164764014 derecho administrativo 1er y 2o cursos rafael l martinez morales

\

"

,, .

~., l l "~; ~,'

L

t~(" "~ ;! .~ ....e. ,11

.'

-\jjfiJ

~.

;~~n

"~'0~-"'IIM

L~IE\~,_ ~WJ

(' 1,,""''''M' J~ ..... ' 1'" I~ ," ', '>l!,\, ' . l" """'"'' ':u,, ~~ ~ -:..." ,

CDIGO FEDERAL DE INSTITUCIONESY PROCEDIMIENTOS ELECTORALESEduardo Andrade Snchez

DERECHO FISCALCONSTITUCIONAL - 3/eHugo Carrasco Iriarte

LEY FEDERAL DEL TRABAJO - 4/eFrancisco Brea Garduo

LEY DEL SEGURO SOCIALFrancisco Brea Garduo

LEY FEDERAL DE LA REFORMA AGRARIAJos Ramn Mcdina Cervantes

CONSTITUCIN POLTICA DE LOSESTADOS IJNIDOS MEXICANOS - 2/eRafael 1. Martfnez Morales

MANUAL PRCTICODEL EXTRANJEROEN MXICO - 3/eLconel Pereznicto CastroMara Elena Mansilla y Meja

LEGISLACIN EN MATERIADE CONTROL DE CAMBIOSLeonel Pcreznieto CastroSalvador Rocha Daz

CDIGO FEDERAL DEPROCEDIMIENTOS PENALES - 3/eJorge Alberto Silva Silva

CODIFICACIN PROCESAL CIVILY MERCANTIL INTERNACIONALJorge Alberto Silva Silva

o DERECHO PENALIrma Griselda Amuchategui Requena

DERECHO CIVILEdgard Baquciro Rojas

o DERECHO FISCALHugo Carrasco lriarte

o JUICIO DE AMPARORal Chvcz Castillo

o CRIMINALiSTlCA Y CIENCIASFORENSESSergio H. Cunes Ziga

o DERECHO MERCANTIL: ConceptosGenerales y ContratosArturo Dlaz Bravo

DERECHO ADMINISTRATIVORafael l. Martinez Morales

DERECHO PROCESALCipriano Gmez Lara (Coordinador)Colegio de Derecho Procesal

de la Facultad de Derecho de la UniversidadNacional Autnorna de Mxico

o DERECHO BUROCRTICORafael I. Martnez Morales

o DERECHO ROMANOMarta Morineau Iduarte

o DERECHO INTERNACIONALPRIVADOLeonel Pereznieto Castro

o DERECHO PROCESALCIVIL Y MERCANTILINTERNACIONALJorge Alberto Silva Silva

o DERECHO PROCESAL PENALJorge Alberto Silva Silva

DERECHO CONSTITUCIONALElisur Arteaga NavaLaura Trigueros Gaisman

COLECCIN JURISTAS LATINOAMERICANOS

o DERECHO CONSTITUCIONALElisur Arteaga Nava

o En preparacin

DERECHO PROCESALHumbcrto Brisco Sierra

DERECHO PENAL - 2/elrtna Grisclda Amuchategui Requena

INTRODUCCIN A LA CIENCIAPOLTICA - 2/eEduardo Andradc Snchez

TEORA GENERAL DEL ESTADOEduardo Andrade Snchez

DERECHO ECONMICORoberto Bez Martnez

o TEORA POLTICARoberto Bez Martfnez

DERECHO DE FAMILIAY SUCESIONESEdgard Baqueiro RojasResala Buenrostro Bez

DERECHO CIVIL. INTRODUCCINY PERSONASEdgard Baqueiro RojasRosalia Buenrostro Bez

o DERECHO CIVIL. BIENESEdgard Baqueiro RojasRosala Buenrostro Bez

o DERECHO CIVIL. FAMILIA - 2/eEdgard Baqueiro RojasRosalia Buenrostro Bez

o DERECHO CIVIL. SUCESIONES - 2/eEdgard Baqueiro RojasRosala Buenrcstro Bcz

OBLIGACIONES CIVILES - 3/eManuel Bejerano Snchez

DERECHO INDIVIDUALDEL TRABAJOAlberto Briceo Ruiz

o En preparacin

DERECHO MEXICANODE LOS SEGUROS SOCIALESAlberto Bricco Ruiz

DERECHO CONSTITUCIONALFeliciano Calzada Padrn

o GuA DE DERECHO PROCESAL CNILRcn Casoluengo Mndez

JUICIOS MERCANTILES - 2/eEduardo Castillo Lara

JUICIO DE AMPARORal Chvez Castillo

DERECHO INTERNACIONALPRIVADO-Parte General- 2/eFrancisco Jos Contreras Vaca

o DERECHO INTERNACIONALPRIVADO-Parte EspecialFrancisco Jos Contrcras Vaca

TTULOS Y CONTRATOSDE CRDITO, QUIEBRASCarlos Felipe Dvalos Meja

TTULOS Y CONTRATOSDE CRDITO, QUIEBRAS - 2/eTomo 1: Ttulos de CrditoTomo 11: Derecho Bancario

y Contratos de CrditoTomo Ill: Quiebra y Suspensin

de PagosCarlos Felipe Dvalos Mcja

CONTRATOS MERCANTILES - 5/eArturo Diaz Bravo

FILOSOFA DEL DERECHOLuis Alfonso Dorantes Tamayo

NOCIONES DE DERECHO POSITIVOEnrique Octavio Figucroa Alfonzc

SOCIEDAD ANNIMA MEXICANA - 4/eWalter Frisch Philipp

o COMPETENCIA DESLEALWalter Frisch Philipp y otros

SOCIEDADES MERCANTILESManuel Garcia Rendn

DERECHO PROCESAL CIVIL - 5/eCipriano Grncz Lara

TEORA GENERAL DEL PROCESO - 9/eCipriano Gmcz Laca

TCNICAS DE INVESTIGACINJURDICASandra Luz Hcmndez EstvezRosalo Lpez Durn

o CRIMINOLOGAMike Maguire y otros

DERECHO ADMINISTRATlVO I y" -3/eRafael 1. Martlncz Morales

DERECHO ADMINISTRATIVO 111 y IV -2/eRafael 1. Martfnez Morales

DERECHO AGRARIOJos Ramn Medina Cervantes

DERECHO ROMANO - 3/eMarta Morineau IduartcRomn Iglesias Gonzlez

DERECHO INTERNACIONALPBLICO - 2/eLorctta Ortiz Ahlf

o En preparacin

DERECHO PROCESAL CIVIL - 7/eJos Ovallc Favela

TEORA GENERALDEL PROCESO - 3/eJos Ovalle Favela

DERECHO INTERNACIONALPRIVADO-Parte General - 6/eLconel Pcrcznicto Castro

INTRODUCCIN AL ESTUDIODEL DERECHO - 3/eLconel Pereznicto Castro

DERECHO fiSCAL - 2/eRal Rodrguez Lobato

FILOSOFA DEL DERECHOVctor Rojas Amandi

DERECHO PROCESAL PENAL - 2/eJorge Alberto Silva Silva

o SISTEMAS JURDICOSCONTEMPORNEOSConsuelo Sirvent G.Margarita Villanueva

MEDICINA FORENSEFrancisco Javier Tello

DERECHO MONETARIO MEXICANOFernando Alejandro Vzqucz Pando

DERECHO TURSTICO MEXICANOJos Luis Villascor Dvalos

INTRODUCCIN AL DERECHOECONMICOJorge Witkcr Velsquez

Director acadmicoLEONEL PEREZNIETO CASTRO

Universidad Nacional Autnoma de Mxico

DERECHOADMINISTRATIVO

ter. y 20. CursosTercera Edicin

Rafael l. Martnez MoralesUniversidad Nacional Autnoma de Mxico

w)w G~i~ Oxford University Pressmua . RarIa Mxico

MIxUo Argentina Colombia. Chile Bcuador Guatemala Tinezuela

rea de Derecho y Ciencias SocialesDireccin acadmica: Leonel Pereznieto CastroProduccin: Antonio Figueredo Hurtado

DERECHO ADMINISTRATIVO. Ier. y 20. CursosTercera edicin

Prohibida la reproduccin total o parcial de esta obra,por cualquier medio, sin la autorizacin por escrito del editor.

DERECHOS RESERVADOS 1998-1996, respecto a la tercera edicin porRafael I. Martnez Morales yOXFORD UNIVERSITY PRESS-HARLA MXICO, S.A. de C.V.Antonio Caso 142, Col. San Rafael,Delegacin Cuauhtmocc.r, 06470 Mxico, D.F., Tel. 592-42-77Miembro de la Cmara Nacional de la IndustriaEditorial Mexicana, Reg. N m. 723

ISBN 970-613-163-9

Impreso en Mxico2345678901

Printed in Mexico9076543218

Esta obra se termin de imprimir en el mesde julio de 1998 enImpresora CandaniAv.Taxquea No. 1784CoL Paseos de Taxquea04250, Coyoacn, Mxico, D.E

La edicin consta de 3 000 ejemplares.

A Rafael Martnez Fuentesmipadre

NDICE CAPITULAR

CAPiTULO UNO NOCIONES PREVIAS1 Ciencia del derecho administrativo 32 Concepto del derecho administrativo 53 Ramas especializadas del derecho administrativo 104 Fuentes del derecho administrativo 125 Codificacin del derecho administrativo 14

CAPITULO DOS ESTADO V GOBIERNO6 Las personas jurdicas de derecho pblico. Su estructura y formas

de organizacin 227 El estado 248 Personalidad jurdica del estado 269 Formas de estado y formas de gobierno 29

10 Forma de estado y de gobierno del estado mexicano 31

CAPiTULO TRES LA ADMINISTRACiN PBLICA11 Concepto de administracin pblica 3612 Formas de organizacin administrativa 4013 Centralizacin administrativa 42

CAPiTULO CUATRO LA CENTRALIZACiN FEDERALJ4 La administracin central federal 5115 La secretara de estado y el secretario de estado 5516 Competencia de cada secretara de estado en particular 6017 La secretara de estado y su titular 86

xii

18

19

~O

rJ21~2

2324

DERECHO ADMINISTRATIVO

Estructura interna de las secretaras de estado (rgmende suplencias) 89El departamento administrativo y su titular 91Reglas comunes a las unidades de la administracin pblicacentralizada federal 94La procuradura general de la repblica y su titularEl Distrito Federal y su gobierno 100La desconcentracin administrativa 109rganos administrativos intermedios. La reforma__.ninistrativa 112

CAPiTULO CINCO ,..,pESCENTRALlZACIN ADMINISTRATIVA25 Descentralizacin lidministrativa federal 12326 Las empresas pblicas, Las sociedades mercantles de estado

o empresas de participacin estatal. Las sociedades nacionalesde crdito 130

27 El fideicomiso pblico o fideicomiso de estado 14128 Control y vigilancia del estado sobre los organismos

descentralizados y empresas de participacin estatal 150

CAPiTULO SEIS LAS PARTES DE LA FEDERACiN29 Las entidades federativas, su gobierno y su administracin

pblica 16130 El municipio 171

CAPiTULO SIETE LAS FUNCIONES DEL ESTADO31 La actividad de la administracin pblica 18332 Distincin entre las funciones o cometidos legislativos, judiciales

y administrativos 187

CAPiTULO OCHO EL ACTO ADMINISTRATIVO33 Teora general del acto administrativo 20034 Anlisis lgico de los elementos del acto administrativo 20335 Modalidades o requisitos del acto administrativo

y de sus elementos 20536 Requisitos constitucionales del acto administrativo 20737 Efectos del acto administrativo 20938 La falta del acto administrativo y el silencio

de la administracin 21139 Ejecucin, cumplimiento y extincin del acto administrativo 21340 El procedimiento administrativo 222

ndice capitular xiii

CAPiTULO NUEVE CONCESiN Y SERVICIO PBLICO41 Teora general de la concesin 23142 El servicio pblico 242

CAPiTULO DIEZ REGLAMENTACiN ADMINISTRATIVA43 Teoria general del reglamento 25744 Decretos, circulares y acuerdos administrativos 26545 Permisos, licencias y autorizaciones 269

CAPiTULO ONCE DISCRECIONALlDAD y COACCiN ADMINISTRATIVAS46 Facultad discrecional y acto discrecional. Facultad reglada y acto

reglado. Delegacin de facultades 27547 Derecho de las infracciones administrativas 282

NDICE GENERAL

Prlogo .Prefacio .Abreviaturas y siglas .

xxxvxxxvii

xli

CAPTULO UNO NOCIONES PREVIAS 1

Ciencia del derecho administrativo 31.1 Evolucin histrica 31.2 Objeto de conocimiento 31.3 Concepto....................................... 41.4 Tcnica del derecho administrativo 41.5 Metodologa y sistematizacin del derecho

administrativo 4

2 Concepto del derecho administrativo ,.. 52.1 Concepto de derecho 52.2 Diversos criterios tericos que explican el concepto

de derecho administrativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62.3 Concepto amplio y estricto del derecho

administrativo 62.4 Concepto restringido y formal del derecho

Bdrnjnjstrativo .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72.5 Derecho pblico y derecho privado . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72.6 Especificaciones del derecho pblico 82.7 Especificaciones del derecho privado 8

xvi DERECHO ADMINISTRATIVO

2.8 Opiniones sobre la privatizacin del derechopblico y la publificacin del derecho privado 9

3 Ramas especializadas del derecho administrativo. . . . . . . . . . . 103.1 La ciencia del derecho administrativo y las ramas

especializadas que tienden hacia su autonoma 103.2 Enumeracin de los diversos derechos que sin dejar

de ser administrativos han adquirido autonoma 103.3 Relaciones de la ciencia del derecho administrativo

con otras ramas del derecho y con otras ciencias. . . . . . . 103.3.1 Relaciones con otras ramas del derecho .... 103.3.2 Relaciones con ciencias no jurdicas. . . . . . . . 11

4 Fuentes del derecho administrativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124.1 Explicacin de los vocablos fuentes del conocimiento

juridico y del derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124.2 Fuentes del derecho. Creacin y supletoriedad 134.3 Fuentes del derecho administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

5 Codificacin del derecho administrativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145.1 Concepto de codificacin 14

5.1.1 Multiplicidad de las disposiciones jurdicoadministrativas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

5.1.2 Mutabilidad del derecho administrativo .... 165.1.3 Falta de orden en la legislacin

administrativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165.1 .4 La codificacin es contraria a los principios

del derecho pblico, del que forma parteel derecho administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . 17

5.1.5 El derecho administrativo carecede madurez parB; la codificacin, o staes imposible debido a que tal disciplinaposee perfiles muy propios y distintosa las otras ramas del derecho que s soncodificables 17

5.2 Codificacin parcial por materia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185.3 Sistema seguido por nuestro pas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195.4 Codificacin local en las entidades federativas 19

CAPTULO DOS ESTADO Y GOBIERNO . 21

6 Las personas jurdicas de derecho pblico. Su estructuray formas de or9anizacln 22

6.1 Comentario introductorio

ndice general xvii

22

7 El estado 247.1 Su realidad social y jurdica 247.2 Concepto de estado 257.3 Anlisis de los elementos del concepto. . . . . . . . . . . . . . . 25

8 Personalidad jurdica del estado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268.1 Concepto de persona 268.2 Clasificacin de las personas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268.3 Nacimiento de la personalidad del estado 268.4 Teoras que explican la personalidad jurdica del estado.

Dos personalidades, o una sola provista de dosvoluntades 27

8.5 Crtica a las teoras anteriores 278.6 Personalidad jurdica de derecho pblico del estado. . . . 278.7 Caractersticas de las personas jurdicas colectivas

de derecho pblico 28

9 Formas de estado y formas de gobierno 299.1 Formas de estado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

9.1.1 Federal... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299.1.2 Central o unitario 29

9.2 Formas de gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309.2.1 Rgimen parlamentario 309.2.2 Rgimen presidencial 30

10 Forma de estado y de gobierno del estado mexicano 3110.1 Laforma del estado mexicano. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3110.2 La forma de gobierno del estado mexicano. . . . . . . . . . . . 3110.3 Competencia: federal, local y municipal . . . . . . . . . . . . . 32

10.3.1 El gobierno de la federacin . . . . . . . . . . . . . . 3210.3.2 La competencia local, o de las entidades

federativas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3310.3.3 La competencia municipal 33

CAPTULO TRES LA ADMINISTRACiN PBLICA . . . . 35

11 Concepto de administracin pblica 3611.1 Breve evolucin histrica 3611.2 Problemtica que presenta la administracin

pblica moderna. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

xviii DERECHO ADMINISTRATIVO

11.311.4

11.5

Diferentes concepciones de la administracin pblicaPuntos de vista para el estudiode la administracin pblica .

11.4.1 Orgnico .11.4.2 Dinmico o funcional .

Clasificacin de la administracin pblica .

37

38383839

12 Formas de organizacin administrativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4012.1 Organizacin administrativa. Su importancia. . . . . . . . . 4012.2 Formas de organizacin administrativa. . . . . . . . . . . . . . 40

13 Centralizacin administrativa 42

J~Centralizacin administrativa. Concepto. . . . . . . . . . . . . 42

13.2 La relacin jerrquica. Los efectos de sta. . . . . . . . . . . . 421. Poderes que implica la relacin jerrquica 4213.4 Poder de decisin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4213.5 Poder de nombramiento 4313.6 Poderdemando................................. 4313.7 Poder de revisin .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4313.8 Poder de vigilancia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4313.9 Poder disciplinario. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

13.10 Poder para resolver conflictos de competencia. . . . . . . . . 4313.11 rganos que integran la administracin pblica

centralizada 4413.12 Su nmero y composicin 4413.13 Evolucin de la administracin pblica 44

CAPITULO IV LA CENTRALIZACiN FEDERAL 47

14 La administracin central federal 5114.1 Organizacin administrativa centralizada federal 5114.2 Organismos que la integran 5114.3 El presidente de la repblica como funcionario

poltico y administrativo 5214.4 Requisitos para ser presidente de la repblica 5214.5 Facultades del presidente de la repblica,

como jefe de estado y jefe de gobierno 5314.5.1 En su carcter de jefe de gobierno 5314.5.2 El presidente de la repblica como jefe

de estado, tendr las siguientes facultades . . 5414.6 Unidades administrativas directamente

dependientelS de la presidencia de la re\lbIica 54

ndice general xix

15 La secretara de estado y el secretario de estado. . . . . . . . . . . . 5515.1 La secretara de estado. Concepto 5515.2 El secretaro de estado. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5515.3 Diferencia entre secretario de estado y ministro. . . . . . . 5515.4 Las secretaras de estado en Mxico 5615.5 Antecedentes: federalista y centralista. . . . . . . . . . . . . . 5615.6 Evolucin histrica de las secretaras de estado 57

16 Atribuciones de cada secretara de estado en particular. . . . . . 6016.1 Secretara de agricultura y ganadera y desarrollo rural

(art. 35) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6016.2 Secretara de comerco y fomento industrial (art. 34) .,. 6116.3 Secretara de comunicaciones y transportes (art. 36) ... 6316.4 Secretara de contraloray desarrollo administrativo

(art. 37) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6516.5 Secretara de la defensa nacional (art. 29) . . . . . . . . . . . . 6716.6 Secretara de desarrollo social (art. 32) 6816.7 Secretara de educacin pblica (art. 38) 7016.8 Secretara de energa (art, 33) 7216.9 Secretara de gobernacin (ar-t. 27) 73

16.10 Secretara de hacienda y crdito pblico (art. 31) 7516.11 Secretara de marina (art. 30) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7616.12 Secretara del medio ambiente, recursos naturales

y pesca (art. 32 bis) 7716.13 Secretara de la reforma agraria (art, 41) 8116.14 Secretara de relaciones exteriores (art, 28) . . . . . . . . . . . 8116.15 Secretara de salud (art, 39) 8216.16 Secretara de trabajo y previsin social (art. 40) . . . . . . . 8416.17 Secretara de turismo (art. 42) 85

17 La secretara de estado y su titular. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8617.1 Los secretar-ios de estado. Concepto 8617.2 Carcter poltico y administrativo del secretario

de estado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8617.3 El refrendo ministerial 8717.4 Efectos del refrendo ministerial '" '" .. .. 8717.5 El secretario de estado como funcionario administrativo 88

18 Estructura interna de las secretaras de estado(rgimen de suplencias) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

18.1 Estructura interna. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8918.2 Rgimen de suplencias 90

19 El departamento administrativo y su titular. . . . . . . . . . . . . . . . . 91

xx DERECHO ADMINISTRATNO

19.119.219.3

Antecedentes .Crtica .Organizacin interna de cada departamento .

919394

~o Reglas comunes a las unidades de la administracinpblica centralizada federal .

20.1 Enumeracin .9494

97

9696

97

989899

...-21521.6

La procuraduria general de la repblica y su titular .21.1 Antecedentes .

-21.2 Fundamentos para considerarlo como parte

J~ de la organizacin centralizada federal .~ Carcter politico, jurdico y administrativodel procurador .

21.4 Funciones administrativas del procuradory de la procuradura general de la repblica .Facultades del procurador general de la repblica .Estructura interna de la procuradura .

Jt21

22.11... 22.12

El Distrito Federal y su gobierno .

22.2-22.3_22.4

1-_22.5_22.6_22.7

22.822.9

22.10

~2222.1 Antecedentes de los distritos federales en el derecho

comparado .Antecedentes en Mxico .El Distrito Federal como entidad federativa .Personalidad Jurdica del Distrito Federal .Actual marco jurdico .Ad .. t " bl'mims racin~ ica .Las delegacjopes poiticas del Distrito Federal .Los delegados .Competencia de las delegaciones del Distrito Federal ..Competencia de la administracin pblica del DistritoFederal , '" ., " " .rganos administrativos del Distrito Federal .Funcin legislativa .

100

100101101102102103104104105

105107107

)/;23 La desconcentracin administrativa ., ..... '.'_\'.' l' .. , 10"12 1 N . I lo

23.923.1023.11

- 23.12_23.13_23.14

Autonoma tcnica y financiera .Base constitucional .Base legal ,. '" .Desconcentracin vertical ., .Desconcentracin regional .Desconcentracin horizontal .

rganos administrativos intermedios. La reformad .. t t' C~"'l~~, rL1ol""- c.e-~""',a rrums ra rva .......................................

.Jt'24- 24.1-24.2

24.324.424.5

24.6

24.724.8

Las comisiones intereecretar-ialee .Consejo de ministros .Acuerdo colectivo .Gabinete , , .Oficinas de la administracin pblica en las entidades

. federativas .La coordinacin y agrupamiento de las entidadesdel sector paraeetatal .Normas bsicas de operacin sectorial .La reforma administrativa .

112112113114114

115

115116116

CAPTULO CINCO DESCENTRALIZACiNADMINISTRATiVA 119

124124

125125126126127

127128128128129

25.425.5

25.625.725.825.9

25.10

foft'J.',"-l....ko t '-'-fo'"l:,.I.,-~~')\-.

xxii DERECHO ADMINISTRATIVO

Las empresas pblicas. Las sociedades mercantiles de estadoo empresas de participacin estatal. Las sociedadesnacionales de crdito .

25.1525.16

26.1-26.2" 26.3

26.4

26.526.6

-26.726.826.9

26.10

26.1126.12

26.1326.14

......26.1526.1626.17

26.18

26.19

26.2026.2126.22

._26.2326.24

Rgimen fiscal .Organizacin descentralizada en las entidadesfederativas y en los municipios .

Antecedentes en Mxico .Fundamentacin de las empresas de estado .El concepto de empresa pblica como gneroy cmo Institucin poltica administrativa .La nocin de empresa en derecho mexicanoy en particular en derecho mercantil .La empresa en la legislacin mexicana .La empresa pblica y sus diferencias con la empresaprivada .Caractersticas de la empresa pblica .ta empresa pblica en el derecho comparado .Diversas formas jurdicas de organizacin que puedeadoptar la empresa pblica .La sociedad mercantil de estado, empresade participacin estatal .Las sociedades mercantiles de estado .Diversos grados de participacin del estadoen las sociedades annimas y sus consecuencias .Objeto de las sociedades mercantiles de estado .Su regulacin en cuanto al funcionamientoy organizacin .Procedimiento para su creacin .G derivacin de la personalidad de estas sociedades .La administracin pblica como accionistade sociedades mercantiles .rganos de decisin y administracin de la sociedadannima de estado .Asambleas generales, concepto, clases y caracteres.Asambleas ordinarias. Asambleas extraordinarias .Consejo de administracin .Poderes y facultades de la administracin .Directores generales, gerentes generales y consejerosdelegados , "Aportacin de capital social .Las instituciones nacionales de crdito,las organizaciones auxiliares nacionales de crditoy las instituciones nacionales de seguros y fianzas .....

129

130

130130131

131

132132

132133133

134

134134

135135

135136136

136

137

137137137

137138

138

ndice general xxiii

26.25 La nacionalizacin de la banca y las sociedadesnacionales de crdito ... . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138

26.26 Sociedades mercantiles de participacin minoritariadel estado. Sociedades mercantiles de participacinestatal mayoritaria 139

- 26.26.1 Empresas de participacin estatalmayoritaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

_ 26.26.2 Empresas de participacin estatalminoritaria 140

_ 26.27 Extincin y liquidacin de los organismosdescentralizados y las empresas de participacinestatal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140

El fideicomiso pblico o fideicomiso de estado .2727.127.227.327.427.527.627.727.827.9

27.1027.1127.1227.1327.14

27.15

27.1627.1727.1827.1927.20

27.2127.2227.23

27.24

Breve nocin sobre el fideicomiso .Clasificacin de los fideicomisos .Patrimonio fiduciario, sujetos, forma .Obligaciones de los fiduciarios .Facultades del fiduciario .Derechos y obligaciones del fideicomitente .Derechos y obligaciones del fideicomisario .Extincin del fideicomiso .Las instituciones fiduciarias .El fideicomiso pblico, gubernamental o del estado .Concepto de fideicomiso pblico .Elementos del fideicomiso pblico .Regulacin legal .Bases de los fideicomisos pblicos conforme al decretode 27 de febrero de 1979 .Comits tcnicos y delegados fiduciarios especiales .

27.15.1 Comit tcnico .27.15.2 Delegados fiduciarios especiales .

Registro del fideicomiso pblico .El fideicomiso no posee personalidad jurdica propia .Los delegados fiduciarios .Delegados fiduciarios especiales .Diferencias entre 105 delegados fiduciarios normalesy los delegados fiduciarios especiales .Comit tcnico del fideicomiso .Antecedentes en el derecho estadounidense .El comit tcnico del fideicomiso en la ley bancariade 1941 .Su carcter estrictamente potestativoen 105 fideicomisos privados .

141141141142142142143143143144144144144145

145146146146146146147147

147147147

148

148

xxiv DERECHO ADMINISTRATIVO

27.25

27.26

27.2727.28

Normas que rigen al comit tcnico en el fideicomisoprivado .Normas que rigen al comit tcnico en los fideicomisospblicos .......................................Concepto de comit tcnico .Estudio comparativo entre el comit tcnicode los fideicomisos y el consejo administrativode las sociedades annimas '- .

148

148149

149

28 Control y vigilancia del estado sobre los organismosdescentralizados y empresas de participacin estatal. . . . . . . . 150

28.1

28.228.3

28.4

28.528.628.728.828.9

28.1028.11

El control, la vigilancia y la coordinacin del sectorparaestatal a partir de 1977 .Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal .Acuerdo que agrupa por Sectores a las Entidadesde la Administracin Pblica Paraestatal .Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto PblicoFederal '" .Ley General de Deuda Pblica .Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas .Ley de Informacin Estadstica y Geogrfica .Ley General de Bienes Nacionales .Ley Federal de las Entidades Paraestatalee .Decreto de fideicomiso .Acuerdos de reforma administrativa .

151151

153

153153154154155155156156

CAPTULO SEIS LAS PARTES DE LA FEDERACiN, . 159

29 Las entidades federativas, su gobierno y su administracinpblica .

29.1 Las entidades federativas .29.2 Administracin pblica de los estados

de la federacin .29.3 El rgano superior jerrquico dentro de los estados

de la federacin .29.4 Unidades administrativas que integran

la administracin pblica local .29.5 Secretara general de gobierno y su titular .29.6 El secretario general de gobierno

en las constituciones de los estados .29.7 La similitud Ylas diferencias con un secretario

de estado federal .29.8 Tesorera general del estado .

161161

163

164

165166

166

168168

ndice general XXV

29.9

29.1229.13

Facultades del titular de la tesorera generaldel estado .Oficiala mayor .Procuradura general de justicia y ministeriopblico local .Unidades administrativas de jerarqua menor .Organismos descentralizados, desconcentradosy empresas y sociedades mercantiles de las entidadesfederativas .

168169

169169

170

El municipio .3030.130.230.330.4

30.5

30.6

30.730.8

30930.1030.11

30.12

Antecedentes en Mxico .Ubicacin del municipio dentro del sistema federal .Carcter poltico administrativo .El municipio como rgano poltico administrativodentro del estado, pero sin dependenciaadministrativa del ejecutivo. Gobierno municipal .El municipio y las formas de administracinpblica .Sus caractersticas de acuerdo con el arto 115constitucional .Autonomia del municipio .Ingresos del municipio. Facultades, atribucionesy cometidos de los municipios .

30.8.1 Ingresos del municipio .30.8.2 Competencia municipal .

La legislacin municipal .Estadstica y realidad municipal en Mxico .Relaciones entre el municipio, la federacin y las entidadesfederativas .rganos del municipio. El ayuntamiento. Presidentemunicipal. Organizacin interna de la administracinmunicipal. Estructura orgnica municipal .

171171171172

173

173

173174

174174175177177

178

179

CAPTULO SIETE LAS FUNCIONES DEL ESTADO 181

31 La actividad de la administracin pblica 18331.1 Aspecto dinmico de la actividad de la administracin

pblica 18331.2 Su expansin y sectores a los que se orienta 18431.3 Actosjurdicos y operaciones materiales............. 185

xxvi DERECHO ADMINISTRATIVO

32.5

J 32.6.~

32 Distincin entre las funciones o cometidos legislativos,judiciales y administrativos .

32.1 Criterio orgnico, formal y material .32.1 .1 Poderlegislativo .32.1.2 Poder ejecutivo .32.1 .3 Poder judicial. .

32.2 Clasificacin de los actos jurdicos. Caractersticas .32.2.1 Unilateral .32.2.2 Bilateral .32.2.3 Actos colegiados .32.2.4 Actos colectivos .32.2.5 Acto unin .

32.3 Acto creador de situacin jurdica general. Leyorgnica. Ley reglamentaria. Diferencias formalesy materiales. Imperio y sancin .

32.4 Acto creador de situacin jurdica particularo concreta , .Acto condicin. Crtica .Los actos administrativos y judiciales .Caractersticas y diferenciacin .Los actos de gobierno. Los actos polticos. Los actospblicos .

32.8.1 Actos de gobierno .32.8.2 Actos polticos .32.8.3 Actos pblicos .

187187188189189189189190190190190

190

192192193193

194194194194

CAPTULO OCHO EL ACTO ADMINISTRATIVO . 197

33 Teora general del acto administrativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20033.1 Problemtica para establecer un concepto del aeto

administrativo 20033.2 Distincin entre hecho y acto jurdico. . . . . . . . . . . . . . . . 20033.3 Aspectos que abarca el acto administrativo. . . . . . . . . . . 20133.4 Caractersticas del acto administrativo 20133.5 Concepto del acto administrativo. Su explicacin 201

34 Anlisis lgico de los elementos del acto administrativo 20334.1 Los elementos constitutivos y su fundamento.

Sujeto , " .. .. . 20334.2 Concepto de autoridad. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 20334.3 La manifestacin externa de la voluntad. Objeto.

Forma ........... 20434.3.1 Manifestacin externa de la voluntad 204

34.3.234.3.3

ndice general

Objeto , , .Forma .

xxvii

204204

35 Modalidades o requisitos del acto administrativoy de sus elementos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205

35.1 Crtica a la doctrina que sostiene el motivoy la finalidad como elementos estructuralesdel acto administrativo 205

35.2 Las modalidades del acto administrativo. Motivo.Finalidad 206

35.2.1 Motivo............................... 20635.2.2 Finalidad............................. 206

35.3 Conceptos que no constituyen, ni elementos,ni requisitos del acto administrativo 207

35.3.1 El mrito, su crtica; y la oportunidadcomo principio general del actoadministrativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207

36 Requisitos constitucionales del acto administrativo .36.1 La competencia ..

~La forma escrita .

V Ji Fundamentacin .. Motivacin ..5 Principio de legalidad .

36.6 No retroactividad .

207208208208208209209

37 Efectos del acto administrativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20937.1 Distincin entre acto perfecto y acto eficaz 21037.2 El acto administrativo como creacin de derechos

personales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21037.3 Efectos frente a terceros 210

38 La falta del acto administrativo y el silenciode la administracin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211

38.1 Diversas posibilidades tericas que explicanel silencio adrninietr-ativo 211

38.2 El silencio administrativo en materia fiscal. . . . . . . . . . . 21238.3 Distincin entre silencio administrativo y derecho

de peticin 21238.4 El silencio administrativo y el ejercicio de la accin

ante el tribunal de lo contencioso administrativodel Distrito Federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213

39 Ejecucin, cumplimiento y extincin del acto administrativo. . 213

xxviii

39.139.239.339.439.539.639.739.839.9

39.1039.1139.1239.13

39.14

39.15

39.16

39.1739.18

39.19

39.20

39.21

DERECHO ADMINISTRATIVO

Ejecucin .El cumplimiento .Extincin del acto administrativo .Medios normales .Medios anormales .Revocacin administrativa .La rescisin .La prescripcin .Caducidad .El trmino y la condicin .La renuncia de derechos .Irregularidades e ineficacias del acto administrativo .Problemtica de 105 conceptos de inexistenciay nulidad en el derecho civil .La nulidad absoluta y la nulidad relativa en el CdigoCivil para el Distrito Federal .Estudio del sistema de nulidades en el derechocomparado. Crtica de la teora civilista .Irregularidades e ineficacias del acto jurdicoy de sus elementos en el derecho administrativo.Ineficacia total o parcial del acto .Nulidad de pleno derecho .Irregularidades e ineficacias en el derechoadministrativo .La irregularidad del acto administrativo en el refrendoministerial .Autoridad que debe decretar la ineficaciay, en su caso, la anulacin .Extincin por decisiones dictadas en recursosadministrativos o en procesos ante tribunalesfederales y administrativos en materia de amparo

213214214214214214215215216216216217

217

218

219

219220

220

221

221

221

40 El procedimiento administrativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22240.1 Diferencia entre proceso y pr-ocedimiento 22240.2 Proceso administrativo. Concepto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22340.3 Procedimiento administrativo. Concepto '" . . . . . . . . . . 22340.4 Procedimiento interno y externo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22340.5 Procedimiento previo y de ejecucin . . . . . . . . . . . . . . . . . 22440.6 Procedimiento de oficio y a peticin de parte. . . . . . . . . . 22440.7 Caractersticas y requisitos del procedimiento

administrativo. El procedimiento externoy las formalidades constitucionales 224

40.8 Las formalidades esenciales del procedimiento - . . . . . . . 22540.9 La notificacin Ysus efectos .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225

ndice general xxix

40.10 La Ley Federal de Procedimiento Administrativo 225

CAPTULO NUEVE CONCESiN Y SERVICIOPBLICO " 229

41 Teora general de la concesin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23141.1 Introduccin.................................... 23141.2 Variabilidad segn la postura poltica del estado 23141.3 Evolucin histrica 23241.4 Concepto de concesin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23241 .5 Naturaleza jurdica de la concesin 23241.6 Los elementos subjetivos de la concesin. . . . . . . . . . . . . 23341.7 El rgmenjurdico positivo 23341.8 Principios que rigen la concesin 23441.9 Capacidad del concesionario. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234

41.10 Limitaciones de las actividades sujetas a concesin .... 23441.11 Capacidad tcnica del concesionario. . . . . . . . . . . . . . . . . 23441 .12 Capacidad financiera. Plazo 23541.13 Derechos del concesionario 23541.14 Propedad de los bienes afectados a la explotacin

de la concesin ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23541.15 Tarifa......................................... 23641.16 Relaciones entre el concesionario y los usuarios 23641.17 Obligaciones del concesionario 23641.18 Rescate........................................ 23741.19 Derecho de reversin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23741.20 Proeedimiento para otorgar la concesin . . . . . . . . . . . . . 23741.21 El ttulo de la concesin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23841.22 Extincin de la concesin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23841.23 Cumplimiento del plazo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23841.24 Falta de objeto o materia de la concesin. . . . . . . . . . . . . 23941.25 Rescisin....................................... 23941.26 Revocacin..................................... 23941.27 Caducidad...................................... 23941.28 Rescate........................................ 23941.29 Renunca....................................... 23941.30 Quiebra o muerte del concesionario 24041.31 Concesionario....... .. . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24041.32 Concesiones de las entidades federativas

y de los municipios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24041.33 La as~gnac~?n. C?ncepto 24041.34 La asignacin mmera 24141.35 La asignacin en materia de aguas federales 241

..::--

xxx DERECHO ADMINISTRATNO

41.36 La asignacin para la explotacin de materialesy la ocupacin de terrenos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241

42 El servicio pblico 24242.1 Nociones generales 24242.2 Evolucin del servicio pblico en el derecho francs .. . . 24442.3 Anlisis de las teoras acerca del servicio pblico 245

42.3.1 Criterio subjetivo u orgnico 24542.3.2 Criterio material ; . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24642.3.3 Criterio formal 246

42.4 Concepto de servicio pblico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24742.5 Sistema de prestacin de los servicios pblicos . . . . . . . . 24742.6 Clasificacin de los servicios pblicos. . . . . . . . . . . . . . . . 24842.7 Crisis actual del concepto 25042.8 La nocin del servicio pblico en la legislacin

y jurisprudencia mexicanas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251

CAPTULO DIEZ REGLAMENTACiN ADMINISTRATIVA 255

Teora general del reglamento .4343.143.243.343.443.543.643.7

43.843.9

43.10

43.1143.12

43.13

43.14

43.15

43.16

Concepto genrico de reglamento .Los reglamentos de particulares. Su fundamento .El reglamento de autoridad. Su fundamento .Los reglamentos internos de los rganos del estado .La doctrina de los reglamentos autnomos .Los reglamentos de necesidad. Crtica .El reglamento administrativo. Concepto. Requisitostericos y formales .Diferencias entre el reglamento y la ley .Finalidad del reglamento .Facultad reglamentaria del presidentede la repblica .Derecho comparado .Proliferacin de reglamentos emitidos por otrasautoridades .Reglamentos, facultad del presidente de la repblicapara expedirlos .Jurisprudencia de la Suprema Corte de Justiciade la Nacin .Reglamentos administrativos. Naturalezaque deben tener .Reglamentacin de las leyes .

257257257258258259259

260261261

262262

262

263

263

264264

-ndice general xxxi

44 Decretos, circulares y acuerdos administrativos 26544.1 Decreto. Concepto 26544.2 Diferencias entre ley y decreto 26544.3 Decretos legislativos 26644.4 Decretosjudiciales............................... 26644.5 Decretos administrativos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26644.6 Decretos del ejecutivo 26644.7 Circulares. Concepto 26744.8 Principios que rigen esta materia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26844.9 Efectos de la circular . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268

44.10 Acuerdo. Significado semntico. Diversos conceptos. . . . 268

45 Permisos, licencias y autorizaciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26945.1 Actos de aprobacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26945.2 Autorizaciones, permisos y licencias 270

45.2.1 Autorizacin.......................... 27045.2.2 Permisos 27045.2.3 Licencias............................. 270

45.3 Diferencias con la concesin 27045.4 Rgimenjurdico................................ 271

CAPTULO ONCE DISCRECIONAL/DAD Y COACCiNADMINISTRATIVAS . 273

46 Facultad discrecional y acto discrecional. Facultad regladay acto reglado. Delegacin de facultades 275

46.1 La facultad discrecional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27546.2 Facultad vinculada o reglada y acto reglado 27646.3 Clasificacin de las facultades discrecionales 27646.4 La facultad discrecional libre 27646.5 La facultad discrecional obligatoria 27746.6 Facultad discrecional tcnica 277/~Discrecionalidad y arbitrariedad 278

V 6.8 Lmites a la facultad discrecional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278. La facultad discrecional y las garantas individuales . . . 279

46.10 Conveniencia de otorgar facultades discrecionales ..... 28046.11 Delegacin y avocacin de facultades. . . . . . . . . . . . . . . . 280

47 Derecho de Jas Infracciones administrativas. . . . . . . . . . . . . . . . 28247.1 Crtica a la denominacin de derecho penal

administrativo 28347.2 Delitos previstos en leyes administrativas. . . . . . . . . . . . 283

xxxii DERECHO ADMINISTRATIVO

47.347.447.5

47.647.7

47.847.9

47.10

Infracciones administrativas .Poder sancionador de la administracin pblica .Diferencias entre el procedimiento para averiguary perseguir los delitos y el de las infracciones .Procedimiento de la infraccin administrativa .Naturaleza de las sanciones que se aplicana las infracciones administrativas .Infracciones procesales y su sancin .Diferencias entre la metodologia del derecho penaly la del derecho de las infracciones administrativas.Necesidad de la autonoma de esta rama del derecho ...Crtica al sistema y propuesta de reformas. Justiciaigualitaria .

285285

286287

287288

288

289

PRLOGO

Las obras Derecho administrativo, primer y segundo cursos, 'lue sepublican debido a la autora de Rafael 1. Martnez Morales, y que ahoraprologo desarrollan los programas de estudios de la materia, que laFacultad de Derecho de la Universidad Nacional Autnoma de Mxicopublic en 1986, para la formacin de licenciatura. El autor adopta parala exposicin de sus obras, una sistemtica que parte de la tradicinadministrati vista francesa, la cual en la primera brillante etapa de suhistoria, la llenaron las figuras de Maurice Hauriou y Leon Duguit,con su discpulo Gaston Jeze, y despus, en el hundimiento de losdogmas duguitianos, los grandes nombres: De Laubadro, Rivero,Vedel, Waline, en su segunda proyeccin histrica. Recoge tambin elautor de estas obras, el bagaje de la doctrina espaola (Olivn, RoyoVillanova, Villar Palas, Garca de Enterra, etc.), y finalmentearriba a las concepciones mexicanas (Lares, Fraga, Serra Rojas, etc.),ya que ste es el itinerario terico que ha seguido la conformacin denuestro actual orden jurdico en materia administrativa. Desde lu~go,Martnez Morales se vio en la necesidad de introducir ciertos cambiosentre el orden adoptado por los programas y la organizacin de sumaterial, y lo hizo de forma armoniosa; son ejemplos de lo anterior lospuntos referidos a las funciones del estado y la funcin pblica. Estehecho, aunado al manejo de una metodologa eminentemente pedag-gica las convierte en valiosos textos para el proceso enseanza apren-dizaje de la asignatura, ya que provee un extenso repertorio desoluciones.

xxxiv DERECHO ADMINISTRATIVO

A lo largo de los dos libros, se incorporan conceptos doctrinarios yaspectos de derecho positivo sumamente actualizados, los cuales seestudian con un novedoso abordamiento, configurado por la nuevaadministracin. Es de sealarse la labor de sntesis que les confiere unagran plenitud de tratamiento de la materia, no obstante que cada temaes considerado exhaustivamente. Adems, la sencillez expositiva adop-tada en los mismos se traduce en una extraordinaria facilidad de com-prensin de algunas cuestiones de por s sumamente complejas, entreellas se puede mencionar el anlisis del acto administrativo, expuestocon enorme vitalidad, y que en algunos tratadistas nubla los demspuntos.

Por otro lado, encontramos remisiones a puntos jurdicos conexos alque se trata y a figuras de derecho comparado. Como apndice impor-tante de cada tema, se incluye una rica y oportuna bibliografia, quehabr de ayudar al estudioso a profundizar en la cuestionjuridica de suinters.

En la obra mencionada se tratan los puntos fundamentales siguientes:

1 Base terica del derecho administrativo;2 Nociones relativas al estado y su carcter jurdico;3 Administracin pblica en cuanto organizacin estatal;4 Acto administrativo;5 Concesin y servicio pblico;6 Reglamento y figuras afines;7 Facultades de la autoridad;8 Infracciones administrativas;9 Dispersin legislativa;

10 Economa y orden jurdico;11 Patrimonio estatal y derecho financiero;12 Contratos pblicos;13 Poltica y polica administrativas;14 Poblacin, salubridad y ecologa;15 Inters y orden pblicos;16 Proteccin al dbil, propiedad intelectual, energticos, turismo y

fuerzas armadas;17" Funcin 'pblica, y18 Justicia administrativa.

Al prologar esta obra, que contiene grandes inquietudes tericas yprcticas, damos la bienvenida a su autor,joven brillante en la ctedra,y estimo que seguir captando la experiencia diaria e incluir en susfuturas ediciones los frutos de su hacer docente; pero sobre todo, como

Prlogo xxxv

dice el Anuario de 1986 en la presentacin del mismo por el licenciadoJaime Torres Bodet, "Servidumbre y grandeza del abogado": llevar alrespeto de la justicia, la realidad de la democracia y la humanidad de lainteligencia aunados la libertad ylos principios del derecho administra-tivo, que permitir a la administracin cumplir plenamente, como diceProsper Wefl, su misin de inters general.

JORGE OLIVERA TOROMinistro jubilado

Suprema Corte de Justicia de la Nacin

PREFACIO

En 1971, empezamos a impartir la asignatura de derecho administrativoen la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autnoma deMxico; desde entonces a la fecha, y de manera ininterrumpida, hemostenido el privilegio de abordar los temas de esta vasta disciplina jurdicafrente a grupos de alumnos que, con ms seriedad e inters de lo que sepiensa a veces, asisten a las aulas.

Desde el primer da de clases, fue evidente la grave situacin provo-cada por la falta de libros de texto que se apegarn al programa oficialde la materia, programa que, por otro lado, ha sufrido mltiples modifi-caciones a lo largo de los aos de nuestro ejercicio docente. Dichasituacin resulta especialmente alarmante los cursos tres y cuatro. Fueesta carencia la que nos llev a pensar en preparar un instrumentodidctico que auxiliar a los estudiantes, el cual les permitiera tener a manola informacin pertinente, sin necesidad de recurrir a estar tomando notasque, por lo general, son de muy dudosa veracidad y, adems, provocan unaconstante distraccin tanto a la clase que da el profesor como al tratamientode ejemplos y dudas, en la que la participacin de los alumnos resultainsustituible para el mejor aprovechamiento de la ctedra.

Lo anterior quiere decir que estos crzrsos de derecho administrativo,estn dirigidos primordialmente a los estudiantes de la carrera delicenciado en derecho; desde luego, si resultasen de utilidad al profesio-nal o al especialista, enhorabuena, habrn rebasado su objetivo original.

Los conocimientos que se vierten en estos volmenes, se los debo, enlo que tengan de valioso, a la Universidad Nacional Autnoma de Mxico,

arto (s)

BANRURAL

cap. (s)

cfr.

Col.

comp. (s)

Conasupo

cccrd. (s)

CPEUM

dir. (s)

DO

ed. (s)

etal.

FICART

fig. (s)

FIRA

FONATUR

frac. (5)

ABREVIATURASY SIGLAS

artculo, artculos

Banco Nacional de Crdito Rural, S. N. C.captulo, captulosconfrontar con, confrntese con

Coleccin

compilador, compiladores; compilado por

Compaa Nacional de Subsistencias Popularescoordinador, coordinadores; coordinado por

Constitucin Politica de los Estados Unidos Mexicanos"director, directores; dirigido porDiario Oficial de la Federacin

edicin; editor, editores; editado poret alii: y otros, y colaboradoresFideicomiso para Crditos en reas de Riego y de Temporalfigura, figurasFondo de Garanta y Fomento para la Agricultura, Ganadera

y Avicultura

Fondo Nacional de Fomento al Turismofraccin, fracciones

* [N. del E.: Hemos usado la letra inclinada (cursiva, bastardilla o itlica), para transcribir eltexto y nombrar, ya sea por su ttulo o por su sigla o abreviatura, los cdigos, leyes y reglamentosvigentes de los Estados Unidos Mexicanos.]

xlii DERECHO ADMINISTRATIVO

trago (s)

inc. (s)

ind.

INFONAVIT

infra

ISSEM y M

ISSSTE

loe. cit.

N. del E.

nm. (5)

OEA

op. cit.

p., pp.

prr. (5),

prgt. (s)

reimp.

rev.

S. A. de C. V.

S. N.C.

5.,55.

s. d.

seco (s)

supra

t. (s)

tit. (s)

trad. (s)

UNAM

vol. (s)

fragmento, fragmentosinciso, incisos

indito: no editado, no impreso, no publicadoInstituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los

Trabajadores

adelante, abajo, despus [adverbio que remite a un contenidoanotado posteriormente]

Instituto de Seguridad Social del Estado de Mxicoy Municipios

Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de losTrabajadores del Estado

loco citato: en el lugar citado

Nata del Editornmero, nmeros, numeral, numeralesOrganizacin de los Estados Americanosopus citato: obra citada

pgina, pginasprrafo, prrafos

pargrafo, pargrafosreimpresin, reimpreso por

revisado porSociedad Annima de Capital VariableSociedad Nacional de Crditosiguiente, siguientessin data: sin fecha; sin dato, de casa editora o de lugar

de publicacin

seccin, seccionesatrs, arriba, antes [adverbio que remite a un contenido

anotado anteriormente]

tomo, tomostitulo, ttulostraductor, traductores; traducido de, traducido porUniversidad Nacional Autnoma de Mxicovolumen, volmenes

DERECHOADMINISTRATIVO

ter. y 20. Cursos

CAPTULOUNO

NOCIONES PREVIAS

SUMARIO

1 CIENCIA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO1.1 Evolucin histrica1.2 Objeto de conocimiento1.3 Concepto1.4 Tcnica del derecho administrativo1.5 Metodologa y sistematizacin del derecho administrativo

2 CONCEPTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO2.1 Concepto de derecho2.2 Diversos criterios tericos que explican el concepto

de derecho administrativo2.3 Concepto amplio y estricto del derecho administrativo2.4 Concepto restringido y formal del derecho administrativo2:5 Derecho pblico y derecho privado2.6 Especificaciones del derecho pblico2.7 Especificaciones del derecho privado2.8 Opiniones sobre la privatizacin del derecho pblico

y la publificacin del derecho privado

3 RAMAS ESPECIALIZADAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO3.1 La ciencia del derecho administrativo y las ramas

especializadas que tienden hacia su autonoma3.2 Enumeracin de los diversos derechos que sin dejar

de ser administrativos han adquirido autonoma3.3 Relaciones de la ciencia del derecho administrativo

con otras ramas del derecho y con otras ciencias3.3.1 Relaciones con otras ramas del derecho3.3.2 Relaciones con ciencias no jurdicas

4 FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO4.1 Explicacin de los vocablos fuentes del conocimiento

jurdico y del derecho4.2 Fuentes del derecho. Creacin y supletoriedad4.3 Fuentes del derecho administrativo

5 CODIFICACiN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO5.1 Concepto de codificacin

5.1.1 Multiplicidad de las disposiciones jurdicoadministrativas

5.1.2 Mutabilidad del derecho administrativo5.1.3 Falta de orden en la legislacin administrativa5.1.4 La codificacin es contraria a los principios

del derecho pblico, del que forma parteel derecho administrativo

5.1.5 El derecho administrativo carece de madurezpara la codificacin, o sta es imposible debidoa que tal disciplina posee perfiles muy propiosy distintos a las otras ramas del derechoque s son codificables

5.2 Codificacin parcial por matera5.3 Sistema seguido por nuestro pas5.4 Codificacin local en las entidades federativas

OBJETIVOS

El alumno contar con elementos para:

Definir la ciencia del derecho administrativo Distinguir entre derecho pblico y derecho privado Proponer un concepto del derecho administrativo Conocer las ramas y relaciones del derecho administrativo Diferenciar las diversas fuentes del derecho administrativo Opinar acerca de la codificacin administrativa Citar ejemplos de cdigos administrativos.

1 CIENCIA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

1.1 Evolucin histrica

Si bien el fenmeno de la administracin pblica surge en las primeras socieda-des polticas, el derecho administrativo como conjunto de normas o comodisciplina que estudia a stas, es relativamente nuevo.

Sera prolijo sealar los antecedentes histricos del derecho administrativo,adems, ello es materia de otros textos y no de nuestro curso. Sin embargo, parasituarnos en el tiempo resulta conveniente indicar algunos datos: los clsicosdel pensamiento poltico de los siglos XVII y XVIII sientan las premisas de losfuturos estudios; la escuela francesa (siglo XIX), cuyos principales exponentesson Maurice Hauriou, Lean Duguit, Gastan Jeze; Posada, en Espaa; yTeodosio Lares (mediados del XIX) y Gabino Fraga (1934) en Mxico.

Al referirnos a esta disciplina podamos afirmar que estamos en presenciade una rama nueva del derecho, cuya breve evolucin ha ido pareja al crecimien-to de las estructuras del poder ejecutivo y al incremento de la actividad de ste,y que ha acompaado al poder pblico en su trnsito desde el estado po licia alestado social de derecho y en el resurgimiento del liberalismo al finalizar el sigloXX, con matices an por definir.

1.2 Objeto de conocimiento

Durante largo tiempo, se consider que el derecho administrativo tena porobjeto regular la estructura del poder ejecutivo, y que la actividad de ese podery los organismos que lo integran era materia de la ciencia de la administracinpblica. En torno a esta idea y sustentando una opinin contraria, escribieronOrlando, Meucci, Meyer, Gerber, etctera.

La ciencia del derecho administrativo tiene por objeto el estudio de lasreglas jurdicas relacionadas con la accin administrativa del estado; el estudiode la regulacin normativa de los entes del poder ejecutivo y sus relaciones. Enotras palabras, su objeto de conocimiento lo constituyen los fenmenos jurdicos

4 DERECHO ADMINISTRATIVO

(leyes, reglamentos, actos, contratos, resoluciones, etc.) relacionados con laestructura y actividad del poder ejecutivo (federal, local -provincial o esta-dual- o municipal).

1.3 Concepto

La ciencia del derecho administrativo es el estudio y conocimiento metodolgicorelativos al anlisis de los cuerpos normativos que estructuran al poder ejecu-tivo, o administracin pblica, y que regulan sus actos.

1.4 Tcnica del derecho administrativo

La existencia de una tcnica especfica del derecho administrativo ha sido pocoestudiada en la doctrina. Refirese a los instrumentos, as como al modo omanera de generar y ejecutar las reglas de derecho administrativo.

Consideremos un poco exagerado hablar de tcnica del derecho administra-tivo, pues llegados a ese extremo habria que hablar de esttica, gramtica,axiologa, historia, epistemologa, etc., del derecho administrativo.

1.5 Metodologa y sistematizacin del derecho administrativo

Todo mtodo de conocimiento es adecuado cuando conduce a entender el objetode estudio; cualquier mtodo cientfico implica una sistematizacin, la cual seracertada en la medida que nos conduzca a la cognicin de la materia investigada.

Opinamos que el estudio del derecho administrativo en abstracto ha dearrancar de las ideas generales, es decir, de una teora general, para llegar aexplicar las cuestiones concretas (parte especial); o sea, aplicar el mtododeductivo. Al lado de esto, es vlido indicar que la subsuncin de las normasjurdicas administrativas ha de iniciarse a partir del caso concreto, para buscarla regla aplicable y escalando la jerarqua de ordenamientos se llega hasta laley y el artculo constitucional, correspondientes. Esto no excluye la eventualutilizacin de otros mtodos, como el experimental, el dialctico o el histrico,lo cual depender fundamentalmente del caso o la figura por resolver o estudiar.

La necesidad de adoptar un sistema y la de conceptuar son claras, ya que,y lo ha dicho Boquera Olivero

Renunciar a un sistema que nos permita analizar, relacionar e integrar las normasjurdicas equivale a renunciar al conocimiento cientfico del derecho.

Por otra parte, existen autores que, a partir de ciertos conceptos (ordenpblico y polica administrativa), desarrollan el estudio de la parte especial delderecho administrativo.

Habremos de seguir en la exposicin de estos cursos puntualmente losprogramas oficiales de la materia, vigentes en la Facultad de Derecho de laUniversidad Nacional Autnoma de Mxico; programas que implican tambincierta metodologa y cierta sistematizacin del conocimiento jurdico. Nos abs-

Nociones previas 5

tenemos de hacer comentarios a ese sistema, por no estar ello contemplado enlos objetivos de estos textos.

BIBLIOGRAFA DEL TEMA

BIEL.':lA, Rafael, Derecho ndnuuietratino, t. I, 6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964.BOQUERA OLIVER, Jos Mara, Derecho odminietrauvo, vol. 1, 3a. ed., Instituto de

Estudios de Administracin Local, Madrid, 1979.

HAURIOU, Maurice, Obra escogida, Instituto de Estudios Administrativos, Col. Clsicosde la Administracin, serie A, nm. 2, Madrid, 1976.

MEYER, J., La administracin y la organizacin administrcuina, 2a. ed., La EspaaModerna, Madrid, s. d.

ORLANDO, V. E., Principios de derecho udniinietratiuo, Instituto Nacional de Administr-a-cin Pblica, Col. Clsicos de la Administracin, serie A, nm. 5, Madrid, 1978.

SILVA CIMMA, Enrique, Derecho administrativo chilenoy comparado, t. 1,2a. ed., Jurdicade Chile. Santiago. 1962.

2 CONCEPTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

2.1 Concepto de derecho

Conceptuar el derecho plantea una problemtica de carcter filosfico muycompleja, de la cual se han ocupado innumerables tericos sin que hayan podidollegar a la unanimidad en lo referente a qu comprende el trmino. Lo que s esinnegable, es que su desarrollo como polmica resulta relativamente reciente,pues se remonta a los orgenes del estado moderno, en que el principio de sobe-rana es trasladado del monarca a la generalidad, es decir, al conjunto de in-dividuos que conforman a toda la sociedad, a quienes coloca en un plano deigualdad ante la ley, sin importar la posicin econmica o social que guardandentro de aquella.

Hay quienes sostienen que cualquier sistema de normas de conductadirigidas a los individuos de una poblacin dada, garantizado por el uso de lafuerza para el caso de resistencia o incumplimiento, representa ya un sistemade derecho, posiblemente en razn de que este arquetipo lo encontramos desdelas primeras formas humanas de organizacin.

Nuestra opinin, diametralmente opuesta a la anterior, sostiene que elderecho, como lo conocemos en la actualidad, y para su aceptacin, observa unrequisito sine qua non: la igualdad de los hombres a quienes est dirigido;circunstancia que histricamente aparece con el fin de los sistemas que resguar-dan a los privilegios de unos pocos (Revolucin francesa).

Esta idea, bosquejada por los contractualistas (Hobbes, Locke y Rous-seau), adquiere con Kant una inmejorable claridad al sostener que la coaccinejercida por el sistema de derecho debe ser "general, recproca e igual", de talsuerte que este pensador, introduce el gnesis de nuestra moderna tradicinlegal, ya que preconiza la total autonoma de la organizacin jurdica frente a


los intereses econmicos particulares y la actuacin poltica discrecional yespontnea de los individuos o ambos.

No pretendiendo profundizar acerca del tema, sino ms bien puntualizarsu complejidad, debemos, para los efectos del curso, adoptar un concepto quedelimite una categora esencial para proseguir nuestro estudio.

A dicho efecto, entendemos por derecho al sistema de normas de conductadirigidas, por igual, a los individuos de una sociedad, con el fin de establecer lasbases de su convivencia, mediante la imposicin de obligaciones y el otorgamien-to de facultades (derechos) tanto entre s y como con respecto al estado, y fijandosanciones para el incumplimiento de las obligaciones, las cuales pueden serimpuestas aun en contra de la voluntad de a quien obliga.

Para Hans Kelsen, el derecho "es un orden coactivo, ...mtodo especficoque pennite inducir a los hombres a conducirse de una manera determinada".

2.2 Diversos criterios tericos que explican el conceptode derecho administrativo

Segn Villar Palas, existen ms de 90 conceptos de derecho administrativo,provenientes de otros tantos autores; este dato ilustra lo difcil que resultadeterminar los criterios que permitan conceptuarlo, as como elegir algunadefinicin o algn concepto que sean los mejores para la comprensin del tema.

Los autores lvarez-Gendn, Boquera Oliver y Olivera Toro, entreotros, realizan una sistematizacin de los criterios tericos que determinan elconcepto de nuestra disciplina, los cuales, ya resumidos, son los siguientes:

a) Criterio orgnico: hace hincapi en los entes administrativos;b) Corriente que lo considera como conjunto de leyes administrativas;e) Criterio de la actividad administrativa;d) Teora de la funcin administrativa como nota determinante (Fraga);e) Corriente que atiende a las relaciones del poder ejecutivo con otros entes

pblicos y con los particulares;f) Criterio del servicio pblico (Dugut, Rolland, Jeze);g) Criterio teleolgico. Insiste en los fines de inters general de la admnis-

tracin (Gascn y Mario, Manuel Colmeiro, Teodosio Lares);h) Sistema de principios jurdicos, yi) El criterio que pone la nota esencial en los medios de defensa con que cuenta

el partcular frente a la autoridad administrativa.

2.3 Concepto amplio y estricto del derecho administrativoEn este apartado se aspira a proporcionar un concepto de nuestra disciplina,en el cual se contengan todas las notas importantes p~opias de ella y lasdiferenciadoras en relacin con las otras ramas jurdicas. Esta, desde luego, esuna aspiracin ambiciosa, pues todas las opiniones respecto del punto sonvlida", "egn las razonamientos de sus aul:\ye;.

Es oportuno aclarar con Boquera que:

Nociones previas 7

No debe confundirse el concepto de derecho administrativo con la definicin delderecho administrativo. sta pretende expresar el contenido de la disciplinajurdi-ca; aquel servir de punto de partida para conseguir un sistema cientfico.

Citamos como representativos de una amplia produccin cientfica ennuestra disciplina, los conceptos de derecho administrativo siguientes:

Parte del derecho pblico que regula la estructura y funcionamiento de la adminis-traciny el ejercicio de la funcin administrativa.

Enrique Sayagus Laso

Rama del derecho pblico que regula la actividad del Estado que se realiza en formade funcin administrativa.

Gabino Fraga

Rama del derecho pblico que estudia el ejercicio de la funcin administrativa y laproteccin judicial existente contra sta.

Agustn Gordillo

Por nuestra parte, resumirnos diciendo que derecho administrativo eS elconjunto de reglas-juridicas relativas a la accin adiiinistrativa del estado,Jaestructura de los entes del poder ejecutivo y sus relaciones.- - - . ------- -- --.- Cabe indicar las caractersticas que la doctrina lena atribuido al derechoadministrativo: rama jurdica interna del derecho pblico, generalmente nocodificada, escrita, en evolucin y de una enorme extensin y variedad deasuntos.

1f2.4 Concepto restringido y formal del derecho administrativoComo conceptos formales y restringidos, se pretende encuadrar a aquellos queresulten insuficientes por omitir algn aspecto regulado dentro del derechoadministrativo; este encuadramiento es totalmente subjetivo y lo hacemosnicamente para seguir al programa. AS, tenemos:

El derecho administrativo es el derecho que determina la organizacin, poderes ydeberes de la autoridad administrativa.

IvorJennings

Es el conjunto de reglas que determinan en qu condiciones los entes administrati-vos adquieren derechos e imponen obligaciones a los administrados, mediante laaccin de sus agentes en inters de la satisfaccin de las necesidades pblicas.

Marcel Waline

2.5 Derecho pblico y derecho privado

La idea de dividir al derecho, en pblico y privado se remonta a los romanos,quienes as distinguieron entre la normatividad dirigida a conservar "la cosaromana" y la referida a la utilidad de cada persona, considerada sta enparticular e independiente del cuerpo social.

Muy posteriormente, Kant retoma la idea y la incorpora a su sistemticadel derecho, idea que ha evolucionado desde entonces muy tenuemente hasta


nuestros das, ya que definimos al derecho pblico como el sistema normativoque regula la actu~D del estado en su accionar soberano y determina Ia~

.relaciones e intereses que privan con sus gobernados, mediante la creacin delos rganos y procedimientos pertinentes.

Y, por derecho privado.)_ entendemos al sistema normativo que re~a lasrelaciones jurdicas entre los ~articulareSd!!~s-se-encu~n plano-delgualdad ante la ley~

2.6 Especificaciones del derecho pblico

En cuanto al sistema, comprende de forma jerarquizada las disposicionesconstitutivas del estado, as como las que lo organizan y facultan para interveniren una diversidad de aspectos de la vida social, como los servicios pblicos, laimparticin de justicia, la seguridad nacional, la rectora econmica y la recep-cin, el manejo y la aplicacin de las contribuciones obtenidas de los particularespara sufragar los gastos comunes.

La doctrina ha sostenido, tradicionalmente, que las siguientes son ramasdel derecho pblico: el derecho constitucional, el administrativo, el internacionalpblico, el penal y el procesal.

2.7 Especificaciones del derecho privado

Para Kant, el derecho privado es esencialmente el derecho de la propiedad, yaque a sta se le considera el elemento en el que se basa la formacin del estadoy derecho modernos.

Este derecho, de y para los propietarios, tiene en el contrato su expresinms acabada, en virtud del cual, ellos se relacionan voluntariamente. En dicharelacin siempre destaca un contenido econmico.

Esta proposicin, que en la actualidad nos parece tan obvia, ni remotamentelo era antes de Kant, quien, avanzando todava ms, sostiene que todos loshombres somos propietarios, aun cuando no poseamos nada, ya que estamos enla posibilidad legal de serlo. Asimismo, resuelve el problema que se planteabaal pensar que la propiedad consista en una relacin entre el individuo y la cosaen s, lo que implicaba necesariamente su posesin fsica y que el lugar dondeestuviera el objeto requera la presencia del propietario.

Kant afirm que el concepto de la propiedad establece no slo una relacincon el objeto sino tambin, y de manera fundamental, con los dems propieta-rios, quienes estn obligados recprocamente a respetar tal derecho. Con esto,desencadena al individuo de la cosa, al otorgarle el pleno reconocimiento sociala su calidad de dueo y avalando su derecho por el estado, este ltimo en elcarcter de propietario originario de todo.

Ahora bien, las normas que integran al sistema de derecho privado hansido, a su vez divididas, y constituyen las disciplinas jurdicas especiales, lascuales son identificadas en nuestros das como dlllll~'n\) "',,"\, "ffi"ycan'l.'\ e ',,\.eT-nacional privado.

Nociones previas 9

2.8 Opiniones sobre la privatizacin del derecho pblicoy la publificacin del derecho privado

En el terreno de los hechos, la sistemtica propuesta por Kant al distinguirentre derecho pblico y privado no ha sido muy respetada, ya que de acuerdocon lascircunstancias imperantes, aquellas normas que enun momento dado estabanincluidas en algn cuerpo legal considerado de derecho privado han pasado a ocuparun lugar dentro de las de derecho pblico, conforme se iba acentuando la interven-cin estatal en algunos aspectos de la vida socioeconmica.

Esta irrupcin del estado, ha sido origen de mltiples discusiones acerca dela naturaleza jurdica de dichas normas que de forma poco usual, y por disposi-cin de la ley, pasan a ser tuteladas por el estado de manera directa.

En nuestro pas, existen marcados ejemplos de este fenmeno, como sucedecon la legislacin mercantil, en virtud del inters del estado por la actividadfinanciera, las inversiones extranjeras, la proteccin al consumidor, la minera o,como acontece con las regulaciones que norman lo relativo a la ecologa, etctera.

De lo que no encontramos antecedentes reales en nuestro pas es delfenmeno inverso, es decir, de la privatizacin del derecho pblico, consistenteen que alguna norma ubicada dentro del cuerpo del derecho pblico pase al delderecho privado, sin embargo, la posibilidad no est descartada, principalmenteante el auge del neoliberalismo (pinsese en la comercializacin del ejido, apartir de 1992).

Finalmente, es unnime la opinin de que la divisin entre derecho pblicoy derecho privado, no soporta el rigor del anlisis cientfico jurdico y que lamisma obedece a razones de tipo prctico y didctico, ya que, en ltimainstancia, toda disposicin legislativa emana de la voluntad estatal y, por ende,debe considerarse como de origen pblico. Argumento que es vlido a prop-sito del llamado derecho social, que, como tercer grupo de ramas jurdicas, hahecho su aparicin en tiempos ms o menos recientes.


LVAREZ-GENDN, Sabino, Tratado general de derecho adniinisratino, t. 1,Bosch, Barce-lona, 1958.

BOQUERA OLIVER, Jos Mara, Derecho adminietrcuioo, vol. J, 3a. ed., Instituto deEstudios de Administracin Local, Madrid, 1979.

CLARKE AoAMS, John, El derecho admnietraunc norteamericano, Eudeba, Buenos Aires,1964.

DWORKIN, Ronald M., Es el derecho un sistema. de reglas?, Universidad NacionalAutnoma de Mxico, Col. Cuadernos de Crtica, nm. 6, Mxico, 1978.

ESCRICIIE, Joaqun, Diccionario razonado de legislacin y jurisprudencia; Crdenas,Mxico, 1979.

GARCA MYNEZ, Eduardo, Introduccin al estudio del derecho, 47a. ed., Porra, Mxico, 1995.GoRDlLUJ, Agustn, Tratarlo (~ derecho administrativo, t. 1, Macchi, Buenos Aires, 1977.

KANT, Immanuel, Principios metafiecoe de la.doctrina.del derecho, Universidad NacionalAutnoma de Mxico, Col. Nuestros Clsicos, nm. 33, Mxico, 1978.


KELSEN, Hans, Teora pura del derecho, lOa. ed., Eudeba, Buenos Aires, 1971.

OLIVERA ToRO, Jorge, MaJmal de derecho administrativo, 5a. ed., Porra, Mxico, 1988.PEREZNIETO CASTRO, Leonel, Introduccin al estudio del derecho, 3a. ed., Harla, Mxico,

1995.

VILLAR PAl..Af,, Jos Luis, Curso de derecho adminietnuino, t. 1, 2a. ed., Universidad deMadrid, Facultad de Derecho, Madrid, 1972.

3 RAMAS ESPECIALIZADAS DEL DERECHOADMINISTRATIVO

3.1 La ciencia del derecho administrativo y las ramasespecializadas que tienden hacia su autonoma

Caracterstica de la vida actual es la hiperespecializacin de las ciencias, latcnica y de todo conocimiento y estudio, como lo vemos que ocurre en la me-dicina, la ingeniera, la administracin, etc. A esta tendencia tampoco escapa elderecho administrativo, en el que los tericos y litigantes pretenden reinvindicarla autonoma de cada uno de los aspectos por l regulados.

As, se habla de derecho educativo, derecho migratorio, derecho pesquero,derecho aduanero, derecho sanitario, derecho burocrtico, derecho minero, derechourbanstico, derecho energtico, derecho ecolgico, etc., cuyas denominacionesindican qu actividad regula cada rama.

3.2 Enumeracin de los diversos derechos que sin dejarde ser administrativos han adquirido autonoma

En su momento, hemos dicho que el derecho, como ciencia y como conjunto denormas, es uno solo y que por razones de su estudio y descripcin es que se hadividido, divisin que siempre ser controvertible y que nunca alcanzar unaaceptacin universal.

Se considera, y no de manera unnime, que las siguientes ramas del derechose desprendieron del administrativo, y adems que las mismas han alcanzadosu autonoma cientfica y acadmica:

a) Derecho financiero;b) Derecho fiscal (rama del anterior);c) Derecho agrario;d) Derecho municipal, ye) Derecho militar.

~.3

3.3.1

Relaciones de la ciencia del derecho administrativocon otras ramas del derecho y con otras ciencias

RELACIONES CON OTRAS RAMAS DEL DERECHO

E.te tipo de relaciones pueden ser de l5Up\etoriedan P"~'"0 a\gunas

Nociones previas 11

a) Derecho constitucional. La constitucin politica es la ley suprema, ellaestructura la base de los entes pblicos y establece las reglas en materiade derechos humanos, reglas que habrn de ser acatadas y respetadas enla actuacin de la administracin pblica; adems, la constitucin contieneotras normas relativas a cuestiones administrativas. Alguien ha dicho queel administrativo es derecho constitucional aplicado, de ah la importanciade estas relaciones;

b) Derecho civil. El estado en el cdigo civil, reconoce los principios genera-les de derecho y establece algunas otras regulaciones que son aplicables adiversas ramas jurdicas. Por otro lado, la administracin pblica utilizafiguras del derecho civil, como la donacin, los legados, las asociaciones,etctera;

c) Derecho mercantil. Ciertas figuras de esta disciplina tienen un usointensivo por parte de los rganos estatales: las sociedades, 105 contratos,etc. Adems, el estado efecta intensas operaciones de carcter comercial;

d) Derecho procesal. Esta rama presenta una fundamental relacin desupletoriedad para los procedimientos de produccin y ejecucin del actoadministrativo, as como para la impugnacin de ste, en su caso;

e) Derecho internacional pblico. El poder ejecutivo es el que origina yaplica (casi siempre) los tratados y convenios internacionales; y, adems,define y expresa la poltica exterior;

tJ Derecho internacionalprivado. La solucin de los conflictos de leyes seefecta, por lo general, mediante actos de la administracin pblica;

g) Derecho penal. Un ente de la administracin pblica es titular de laaccin penal y el sistema penitenciario es manejado por ella misma, de ahlas relaciones con esta rama jurdica, y

h) Derecho del trabajo. En Mxico, los conflictos laborales en primerainstancia, se ventilan ante rganos administrativos (juntas de conciliaciny arbitraje). El estado, segn veremos en el segundo curso (curso IV delplan de 1993), mantiene vitales relaciones con sus trabajadores.

3.3.2 RELACIONES CON CIENCIAS NO JURDICAS

Las relaciones del derecho administrativo con disciplinas nojurdicas son de dosgrandes reas:

a) Con aquellas ramas del conocimiento humano (cientfico o tcnico), que looriginan, nutren o auxilian, por ejemplo:

administracin; economa; historia; poltica, y sociologa.

b) Con campos del conocimiento o quehacer humanos que son precisamentela materia regulada por el derecho administrativo. En mayor o menor


medida, casi toda actividad de la sociedad est contemplada por las reglasdel derecho, as tenemos:

administracin; agricultura; comercio exterior; contabilidad; ecologa; economa; informtica; ingeniera; medicina, y mercado de valores.


LVAREZ-GENDN, Sabino, Tratado general de derecho adminietrruino, t. 1, Bosch, Barce-lona, 1958.

BIELSA, Rafael, Derecho adminietratioo, t. 1, 6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964.

GARRIDOFALLA, Fernando, Tratado de derecho adminietratiuo, vol. J, 7a. ed., la. reimp.,Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1980.

MARTN MATEO, Ramn, Manual de derecho adminietrcuino, 4a. ed., Comercial Malvar,Madrid, 1979.

RoYO VILLANOVA, Antonio, Elementos de derecho administrotiuo, lOa. ed., ImprentaCastellana, Valladolid. 1927.

VILLAR PALAs, Jos Luis, Curso de derecho administrativo, t. 1, 2a. ed., Universidad deMadrid. Facultad de Derecho. Madrid. 1972.

4 FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

4.1 Explicacin de los vocablos fuentes del conocimientojurdico y del derecho

En la teora general del derecho (introduccin al estudio del derecho), usual-mente se estudian tres tipos de fuentes: formales, reales e histricas. Lasprimeras se refieren a los diversos tipos de textos normativos (constitucinpoltica, leyes, tratados, reglamentos, etc.). Las fuentes reales son los aconteci-mientns culturales de cualquier tipo que determinan el contenido del derechopositivo, y las fuentes histricas, aquellos documentos y vestigios de otra ndoleque permiten conocer el orden jurdico de sociedades anteriores a la nuestra.

El enunciado de este inciso de nuestro programa supone la existencia defuentes para estudiar o conocer el derecho (fuentes formales e histricas), y allado de ellas, las de la fuerza creadora del derecho originada por fenmenossociolgicos de toda tipo que determinan el

Nociones previas 13

dicho Garca Trevijano de tales fenmenos, los cuales resultan ser la fuentedel orden jurdico, es decir, de donde ste proviene.

4.2 Fuentes del derecho. Creacin y supletoriedad

El derecho, la norma jurdica, surge como producto de ciertos fenmenos so.ciales que, debido a su fuerza, logran que el legislador les d forma y los incorporeen los textos legales. El derecho resulta as ser la expresin normativa de laspretensiones e ideologa de las fuerzas reales de poder.

El derecho administrativo, no obstante su amplitud, requiere de supleto-riedad en su aplicacin, por eso se recurre al derecho civil y mercantil, al derechoprocesal, a los principios generales de derecho y, eventualmente, a la costumbrey los estudios doctrinales. La supletoriedad se presenta, como es sabido, cuandoun ordenamiento adolece de lagunas y l mismo establece que sean subsanadasmediante la aplicacin de otros textos legales. La supletoriedad se da, comoindica Rafael de Pina, cuando existen normas subsidiarias.

f4.3 Fuentes del derecho administrativo

En derecho administrativo, como en casi todas las ramasjuridicas, suele citarseuna lista de fuentes, que son, en realidad, las fuentes formales o los documentosdonde se encuentran las normas de nuestra materia y aquellos otros textos,ideas o actividades que pueden contener directa o indirectamente reglas oelementos supletorios o interpretativos. Dicha lista en el derecho mexicano esla siguiente:

1 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos;2 Leyes federales;3 Tratados y convenios internacionales;4 Leyes locales;5 Reglamentos;6 Planes y programas;7 Normas oficiales;8 Circulares;9 Acuerdos;

10 Decretos;11 Convenios;12 Jurisprudencia;13 Derecho civil, procesal, mercantil, penal y laboral;14 Principios generales de derecho;15 CDstumbre?y16 Doctrina.

Las sealadas en los numerales 1 a 11 son fuentes directas y estn ordenadasconforme a una secuencia de prelacin jerrquica; las cinco restantes sonfuentes interpretativas o supletorias.


Algunas de estas fuentes habrn de estudiarse ms adelante (infra captuloX), otras han sido objeto de comentario en asignaturas diversas. En su momento,sealaremos qu expresiones, como oficio circular, bases generales, resolucio-nes, reglas, etc., son variantes de reglamento, circular, decreto o acuerdo.


BIELSA,Rafael, Derecho adminietratno, t. 1, 6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964.BOQUERA OLJVER, Jos Mara, Derecho administrativo, vol. I, 3a. ed., Instituto de

Estudios de Administracin Local, Madrid, 1979.

CASTELLANOS RUIZ, Gregorio, Compendio hi ..strico sobre las fuentes del derecho, M.Gabucio M., Villahermosa, 1896.

GARCA TREVIJANO Fos, Jos Antonio, Tratado de derecho cuiminiercuino, t. T, 3a. ed.,Revista de Derecho Privado, Madrid, 1974.

LAUBADERE, Andr de, Traite de Droit Administrcif, t. I, 8a. ed., LGDJ, Paris, 1980.

PEREZNIETO CASTRO, Leonel, Introduccin al estudio del derecho, Harla, 3a. ed., Mxico,1995.

PINA, Rafael de, Diccionario de derecho, 4a. ed., Porr-a, Mxico, 1985.

5 CODIFICACiN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

5.1 Concepto de codificacin

Geny dice que cdigo es:

Un conjunto de disposiciones legales que versan sobre una materia de legislacinpositiva, influido en su estructura por una idea general, a la que ordinariamente serefiere el ttulo que al mismo cdigo se da.

Esta definicin, aunada al concepto de codificacin de VlIegasBasavilba-so, nos permitir completar la nocin que de codificacin habremos de adoptar.Este autor dice que:

La legislacin est codificada cuando se presenta en una ley nica, la cual exige unarecopilacin orgnica y sistematizada de esa legislacin.

En ese orden, codificacin ser la reduccin sistematizada a una unidaddel conjunto de normasjurdicas de una determinada rama del derecho positivo.

El derecho administrativo no est codificado en la mayora de los pases, adiferencia de otras ramas que s lo estn: derecho civil, derecho penal, derechoconstitucional, etctera.

La codificacin administrativa, entendida como la elaboracin de un cdigoadministrativo, ha sido objeto de encontradas opiniones por parte de la doctrinadesde el siglo XIX, la que ha afirmado o negado, segn la postura adoptada, laposibilidad o imposibilidad, conveniencia o inconveniencia, de tal tarea; alIadode stas existe una tercera zesis, la cualadmite ool

Nocionesprevias 15

lo cientfico y aun la juridicidad del derecho administrativo, as como prever elfu turo de ste.

Las posiciones adoptadas por los adminietrat.ivietas respecto del problema dela codificacin, en cuanto a su realizacin, pueden agruparse en tres corrientes:

a) La que sostienen los autores que niegan la posibilidad de tal codificacin:Roceo, Cormignani, De Gioanis, Mellein, Mantellini, Di Bernardo,Colmeiro, Cuesta, Berthlemy, Orlando, Merld, Garea Oviedo,Mellado, Oda, Sarria, Laferriere, Meueci, Garea Trevijano y SerraRojas;

b) La sustentada por autores que admiten la posibilidad y conveniencia de lacodificacin administrativa: Cotille, Dueroeq, D'Alessio, Broeeoli,Posada, Royo Villanova, Telessio, Garrido Falla, Entrena Cuesta yBoquera Oliver, y

c) En la tesis que slo admite la codificacin parcial por materias, se afilian:Orti, Zanobini, La Torre, Lentini, Gascn y Marn, Santa Mara deParedes, Maltos de Vaseoneelos, Brandao Cabaleanti, Bullrieh,Bielsa, Villegas Basavilbaso y lvarez.Gendn.

Los argumentos de los autores del primer grupo se pueden resumir de la formasiguiente:

multiplicidad de las disposiciones jurdico administrativas; mutabilidad del derecho administrativo; falta de orden en la legislacin administrativa; la codificacin es contraria a los principios del derecho pblico, del que

forma parte el derecho administrativo, y el derecho administrativo carece de madurez para la codificacin, o sta es

imposible debido a que tal rama del derecho posee perfiles muy propios ydistintos a las otras ramas del derecho que s son codificables.

Analicemos cada uno de estos argumentos, con el auxilio de la doctrina que losha sostenido o criticado.

5.1.1 MULTIPLICIDAD DE LAS DISPOSICIONES JURDICOADMINISTRATIVAS

Berthlemy afirmaba que la variedad de materias y diversidad de principiosen el derecho administrativo, era lo que explicaba la ausencia de un cdigo; yGarca Oviedo nos dice que el derecho administrativo:

Es complejidad infinita, mundo de asuntos, enciclopedia de materias. Sera muy detemer que ms que un cdigo se obtuviera un conglomerado o, cuando ms una meraordenacin.

Para rebatir lo anterior, VillegasBasavilbaso asegura que la multiplici-dad de normas administrativas no es un obstculo insalvable para elaborar uncdigo, lo dificultar pero no lo impedir.

No es la multiplicidad de las disposiciones lo que fundamentalmente dificulta estalabor... ms bien la ndole tan diversa de los asuntos lo que imposibilita la obra,


afirma Garca Oviedo; sin embargo, el mismo autor indica que la "exten-sin creciente de la legislacin administrativa" es una circunstancia importanteen abono de tal tarea.

Finalmente, Garrido Falla cree que no hay inconveniente en sostener laposibilidad de la codificacin si lo que se pretende es:

Lograr una codificacin de los principios generales y de la parte general, as comode las grandes leyes que presiden la actividad administrativa en cada materiaconcreta [y sin perjuicio del necesario desarrollo reglamentario, que, al margen delcdigo, han de encontrar tales leyes],

5.1.2 MUTABILIDAD DEL DERECHOADMINISTRATIVO

Este argumento puede plantearse con las opiniones de Di Bernardo y GarcaOviedo:

Es imposible segregar el derecho administrativo de las corrientes sociales en que semueve, para fijarlo en un cdigo. La materia administrativa carece, por su propianaturaleza, de la estabilidad de otros rdenes. El cdigo podra nacer, pero naceraanticuado.

Posada sostiene que los opositores a la labor de codificacin, al insistir en:

La movilidad de la norma jurdico administrativa, argumento capital, no distinguenla materia tcnica de la materia poltica... en la actividad poltica prevalece elelemento circunstancial e inestable.

En este mismo sentido se pronuncia Rafael Bielsa, quien afirma que esteargumento, el de la movilidad, puede ser superado si se delimitan:

Las dos esferas de la actividad del poder ejecutivo: la poltica y la administrativa...en lo poltico predomina el elemento circunstancial y movedizo, en lo administrativoes el elemento ms o menos rijo, estable y tcnico.

Villegas Basavilbaso se afilia a esta misma postura:

En todas las ramas de la legislacin, tanto en las de derecho pblico como en las dederecho privado, se encuentran dos elementos: uno de mayor permanencia o fijeza,el otro de menor estabilidad, sujeto a las transformaciones econmicas sociales.

Podemos concluir, con Posada, que:

En el derecho administrativo hay elementos fundamentales de cierta fijeza, que esposible y conveniente definir y fijar jurdicamente.

5.1.3 FALTA DE ORDEN EN LA LEGISLACiNADMINISTRATIVA

Los autores que sostienen la conveniencia de la codificacin invocan exagerada-mente la opinin contraria basada en la falta de orden, y plantean "la necesidadde uniformar y ordenar la legislacin administrativa, por cuanto no se concibe:si la administracin ese} orden, que6U reguladn.~u.:r\.d.\

Nociones previas 17

Adems, aceptar la falta de orden como argumento contrario es caer en uncrculo vicioso: "no se codifica por falta de orden..., y no hay orden porque nose codifica".

5.1.4 LA CODIFICACiN ES CONTRARIA A LOS PRINCIPIOSDEL DERECHO PBLICO, DEL QUE FORMA PARTEEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Creemos que este argumento est totalmente superado por la doctrina y larealidad legislativa; baste recordar, como afirma Bielsa, las constitucionespolticas.

5.1.5 EL DERECHO ADMINISTRATIVO CARECE DE MADUREZPARA LA CODIFICACIN, O STA ES IMPOSIBLE DEBIDOA QUE TAL DISCIPLINA POSEE PERFILES MUY PROPIOSY DISTINTOS A LAS OTRAS RAMAS DEL DERECHOQUE sSON CODIFICABLES

Consideramos que este argumento es el ms serio de los esgrimidos en contrade la codificacin, pero tambin creemos que ser precisamente por su medio yel de los estudios doctrinarios como el derecho administrativo llegar a alcanzarsu pleno desarrollo.

Para Villegas Basavilbaso, quien recurre a las condiciones establecidaspor Ihering, para la elaboracin de un cdigo es necesario que h

164764014 derecho administrativo 1er y 2o cursos rafael l martinez morales

Documents