12 mujeres indigenas
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CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL ADELANTO DE LAS MUJERES Y LA EQUIDAD DE GÉNERO
LAS MUJERES INDÍGENAS ALGUNOS ASPECTOS DE SU SITUACIÓN ACTUAL,
ASÍ COMO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS ENFOCADAS A SU ATENCIÓN EN MÉXICO
Este material es propiedad de la Cámara de Diputados y los derechos de autor corresponden a la investigadora o investigador que elaboró el presente documento.
LXI.CEAMEG.DP2.IA21DF.AME.31-08-09
DOCUMENTO DESCRIPTIVO DE LA UTILIDAD LEGISLATIVA TIPO DE DOCUMENTO: IA. Estudio temático. TÍTULO: Las Mujeres Indígenas. Algunos aspectos de su situación actual, así como de las políticas públicas enfocadas a su atención en México. RESUMEN: El estudio se estructura en torno a cuatro capítulos en los que se
aborda la situación actual de las mujeres indígenas en México, desde el enfoque
de género.
En el capítulo I se define una serie de categorías teórico-conceptuales acerca de
las mujeres indígenas (identidad, autonomía, condición y posición social, etcétera),
a través de las cuales se establece el acercamiento a este sector social de las
mujeres.
En el capítulo II se presentan datos estadísticos que permiten hacer un
diagnóstico acerca de la situación actual de las mujeres indígenas en México:
número de población, ubicación geográfica, salud, fecundidad, educación, morbi-
mortalidad, violencia, participación económica, situación de pobreza, etcétera.
En el capítulo III el análisis se centra específicamente en el tema de la
participación política de las mujeres indígenas en México y se ofrecen algunos
datos con relación al tema en otros países (Guatemala, Ecuador y Bolivia).
Para cerrar, el capítulo IV aborda las políticas públicas implementadas en México,
en el curso del actual sexenio (2006-2012) orientadas a las mujeres indígenas, se
da especial atención al quehacer de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los
Pueblos Indígenas (CDI) (el Programa POPMI, Casas de la Mujer Indígena, Becas a
estudiantes indígenas, entre otros).
2
DESCRIPCIÓN ACERCA DE LA UTILIDAD QUE PUEDE TENER PARA EL TRABAJO LEGISLATIVO:
o Brinda elementos analíticos a las diputadas y los diputados a fin de apoyar
el quehacer legislativo orientado a las mujeres y los pueblos indígenas en
México.
o Ofrece información detallada de la situación actual de las mujeres indígenas
en México en distintas esferas de la vida, así como de las políticas públicas
actuales orientadas a este sector de la población mexicana, lo que permite
a las diputadas y los diputados contar con mayor conocimiento, desde una
mirada de género, acerca de las necesidades y problemas que enfrenta
este sector de la población femenina en México.
o El análisis expuesto en el estudio contribuye a que las diputadas y los
diputados cuenten con mayores elementos y herramientas analíticas
respecto a la importancia de llevar a cabo reformas en materia legislativa y
presupuestaria que puedan coadyuvar a mejorar la calidad de vida y
bienestar de las mujeres indígenas de nuestro país.
3
Índice
Introducción
6
I. Las mujeres indígenas desde la teoría de género 9 1. Mujeres indígenas e identidad 9 2. Mujeres indígenas y autonomía 18 3. La condición y la posición social de las mujeres indígenas
22
II. La situación actual de las mujeres indígenas en México 24 1. Importancia de la información estadística con perspectiva de género 24 2. La población indígena en México 3. Distribución de la población indígena en México
26 30
4. Mujeres indígenas y monolingüismo 32 5. Esperanza de vida de las mujeres indígenas 34 6. Acceso de las localidades y la población rural indígena a los servicios de salud
35
7. Mortalidad de las mujeres indígenas 36 A. Muertes por cáncer cervicouterino 36 B. Mortalidad materna 37 8. Fecundidad de las mujeres indígenas 39 9. Riesgo de las mujeres indígenas ante infecciones de transmisión sexual y el VIH-SIDA
42
10. Mujeres indígenas y violencia de género 43 11. Mujeres indígenas y educación 46 12. Pobreza de las mujeres indígenas 48 13. Participación económica de las mujeres indígenas
49
III. La participación política de las mujeres indígenas en México y otros países
51
1. La participación política de las mujeres indígenas en México 52 A. La participación política de las mujeres indígenas en municipios regidos por el sistema de usos y costumbres. El caso de Oaxaca
55
B. Las mujeres en los ayuntamientos de municipios con alta población indígena
60
C. La presencia de las mujeres indígenas en los congresos estatales 64 2. La participación política de las mujeres indígenas en otros países 68 A. El caso de Guatemala 68 B. El caso de Ecuador 71 C. El caso de Bolivia
73
IV. Las políticas públicas en México orientadas a las mujeres indígenas en el sexenio 2006-2012
77
1. Marco normativo de las políticas públicas orientadas a las mujeres indígenas
77
A. Inclusión de las mujeres indígenas en el PND 2007-2012 77 B. Las mujeres indígenas en el Proigualdad 2008-2012 79
4
C. La Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) 82 2. Programas, medidas y líneas de acción orientadas a las mujeres indígenas en México
84
A. El quehacer de la CDI 84 a. Programa Organización Productiva para Mujeres Indígenas (POPMI) 84 i. Reglas de operación 2007, 2008 y 2009 86 ii. Operación del POPMI en 2008 89 3.Otras acciones de la CDI orientadas a las mujeres indígenas 94 A. Proyecto: Casas de la Mujer Indígena 94 B. Proyecto: Becas a estudiantes indígenas 98 4. Otros programas federales que incluyen a las mujeres indígenas 103
Consideraciones finales
108
Fuentes consultadas 111
5
Introducción Las mujeres indígenas conforman un sector de la sociedad tradicionalmente
ignorado. Su situación históricamente se ha caracterizado por la precariedad, la
pobreza, la exclusión y la discriminación sistemática derivadas de la conjunción de
principios fundantes de discriminación como son: el género, la etnia y la clase,
esto es, la “triple discriminación”: por ser mujeres, indígenas y pobres.
El trasfondo de esta triple discriminación ha tenido y tiene motivaciones históricas,
culturales, económicas y políticas de diverso orden y se expresa en rezagos
fundamentales que afectan la condición y posición social de las mujeres
indígenas, quienes carecen de condiciones objetivas y equitativas para participar
de manera plena en los asuntos de la vida nacional no sólo en México, sino
también en casi todos los países con población indígena.
Frente a esta situación, en los albores del nuevo milenio las mujeres indígenas se
encuentran inmersas en procesos organizativos diversos, buscando reivindicar sus
derechos como mujeres (identidad de género) y como indígenas (identidad de
etnia), así como su derecho en un sentido amplio, a participar en el desarrollo y en
la toma de decisiones colectivas que afectan no sólo a sus comunidades sino a
todo el país. Sin embargo, en la agenda pública, las necesidades y demandas de
las mujeres indígenas no han logrado ser visibilizadas a cabalidad y menos aun
atendidas.
Bajo estas consideraciones, el presente estudio busca contribuir al análisis y
reflexión sobre el tema desde una mirada de género; ello en alineación al marco
institucional que sustenta el quehacer del Centro de Estudios para el Adelanto de
las Mujeres y la Equidad de Género (CEAMEG), en particular al Manual General de
Organización de la Cámara de Diputados,1 el cual define como una de las
funciones del CEAMEG:
1 Manual General de Organización de la Cámara de Diputados, anexo A; publicado el jueves 27 de marzo de 2008 en la Gaceta parlamentaria, año XI, Núm. 2472-A, Palacio Legislativo de San Lázaro.
6
Realizar investigaciones y estudios comparados desde la perspectiva de género, de
carácter jurídico, legislativo, histórico, sectorial, estadístico, económico, político y
social, sobre los derechos y adelanto de las mujeres, para enriquecer y orientar el
trabajo parlamentario (pág. 372).
Este estudio se presenta como una respuesta a la necesidad de atender y hacer
visible las características y necesidades generales de las mujeres indígenas,
sobre todo de nuestro país, así como ubicar su inclusión y visibilización por parte
del Estado a través de las políticas públicas.
El punto de partida es el reconocimiento de la complejidad y diversidad de los
pueblos indígenas y, con ello, las formas diferentes de ser mujer indígena. De
igual manera se toma como referencia básica la situación de exclusión y los
grandes rezagos que confluyen en torno a las mujeres indígenas.
Se trata de un estudio documental cuyas bases se conforman a través de la
revisión de investigaciones recientes especializadas en el tema, los datos e
información estadística actualizada en torno a la situación de las mujeres
indígenas en distintos ámbitos, así como la información pública de los programas,
medidas y acciones federales orientadas a las mujeres indígenas del país.
En el proceso de elaboración de este estudio se ubicaron limitantes sustantivas
como son: poca bibliografía acerca de determinados temas relativos a las mujeres
indígenas; por ejemplo, su participación política en los distintos ámbitos; vacíos de
información estadística (desglose por sexo en población indígena); así como
información pública limitada respecto a las políticas federales de atención a las
mujeres indígenas del país.
El estudio se estructura en cuatro capítulos. En el primero se presenta una serie
de categorías de análisis y conceptos inscritos en la perspectiva de género y el
paradigma de los derechos humanos de las mujeres, a través de los cuales se
enmarca el desarrollo del estudio.
7
En el segundo capítulo se expone un diagnóstico de la situación actual de las
mujeres indígenas en México, con base, sobre todo, en datos e información
estadística generada por las fuentes oficiales en la materia. Mientras que en el
tercer capítulo se hace un acercamiento a la participación política de las mujeres
indígenas, en el cual, además de explorar el caso de México, se revisa el de otros
países (Guatemala, Ecuador y Bolivia) que se distinguen por contar con una
amplia población indígena.
En el cuarto capítulo se hace una revisión y análisis referente a la inclusión de las
mujeres indígenas en las políticas públicas federales en México. Se presta
especial atención al quehacer desarrollado por la Comisión Nacional para el
Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), a través de sus programas, medidas y
acciones orientadas a la atención de las mujeres indígenas y la igualdad de
género.
En las consideraciones finales se presentan algunas reflexiones acerca de los
principales rezagos y los incipientes avances de las mujeres indígenas en México
que requieren potenciarse. Asimismo, se trata de ubicar algunos pendientes
urgentes por atender, encaminados a posibilitar a las mujeres indígenas el
ejercicio de sus derechos.
Así, el contenido de este estudio busca ser un aporte e insumo que permita a las
diputadas y los diputados contar con mayores elementos de análisis en su
quehacer legislativo, así como contribuir a la difusión de estos temas para un
mayor conocimiento de la sociedad.
8
I. Las mujeres indígenas desde la teoría de género La referencia mujeres indígenas hace unos años no existía. Ahora es el símbolo
de una subjetividad colectiva creada por las propias mujeres a través de sus
prácticas sociales (Marcos, 2008: 212).
En este sentido, el abordaje de la situación de las mujeres indígenas desde un
enfoque de género exige un replanteamiento de los conceptos aplicados
comúnmente a través de este paradigma teórico, toda vez que la especificidad de
“indígena” trae consigo realidades culturalmente diversas en las que se mezclan
formas de organización social y responsabilidades tradicionales, valores propios
de cada etnia, así como aquellos elementos producto del mestizaje que, en
conjunto, contribuyen a delinear la situación actual de las mujeres que forman
parte de los pueblos y comunidades indígenas.
Se trata de un quehacer analítico complejo debido, en gran medida, a lo que
diversas especialistas señalan como dificultades teóricas para abordar
adecuadamente las implicaciones que trae consigo la etnia y la clase con relación
al género, así como al discurso dominante que adscribe a la población indígena a
procesos de caracterización social que implican una constante valoración con
base en atributos con los que son identificados y definidos por los otros (no
indígenas); y a través de los cuales se representa a las mujeres indígenas como
pasivas, sumisas, sometidas y circunscritas por opresiones patriarcales inevitables
que provienen de su trasfondo cultural (Oehmichen, 2005:15; Marcos, 2008: 179;
Altamirano, 2009).
1. Mujeres indígenas e identidad
De manera convencional, con el término “indígena” se hace referencia a la
población originaria del país de que se trata (Diccionario de la Real Academia
Española, 2001). En la realidad, esta definición cobra distintos sentidos en los
diversos contextos de cada país.
9
Así, por ejemplo, en México, país que se distingue por tener la mayor población
indígena total en América Latina, el término “indígena” no se refiere a una
denominación racial, ya que según Paloma Bonfil, difícilmente tras varios siglos de
contacto y mestizaje podría pensarse que existen en el territorio nacional grupos
racialmente “puros”; de manera que la identidad indígena remite a la idea de una
diferencia cultural y a una condición social valorada no sólo como diferente, sino
que es traducida como sinónimo de desigualdad (Bonfil, 2003). Sobre el tema,
Mercedes Pedrero afirma que en el caso mexicano, los rasgos raciales nunca han
sido adecuados (ni se han usado) para identificar a las personas de acuerdo con
su etnia (Pedrero, 2008).2
Especialistas en el tema señalan que en nuestro país al emplear los términos
‘indio’ o ‘indígena’ se tiende a reproducir un sistema de representación por medio
del cual se hace una doble operación consistente en realzar las similitudes entre
los pueblos originarios como si fueran homogéneos y exagerar las diferencias
entre éstos y aquellos considerados como no indígenas (mestizos).
Esta doble operación implica la construcción de estereotipos que niegan la
complejidad cultural de ‘lo indígena’ y desdibujan sus identidades propias y
autodefinidas, para imponerles una identidad desde el exterior, por quienes
detentan el poder (Lorenzi-Cioldi, 1988, citado por Oehmichen, 2005:159). Se
impone sobre la identidad indígena una serie de atributos sobre los cuales se
expresa una gama de prejuicios para justificar las medidas de discriminación hacia
este sector de la población.
Lo indígena ha constituido históricamente una condición minusvalorada;
pertenecer a este sector implica una identidad negativa que resta posibilidades de
vida digna a las personas y las inhabilita para la plena aceptación social; quienes
son identificadas como indígenas enfrentan situaciones de competencia
desventajosa en los distintos ámbitos de la vida social con respecto a las personas 2 En términos históricos según Guillermo Bonfil, el término “indígena” nació con la colonia, como referente necesario de la relación colonial, a través de este término, se negó la diversidad de las características de la población originaria, se enmascaró su especificidad histórica para convertirlo en un ser uniforme: ser indio (Bonfil, 1995, citado en Conapred, Zuñiga, 2008).
10
identificadas como no indígenas (Oehmichen, 2005:15; Martínez, 2009). Así, la
identidad indígena en México se traduce en situaciones de exclusión social.
En este contexto, los pueblos y comunidades indígenas son definidos como
colectividades culturales que interactúan en la sociedad nacional en calidad de
minorías étnicas, en una posición de marginalidad, entendiendo por ello el estado
de quien en parte y desde ciertos aspectos está incluido en un grupo social y en
parte y desde otros aspectos es ajeno al mismo; de manera que las personas
indígenas en determinados ámbitos son reconocidas como integrantes de la
nación mientras que en otros son consideradas como ’extrañas‘ (Oehmichen,
2005:15-16; Martínez, 2009).
Ello implica que, aunque formalmente la población indígena es integrante de la
nación, en la realidad carece de condiciones objetivas y equitativas para participar
de manera plena en los asuntos de la vida nacional y ejercer sus derechos como
mexicanos. La identidad indígena se entrecruza con elementos como pobreza,
discriminación, violencia y marginación que se traducen en los menores índices de
desarrollo humano y de género que caracterizan a las comunidades y pueblos
indígenas del país.
Así, la identidad de las mujeres indígenas incorpora diversas dimensiones como
mujeres (género) y como indígenas (etnia). Según el Inmujeres (2007) la identidad
es fundamental debido a que a través de ella se designa aquello que es propio de
una persona o grupo y lo singulariza. Las expresiones de la identidad varían en
función de las referencias culturales, religiosas, geográficas y lingüísticas, entre
otras. A través de la identidad es posible esclarecer las relaciones entre la persona
y su entorno (Inmujeres, 2007:77).
La identidad de género “alude al modo en que el ser mujer u hombre es prescrito
socialmente por la combinación de rol y estatus atribuidos a una persona en
función de su sexo y que es interiorizado por cada persona” (Inmujeres, 2007:77).
Al hacer referencia a las mujeres indígenas habría que considerar que en la
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construcción de su identidad de género juegan un papel fundamental no sólo los
sistemas normativos (usos y costumbres) de las comunidades y pueblos de los
que forman parte, sino también los discursos, normas e instituciones hegemónicas
no indígenas a través de las que se resignifica el género, la etnia y la clase social.
La conjunción de pertenencias de distinto orden como el género, la etnia y la clase
propicia identificaciones subjetivas múltiples, carentes de estándares unificados o
fijos, de manera que la articulación entre los distintos referentes de la identidad se
distingue por su complejidad y heterogeneidad, ello motiva que las identidades
individuales y colectivas cobren sentido en el contexto social de interacción.
Los marcos de referencia identitaria estructuran la distribución social del poder, los
roles, la posición individual y la del grupo de pertenencia (Romer, 2005). Ello
implica considerar que la identidad es un proceso relacional y situacional que
oscila entre el autorreconocimiento y el reconocimiento de los demás.
Bajo estos planteamientos, distintas especialistas (Romer, 2005; Oehmichen,
2005; Palomo, 2006; Altamirano, 2009) señalan la pertinencia de, al abordar la
situación de las mujeres indígenas, tomar en consideración no sólo la identidad de
género, sino también la condición y la dinámica de las relaciones interétnicas, de
clase, así como el lenguaje; sobre todo, si se tiene en cuenta que en el imaginario
social ha prevalecido una noción esencialista acerca de las mujeres indígenas
como entes pasivas, víctimas de su propia cultura, ello sin problematizar la
expresión combinada de principios fundantes de discriminación como son: el
género, la etnia y la clase, que se traducen en la “triple discriminación” hacia este
sector de la población: por ser mujeres, por ser indígenas y por ser pobres.
Los ámbitos en los que se expresa esta triple discriminación a través del maltrato,
la violencia y el racismo, atraviesan todos los espacios y ciclos de vida de las
mujeres indígenas; desde el ámbito familiar, la relación de pareja, las
responsabilidades asociadas a la maternidad, el acceso a la salud (falta de calidad
y calidez en los servicios), el empleo (inexistentes opciones de formación y trabajo
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remunerado, la falta de oportunidades de capacitación, migración), la educación
(insuficiencia de oportunidades educativas, baja calidad en la educación,
analfabetismo), así como en la toma de decisiones en los espacios públicos
(obstáculos formales e informales que impiden su participación política), etcétera.
En este entrecruzamiento de factores de exclusión es posible identificar los
mecanismos que reducen los recursos disponibles de las mujeres indígenas para
ejercer a plenitud sus derechos. La vigencia de una serie de prejuicios y creencias
etnocentristas3 se traduce para las mujeres indígenas en relaciones desiguales y
abusivas con respecto a los valores y normas no indígenas (Freyermuth, 2003).
Estos factores se expresan en la incapacidad de países como México para
integrar las distintas formas de pluralismo cultural, lo cual provoca que en el
territorio nacional existan pueblos y comunidades indígenas excluidas de la toma
de decisiones colectivas, de los recursos y, en un sentido amplio, del desarrollo.
Para las mujeres indígenas la exclusión de que son objeto sus comunidades y
pueblos se traduce en mayores niveles de violencia y discriminación, por lo que
las reivindicaciones de los movimientos de mujeres indígenas enfatizan la
urgencia de eliminar la discriminación que existe hacia ellas tanto en las
sociedades no indígenas como dentro de éstas. Asimismo, subrayan la necesidad
de que los países reconozcan que dentro del Estado-nación coexisten pueblos con
territorios, lenguas, culturas e historias específicas, mientras que en el interior de
estos pueblos reivindican “su derecho a tener derechos”.
A decir de Aída Hernández las mujeres indígenas por un lado plantean ante el
Estado la necesidad de reconocer el derecho de autodeterminación de los pueblos
indígenas, y, por el otro, dan una lucha dentro de sus propias comunidades y
organizaciones por replantear críticamente sus propios sistemas normativos
(Hernández, 2003:11).
3 El etnocentrismo hace referencia a la tendencia emocional que hace de la cultura propia el criterio exclusivo para interpretar los comportamientos de otros grupos, razas o sociedades (Real Academia Española, 2001).
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Estas reivindicaciones alimentaron el contenido de los discursos históricos de dos
mujeres indígenas mexicanas que en 2001 se presentaron en la máxima tribuna
política de la nación: el Congreso de la Unión, para exigir el reconocimiento
constitucional de los derechos de los pueblos indios de México.4 La primera
expuso:
Mi nombre es Esther, pero eso no importa ahora. Soy Zapatista,5 pero eso tampoco
importa en este momento. Soy indígena y soy mujer, y eso es lo único que importa
ahora (…) quiero explicarles la situación de la mujer indígena que vivimos en nuestras
comunidades, hoy que según esto, está garantizado en la Constitución el respeto a la
mujer (…) Nosotras, además de mujeres, somos indígenas y así no estamos
reconocidas. Nosotras sabemos cuáles son buenos y cuáles son malos los usos y
costumbres (…) Cuando se reconozcan constitucionalmente los derechos y la cultura
indígena de acuerdo a la iniciativa de ley de la Cocopa,6 la ley empezará a unir su hora
a la hora de los pueblos indios (…) Mi voz no faltó al respeto a nadie, pero tampoco
vino a pedir limosna. Mi voz vino a pedir justicia, libertad y democracia para los pueblos
indios. Mi voz demandó y demanda reconocimiento constitucional de nuestros
derechos y nuestra cultura (….) (Discurso de la Comandanta Esther del Ejercito
Zapatista de Liberación Nacional, ante el Congreso de la Unión, 28 de marzo de 2001).
4 La participación de estas mujeres indígenas en la máxima tribuna política de la nación se inscribió como parte de la denominada: Marcha del Color de la Tierra a través de la cual una delegación del Ejercito Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), así como un conjunto de organizaciones y movimientos sociales indígenas, exigían el reconocimiento constitucional de sus derechos como pueblos indios de este país, de acuerdo a la iniciativa de la Ley de la Cocopa (Comisión de Concordia y Pacificación).
5 El Ejercito Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) es un movimiento social cuya composición primaria es mayoritariamente indígena. Surgió en Chiapas en 1994. Es un movimiento que contempla entre sus reivindicaciones el reconocimiento de los derechos colectivos e individuales de los pueblos indígenas mexicanos, así como la construcción de un nuevo modelo de nación que incluya de manera plena a los pueblos indios como un principio fundamental de una nueva forma de pacto social.
6 La Comisión de Concordia y Pacificación (Cocopa) fue una comisión legislativa bicameral conformada en 1995 por diputadas, diputados, senadoras y senadores de los diferentes partidos políticos encargados de redactar una propuesta de reforma constitucional que recogiera los principales consensos establecidos en los Acuerdos de San Andrés firmados por el EZLN y el gobierno de México en 1996. La Cocopa presentó su iniciativa en noviembre de 1996, el EZLN aceptó la propuesta; mientras que el gobierno, aunque en un principio la aceptó, casi inmediatamente planteó modificaciones sustantivas a dicha propuesta.
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La segunda mujer indígena que habló ante el Congreso de la Unión, lo hizo en
representación del Congreso Nacional Indígena (CNI).7 En su intervención señaló:
A nombre de las mujeres y hombres del Congreso Nacional Indígena, agradezco que
hayan abierto un espacio en este recinto, para que de nuestra voz conozcan el anhelo
profundo en nuestros pueblos. Somos pueblos y como pueblos hemos vivido, aun
cuando nunca nos hayan reconocido ni plasmado en las leyes (…) Entender esta
esencia colectiva [de los pueblos indígenas] de la relación y uso de la tierra y territorios,
despeja y aclara los prejuicios que se tienen respecto a la vida cotidiana de nuestras
comunidades. Se ha dicho, por ejemplo, que las mujeres no tenemos acceso a los
derechos sobre la tierra y a la participación directa en la toma de decisiones, sin
embargo, los solares urbanos, las parcelas y el aprovechamiento de las tierras de uso
común, son unidades de dotación para familias y sus integrantes y no genera derechos
exclusivos para una persona. Así, no es nuestra la costumbre que ante las instituciones
y documentos, aparezca el nombre del varón y no el de la mujer; sino que ha sido por
disposición de las propias leyes que exigen el nombre de un jefe de familia, que exigen
personalizar el derecho, que exigen individualizar la propiedad o posesión.(…) en
nuestras comunidades cada vez es más claro que las mujeres y hombres constituimos
uno solo y así, siendo uno solo buscamos superar la triple opresión de que somos
objeto en la sociedad no indígena, pues sólo a nosotras pesa a la condición de ser
indígena, ser mujer y ser pobre (…) (Discurso de María de Jesús Patricio Martínez, del
Congreso Nacional Indígena, ante el Congreso de la Unión, 28 de marzo de 2001).
En ambos discursos se hizo alusión a los usos y costumbres de los pueblos
indígenas que se constituyen como sistemas normativos a través de los cuales se
expresan las tradiciones ’originales‘ de cada pueblo que simbolizan la cohesión
social, manteniendo el sentimiento de identificación grupal, y propician la
inculcación de creencias, de valores y comportamientos. También confieren
estatus y legitiman el orden social comunitario (Cfr.Oehmichen, 2005:29).
Los llamados usos y costumbres de los pueblos indígenas han sido objeto de
polémica en años recientes, más aun al tratarse el tema de la situación de las
7 El Congreso Nacional Indígena (CNI) es la red más grande y más activa de las múltiples organizaciones indígenas que se han desarrollado en los años recientes en México. El CNI incluye una gran variedad de etnias, alrededor de 47 están representadas en este congreso (Gargallo, 2001 citada por Marcos, 2008:190).
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mujeres indígenas. No han sido pocas las voces que han afirmado que la
discriminación y violencia que padecen las mujeres indígenas se debe a la
vigencia de los usos y costumbres que contravienen los derechos humanos de las
mujeres.
Ante ello, las mujeres indígenas han señalado que existen buenos y malos usos y
costumbres:
Nosotras sabemos cuáles son buenos y cuáles son malos los usos y costumbres.
Malas son de pegar y golpear a la mujer, de venta y compra, de casar a la fuerza sin
que ella quiere, de que no puede participar en asamblea, de que no puede salir en su
casa (Discurso de la comandanta Esther del Ejercito Zapatista de Liberación Nacional,
ante el Congreso de la Unión, 28 de marzo de 2001).
Al mismo tiempo, reivindican aquellos elementos de sus sistemas normativos que
consideran importantes para ellas, lo que parecería indicar que las mujeres
indígenas buscan al mismo tiempo transformar (cambiar los “malos” usos y
costumbres) y preservar su cultura (mantener los “buenos” usos y costumbres). Al
respecto plantean:
“Queremos que sea reconocida nuestra forma de vestir, de hablar, de organizar, de
rezar, de curar, nuestra forma de trabajar en colectivos, de respetar la tierra y de
entender la vida, que es la naturaleza que somos parte de ella” (Perfil, periódico La
Jornada, citado en Marcos, 2008: 205).
Señalan que si bien existen ’malos‘ usos y costumbres —expresados en actos de
violencia y discriminación hacia las mujeres indígenas—, esta situación no es
consecuencia sólo de ciertos sistemas normativos indígenas, ya que la violencia y
la discriminación hacia las mujeres no es un problema exclusivo de los pueblos
indígenas, sino de toda la sociedad.
En este sentido, diversos estudios evidencian que, en general, las mujeres
indígenas viven en zonas y poblados indígenas que revelan con crudeza una
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realidad donde prevalece la falta de un estado mínimo de servicios y de bienestar,
marcados por la pobreza y la marginación. En ese contexto, las mujeres indígenas
deben enfrentarse en su vida cotidiana a lenguajes, normas, valores y poderes
masculinos instituidos (en el interior de sus pueblos indígenas y fuera de éstos)
que reproducen y reconstruyen las relaciones de género, que legitiman jerarquías
de superioridad masculina a las cuales deben adecuar su comportamiento.
Sistemas normativos indígenas y no indígenas que refuerzan y acentúan su
situación subordinada, tanto en el ámbito de sus comunidades como en los
espacios no indígenas (Sierra, 2004: 35).
Asimismo, especialistas en el tema (Hernández, 2003; Bonfil, Barrera y Aguirre,
2008; Altamirano 2009) insisten en la necesidad de que al abordar la situación de
las mujeres indígenas se evite conceptualizarlas como víctimas pasivas de estos
sistemas normativos, sino que es fundamental reconocerlas como agentes activas,
capaces de ejercer una reflexividad crítica respecto a sus costumbres y cultura
indígena, así como a la sociedad etnocentrista que las excluye y discrimina.
Al mismo tiempo se hace necesario, antes que hacer una descalificación
generalizada de los llamados usos y costumbres, plantear y diseñar instancias y
mecanismos adecuados que permitan llevar a cabo procesos de revisión de los
sistemas normativos indígenas, en los que las mujeres participen de manera
activa, a fin de transformar aquellos elementos de la tradición que consideren
opresivos y excluyentes; ello en un marco de replanteamiento del pacto social
entre los pueblos indígenas con el Estado-nación.
Estos temas constituyen elementos angulares de las agendas de los movimientos
y organizaciones sociales de las mujeres indígenas no sólo en México sino en la
región de América Latina, las cuales han cobrado auge en la década reciente
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como respuesta a los procesos de globalización y como expresiones genuinas de
la defensa de su autonomía y derechos como mujeres y como indígenas.8
2. mujeres indígenas y autonomía
Las reivindicaciones de las mujeres indígenas están encaminadas a lograr el
reconocimiento y respeto pleno como sujetas de derechos. El conjunto de sus
demandas como mujeres y como indígenas apelan a una nueva relación (pacto
social) con sus pueblos y con el Estado. Sus reivindicaciones se inscriben en el
contexto de las estrategias de lucha de los pueblos indios, al tiempo que tratan de
desarrollar una visión crítica de su cultura y sus tradiciones (Sierra, 2004:114), lo
cual parecería situarlas en “un malabarismo entre identidades múltiples y
contradictorias, algunas tradicionales, otras que empiezan a surgir” (Marcos, 2008:
209).
Desde esta mirada es importante considerar a la autonomía como una de las
principales reivindicaciones de las mujeres indígenas. Los estudios de género
consideran que ésta alude a la capacidad de las personas, como de los pueblos,
de gobernarse o determinarse a sí mismos; en ella se incluye la no dependencia y
la libertad para generar normas o criterios internos de decisión y actuación. El
indicador principal de la autonomía de las mujeres sería la capacidad de realizar
actividades y tomar decisiones sin requerir el consentimiento de otros,
especialmente de la autoridad masculina, sea el esposo, el padre, los hijos o los
hermanos mayores (Inmujeres, 2007: 24).
8 En el caso de México cabe señalar que si bien luego de la movilización organizada de los pueblos indígenas en demanda por el reconocimiento constitucional de sus derechos, según los Acuerdos de San Andrés, se llevó a cabo en 2001 una reforma constitucional en materia indígena; sin embargo, ésta fue considerada por los movimientos y organizaciones indígenas como “una burla y traición” (CNI, 2006) ya que consideraron que no atendió el espíritu de dichos acuerdos y, por el contrario, tendía a afianzar el despojo y destrucción de los pueblos y comunidades indígenas. A la fecha esta reforma constitucional en materia indígena es rechazada por los pueblos indígenas del país, en virtud de que no reconoce las demandas que éstos han venido realizando y continúa dándoles trato de sujetos de interés público, y no de sujetos de derecho (Conapred, 2008:21).
18
No obstante, este indicador referido a las mujeres indígenas requiere ser
redimensionado, toda vez que su autonomía personal se vincula estrechamente
con el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas incluyendo la libre
determinación y autonomía de éstos, los cuales han sido reconocidos tanto en el
Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), aprobado en
1989, como en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Pueblos indígenas, resolución aprobada por la Asamblea General el 13 de
septiembre de 2007.9
En el artículo 1º del Convenio 169 de la OIT se expresa, entre otras cosas, que son
considerados como pueblos indígenas aquellos que “por el hecho de descender
de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que
pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del
establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su
situación jurídica, conserven todas sus propias instituciones sociales, económicas,
culturales y políticas, o parte de ellas”. También se afirma que la conciencia de su
identidad es un criterio fundamental de la presencia de los pueblos indígenas.
Mientras que en su artículo 3º se considera, entre otras cosas:
Los pueblos indígenas y tribales deberán gozar plenamente de los derechos humanos
y libertades fundamentales, sin obstáculos ni discriminación. Las disposiciones de este
Convenio se aplicarán sin discriminación a los hombres y mujeres de esos pueblos.
Por su parte, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Pueblos indígenas establece, en el artículo 4°:
Los pueblos indígenas, en ejercicio de su derecho de libre determinación, tienen
derecho a la autonomía o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus
9 Resolución aprobada por la Asamblea General de la ONU, el 13 de septiembre de 2007. Es pertinente destacar que si bien esta Declaración no es jurídicamente vinculante, su importancia radica en que se trata de un instrumento internacional que compromete moral y políticamente a los países a respetar los derechos de los pueblos indígenas y proteger los derechos de las mujeres indígenas contra la discriminación y marginación.
19
asuntos internos y locales, así como a disponer de los medios para financiar sus
funciones autónomas.
Con relación a las mujeres indígenas se señala, entre otras cuestiones:
Artículo 21(…) 2. Los Estados adoptarán medidas eficaces y, cuando proceda,
medidas especiales para asegurar el mejoramiento continuo de sus condiciones
económicas y sociales [de los pueblos indígenas]. Se prestará particular atención a los
derechos y necesidades especiales de los ancianos, las mujeres, los jóvenes, los
niños y las personas con discapacidad indígenas.
Artículo 22. 1. Se prestará particular atención a los derechos y necesidades
especiales de los ancianos, las mujeres, los jóvenes, los niños y las personas con
discapacidad indígenas en la aplicación de la presente Declaración (…)
Artículo 44. Todos los derechos y las libertades reconocidos en la presente
Declaración se garantizan por igual al hombre y a la mujer indígenas.
De manera que parecería inadecuado pensar la autonomía de las mujeres
indígenas en términos de su individualidad, ya que sus reivindicaciones concurren
con las demandas estratégicas de los pueblos indígenas, en sus palabras señalan:
“no queremos pensarnos frente a los hombres, sino pensarnos mujeres y hombres
en relación a la comunidad” (Paredes, 2008:28).
En este sentido, algunos estudios refieren que en la construcción de la autonomía
de las mujeres indígenas juega un papel central el llamado “consentimiento
legítimo”; en particular en aquellos ámbitos más cercanos (familiar y comunitario);
éste se centra en los procesos relativos a las alternativas y los arreglos que
permiten a las mujeres cambiar, rechazar o renegociar las dinámicas de
interacción y su participación en la toma de decisiones concernientes a la
comunidad, así como lo relativo a la división del trabajo de crianza y reproducción;
se trata de un consentimiento no basado en una mera formalidad, sino de un
consentimiento genuino (O´Neill, 1993, citada por Tepichin, 2005: 78).
20
Se trata de una idea que alude a la dualidad mujer-hombre, la cual, a decir de
Sylvia Marcos, podría parecer cuestionable en el ámbito de la autonomía de las
mujeres indígenas; no obstante, esta autora señala que puede ser útil revisar
algunos conceptos mesoamericanos antiguos. En estas sociedades, tanto la
familia como la pareja mujer-hombre formaban una unidad y el concepto de
individuo no era predominante, todavía hoy, afirma, el concepto de dualidad
sustenta la cosmovisión de la mayoría de las comunidades étnicas en el México
contemporáneo. En todo caso, señala la autora, la dualidad femenina-masculino
exige toda una decodificación epistemológica (Marcos, 2008:209).
Sobre el tema, otras autoras enfatizan que la autonomía de las mujeres indígenas
requiere de la disposición de alternativas reales, de tener la capacidad de elección
y no sólo imaginar esta posibilidad; ello es crucial para la emergencia de una
conciencia crítica y únicamente es posible cuando maneras diferentes de ser y de
hacer emergen como posibilidades materiales y culturales. Así, las proposiciones
culturales de sentido común empiezan a perder su carácter naturalizado revelando
su subyacente arbitrariedad de un orden social dado (Kabeer 1999, citada por
Tepichin 2005: 78).
En este tenor, se afirma que entre más vulnerables son las vidas de las mujeres
indígenas es más difícil que en los arreglos familiares y/o comunitarios exista una
participación legítima de ellas. Se encuentran más vulnerables cuando están
aisladas, sin posibilidades de acceder a la educación, sin ingresos propios, sin
conocer la lengua que se habla fuera de su comunidad, cuando sólo tienen acceso
a la información por medio del filtro de los integrantes más poderosos de su familia
(O´Neill, 1993, citada por Tepichin 2005:79).
Esta vulnerabilidad se acentúa por la falta de servicios públicos (salud, agua
potable, luz eléctrica, medios de comunicación, etcétera), por la violencia de que
son objeto y por la falta de instituciones del Estado en sus comunidades que
garanticen y protejan sus derechos humanos.
21
Debido a ello es fundamental abordar la situación de las mujeres indígenas
tomando en cuenta su condición y posición social. Más aun si se consideran no
sólo las similitudes, sino también las diferencias existentes entre los distintos
pueblos indígenas de México.
3. La condición y la posición social de las mujeres indígenas
La condición social de las mujeres indígenas hace referencia a las características
socioeconómicas que configuran sus niveles materiales de vida, a las
circunstancias en que viven y se desarrollan. Expresa el grado de satisfacción de
las necesidades prácticas e inmediatas y los niveles de bienestar de las mujeres.
Entre los indicadores utilizados para dar cuenta de la condición social de las
mujeres se hace uso de la información relativa a su acceso a la educación, la
salud, al agua potable, la vivienda, la higiene, al trabajo remunerado, entre otros,
que permiten ubicar su calidad material y ambiental de vida (PNUD, 2006;
Inmujeres, 2007).
Mientras que la posición social de las mujeres indígenas hace referencia a la
ubicación de la población femenina en la estructura de poder que prevalece en
una sociedad (en este caso tanto en el interior de sus pueblos indígenas como en
el conjunto de la sociedad nacional).
Se mide en términos de las diferencias de oportunidades entre mujeres y hombres
en el acceso al poder político, la educación, los recursos productivos, el ingreso,
las oportunidades de empleo, la participación en los cuerpos legislativos, la
vulnerabilidad ante la pobreza y la violencia, etcétera (PNUD, 2006; Inmujeres,
2007). Su análisis comprende el reconocimiento social, el estatus, la disposición
de las fuentes de poder que incluye el control de los activos productivos, la
información, el liderazgo, la participación en la toma de decisiones, entre otras
dimensiones.
22
El uso del binomio condición/posición de las mujeres como herramienta
conceptual y operativa permite ubicar y comprender aquellos factores y
mecanismos sociales, económicos y culturales que pueden mantener a las
mujeres en situaciones de desventaja y subordinación en relación con los hombres
o bien pueden coadyuvar positivamente a la modificación de las relaciones
basadas en el género y en este caso también en las dinámicas interétnicas.
Es importante considerar que al abordar la situación de las mujeres indígenas
desde una mirada de género se pone de relieve la necesidad y pertinencia de
hacer visible las múltiples formas de discriminación, violencia y exclusión social
que padece este sector de la población y en ello es fundamental la información
estadística y los indicadores con enfoque de género que contribuyan a identificar
y sintetizar la situación actual de las mujeres indígenas.
Al mismo tiempo, es importante tomar en cuenta y considerar la voz de las propias
mujeres indígenas con relación a sus intereses, deseos y necesidades, reconocer
su papel activo dentro y fuera de sus comunidades, en el contexto de restricciones
múltiples que les imponen las dinámicas de poder provenientes del funcionamiento
tanto de sus pueblos indígenas, como de la sociedad no indígena etnocentrista.
23
II. La situación actual de las mujeres indígenas en México 1. Importancia de la información estadística con perspectiva de género La vida de las mujeres indígenas en México se caracteriza, en general, por la
precariedad, la pobreza, la exclusión y la discriminación sistemática. Hacer visible
esta situación, a través de información estadística actualizada, constituye un paso
básico y fundamental para romper con la exclusión y el silenciamiento social de
que es objeto este sector de la población mexicana.
Bajo esta consideración resulta indispensable la generación y utilización de
información estadística con perspectiva de género, a fin de conocer en términos
cuantitativos la situación actual de las mujeres indígenas en los distintos ámbitos
de la vida social, así como ubicar los rezagos y los avances logrados hasta ahora,
esto es, la evolución de las brechas de género en períodos de tiempo y lugares
específicos.
Cabe recordar que la incorporación de la perspectiva de género en un sistema de
información e indicadores estadísticos no sólo significa desagregar los datos por
sexo (mujeres y hombres), implica también redefinir los conceptos a partir de los
cuales se recaba la información ya que lo que se busca observar es la forma en
que se materializa la construcción social profundamente desigual de los roles de
género (Gálvez en CDI, 2006:10; Pedrero, 2008).
La información estadística con perspectiva de género permite revisar en términos
cuantitativos y sintéticos las expresiones de las posibilidades reales que tienen las
mujeres y hombres indígenas en la formación de sus capacidades humanas
fundamentales, las cuales proveen a las personas de libertad y posibilidades
reales acerca de lo que pueden hacer y de aquello que pueden ser (PNUD, 2009).
24
En el ámbito de las políticas públicas, los indicadores estadísticos con enfoque de
género proveen de herramientas sólidas que facilitan el conocimiento en torno a la
situación de las mujeres y hombres indígenas, además, pueden contribuir a crear
conciencia y sensibilizar a los actores políticos tomadores de decisiones para
promover medidas de políticas públicas acordes a las necesidades y demandas de
la población indígena (mujeres y hombres) del país.
En años recientes se ha enfatizado la importancia de su utilización como base en
la formulación y justificación de las políticas públicas, así como para la
supervisión, seguimiento y evaluación de los programas, acciones y medidas
gubernamentales, debido no sólo a que permiten hacer comparaciones generales
entre mujeres y hombres, sino que también coadyuvan a medir y valorar
adecuadamente la participación y contribución de unas y otros a la sociedad
(Luna, 2008:269).
A pesar del reconocimiento acerca de la función y utilidad social de los indicadores
estadísticos con enfoque de género, a la fecha su uso es incipiente en México
debido, entre otras cosas, a la falta de información actualizada y desagregada por
sexo.
Los vacíos de información estadística restringen el conocimiento de la sociedad
acerca de la población indígena (mujeres y los hombres), lo cual impide ubicar con
claridad las diferencias y particularidades de los diversos pueblos indígenas
asentados en el territorio nacional, así como la situación particular de los distintos
subgrupos que constituyen la población femenina indígena, incluyendo aquellos
más vulnerables, como pueden ser: mujeres embarazadas, madres solteras,
analfabetas, monolingües, mujeres que padecen violencia por parte de su pareja,
etcétera.
Bajo estas consideraciones, a continuación se expone un breve diagnóstico de la
situación actual de las mujeres indígenas en México, con base en los datos
25
estadísticos disponibles, sobre todo de las fuentes oficiales, a fin de estimar, a
partir de esta información, el grado de desigualdad persistente que afecta la
calidad de vida de este sector de la población.
2. La población indígena en México10
La distinción entre la población indígena y la no indígena implica, necesariamente,
una definición de ambas: ¿Quién es una persona indígena?, ante esta interrogante
puede aludirse: “ser o no ser indígena representa un acto de afirmación o de
negación lingüística y cultural (Bartolomé 1997, citado en CDI, 2006:15). Este
planteamiento implica considerar la autoadscripción identitaria de la persona.
Según Mercedes Pedrero, el ser indígena y su cultura no sólo se trata de tener
como lengua materna una que no es el español, vestirse con trajes coloridos y
tener expresiones distintivas ‘folklóricas’ en distintos campos; se refiere a formas
propias de organización, rituales de identidad y maneras de ganarse el sustento
con procesos productivos que pueden ser diferentes a los del resto de la sociedad
(Pedrero, 2008).
El Inmujeres (2009) plantea que en México el proceso de captar y contar a la
población indígena se ha realizado y se realiza a partir de diferentes criterios; ya
sea considerando solamente a la población de 5 años y más que habla alguna
lengua indígena, o bien atendiendo a toda la población que vive en hogares donde
el jefe o su cónyuge hablan lengua indígena lo cual incrementa, con respecto al
criterio anterior, el volumen de población indígena; otro criterio es el de la
territorialidad, a través del cual se considera como indígena a la población de
municipios o localidades con cierto porcentaje de hablantes o de hogares de
personas indígenas.
10 Los cuadros y gráficas presentadas en este capítulo fueron realizadas por el licenciado Jacob Contreras Obando, investigador de la Dirección de Estudios Sociodemográficos, Información y Estadísticas de Género (Dirección de Proyecto 3), del CEAMEG.
26
De ahí que la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI)
considere que estas aproximaciones, en particular la referida al criterio de la
población hablante de una lengua indígena, “tiende a subestimar el número de
indígenas y, como consecuencia, a distorsionar el perfil de estos grupos de la
población” (CDI, 2006: 16).
Esta instancia señala que si bien hablar una lengua indígena es un indicador útil,
al mismo tiempo es insuficiente para definir a la población indígena; ello debido a
que existen comunidades y personas indígenas que han perdido su idioma, pero
no por ello han dejado de autoidentificarse como indígenas, ni de ser considerados
como tales por el resto de la sociedad, por lo que la cantidad de población
indígena obtenido a través de la pregunta de hablantes debe ser considerado el
límite inferior del número de indígenas que habitan nuestro país (CDI, 2006:16).
En ello coinciden diversos estudios (Robichaux 2005; CEAMEG, 2007; Pedrero,
2008), bajo la consideración de que en muchas regiones de México se ha perdido
y se continúa perdiendo el idioma indígena, esto es, el elemento definitorio de la
categoría de indígena; no obstante, estos grupos de personas conservan formas
de organización y cooperación comunitaria distintivas de los pueblos indios.
Tomando en consideración estos argumentos, a continuación se presentan los
datos estimados por la CDI respecto a la población indígena en el país:
27
Cuadro 1
Población indígena. México Año 2000 2005
Estados Unidos Mexicanos
Indígena Nacional
Hombres
Mujeres
94 483 412
10 253 627
5 152 576
5 101 051
10.5%
50.3%
49.7
103 236 388
10 103 571
4 959 484
5 144 087
9.8%
49.1%
50.9%
Viviendas indígenas 2 008 168
2 035 913
Fuente: CDI, a partir de Inegi, II Conteo de Población y Vivienda 2005.
Por su parte, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) expone la
siguiente información con relación al número de la población indígena en el país:
Cuadro 2
Mientras que las proyecciones del Consejo Nacional de Población (Conapo)
estiman que a mitad del año 2009 habría un total de 14 012 240 personas
28
indígenas, de las cuales 7 013 194 son mujeres y 6 999 046 son hombres,11 para
2010 se estima que ascenderá a 14 314 119 personas, esto es, alrededor de 12%
del total de la población mexicana (Conapo, 2005: 44).
Como puede observarse, las proyecciones del Conapo muestran una tendencia
ascendente en el número de personas indígenas con respecto a la población total
del país, al pasar de 12.5% en 2000 a 12.6% en 2005 (y se prevé llegar a 12.8%
en 2010). En contraste, tanto en la medición de la CDI como en la del Inegi se
registra una disminución de la población indígena en la década reciente. En el
caso de la primera (CDI), se muestra que la población indígena pasó de 10.5% en
2000 a 9.8% en 2005 con respecto a la población total del país. Mientras que el
Inegi muestra que, en términos porcentuales, la población hablante de lengua
indígena representaba 7.5% del total de la población de 5 años y más en 1990
mientras que en 2005 sólo representó 6.7%.
Cabe subrayar que la variación en las cifras se debe a los distintos criterios
utilizados en la captación y medición de la población indígena del país.
Respecto a los datos de la CDI y el Inegi, en ambos casos se muestra una
tendencia de disminución de la población indígena total en el país en la década
reciente. Al mismo tiempo, se identifica que al interior de la población indígena
parece aumentar el número de mujeres con respecto a los hombres.
La CDI reporta que en el año 2000, del total de la población indígena 49.7% eran
mujeres, mientras que en 2005, éstas representaban 50.9%. El Inegi expone que
de la población de 5 años y más hablantes de lengua indígena, en 2000 por cada
100 hombres había 102.4 mujeres, mientras que para 2005, por cada 100
hombres había 103.1 mujeres. Ello implica que, acorde a los criterios de captación
11 Las proyecciones del Conapo consultadas abarcan el período 2000-2010 y pueden consultarse en: http://www.conapo.gob.mx/00cifras/indigenas/repMexicana.xls
29
y medición de la población indígena en el país, existe la tendencia a que sean más
mujeres que hombres quienes conservan y mantienen su identidad indígena.
3. Distribución de la población indígena en México Con respecto a la distribución de la población hablante de una lengua indígena en
el territorio nacional se observa una presencia en la totalidad de las entidades
federativas; destacándose el estado de Oaxaca, donde en 2005, 35.2% del total
de su población de 5 años y más era hablante de alguna lengua indígena, le sigue
Yucatán, con 33.3% de su población y Chiapas, con 26%.
En contraste, los estados con menor población de 5 años y más hablante de
alguna lengua indígena son: Guanajuato (0.2%), Aguascalientes, Coahuila y
Zacatecas con 0.3%.
30
Cuadro 3
Según los indicadores de género del Inmujeres (2009), la gran diversidad de
lenguas indígenas que existe en México suma más de 85, de las cuales están
representadas por un mayor número de hablantes las siguientes: náhuatl (23% del
total de hablantes de lenguas indígenas), maya (12.6%), mixteca (7%) y zapoteca
(6.8%). Asimismo, existen 349 variantes dialectales, lo cual, en conjunto, distingue
a México como un país pluriétnico y multicultural.
La relevancia de la diversidad de lenguas radica, en términos culturales, en que a
través de su uso se contribuye a preservar las culturas, identidades y prácticas de
cada pueblo, al ser parte de las raíces ancladas en su pasado precolombino y
sustentar en gran medida el patrimonio cultural que representan (Bonfil, Barrera y
31
Aguirre, 2008:25). Esta diversidad hace que actualmente México sea el país con la
mayor población indígena total en América Latina.
En lo que concierne a la distribución de la población indígena en el interior de
nuestro país, es importante señalar que si bien no en todas las entidades
federativas se ubicaban de origen pueblos indígenas, el aumento de la migración
de este sector poblacional se refleja en la actualidad con la presencia de población
indígena en todo el territorio nacional.
En este sentido, según datos del Informe sobre Desarrollo Humano de los Pueblos
Indígenas de México (CDI-PNUD, 2006, citados por Isunza, 2009), la población
indígena ha migrado constantemente hacia otros estados y municipios, así como a
los países del norte en búsqueda de mejores oportunidades y opciones de vida.
Por lo que uno de cada cuatro indígenas vive en ciudades donde son,
porcentualmente, una población ‘minoritaria’ y escasamente visible en los
promedios municipales ante una mayoría no indígena (Isunza, 2009:17). Cabe
señalar que en la información pública consultada no se encontraron datos oficiales
desglosados por sexo (mujeres y hombres) respecto a la población migrante
indígena.
4. Mujeres indígenas y monolingüismo Según el Inmujeres, con datos del II Conteo Nacional de Población y Vivienda
2005, en México residen 6 011 202 de personas de 5 años y más que hablan
alguna lengua indígena. De ellos, 720 009 no hablan español: 461 156 mujeres y
258 853 hombres. Al comparar estos datos con el Censo de Población y Vivienda
2000, se observa una reducción de la población hablante de lengua indígena que
en ese año sumaba 6 044 547, así como de la población monolingüe que
ascendía a 1 002 236 (Inmujeres, 2009). Asimismo, hubo un incremento de la
población que además de hablar una o varias lenguas indígenas habla español, es
decir, población bilingüe: de 4 924 412 (de los cuales 47.7% eran mujeres) a
32
5 154 331 (con una proporción femenina de 48.6%) (Inmujeres, 2009).
Como puede observarse, si bien en los primeros cinco años del actual siglo XXI ha
aumentado el número de mujeres indígenas bilingües, todavía siguen siendo
quienes en mayor medida que los hombres no hablan español (461 156 mujeres
por 258 853 hombres, en 2005). El hecho de que sean más mujeres que hombres
indígenas hablantes y monolingües muestra, en parte, la persistencia de las
desigualdades de género en el interior de los pueblos y comunidades indígenas.
Las especialistas en el tema (Gálvez en CDI 2006; Bonfil, Barrera y Aguirre, 2008;
Isunza, 2009) señalan que el monolingüismo constituye una de las barreras más
importantes a la participación femenina en los espacios públicos de decisión en la
medida en que es el instrumento de negociación hacia el exterior, un símbolo de
estatus y autoridad y un factor de comunicación concentrado en manos
masculinas.
Señalan que sin el beneficio de una segunda lengua y sin instrucción escolar las
mujeres indígenas no sólo quedan al margen de mejores oportunidades de empleo
y toma de decisiones de interés colectivo, sino que, además, se encuentran en
franca desventaja. No conocen sus derechos y, en consecuencia, no pueden
ejercerlos, lo que se traduce en mayor pobreza y desventajas respecto a los
hombres de sus comunidades.
La falta de acceso al recurso simbólico cultural y práctico del idioma nacional es
una de las modalidades en donde se expresa la segregación femenina indígena
en las localidades más pequeñas y dispersas, donde aún reside más de la tercera
parte de la población indígena total (Bonfil, Barrera y Aguirre, 2008:27). La
imposibilidad de comunicarse en una lengua externa a su comunidad acentúa la
vulnerabilidad y la exclusión social de las mujeres indígenas.
33
5. Esperanza de vida de las mujeres indígenas La esperanza de vida se refiere al número de años que en promedio se espera
que viva una persona al nacer. La esperanza de vida de las mujeres indígenas con
respecto a sus pares no indígenas muestra rezagos importantes. Según datos del
Conapo, en 2000 la esperanza de vida de las mujeres no indígenas era de 76.66
años en contraste con los 74.79 años de sus pares indígenas, esto es, casi dos
años menos. En la proyección que se tiene para 2010 se muestra una tendencia
similar ya que se prevé que las mujeres no indígenas tendrán una esperanza de
vida de 79.17 años, en contraste con los 77.72 años de sus pares indígenas
(Conapo, 2005: 31).
Según estos datos, las mujeres indígenas de Guerrero son las de menor
esperanza de vida en el país: En 2000 ésta era de 73.11 años, para 2010 se prevé
aumentar a 76.35. En contraste, las mujeres no indígenas de Quintana Roo tenían
en 2000 una esperanza de vida de 77.16 años y se prevé que para 2010 sea de
79.54 años, esto representa una diferencia de casi 4 años de vida entre las
mujeres indígenas y no indígenas de ambas entidades (Conapo, 2005: 31).
Cabe señalar que Guerrero es la entidad del país donde la población indígena de
ambos sexos presenta tanto en 2000 como en 2010 la menor esperanza de vida.
De acuerdo con Conapo, la desigualdad ante la muerte entre la población indígena
y no indígena se hace patente en el hecho de que la vida media de los indígenas
del país equivalía en 2000 a un riesgo medio de fallecer 14.9% mayor (15.4% en
hombres y 14.5% en mujeres) que para los no indígenas, del cual se prevé una
reducción a 12.8% (13.4 y 12.3%, respectivamente) en 2010 (Conapo, 2005:30).
Estos datos sintetizan las profundas desigualdades en México por motivos sobre
todo de género y etnia; dan cuenta de manera contundente de la falta de acceso
de la población indígena a bienes y servicios que se traduzcan en mayor calidad
34
de vida, y expresan la incapacidad del Estado mexicano para garantizar a las
mujeres y hombres indígenas su acceso al desarrollo y bienestar social.
6. Acceso de las localidades y la población rural indígena a los servicios de salud
Respecto al grado de accesibilidad de la población rural indígena a los servicios
de salud, los datos de Conapo muestran que 12% de las localidades rurales
indígenas presentan un acceso muy bajo e incluso 27.4% de estas localidades no
tienen acceso a los servicios de salud y sólo 11.6% tienen un acceso muy alto
(Conapo, 2008), tal como se expone en la siguiente gráfica:
Gráfica 1
Las dificultades de la población indígena rural en el acceso a servicios de salud
determina la alta morbi-mortalidad de este sector de la población, profundizando
las disparidades evitables e injustas en las oportunidades de mujeres y hombres
indígenas para gozar de servicios que les permitan estar en buena salud y no
enfermarse, discapacitarse o morir por causas prevenibles y evitables.
35
En el caso de las mujeres indígenas rurales, las dificultades e incluso la
imposibilidad de acceder a servicios de salud, se traduce en múltiples riesgos
debido a que ellas son quienes tienen una mayor necesidad de servicios de salud,
como consecuencia no sólo de su rol biológico en la reproducción (embarazo,
parto y puerperio), sino también de la más alta morbilidad en su ciclo vital y su
mayor longevidad (Gómez, 2002).
7. Mortalidad de las mujeres indígenas Según el Conapo es difícil deducir los niveles del riesgo de fallecer por condición
de indigenismo, en mujeres y hombres, toda vez que las defunciones captadas por
el registro civil (pieza central en el cálculo de los indicadores) no permiten saber si
la persona difunta hablaba alguna lengua indígena o pertenecía a algún grupo
indígena (Conapo, 2005:27). Esta situación es una muestra de los vacíos de
información en la materia que requieren atenderse a la brevedad.
Bajo esta consideración, el Inmujeres señala que gran parte de las muertes de la
población indígena se debe a enfermedades que pueden prevenirse a bajo costo y
que se asocian a altos índices de desnutrición. Al interior de la población indígena
sobresalen las diferencias entre mujeres y hombres con una sobremortalidad
masculina importante. En 2004, del total de defunciones en la población indígena,
55.7% son masculinas y 43.3% femeninas (Inmujeres, 2009).
A. Muertes por cáncer cervicouterino
El cáncer cervicouterino (CaCu) está asociado a condiciones de pobreza y
marginación, falta de escolaridad, residencia en áreas rurales, factores que
dificultan el acceso de las mujeres a los mecanismos de detección oportuna de la
enfermedad, así como a su tratamiento adecuado.
36
El CaCu es prevenible y curable si se detecta a tiempo; no obstante, constituye
una de las principales causas de muerte entre las mujeres mayores de 25 años. Si
bien no se encontró información pública oficial en torno a la situación de las
mujeres indígenas frente a esta enfermedad, se sabe que es en las entidades con
mayor presencia de población indígena donde se tiene la incidencia más alta de
mortalidad debido a esta enfermedad.
Destacan estados como Oaxaca cuya tasa de mortalidad por cáncer
cervicouterino en mujeres de 25 años y más en 2005 era de 22.3,12 en Veracruz
de 21.9, en Colima 21.6, Yucatán y Chiapas 20.9, mientras que en Guerrero se
registraba una tasa de mortalidad de 20 (SS, Presidencia de la República, 2006,
citado en CEAMEG, 2007b).
La alta incidencia de muertes de mujeres —entre las que destacan las indígenas—
debido a esta enfermedad, muestra las dificultades de este sector de la población
para acceder de manera eficiente a servicios de salud de calidad, lo cual se
traduce en barreras geográficas y culturales, mal trato que reciben las mujeres por
parte del personal de salud, mala calidad de las muestras y de su interpretación,
baja notificación de los resultados, etcétera (Gómez-Jauregui 2001, citada en
CEAMEG, 2007b). Esta situación hace que el CaCu sea considerado como uno de
los principales problemas de salud pública del país.
B. Mortalidad materna
Respecto a la muerte materna, es importante considerar que ésta ocurre por
causas inherentes al embarazo, parto o puerperio. La mortalidad materna es uno
12 La tasa de mortalidad por cáncer cervicouterino se define como el número de muertes por esta causa en mujeres de 25 años o más por 100 000 mujeres de ese grupo de edad. A pesar de que este cáncer es el más prevenible y curable mediante la detección oportuna y el tratamiento efectivo en las primeras etapas de su desarrollo, es la segunda causa de muerte en mujeres en edad reproductiva, sólo superada por la diabetes mellitus. SSA (2006). Salud: México 2001-2005. Información para la rendición de cuentas. México: Secretaría de Salud.
37
de los indicadores más claros de las desigualdades de género, de clase y étnicas,
al ser muertes prevenibles y evitables.
Las mujeres que viven en áreas marginadas presentan una mayor probabilidad de
morir por problemas relacionados con la maternidad. En 2006, “la razón por
mortalidad materna en los 100 municipios más pobres del país fue cinco veces
más alta que en los 50 municipios con mejor índice de desarrollo humano” (SS,
2006, citada en INSP-CDI , 2008:26).
Cabe señalar que la mayoría de las mujeres que radican en este tipo de
localidades y municipios son indígenas; sin embargo, no se dispone de
información oficial para dar cuenta de la mortalidad por causa materna entre las
mujeres indígenas. No obstante, según las estimaciones y los estudios realizados
en la materia, se evidencia la alta incidencia de ocurrencia del fenómeno en las
comunidades indígenas.
Según diversos especialistas, las principales causas de mortalidad materna son
las hemorragias, la hipertensión asociada con el embarazo y otras complicaciones
del parto, los edemas, proteinuria y toxemia, así como la infección puerperal.
Estas causas estarían asociadas a deficiencias en la atención hospitalaria, por lo
que en la actualidad la mayor parte de las muertes maternas en México sucede en
establecimientos de salud. Este hecho revela que el problema no es únicamente
de acceso a los servicios de salud, sino de la calidad en los mismos (Uribe, Díaz,
Cárdenas y otros en Naciones Unidas-México, Gobierno de la República,
2006:55).
La Encuesta de Salud y Derechos de las Mujeres Indígenas (Ensademi, 2008)
señala que poco más de 13% de las muertes maternas ocurridas en 2006 fueron
de jóvenes menores de 20 años. La muerte materna es más alta en regiones
indígenas del país, y tiene una estrecha relación con los altos índices de
desnutrición que existen allí. Además, se afirma que 60% de las mujeres
38
indígenas embarazadas padecen deficiencia de hierro y entre ellas el riesgo de
morir por causas del embarazo, parto y puerperio es tres veces más alto que el de
una mujer no indígena (OPS, 2007, citada en INSP-CDI, 2008: 26).
Las investigaciones cualitativas realizadas (Castañeda, Díaz, Espinosa y otras
2004; Freyermuth, 2003, Oehmichen, 2005) han mostrado que las muertes
maternas se deben, en gran medida, al rezago, a la inequidad en el acceso a los
servicios de salud y a la mala calidad en la atención de los servicios médicos. No
es extraño que se concentren en las mujeres pobres y especialmente en las que
carecen de seguridad social, vivan en zonas rurales de alta marginación, zonas
suburbanas marginales y sean indígenas.
La alta incidencia de la mortalidad materna, que afecta sobre todo a las mujeres
indígenas, trae consigo el incumplimiento del Estado mexicano de los
compromisos internacionales contraídos en la materia, incluyendo la Plataforma y
Plan de Acción de la Conferencia Internacional de Población y Desarrollo (CIPD)
(1994), la Declaración y Plataforma de Acción de la IV Conferencia Mundial sobre
la Mujer, Beijing (1995); así como las Metas y Objetivos de Desarrollo del Milenio
(2000). De manera que la mortalidad materna sigue siendo uno de los indicadores
más relevantes de injusticia social e inequidad de género, que afecta
primordialmente a las entidades federativas con menor desarrollo socioeconómico,
a las comunidades rurales y a las poblaciones indígenas.
8. Fecundidad de las mujeres indígenas Un indicador demográfico importante con respecto a la situación de las mujeres
indígenas es el de la fecundidad. En 2005, el Inegi calculó que el promedio
nacional de las y los hijos nacidos vivos por mujer fue de 2.47, ubicando a
Guerrero y a Zacatecas como los estados con fecundidad más alta (2.95) y al
Distrito Federal en la posición más baja (1.96).
39
En 2000, la tasa global de fecundidad (TGF) para las mujeres indígenas de 20
grupos etnolingüísticos se encontraba entre 2.5 y 6.8, en ese entonces, la tasa
nacional era de 2.9 (INSP-CDI, 2008: 25).
Gráfica 2
Como puede observarse en la gráfica anterior, en los distintos grupos de mujeres
que abarcan el rango de edad de 15 a 49 años, es mayor el porcentaje de mujeres
hablantes de lengua indígena quienes tienen al menos una o un hijo nacido vivo,
con respecto al total de mujeres del mismo rango de edad.
Según las proyecciones del Conapo, se prevé que para 2010 la TGF indígena será
de 2.32, mientras que la TGF de las no indígenas será de 1.92 (Conapo, 2005: 25).
De acuerdo con estas proyecciones, la tasa global de fecundidad de las mujeres
indígenas continuará en el futuro próximo siendo más alta que la de las mujeres
no indígenas. Destaca en esta información la maternidad en mujeres indígenas de
15-19 años, esto es, una maternidad en edad temprana.
40
Cuadro 4
Según el Inegi, en 2005, 15.9% de las mujeres indígenas en el país, en el rango
de edad de 15 a 19 años, tenía al menos una o un hijo nacido vivo. Destacando
las entidades de Nayarit (30.9%), Sinaloa (29.6%) y Chihuahua (27.3%) con los
mayores índices de maternidad temprana en las mujeres indígenas.
Datos del Instituto Nacional de las Mujeres muestran que en áreas rurales sólo la
mitad de las mujeres en edad fértil usan algún tipo de anticonceptivo, mientras que
12% ha expresado su deseo de limitar o espaciar el nacimiento de hijos, sin que
su demanda de anticoncepción fuese atendida. Dicho de otra manera, “en la
población indígena una de cada cuatro mujeres no tuvo acceso al uso de
41
anticonceptivos a pesar de desearlo”13 (Inmujeres, citado en INSP-CDI, 2008: 26).
La demanda insatisfecha de métodos anticonceptivos violenta de manera grave el
derecho de las mujeres indígenas a la salud reproductiva.
Sumado a lo anterior, habría que considerar que en las mujeres indígenas
jóvenes, la maternidad temprana suele expresar en gran medida una nupcialidad a
edades cortas, en la que las prácticas sexuales mantienen un remarcado carácter
reproductivo y en la que es común que las mujeres no tengan posibilidades reales
de negociar con su pareja el uso de métodos anticonceptivos (Hernández,
2008:28-31).
En este sentido, es importante considerar desde una mirada de género, las
implicaciones que trae consigo para las mujeres indígenas una maternidad
temprana, en términos no sólo de riesgos en su salud y en la de sus hijas e hijos,
sino también en las responsabilidades impuestas al ejercicio de la maternidad;
más aun al tomarse en cuenta que en gran parte de las comunidades y pueblos
indígenas el cuidado y la crianza de las y los hijos sigue siendo considerada una
responsabilidad exclusiva de las mujeres.
9. Riesgo de las mujeres indígenas ante infecciones de transmisión sexual y VIH-SIDA
Entre los sectores de mujeres que están particularmente en riesgo frente a las
infecciones de transmisión sexual (ITS) y especialmente el Síndrome de
Inmunodeficiencia Adquirida (sida) se ubican las mujeres indígenas/rurales, o
parejas de migrantes (Herrera y Campero, 2002 citadas en CEAMEG, 2007b). Sin
embargo, en nuestro país no se tienen datos oficiales sobre la manera en que
estas enfermedades afectan a la población indígena, y en particular a las mujeres.
13 No se encontró información pública oficial respecto al grado de demanda insatisfecha en las mujeres indígenas que habitan en zonas rurales y que se ubican en el rango de edad de 15-a 19 años.
42
Según Daniel Hernández (2008), se desconoce la magnitud de la ruralización del
VIH como un problema de salud que involucra variables como: condición étnica,
género, pobreza, migración y violación de derechos humanos (Hernández, 2008:
24). En el caso de mujeres indígenas, su vulnerabilidad aumenta debido a varios
factores, entre ellos la falta de información calificada sobre prevención del VIH.
De acuerdo con el Inmujeres, la Encuesta de Salud Reproductiva en el Ámbito del
IMSS-Oportunidades realizada en 1999 obtuvo que 62% de las mujeres hablantes
de lengua indígena desconoce la existencia de las ITS, mientras que 37.5% declaró
no saber cómo se transmite el sida. Asimismo, entre las y los adolescentes
indígenas, sólo 14% refirió tener conocimiento sobre el uso de preservativos como
medio de prevención de infecciones de transmisión sexual y 10% señaló la
abstinencia como alternativa (Inmujeres, 2006, citado en Inmujeres 2009).
Estudios cualitativos sobre el tema señalan que la vulnerabilidad de las mujeres
indígenas (principalmente aquellas cuya pareja es migrante) se produce en un
contexto donde las prácticas sexuales se basan en creencias sobre el honor y
prestigio masculino. Se advierte que una infección de VIH agudiza las condiciones
de pobreza y puede detonar la aparición de nuevas formas de opresión social
basadas en discriminación y estigma hacia las personas y localidades indígenas
(Hernández, 2008:31).
10. Mujeres indígenas y violencia de género La violencia contra las mujeres es cualquier acción, conducta u omisión, que,
basada en la discriminación de su género, le cause muerte, daño o sufrimiento
físico, sexual, económico o psicológico.
La violencia contra las mujeres, incluyendo a las indígenas, puede ocurrir en
diferentes momentos de su vida y toma distintas expresiones, lo que tiene como
consecuencia que la mayoría experimente más de un tipo de violencia a lo largo
de su ciclo de vida.
43
En la Encuesta de Salud y Derechos de las Mujeres Indígenas (Ensademi, 2008)
se encontró que 34% de las entrevistadas reportó golpes y/o humillaciones en la
infancia.
En los Altos de Chiapas, alrededor de 2 de cada 5 mujeres reportan maltrato
infantil y en la costa y sierra sur lo hace 1 de cada 5. Respecto a la condición de
habla, el maltrato presenta una prevalencia similar entre monolingües y bilingües
(31 y 32%, respectivamente), con una proporción más elevada entre las mujeres
que sólo hablan español (37%). El padre aparece como el agresor principal de
humillaciones reportadas por las mujeres entrevistadas en 48.5% de los casos,
seguido de la madre con 45.2%. En menor proporción se menciona a otro familiar,
otro no-familiar, abuelos y padrastro/madrastra (INSP-CDI, 2008:72).
Se exploró también el abuso sexual en la infancia, considerado como “cualquier
tocamiento o coacción para hacer algo sexual antes de los 15 años”.
La prevalencia de esta forma de violencia es de 7%; de éste, 53.08% de los casos
tuvieron a un familiar como agresor y 57.8% a un no-familiar (incluyendo el novio).
Destaca que dentro de los agresores pertenecientes a la familia, 22.8% son mujeres y
27% son hombres. Es importante señalar que 9% mencionó al novio como agresor
(INSP- CDI, 2008:75).
Respecto a la violencia de pareja actual la citada encuesta tomó en cuenta a las
mujeres que sufrieron violencia psicológica, negligencia física, económica o sexual
de parte de su pareja en los últimos 12 meses. Se identificó una prevalencia de
25.55% de violencia de pareja actual.
La distribución de la violencia de pareja actual por región es uno de los aspectos
más relevantes: entre las regiones, la prevalencia varía entre 16% en la Costa y
Sierra Sur y 41.37% en los Altos de Chiapas. Respecto de la severidad de la
violencia de pareja actual, en total 15.49% de las encuestadas reportaron violencia
no severa, mientras que 10.06% la reportó severa (INSP-CDI, 2008:77).
44
Las prevalencias para cada tipo de violencia de pareja actual fueron las siguientes:
psicológica 21.09%, física 9.83%, económica 10.06%, negligencia 6.12% y sexual
6.75%. La prevalencia para cada tipo de violencia varía de una región a otra.
Tomando en cuenta la condición de habla resultó que la violencia de pareja actual
tiene una mayor prevalencia entre las mujeres indígenas monolingües (28.43%) y
también la severidad de la violencia es mayor en este grupo (INSP-CDI, 2008:77).
Respecto a la violencia en el embarazo, 17% de las mujeres reportaron haber sido
maltratadas en alguno de sus embarazos. Esta clase de violencia se caracterizó
principalmente por humillaciones (13%), amenazas (9%), golpes (9%) y por las
relaciones sexuales obligadas (8%). El agresor que reportan por cada tipo de
violencia varía; sin embargo, en todas se mencionó como el principal agresor al
padre del bebé (INSP-CDI, 2008:82). Asimismo, se señala que:
Entre las mujeres que reportaron ser obligadas [durante el embarazo] a tener
relaciones sexuales, 4% reportó a su propio padre como el agresor; en las mujeres
que reportan humillaciones y amenazas se señala a la suegra como agresora en 5 y
4%, respectivamente (INSP-CDI, 2008:82).
Del total de mujeres que reportaron estar embarazadas en el momento de la
aplicación de la encuesta, 5% reportó que fue golpeada o pateada durante su
actual embarazo; 44% reportó haber sido golpeada en más de una ocasión en el
último mes; y de las mujeres que reportaron haber sido pateadas en el último mes,
el total reportó que lo fue en más de una ocasión. Es frecuente que las mujeres no
reporten esta situación de maltrato a nadie (76%), y una minoría se lo menciona a
un familiar o a otros (INSP- CDI, 2008:82-83).
La violencia contra las mujeres indígenas es la expresión más descarnada de la
discriminación sistemática y de las relaciones asimétricas de poder que las coloca
en situaciones de desigualdad y vulnerabilidad extrema. Su incidencia también
muestra la ausencia de instituciones estatales que atiendan esta problemática.
45
11. Mujeres indígenas y educación La educación constituye un derecho humano fundamental que posibilita el
desarrollo de capacidades, habilidades y destrezas fundamentales para participar
activamente en los diferentes ámbitos de la vida social y cultural del país.
A partir de los 15 años de edad la habilidad para leer y escribir se denomina
alfabetismo, la ausencia de ésta se conoce como analfabetismo. Los datos del
Inegi (2005) muestran que las mujeres indígenas hablantes de lengua indígena,
analfabetas, de 15 años y más en el país ascienden a 39.6%, mientras que los
hombres indígenas analfabetas, hablantes de lengua indígena, constituyen 23.2%,
esto representa una relación de casi dos mujeres por cada hombre indígena que
no sabe leer ni escribir.
Gráfica 3
Por su parte, el Inmujeres (2009) señala que menos de la cuarta parte de las
mujeres indígenas de 15 años y más terminó la primaria (24.4%). También señala
que en la población hablante de lenguas indígenas el promedio de escolaridad de
46
las mujeres es 3.9 años mientras que el de los hombres es de 5.1 años, o sea,
ellos tienen, en promedio, 1.2 años más de escolaridad (Inmujeres, 2009).
Por otro lado, si bien la población indígena más joven no presenta brechas
significativas entre mujeres y hombres que saben leer y escribir, ello se revierte en
los grupos mayores de edad, en los que se evidencia el rezago de las mujeres
indígenas con respecto a los hombres indígenas, tal como se muestra en la
siguiente gráfica:
Gráfica 4
Mientras que en las niñas y niños hablantes de lengua indígena de 12-14 años el
porcentaje que sabe leer y escribir es casi equitativo (93.7% mujeres y 94.6%
47
hombres), ello se modifica en el rango de edad de 25 a 29 años en los que sólo
75.9% sabe leer y escribir, en contraste con el 86% de los hombres. Cabe señalar
que estas brechas aumentan significativamente en los grupos de edad mayores.
Factores como la pobreza, el lugar de residencia y el género determinan el acceso
y la permanencia escolar, siendo las mujeres indígenas de generaciones de más
edad quienes en mayor medida carecen de instrucción educativa. Si consideramos
que la educación es un indicador fundamental del desarrollo humano y de género,
estos datos ilustran el rezago sustantivo que afecta sobre todo a las mujeres
indígenas del país.
12. Pobreza de las mujeres indígenas La pobreza es la privación de activos y oportunidades esenciales a las que tienen
derecho todos los seres humanos. Sus efectos los viven mujeres y hombres en
general, pero son las primeras quienes, debido a la división del trabajo sobre la
base del género y las responsabilidades relativas al bienestar familiar, soportan
una carga desproporcionada al tratar de administrar el consumo y la producción
del hogar en condiciones de escasez (ONU, 1995).
Bajo estas consideraciones, en México la mayor parte de las mujeres indígenas
viven inmersas en la exclusión y la pobreza, la cual se agudiza en la zona sur y
sureste del territorio mexicano, donde se concentran la mayor parte de los
municipios marginados del país.
Para el año 2000, 26.9% de la población se encontraba en condición de pobreza
alimentaria. El 65.3% de la población indígena se encontraba en esa situación y
50.5% de los hogares indígenas dirigidos por mujeres tenía ingresos que los
ubicaba bajo esta línea de pobreza (Colmex, 2006).
48
La pobreza como forma predominante de exclusión y de negación de los derechos
humanos se agudiza a través de discriminación cultural, étnica y de género y está
asociada a diversas formas de privaciones (materiales, no materiales, subjetivas y
culturales) (ONU, 1995).
La situación de pobreza que afecta a gran parte de las mujeres indígenas de
nuestro país agudiza su aislamiento social, su vulnerabilidad, así como las
dinámicas sociales de dependencia y subordinación en la satisfacción de
necesidades básicas. Cabe señalar que no se ubicó información oficial actualizada
relativa a la situación de pobreza de las mujeres indígenas.
13. Participación económica de las mujeres indígenas La actividad laboral presenta contrastes marcados en nuestro país, pues la
población que habita zonas rurales y específicamente indígenas tiene una
organización y retribución del trabajo distinta a la que se vive en zonas urbanas.
Las horas de trabajo, las formas de contrato o las actividades múltiples, hace que
sea complejo captar su distribución e ingresos generados. Éste es el caso de la
participación de las mujeres en el ámbito económico.
El trabajo femenino por ingresos se traslapa con el cuidado y alimentación de las y
los hijos, parejas, padres y/o hermanas y hermanos, con las tareas domésticas y
comunitarias, además de su aporte a la producción del hogar. Este traslape
genera un subregistro del trabajo femenino. En 2000:
(...) una cuarta parte de la mujeres indígenas declaró ocuparse en los servicios
domésticos o personales, los cuales, junto con la agricultura o manufactura constituyen
las principales actividades de la población indígena femenina; casi 13 de cada 100 se
dedican al comercio y 3 de cada 100 a la venta y servicios en la vía pública (Conapo,
2006 citado en INSP-CDI, 2008:22).
49
Los hombres indígenas encuentran en la agricultura su actividad principal, 46 de
cada 100 se dedican a las labores del campo, en tanto que “diez trabajan en la
construcción, siete son artesanos y seis se dedican al comercio; cuatro se ocupan
en proporcionar servicios domésticos o personales y dos de cada cien realizan
ventas y servicios en la vía pública” (Conapo, 2006 citado en INSP-CDI, 2008:24).
Se observan diferencias notorias entre mujeres y hombres indígenas en cuanto a
tipos de empleo y su diversificación. La inserción de las mujeres indígenas en la
esfera laboral depende del tipo de comunidad de residencia, su ubicación
geográfica e incluso su estado civil. Lo que comparte la mayoría de mujeres y
hombres indígenas es su inserción en actividades precarias que no les permite
disfrutar de protección social en términos de salud. Según el Inmujeres, solamente
3.6% de la población indígena económicamente activa tiene derecho a servicios
de salud: 5.8% de los hombres y 1.4% de las mujeres (Inmujeres, 2009).
Esta situación de precariedad no es privativa de actividades informales o poco
calificadas, ya que según Regina Martínez (2009) mujeres y hombres indígenas
(que hablan una lengua indígena) con estudios universitarios, ganan en promedio
un tercio menos que las personas no indígenas con estudios similares.
Asimismo, es necesario considerar los vacíos de información existentes sobre el
tema, ya que:
(...) en las estadísticas la participación económica de las mujeres indígenas no se ha
reconocido en su justo valor, debido a que tradicionalmente se ha entendido su trabajo
como ayuda u obligación, por ejemplo, en las labores del campo y del trabajo
doméstico (Gálvez en CDI, 2006).
La situación anterior invisibiliza los aportes de las mujeres indígenas no sólo al
bienestar y sostén de sus familias, sino también su participación en el desarrollo
de sus comunidades y, en un sentido más amplio, del país.
50
III. La participación política de las mujeres indígenas en México y otros países
El ámbito de la política como espacio investido de poder sigue restringido a las
mujeres, más aun a las indígenas, de ahí que su presencia sea sumamente
limitada no sólo en México sino en los distintos países de América Latina con una
población indígena importante.
Además de los obstáculos y restricciones que enfrentan las mujeres para acceder
y participar en la política, así como en la toma de decisiones de interés colectivo,
históricamente las mujeres indígenas han tenido que enfrentar sistemas
normativos masculinos que coartan su interés de participar en la esfera de la
política, tanto en el ámbito de sus comunidades como fuera de éstas, en los
órganos políticos del ámbito municipal, estatal y federal.
Se trata no sólo de un asunto de usos y costumbres de los pueblos y comunidades
indígenas; la discriminación hacia las mujeres indígenas se evidencia en todos los
espacios políticos de toma de decisiones, en los distintos niveles de gobierno y
órganos del Estado.
Las prácticas, costumbres, prejuicios y valores androcéntricos siguen vigentes en
los espacios conferidos de estatus y poder político, en los cuales se define en
términos simbólicos al hombre como modelo de sujeto de derechos. De manera
que la conjunción de la etnia, el género y la clase obstruyen el ejercicio de los
derechos políticos de las mujeres indígenas.
Si bien se reconoce la importancia de los recientes procesos organizativos de las
mujeres indígenas —los cuales se inscriben en movimientos sociales amplios en
los que ellas participan de manera activa y visible en distintas regiones del mundo
y en particular en América Latina—, su participación, movilización y aportes
políticos no han logrado traducirse en una presencia importante y sistemática en la
51
esfera político-electoral, ni en cargos públicos en los ámbitos de sus comunidades
y pueblos, así como en el ámbito de lo municipal, estatal y federal.
Bajo estas consideraciones, a continuación se expone de manera sintética la
situación actual de las mujeres indígenas en distintos países, con especial
atención al caso de México. Es importante considerar que debido a los vacíos de
información oficial sobre el tema, así como a la poca bibliografía actualizada, la
mayor parte de la información se basa en las investigaciones más recientes.
1. La participación política de las mujeres indígenas en México
En 2001, la Constitución Política de México fue modificada para reconocer la
composición pluriétnica y multicultural del país y el derecho de los pueblos
indígenas a contar con instituciones sociales, políticas y culturales que tomen en
cuenta sus necesidades y demandas específicas.14 “En este marco, se adoptaron
28 Distritos Electorales Uninominales con 40% o más de población indígena”
(Bonfil, Barrera y Aguirre, 2008).
En lo relativo al respeto de los derechos de las mujeres indígenas, la reforma al
artículo 2º de la Constitución expresa:
A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las
comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la
autonomía para: (…) II. Aplicar sus propios sistemas normativos en la regulación y
solución de sus conflictos internos, sujetándose a los principios generales de esta
14 El artículo 2º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala, entre otras cosas, que: La Nación tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas que son aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas. La conciencia de su identidad indígena deberá ser criterio fundamental para determinar a quiénes se aplican las disposiciones sobre pueblos indígenas. Son comunidades integrantes de un pueblo indígena, aquellas que formen una unidad social, económica y cultural, asentadas en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres. El derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación se ejercerá en un marco constitucional de autonomía que asegure la unidad nacional. el reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas se hará en las constituciones y leyes de las entidades federativas, las que deberán tomar en cuenta, además de los principios generales establecidos en los párrafos anteriores de este artículo, criterios etnolingüísticos y de asentamiento físico (…)
52
Constitución, respetando las garantías individuales, los derechos humanos y, de
manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres (…) III. Elegir de
acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las
autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno
interno, garantizando la participación de las mujeres en condiciones de equidad
frente a los varones (…)
B. La Federación, los Estados y los Municipios, para promover la igualdad de
oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria,
establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para
garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de
sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas
conjuntamente con ellos (…) V. Propiciar la incorporación de las mujeres
indígenas al desarrollo, mediante el apoyo a los proyectos productivos, la
protección de su salud, el otorgamiento de estímulos para favorecer su educación
y su participación en la toma de decisiones relacionadas con la vida comunitaria
(…)
Esta reforma constitucional fue la respuesta del Estado a la movilización
ciudadana de los pueblos indígenas, a través de la cual reivindicaban el respeto a
la diversidad, el reconocimiento a los derechos colectivos, el derecho a participar
en la toma decisiones relevantes para el país, el derecho a tener control sobre sus
territorios y sus recursos naturales; el respeto a la diversidad cultural y el
reconocimiento a sus sistemas normativos tradicionales, así como el derecho a la
justicia, la dignidad y la diferencia. Sin embargo, esta reforma constitucional:
(...) hasta la fecha es rechazada por los pueblos indígenas del país, en virtud de que
consideran que no reconoce las demandas que éstos han venido realizando y continúa
dándoles trato de sujetos de interés público, y no de sujetos de derecho (Conapred,
Zuñiga, 2008:20).
En los hechos, las modificaciones a la Constitución parecen ser insuficientes para
garantizar el desarrollo de los pueblos indígenas, la igualdad de oportunidades
entre la población indígena y no indígena, así como el respeto a los derechos
humanos de las mujeres indígenas, incluyendo sus derechos políticos.
53
En este contexto, abordar el tema de la participación política de las mujeres
indígenas presenta todavía hoy, a decir de distintas especialistas (Marcos, 2008;
Bonfil, Barrera y Aguirre 2008), como primer escollo, la falta de visibilización de las
mujeres indígenas como sector particular de la sociedad. Se trata de un tema
insuficientemente posicionado en la agenda pública y en el interés de los actores
políticos. Esta invisibilidad se refleja no sólo en la limitada presencia de las
mujeres indígenas en el ámbito de la política, sino también en los vacíos de
información que permitan ubicar mejor los rezagos en la materia.
Esta situación persiste no obstante las movilizaciones recientes de las mujeres
indígenas en México y su resignificación en la escena pública, a través de
movimientos indígenas como el del Ejercito Zapatista de Liberación Nacional
(EZLN) surgido públicamente en 1994 y cuyas reivindicaciones y planteamientos
han contribuido a redimensionar la importancia de la participación política de las
mujeres indígenas, así como el impulso de sus agendas como parte de las
movilizaciones sociales.
Ello quedó de manifiesto a través de la denominada: Ley Revolucionaria de las
Mujeres, publicada originalmente en el órgano informativo del EZLN (El despertador
mexicano) el 1 de diciembre de 1993, en la cual se manifestaba:
Tomando en cuenta la situación de la mujer trabajadora en México, se incorporan sus
justas demandas de igualdad y justicia en la siguiente: Ley Revolucionaria de Mujeres
(…) Cuarto. Las mujeres tienen derecho a participar en los asuntos de la comunidad, y
tener cargo si son elegidas libre y democráticamente (Lovera y Palomo, 1999: 59).
Se trató de una declaración de las mujeres indígenas que exigían ejercer sus
derechos como mujeres y como indígenas, reclamaban, entre otros, su derecho a
tener cargos en la comunidad, a decir su palabra y que ésta sea respetada, lo cual
significa para las comunidades indígenas una verdadera revolución (Lovera y
Palomo, 1999).
54
Sin embargo, las reivindicaciones y exigencias de estas mujeres indígenas no han
logrado permear todavía en los sistemas normativos de la mayor parte de los
pueblos y comunidades indígenas, tampoco han tenido eco en la conformación de
los órganos políticos de los municipios, los estados y la federación.
Por otro lado, como parte del Congreso Nacional Indígena (CNI), esto es, la red
más grande y activa de múltiples organizaciones indígenas de México, en 1997 un
grupo de mujeres indígenas creó dentro del CNI una nueva organización de
mujeres: la Coordinadora Nacional de Mujeres Indígenas, con representantes de
26 grupos indígenas del país (Del Valle, 2000, citada en Marcos, 2008).
A través de esta organización, mujeres indígenas de diversos pueblos indios han
ido cultivando su liderazgo y articulando sus demandas de género, como mujeres
y como indígenas, enfrentando tanto las resistencias internas de sus propios
compañeros de lucha, como las externas, provenientes de la sociedad nacional
etnocentrista. En sus palabras expresan: “a mis hermanas indígenas les digo:
quién si no nosotras mismas para seguir apropiándonos de nuestras voces“
(Sánchez, 2004).
Si bien estos procesos organizativos constituyen sólo una muestra de la
participación política activa de mujeres indígenas, en contextos de
contradicciones, de marginación y de exclusión, ello no se traduce aún en su
presencia en los espacios de poder en el ámbito comunitario, ni en los órganos
políticos del Estado mexicano.
A. La participación política de las mujeres indígenas en municipios regidos por el sistema de usos y costumbres. El caso de Oaxaca
El ámbito comunitario es el espacio más próximo y cotidiano de las mujeres
indígenas, de ahí su importancia en lo relativo a su participación pública en cargos
políticos locales, a través de los sistemas normativos indígenas (los usos y
costumbres).
55
Especialistas en la materia enfatizan que en México existe diversidad de sistemas
normativos en el conjunto de los pueblos indígenas. Señalan que no es lo mismo
participar siendo mujer náhuatl que zapoteca, pues si bien todas las etnias
comparten una misma raíz basada, por un lado, en la exclusión y la pobreza y, por
otro, en identidades distintas a la nacional, en tanto pueblos indígenas, entre ellas,
las mujeres no tienen acceso a los mismos niveles de participación familiar y
comunitaria, no tienen las mismas oportunidades de expresar sus necesidades y
planteamientos, ni las mismas condiciones de acceso y control de los recursos
(Bonfil, Barrera y Aguirre, 2008).
Ello se expresa en el caso del estado de Oaxaca en el que coexisten y son
reconocidos por la ley electoral local —el Código de Instituciones y Procesos
Electorales del Estado de Oaxaca (CIPEO)— dos sistemas normativos que regulan
la renovación de los ayuntamientos municipales: el de usos y costumbres y el
régimen de partidos políticos.
En un estudio reciente realizado por Alma Isunza (2009) se destaca no sólo la
variedad en los criterios y situaciones en las que se inscribe la participación
política de las mujeres indígenas, sino que también se señalan inconsistencias y
vacíos de información en lo relativo a la participación de las mujeres, según los
usos y costumbres en los distintos municipios de Oaxaca.
En el citado estudio se afirma que, con respecto a las elecciones municipales
celebradas el 7 de octubre de 2007, había 361 municipios registrados dentro del
sistema de usos y costumbres y 12 municipios (a la fecha del estudio) se
encontraban indefinidos pues reportaban problemas poselectorales. Asimismo, se
señala que existen 64 municipios (del total de 570 que conforman el estado) que
renuevan su ayuntamiento anualmente o cada año y medio, lo cual dificula el
conteo, más aun cuando existen litigios poselectorales.
56
Se afirma que es común que se den cambios de un régimen electoral a otro (usos
y costumbres o régimen de partidos políticos) dependiendo del clima político, las
coyunturas electorales y los conflictos internos de los municipios (Isunza, 2009:32-
33). Asimismo, se encontró que existe gran variedad en los métodos de elección y
en los criterios del voto femenino, además de que en ningún caso se ubicó de
manera explícita la presencia de observadores en los procesos electorales
municipales. Cuadro 5
Variabilidad de criterios del voto femenino en municipios regidos por usos y costumbres en Oaxaca
Criterios para el voto femenino Municipios Porcentaje Votan todas las mujeres 228 61.1 No votan 59 15.8 Sólo casadas 15 4.0 Sólo viudas 5 1.3 Sólo solteras 10 2.7 Sólo solteras y viudas 7 1.9 Sólo las que pertenecen a la Cofradía o Mayordomía
1 0.3
No especifican 48 12.9 Total 373 100.0 Fuente: Alma Isunza, 2009:34.
Como puede observarse, en Oaxaca los municipios regidos por usos y costumbres
contemplan múltiples criterios respecto al voto de las mujeres. Cabe señalar que
en el estudio no se especifica si existe en estos municipios alguna restricción al
voto de los hombres.
Se señala que hay municipios, como Santiago Yaltepec, donde votan desde los 14
años (no se especifica si sólo las mujeres o también los hombres), en San Martín
de las Peras sólo votan las mujeres si son parte de la Cofradía o Mayordomía y en
San Martín Tiljate los cargos se otorgan por antecedentes de cargos
desempeñados anteriormente (Isunza, 2009:33).
Se afirma que en las instancias políticas de estos municipios, la presencia de
mujeres se ubicó en 21 municipios (5.6%); en cargos como regidoras, tesoreras,
secretarias, contraloras, comisiones administrativas (agua potable). Asimismo,
debido a la escala de la administración de los municipios pequeños se señala que
57
incluso se considera el otorgamiento de cargos a las mujeres “hasta como
telefonistas y bibliotecarias. En 48 municipios (12.9%) se registró este ámbito de
participación” (Isunza, 2009:34-35). La autora menciona que existen muy pocos
casos de mujeres en estos municipios que ocupen o hayan ocupado el cargo de
presidentas municipales (Isunza, 2009:35), sin embargo, no se especifican datos.
Respecto a la conformación de comités de instituciones públicas relacionadas con
salud, educación y programas sociales como el de Desarrollo Humano
Oportunidades, el estudio muestra que, de manera explícita, las mujeres participan
en el cargo de presidentas de este tipo de comités en 14 municipios (3.8%) y
como integrantes de los comités en 195 municipios (52.3%) (Isunza, 2009:35).
Asimismo, se expone que sólo en 7 municipios (1.9%) existen instancias locales
de mujeres tales como comités y organizaciones femeninas.
Por otro lado, se encontró que en 56 municipios las mujeres cumplen cargos
religiosos y tradicionales de manera obligatoria (15%) como mayordomas,
encargadas del templo, catequistas e incluso como policías en 6 municipios (1.6%)
(Isunza, 2009:36).
En 64 municipios (17.2%) se ubicó la obligatoriedad para las mujeres en servicios
como: cocineras en los festejos o en la realización de tequios.15 En 12 municipios
(3.2%) las mujeres son organizadoras de fiestas tradicionales, mientras que en 31
(8.3%) participan en diversas faenas comunitarias (limpieza de espacios públicos,
iglesias, locales comunales y promotoras de programas comunitarios). Se afirma
que en municipios como Santiago Choapam, Santa María Yucuhit y Santa María
Guienagati solamente las mujeres viudas pueden ocupar cargos. En este sentido,
se destaca que la participación de las mujeres en los cargos ligados a las
15 El tequio. Trabajo que realiza cada integrante de una comunidad en favor de las necesidades colectivas, sin paga, vigente en varios pueblos indios y mestizos. Enciclopedia en línea, consultada el 19 de agosto de 2009 en: http://diccionario.sensagent.com/tequio/es-es/
58
prácticas religiosas y fiestas tradicionales les confiere prestigio dentro de los
pequeños municipios (Isunza, 2009:36-37).
De igual manera se señala que en la mayor parte de los municipios los servicios
comunitarios son una institución muy arraigada e, incluso, en varios de éstos son
requisito para ocupar cargos tradicionales así como para ser elegidos integrantes
de los ayuntamientos.
La autora concluye que, no obstante la participación activa de las mujeres en el
ámbito de su comunidad en estos municipios regidos por usos y costumbres, es
muy escasa su presencia en puestos de elección popular (5.6%) como en la
administración pública municipal (12.8%) (Isunza, 2009:36).
Se afirma que la participación de las mujeres en los espacios públicos municipales
se aprecia como una prolongación de sus funciones en el espacio del hogar y la
familia y que incluso los programas sociales gubernamentales requieren este tipo
de “participación” tutelada de las mujeres en el ámbito comunitario.
Se señala que bajo el régimen de usos y costumbres las mujeres han sido
tradicionalmente excluidas de la toma de decisiones del interés colectivo, no
obstante, se anota que existen excepciones a esta situación, ya que se encontró
que en 21 de estos municipios las mujeres han ocupado cargos dentro del
gobierno municipal, así como 48 municipios en los que se registra participación de
las mujeres en la administración municipal (Isunza, 2009:36-38). De manera que si
bien las mujeres indígenas tienen serias limitaciones respecto a su participación
política en los municipios regidos por usos y costumbres, al mismo tiempo se
observan ciertos resquicios que posibilitan su presencia en ciertos espacios y
cargos públicos.
El problema radica, según la autora referida, no sólo en la variabilidad de
disposiciones respecto a la participación de las mujeres, sino también a los
59
conflictos que operan en el interior de cada municipio, de un período a otro y que
inciden en el cambio del sistema de usos y costumbres por el régimen de partidos
políticos. Advierte que la resistencia más decidida a impedir la participación de las
mujeres proviene de los ancianos, de ahí que una de las opciones que tienen las
mujeres es que sean nombradas por medio de los partidos políticos, aunque este
derecho suele ser impedido frecuentemente por el jefe de familia (Isunza, 2009:37-
40). En este contexto, se concluye que, para romper la exclusión de que son
objeto las mujeres indígenas, su participación organizada en asociaciones les
permite tener un margen importante de negociación frente a la comunidad.
En este sentido, habría que subrayar que los múltiples obstáculos y exclusión que
enfrentan las mujeres indígenas no son privativos de los municipios regidos por
usos y costumbres; por el contrario, se trata de una situación que permea todos
los niveles y ámbitos del poder político en México.
B. Las mujeres en los ayuntamientos de municipios con alta población indígena
Al mismo tiempo que existen los municipios indígenas regidos por usos y
costumbres (sólo reconocidos en el estado de Oaxaca), existen también
municipios con alta población indígena. En el estudio realizado por Alma Isunza
(2009) se consideran 19 entidades federativas que comprenden 654 municipios
que concentran 40% y más de población indígena.
La autora ubica que los estados con mayor número de municipios con población
indígena son: Yucatán (92.45%), Quintana Roo (62.5%), Oaxaca (54.21%) y
Campeche (45.45%). Asimismo, señala que las mujeres son presidentas
municipales en 28 de estos municipios, lo que representa 4.28% del total; hay 46
síndicas (8.32%) y 654 regidoras (25.56%), lo que evidencia la escasa presencia
de las mujeres gobernando municipios (Isunza, 2009:21).
60
Cabe señalar que en el texto no se especifica cuántas de las mujeres que forman
parte de los órganos políticos en el ámbito municipal son indígenas. Se trata de un
vacío de información importante en la medida que el hecho de que sean
municipios con una población de mayoría indígena, no necesariamente se traduce
en que las mujeres que ocupan algún cargo en los ayuntamientos sean indígenas,
toda vez que en la actualidad varios de estos municipios siguen siendo
gobernados por elites mestizas locales, tal como la propia autora lo refiere en su
análisis al interior de los estados que conformaron el objeto de su investigación.
Al desglosarse la información por estado, en torno a la participación de las
mujeres en los ayuntamientos de los municipios con 40% y más de población
indígena, el estudio antes citado ubica los siguientes datos:
Gráfica 5
Fuente: Alma Isunza, 2009: 91.
61
Destaca la participación política de las mujeres en los ayuntamientos del estado
de Campeche, en el cual, sin embargo, ninguna de las mujeres que participan en
el ámbito municipal tiene el cargo de presidenta municipal; se trata de varias
síndicas y regidoras en los municipios de Calkiní, Calakmul, Hecelkachán,
Hopelchén y Tenabo (Isunza, 2009:24) que, en conjunto, constituyen 42% de
estos órganos políticos municipales.
Sonora tiene cinco presidentas municipales gobernando los municipios de Álamos,
Magdalena, Quiriego, San Felipe de Jesús y Tubutama, mientras que en Etchojoa
participan 5 mujeres como regidoras en el conjunto del ayuntamiento que es de 12
personas (Isunza, 2009:27). En total, la participación de las mujeres en estos
municipios es de 41.6 por ciento.
En San Luís Potosí 3 mujeres ocupan el cargo de presidenta municipal en los
municipios de Alaquines, Catorce y Lagunillas. De los 14 municipios estudiados,
en 9 las mujeres ocupan cargos como síndicas. En el resto de los municipios, 30
mujeres ocupan el cargo de regidoras (Isunza, 2009:27). En total, la participación
de las mujeres en estos municipios indígenas representa 34.1 por ciento.
En contraste, hay estados en los que los municipios estudiados no cuentan
siquiera con una mujer participando en el gobierno local, como es el caso de
Durango (para el estudio se consideró sólo un municipio).
Para el caso de Oaxaca se encontró que de los 309 municipios que concentran
40% y más de población indígena, sólo en 49 (15.8%) las mujeres tienen acceso a
cargos políticos. Se observó que en 27 de estos 49 municipios se eligieron a
mujeres por el sistema de usos y costumbres, y en 21 por el sistema de partidos
políticos. Al comparar el número total de autoridades de los 309 municipios, el
porcentaje de participación de las mujeres es apenas de 4.3 (Isunza, 2009). Esta
situación es grave, más aun si se considera que Oaxaca es el estado con mayor
población indígena en el país.
62
Asimismo, en Chiapas, otro de los estados con alta concentración de población
indígena, 5 de los 118 municipios están presididos por mujeres, esto representa
4.2%. Se trata de los municipios de Ocozocuautla, Ostuacán, Tecpatán,
Altamirano y Tumbalá, todos con gran presencia de población indígena. Destaca
el caso de Altamirano, que concentra una población indígena de 81.15% y
Tumbalá con 99.57%, pero, “no obstante la alta concentración de población
indígena, solamente la Presidenta Municipal de Tumbalá es hablante de chol, en
tanto que la de Altamirano no es originaria de ese municipio. En ambos casos las
mujeres son profesionistas” (Isunza, 2009: 22).
Se señala que en el estado únicamente hay 36 mujeres con cargo de regidoras,
en municipios con 70% o más de población indígena en los que “a excepción de
Yajalón, donde tradicionalmente una elite mestiza ha gobernado el municipio, en el
resto sí tiene acceso a cargos la población indígena” (Isunza, 2009:22).
Esta autora afirma que en los municipios en su totalidad indígenas,
fundamentalmente de la región de los Altos de Chiapas, ninguna mujer ha
ocupado algún cargo. Se trata de municipios tradicionalistas donde existen
sistemas de cargos y autoridades paralelas cívico-religiosas que no permiten
participación de las mujeres que vaya más allá de las funciones consideradas una
prolongación de su papel en el hogar (Isunza, 2009:22). También apunta que su
participación suele inscribirse en consideración a los imperativos de los programas
gubernamentales, previa autorización de los esposos en todos los casos.
Al mismo tiempo, la autora encuentra en este estado algunos cambios paulatinos
que están dándose en la materia; como ejemplo señala que en el municipio de
Oxchuc hubo una presidenta municipal (profesionista) en el trienio anterior y ahora
hay dos regidoras y mujeres participando en los comités de los partidos políticos
(Isunza, 2009:22). Entre los factores que están provocando estos cambios se
ubica a la migración de la población local que mantiene contacto con sus
63
comunidades de origen, así como mayores niveles de escolaridad de las mujeres;
en particular se afirma que aquellas con acceso a la educación superior tienen
mayores oportunidades de reconocimiento por parte de su comunidad.
Desde esta óptica, la apertura de los espacios políticos de los municipios
indígenas a la presencia de las mujeres representaría signos de cambio en la
cultura política local, en los que el factor principal sería la salida de las mujeres
jóvenes en busca de mejores oportunidades y mayores niveles de educación
(Isunza, 2009:23). No obstante, esta autora advierte que se trata de condiciones
todavía muy restringidas para las mujeres debido a la extrema pobreza de la
mayoría de la población indígena no sólo en Chiapas, sino de las poblaciones
indígenas del país.
C. La presencia de las mujeres indígenas en los congresos estatales
La inserción de las mujeres indígenas en la vida política de sus comunidades y
municipios, así como en los ámbitos estatal y federal, se enmarca en una compleja
gama de acceso a estructuras de gobierno y de poder publico, mediada, sobre
todo, por su inserción en los partidos políticos, toda vez que éstos constituyen los
canales establecidos para la toma de decisiones y el ejercicio del poder público,
en el marco de una difícil y distante relación que ha existido entre los partidos
políticos y los pueblos indígenas en México (Bonfil, Barrera y Aguirre: 2008).
En términos estadísticos, no es posible saber en este momento cuál es la
situación de las mujeres indígenas en nuestro país como militantes y
representantes de los comités ejecutivos de los distintos partidos políticos. En
cuanto a la presencia en las legislaturas locales y federales hasta ahora la
experiencia ha sido muy limitada en resultados para los pueblos indígenas y más
aun para las mujeres.
64
A decir de ciertas autoras, prevalece entre la población indígena el sentimiento
general de haber sido traicionados y utilizados por los partidos políticos, lo cual se
complica ante la desconfianza con que las y los indígenas perciben y se
relacionan con las diputaciones locales o federales (Marcos, 2008; Bonfil, Barrera
y Aguirre: 2008:96).
Así, la exclusión indígena se agrava con la desconfianza y el aislamiento de las
dirigencias indígenas frente al sistema político, lo que ha llevado a posiciones de
distanciamiento y ejercicio paralelo de la representatividad y la autoridad, en
procesos que han resultado en que la política propiamente indígena se construya,
dirima, resuelva o empantane en lo local, sin incidir en las decisiones nacionales
(Bonfil, Barrera y Aguirre: 2008). En lo que concierne a la presencia de las mujeres
indígenas en los congresos estatales, los datos obtenidos muestran lo siguiente:
Cuadro 6
Congresos estatales, composición por etnia, 2008
ENTIDAD FEDERATIVA MUJERES MUJERES INDÍGENAS
% TOTAL ETNIA
Aguascalientes 5 - - 5
Baja California 5 - - 5
Baja California Sur 8 - - 8
Campeche 10 - - 10
Coahuila 4 - - 4
Colima 6 - - 6
Chiapas 6 - - 6
Chihuahua 7 - - 7
Durango 5 - - 5
Guanajuato 6 - - 6
Guerrero 8 - - 8
Hidalgo 8 - - 8
Jalisco 4 - - 4
Estado de México 15 - - 15
65
Michoacán 5 - - 5
Morelos 7 - - 7
Nayarit 8 - - 8
Nuevo León 8 - - 8
Oaxaca 7 2 22 9 Chontal
Zapoteca/Mixe
Puebla 12 1 8 13 Nahua
Querétaro 4 - - 4
Quintana Roo 7 - - 7
San Luis Potosí 7 - - 7
Sinaloa 9 - - 9
Sonora 6 - - 6
Tabasco 6 - - 6
Tamaulipas 9 - - 9
Tlaxcala 5 - - 5
Veracruz 9 1 10 10 Nahua
Yucatán 8 0 0 8
Zacatecas 6 0 0 6
Total 220 4 2 224
Fuente: Bonfil, Barrera y Aguirre, 2008:98.
El porcentaje de mujeres indígenas ocupando una curul en los congresos locales
es sumamente bajo con un promedio nacional de 2% en 2008. Respecto a los
partidos políticos que apoyaron las candidaturas de estas mujeres indígenas:
Cuadro 7
Congresos estatales, composición por etnia y partido político, 2008
PRI 3 75%
PAN - -
PRD 1 25%
Total 4 100% Fuente: Bonfil, Barrera y Aguirre, 2008:99.
66
En cuanto a la participación política de las mujeres indígenas en el Congreso
federal de México, los datos son desalentadores. En la LX Legislatura federal
(2006-2009), de las 500 curules que conforman la Cámara de Diputados, 116
(23%) fueron ocupadas por mujeres; sin embargo, ninguna de ellas se identificó
como indígena. Situación similar se dio en la Cámara de Senadores, ya que del
total de 128 curules, 23 (18%) fueron ocupados por mujeres, ninguna indígena
(Bonfil, Barrera y Aguirre, 2008:101). Estos datos ilustran de manera contundente
el grado de exclusión, silenciamiento e invisibilización de las mujeres indígenas en
el sistema político nacional.
En lo que concierne al Poder Ejecutivo federal, en lo que va del actual sexenio
2006-2012 ninguna mujer indígena ha presidido u ocupado un alto cargo en las
Secretarías de Estado e instancias del gabinete ampliado. Situación similar se
observa en el Poder Judicial, en el cual ninguna mujer indígena forma parte del
máximo órgano federal de impartición de justicia (La Suprema Corte de Justicia de
la Nación).
La discriminación hacia las mujeres indígenas en el ámbito de la adopción de
decisiones y la participación política se evidencia aun más cuando se toma en
consideración que en México la población indígena constituye alrededor de 10%
de la población total y de ésta, más de la mitad son mujeres.
Aunado a lo anterior, no hay que olvidar que en el ámbito legislativo, tanto en el
terreno federal como en casi todas las entidades federativas, están vigentes las
cuotas de género (en el ámbito federal las cuotas contemplan la ecuación 60-40%,
mientras que en las entidades varía el porcentaje, privando en lo general la
ecuación 70-30%), como una acción afirmativa que busca acelerar la igualdad
sustantiva entre mujeres y hombres y coadyuvar en la eliminación de las
desventajas estructurales de las mujeres, acelerando su participación equilibrada
67
con los hombres, en la esfera de la política16 (CEAMEG, Medina, Márquez y Rochín,
2008). Sin embargo, como puede observarse, esta cuota de género no ha incidido
en la participación de las mujeres indígenas en las instancias del poder político.
Frente a esta situación, las mujeres indígenas apelan no sólo a modificar los usos
y costumbres en cuestiones de género, sino también a contar con políticas
públicas que tomen en cuenta sus necesidades, demandas, e intereses,
incluyendo procesos de capacitación, formación y afianzamiento de liderazgos
femeninos.
En este marco, resulta imprescindible el fortalecimiento de procesos encaminados
a la organización de las mujeres indígenas en torno al conocimiento de sus
derechos humanos y el ejercicio de su ciudadanía, así como mejorar los índices
de desarrollo humano y de género en las comunidades y pueblos indígenas.
Lo anterior se constituye como pasos básicos e indispensables en la medida que
la exclusión de las mujeres indígenas del ámbito de la política no es sólo un
asunto de usos y costumbres, sino también de pobreza, marginación y exclusión
en la que están inmersas sus comunidades y pueblos indígenas.
2. La participación política de las mujeres indígenas en otros países
A. El caso de Guatemala
Respecto a la participación política de las mujeres indígenas en otros países, los
datos disponibles muestran una situación similar a la de México. En primera
instancia se aborda el caso de Guatemala, una nación que se define multiétnica,
pluricultural y multilingüe. En la población indígena se identifican tres pueblos: los
16 Sobre el tema de la participación política de las mujeres en México puede consultarse el texto elaborado en el CEAMEG: La participación política de las mujeres. De las cuotas de género a la paridad, en http://www3.diputados.gob.mx/camara/001_diputados/006_centros_de_estudio/05_centro_de_estudios_para_el_adelanto_de_las_mujeres_y_la_equidad_de_genero
68
mayas, los garífunas y los xincas (Comisión Paritaria de Reforma Educativa, 1998,
citado por Unifem, 2009). Su población indígena compone más de un tercio de la
población total del país y la etnia mayoritaria es la maya.
Según el XI Censo de Población y VI de Habitación 2002, estos pueblos suman
41% de la población total. La población de mujeres indígenas se estima entre un
mínimo de 2 300 000 (19%) y un máximo de 3 250 000 (27%) (Unifem, 2009:53).
Sobre estos datos, habría que considerar la diferencia manifiesta entre origen
étnico e identificación cultural, ya que según la diputada indígena de ese país,
Otilia Lux, una parte de la población indígena en Guatemala suele registrarse en
censos y encuestas como no indígena, dada la situación de discriminación que
conlleva asumirse como tal.
En palabras de esta diputada, integrante del Foro Indígena Parlamentario de
Guatemala, no se trata de un asunto de “aculturación”, sino de una expresión que
da cuenta del contexto de violencia, pobreza y exclusión que padecen los pueblos
y comunidades indígenas, en varios de los cuales, incluso, se carece de instancias
que lleven a cabo la inscripción civil de las personas desde que nacen, lo cual
afecta sobre todo a las niñas indígenas y trae consigo una serie de problemas de
diversa índole, derivados de la privación de su derecho a una identidad y del
reconocimiento en la vida institucional, en lo que se denomina “abstencionismo de
primer grado”, como aquel en donde las personas no están documentadas por las
instancias del Estado (Lux, 2009).
En un estudio reciente de Unifem (2009) se señala que en el gabinete nacional
únicamente aparece una mujer como ministra y tres más con rangos de asistencia,
directora y secretaria (Asociación Guatemalteca de Alcaldes y Autoridades
Indígenas (AGAAI), citado por Unifem, 2009). Esto refleja el grado de exclusión
social que se vive en el país, ya que la mayoría de la población es indígena y más
de 50% de este sector de la población son mujeres.
69
En el citado estudio de Unifem (2009) se señala que en anteriores
administraciones habían figurado más mujeres y más indígenas, con respecto a la
administración correspondiente al período 2003-2007.
En cuanto a la participación de las mujeres indígenas en el Congreso Nacional, se
reportan los siguientes datos:
Cuadro: 8
Participación de mujeres en el Congreso de la República de Guatemala
Elecciones Total de curules Mujeres % Hombres %
1995 113 13 11.5 100 88.5
1999 113 8 7.1 105 92.9
2003 158 14 8.9 144 91.1
Fuente: OEA, 2007. La inclusión de los pueblos indígenas en los partidos políticos. Ciudad Guatemala. Citado en Unifem, 2009:56.
Sobre el tema se afirma que el país nunca ha contado con más de 12% de
congresistas indígenas, lo cual no guarda relación con el total de la población
indígena del país, demostrando que la participación política indígena no ha sido
institucionalizada y que ha correspondido a coyunturas políticas.
Así, por ejemplo, en el Congreso de la República de Guatemala, conformado por
158 diputados, en 2007 había 19 diputadas nacionales, 4 de las cuales eran
mujeres indígenas, en comparación con 139 diputados. Respecto a las alcaldías
se contaba con 8 alcaldesas (una es mujer indígena), en comparación con 324
alcaldes varones (Lux, 2009).
En este sentido, Unifem cita un estudio presentado al Tribunal Supremo Electoral
por parte de la Organización de Estados Americanos (2007) en el que se señalan
los siguientes impedimentos sociales que afectan la participación política de las
mujeres indígenas en Guatemala: situación de pobreza económica, cultura
patriarcal machista, responsabilidades familiares/trabajo en el hogar, baja
autoestima, desconfianza hacia la política, bajo nivel de educación escolar
70
(Unifem, 2009: 56-57). A estos obstáculos se sumaría la exclusión, la
discriminación y el racismo estructural.
Finalmente, habría que considerar que, de manera similar a México, el mecanismo
para que las mujeres indígenas de Guatemala accedan a participar en el sistema
político, es a través de los partidos, los cuales se rigen por una ley electoral que
no ha logrado promover una mayor participación política de las mujeres indígenas.
El hecho de que el país no cuente con un sistema de cuotas de género, a decir de
la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), hace que
Guatemala sea uno de los países donde se ve el efecto negativo de la falta de
medidas de acción positiva. A manera de ejemplo, se observa que entre 1986 y
2003 las mujeres apenas llegaron a 14 representantes y las mujeres mayas nunca
tuvieron más de una representante (CEPAL, 2007:31). De manera que la
participación política de las indígenas guatemaltecas es sumamente limitada.
B. El caso de Ecuador
Ecuador, al igual que México, es una nación multiétnica y pluricultural. Según el
Instraw (2006), la población estimada para julio de 2005 era alrededor de 13
millones y medio de habitantes. La etnia mayoritaria de ese país es la quechua.
Este es el porcentaje de población (incluyendo a las mujeres) indígena:
Cuadro 9
Población Población indígena (rango)
Porcentaje (rango) Porcentaje mujeres indígenas
13 500 000 4 085 000--4 940 000 30--37% 49.8%
Fuente: Instraw, 2006:4.
Es importante destacar que la cifra referida a la población indígena se modifica
según la fuente consultada, ello debido, entre otras cosas, a la autoadscripción
identitaria de las personas, quienes en casos significativos son identificados por
71
las instancias que realizan encuestas y censos como indígenas; sin embargo,
estas personas no se consideran como tal debido a la carga discriminatoria que
conlleva la identidad indígena por parte de la sociedad nacional.
En Ecuador se tiene el registro de que el movimiento indígena participó por
primera vez en las elecciones de 1996 a través de la conformación del Movimiento
político denominado “Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik-Nuevo País”.
En las elecciones de 2000, 952 hombres (92%) y 80 mujeres (8%) fueron incluidos
en las listas para alcaldes. Del total de candidatos, 106 fueron presentados por el
Movimiento Pachakutik, de los cuales solamente 7 eran mujeres, ninguna de ellas
indígena (Informe Ecuador, Beijing+10, citado por Instraw, 2006).
En el proceso electoral de 2004, participaron 129 mujeres candidatas, 9 de las
cuales fueron presentadas por el Movimiento Pachakutik. Sin embargo, sólo 13
mujeres —3 de las cuales eran del Movimiento Pachakutik— ganaron las
elecciones como alcaldesas (Instraw, 2006).
En el informe del Instraw se señala que en Ecuador los partidos políticos no tienen
propuestas claras y no han mostrado en la participación de las mujeres indígenas.
Al mismo tiempo, los pueblos indígenas, y particularmente las mujeres, tampoco
manifiestan un interés decidido en participar en los partidos políticos tradicionales
por su carácter excluyente, hegemónico y homogeneizante. De ahí que su frágil
participación la hayan canalizado mayoritaria y exclusivamente a través del
movimiento político Pachakutik (Informe Ecuador, Beijing+10, citado por Instraw,
2006).
Ello a pesar de que la Ley de Elecciones establece la obligación de los partidos
políticos de conformar sus listas con candidatas mujeres en un porcentaje mínimo
de 30, en forma alternada y secuencial con respecto a los hombres. Esta
disposición se aplicó por primera vez en las elecciones de 2000. Sin embargo, no
se respetó el principio de alternabilidad y secuencia. En ese entonces, fueron
72
elegidas 1 253 mujeres para diferentes cargos de elección popular, es decir, 24%
del total de personas electas (Instraw, 2006:7). Cabe señalar que en el texto no se
especifica cuántas de ellas eran indígenas.
En las elecciones de diputados realizadas en 2002 resultaron electas 18 mujeres y
82 hombres (Instraw, 2006:7). Asimismo, se señala que las mujeres ocupan
principalmente cargos en el poder local, específicamente en municipios y juntas
parroquiales.
El informe del Ecuador señala que:
En el país las mujeres que incursionan en la política se enfrentan a cuestiones culturales fuertemente arraigadas en los partidos políticos y en sus líderes en relación
con el ingreso de ellas al mundo de la política, históricamente asumido como público, y
por lo tanto exclusivo de los hombres. Además, el ejercicio del poder supone un nivel
de preparación importante que debe ser continuo y que les permita manejarse en
distintos ámbitos y visibilizar las problemáticas específicas de las mujeres en el marco
de planteamientos macro (Informe Ecuador, Beijing+10, citado por Instraw, 2006).
No obstante estas restricciones, en el texto del Instraw (2006) se afirma que
existen evidencias respecto a que las mujeres indígenas han adquirido mayor
visibilidad en los ámbitos locales y dentro de los movimientos sociales, a través de
avances paulatinos, a veces muy lentos. Al mismo tiempo se advierte la necesidad
de no confundir la visibilidad de alguna líder indígena con la situación general del
resto de las mujeres, sobre todo en el ámbito rural.
C. El caso de Bolivia La población indígena es mayoritaria en Bolivia, alcanza 62% (cerca de 3.9
millones de personas). En las áreas rurales, 72% de la población habla lenguas
indígenas, comparado con 36% en las zonas urbanas. Mientras que en la llanura
17% de la población es indígena y 83% es no indígena, en la sierra y en los valles
los indígenas representan 67% y 60%, respectivamente. De la población indígena,
73
el porcentaje de mujeres es 51. De ellas, 52.24% reside en el área urbana y
48.67% en el área rural (Instraw y FAO, 2009, citados en Unifem, 2009:17).
En su estudio, Unifem (2009) señala que en el contexto nacional destacan las
políticas de inclusión respecto a los pueblos indígenas y a las cuotas de
participación para las mujeres, que alcanzan entre 30% y 50% de las listas
electorales. Cargos importantes en el ámbito nacional están siendo ocupados por
mujeres indígenas; ellas son viceministras, asambleístas, concejalas de municipio,
alcaldesas municipales, consejeras departamentales y diputadas nacionales.
La participación de las mujeres indígenas también es destacable en las
organizaciones sindicales y sociales. Participan, por ejemplo, en organizaciones
de cocaleros, organizaciones gremiales, asociaciones de productoras, juntas de
vecinos y otras.
Cuadro 10
Datos sobre participación de mujeres en las estructuras de Poder Legislativo Año 2006
Regidoras Titulares Porcentajes
Senadoras 1 3.7
Diputadas 24 18.5%
Alcaldesas 9 35.9%
Concejalas 337
Asambleístas 67 30%
Sindicales 1 Central Obrera de Bolivia 11%
Consejeras departamentales 5 La Paz 15%
Fuente: Asociación de Concejalas de Bolivia, Acobol. Citada en UNIFEM, 2009:21.
En la Cámara de Senadores del Parlamento Boliviano, para el periodo 2006-2011,
fue electa como titular una mujer (representa 3.7% del total) y se eligieron 10
mujeres suplentes (representan 37 por ciento).
74
En la Cámara de Diputados hay 24 mujeres como titulares (corresponde a 18.5%),
y 38 como suplentes (representan 29.2%). Existe una mínima participación de
mujeres indígenas en condición de titulares, según datos de la Unión de Mujeres
Parlamentarias de Bolivia, instrumento que agrupa a senadoras y diputadas, tanto
titulares como suplentes (Unifem, 2009: 20). Esto es importante destacarlo ya que
no se exponen datos específicos respecto a cuántas de las mujeres electas son
indígenas.
En el ámbito regional se reporta que en la instancia de las prefecturas se
encuentra por primera vez una mujer indígena quechua en el cargo de prefecta en
el departamento de Chuquisaca, que a la fecha es considerada del sector de la
oposición, por su parcialización con la media luna de Santa Cruz. Mientras que en
el ámbito local (en Bolivia existen 205 municipios locales) se presenta 75% de
administración indígena (Unifem, 2009:20).
Asimismo, se señala que antes de la entrada en vigencia de la Ley de
Participación Popular, la participación de las mujeres indígenas era prácticamente
inexistente en el terreno municipal. Sin embargo, a partir de dicha ley, la
participación de las mujeres indígenas ha mostrado avances: Las organizaciones
indígenas lograron consolidar espacios en los municipios y con el requerimiento de
30% de cuota de participación para las mujeres en las listas, los partidos políticos
han ido incorporando a las mujeres para el cumplimiento de la norma (UNIFEM,
2009:20). Sin embargo, también se advierte que las mujeres indígenas muchas
veces ocupan la función de suplentes en los espacios locales.
En este contexto, se evidencia que el reconocimiento de la ciudadanía de las
mujeres indígenas en América Latina se caracteriza por ser un proceso lento y
tardío que impide hasta hoy su plena participación política. Las múltiples barreras
y obstáculos existentes en su acceso a los espacios de poder, adopción de
decisiones y cargos de representación política forman parte del sistema social en
75
el que el género y la etnia, a las cual se suma la clase social, sustentan las
brechas de desigualdad hacia las mujeres indígenas
Atender este problema estructural requiere de la puesta en marcha de medidas y
mecanismos concretos que garanticen el reconocimiento del multiculturalismo que
caracteriza a la región de América Latina y ello se traduzca en adopción de
medidas, incluyendo aquellas de carácter legislativo encaminadas a avanzar en el
ejercicio efectivo del liderazgo y participación política de las mujeres indígenas.
76
IV. Las políticas públicas en México orientadas a las mujeres indígenas en el sexenio 2006-2012
Las políticas públicas constituyen las respuestas del Estado a los problemas y
demandas sociales. De ahí la importancia de ubicar la manera como, en México,
las mujeres indígenas (sus problemas, necesidades y demandas) son
visibilizadas en los instrumentos e instancias rectoras de política pública en la
materia, así como en los programas y acciones gubernamentales concretas.
Bajo estas consideraciones, a continuación se hace una revisión, desde una
mirada de género, de las políticas públicas federales orientadas a las mujeres
indígenas en el actual sexenio (2006-2012), teniendo como marco la obligación
asumida por el Estado mexicano para promover, procurar y fomentar el desarrollo
de los pueblos y comunidades indígenas; incluyendo políticas concretas
enfocadas a las mujeres indígenas del país.
1. Marco normativo de las políticas públicas federales orientadas a las mujeres indígenas A. Inclusión de las mujeres indígenas en el PND 2007-2012
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012, instrumento rector de política
pública del actual gobierno federal, fue presentado el 31 de mayo de 2007 y su
estructura contempla cinco ejes de política pública, cada uno con un diagnóstico
de la situación que busca ser atendida, así como las prioridades, los objetivos, las
estrategias específicas y las líneas de acción que deben traducirse en medidas,
programas y actividades concretas de gobierno, instrumentadas a través de las
distintas dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.
El PND 2007-2012 ubica como parte de los grupos prioritarios de atención a los
pueblos y comunidades indígenas. En el diagnóstico de éstos se enuncia la
situación de desigualdad que padecen las mujeres indígenas en temas como el
77
analfabetismo, el monolingüismo, la migración, la mortalidad materna, el cáncer
cervicouterino y los altos niveles de fecundidad. En este sentido, se afirma:
Desigualdad de género. Las mujeres indígenas conforman el sector de la población
femenina más vulnerable de nuestro país, históricamente han sido discriminadas y
afectadas por la pobreza, lo que se ha traducido en: Menores oportunidades para
acceder a la educación, la salud y los mínimos niveles de bienestar. Violencia de
género (sic) lo que se entrecruza con las condiciones de alta marginación social y
económica que, si bien en su mayoría afecta a los pueblos indígenas del país, para el
caso de las mujeres indígenas se agudiza (Presidencia de la República, 2007: 200-
206).
La visibilidad dada a las mujeres indígenas en el diagnóstico de la situación de los
pueblos y comunidades indígenas no logra traducirse y no se ve reflejada en
ninguno de los objetivos, estrategias y líneas de acción expuestos en el PND
vigente; incluyendo los orientados a los pueblos y comunidades indígenas, así
como a la igualdad de género; ambos objetivos en los que se destaca:
Cuadro 11
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Eje Objetivos Estrategias específicas 15. Incorporar plenamente a los pueblos y a las comunidades indígenas al desarrollo económico, social y cultural del país con respeto a sus tradiciones históricas y enriqueciendo con su patrimonio cultural a toda la sociedad.
15.1 (…) se fortalecerán cuantitativa y cualitativamente los programas que lleva a cabo la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI). 15.2 (…) Se fortalecerá aun más la capacidad del Consejo Consultivo de la CDI y su participación en la formulación y evaluación de políticas públicas y de programas dirigidos a los pueblos indígenas. 15.4 (…) instrumentar programas a efecto de abatir los principales rezagos sociales que tiene la población indígena con respecto al resto de la sociedad (…) Se intensificarán los programas preventi-vos y educativos para el cuidado de la salud, especialmente los destinados a las mujeres embarazadas, los recién nacidos, los menores de cinco años y las personas de edad avanzada.
3. Igualdad de oportu-nidades
16. Eliminar cualquier discriminación por motivos de género y garantizar la igualdad de oportunidades para que las mujeres y los hombres alcancen su pleno desarrollo y ejerzan sus derechos por igual.
16.4 (…) Las Caravanas de la Salud serán uno de los instrumentos utilizados para facilitar la atención a las mujeres que viven en las comunidades más alejadas. Las mujeres que no estén afiliadas a alguna institución de salud y se encuentren afectadas por alguna enfermedad cuyo tratamiento tenga un costo muy elevado, podrán recibir apoyo del Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos (…)
Nota: el subrayado es nuestro. Fuente: Presidencia de la República, Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, pp. 206-209; 211-214.
78
Así, en el PND vigente la única referencia y compromiso explícito sobre las mujeres
indígenas se ubicó en el interior de una estrategia específica (15.4) que contempla
la atención de diversos grupos de la población indígena considerados con mayor
vulnerabilidad en su salud, entre los que se incluye sólo a las mujeres
embarazadas. De manera que las indígenas en su especificidad como mujeres
(identidad de género) y como indígenas (identidad de etnia), no son atendidas de
manera expresa en el PND 2007-2012.
Si bien constituye un acierto el reconocimiento expuesto en el diagnóstico de los
pueblos y comunidades indígenas en cuanto al rezago y desigualdad que padecen
las mujeres de estos grupos sociales, al omitir la inclusión de objetivos,
estrategias, medidas o acciones concretas encaminadas a atender explícitamente
a este sector de la población, se evidencian inconsistencias relevantes y, con ello,
la ausencia de la perspectiva de género de manera transversal en este plan rector
de la política pública, lo cual afecta, sin duda, la instrumentación de políticas
públicas en la materia.
B. Las mujeres indígenas en el Proigualdad 2008-2012
El Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (Proigualdad)
2008-2012, es el programa especial rector en materia de igualdad de género
orientado a garantizar la igualdad entre mujeres y hombres en el país, ello en
alineación con el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (Inmujeres, 2008:9). Fue
presentado por el Instituto Nacional de las Mujeres en el marco del Día
Internacional de la Mujer (8 de marzo) de 2008, impreso en julio de ese año y
publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de agosto de 2009 como: “El
Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres 2009-2012”.
Este programa incluye de manera explícita a las mujeres indígenas tanto en su
diagnóstico como en sus objetivos, estrategias y líneas de acción, no así en sus
metas e indicadores sexenales.
79
En el diagnóstico del Proigualdad relativo a la situación actual de las mujeres
mexicanas se alude explícitamente a las indígenas en los temas de educación y
salud reproductiva, en ambos se destacan los rezagos y las brechas de
desigualdad vigentes:
La brecha de desigualdad entre mujeres y hombres, en las localidades con menos de
2,500 habitantes, reflejan que el rezago educativo de la población de 15 años y más es
crítico: (…) El nivel de alfabetización de la población indígena muestra el rezago de
este grupo de población (…) 76.7 [%] para el caso masculino y 60.2 [%] para el
femenino (…) En materia de salud reproductiva, la fecundidad de las mujeres
indígenas es considerablemente mayor que la de las mujeres no indígenas (…) las
tasas más elevadas corresponden a las mujeres del grupo zoque y mixteca, con 6.8 y
6.6 hijos por mujer, respectivamente, tasas casi tres veces mayores que las
registradas a nivel nacional (Inmujeres, 2008: 12-13).
El reconocimiento de la desigualdad que afecta, sobre todo, a las mujeres
indígenas, se refleja en la mayoría de los siete objetivos estratégicos que integran
este programa especial, destacándose el objetivo 2 en el que se incluye una
estrategia con sus respectivas líneas de acción orientadas específicamente a las
mujeres indígenas (Objetivo 2, estrategia 2.2).
Cuadro 12
Proigualdad 2008-2012
Objetivos estratégicos Estrategias Líneas de acción
2. Garantizar la igualdad jurídica, los derechos humanos de las mujeres y la no discriminación, en el marco del estado de derecho.
2.2 Eliminar las prácticas discriminatorias en contra de las mujeres indígenas, y fomentar una cultura de respeto y pleno ejercicio de sus derechos en todos los ámbitos del desarrollo.
2.2.1. Impulsar la armonización de la legislación nacional acorde con la Declaración Universal de Derechos de los Pueblos Indígenas. 2.2.2. Instrumentar acciones afirmativas para que las mujeres y niñas indígenas accedan a becas y fondos de apoyo para garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a todas las modalidades y niveles educativos. 2.2.3. Revisar y modificar los programas de educación indígena para incluir como principios la equidad de género y la igualdad de oportunidades.
80
2.2.4. Garantizar la participación y representación de las mujeres indígenas en la formulación de programas y acciones que atienden las necesidades y mejoran las condiciones de vida de sus comunidades. 2.2.5. Fomentar el conocimiento y la capacidad de las mujeres indígenas para utilizar en su beneficio los instrumentos de defensa de sus derechos humanos. 2.2.6. Difundir en las comunidades indígenas los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres, haciendo partícipes a los hombres y a las comunidades de su respeto y ejercicio. 2.2.7. Transversalizar los derechos e intereses de las mujeres indígenas en todos los programas del sector e impulsar el etnodesarrollo. 2.2.8. Preservar los derechos lingüísticos de las mujeres y hombres indígenas, promover y reconocer su cultura y conocimientos tradicionales, e impulsar la formación de profesionales y servicios bilingües.
5.1. Eliminar la desigualdad de género en todos los niveles y modalidades del sistema educativo y disminuir la brecha educativa entre mujeres y hombres.
5.1.1. Abatir el rezago educativo y la discriminación de género, así como asegurar la permanencia de las mujeres en los ciclos posteriores a la primaria, principalmente en las poblaciones indígenas, comunidades rurales y urbanas de alta y muy alta marginación.
5. Fortalecer las capacidades de las mujeres para ampliar sus oportunidades y reducir la desigualdad de género.
Estrategia 5.3. Mejorar la salud de las mujeres, aumentando la cobertura y calidad de los servicios.
5.3.4. Desarrollar estrategias de información sobre riesgos y mecanismos de protección y prevención en infecciones de transmisión sexual, con especial énfasis en el VIH-SIDA, en comunidades rurales y grupos de mujeres en condiciones de alto riesgo (indígenas, migrantes, cónyuges de migrantes y trabajadoras sexuales).
6. Potenciar la agencia económica de las mujeres a favor de mayores oportunidades para su bienestar y desarrollo.
6.4 Incorporar la perspectiva de género en los programas de desarrollo rural y de sustentabilidad ambiental.
6.4.8. Incorporar acciones afirmativas para las mujeres en el Programa Especial de Pueblos Indígenas y Biodiversidad.
7. Impulsar el empoderamiento de las mujeres, su participación y representación en espacios de toma de decisión en el Estado y consolidar la cultura democrática.
7.2. Impulsar la cultura de igualdad y equidad de género, y mayor representación de las mujeres en las estructuras de decisión de partidos políticos y organizaciones sociales.
7.2.4. Fomentar la capacitación, educación y formación para el desarrollo de la participación política, de liderazgos de mujeres y de la cultura democrática en el ámbito local y en comunidades indígenas.
Fuente: Inmujeres (2008). Proigualdad 2008-2012 pp.12-13; 51,60, 62, 69,72.
81
De manera que el Proigualdad vigente prevé la puesta en marcha de diversas
acciones enfocadas específicamente a las mujeres indígenas del país,
destacándose la implementación de acciones afirmativas, la transversalidad de los
derechos de las mujeres, la armonización legislativa, la inclusión de las mujeres
indígenas en la formulación de políticas enfocadas a los pueblos y comunidades
indígenas, así como la difusión en éstos de los derechos sexuales y reproductivos
de las mujeres, además de abatir el rezago educativo y fomentar la participación
política de las mujeres indígenas en el ámbito local.
Al respecto, habría que hacer una precisión en lo relativo a la línea de acción
6.4.8. “Incorporar acciones afirmativas para las mujeres en el Programa Especial
de Pueblos Indígenas y Biodiversidad”, debido a que no se encontró información
pública sobre dicho programa.
Asimismo, llama la atención que si bien el Proigualdad plantea la puesta en
marcha de una serie de acciones enfocadas a las mujeres indígenas, al mismo
tiempo, no considera de manera explícita ningún indicador y metas concretas
sexenales que permitan medir los avances logrados durante el actual gobierno
federal, en torno a los compromisos con las mujeres indígenas del país en materia
de igualdad de género.
C. La Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI)
La Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) fue creada
en 2003 a través de un decreto de ley publicado en el DOF el 21 de mayo de 2003.
Su antecedente fue el Instituto Nacional Indigenista.
La CDI tiene por objeto orientar, coordinar, promover, apoyar, fomentar, dar
seguimiento y evaluar los programas, proyectos, estrategias y acciones públicas
para el desarrollo integral y sustentable de los pueblos y comunidades indígenas.
Entre sus funciones destacan:
82
Ser instancia de consulta para la formulación, ejecución y evaluación de los planes,
programas y proyectos que las dependencias y entidades de la Administración Pública
Federal desarrollen en la materia; evaluar las políticas públicas y la aplicación de los
programas, proyectos y acciones gubernamentales que conduzcan al desarrollo
integral de dichos pueblos y comunidades;
Ser instancia de consulta para las dependencias y entidades de la Administración
Pública Federal con el fin de formular el proyecto de presupuesto consolidado en
materia de desarrollo de los pueblos y comunidades indígenas a incluir en el
Presupuesto de Egresos de la Federación;
Publicar un informe anual sobre el desempeño de sus funciones y los avances e
impacto de las acciones de las dependencias y entidades paraestatales de la
Administración Pública Federal, estatal y municipal en materia de desarrollo de los
pueblos indígenas (Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos
Indígenas, articulo 2º, DOF, 2003).
Asimismo, entre los principios de la CDI se ubica: “Incluir el enfoque de género en
las políticas, programas y acciones de la Administración Pública Federal para la
promoción de la participación, respeto, equidad y oportunidades plenas para las
mujeres indígenas” (Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos
Indígenas, artículo 3º, DOF, 2003).
Sin embargo, la inclusión del enfoque de género no se explicita en ninguno de los
cuatro objetivos estratégicos del actual sexenio, publicados en el portal oficial de
Internet de la CDI, los cuales son importantes ya que constituyen “una expresión
de los fines últimos que se fijan en el marco de los objetivos, estrategias y
prioridades contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo”17 (CDI, 2009).
17 Los objetivos vigentes de la CDI son los siguientes:
1. Orientar, planear, documentar y evaluar las políticas públicas en los tres órdenes de gobierno y apoyar a los poderes legislativo y judicial con la finalidad de fortalecer una nueva relación entre el Estado, la sociedad y los pueblos indígenas en el marco de las disposiciones constitucionales y compromisos internacionales.
2. Consolidar el sistema de consulta y fortalecer la participación de los pueblos y comunidades indígenas, a través de sus autoridades y organizaciones, en el diseño, operación y evaluación de las políticas públicas como un mecanismo indispensable para incorporar su visión de desarrollo.
3. Planear y coordinar acciones y/o recursos con instituciones federales, estatales y municipales, y con organizaciones sociales y privadas, para la superación de los rezagos, la promoción del
83
Esta situación expresa la necesidad de integrar a cabalidad en el quehacer de la
CDI el contenido del Proigualdad vigente, a fin de garantizar la inclusión del
enfoque de género en las políticas orientadas a las mujeres y hombres indígenas
del país, más aun si se considera lo establecido en el artículo 2º del Decreto de
aprobación del Proigualdad:
ARTÍCULO SEGUNDO.- El Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y
Hombres 2009-2012 es de observancia obligatoria para las dependencias y entidades
de la Administración Pública Federal, la Procuraduría General de la República y las
unidades de la Presidencia de la República (DOF, 18 de agosto de 2009).
En lo que respecta al Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos
Indígenas del actual sexenio, cabe señalar que a la fecha —agosto de 2009—
éste no ha sido publicado aún, por lo que en este momento la CDI no cuenta con
un instrumento normativo institucional a través del cual se enmarquen y se
establezca la alineación y articulación de sus acciones realizadas, incluyendo
aquellas orientadas a las mujeres y a la igualdad de género. Las situaciones
anteriores expresan una serie de tareas pendientes fundamentales de la CDI.
2. Programas, medidas y líneas de acción orientadas a las mujeres
indígenas en México
A. El quehacer de la CDI
a. Programa Organización Productiva para Mujeres Indígenas (POPMI)
Entre los distintos programas implementados por la CDI destaca el Programa
Organización Productiva para Mujeres Indígenas (POPMI), creado en el sexenio
desarrollo integral y sustentable, el reconocimiento del patrimonio cultural, las relaciones interculturales y la vigencia de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas.
4. Instrumentar y operar programas, proyectos y acciones para el desarrollo integral, sustentable e intercultural en regiones, comunidades y grupos prioritarios de atención a los que no llega la acción pública sectorial (CDI, 2009).
84
anterior y con continuidad en el actual. Se trata del único programa federal cuyo
diseño y operación se enfocan de manera específica hacia las mujeres indígenas.
Los datos básicos del POPMI se presentan a continuación:
Cuadro 13
Programa Organización Productiva para Mujeres Indígenas (POPMI). CDI Año de creación 2003. Antecedentes Surgió en 2002 dentro el Programa para el Desarrollo de los Pueblos y
Comunidades Indígenas, como vertiente de un programa conocido como Fondo Indígena, en la Sedesol; se transfirió de allí a la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) en 2003, junto con el Fondo Indígena. En 2004 surgió como un programa con reglas de operación y una guía para instancias ejecutoras.
Objetivo general Contribuir a mejorar las condiciones de vida y posición social de las mujeres indígenas que habitan en localidades de alta y muy alta marginación, impulsando su participación en la toma de decisiones, a través del desarrollo de un proyecto productivo.
Población objetivo Serán sujetas de los apoyos del Programa las mujeres indígenas, mayores de edad o menores emancipadas, que conformen grupos de 10 mujeres como mínimo, o de 8 mujeres en localidades con menos de 50 habitantes, que: Habiten en las localidades establecidas en la cobertura, preferentemente fuera de las cabeceras municipales,
• Cuenten con la Clave Única de Registro de Población (CURP), • Tengan nula o poca experiencia organizativa o comercial, • No sean promotoras indígenas en activo del Programa, y • No sean beneficiarias de otros programas federales de tipo
productivo, salvo en los casos en que los objetivos de dichos programas sean complementarios a los del Programa.
En los estados de Baja California, Chihuahua, Durango, Nayarit, Jalisco, San Luis Potosí, Sinaloa y Sonora, entidades con mayor dispersión poblacional, se aceptarán grupos de 8 integrantes y un máximo de 5 mujeres de una sola familia. Para los efectos de las presentes reglas, por menores emancipadas se entenderá mujeres menores de edad que al contraer matrimonio o ser madres solteras adquieren responsabilidades en la manutención del hogar.
Cuenta con reglas de operación
2007. Las reglas de operación se publicaron en el DOF el 28 de febrero de 2007. 2008. El acuerdo de modificación a las reglas de operación se llevó a cabo el 20 de diciembre de 2007. 2009. Las reglas de operación se publicaron en el DOF el 29 de diciembre de 2008.
Fuente: CDI (2008). Reglas de Operación del POPMI, 2009. Consultadas el 3 de junio de 2009 en: http://www.cdi.gob.mx/popmi/3_2_reglas_de_operacion_2009_popmi.pdf.
85
i. Reglas de operación 2007, 2008 y 2009
Desde su creación, el POPMI se ha regido a través de reglas de operación.
Respecto a sus objetivos (general y específicos), se observa que en el actual
sexenio han tenido modificaciones sustantivas.
Cuadro 14
POPMI. Objetivos generales y específicos Reglas de operación 2007 Reglas de operación 2008
Objetivo general Contribuir a mejorar las condiciones de vida y posición social de las mujeres indígenas que habitan en localidades de alta y muy alta marginación, impulsando y fortaleciendo su organización, vinculada a un proyecto productivo, que además incremente su autoestima, seguridad y confianza para tomar decisiones, atendiendo los criterios transversales de equidad, género, sustentabilidad, interculturalidad y derechos.
Contribuir a mejorar las condiciones de vida y posición social de las mujeres indígenas que habitan en localidades de alta y muy alta marginación, impulsando y fortaleciendo su organización, vinculada a un proyecto productivo.
Objetivos específicos Reglas de operación 2007 Reglas de operación 2008 Fortalecer la organización de las mujeres indígenas, tomando como eje la actividad productiva, mediante acciones de capacitación y acompañamiento con un enfoque de género, que les permita desarrollar sus capacidades y habilidades.
Fortalecer la organización de las mujeres indígenas, tomando como eje la actividad productiva, mediante acciones de capacitación y acompañamiento que les permita desarrollar sus capacidades y habilidades.
Reglas de operación 2009 Objetivo general
Objetivos específicos
Contribuir a mejorar las condiciones de vida y posición social de las mujeres indígenas que habitan en localidades de alta y muy alta marginación, impulsando su participación en la toma de decisiones, a través del desarrollo de un proyecto productivo.
Impulsar la participación de las mujeres indígenas en procesos organizativos en torno a un proyecto productivo definido por ellas mismas, atendiendo a los criterios de equidad, género, sustentabilidad, interculturalidad y derechos. Facilitar el desarrollo de las capacidades y habilidades de las mujeres indígenas mediante capacitación y asistencia técnica orientadas a la consolidación de la organización y el desarrollo de su proyecto productivo. Promover la apropiación y permanencia de los proyectos de organización productiva de las mujeres indígenas con el fin de que éstas obtengan un beneficio económico que les permita mejorar su participación en la economía familiar.
Nota: el subrayado es nuestro. Fuente: CDI, 2007a, p1; CDI, 2007b,p.4, 2008, 1. Citados en CEAMEG 2009.
86
A diferencia del objetivo general de las reglas de operación 2007 del POPMI, en el
que se expresaba el interés de que los proyectos productivos de las mujeres
indígenas contribuyeran a incrementar “su autoestima, seguridad y confianza para
tomar decisiones” y para ello el programa prestaba atención a los “criterios
transversales de equidad, género, sustentabilidad, interculturalidad y derechos”,en
contraste, las reglas de operación de 2008 omitieron estos criterios del objetivo
general del programa.
Situación similar se dio en los objetivos específicos. Así, mientras en las reglas de
operación anteriores, el programa incluía en su diseño la realización de “acciones
de capacitación y acompañamiento con un enfoque de género”, en 2008 se
excluyó de éstas el enfoque de género.
En las reglas de operación vigentes en 2009, el objetivo general se mantiene
inalterado con respecto a 2008, mientras que en uno de los objetivos específicos
se incluyó el género como uno de los criterios del programa. De manera que, a
diferencia de las reglas de 2007, en las que este criterio formaba parte del objetivo
general del programa, en 2009 se ha recuperado, pero sólo a nivel de objetivo
específico. Asimismo, tal como sucedió en 2008, el enfoque de género no es
considerado en temas fundamentales como: capacitación y asistencia técnica a
las mujeres beneficiarias del programa.
Otras modificaciones registradas en las reglas de operación de 2009 se ubican en
lo relativo a la población objetivo, apartado en que, a diferencia de años
anteriores, se incluyó una serie de especificaciones. Cabe señalar que en 2007 y
2008 las reglas de operación no registraron cambio en este tema, tal como se
muestra a continuación:
87
Cuadro 15 POPMI. Población objetivo
Reglas de operación 2007 Reglas de operación 2008 Mujeres indígenas mayores de edad o menores emancipadas que: No sean beneficiarias de otros programas de tipo productivo, salvo en los casos en que los objetivos de los mismos sean complementarios de éste. Tengan poca experiencia organizativa y una escasa práctica económica-comercial colectiva. Que de preferencia habiten fuera de las cabeceras municipales.
Mujeres indígenas mayores de edad o menores emancipadas que: No sean beneficiarias de otros programas de tipo productivo, salvo en los casos en que los objetivos de los mismos sean complementarios de éste. Tengan poca experiencia organizativa y una escasa práctica económica-comercial colectiva. De preferencia habiten fuera de las cabeceras municipales.
Reglas de operación 2009
Población objetivo Serán sujetas de los apoyos del Programa las mujeres indígenas, mayores de edad o menores emancipadas, que conformen grupos de 10 mujeres como mínimo, o de 8 mujeres en localidades con menos de 50 habitantes, que: Habiten en las localidades establecidas en la cobertura, preferentemente fuera de las cabeceras municipales,
• Cuenten con la Clave Única de Registro de Población (CURP), • Tengan nula o poca experiencia organizativa o comercial, • No sean promotoras indígenas en activo del Programa, y • No sean beneficiarias de otros programas federales de tipo productivo, salvo en los casos
en que los objetivos de dichos programas sean complementarios a los del Programa. En los estados de Baja California, Chihuahua, Durango, Nayarit, Jalisco, San Luis Potosí, Sinaloa y Sonora, entidades con mayor dispersión poblacional, se aceptarán grupos de 8 integrantes y un máximo de 5 mujeres de una sola familia. Para los efectos de las presentes reglas, por menores emancipadas, se entenderá mujeres menores de edad que al contraer matrimonio o ser madres solteras, adquieren responsabilidades en la manutención del hogar. Fuente: CDI, 2007a, p1; CDI, 2007b, p.5, citados en CEAMEG, 2009; CDI, 2008, pp.1-2 Nota: el subrayado es nuestro.
El término “menores emancipadas” ha sido empleado en las reglas de operación
del POPMI en el actual sexenio para referirse a las “mujeres menores de edad que
al contraer matrimonio o ser madres solteras, antes de los dieciocho años
adquieren responsabilidades en la manutención del hogar” (CDI, 2007 a:1; CDI,
2007 b: 4-5 citados en CEAMEG, 2008, CDI, 2008:1-2 ).
Respecto a este término habría que considerar su pertinencia desde una mirada
de género, ya que desde este enfoque “la emancipación” conlleva la noción de la
libertad, autonomía e igualdad, mientras que su empleo en las reglas de operación
88
del POPMI parece aludir a las obligaciones impuestas a las mujeres indígenas
menores de edad, debido su papel social como esposas y/o madres.
En cuanto a la evaluación del programa, en las reglas de operación de años
anteriores se consideraba la realización de una evaluación interna y externa.
Mientras que en las reglas de operación vigentes no se distinguen ambos tipos de
evaluación, en su lugar se presentan tres indicadores: a) Grupos de mujeres
indígenas que continúan operando proyectos, b) Proyectos productivos instalados
y c) Mujeres indígenas organizadas y capacitadas (CDI, 2008b:9).
Ninguno de los indicadores contemplados en las reglas de operación vigentes del
POPMI está orientado a medir la incidencia del programa en la mejora de las
condiciones de vida y la posición social de las mujeres indígenas, lo cual expresa
inconsistencia con relación a los objetivos general y específicos del programa.
ii. Operación del POPMI en 2008
En lo relativo a la integración del enfoque de género en la implementación de este
programa, en 2008 la CDI reportó públicamente, de manera trimestral, las acciones
realizadas a través del POPMI. En cuanto al “diagnóstico de la situación por
atender” se expuso en los anexos de éstos:
(…) el POPMI aborda la problemática cualitativa de la mujer indígena pobre, como es la
ausencia en la toma de decisiones en el ámbito doméstico y comunitario, así como la
falta de capacitación para el desarrollo de actividades productivas. Asimismo, aborda
problemas como la baja autoestima por ser mujer, pobre e indígena y su limitado
acceso a recursos. También atiende la sobrecarga de trabajo doméstico, el no
reconocimiento que tienen de sus propios derechos y su vulnerabilidad al ser víctimas
de violencia (SHCP, 2008, tercer informe trimestral anexo 2; 37; cuarto informe
trimestral. Anexo 2: 44).
Respecto a las acciones realizadas en 2008 a través del POPMI, destacan:
89
• Se procesaron y validaron los proyectos productivos a través del Sistema
Integral de Mujeres (SIM).
• Se logró la certificación de 101 promotoras indígenas en la norma técnica
de competencia laboral "Capacitación especializada en el medio rural".
• Se gestionó y se inauguró un micrositio de Internet exclusivo del programa,
como parte de la página web de la CDI (www.cdi.gob.mx/popmi). Al 31 de
diciembre había recibido 1 800 visitas.
• El POPMI fue elegido para implementar el programa de observatorio
ciudadano, en coordinación con la Secretaría de la Función Pública y la
Cámara de Diputados, para realizar acciones en el último trimestre, en 9
entidades federativas donde tiene presencia. Esta participación se hace
como acción comprometida con la Comisión de Equidad y Género de la
Cámara de Diputados.
• Para favorecer las acciones de difusión del programa, se realizó un video
promocional de 27 minutos, con testimonios de beneficiarias en los estados
de México, Oaxaca y Chiapas.
• Se cuenta con la primera colección de trípticos “Cuidando nuestro
ambiente” con 5 temas distintos sobre ecotecnias (tiraje inicial de 5 000
ejemplares).
• Se concluyó una investigación en campo para obtener evidencia testimonial
y fotográfica de 18 promotoras indígenas que han apoyado durante 5 años
al programa, a fin de emitir un libro que rescate su experiencia y permita
realizar un análisis sobre la situación actual y perspectiva a futuro del
quehacer institucional.
• Se firmaron convenios con instancias ejecutoras externas de Estado de
México, Chiapas, Yucatán, Tlaxcala, Hidalgo, San Luis Potosí, Michoacán,
Puebla, Campeche, Tabasco, Quintana Roo y adicionales de Chiapas y
Yucatán.
• En Tuxtla Gutiérrez se realizó el Primer Foro Interinstitucional de
Experiencias en Proyectos Alternativos Sustentables con Perspectiva de
Género con la asistencia de 70 personas de la Comisión Nacional de Áreas
90
Naturales Protegidas de la Semarnat y el POPMI de la CDI del 22 al 24 de
septiembre de 2008. Participaron la SRA, Sedesol, Inmujeres, la Conafor, la
Secretaría de Medio Ambiente y Vivienda del estado y la Universidad
Autónoma de Chiapas.
Así, parecería que, a pesar de que el POPMI ha sido objeto de modificaciones
sustantivas en sus reglas de operación —relativas a la omisión del enfoque de
género en varios de sus apartados, incluyendo su objetivo general— se advierte
que en la implementación del programa hay indicios de la inclusión de este
enfoque, a través del reconocimiento y atención de ciertas dimensiones relativas a
la desigualdad por motivos de género que padecen las mujeres indígenas, a
quienes se orienta el programa. En cuanto a la cobertura del POPMI en 2008, en los
informes trimestrales se expusieron los límites de ésta:
Cuadro 16
Población objetivo Población atendida Mujeres Hombres Mujeres Hombres 1 260 365 0 25 740 0
Fuente: SHCP (2008). Tercer trimestre. Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, p.26; Cuarto trimestre, Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, p.24.
Según lo reportado, este programa sólo logró atender en 2008 a 2.04% de su
población objetivo. La limitada cobertura que reportó el POPMI en 2008
cuestionaría lo expuesto en el PND 2007-2012 [eje 3, objetivo 5, estrategia, 15.1]
en torno a que durante el actual sexenio se fortalecerían “cuantitativa y
cualitativamente los programas que lleva a cabo la Comisión Nacional para el
Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI)” (Presidencia de la República
2007:206).
Esta situación se evidenció en la evaluación externa más reciente del POPMI, en la
cual se mostró que en 2006 el programa atendió a 21 853 mujeres, mientras que
en 2007 esta cifra se redujo a 19 134 mujeres atendidas, por lo cual se afirmó que:
91
La cobertura del programa en el 2006 es muy reducida, ya que solamente se logra
atender menos del 1% de la población potencial y únicamente se atiende al 1.77% de
la población objetivo, lo que denota una reducida eficiencia de cobertura. En el 2007
se observa una reducción tanto en la cobertura como en la eficiencia de ésta, al pasar
de 0.71% a 0.62% de cobertura y de 1.77% a 1.52% de eficiencia de cobertura (…)
Destacando los estados de Guerrero, Chiapas y San Luis Potosí, por arriba de la
media nacional de cobertura y eficiencia de cobertura. Mientras que los estados de
Oaxaca, Yucatán, Puebla y Estado de México, se ubican por debajo de la media
nacional (Universidad Autónoma de Chapingo, 2008:61).
Asimismo, los datos expuestos en los informes trimestrales del POPMI en 2008
muestran que, con relación a 2006 (último año del sexenio anterior), el programa
sólo logró ampliar su cobertura de atención a 3 887 mujeres, al pasar de 21 853 a
25 740 mujeres atendidas.
Ello implicaría, entre otras cosas, un impacto restringido del programa en cuanto al
cumplimiento de su objetivo general encaminado a “contribuir a mejorar las
condiciones de vida y posición social de las mujeres indígenas que habitan en
localidades de alta y muy alta marginación, impulsando y fortaleciendo su
organización, vinculada a un proyecto productivo” (CDI, Reglas de operación 2008,
2007b:4).
Esta situación fue definida en la evaluación externa del POPMI como una de las
principales debilidades del programa ya que: “el avance de la cobertura, que a la
fecha presenta el programa, no es el adecuado considerando su Fin y Propósito”
(Universidad Autónoma de Chapingo, 2008:5).
Cabe señalar que en 2008 el POPMI tuvo un presupuesto programado de 180
millones de pesos (CEAMEG, 2009).
En cuanto a los obstáculos y retos del POPMI, en los anexos del tercer y cuarto
informes trimestrales de 2008 se expusieron, entre otros:
92
• No existe la participación esperada de instancias federales, estatales y/o municipales
para que se propongan como instancias ejecutoras del Programa.
• La constante modificación de los requerimientos del Sistema Integral de Mujeres,
para adaptarlo a nuevas necesidades de información.
• La estructura operativa del Programa no es suficiente para dar seguimiento eficiente
a los proyectos.
• El presupuesto disponible para gastos de operación es insuficiente (5%), para las
actividades requeridas en campo, al menos se requeriría el 7%.
• Se desconoce el estado en el que se encuentran los proyectos apoyados desde la
creación del Programa, como referente principal para la consolidación de proyectos
POPMI y la retroalimentación institucional (SHCP, 2008, tercer informe trimestral,
anexo 2: 38; SHCP, 2008, cuarto informe trimestral, anexo 2: 45).
Entre los obstáculos y retos detectados no se incluyó alguno relacionado de
manera expresa con la aplicación del enfoque de género, a fin de ubicar no sólo la
problemática que enfrenta el programa en la materia, sino también las medidas
implementadas tendientes a mejorar tanto la condición como la posición social de
las mujeres indígenas.
Por otro lado, los obstáculos y retos del programa reportados en los informes de
2008 guardan consistencia con lo expresado en su evaluación externa de 2007 en
la cual se emitieron, entre otras, las siguientes recomendaciones: “Delimitar con
mayor precisión el objetivo principal del programa, llevar a cabo una evaluación
externa nacional de impacto con los primeros grupos de mujeres apoyadas,
reforzar la estructura del programa a nivel operativo, incrementando el número de
ejecutoras, operadoras y promotoras” (Universidad Autónoma de Chapingo,
2008:7) En lo que respecta a 2008 cabe señalar que este programa no contó con
evaluación externa, ello pese a estar contemplada en sus reglas de operación.
Finalmente, habría que subrayar que la importancia del POPMI radica, entre otras
cosas, en que es uno de los pocos programas federales que desde su creación
contempló en su diseñó el enfoque de género en la atención a grupos de mujeres
93
indígenas del país y, por ende, sus acciones se encaminarían no sólo a modificar
la condición social sino también la posición social de las mujeres indígenas.
3. Otras acciones de la CDI orientadas a las mujeres indígenas En el actual sexenio, la CDI ha implementado, además del POPMI, algunos
proyectos y acciones orientadas a las mujeres indígenas y la igualdad de género.
Al cierre de 2008 e inicio de 2009 se dio a la tarea de llevar a cabo una
sistematización de las acciones realizadas en la materia (en particular en 2008),
destacándose las siguientes:
A. Proyecto: Casas de la Mujer Indígena Surgió debido a la necesidad de brindar atención específica a la población
femenina indígena en temas como violencia contra las mujeres y salud, debido a
que el acceso a los servicios de atención en las regiones indígenas es difícil y
escaso, además de que en estas zonas los problemas de salud se resuelven,
principalmente, con agentes locales (parteras, promotores médicos y curanderos
tradicionales).
El proyecto contempla la instalación de Casas de la Mujer en comunidades
indígenas, las cuales son atendidas por mujeres con conocimientos de salud
reproductiva y violencia.
94
Cuadro 17 Datos básicos
Casas de la Mujer Indígena
Año de creación 2007. Antecedentes Las Casas de la Mujer Indígena, antes Casas de Salud, constituyen un
proyecto piloto que desde su inicio planteó la vinculación entre la salud de las mujeres y la violencia como factor de riesgo. En las Casas de Salud se trabajó desde 2003. En esos años se estableció un convenio de colaboración de la CDI con el PNUD y la SS. A través de un proyecto piloto de atención y prevención de la violencia y sus consecuencias en la salud de las mujeres indígenas. Como resultado se instalaron cinco Casas de Salud —en Chalchihuitán en Chiapas; Ometepec en Guerrero; San Mateo del Mar y Matías Romero en Oaxaca y Cuetzalan en Puebla— que durante cuatro años diseñaron sus propias estrategias de trabajo de acuerdo al perfil de sus integrantes y a las características de la problemática de violencia y salud en sus regiones. En 2006 se realizó una evaluación externa cuyas recomendaciones han permitido orientar recursos y acciones de la CDI para fortalecer y buscar la sustentabilidad de las Casas.
Objetivo general
Proporcionar atención, culturalmente adecuada, a las necesidades de las mujeres indígenas en los aspectos de salud reproductiva y violencia familiar. Dentro de estas capacidades se busca impulsar un proceso de sustentabilidad económica que permita continuar las actividades.
Población objetivo Organizaciones de parteras o promotoras de salud indígenas con incidencia a escala microrregional, local y comunitario en los estados donde se ubican las Casas de la Mujer y en las regiones que sean elegidas con posibilidades para abrir una nueva Casa de la Mujer, así como las mujeres y hombres indígenas de las regiones de cobertura.
Cobertura Las acciones de este proyecto se desarrollarán en los estados de Chiapas, Guerrero, Oaxaca y Puebla con Casas de la Mujer Indígena ya instaladas en esas entidades. Cuando existan recursos se podrán abrir nuevas casas previo diagnóstico de la CDI que sustente la factibilidad a partir del Modelo para la Atención a la Violencia y a la Salud en Poblaciones Indígenas.
Cuenta con reglas de operación
No cuenta con reglas de operación.
Fuente: CDI (2009). Sistematización de las acciones realizadas en 2008 en materia de equidad de género.
En la operación de este proyecto se busca garantizar la sustentabilidad a
mediano plazo de las organizaciones responsables de las Casas de la Mujer,
para que gestionen sus propios recursos económicos en diversas instancias y a
partir de estrategias propias, que les permitan continuar con la atención a la salud
y la violencia contra las mujeres indígenas sin depender del otorgamiento de
recursos por parte de instancias gubernamentales (CDI, 2009).
95
Respecto al diseño del modelo de atención de este proyecto, la CDI solicitó
consultoría externa a Kinal Antzetik D.F., organización civil (OSC), para
sistematizar y construir este modelo que, al estar diseñado desde una lógica de
mediano plazo, requiere un compromiso serio de las instituciones implicadas.
En 2008 se pusieron en funcionamiento las siguientes Casas de la Mujer,
detectándose algunos riesgos, tales como:
En la Casa de Pátzcuaro, Michoacán. Por ser éste un proyecto de interés político y
porque está planeado un gran desarrollo económico en la región, impulsado por el
Partido Acción Nacional, hay un gran riesgo de que el grupo de mujeres no pueda con
las presiones institucionales ya que distintos funcionarios y otros actores pueden
aprovecharse de este proyecto.
En la Casa de San Quintín, Baja California. No se cuenta con una OSC que cumpla
los requisitos para acompañar al grupo de mujeres, se decidió contratar una asesoría
puntual (…) Un riesgo es que la coordinación local de CDI insiste muy fuertemente en
mantenerse como parte de la toma de decisiones del grupo, no les está respetando la
autonomía y con sus acciones un riesgo es que no está impulsando a las mujeres
hacia su propia autonomía.
En la Casa de Zongolica, Veracruz. Se sugiere realizar un proceso formativo
institucional paralelo a la consolidación del grupo de mujeres además de definir una
OSC local que trabaje el acompañamiento intensivo para el fortalecimiento organizativo
de las mujeres y darles seguimiento (…)
En la Casa del municipio de Halachó, Yucatán (…) No hubo en todas las regiones
OSC con las características esperadas y las existentes no manejan la temática (CDI,
2009:75).
Asimismo, se señala que se tenía contemplado abrir una Casa de la Mujer en el
estado de Hidalgo, pero no se hizo por no reunir las condiciones requeridas, de
manera que ese presupuesto se asignó al estado de Baja California Sur (CDI,
2009:77). Sin embargo, no se ubicó mayor información al respecto.
“El presupuesto asignado en 2008 para este proyecto fue de 5 756 600.00
pesos. La meta para los próximos años es lograr la instalación de 13 casas de la
mujer indígena en regiones donde exista un elevado índice de violencia y un
96
trabajo previo de la sociedad civil” (CDI, 2009:58). También se específica que
actualmente las Casas de la Mujer operan con financiamiento anual de la CDI y
de otros organismos nacionales e internacionales.
En la sistematización realizada se reporta que entre las dificultades encontradas
en las primeras fases de operación de estas casas se ubican inercias
institucionales. Se afirma que “se detectó que en los CCDI (Centros Coordinadores
del Desarrollo Indígena) hay apertura pero con prejuicios, desconocimiento y/o
desinterés de las y los delegados, basados en la ignorancia del significado del
proyecto” (CDI, 2009:75).
Aun con estas situaciones, se afirma que el trabajo realizado durante 2008
permitió constatar que es un proyecto de política pública con perspectiva de
género, multiculturalidad y etnicidad que apoya que las mujeres indígenas
participen como actoras de su propio desarrollo, además de que es viable.
Se enfatiza la necesidad de un acompañamiento muy cercano en 2009, dado
que la mayoría de las organizaciones están iniciando sus procesos. Ese
acompañamiento debe considerar la parte personal, temática, organizativa,
administrativa y comunitaria (CDI, 2009:79). Entre los retos de 2009 se ubica la
definición de funciones y actividades específicas de cada una de las casas en
funcionamiento, a la participación de la CDI y las asesoras externas, así como el
fortalecimiento organizativo y administrativo de cada Casa de la Mujer Indígena,
además de consolidar el manejo de recursos, la transparencia, y la búsqueda de
autonomía y sustentabilidad (CDI, 2009).
Se trata de un proyecto importante en la medida que busca atender dos
problemas fundamentales que afectan a las mujeres indígenas: la atención a la
salud y la violencia. En este sentido es importante subrayar lo expuesto por la
propia CDI, en el sentido de que se trata de un proyecto cuyo modelo de
funcionamiento requiere de tiempo, compromiso serio y conocimientos en lo
97
relativo al género, multiculturalidad y etnicidad por parte de las instancias así
como las y los actores involucrados. De ahí que será importante dar seguimiento
a su implementación a fin de conocer su incidencia e impacto en la vida de las
mujeres y pueblos indígenas del país.
B. Proyecto: Becas a estudiantes indígenas
Este proyecto surgió para atender el rezago que presenta la población indígena
del país con respecto al acceso y permanencia en instituciones educativas de
nivel superior. Según la CDI “México presenta el menor número de estudiantes
indígenas de nivel superior en América Latina” (CDI, 2009:41).
Aunado a ello, en la información sistematizada se expresa que en la actualidad,
las y los estudiantes indígenas no alcanzan una eficiencia terminal debido a que
deben combinar sus estudios con un empleo que les permita solventar sus
gastos, mismos que se incrementan cuando las escuelas se ubican en lugares
distintos a los de su residencia. Todo ello repercute en su desempeño escolar.
Cuadro 18
Datos básicos Becas a estudiantes indígenas
Año de creación 1990. Antecedentes Surgió como el Programa Becas de Nivel Superior en el Instituto
Nacional Indigenista; posteriormente, la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), lo retomó como proyecto denominado “Apoyo a Estudiantes Indígenas”. La Dirección de Fortalecimiento de Capacidades de los Indígenas (DFCI) de la CDI, ha coordinado y operado este proyecto. Durante 2003 a 2007 ha impulsado acciones directamente vinculadas a la educación, entre ellas el Proyecto de apoyo a la formación académica de jóvenes indígenas, becas de educación superior, que otorga 370 becas anuales a estudiantes universitarios en carreras no incluidas dentro de los apoyos de la SEP; el proyecto de apoyo a la Maestría de Lingüística Indoamericana del CIESAS, y el proyecto de Apoyo a la Formación Cultural Indígena, que incluye un financiamiento para cinco escuelas indígenas de música en Michoacán y Oaxaca. Con estos proyectos, la DFCI se vinculó con otros espacios educativos: el Programa ANUIES, Fundación Ford; el Programa México Nación Pluricultural, de la UNAM; las Universidades Interculturales en Guerrero, Chiapas y Oaxaca, y un acercamiento al Instituto Nacional de Lenguas Indígenas.
98
Objetivo general Otorgar apoyos económicos y realizar acciones de seguimiento a estudiantes indígenas de educación superior para contribuir a reducir las desventajas originadas por la marginación, la exclusión y la discriminación y hacer efectivo el derecho a la educación de los pueblos indígenas.
Población objetivo Estudiantes indígenas inscritos en alguna universidad pública o privada, que cursen como mínimo en el segundo semestre y como máximo en el antepenúltimo semestre del nivel que estudie el aspirante.
Cobertura Nacional. Cuenta con reglas de operación
No cuenta con reglas de operación.
Fuente: CDI (2009). Sistematización de las acciones realizadas en 2008 en materia de equidad de género. En 2008 este proyecto inició sus actividades de formación con el Encuentro de
Becarios, en el que participaron 118 estudiantes, como un espacio de reflexión
para que las y los becarios intercambiaran experiencias e ideas entre ellos y con
otras personas indígenas destacadas, en torno a temas como: identidad,
discriminación, género y equidad, migración y arraigo y el impacto de estos
factores en su vida personal, así como en el ámbito escolar (CDI, 2009:44).
Entre las conclusiones del encuentro, se destacan:
• Constituir la Red de Becarios de la CDI, así como proporcionar a la DFCI información
respecto a las necesidades de formación superior como del impacto del proyecto y
elementos para mejorar la operación del mismo.
• Realizar un balance crítico de los principales logros, obstáculos y desafíos que
permitan a la DFC responder a las orientaciones y expectativas de la demanda
indígena, respecto a sus derechos educativos y culturales, así como las necesidades
de formación superior (CDI, 2009:45).
En 2008, a través de este proyecto se otorgaron 284 becas a 159 mujeres y 125
hombres, con un rango de edad de los 18 a los 30 años. Hubo un incremento de
108% en el número de hombres y de 132.5% en el de mujeres, con relación al
número de becarios de los años anteriores (CDI, 2009:44-45).
Asimismo, se afirma que las y los estudiantes indígenas beneficiados
pertenecen a 50 etnias diferentes, la más representativa es la náhuatl con 14%,
99
seguida de la mixteca 9.8%, la maya 9.3%, y la otomí con 6.2%, el resto de las
etnias están representadas con valores de 3% y menos (CDI, 2009:45).
En 2008 el proyecto contó con 2 577 000.00 pesos (CDI, 2009:41). Asimismo, se
afirma que al estar orientado a cerrar brechas entre hombres y mujeres, se ha
privilegiado un número mayor de las becas asignadas para mujeres indígenas.
De acuerdo con la CDI (2009), el principal resultado inmediato de este proyecto
es contribuir a que las y los estudiantes indígenas concluyan sus licenciaturas,
mientras que las comunidades indígenas tendrán un beneficio a mediano plazo,
siempre y cuando la o el estudiante mantenga un vínculo con su comunidad.
Para fortalecer la identidad y el arraigo de las y los estudiantes indígenas se
prevé realizar con quienes se benefician del programa un encuentro nacional en
2009, acompañado de una serie de encuentros-talleres interestatales, en los
cuales se reflexione sobre diversos temas relativos a la equidad de género en
sus vidas y en sus actividades profesionales, así como la importancia de su
identidad étnica desde una perspectiva de derechos.
Se trata de un proyecto relevante que, si bien no está enfocado específicamente
a las mujeres indígenas, sí contribuye a atender el rezago educativo de este
sector de la población. Sin embargo, con base en lo reportado en la
sistematización de la CDI (2009), se muestra como un proyecto puntual, sin
estrategias de vinculación y articulación con otros programas que permita
potencializar el resultado de sus acciones.
Al mismo tiempo, habría que destacar su cobertura limitada, ya que según lo
reportado, en 2008 sólo se otorgaron 284 becas, en contraste con la población
potencial que requiere ser atendida. Vale la pena recordar que según datos del
Inegi, el total de personas de 5 años y más hablantes de una lengua indígena en
el país ascendía en 2005 a 6 011 202 millones de personas, de las cuales asiste
a la escuela 12.8% de las mujeres y 16.1% de los hombres en el rango de 18 a
100
22 años. Asimismo, en el rango de 23 a 29 años, 4% de las mujeres y 4.8% de
los hombres asiste a la escuela (Inegi, 2005).
De manera que si bien no se cuenta con información pormenorizada respecto al
total de mujeres y hombres indígenas inscritos en las distintas universidades y
centros de educación públicos y privados del país, estos datos permiten
dimensionar la necesidad y urgencia de fortalecer políticas públicas
encaminadas a atender de manera integral el rezago educativo de la población
indígena y en especial el de las mujeres indígenas.
Cabe señalar que además de estos proyectos, la CDI llevó a cabo en 2008 otras
acciones como la publicación de la Convocatoria para Proyectos Sobre Equidad
de Género 2008, a través de la cual se recibió un total de 109 proyectos por
parte de 9 Delegaciones y 16 Centros Coordinadores, enviados de: Chiapas,
Chihuahua, Nayarit, Oaxaca, Quintana Roo, Sonora, Tabasco, Veracruz y
Yucatán (CDI, 2009).
Respecto a la formación y certificación de recursos humanos, en 2008 se
trabajó en dos diplomados, uno dirigido a la formación de promotoras indígenas,
que participaron en el programa de certificación y otro dirigido al personal
institucional de la CDI.
Según la CDI, en 2008 el diplomado para promotoras indígenas se realizó con la
participación de 60 promotoras indígenas en dos regiones Centro y Sur con
sede en las ciudades de Pátzcuaro, Michoacán y San Cristóbal de las Casas,
Chiapas. El programa contempló 3 etapas o fases para su desarrollo.
En el diplomado para el personal de la CDI participó un total de 140 personas
(34% mujeres y 66% hombres) de 22 estados y se llevó a cabo en distintas
regiones del país, en las cuales se realizaron convenios y acuerdos con el Fondo
de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (Unifem) y el Centro Regional
101
para la Educación de Adultos en América Latina y el Caribe (Crefal) y el Consejo
Nacional para la Cultura y las Artes (Conaculta). Se tiene previsto publicar lo
relativo al diseño y contenido de este diplomado.
En cuanto al Proyecto de Fortalecimiento de Organizaciones y Agendas
Indígenas, en 2008 se apoyó 18 proyectos y 2 acciones de 20 organizaciones en
diferentes estados. Se coordinaron acciones con fundaciones nacionales, redes,
organismos civiles, sociedades de responsabilidad limitada, entre otras. Se
desarrollaron cuatro temas prioritarios: violencia, sustentabilidad y control
territorial, derechos culturales y estructuras de decisión y representación,
representativa de la problemática indígena. Se benefició a un total de 887
mujeres y 295 hombres (CDI, 2009).
También en 2008, la CDI, en coordinación con Unifem, elaboraron una propuesta
para impulsar un Diplomado para fortalecer el liderazgo de mujeres indígenas, a
desarrollarse en el primer trimestre de 2009. El diplomado tendría como ejes
transversales: derechos humanos, derechos indígenas, violencia contra mujeres
indígenas y empoderamiento de mujeres indígenas (CDI, 2009). Al finalizar 2008
se contaba con una propuesta metodológica y de contenidos para desarrollar el
diplomado en 2009.
Asimismo, se elaboró una propuesta de consulta sobre la situación específica de
las mujeres indígenas. Al cierre de 2008 se contaba con el diseño metodológico
respecto a las modalidades y cobertura en la que se aplicará dicha consulta. La
segunda fase, que es la instrumentación de la misma consulta, se tenía previsto
realizarla durante el primer trimestre de 2009.
De manera que si bien la CDI ha desplegado una serie de medidas para atender
las múltiples necesidades de las mujeres indígenas, el impacto es sumamente
limitado considerando los resultados de estudios cualitativos y la información
estadística disponible sobre el tema —abordados en capítulos previos de este
102
estudio— que muestran múltiples rezagos y carencias en las zonas y en la
población indígena, las cuales se agudizan en el caso de las mujeres indígenas.
Aunado a lo anterior, habría que tomar en cuenta las inquietudes y demandas de
las propias mujeres indígenas con relación a las políticas implementadas para la
atención de sus necesidades; como ejemplo, se ubican las conclusiones del Foro
Nacional de Mujeres Indígenas, realizado en septiembre de 2008 en la Cámara
de Diputados,18 en el que las participantes expusieron, entre otras cosas:
Es necesario que la CDI difunda la Declaración de las Naciones Unidas sobre los
Derechos de los Pueblos indígenas en todas las comunidades y en las lenguas
maternas, así como dar mayor difusión de la diversidad de culturas indígenas, se
requiere modificar las reglas de operación de programas como el POPMI para hacerlas
más flexibles y acordes a la realidad de las comunidades, para ello es importante que
sean revisadas por personas indígenas y organizaciones sociales. Es necesario
etiquetar recursos específicos para las mujeres indígenas de todo el país, así como
revisar los criterios del Inegi y la CDI para proyectos de infraestructura y las reglas de
operación de los programas orientados a población indígena, ya que limitan el acceso
de las comunidades al señalar que sólo son comunidades indígenas, las que hablan la
lengua.
En este contexto, es importante reconocer el trabajo de la CDI en torno a la
atención de las mujeres indígenas, pero también es necesario dimensionar el
grado de rezago social que demanda políticas integrales de atención a las
mujeres indígenas del país.
4. Otros programas federales que incluyen a las mujeres indígenas
Como se mencionó, la instancia federal responsable de la atención de la población
indígena del país (incluyendo a las mujeres) es la CDI. No obstante, existen varios
18 Este foro se llevó a cabo los días 11 y 12 de septiembre de 2008 en las instalaciones de la Cámara de Diputados. Participaron 185 mujeres indígenas de 21 entidades federativas del país. Los temas abordados fueron: Derechos políticos de las mujeres indígenas, acceso a la salud, educación, pobreza e impartición de la justicia
103
programas y acciones adscritos a diversas dependencias federales que incluyen
como parte de su población atendida a las mujeres indígenas, entre los cuales
destaca el Programa de la Mujer en el Sector Agrario (Promusag), adscrito a la
Secretaría de la Reforma Agraria (SRA), cuyos datos básicos se presentan a
continuación: Cuadro 19
Programa de la Mujer en el Sector Agrario (Promusag). SRA Año de creación 2002 Antecedentes Surgió como respuesta a la necesidad de fortalecer los mecanismos
directos de apoyo a las mujeres que habitan en núcleos agrarios del medio rural; ya sean ejidatarias, comuneras, posesionarias y avecindadas; así como propiciar el fomento de actividades productivas.
Objetivo general Promover la integración económico-productiva de las mujeres del sector agrario, mediante el apoyo a “Proyectos Productivos” social, técnica, económica, financiera, comercialmente viables y sustentables, que permitan el aprovechamiento racional de los recursos y condiciones naturales existentes en los “núcleos agrarios”, atendiendo los requerimientos de organización y capacitación integral, fomentando la generación de la ocupación productiva y una mejora en su calidad de vida, de sus familias y de sus comunidades.
Población objetivo La población femenina que habita en los “núcleos agrarios” del “medio rural”, en cobertura nacional, bajo un enfoque de desarrollo local o regional, atendiendo criterios de distribución equitativa entre las entidades federativas (…) Se otorgarán apoyos a los “Grupos” ubicados preferentemente en los lugares determinados en la Estrategia Nacional de Atención a Microrregiones como Centros Estratégicos Comunitarios (Localidades CEC), que la Secretaría de Desarrollo Social establezca; municipios con menor índice de desarrollo humano y pueblos indígenas.
Cuenta con reglas de operación
2007. Según el Acuerdo por el que se da a conocer la Convocatoria del Promusag 2007, las reglas de operación del Promusag 2004, estuvieron vigentes para el ejercicio fiscal 2007. 2008. Se emitieron nuevas reglas de operación que fueron publicadas el 31 de diciembre de 2007 en el Diario Oficial de la Federación (DOF).
Fuente: SRA (2007). Reglas de Operación del Promusag, 2007 y 2008, citado en CEAMEG, 2009.
Habría que considerar que en las reglas de operación de este programa, además
de la inclusión del enfoque de género en varios de sus apartados, se considera
como parte de los criterios en el proceso de dictaminación y selección de los
proyectos aquellos donde “los grupos estén conformados mayoritariamente por
mujeres indígenas” (SRA, 2008).
En consonancia con lo anterior, en sus informes trimestrales de 2008, el
Promusag reportó como parte de sus acciones:
104
Orientación hacia Grupos Indígenas.- La orientación de los recursos del programa a grupos indígenas al mes de diciembre, representa el 24.2 por ciento del presupuesto originalmente asignado (SHCP 2009, Cuarto Informe trimestral de 2008).
Habría que señalar que los informes presentados tienen vacíos de información en
lo relativo a la atención a los grupos conformados por mujeres indígenas.
Así, entre las limitantes del programa, en su evaluación externa correspondiente a
2007 se señaló que:
(...) el Promusag se refiere a las mujeres que viven en pobreza rural como si fuera un
grupo homogéneo e ignora las diferencias entre ellas. Si acaso la única distinción que
hace es si la beneficiaria es indígena, pero aun en estos casos no hace ninguna
provisión especial o establece acciones afirmativas para ellas a excepción de que es
un factor de prioridad en la elegibilidad (UAM-X, 2008:34).
De igual manera, esta evaluación externa señala la necesidad de que el Promusag
cuente con una planeación estratégica en la que se establezcan los plazos y
metas acorde con las proyecciones de demanda, cobertura y financiamiento
disponibles y realistas. Así como tener en cuenta los compromisos internacionales
asumidos por México en distintos foros, en materia de derechos de las mujeres y
acciones para mejorar la equidad de género en el país, particularmente los que se
refieren a la lucha y abatimiento de la pobreza en general y de las mujeres e
indígenas en particular (UAM-X, 2008:67).
Bajo estas consideraciones es pertinente señalar que si bien este programa
incluye de manera explícita como parte de su población atendida a las mujeres
indígenas, a la fecha tanto en sus informes como en sus evaluaciones no se
incluye información sustantiva respecto a las mujeres indígenas atendidas, así
como los resultados del programa con respecto a este sector de la población.
Asimismo, existen otros programas federales que si bien se enfocan a sectores de
la población entre los que se encuentran mujeres indígenas, casi en ningún caso
105
hay información específica relativa a las mujeres indígenas que se han beneficiado
con estos programas, menos aun se cuenta con evaluaciones que permitan
conocer el impacto de dichos programas en la vida de las mujeres indígenas.
Es el caso, por ejemplo, del programa Fondo de Microfinancimiento a Mujeres
Rurales (Fommur), adscrito a la Secretaría de Economía (SE) cuyos objetivos
generales son: a) Apoyar a mujeres emprendedoras de escasos recursos,
fundamentalmente en condiciones de pobreza; b) Fomentar, a través de la
Institución de Microfinanciamiento, el acceso al financiamiento para actividades
productivas y la práctica del ahorro entre las mujeres de la población objetivo; c)
Fomentar oportunidades de autoempleo y de generación de ingresos para dicho
grupo de la población; d) Favorecer la mejora en las condiciones de vida de las
mujeres y sus familias habitantes de zonas rurales, de escasos recursos,
fundamentalmente en condición de pobreza.
En la evaluación externa de este programa correspondiente a 2007 se afirma que:
“se determinó que en el caso del Promusag y el Popmi, podían presentarse
duplicidades [con respecto al Fommur] de manera al menos parcial” (Colmex,
2008:3-4), ello motivado por la cobertura y la población atendida, por parte de
estos programas federales, aunque se señala que son diferentes los apoyos
otorgados por dichos programas.
La SE tiene adscrito el Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad
(Fonaes) cuyo objetivo es contribuir a la generación de ocupaciones entre la
población emprendedora de bajos ingresos, mediante el apoyo a la creación y
consolidación de proyectos productivos y entre la población atendida se encuentra
la población rural e indígena.
En la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) se
encuentra el Programa para los Pueblos Indígenas, cuyo objetivo principal es el
de coadyuvar en el mejoramiento de la calidad de vida de los pueblos indígenas, a
106
través diversas acciones que incidan en el manejo, conservación y
aprovechamiento sustentable de sus recursos naturales y de la biodiversidad
existente en sus territorios, rescatando y revalorando sus conocimientos así como
respetando y protegiendo su propiedad intelectual.
La Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
(Sagarpa) implementa programas como: Papir (Apoyo a los Proyectos de
Inversión Rural); Prodesca (Desarrollo de Capacidades en el Medio Rural), y
Profemor (Fortalecimiento de Empresas y Organización Rural). De igual manera,
la Secretaría de Educación Pública cuenta con la Dirección General de Educación
Indígena (DGEI) e instancias que manejan programas para población indígena
como el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes. También se encuentra el
Instituto Nacional de Lenguas Indígenas (Inali).
Se trata de un conjunto de instancias y programas cuyas acciones incluyen de
diversas maneras a población indígena; sin embargo, no se ubicó información
específica respecto a las medidas implementadas particularmente hacia las
mujeres indígenas, así como sus resultados.
En este contexto, se evidencia la necesidad de contar con políticas integrales de
atención a las mujeres indígenas con el fin de dar mayor eficacia a las
intervenciones gubernamentales, promover la coordinación entre las
dependencias y organismos del gobierno federal y entre los distintos órdenes de
gobierno, priorizar acciones encaminadas a elevar la calidad de vida de las
mujeres indígenas que contribuyan a cerrar las brechas de desigualdad por
motivos de género, así como crear sinergias entre los programas y acciones en la
materia a fin de evitar duplicidad de esfuerzos, además de mejorar la
transparencia en lo relativo a la asignación, el ejercicio y los resultados de los
recursos públicos orientados a las mujeres indígenas.
107
Consideraciones finales Abordar la situación actual de las mujeres indígenas desde una mirada de género
ha permitido en este estudio ubicar no sólo los principales rezagos, injusticias,
carencias y necesidades múltiples que caracterizan la vida de este sector de la
población en México, sino también reconocer que en el inicio del siglo XXI, las
mujeres indígenas buscan a través de sus propios procesos organizativos,
cuestionar los modelos culturales indígenas y no indígenas inscritos en normas y
valores que justifican órdenes jerárquicos masculinos y excluyentes para las
mujeres; ello en un marco de múltiples restricciones.
Asimismo, en este estudio se ha destacado la importancia de la información
estadística para hacer visibles las particularidades y diferencias de las mujeres
indígenas, como un sector específico de la sociedad.
En este sentido, un elemento que es pertinente subrayar tiene que ver con los
distintos criterios estadísticos utilizados en México para captar y contar a la
población (mujeres y hombres) indígena del país, en particular habría que
considerar las críticas de diversos actores hacia el criterio utilizado por el Inegi,
que considera como indígena a “la población de 5 años y más hablante de lengua
indígena”, con lo cual se estaría invisibilizando a aquellos grupos de personas que
han perdido el idioma indígena, pero conservan formas de organización y
cooperación comunitaria distintivas de los pueblos indígenas.
De igual manera se encontraron en los datos e información estadística nacional,
diversos vacíos de información en torno a las mujeres indígenas; por ejemplo, no
se ubicó información oficial en torno a las mujeres indígenas migrantes, así como
sus principales causas de muerte, las tasas de mortalidad de mujeres indígenas
debido al cáncer cervicouterino, su situación de riesgo frente al VIH-SIDA, su
participación económica, así como su participación política en el ámbito local,
etcétera.
108
Se trata de vacíos de información sustantiva que restringen el conocimiento
acerca de la población indígena (mujeres y hombres), lo cual impide ubicar con
claridad las diferencias y particularidades de los diversos pueblos y mujeres
indígenas del país.
Respecto al tema de la participación política de las mujeres indígenas, se
consideró además de la situación en México, otros países como son Guatemala,
Ecuador y Bolivia, todos con una importante población indígena. Sobre el tema
habría que destacar la gran marginación y exclusión generalizada de las mujeres
indígenas en los distintos ámbitos y órganos de poder político. Se observan
cambios incipientes en países como Bolivia, en el cual algunas mujeres indígenas
han empezado a ocupar cargos públicos importantes.
Esta situación abona la reflexión en torno a la eficacia y los límites del sistema de
cuotas de género vigentes en los países revisados, a excepción de Guatemala;
debido a que esta acción afirmativa no parece haber logrado incidir en una mayor
presencia de mujeres indígenas en cargos públicos de toma de decisiones,
incluyendo los lugares donde la gran mayoría de la población es indígena.
Asimismo, se plantea la necesidad de impulsar políticas públicas de largo alcance
encaminadas a promover el liderazgo, la autonomía, el conocimiento y el ejercicio
de los derechos de las mujeres indígenas.
Por otro lado, al revisar las políticas públicas en México orientadas en el ámbito
federal a las mujeres indígenas, en particular el quehacer de la CDI, se encontró
que éstas tienen una cobertura y recursos limitados, ello en consideración a la
población potencial susceptible de ser atendida.
Si bien existe una serie de instancias y programas federales que incluyen como
parte de su población beneficiaria a las mujeres indígenas, en la información
pública no se desglosa y no se hace referencia a los alcances de las acciones con
respecto a las mujeres indígenas atendidas, menos aun se cuenta con información
109
que dé cuenta de los resultados e impacto en la vida de las mujeres indígenas.
Ello muestra, en todo caso, que en el diseño y orientación de sus acciones no se
consideran de manera expresa las necesidades y demandas particulares de las
mujeres indígenas.
Asimismo, al poner en relieve las características y eficacia de las políticas
orientadas a las mujeres indígenas con base en los datos estadísticos disponibles
que muestran un panorama generalizado de rezagos múltiples en torno a los
distintos ámbitos de la vida de las mujeres indígenas en México, se evidencia la
situación de abandono, de marginación y de pobreza en que vive la mayor parte
de este sector de la población, lo cual permite dimensionar las tareas y pendientes
del Estado que son urgentes de atender.
Bajo estos planteamientos, habría que considerar en un sentido amplio la
importancia del compromiso asumido por el Estado mexicano para con las
mujeres y los pueblos indígenas, ya que el reconocimiento del carácter pluriétnico
y multicultural del país debe traducirse en la implementación de políticas públicas
transversales que consideren y atiendan cabalmente las necesidades y demandas
de las mujeres indígenas, esto es, que sean reconocidas plenamente como
sujetas de derechos.
110
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Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género
CEAMEG
Cámara de Diputados LXI Legislatura
www3.diputados.gob.mx/camara/CEAMEG
[email protected] Teléfono 50-36-00-00 Ext. 59218
Comité del Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género
Dip. Mirna Camacho Pedrero Presidenta
Dip. María Elena Pérez de Tejada Romero Dip. Magdalena Torres Abarca
Secretarias
Dip. Jaime Fernando Cárdenas Gracia Dip. Margarita Gallegos Soto
Dip. Diva Hadamira Gastélum Bajo Dip. Marcela Guerra Castillo Dip. Elvia Hernández García
Dip. Elsa María Martínez Peña Dip. Juan Carlos Natale López
Dip. María de la Paz Quiñones Cornejo Dip. Enoé Margarita Uranga Muñoz
Integrantes
Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género
Mtra. María de los Ángeles Corte Ríos Directora General
Mtra. Nuria Gabriela Hernández Abarca
Encargada de Despacho de la Dirección de Estudios para la Armonización Legislativa en los Derechos Humanos de las Mujeres y la Equidad de Género
Dirección de Estudios de Políticas Públicas y de la Condición Económica,
Política y Social de las Mujeres
Dirección de Estudios Sociodemográficos, Información y Estadísticas de Género
Mtra. Adriana Medina Espino Elaboró
Marisa Fernández Fernández
Edición
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