


29

Además, no se encuentra entre los municipios con mayor cantidad de instituciones educativas en estado de alerta.

Fuente: Elaboración propia basada en las Solicitudes #14432 y #11716 del Portal Unificado de Acceso a la Información Pública.

Yhu

7

Tavati

4San Lorenzo

6

4Yvycuí

5San

Estanislao

4San Juan

Nepomuceno

3MEF FONACIDE


31

A. ¿POR QUÉ LAS ESCUELAS MÁS NECESI-TADAS NO RECIBEN FONACIDE? 1. No se respeta el listado de priorización Mediante la metodología de la Microplanificación de la Oferta Educativa establecida por el MEC, las necesidades de las instituciones educativas deben ser relevadas desde la comunidad y luego ordenadas en una lista de priorización según urgencia. Esta lista de priorización debe ser seguida por orden al momento de realizar intervenciones con el FONACIDE. En Ciudad del Este hemos evidenciado que el municipio no ha respetado en tiempo y forma el listado de priorización cuyo co-creador es la propia Municipalidad (Figura 6).

Figura 6. Priorización y ejecución de obras de infraestructura con re-cursos del FONACIDE en Ciudad del Este.

Inversión en obras de infraestructura con FONACIDE en institucioneseducativas de Ciudad del Este

2016

Febrero Abril Julio Agosto Septiembre Octubre Diciembre

2017

2018

Fuente: Elaboración propia con datos del portal de la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas (DNCP)

Priorización de las institucioneseducativas según necesidad enel listado de priorización:

1 a 5

6 a 10

>10

Montos:100 millones

500 millones

1.000 millones

1.500 millones


32

Sí el municipio de Ciudad del Este invirtiera donde debe--no donde quiere--lo lógico sería cubrir los primeros puestos. En ese caso las instituciones educativas de color rojo y verde en la Figura 6 coparían las primeras licitaciones de cada año. Si bien las otras escuelas representadas en gris también nece-sitan, no son las más carentes del municipio.

Lastimosamente, no se podría afirmar que el municipio solo invierte de manera tardía cada año en las instituciones edu-cativas más necesitadas. A pesar de ser el municipio más be-neficiado acumulativamente con el FONACIDE, en todos los años de inversión del fondo nacional no ha podido cumplir a cabalidad con las instituciones más necesitadas de Ciudad del Este.

Lo resaltante de los resultados es que recién con los contratos que se firmaron en octubre de 2018 se cubrieron el 40% de las instituciones educativas más necesitadas. Podríamos hasta afirmar que actualmente, solo en los papeles se aprecia el bajo porcentaje de inversión en las escuelas más necesitadas del municipio en este 2018. Pero esta irregularidad no se limita a ignorar un listado co-creado por el ejecutivo municipal, sino que también existe evidencia de instituciones educativas mimadas, que sin ser las más necesitadas del municipio, reciben obras en reiterados años (Figura 7).

Existe evidencia de instituciones educativas mimadas, que sin ser las más necesitadas del municipio, reci-ben obras en reiterados años”.

2016

2015

2014

C. N. Ciudad Nueva

E. B. Nº 1530 General A. Garay

E. B. N° 2978 Santa Ana

E. B. N° 2987 Juan Pablo Ii

E. B. N° 5416 San Roque Gonzalez De S. Cruz

E. B. N° 5449 Virgen Medalla Milagrosa

E. B. N° 7141 Virgen del Carmen

E. B. Nº 1524 Juana María de Lara

E. B. Nº 2970 Virgen De Fatima

E. B. Nº 2977 8 de Diciembre

E. B. Nº 5432 Santa Catalina

E. B. Nº 5436 San Francisco

E. B. Nº 5442 San Blas

E. B. Nº 7081 Villarrica Del Espiritu Santo

22 15

57

55

28

28 20

32 20

31 37

23 02

46 44

35 27

23 11

32

71

77 61

45

26 49

30 06

INSTITUCIONES TIPODE OBRA

PRIORIDADMEC

Instituciones de CDE con reiteradas obras con recursos del FONACIDE2014 - 2016

Aulas

Sanitarios

Colegio Nacional

Escuela Básica

C.N.

E.B.

Fuente: Elaboración propia con datos oficiales del Portal de Datos Abiertos del Ministerio de Educación y Cultura. Dataset Nro. 18 .Licitaciones Publicas Nacionales del Portal de la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas, años 2014, 2015 y 2016,respectivamente.

Figura 7. Instituciones educativas que recibieron reiteradas obras con recursos del FONACIDE entre 2014 y 2016.


33

La escuela Niños Mártires de Acos-ta Ñu ubicada en el Km 6 Monday Ciudad Nueva, cada año recibe la visita de los voluntarios que reali-zan el MEF. Las reiteradas visitas se deben a que sigue entre las más necesitadas del municipio en el área de sanitarios.

La incompleta inversión en el Top 5 del listado de priorización por parte del municipio, obliga al direc-tor y su comunidad a requerir cada año un sanitario digno. Lo llamati-

Zona donde se encontraban los sanitarios en mal estado de la escuela Niños Mártires de Acosta Ñu ubica-da en el Km 6 Monday Ciudad Nueva.

Mientras el municipio se desentienda de las escuelas más carentes e in-vierta en las mimadas, las mismas escuelas seguirán apareciendo año tras año en los primeros puestos del listado de priorización. Como las escuelas con mayores necesidades no suelen recibir mejoras, se mantienen como las más urgentes todos los años. En muchos casos las necesidades no se hacen esperar y al final la comunidad educativa, a través de rifas, venta de comida o colaboración de los estudiantes autogestionan las obras.

vo de este caso fue que al visitar la institución educativa en agosto del 2017, el encargado del colegio comunicó que a falta de informa-ción sobre su posición en la lista de priorización y la tardía licitación realizada por la comuna esteña, la Asociación Cooperadora Escolar (ACE) de la escuela construyó el sanitario con fondos recaudados en una tallarinada.

Debido a la ineficiencia municipal la institución autogestionó con re-

cursos propios la obra que debería haber recibido con dinero del FO-NACIDE. La falta de respeto al lis-tado de priorización hizo que una vez más en el año 2018, la escuela Niños Mártires de Acosta Ñu estu-viera en los primeros puestos de priorización para el área de sani-tarios. Por tercer año consecutivo una escuela aparece priorizada en la misma área a pesar de ya haber realizado la obra por sus propios medios.


34

2. Atrasos en la ejecución de obras.La ineficiencia del municipio de Ciudad del Este en la eje-cución del FONACIDE no se limita a incumplir el listado de priorización. En los esporádicos casos de inversión en las instituciones educativas más necesitadas, las obras se cons-truyen de forma tardía.

A agosto del 2018, de las 15 escuelas más necesitadas del municipio visitadas durante el MEF, solo 4 recibieron alguna obra. Pero las obras ni siquiera eran de contratos del 2018, todas ellas fueron de contratos del 2017, en otras palabras, con recursos del FONACIDE transferidos un año atrás.

La Esc. Bás. Nº 3053 San Carlos del Km 8 ½ Acaray es la única institución educativa que contaba con dos contratos en 2018 (uno de abril y otro de julio), para la construcción de 1 aula y 1 sanitario. Pero al visitar la escuela en agosto, todavía no contaba con alguna obra construida.

Las pocas obras del año 2018 que se realizaron para cubrir las carencias de las escuelas más necesitadas, fueron posibles gracias a los recur-sos del FONACIDE 2017”.

El atraso ha llegado a tal punto que en los úl-timos meses del año recién se firman los con-tratos para futuras edificaciones, que muy probablemente inicien recién en el 2019. Se podría asumir que las obras se retrasan por in-eficiencia de las empresas--como en la mayoría de los casos argumenta el municipio de Ciudad del Este--que no llegan obras a las escuelas por falta de recursos o que el municipio de Ciudad del Este no cuenta con la capacidad institucio-nal para administrar los recursos. Sin embargo, ninguna de estas situaciones que de hecho son realidades en otros municipios se aplican a la capital altoparanaense. Ciudad del Este es el segundo municipio más importante del país, el más beneficiado por el FONACIDE, y además recibió la mayor cantidad de obras por parte de la Gobernación del Alto Paraná.


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Saldos del FONACIDE en CDE desde el 2014 a 2018

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11

22

2014

2015

2016

2017

2018

Fuente: Elaboración propia basada en la Solicitud #4755 del Portal Unificado de Acceso a la Información Pública

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El saldo mínimo del FONACIDE en la cuenta bancaria de CDE ha sido de Gs. 4.682 millones en

el 2015

Saldo en la cuenta bancaria especial del FONACIDE en CDE

3. El innecesario ahorro de saldos.En términos de transferencias, cada año la Municipalidad de Ciudad del Este continúa recibiendo millonarios recursos del FONACIDE que siguen superando a todos los distritos del Paraguay. Esto nos lleva a asumir a priori que cada año ejecuta todos los recursos. Esto no sucede. Desde 2014 al 2018 el saldo anual no ejecutado de recursos del FONACIDE en CDE no ha bajado de Gs. 4,5 mil millones1 (Figura 8); esto excede inclu-sive las transferencias (también anuales) a otros municipios. Estos saldos podrían haber sido destinados a escuelas o colegios con urgencias para recibir una obra.

Figura 8. Saldos del FONACIDE en CDE desde el 2014 a 2018.

1. Solicitud de Acceso a la Información Pública 4755 “Extractos Bancario del Extracto de la cuenta bancaria especial de la Municipalidad de Ciudad del Este para la recepción de recursos del FONACIDE.


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Desde 2014 al 2018 el saldo anual no ejecutado de recursos del FONACIDE en CDE no ha bajado de Gs. 4,5 mil millones. Esto excede inclusive las transferencias a otros municipios”.


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Caminando por un empedrado en el km 10 Acaray, a varias cuadras de la calle donde pasa la única lí-nea de bus, uno se tropieza con la Escuela Básica N°5455 Luz Divi-na. Esta es una escuelita con dos pabellones, una pequeña cantina, una sala comedor y ningún muro o cercado perimetral, totalmente desnuda de seguridad.

Cada día, estudiantes que no supe-ran el sexto grado, corren riesgos de toparse con un inoportuno mo-mento de peligro, pues no pueden jugar en el patio sin contar con una extrema supervisión de docentes durante los recesos. A falta de de una muralla, la preocupación de docentes y del director no se po-dría explicar solo con palabras.

Nuestro equipo de voluntarios se-cundarios ya había visitado conse-cutivamente la escuela desde el 2016 hasta este año. Desde la pri-mera visita, el director de la institu-ción educativa insistía a los entes gubernamentales en la necesidad de contar con una muralla perime-tral. Ya son 3 años sin respuesta.

Este año, la escuela se encontraba en el puesto n° 1 en el área de otros espacios en el listado de prioriza-ción, debiendo recibir la construc-ción de una muralla. Pero esta obra no formó parte de las licitaciones de este año, pues representantes de la Municipalidad de Ciudad del Este comentaron que priorizaron la construcción y reparación de aulas y sanitarios.

La comunidad educativa segui-rá anhelando la seguridad de un muro perimetral. Mientras tanto, en la cuenta especial del FONACI-DE de la Municipalidad de Ciudad del Este se encuentran millonarias transferencias sin ser ejecutadas.

Estos montos millonarios sin ejecu-tar se pudieron comprobar a través de una intensa campaña para que la Oficina de Acceso a la Infor-mación Pública (OAIP) de Ciudad del Este ponga a disposición sus extractos bancarios del FONACI-DE. Sin embargo, al contar con los datos, se tropezó con algo mucho más grave.

La Municipalidad de Ciudad del Este tomó un año y seis meses para proveer los extractos bancarios de su cuenta especial del FONACIDE del 2012 al 2018. La Ley de Acceso a la Información pone como límite 15 días hábiles”.

Foto de la Escuela Básica N°5455 Luz Divina que hace tres años solicitan un cercado para proteger a sus niños y niñas.


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La Municipalidad de Ciudad del Este tomó un año y seis meses para proveer los extractos bancarios de su cuenta es-pecial del FONACIDE del 2012 al 2018. La Ley de Acceso a la Información pone como límite 15 días hábiles. A duras penas disponibilizaron documentos del 2013 hasta la fecha, ignorando la del 2012. Según el encargado municipal de la OAIP, estos fueron los motivos del atraso:

a. Burocracias administrativas del banco.

b. El documento del 2012 no puede proveerse debido a que ya lo han dado de baja por haber cumplido 5 años de antigüedad1.

Beneficio de la duda como principio, se enviaron las mismas solicitudes a la Municipalidades de Asunción y Presidente Franco. Las dos OAIP municipales disponibilizaron los do-cumentos del 2012. En el caso de Presidente Franco, sor-prendentemente respondió en apenas 6 días hábiles. Lo más curioso: las cuentas especiales del FONACIDE de las tres municipalidades se encuentran en el mismo banco. El argu-mento de la burocracia bancaria es mentira.

1. Solicitud de Acceso a la Información Pública 4755 “Extractos Bancario del Extracto de la cuenta bancaria especial de la Municipalidad de Ciudad del Este para la recepción de recursos del FONACIDE.

4. El faltante de los casi 1.200 millones.

Lo verificable con los datos disponibles es que, a inicios del 2013, los extractos bancarios de la cuenta del FONACIDE de la Municipalidad de Ciudad del Este no concuerdan con lo trans-ferido en el 2012, que consta en el Ministerio de Hacienda. El saldo a inicios del 2013 es de tan solo G. 1.577 millones, pero la trans-ferencia del FONACIDE en el 2012 fue de G. 2.737 millones. Como los extractos bancarios del 2012 todavía no han sido provistos por la Municipalidad, no se puede saber en qué se uti-lizaron esos recursos.

La administración esteña alega que los recursos del FONACIDE transferidos en 2012 no se utilizaron”.


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Comparación de saldos en las cuentas bancarias del FONACIDE demunicipios 2012 - 2013

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Fuente: Elaboración propia basada en la dataset 9 del Portal del Ministerio de Hacienda. "Transferencias Bancarias del FONACIDE". Las solicitudes del Portal Unificado de Acceso a la Información Pública #16677, #16112 y #4755.

4452 4452

2737

1577

858 858

2012

2013

Asunción Ciudad del Este Pdte. Franco

Figura 9. Comparación de saldos en cuentas bancarias del FONACIDE de municipios 2012 - 2013.

A diferencia del caso de Ciudad del Este, las Municipalidades de Asunción y Presidente Franco recibieron respectivamen-te G. 4.452 y G. 858 millones1. Saldo que coincide perfecta-mente con los extractos bancarios del 2012 disponibilizados por estos entes (Figura 9)2.

En realidad, la administración esteña alega que los recursos del FONACIDE transferidos en 2012 no se utilizaron. El en-cargado de la Oficina de Acceso a la Información Pública (OAIP) de la Municipalidad de Ciudad del Este comunicó que los recursos no fueron utilizados y que por ende no había ningún documento a disponibilizar3. Entonces, si no se eje-cutaron fundos en el 2012, el saldo inicial del extracto ban-cario del 2013 debería (lógicamente) coincidir con lo trans-ferido en el 2012. Pero no.

La Ley 4758|12 del FONACIDE entró en vigencia en sep-tiembre el 2012. En el último bimestre del año fueron des-

1. Datos del Portal de Datos Abiertos del Ministerio de Hacienda desde el año 2012 a julio del año 2018. Ver dataset 9,

2. Solicitudes de Acceso a la Información Pública 16677 y 16112.

3. Solicitud de Acceso a la Información Pública 15038.

embolsados los recursos a gobiernos depar-tamentales y municipales. Debido a que los procesos de licitaciones para una obra toman su tiempo, no se ejecutaron edificaciones en las instituciones educativas ni se manosearon sal-dos en ese intervalo. Pero la Municipalidad de Ciudad del Este hizo lo opuesto. Nada frenó a la administración para evaporar en ese año Gs. 1.160 millones.

En síntesis, en el 2012 la Municipalidad de Ciudad del Este recibió millonarios recursos en concepto de una nueva ley. No hay información pública disponible sobre la utilización del fondo durante los dos últimos meses de ese año. Se evidenció que los extractos bancarios del inicio del 2013 no cuadran con lo transferido por el Ministerio de Hacienda en el 2012. Se pregun-tó a la OAIP de la administración esteña sobre el destino del fondo, la respuesta fue que no se realizaron ninguna obra ese año con el fondo nacional. En consecuencia, no se sabe qué ocu-rrió de los recursos del FONACIDE.


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5. Invisible Transparencia.Un claro ejemplo del ostracismo de la Municipalidad de Ciudad del Este es la tardanza excesiva en proveer los ex-tractos bancarios de la cuenta especial del FONACIDE. El ente tardó un año y medio en proveer los extractos del 2013 al 2016 y no facilitó los correspondientes al año 2012, justamente donde desaparecieron aproximadamente USD 200.000 de los recursos del fondo nacional.

El ejecutivo municipal se jacta de ser la más transparente del país y tener aprobadas todas sus rendiciones de cuentas por lo que, según ellos, el municipio nunca dejó de recibir las transferencias del FONACIDE. Sin embargo a octubre de 2018 la administración municipal no recibió recursos del fondo nacional correspondientes al 20181.

1. Ministerio de Hacienda, Portal de Datos Abiertos con Datos del dataset N° 9 sobre Transferencias bancarias de FONACIDE 2018, https://datos.hacienda.gov.py/data/fona-cide-transferencia. Revisado 31 Oct. 2018.

Las inversiones en educación se aplazan obligando a la comunidad educativa a autogestionarse me-diante rifas, torneos, tallarinadas y otras varias creativas actividades, implementadas con el anhelo de pa-liar necesidades”.

La administración municipal no entregó las ren-diciones de cuentas pertinentes a la Auditoría General del Poder Ejecutivo (AGPE). El ente comunicó que el informe del tercer cuatrimes-tre de 2017 remitido por la administración mu-nicipal esteña no contaba con recibos de pagos, un factor más por el que no fueron transferi-dos los recursos del FONACIDE en el 2018. La Municipalidad de Ciudad del Este recibió el reporte de la AGPE en julio del 2018, pero recién en septiembre--dos meses después--su-puestamente subsanó las faltas, aunque hasta la fecha aún no ha recibido las transferencias del recurso nacional2.

En la práctica, la municipalidad solo debe cum-plir con monitoreos de ejecución financiera, pues los controles in situ de las inversiones realizadas casi nunca han sido implementados pese a estar contemplados en la legislación del FONACIDE. Actualmente la municipalidad no cumple ni siquiera con las rendiciones de cuen-tas financieras. Esto significa que las inversio-nes en educación se aplazan obligando a la co-munidad educativa a autogestionarse mediante rifas, torneos, tallarinadas y otras varias creati-vas actividades, implementadas con el anhelo de paliar necesidades que no pueden esperar a que los entes municipales inicien a cumplir adecuadamente su trabajo. Las escuelas y cole-gios con necesidades básicas como un aula, un sanitario o almuerzo escolar, están a orilladas a pasar penurias y resistir en la precariedad.

2. Auditoría General del Poder Ejecutivo, Respuesta a la Solicitud #16129.


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“¿Qué debe aprender el gobierno de las insti-tuciones a las que ignora?” titulaba su anécdo-ta1 el voluntario Luiz Brizuela luego de visitar la Esc. Bás Nº 5455 “Luz Divina”. Una escuelita del Km 10 Acaray, que posiblemente como muchas otras en Paraguay, debe autogestionarse para paliar necesidades básicas. El director de la es-cuela junto con las madres y los padres de los estudiantes, organizaron una feria de comidas, torneos deportivos, rifas y colaboraciones para poder construir un pozo artesiano, una cantina y pintar un pabellón de aulas.

En la escuela, además de hacer malabares para saldar las carencias básicas, la comunidad edu-cativa también da cátedras de honestidad pues las rendiciones de cuentas de todas sus activi-dades están pegadas a un franelografo frente a la dirección para que cualquier padre y madre pueda verificar los gastos. El director incluso solicita a los padres y madres que verifiquen los recibos y talonarios de rifas de cada actividad.

Algunos documentos facilitados en el tablón de la Dirección Educativa de la Escuela Básica N° 5455 Luz Divina como un mecanismo de rendición de cuentas de las actividades de autogestión.

¿Qué debe aprender la municipalidad de las instituciones a las que ignora?Transparencia.

1. “Qué debe aprende el gobierno de las instituciones a las que igno-ra”, reAcción Paraguay, 20 de agosto de 2018, https://medium.com/reaccionpy/qu%C3%A9-debe-aprender-el-gobierno-de-las-institucio-nes-a-las-que-ignora-b2878145b6ef. Revisado 5 Nov. 2018.


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B. ¿POR QUÉ EL FONACIDE NO BENEFICIA A LAS ESCUELAS MÁS NECESITADAS?Comprender por qué las escuelas más carentes son las más olvidadas exige formular y tratar de responder algunas pre-guntas. ¿Es clara la legislación del fondo? ¿existe información disponible y accesible para realizar un monitoreo del fondo? ¿qué papel juega el gobierno? ¿cuál es el rol de la prensa? y finalmente, ¿qué obstáculos para la participación ciudadana se generan desde la desinformación?

A menudo la comunidad educativa cree erróneamente que el FONACIDE es administrado únicamente por el MEC y que la única área de inversión es educación”.

1. Del silencio a la omisión, el MEC no cumple su rol.La falta de cumplimiento y difusión de los pro-pios mecanismos del MEC son uno de los ma-yores problemas. La microplanificación de la oferta educativa es un proceso establecido por el MEC desde el 2008, sin embargo a 10 años de su existencia aún no es correctamente im-plementado y se encuentra lejos de su ideal de inclusión. No se realizan capacitaciones exten-sivas sobre este proceso a todos los miembros de la comunidad educativa que deberían parti-cipar (i.e estudiantes, docentes, madres/padres, directivos).

El Contralor del FONACIDE, está desactualizado desde el primer año de su implemen-tación”.

Pese a ser uno de los primeros ministerios en tener una herramienta de datos abiertos, como el Contralor del FONACIDE, la misma está des-actualizada desde el primer año de su imple-mentación. Aunque ya se realizaron sugerencias y recomendaciones de mejoras, a tres años de su creación sigue disfuncional. En cuanto a ca-pacidad de respuestas a pedidos de acceso a la información pública, el Ministerio de Educación posee un desempeño satisfactorio y con pers-pectivas de mejora. Existen además compromi-sos de apertura de nuevos conjuntos de datos, que actualmente están atrasados1. Sin embar-go, esto no es provechoso si los beneficiarios más directos del sistema educativo no conocen estas herramientas (Figura 10).

1. Compromiso 8 del Plan de Acción de Gobierno Abierto Paraguay 2016-2018

No es un secreto que la administración del FONACIDE su-pone una gran dificultad de comprensión debido a su pro-pia legislación, su distribución en inversión, la cantidad de instituciones involucradas en su administración total y las responsabilidades específicas para su implementación. A menudo la comunidad educativa cree erróneamente que el FONACIDE es administrado únicamente por el MEC y que la única área de inversión es educación. La falta de comuni-cación intuitiva, accesible y comprensible para las personas impide que las comunidades educativas puedan acceder a las fuentes correctas de información y guía para monitorear las obras que deberían recibir.


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Figura 10. Conocimiento de directivos sobre la existencia de portales de datos abiertos gubernamentales.

La comunidad educativa no sabe y/o no puede acceder a esta información dada la falta de capacitación y recursos, como computadoras e Internet.

La Municipalidad de Ciudad del Este opera desde la desinformación ytergiversación de la realidad”.

Fuente: Elaboración propia con datos del Monitoreo de Ejecución Física del FONACIDE 2018.

6

9

Conocimiento de directivos sobre la existencia de portales de datos gubernamentales

Conocían No conocían

2. Prensa necesita (in)formarse al comunicar.Incluso la prensa tiene dificultades en términos de capacidad técnica para acceder a datos ofi-ciales y procesarlos. No es favorable el modo en que se informa a nivel periodístico sobre el FONACIDE, pues se acostumbra a hacerlo ex post. Aunque apuntar las irregularidades es importante, la prensa puede ayudar a prevenir estas situaciones informando acerca del proce-so previo y no simplemente su mala conclusión. Es decir, se expone luego de un hecho noto-rio como el derrumbe de un aula o específica-mente apuntando a malversación de fondos sin brindar información útil sobre cómo se debería sancionar este tipo de hechos, evitarlos, ni se instruye sobre responsabilidades específicas de cada ente o actor con alguna función dentro de la administración del FONACIDE. Tampoco se facilita alguna guía sobre cómo la ciudadanía podría monitorear este recurso nacional.

3. Una Municipalidad que tergiversa información.Dada la coyuntura de falta de difusión y acce-sibilidad de información oficial, la Municipalidad de Ciudad del Este opera desde la desinforma-ción y tergiversación de la realidad. Ejemplo de esta premisa es la existencia de un listado extraoficial de priorización, denominado por los directivos de las escuelas como “El listado de la municipalidad”1. Este listado contiene a las escuelas incluídas en licitaciones para ser beneficiadas con el fondo nacional. A menudo estas escuelas no ocupan los primeros lugares de urgencia en el listado de priorización oficial co-creada por la Municipalidad y el MEC.

No se puede monitorear un fondo tan complejo como el FONACIDE si no se puede acceder a la información que permita comprenderlo”.

1. Durante las visitas de monitoreo MEF, varios directores de institu-ciones educativas mencionaron la existencia de este listado.


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Siguiendo esta línea de desinformación, la municipalidad acostumbra establecer un primer contacto mediante visitas o por teléfono con los directivos de instituciones educativas que deben recibir FONACIDE. Así le comunican que recibirán una obra en cierta época del año. Sin embargo, no brindan información verificable de esta promesa, como ID de la licitación o contratos de obras. Ni siquiera orientan básicamente sobre cómo acceder online a estos documentos.

4. Desinformación que vulnera a la comunidad educativa.La desinformación potencia la vulnerabilidad de quienes ya están inde-fensos: los niños y adolescentes que asisten a instituciones educativas públicas carentes. El acceso a la información es un derecho humano ga-rantizado en mecanismos internacionales ratificados por Paraguay. Se debe asegurar la amplia difusión de la información, su comprensión y accesibilidad pues esta es vital para el empoderamiento de los ciudada-nos y el ejercicio de participación ciudadana. No se puede monitorear un fondo tan complejo como el FONACIDE si no se puede acceder a la información que permita comprenderlo.


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Los directores, a pesar de estar conscientes de la existencia del FONACIDE, no conocen su proceso administrativo, mientras que los estudiantes y los padres muchas veces ni siquiera saben que existe el FONACIDE”.


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La Esc. Bás. N° 5441 “San Mar-cos” se encuentra a cuadras de una cantera. Las constantes explosio-nes generaron grietas en algunas de sus aulas y preocuparon a la comunidad educativa. El entonces director de San Marcos preguntó a autoridades de la Municipalidad de Ciudad del Este si era posible una revisión del local y su repara-ción con recursos del FONACIDE 2018. Pero la respuesta (incohe-rente en comparación al actuar real del municipio) de los funcionarios municipales fue que no es posible construir en escuelas que no están en los primeros lugares del listado de priorización y que debía incluir ese pedido en la microplanificación del 2018 para intentar recibir la re-paración de la obra en el 2019. Esc. Bás. Nº 5.441 “San Marcos”.

Esc. Bás. Nº 2.977 “8 de Diciembre”. Imagen de Alcides Duarte, fotógrafo del Diario La Clave.

Por otro lado, el director del Co-legio Nacional N° 1533 “Ciudad Nueva” que también se desempe-ña como director de la Esc. Bás. N° 2977 “8 de diciembre” comentó que había solicitado a la municipa-lidad la construcción de obras de urgencia en la institución educativa pues, luego de un temporal, quedó sin techos. Pero según el director, las autoridades de la municipalidad le dijeron “no podemos invertir en su escuela porque a reAcción no le va a gustar”.

Desde reAcción monitoreamos el FONACIDE buscando que sea correctamente invertido, no que no se invierta en escuelas nece-sitadas en verdad. La medida de excepcionalidad puede ser aplica-da cuando existen casos fortuitos de prioridad extrema debidamente comprobados por el departamento

de infraestructura del MEC. Así lo indica el Manual de Microplanifica-ción del MEC1.

En ambos casos se evidencian el desconocimiento de los directores de las instituciones educativas so-bre los procesos del FONACIDE y específicamente del Manual de Mi-croplanificación de la Oferta Edu-cativa. Esta falta de información les imposibilita exigir la eliminación de necesidades básicas y urgentes para las escuelas que representan. Así también la actitud de la Muni-cipalidad de Ciudad del Este tanto con la escuela San Marcos como con la Escuela 8 de diciembre de-nota, con el beneficio de la duda, desconocimiento irresponsable de los procesos del FONACIDE o sim-plemente tergiversación adrede en provecho de la desinformación de la comunidad educativa.

1. Ministerio de Educación y Ciencias (MEC). “Microplanificación de la Oferta Educativa”. MEC digital, 2014, pág. 28-29, https://www.mec.gov.py/cms/?ref=295502-microplanificacion-de-la-oferta-educativa. Revisado 20 Sep. 2017


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5. La comunidad educativa no comprende el FONACIDE ni su administración.Los directores, a pesar de estar conscientes de la existen-cia del FONACIDE, no conocen su proceso administrativo, mientras que los estudiantes y los padres muchas veces ni siquiera saben que existe el FONACIDE y que un millonario porcentaje del fondo debe ser invertido en educación. En caso de que algunos sepan que es “plata para las escuelas”, desconocen que tienen un papel protagónico en el proceso para que su institución educativa reciba el fondo o que pue-den tener bajo una lupa el proceso y resultado de inversión de recursos en su escuela. En otras palabras:

a. No conocen la microplanificación.

b. No saben su puesto en el listado de priorización.

Es decir, no saben que es su derecho participar de la micro-planificación en su institución educativa, lo que permite la toma discrecional de decisiones de parte del máximo repre-sentante de la escuela o colegio. En consecuencia, desco-nocen el listado de priorización de instituciones educativas según necesidad y su posición en este listado (Figura 11). Esto significa que no pueden exigir con documentación res-paldatoria la correcta inversión de los recursos en sus insti-tuciones.

En varias instituciones educativas la participación de padres y madres es casi nula pues, por compromisos laborales o del hogar, se ven impedi-dos de dedicar tiempo a la ACE”.

Fuente: Elaboración propia con datos del Monitoreo de Ejecución Física del FONACIDE 2018.

3

12

No respondieron No sabían

Conocimiento de directivos sobre ubicación en el listado de priorización

Figura 11. Conocimiento de directivos sobre su ubicación en el listado de priorización.

Durante la aplicación del monitoreo de ejecu-ción física del FONACIDE preguntamos a los directivos y a los estudiantes si hubo participa-ción de toda la comunidad educativa durante la microplanificación. Según los directivos los padres participan siempre, mientras que los es-tudiantes también lo hacen cuando la escuela no vaya solo hasta el sexto grado. Sin embargo, esta participación mayoritaria de estudiantes (según la respuesta de los directivos) no es real-mente verificable ni coherente con el conoci-miento de los estudiantes acerca del fondo.


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6. Participación de la comunidad educativa sin firmas ni conocimiento.Al momento de determinar las necesidades más urgentes en términos de infraestructura educativa se debe tener un conocimiento completo de la realidad de la escuela o cole-gio. Aunque sea necesaria la presencia de profesionales para determinar aspectos técnicos, es la comunidad educativa la que puede brindar mayor información sobre las carencias que sufre día a día. Los directores, docentes, madres, padres y especialmente estudiantes deben tener protagonismo en la Microplanificación de la Oferta Educativa. Sus aportes de-ben ser considerados por la directora o director que presida la reunión y realice los trámites.

Pese a que su participación está establecida en el Manual de Microplanificación de la Oferta Educativa, no existen en la práctica formas verificables de la participación--o no de toda la comunidad educativa. El formulario de Microplanificación

Fuente: Elaboración propia con datos de los Monitoreos de Ejecución Física del FONACIDE en los años 2015, 2016 y 2017.

2017

2016

2015 12

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13

Histórico de participación de comisión de padres en la microplanificación

Cantidad de escuelasvisitadas cada año

Participaron No participaron No respondieron

es completado por el directivo y las actas de Microplanificación referentes a la elaboración del listado de priorización únicamente cuen-tan con la firma de los directivos. Entonces, la participación de estudiantes, docentes, padres y madres en la reunión de determinación de ne-cesidades dentro de cada institución educativa, actualmente no es respaldada por ningún do-cumento.

Desde el origen del MEF en el 2015, las res-puestas de los directivos indican una alta par-ticipación de padres y madres en el proceso de monitoreo (Figura 12). Esta tendencia se man-tuvo en el 2016 y en el 2017.

Figura 12. Histórico de participación de comisión de padres en la microplanificación.


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Durante el MEF 2018 estas son las respuestas en cuanto a participación de Asociaciones de Cooperación Escolar (ACEs) y estudiantes (Figura 13).

Figura 13. Participación de ACEs en la Microplanificación.

Existe otro problema al que debe encontrarse alguna solución. En varias instituciones edu-cativas la participación de padres y madres es casi nula pues, por compromisos laborales o del hogar, se ven impedidos de dedicar tiempo a la ACE. Además, en varias escuelas no existen estamentos estudiantiles pues solo van hasta el 6to. grado.

El FONACIDE, con una adecuada divulgación de información sobre sus procesos administra-tivos y sus objetivos, debe ser un factor que inspire y movilice a las comunidades de base para que organizados velen por el buen uso de estos millonarios recursos. La participación de estudiantes en la microplanificación también es elevada según los directivos de las escuelas que visitamos desde el 2015 (Figura 14). Sin embargo, los estudiantes en su gran mayoría ni siquiera conocen el significado de las siglas del FONACIDE (ver Capítulo I).

Participación de ACEs en la microplanificación del 2017 para recibir FONACIDE en el 2018

Participación de ACEs en la microplanificación del 2018 para recibir FONACIDE en el 2019

Participaron No participaron

Fuente: Elaboración propia con datos recabados en el Monitoreo de Ejecución Física del FONACIDE del 2018.


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En el 2018 se implementaron dos etapas del Monitoreo de Ejecución Física del FONACIDE, una a inicios del año lectivo en febrero-marzo y la otra a mediados en agosto-septiembre. En la Figura 15, a la izquierda se presentan datos de participación de estudiantes de 15 instituciones educativas en el 2017 para ser beneficiados con FONACIDE en el 2018. Mientras que a la derecha se presentan datos de participación de estu-diantes de las mismas instituciones en la microplanificación del 2018 con vistas a ser beneficiados con el fondo en el 2019.

Figura 15. Participación de estudiantes en la microplanificación 2018.

Fuente: Elaboración propia con datos de los Monitoreos de Ejecución Física del FONACIDE en los años 2015, 2016 y 2017.

2017

2016

2015 12

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82

93

1

24

10

13


Histórico de participación de estudiantes en la microplanificación

Cantidad de escuelasvisitadas cada año

Figura 14. Histórico de participación de estudiantes en la microplanificación.

Fuente: Elaboración propia con datos recabados en el Monitoreo de Ejecución Física del 2018.


De acuerdo a las respuestas de los directivos sí existe una alta parti-cipación de la comunidad educativa, permitiendo un inclusivo proceso de microplanificación. Pero no existe documentación que compruebe de modo fehaciente dicha participación.


51

La cartera estatal aprueba sin más que el FONACIDE no se invierta en las escuelas más necesitadas, ignorando su propio procedimiento de microplanificación y los meses de trabajo que conlleva”.


52

7. Inoperancia que estanca la ya retrasada educación pública.La falta de información y la consecuente falta de participa-ción comprobable de estudiantes, padres y madres desacre-ditan el cumplimiento del proceso de Microplanificación de la Oferta Educativa. Esto a su vez resulta en que desde la base no se realice el monitoreo de la ejecución del fondo para asegurar su correcta implementación.

Es sabido que Paraguay tiene graves debilidades en infraes-tructura educativa; todas las instituciones educativas públi-cas están en condiciones alejadas de las óptimas, sin embar-go existen escuelas mucho más carentes que otras. El listado de priorización se realiza con el objetivo de identificar cuáles son estas instituciones y gradualmente eliminar las preca-riedades. No obstante, debido a las fallas mencionadas, el FONACIDE no llega a las escuelas más necesitadas.

8. Escuálidos mecanismos de control.La legislación del FONACIDE delega la función de control y monitoreo al MEC, a la Contraloría General de la República (CGR) y la Auditoría General del Poder Ejecutivo (AGPE). No obstante, el monitoreo de parte de estas instituciones es parcial e ineficiente, muchas veces por falta de recursos eco-nómicos y humanos pero también por mal desempeño en sus funciones.

El MEC debe aprobar el listado de instituciones educativas propuestas por los gobiernos descentralizados para ser be-neficiadas con el FONACIDE. En teoría el listado de prio-rización debe ser la única lista guía a la hora de elegir las instituciones educativas a beneficiarse con el fondo nacio-nal. Pero en realidad la Municipalidad de Ciudad del Este desde el 2013 realiza un listado paralelo a la hora de invertir en obras y almuerzo escolar. El MEC no contrasta el listado de escuelas a beneficiarse en licitaciones con el listado de priorización oficial que ayudó a elaborar. La cartera estatal aprueba sin más que el FONACIDE no se invierta en las es-cuelas más necesitadas, ignorando su propio procedimiento de microplanificación y los meses de trabajo que conlleva. Esta disfunción radica en la mayor falla del MEC en el con-trol del buen uso de los recursos del FONACIDE.

Otra debilidad del MEC en el control del FONACIDE es la falta de monitoreo in situ de las obras realizadas con el fon-do. Pese a que la legislación establece que el ente debe con-trolar que las obras en infraestructura educativa se realicen de acuerdo a estándares de la cartera estatal, esto actual-mente no es real ni factible pues el ministerio no cuenta con recursos humanos y económicos suficientes para ejercer este monitoreo.

Por otro lado, se encuentran los controles financieros que deben ser ejecutados por la CGR y la AGPE. Estos controles se limitan a la ejecución financiera, el hecho de que el dinero se haya invertido y existan comprobantes de estas inversio-

nes sin importar dónde ni cómo se hayan hecho las intervenciones con el fondo nacional. Es de-cir, no se verifica que las escuelas más necesita-das de la ciudad hayan sido beneficiadas ni que las obras realizadas cumplan con los estándares de calidad en materia de infraestructura edu-cativa.

Parece ser que incluso el control financiero no es bien aplicado. Solo así se explica que Gs. 1.661 millones (equivalente a USD 200.000) hayan desaparecido de la cuenta especial del FONACIDE de la Municipalidad de Ciudad del Este. Esta cantidad de dinero no es justificada por ninguna documentación oficial y no hay ras-tros de que se haya invertido para los objetivos por los que fue creado el fondo nacional.

¿Por qué la Contraloría no sancionó a la Municipalidad de Ciudad del Este por el faltan-te de los Gs. 1161 millones del FONACIDE que no se invirtieron ni en infraestructura ni almuer-zo escolar?

El panorama se vuelve mucho más preocupante cuando no pueden hallarse documentos de la CGR sobre el caso y no se haya realizado nin-gún tipo de sanción a las autoridades municipa-les de Ciudad del Este.

9. Una intervención impostergable.Es fundamental que las instituciones contralo-ras y todas aquellas con alguna función dentro de la administración del FONACIDE cumplan su rol correctamente. Es especialmente notable el mal desempeño de instituciones como el MEC, la CGR y la AGPE. Desde la existencia del fondo se han evidenciado irregularidades que han sido repetidas, domesticadas e innovadas por el mu-nicipio más beneficiado por el fondo nacional y que es administrado por un mismo apellido desde la creación del fondo.

Es probable que las instituciones crean y hagan creer a la ciudadanía que el buen cumplimiento de la administración del FONACIDE consiste en la sola inversión de recursos en obras. Pero esto no es así cuando no se cumplen todos los pasos del proceso y las escuelas más carentes no reci-ben recursos del FONACIDE de forma correcta y fehaciente.


53

Las instituciones contraloras pasaron por alto las irregula-ridades denunciadas en años pasados sobre falta de cum-plimiento de microplanificación, baja inversión en obras en instituciones precarias, inversiones inútiles en escuelas fan-tasmas, incoherencias en contratos y muchas más irregulari-dades de fondo. Sin embargo, es imperante que el control se realice y las sanciones necesarias se apliquen ya.

Desde la existencia del fondo se han evidenciado irregularidades que han sido repetidas, domesticadas e inno-vadas por el municipio más benefi-ciado por el fondo nacional y que es administrado por un mismo apellido desde la creación del fondo”.Ya no se puede continuar ignorando la desaparición de casi 200 mil dólares que, incluso según las expresiones de los propios representantes de la Municipalidad de Ciudad del Este, no se invirtieron en educación. Un millonario monto del FONACIDE no se invirtió en los únicos objetivos de los recursos descentralizados del FONACIDE: infraestructura y almuerzo escolar. Es urgente la intervención de la Munici-palidad de Ciudad del Este para aclarar punto por punto la fundamentada incertidumbre de la ciudadanía esteña. Las irregularidades comprobadas en este informe fueron realizadas respaldándose en evidencias verificables y legíti-mas, pues la información utilizada es oficial y pública. Las autoridades del Gobierno Nacional deben asegurar la trans-parencia y el buen uso de los recursos públicos en uno de los servicios más deficientes del país, la educación.

Resultaría incoherente que, siendo signatario de la Alianza Internacional de Gobierno, Paraguay descarte denuncias sin siquiera realizar una auditoría, aún cuando estas estén basa-das en los datos abiertos gubernamentales disponibilizados como resultado del compromiso de transparencia. Si no se realiza la intervención a la comuna esteña, aún accedien-do a las contundentes evidencias de irregularidades en el manejo del FONACIDE, se estará apañando la corrupción y fortaleciendo la esfera política clientelista de la que el nuevo gobierno aparenta pretender desvincularse.

4HISTORIASESPECIALES: Entre la ostentacióny la ineficiencia


55

1. DEPLORABLES OBRAS EN EL CPIM PESE A INVERSIONES MILLONARIAS CON FONACIDEPara mantener en condiciones salubres la institución educa-tiva, las limpiadoras aprovechan las lluvias para juntar agua.

El Colegio Primer Intendente Municipal (CPIM) de Ciudad del Este fue beneficiado en el 2017 con contratos millona-rios de la Gobernación de Alto Paraná y la Municipalidad de Ciudad del Este. Sin embargo, luego de las obras, la institu-ción quedó en una deplorable situación a simple vista y las consecuencias la sufren la comunidad educativa, día a día.

Anteriormente, en la entrada del Colegio Primer Intendente Municipal se apreciaba su logo, una estructura montada de acrílico que desapareció durante las obras en la institución educativa. Ahora en su lugar se observan dos alevosos car-teles de la Gobernación y la Municipalidad aunque ninguno de estos entes culminó correctamente las obras a su cargo.

La Gobernación debió encargarse de la re-paración completa de la institución educati-va para lo que adjudicó un contrato de Gs. 3.465.614.905, mientras que la Municipalidad de Ciudad del Este adjudicó Gs. 247.099.268 para la reparación de 5 aulas, una sala de in-formática y sanitarios. La doble inversión en la misma institución educativa ya denota la falta de priorización y buena distribución de los re-cursos. Irónicamente, a pesar de los millonarios montos invertidos, la institución educativa que-dó peor que antes. Con muebles desaparecidos o estropeados, puertas sin cerraduras, sanita-rios sin puertas, inodoros sin tapas y sin un ser-vicio digno de agua potable.

El CPIM ahora cuenta con un depósito con algunos muebles y electrodomésticos que se echaron a perder durante las obras en la institución educativa.

Si vamos a ir por el tema político sí o sí afecta. Por ejemplo ya me hicieron llegar ciertos comentarios como yo estoy tomando recién la dirección, de que me olvide de pedir ayuda. Ya sea a la Municipa-lidad o a la Gobernación, verdad, por los tipos de comentarios que doy, esto que hice por ejemplo ahora (…)”


56

Me dieron a entender de que más o menos olvídate de ir a pedir ayuda, porque ya estás marcada porque tipo hablo demás. Pero lo único que yo hago es reclamar, no solo mi dere-cho sino de los alumnos y los profe-sores”Marta De Los Santos, directora del Colegio Primer Intendente Municipal.

Las obras de la Gobernación no se culminaron ni inauguraron, por lo tanto la directora del co-legio así como la comisión de padres y madres se niegan a firmar la conformidad de la obra. Según explicaron a la directora Marta De Los Santos, la empresa NSA CONSTRUCTORA S.A. ya se desvinculó de la Gobernación pero nece-sita la firma de conformidad para cobrar cerca de 600 millones de guaraníes.

Juntas la Gobernación de Alto Paraná y la Municipalidad de Ciudad del Este destinaron en total Gs. 3.712.714.173 del FONACIDE al Colegio Primer Intendente Municipal. Insólitamente la casa de estudios quedó peor que antes: sin sus propios muebles, sin puertas, sin cerraduras, con daños al patio y sin agua1.

1. “Deplorables obras en el CPIM pese a inversiones millonarias con el FONACIDE”, reAcción Paraguay, 5 de octubre de 2018, https://medium.com/reaccionpy/deplorables-obras-en-el-cpim-pese-a-inver-siones-millonarias-con-fonacide-b1c694598039. Revisado 9 Nov. 2018.


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Figura 16. Empresas adjudicadas con recursos del FONACIDE desde el 2013 a julio del 2018.

2. LAS EMPRESAS CON CONTRATOS DEL FONACIDE EN CDE: ¿REALMENTE SON DE CONFIANZA?La Municipalidad de Ciudad del Este adjudicó recursos del FONACIDE a firmas que no podríamos considerar como empresas modelo, o al menos no según varios datos oficiales y algunas denuncias hacia sus intervenciones.

Desde el 2015 se han comprobado atrasos en las obras del FONACIDE en Ciudad del Este, además de la infaltable no-ticia cada año sobre el comienzo de clases con obras in-completas del fondo nacional. Los estudiantes son los más perjudicados.

La empresa cuenta con alguna amonestación/inhabilitación en la DNCP y/o alguna denuncia de mala gestión.

La empresa no cuenta con alguna amonestación /inhabilitación en la DNCP y/o alguna denuncia de mala gestión.

Joayu S.A.

Fasv - Import - Export

Constructora Alpe S.A.

Ana Maria Alfonso Riveros

Constructora Rio Parana S.A.

Constructora San Antonio

Classic Mobles S.A.

Constructora Lainuz S.A.

Cisa Construcciones

FAF Construcciones

Roberto Rosa Chavez Ayala

BCP Ingenieros Asociados

Prismapar S.A.

Diego Guillermo Franco Vargas

Miguel Angel Cabrera

Romil Construcciones en General

SATACC Consultora

Emprendimientos Del Rey

Construtec

Editorial El Lector S.A.

INCOP S.A.

Ingemant S.A.

Constructora El Eden

NM Diseños

14.838.021.183

10.703.336.338

9.514.179.190

4.426.420.270

3.755.763.060

3.667.884.603

3.174.752.000

3.097.000.542

2.626.445.345

2.372.091.600

2138847569

1.742.724.550

1.432.162.781

1.334.393.644

876.994.628

775.018.885

438.823.600

391.097.352

248.000.000

3.080.000

57.949.280

83.679.150

93.378.050

140.000.000

Fuente: Portal de la Dirección Nacional de las Contrataciones Públicas (DNCP); Sección de contratos y sanciones a proveedores. Diario ABC color. Diario Ultima hora. Diario Vanguardia. Ver Anexo VIII.


58

a. Empresas poco confiables

Lamentablemente solo 5 de las 24 empresas que fueron adjudicadas con los recursos del FONACIDE en Ciudad del Este pueden decir que cuentan con un expediente limpio. Entre las 19 empresas restantes:

1. “Las empresas del FONACIDE ¿Realmente son de confianza?, reAcción Paraguay, 24 de septiembre de 2018, https://medium.com/@reaccionpy/las-empresas-del-fonacide-en-cde-realmente-son-de-confianza-5f094693553a. Revisado 9 Nov. 2018.

b. Ni las más beneficiadas se salvan

Joaju S.A. es la empresa con mayor monto adju-dicado con recursos del FONACIDE proveyen-do almuerzo escolar. Curiosamente es además una de las empresas investigadas por la supues-ta megaevación de impuestos en Ciudad del Este. Además, en compañía de la empresa Fasv-Import - Export, la segunda empresa con mayor monto adjudicado, que también impartió al-muerzo escolar en Ciudad del Este. No solo tie-nen en común el servicio brindado sino que am-bas empresas fueron denunciadas públicamente por sobrefacturar el almuerzo en escuelas. Y lo que es peor, la empresa Fasv - Import -Export in-clusive fue amonestada por la Municipalidad de Hernandarias por repartir alimentos en estado de descomposición.

Por otro lado está la Constructora Lainuz S.A., que cuenta con 12 contratos adjudicados y has-ta la fecha es la empresa con mayor cantidad de contratos del FONACIDE. Esta empresa es conocida por las obras con el fondo nacional, pero además por ser una de las empresas mima-das con obras por el Municipio de Ciudad del Este. Es recordada por las penosas reparaciones en el Lago de la República y por ser una de las empresas adjudicadas con la supuesta costane-ra que nunca se realizó en el Km 8 en Ciudad del Este, pese a contar con un contrato de ₲ 4.401.151.600.

Es claro, podemos y debemos culpar a las em-presas contratadas con recursos del FONACIDE que hayan incumplido o sobrefacturado en los servicios que brindaron, pero también debemos poner nuestra atención al ente que los contra-ta. Es la responsabilidad del la Municipalidad de Ciudad del Este contratar a empresas fiables1.

fueron denunciadas públicamente por una mala construcción de obras

7

recibieron sanciones por parte de la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas (DNCP) por incumplimiento

de contrato y/o proveer información falsa.

7

cuentan con denuncias públicas por sobrefacturación en el servicio brindado

3

contaban con denuncias de sobrefacturación además de mala gestión de obras

2


59

3. INVERSIONES MILLONARIAS, GRANDES CARENCIASLejos de invertir en verdaderas necesidades educativas, la gobernación del Alto Paraná metió mano en unos Gs. 1.220.343.812 (Mil doscientos veinte millones, trescientos cuarenta y tres mil, ochocientos doce Guaraníes) de los re-cursos del FONACIDE y los destinó a la construcción de un, no tan urgente, polideportivo en Ciudad Del Este. La obra tiene un valor total de Gs. 6.695.265.616 (sí, seis mil, seis-cientos noventa y cinco millones, doscientos sesenta y cinco mil, seiscientos dieciséis Guaraníes).

El Ministerio de Hacienda destinó en concepto de FONACIDE casi Gs. 10.000 millones en el 2017 y aproxi-madamente Gs. 6.500 millones en el 2018 a la gobernación de Alto Paraná. Estos altos montos fueron depositados para la inversión en las escuelas más precarias de la región. Sin embargo, al ex gobernador Justo “Lucho” Zacarías le pareció una mejor idea destinar más de Gs 1.200 millones para fi-nanciar parte de un polideportivo.

Este polideportivo seconvierte en un lujo ante las extremas carencias básicas en infraestructura educativa como aulas, sanitarios, equi-pamientos e incluso otros espacios como salas deinformática y bibliotecas”.

a. Ciudades pequeñas con grandes necesidades y pocos recursos

Con recursos del FONACIDE, la gobernación paranaense financia el polideportivo ubicado en Ciudad Del Este, mucho más de lo que algunos municipios del 10° departamento recibieron por parte del FONACIDE en el año 2017. Sin dejar de mencionar que la ciudad sede de tal obra, recibió ese mismo año un total de más de Gs. 20.000 millones.

Figura 17. Comparativo de la inversión de la Gobernación del Alto Paraná con FONACIDE 2017.

Fuente: Elaboración propia con datos del Portal de Datos Abiertos del Ministerio de Hacienda, dataset 9 y el Portal de la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas "Convocante Gobernación del Alto Paraná".

La inversión de la Gobernación del Alto Paraná en las ciudades que recibieron menor transferencia del FONACIDE vs Ciudad del Este

Total transferido del FONACIDE 2017 por el Ministerio de HaciendaTotal invertido en obras por la Gobernación de Alto Paraná en el 2017

Ciudad del Este

Los Cedrales

Yguazú

Tavapy

Domingo Martinez de Irala

Santa Rosa del Monday

Naranjal

Iruña

Dr. Raúl Peña

206655322

904

876

857

853

837

8111142

810

779

Montos en m

illones de guaraníes

0

0

0

0

0

0

0


60

La gobernación está destinando un monto millonario de FONACIDE para la construcción de una obra no tan necesaria, en la ciudad que más plata recibió en el año 2017 como municipio, ignorando a las ciudades con grandes necesidades y pocos recursos”.El polideportivo es una obra que podría haber sido financia-da por otros fondos u otras instituciones públicas. De esa forma, los recursos del FONACIDE serían utilizados en ver-daderos proyectos afines a sus objetivos1.

1. “La Gobernación de Alto Paraná en el 2017 ignoró a escuelas de las ciudades más carentes del departamento para usar FONACIDE en un polideportivo de Ciudad del Este”, reAcción Paraguay, 12 de septiembre de 2018, bit.ly/inversione-sinnecesariasgrandescarencias. Revisado 9 Nov. 2018.

5RECOMENDACIONES


62

Esta sección contiene sugerencias hechas desde el 2015 a distintos gru-pos de la sociedad. Sin embargo, 3 años después de la primera edición del Informe de Monitoreo de Ejecución Física del FONACIDE la gran mayoría de las recomendaciones siguen sin ser siquiera consideradas.

Con la asunción del nuevo Gobierno Nacional esperamos que el discur-so a favor de la transparencia no sea igual de efímera e intangible que los compromisos del gobierno anterior. Es urgente que las autoridades eva-lúen las implementaciones del FONACIDE desde el 2012 hasta el 2018, el cumplimiento y la validez de los procesos así como el impacto del fon-do nacional en sus áreas de inversión, especialmente en educación.

El trabajo de las autoridades debe ir más allá de la simple modificación de la legislación del fondo nacional o la apertura de nuevos conjuntos de datos. Las autoridades deben aplicar las sanciones correspondientes en donde se haya comprobado el incumplimiento de los procesos de inver-sión del FONACIDE y se haya detectado posible malversación del fondo nacional.

En tal sentido, recomendamos:

En el Poder Ejecutivo debe:

a. Promover el cumplimiento del compromiso gubernamental con la transparencia y la lucha contra la corrupción y, con el respaldo de las denuncias verificables presentadas en este informe, garantizar la legal y necesaria intervención de la Mu-nicipalidad de Ciudad del Este.

El Ministerio de Educación y Ciencias debe:

a. Publicitar a través de medios de comunicación nacional, tanto en formato escrito como audiovisual, el inicio del período del proceso de microplanificación, invitando a la comunidad educativa (padres, madres, docentes y estudiantes) a acercarse a sus escuelas y colegios más cercanos para participar del establecimiento conjunto de las necesidades de sus instituciones educativas.

b. Realizar capacitaciones a la co-munidad educativa en cuanto al proceso de microplanificación de la oferta educativa.

c. Respetar sus procesos de mi-croplanificación y priorización, especialmente al momento de aprobar obras de los gobiernos descentralizados.

d. Evaluar el método de prioriza-ción de las instituciones educativas para la recepción de obras de modo a asegurar la inversión de recursos según urgencia de necesidad.

e. Actualizar su Portal de Datos Abiertos y la herramienta conocida como “Contralor del FONACIDE”.

El Ministerio de Justicia debe:

a. Exigir a la Municipalidad de Ciu-dad del Este el cumplimiento total de la la Ley 5282/14 de modo a demostrar su efectividad y validez.

El Ministerio de Hacienda debe:

a. Establecer condiciones a las municipalidades y gobernaciones que permitan analizar el motivo de saldos anuales considerables en la

utilización de los recursos del FO-NACIDE que fueron transferidos. Entre estas condiciones se podría considerar un porcentaje máxi-mo del total transferido que sería admisible en concepto de saldo. Dicho porcentaje podría variar se-gún clasificaciones o categorías de municipios (e.g. según su tamaño territorial, demográfico, etc.) o de acuerdo a los montos transferidos. De otro modo, no existen incen-tivos para ejecutar los recursos ni para mejorar la capacidad adminis-trativa que permita mayor eficien-cia en la ejecución.

El Poder Legislativo debe:

a. Analizar detalladamente las denuncias presentadas en este in-forme del Monitoreo de Ejecución Física del FONACIDE y los corres-pondientes al período 2015-2017.

b. Aprobar la urgente intervención a la Municipalidad de Ciudad del Este que podría aclarar el destino de los fondos del FONACIDE que han sido mal utilizados y cuyas in-versiones se desconocen.

A. AL GOBIERNO NACIONAL

1.

2.

3.

4.

5.


63

c. Mediante la modificación de la Ley 4758/12 establecer que el 10% de los recursos transferidos a los municipios sean utilizados úni-ca y exclusivamente en actividades de capacitación para docentes, pa-dres, madres y estudiantes sobre el proceso de administración del FONACIDE, las herramientas de transparencia gubernamental y el funcionamiento de centros de es-tudiantes y comisiones de padres en las comunidades educativas.

d. Modificar el modelo de la dis-tribución actual de los recursos para educación del FONACIDE. El principal criterio debería ser la ne-cesidad educativa territorial y otras variables que no se relacionan di-rectamente a área afectada por la Hidroeléctrica Itaipú.

e. Establecer un procedimiento específico que detalle la forma de ejecución de saldos o remanentes anuales de los recursos del FO-NACIDE asignados a municipios. Idealmente, la ejecución debería vincularse al listado de priorización del año de la transferencia de los recursos. Por ejemplo, no debe-rían haber saldos de recursos del FONACIDE si al mismo tiempo las escuelas y colegios en altas posi-ciones de priorización siguen sin recibir obras, un caso clásico en Ciudad del Este.

La Municipalidad de Ciudad del Este debe:

a. Facilitar los extractos bancarios de la cuenta especial del FONACI-DE correspondientes al año 2012. En años posteriores, facilitar los extractos de manera proactiva a través de su página web.

b. Seguir únicamente el listado de priorización oficial elaborado en conjunto con el MEC para realizar obras y proveer almuerzo escolar con recursos del FONACIDE, tal como la Ley del FONACIDE lo es-tablece.

c. Facilitar todos los contratos de obras con recursos del FONACIDE en tiempo y forma en un apartado de su portal web, según lo estable-ce la Ley 5581/16.

d. Facilitar a la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas los Có-digos de Contrataciones y la copia escaneada de los contratos realiza-dos con recursos del FONACIDE en un período no mayor a 7 días posteriores a la firma del contrato

e. Proveer una copia del contrato de obras a cada institución benefi-ciada con recursos del FONACIDE para que la comunidad educativa (padres, madres, profesores y estu-diantes) puedan participar del mo-nitoreo de la obra.

La Dirección Nacional de Contrataciones Públicas debe:

a. Verificar que todos los contra-tos financiados con FONACIDE contengan el “tag” identificatorio en el portal, pues existen compli-caciones a la hora de filtrarlos.

b. Agregar pestañas desplega-bles que indiquen la existencia de adendas al contrato o cancelación del mismo. Esto permitiría mayor eficiencia y ahorro de tiempo al ve-rificar los datos.

c. Exigir que las Unidades Ope-rativas de Contratación (UOC) de

los municipios especifiquen en los contratos con recursos del FONA-CIDE el año al que corresponden los recursos implementados, po-sibilitando así la verificación de la inversión del fondo según lo esti-pulado en la legislación del FONA-CIDE. Por ejemplo, a la fecha de publicación de este informe, todas las contrataciones hechas en 2018 han sido con recursos del FONA-CIDE 2017.

d. Promover la estandarización en la presentación de contratos con recursos del FONACIDE, incluyen-do datos como el nombre de las instituciones educativas, su posi-ción en el listado de priorización, títulos de obra que sean coheren-tes con las obras a desarrollarse y fuente(s) de financiamiento.

e. Agregar reconocimiento de eti-quetas (tags) como “Royalties” y “Recursos propios” que faciliten la búsqueda online y la visualización de las fuentes de financiamiento de las licitaciones y/o contratos.

f. Solicitar a los gobiernos des-centralizados la desagregación de los datos en los contratos con re-cursos del FONACIDE que permi-tan al ciudadano saber los detalles más importantes sin la necesidad de abrir el PDF (e.g. el nombre de las instituciones educativas que re-cibirán obras, el tipo de obra a rea-lizarse en cada una y los montos asignados).

g. Estandarizar los títulos de las li-citaciones y contratos para que al descargar en formato CSV puedan ser utilizadas con ediciones míni-mas de texto.

6.

7.


64

B. A LA COMUNIDAD EDUCATIVAA

C. A LA PRENSA

a. No confiar en que recibirán una obra por palabra o visita de auto-ridades sin antes tener el contrato en mano.

b. Hacer uso de los Portales de Datos Abiertos y del Portal de Ac-ceso a la Información Pública para obtener información oficial.

c. Exigir y promover la participa-ción de toda la comunidad en el proceso de microplanificación y velar por el respeto al listado de priorización.

d. Visitar a la institución educativa más cercana y preguntar sobre las necesidades de infraestructura y el FONACIDE.

e. Apoyar e integrar organizacio-nes como comisiones de padres, especialmente centros de estu-diantes. Llevar las interrogantes del FONACIDE a estos estamentos.

a. Utilizar los portales de datos abiertos gubernamentales y pro-veer información oficial.

b. Realizar fact-checking luego de las comunicaciones de las autori-dades sobre la administración del FONACIDE.

c. Proveer información sobre el período de microplanificación de la oferta educativa para incentivar la participación de estudiantes, pa-dres y madres dentro de sus res-pectivas instituciones educativas.

6CONCLUSIÓN


66

La educación es el mayor bien de la ciudadanía y la esperanza de un futuro digno para quienes siempre han sido relegados a la pobreza y casi que obligados a mendigar ser-vicios públicos y alabar a autoridades. Es inadmisible moralmente que se profane este bien de los niños, niñas y adolescentes; sin embargo, esto se ha vuelto una costumbre en la administración del FONACIDE de parte de la Municipalidad de Ciudad del Este. Seis años de la implementación del fondo se pasaron y a 5 años de la renegociación del tratado de Itaipú con Brasil, es hora de sancionar las irregularidades casi arraigadas y revaluar los mecanismos de implementación del fondo nacional.

Las responsabilidades por mal uso del fondo nacional deben ser asumidas y el daño a las comunidades educativas reparado. Con la simple observación de las escuelas y conversaciones con estudiantes, padres, madres y docentes y el contraste con los datos abiertos gubernamentales se evidencia que gran parte de la millonaria suma de dinero del FONACIDE no llegó a las escuelas más necesitadas de la ciudad. El moni-toreo de ejecución física del FONACIDE se aplicó solo en Ciudad del Este, pero con-siderando las lagunas de la legislación y la inoperancia de las entidades contraloras es probable que las irregularidades están siendo replicadas en otros municipios del país.

Las irregularidades cometidas en Ciudad del Este se han convertido en una constante en la administración del fondo, incluso se desvelan más y más graves fallas cada año. Durante estos seis años de vigencia del FONACIDE; ni la no inversión en las institu-ciones educativas más necesitadas según el listado de priorización oficial del MEC, ni la falta de inclusión de todos los representantes de la comunidad educativa en la mi-croplanificación, ni el inclumplimiento de la Ley 5282/14 de Libre Acceso Ciudadano a la Información Pública y ni la falta de rendición de cuentas adecuada han sido su-ficientes motivos para que las autoridades tomen cartas en el asunto y la ciudadanía tome interés de monitorear el fondo para el beneficio de sus instituciones educativas. Pero la desaparición de casi 200 mil dólares del fondo nacional, que no se invirtieron en educación, debe ser determinante para la intervención de la comuna esteña.

Es obligación del Gobierno Nacional, los diputados y la Contraloría General de la República aclarar lo sucedido con la desaparición de esa elevada cantidad del FONACIDE que no se utilizó según el propósito inicial del 25% del fondo administra-do por los gobiernos descentralizados: invertir en infraestructura y almuerzo escolar. La precariedad de las escuelas y colegios de la capital altoparanaense no ha sido visiblemente subsanada con los Gs. 66.215 millones que recibió la ciudad desde la creación del FONACIDE.

La ciudadanía debe interesarse en realizar un monitoreo de base para asegurar la correcta inversión del FONACIDE, así como de presionar a las autoridades para que estas ejerzan medidas punitivas donde sean necesarias. La principal labor de los man-dantes, la ciudadanía, es ser constantes en su participación más allá de colores y períodos presidenciales o municipales. El foco de las actividades de mandatarios y mandantes debe ser la lucha por una vida digna para todos los paraguayos y paragua-yas, la lucha por un Paraguay transparente.

7ANEXO


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1. A través del siguiente Código QR de Anexos del Informe MEF 2017

2. A través de este link: http://bit.ly/Anexo_MEF2017

http://bit.ly/AnexoMEF2018

Se puede acceder a toda la documentación del informe de Monitoreo de Ejecución Física (MEF) 2017 del FONACIDE de dos maneras:

2018 - reacc!ón · quizás es necesario volver a revivir ese mensaje aglomerador que articuló a...

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