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Pensiones alimenticias en España

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LAS PENSIONES ALIMENTICIAS EN ESPAÑA: DE LA RESPONSABILIDAD PRIVADA A LA RESPONSABILIDAD PÚBLICA1 Isabel Madruga Torremocha – Doctora en Sociología

INTRODUCCIÓN

La ruptura matrimonial es un fenómeno que se extiende en el tiempo y a sociedades

muy diversas, pero en la época contemporánea ha adquirido características determinadas: va

unida al proceso de privatización creciente e individualización de los proyectos de vida

familiares, la postmodernización de la familia. Este proceso de privatización creciente

implica una pérdida del tradicional control ejercido a favor de una mayor libertad en la

conformación de los proyectos de vida individuales. Pero, en este contexto de

individualización de los proyectos de vida ¿Qué ocurre con las consecuencias sociales y

económicas de esa ruptura matrimonial para los hijos: las obligaciones económicas de los

padres hacia los hijos, y la guarda y custodia? ¿Se definen como responsabilidad privada o

pública?

Desde la aprobación del divorcio en 1981 se ha sucedido en la sociedad española el

incremento en el número de divorcios. Este incremento en el número de divorcios ha

desencadenado que las consecuencias sociales y económicas de la ruptura matrimonial para

los hijos pasen a formar parte del debate público. Esta ponencia se centrará en un estudio de

caso, el español, que ha pasado de presentar una responsabilidad privada respecto al pago de

la pensión alimenticia (acudir a los tribunales cuando el progenitor que no tenía la custodia

no la pagaba) a tener una responsabilidad pública con el Fondo de Garantía del pago de

alimentos que se implantó en 2007. En primer lugar, se detalla en qué consiste la

responsabilidad pública en torno a la pensión alimenticia y sus antecedentes históricos. En

segundo lugar, se detallan las diferentes respuestas que distintas sociedades han desarrollado

ante los problemas socioeconómicos desencadenados por el pago de la pensión alimenticia.

En tercer lugar, se expone de manera detallada las características y peculiaridades del caso

español. Finalmente, se concluirá con una reflexión explicativa sobre la respuesta adoptada

en España. Los argumentos funcionalistas pueden explicar esa singularidad, responsabilidad

1 Versión preliminar, no citar sin permiso de la autora.

X CONGRESO ESPAÑOL DE SOCIOLOGÍA PAMPLONA 1-3 JULIO de 2010

Grupo de trabajo: Sociología de la Familia


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privada sin intervención estatal, como resultado de una cuestión de retraso más que una

especificidad cultural del sur europeo (Madruga, 2006). Pero esos mismos argumentos

funcionalistas son incapaces de explicar el carácter subsidiario que ha adquirido con el fondo

de 2007. A partir de fuentes secundarias: informes del Defensor del Pueblo, proposiciones de

ley, datos de servicios y políticas sociales se argumentará que son las políticas de senda la

principal explicación de la respuesta adoptada en España.

1. RESPONSABILIDAD PÚBLICA RESPECTO AL PAGO DE LA PENSIÓN

ALIMENTICIA: DEFINICIÓN Y ANTECEDENTES HISTÓRICOS.

La ruptura matrimonial es un fenómeno que se extiende en el tiempo y a sociedades

muy diversas. En la época moderna y en las sociedades europeas estuvo fuertemente influida

por las ideas cristianas, por un lado, el catolicismo consideraba indisoluble al matrimonio y

por otro, el luteranismo aceptaba el divorcio en caso de adulterio y abandono (Goode, 1992:

30-33; Agell, 1992: 54-55). Estas diferentes actitudes con el transcurso de los años

desembocaron en una modernización de las leyes de divorcio que acabó aceptando la ruptura

matrimonial como el deseo de uno de los esposos de acabar con el matrimonio. Alrededor de

1976 la mayoría de países europeos y los de tradición liberal habían evolucionado hacia

leyes de divorcio sin culpa (Castles y Flood, 1993).

La pensión alimenticia es el dinero pagado para el mantenimiento de sus hijos por

parte del progenitor que no tiene la custodia. Existen distintas opciones a la hora de

determinar la cantidad de dinero que conforma dicha pensión. En primer lugar, una cantidad

mínima para satisfacer necesidades. En segundo lugar, la pensión alimenticia puede

representar una proporción del ingreso neto del progenitor ausente. Por último, el sistema de

tablas con escalas de ingresos, mediante el cual las cantidades se fijan como un porcentaje de

los ingresos del padre ausente, sin exceder del 50% de esos ingresos (Dopffel, 1988: 195).

El fondo o adelanto de la pensión alimenticia es una prestación pública que

proporciona una cantidad de dicha pensión, en este caso se habla de una responsabilidad

pública respecto a las consecuencias económicas de la ruptura matrimonial. Las diferentes

opciones, responsabilidad pública, responsabilidad privada, responden a cómo se define el

divorcio y las consecuencias económicas negativas que éste tiene para los niños y las

mujeres: como un asunto privado que deben resolver los dos progenitores ante los tribunales

o como un asunto público que requiere de la participación estatal (Kamerman y Kahn:

1988:84). De acuerdo con algunos autores, el divorcio siempre adquiere una dimensión

pública, al menos por tres razones: desencadena demandas relativas a la protección social de


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los niños y del más débil de los cónyuges; plantea dilemas de moral pública y economía

política en torno al rol de los gobiernos en el aumento de la inestabilidad matrimonial;

finalmente, el divorcio es un asunto de política pública al afectar los cambios sociales y

económicos las demandas de los grupos afectados por la ley de divorcio (Castles y Flood,

1993: 293-294).

Desde un punto de vista histórico se puede constatar que la ruptura matrimonial se ha

considerado como responsabilidad pública en aquellas sociedades que promulgaron una

ayuda en el mantenimiento de los hijos, prestación en la que el Estado ofrecía ayuda

monetaria cuando el progenitor que no tenía la custodia no podía pagar por el mantenimiento

de sus hijos. Países escandinavos como Suecia y Dinamarca2 desarrollaron este tipo de

prestación, Child Maintenance Support. Suecia introdujo en 1937 un tipo de adelanto de

pensión alimenticia que podían pedir madres solteras, divorciadas y abandonadas en caso de

que el padre no pagase o pagase muy poco por el mantenimiento económico de sus hijos. El

gobierno adquiría responsabilidad con estas madres actuando como un intermediario entre el

progenitor que tenía la custodia y el que no la tenía. Las familias afectadas recibían una

cierta cantidad por parte del gobierno, quien se encargaba a su vez de recuperar esta deuda

del progenitor responsable. Las cantidades que no fueran recaudadas corrían a cargo de la

hacienda pública y los criterios para acceder a dicha prestación eran los siguientes: las

beneficiarias eran mujeres demasiado pobres para mantener económicamente ellas solas a

sus hijos, es decir, tenía un criterio residual; otro requisito era tener una relación legal con el

padre, lo que implicaba que la paternidad debía estar legalmente reconocida antes de que el

adelanto se concediera; finalmente la prestación tenía un carácter de adelanto, el Estado

servía de intermediario y luego recuperaba la cantidad (Madruga, 2006: 29).

En relación con los dos primeros criterios se produjeron cambios en 1947: la

prestación adquirió un carácter universal al hacerse independiente de los ingresos del

progenitor que tenía la custodia. Al mismo tiempo, los niños con padre desconocido podían

acceder a dicha prestación hasta cumplir la edad de tres años. Posteriormente, en 1957 se

suprimió el carácter de adelanto al incluir una cantidad mínima garantizada para cada niño.

Con esta decisión los niños cuyos progenitores no tuvieran la custodia y no pudieran pagar

recibían esta cuantía mínima (Madruga, 2006: 128).

Mientras que en Suecia y Dinamarca se enfatizaba la responsabilidad pública

respecto a las familias monoparentales, en EEUU se ponía el énfasis en la responsabilidad

2 Introdujo una prestación estatal de adelanto de la pensión alimenticia dirigido a madres solteras, abandonadas y divorciadas.


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privada, ejemplo seguido por otras sociedades anglosajonas como Australia y Reino Unido

(Gauthier, 1996: 91; Madruga: 2006: 78-79). En lugar de adelantar la pensión, se reforzó la

obligación del progenitor que no tenía la custodia para que pagase, a la vez que se establecía

el reconocimiento de la paternidad.

2. DIFERENTES RESPUESTAS AL PROBLEMA DE LA PENSIÓN ALIMENTICIA

Como se ha destacado en párrafos precedentes las consecuencias económicas

adversas derivadas de una ruptura matrimonial se pueden abordar como responsabilidad

privada e individual o bien como responsabilidad pública. La responsabilidad pública es

cuando el Estado proporciona un fondo o adelanto de la pensión alimenticia, adelantando

todo o parte de la misma. Esta medida forma parte de la política familiar e implica un

carácter público de las obligaciones económicas entre padres e hijos y se diferencia de la

pensión alimenticia que sería un tipo de medida de carácter privado (Madruga, 2006: 72).

La primera generación de estudios sobre política social se basó en enfoques

funcionalistas que consideraban a las necesidades de la población como una de las

principales causas en el desarrollo de dichas políticas. Aplicado a la política familiar cabe

destacar la investigación de Gauthier (1996) en la cual los cambios demográficos son la

principal explicación en el desarrollo de las políticas familiares estudiadas. Kamerman y

Kahn (1988) también utilizan argumentos funcionalistas para explicar el desarrollo del

adelanto o fondo de la pensión alimenticia: la creciente incidencia y visibilidad de la

monoparentalidad; el crecimiento de los costes en las prestaciones asistenciales y la

importancia de la pensión alimenticia como alternativa; por último, la visión de las

prestaciones asistenciales como medidas inadecuadas para satisfacer las necesidades

económicas de los hijos que viven sólo con un progenitor.

La segunda generación de estudios sobre política social se caracterizó por añadir a

los enfoques basados sólo en datos de gasto, propio de los enfoques funcionalistas, el estudio

de las características institucionales de las políticas sociales. Con ello demostraron que ante

el surgimiento de necesidades sociales no todos los países atravesaban la misma senda sino

que había diferentes respuestas. Siguiendo la estela de esa segunda generación Madruga

(2006) delimitó en una muestra de países las características institucionales de lo que

denominó adelanto de la pensión alimenticia que era la respuesta pública a las obligaciones

económicas después de una ruptura matrimonial. El establecimiento de las diferencias entre

los países contribuyó a la realización de una tipología. Aparecían dos grupos nítidamente


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diferenciados3: los que ofrecían una respuesta o responsabilidad pública: países

escandinavos y países europeos continentales y los países que facilitaban una respuesta o

responsabilidad privada, países de tradición liberal. En estos últimos países, cuando el

progenitor ausente no pagaba la pensión alimenticia, se le obligaba a satisfacer el pago de la

misma en algunos casos requiriendo la intervención estatal a través de la creación de una

agencia. Fue en EEUU, alrededor de los años sesenta, donde primero se requirió el pago

obligatorio de la pensión alimenticia. No se reconoció lo injusto y poco equitativo que

puede resultar para el bienestar de los hijos no establecer un mínimo de pensión alimenticia.

En su lugar se reforzó la obligación de los padres para que pagasen esta pensión alimenticia

aunque esto los pudiera conducir a depender de las prestaciones asistenciales. Siguiendo a

EEUU otros países anglosajones4 como Reino Unido, Australia se han distinguido por

reforzar los pagos económicos de las obligaciones familiares.

En el grupo de países que proporcionaban una respuesta pública los países

escandinavos poseían una tradición histórica en este tipo de medidas y por otro lado,

proporcionaban programas más generosos y más accesibles, requiriéndose sólo el registrarse

para acceder a ellos. A diferencia de éstos, en este mismo grupo los países europeos

continentales sólo recientemente habían implementado esta prestación. La característica

general de subsidiariedad en relación con la familia que ha impregnado las políticas de estos

países continentales también influyó en el adelanto de la pensión alimenticia: no sólo se

aprobó más tarde, sino que al mismo tiempo, la recepción del mismo no se concibió como un

derecho social sino ligado a las prestaciones asistenciales.

Pero, tres países del sur de Europa, España, Italia y Portugal, no encajaban en las

características del grupo europeo continental al existir como única opción en el período de

tiempo analizado acudir a los tribunales cuando el progenitor ausente no pagaba la pensión

alimenticia. Eran países con una respuesta del tipo responsabilidad privada sin intervención

estatal. Esta especificidad se debía no tanto a diferencias nacionales específicas y

permanentes sino más bien a una cuestión de retraso (Madruga, 2006). No se habían

manifestado las necesidades para que actuara el principio de subsidiariedad: las tasas de

divorcio no eran tan altas como en otras sociedades europeas debido a que el divorcio se

aprobó más tarde. Es la pérdida de esa aparente especificidad española el eje de esta 3 Los tipos o modelos son construcciones del investigador que subraya determinados aspectos y los relaciona en una configuración coherente multidimensional. Así, esta autora construye su tipología a partir de la observación de similaridades en las características institucionales del adelanto de la pensión alimenticia. Para apreciar los matices diferenciales entre los distintos países véase (Madruga, 2006: 77-79). 4 Australia creó una Agencia de Child Support en 1988, el Reino Unido en 1991 y también Nueva Zelanda. (Madruga, 2006: 78-79).


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ponencia y por ello a continuación pasaremos a describir de manera más detallada el caso

español.

3. EL PAGO DE LA PENSIÓN ALIMENTICIA EN ESPAÑA: INTRODUCCIÓN Y

CAMBIOS.

Hasta el año 2007 el impago de la pensión alimenticia en España adoptaba una

estrategia privada: sólo se podía acudir a los tribunales de justicia si el progenitor que no

tenía la custodia no pagaba. Esta estrategia se debió entre otras razones a que la pensión

alimenticia y su obligación de pagarla están ligadas a la historia del divorcio. El tema del

divorcio evidenció el conflicto Iglesia – Estado que ha estado tan presente en la historia

española y que se materializó en su tardía adopción y en el tipo de divorcio que se instauró.

Asimismo, la pensión alimenticia ha protagonizado la batalla entre distintos grupos sociales:

asociaciones de mujeres y asociaciones de hombres, mezclándose el debate con la pensión

compensatoria5 y custodia. Será a partir de estos ejes cómo en los próximos párrafos

abordaremos la descripción de los principales cambios acaecidos.

En la mayoría de los países occidentales se produjo una evolución del divorcio

sanción al divorcio ruptura en la década de los sesenta lo que constituyó una modernización

en las leyes de divorcio. Este divorcio ruptura se basaba en el deseo de las partes de terminar

con el matrimonio. A diferencia de estas sociedades en España se instauró el divorcio en

1981 a través de una tercera vía, la de la separación. El divorcio era posible después de un

año de separación judicial con consentimiento mutuo, dos años de separación formal en otras

circunstancias, o bien después de cinco años de separación de facto. Se puede concluir que la

ley de 1981 implantó el divorcio ruptura pero la única forma de acceder al mismo era a

través de la separación, con lo cual el divorcio era menos asequible y más lento, lo que en la

práctica lo convertía en un divorcio sanción (Madruga, 2006: 212-213).

En 1979 la proposición de ley más innovadora en relación con una respuesta pública

ante el impago de la pensión alimenticia fue la respaldada por las organizaciones feministas

a través del Grupo Mixto. Se consideraba que cuando ni la mujer ni el marido tuvieran

medios económicos, el Estado debía concederle a la esposa una pensión alimenticia por el

valor del salario mínimo interprofesional y el Estado responsabilizarse de proporcionar a la

5 El presupuesto básico de la pensión compensatoria es el desequilibrio económico que para uno de los cónyuges puede significar la separación o divorcio, en relación con la posición del otro, y que lleva a un empeoramiento de su situación anterior al matrimonio.


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mujer una formación profesional adecuada y garantizarle la obtención de un puesto de

trabajo.

Con posterioridad se dieron varias reformas en relación con el divorcio. Por un lado,

una reforma que incidía en el carácter privado de la ruptura matrimonial, la introducción en

la Ley de Divorcio de 1981 del delito de impago de prestaciones6 a través de la Ley Orgánica

3/89 de 21 de junio de actualización del Código Penal7. Gracias a este sistema, el cobro se

llevaba a cabo a través de los procedimientos ordinarios, los tribunales. Esta opción gravaba

más el bienestar de los hijos de las familias con bajos ingresos pues el acudir a los tribunales

requiere tanto de consejo legal como recursos económicos que muchas veces no estaban al

alcance del progenitor que tenía la custodia. Por otro lado, una posibilidad de reformar la ley,

es decir, un intento modernizador de la ley del divorcio: la proposición de Ley sobre

Divorcio y Separación de 12 de septiembre de 1994 elaborada por el partido socialista. El

aspecto fundamental de esta proposición era su carácter modernizador, se pretendía

establecer el divorcio ruptura: supresión del período de separación previo al divorcio;

desaparecían de las causas legales del divorcio cualquier vestigio de culpabilidad y se

introducía la quiebra de la convivencia familiar como causa legal de divorcio y separación

(Madruga, 2006: 232-233).

A medida que la ruptura matrimonial se generaliza en España el debate sobre la

pensión alimenticia se une al de la custodia y al de la pensión compensatoria, convirtiéndose

en arma arrojadiza entre los excónyuges. Se perdía de vista que tanto la patria potestad

como la guarda y custodia de los hijos, y los derechos de comunicación de éstos no son

derechos a favor de los progenitores en relación con los hijos, sino derechos de los hijos en

relación con los progenitores.

En la década de los noventa las asociaciones de padres separados demandaban la

custodia compartida y justificaban el impago de pensiones alimenticias amparándose en el

6 Este delito no era nuevo en el ordenamiento jurídico español, pues la Ley de Divorcio de 1932 lo recogía en su artículo 34. A pesar del frecuente incumplimiento de las resoluciones civiles en materia de prestaciones económicas matrimoniales, la legislación franquista eliminó este delito.

7 El delito recaía sobre todo aquel que dejase de pagar durante tres meses consecutivos o seis meses no consecutivos cualquier tipo de prestación económica a favor del cónyuge o de los hijos, en procesos de separación judicial, divorcio o nulidad, donde constaba la obligación de pago en el convenio aprobado o bien en la resolución judicial.


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incumplimiento del régimen de visitas8. Estas asociaciones consideraban discriminatorio que

sólo se penalizase cuando no se pagaba la pensión alimenticia y que, por el contrario, no se

sancionase la negativa del progenitor que tenía la custodia al derecho de visitas para el

progenitor que no la tuviera; la supresión de la pensión compensatoria o en su defecto que se

limitase a un máximo de dos años al considerarla injusta para quien la daba y denigrante para

quien la recibía al vincularle al ex-cónyuge; la eliminación de la prisión por el impago de

pensiones y su sustitución por prestaciones sociales y embargos. Finalmente, se planteaba la

modificación del IRPF para considerar como gasto deducible el pago de pensiones

alimenticias, pudiendo desgravar por los hijos el 50% cada progenitor. Por su parte las

asociaciones de mujeres subrayaban el problema del impago de la pensión alimenticia y

estaban en contra de la custodia compartida aludiendo al bajo porcentaje de padres que la

solicitaban, 20% frente al 90% de las madres (Ferrnández Cordón y Tobío, 1999: 352, 356).

En la década de los noventa como ya ocurrió en los países europeos continentales se

evidenció el carácter asistencial vinculado a la pensión alimenticia al ligar la tramitación de

los salarios sociales con la presentación por impago de dicha pensión alimenticia, ej: la

Comunidad de Madrid. Frente a la inexistencia a nivel estatal de un fondo o adelanto de la

pensión alimenticia, las CCAA hacían efectivo sus competencias en materia asistencial9. De

esta manera la descentralización política venía a llenar un vacío existente (Iglesias de Ussel,

1998)10.

Los temas relativos al divorcio centraron el debate durante los gobiernos del PP.

Volvemos a encontrar dos temas en el debate: los que se centraban en el carácter privado de

la ruptura matrimonial y los que intentaban modernizar la ley. Por un lado, el partido

gobernante se negó a reformar la ley del divorcio alegando que las diferentes propuestas

presentadas11 suponían parches al Código Civil y lo que se requería era un tratamiento

interdisciplinar. Pero, por otro lado, se introdujeron novedades judiciales y económicas. Se 8 Estas asociaciones forman parte del conjunto de asociaciones familiares, en concreto han sido caracterizadas como asociaciones de familiares monoparentales y específicamente, las relativas a la separación y divorcio (Ayuso, 2009). 9 En la década de los noventa sólo la Comunidad Autónoma de Euskadi, en concreto, el Instituto Vasco de la Mujer / Emakunde presentó en el parlamento autonómico un proyecto de ley de adelanto de la pensión alimenticia (Madruga, 2006: 235). 10 La Constitución de 1978, al establecer la descentralización del sistema político va a impulsar cambios en el sistema de protección familiar. Se establece la Asistencia Social como una competencia de las Comunidades Autónomas. Su principal efecto ha sido la multiplicación de órganos impulsores de actuaciones asistenciales destinadas a la familia.

11 En el año 2001 esta reforma fue demandada por la Asociación Española de Abogados de Familia, por CIU y el PSOE. La proposición de CIU pedía que se simplificase la ruptura matrimonial. La del PSOE incluía los malos tratos como causa automática de divorcio e incorporaba medidas para luchar contra el secuestro de hijos por parte de uno de los progenitores (Madruga, 2006: 248).


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aprobó el 30 de octubre de 1998 el proyecto de Ley de Enjuiciamiento Civil que entre otras

cosas facilitó los procedimientos civiles. La agilidad implicaba que las demandas civiles,

entre otras los divorcios, se resolvían a través de juicios verbales en cuya vista debían estar

presentes los dos cónyuges y en la que se resolvía no sólo la separación legal de la pareja

sino también las medidas provisionales, custodia de los hijos, uso de la vivienda familiar,

etc., que con anterioridad formaba parte de un procedimiento separado. La nueva legislación

fiscal impulsada por el PP afectó a las pensiones alimenticias. Por un lado, se establece un

mínimo vital que pasa de 550.000 a 900.000 pts en caso de ser familia monoparental

independientemente de su origen. Por otro, la escala impositiva se aplicaba separadamente,

por un lado, a las anualidades de alimentos a favor de los hijos y, por otro lado, a la renta

restante, lo que implica una menor acumulación de las rentas y una reducción del tipo

marginal (Madruga, 2006: 248).

La modernización de la ley de divorcio, esto es, la adopción del divorcio ruptura, se

llevará a cabo con la reforma de la ley de divorcio del gobierno de Rodríguez Zapatero. Los

aspectos del divorcio ruptura que se introducen son: la disolución matrimonial sin la previa

separación de hecho o judicial12 y el deseo de uno de los esposos de disolver el matrimonio

como única causa para solicitar el divorcio13. Como requisito deben haber transcurrido tres

meses desde la celebración del matrimonio salvo que el interés de los hijos o del cónyuge

demandante justifique la suspensión de la convivencia con antelación.

Otro aspecto novedoso que introduce la ley es la posibilidad de custodia compartida,

es decir, los padres deciden si la guarda y custodia se ejerce sólo por uno de ellos o bien por

ambos de forma compartida. Se buscaba siempre el beneficio del menor, el derecho de los

hijos a mantener una relación con los dos progenitores14, y la corresponsabilidad en el

ejercicio de la patria potestad. El tema de la custodia compartida de los hijos de padres

divorciados se ha ido imponiendo en muchos países por varias razones: primera, como una

forma de fortalecer las buenas relaciones entre los hijos y los padres. Entre otras razones

12 Aunque se mantiene la separación judicial como figura autónoma para aquellos que por diversas razones decidan no optar por la disolución matrimonial. 13 La ley prevé junto a la anterior posibilidad que ambos cónyuges soliciten conjuntamente la separación o divorcio. Los requisitos que deben concurrir son prácticamente coincidentes con los vigentes hasta ahora. Únicamente se ha procedido a reducir a tres meses el tiempo que debe mediar entre la celebración del matrimonio y la solicitud de divorcio. 14 En la exposición de motivos se dice: “En el antiguo modelo de separación-sanción, la culpabilidad del cónyuge justificaba que éste quedase alejado de la prole. Se ha impedido en muchos casos que, tras la separación o el divorcio, los hijos continúen teniendo una relación fluida con ambos progenitores. La consecuencia de esta práctica ha sido que los hijos sufran innecesariamente un perjuicio que puede evitarse. Así, cualquier medida que imponga dificultades a la relación de un progenitor con sus descendientes debe encontrarse amparada en serios motivos y ha de justificar su protección ante un mal cierto, o la mejor realización de su beneficio.


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para satisfacer las necesidades psicológicas del padre que no vive con el hijo y para

mantener una buena relación e incrementar el sentimiento de responsabilidad de los padres

(Agell, 1992: 59). Segundo, la importancia de la custodia compartida es resultado de los

cambios de derecho de familia motivados principalmente por regulaciones internacionales: el

artículo 915 de la Convención de Derechos del niño de 1989; el artículo 8 de la Convención

Europea de Derechos Humanos ha influido para que los jueces concedieran la custodia

compartida a ambos padres o incluso o se la impusieran si esta decisión beneficiaba al niño

(Vlaardingerbroek, 2002: 136).

Otra de las novedades de esta reforma es la introducción de un fondo de garantía de

alimentos, el RD 1618/2007 de 7 de diciembre sobre “organización y funcionamiento del

Fondo de Garantía del Pago de Alimentos16. Entre los motivos se destaca la solución de un

problema social de indudable importancia y el avance en la protección integral de las

familias y de los hijos, cumpliendo el artículo 39 de la Constitución. Se reconoce como

problema social las situaciones de precariedad para los hijos menores y para la unidad

familiar derivados de los incumplimientos del pago de alimentos establecidos a favor de los

hijos menores de edad. El RD reconoce como causas de esos incumplimientos: la negativa

deliberada del obligado al pago de alimentos a satisfacerlos y, en otros casos, a la

imposibilidad real del deudor de hacerlos efectivos. Para acceder a dicho Fondo debe tenerse

resolución de un Tribunal español donde se reconozcan los alimentos (artículo 2.4).

Por lo que se refiere a los beneficiarios y las condiciones de acceso los beneficiarios

serán españoles menores de edad así como los menores nacionales de los demás Estados

miembros de la Unión Europea residentes en España, titulares de un derecho de alimentos

judicialmente reconocido e impagado17. Segundo, se considera como unidad familiar

exclusivamente la formada por el padre o la madre y aquellos hijos e hijas menores de edad,

titulares de un derecho de alimentos judicialmente reconocido e impagado, que se

encuentren a su cargo. Tercero, los recursos e ingresos, computados anualmente no podrán

15 El art. 9 hace mención a la Separación de padres y madres y establece que es un derecho del niño a vivir con su padre y su madre, excepto en los casos que la separación sea necesaria para el interés superior del propio niño. Es derecho del niño mantener contacto directo con ambos, si está separado de uno de ellos o de los dos. Corresponde al Estado responsabilizarse de este aspecto, en el caso de que la separación haya sido producida por acción del mismo. 16 Artículo 2.2: El Fondo de Garantía del Pago de Alimentos tiene como finalidad garantizar a los hijos e hijas menores de edad el pago de alimentos reconocidos e impagados establecidos en convenio judicialmente aprobado o en resolución de nulidad del matrimonio, divorcio, declaración de nulidad del matrimonio, filiación o alimentos, mediante el abono de una cantidad que tendrá la condición de anticipo. 17 El RD también reconoce en el artículo 4.2 como beneficiario en determinados supuestos a los menores de edad extranjeros no nacionales de un Estado miembro de la Unión Europea.


11

superar una determinada cantidad en función del número e hijos e hijas menores que integren

la unidad familiar18. Finalmente, la cuantía tiene un carácter mensual y se establece un

máximo de 100 euros mensuales19.

4. EL PAGO DE LA PENSIÓN ALIMENTICIA: DE RESPONSABILIDAD

PRIVADA A RESPONSABILIDAD PÚBLICA.

La pensión alimenticia ha sido objeto de debate público en las últimas décadas en las

sociedades desarrolladas. ¿Quién debe pagar la pensión alimenticia? ¿A cuánto debe

ascender la misma? ¿Se deben tener en cuenta los ingresos del padre que no tiene la custodia

en el cálculo de la cantidad de la pensión alimenticia? ¿Debe estar asociada la pensión

alimenticia con la pensión compensatoria, y con la custodia? Todas éstas son preguntas que

se suceden en sociedades que han experimentado el incremento en el número de divorcios y

responden a la dicotomía entre responsabilidad pública/responsabilidad privada respecto a

las obligaciones económicas después de una ruptura matrimonial.

Por un lado, se ha puesto de manifiesto el carácter regresivo de la pensión alimenticia

debido a que las obligaciones alimenticias representan una proporción mayor de los ingresos

de los progenitores con bajos ingresos que de aquellos que tienen ingresos medios o altos.

Unas veces la cuantía de la pensión alimenticia es reducida porque la suma establecida en un

principio lo era, y otras veces este nivel bajo indica que la cuantía de la pensión no se ha

puesto al día para reflejar los cambios tanto en el coste de la vida como en la capacidad

económica del progenitor que no tiene la custodia. También tiene un carácter regresivo la

posibilidad de acceder a los tribunales cuando el progenitor que no tiene la custodia no paga

la pensión alimenticia. Esta posibilidad requiere tanto de consejo legal como de medios

económicos, que en muchos casos no están al alcance del progenitor que tiene la custodia,

debido a sus bajos ingresos. Cuando se deja a la iniciativa privada, es decir, a los tribunales

de justicia, la satisfacción de las obligaciones económicas derivadas de los lazos familiares

después de una ruptura familiar, esta decisión tiene un efecto negativo para el bienestar de

los hijos (Garfinkel y Wong: 1990: 101-102). Asimismo, existe una limitación al intentar

solucionar este problema social a través del Código Penal. Por un lado, está demostrado que 18 Cantidad resultante de multiplicar la cuantía anual del Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples (IPREM), vigente en el momento de la solicitud del anticipo por el coeficiente que corresponda en función del número de hijos e hijas menores que integren la unidad familiar. Dicho coeficiente será 1,5 si sólo hubiera un hijo, y se incrementará en 0,25 por cada hijo, de forma que el coeficiente será 1,75 si hubiera dos hijos en la unidad familiar, 2 si hubiera tres hijos, y así sucesivamente. 19 Si la unidad familiar estuviera integrada por varios beneficiarios este límite operará para cada uno de ellos. Si la resolución judicial fijara una cuantía inferior a la prevista, la cuantía del anticipo a percibir con cargo al Fondo será la fijada por dicha resolución judicial.


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las penas privativas de libertad de corta duración carecen de efecto resocializador, más bien

el efecto es contraproducente al sustraer al incumplidor de su ámbito laboral lo que le

impedirá obtener ingresos para pagar la pensión alimenticia. Por otro lado, una de las

razones que conducían a la absolución era la imposibilidad del obligado de hacer frente al

pago, por ejemplo, al encontrarse en paro20 (Sillero y Laurenzo, 1996: 118).

Una vez constatado el carácter regresivo de la pensión alimenticia se debatió la

conveniencia de que estas responsabilidades económicas derivadas de las obligaciones

familiares pasasen a ser competencia de la esfera pública, contemplándose dos posibilidades.

En primer lugar, obligar al progenitor ausente al pago de la pensión a través de una agencia y

en segundo lugar, proporcionar un mínimo o sustituto de esta pensión (Madruga, 2006:73).

La creación en 2007 de un fondo que garantiza el pago de la pensión alimenticia se

produjo a partir de la reforma de la ley de divorcio en 2004. Este fondo español cómo se ha

explicado en el apartado precedente presenta características de asistencialismo y de

subsidiariedad que lo hermana con los de otros países europeos continentales y lo aleja del

modelo escandinavo donde la satisfacción de estas obligaciones económicas después de la

ruptura matrimonial adquirió el carácter de un derecho social. ¿Cuáles han sido las razones

de este acercamiento a los países europeos? ¿Qué hizo posible abordar una respuesta pública

a las consecuencias económicas de la ruptura matrimonial para los hijos en 2007 y no en

1981, con la introducción del divorcio, o, posteriormente, en 1994 con el proyecto de

reforma de la ley de divorcio?

Madruga (2006) respondió a estas preguntas relativas a los años 1981 y 1994

utilizando argumentos funcionalistas siguiendo la estela de Kamerman y Kahn (1988b). Por

un lado, la promulgación del divorcio en 1981 y la ausencia de un adelanto de la pensión

alimenticia lo explica por el fuerte legado institucional de confrontación Iglesia- Estado y

por el contexto de transición a la democracia. El fuerte legado institucional de confrontación

respecto a la ruptura matrimonial heredado fue el que determinó tanto el tipo de divorcio que

se instauró en España como la ausencia del adelanto de la pensión alimenticia, al

reproducirse, en cierta medida, el antagonismo político de los años treinta. El divorcio en

España era la culminación de una larga batalla entre los partidos de izquierda y de derecha,

entre anticlericalistas y la Iglesia Católica, entre feministas y tradicionalistas. Los primeros

estaban a favor de la participación laboral de la mujer, del aborto y del divorcio, mientras

que los segundos abogaban más por una estructura familiar tradicional y un papel de la

20 En un estudio sobre resoluciones judiciales entre 1992-1993 en los Juzgados de lo Penal de Málaga, el 50% de las sentencias absolutorias se debían a la imposibilidad del obligado a hacer frente al pago de la misma.


13

mujer dentro del hogar. Por otra parte, la reforma pactada desencadenada en la transición

conllevaba un alto grado de consenso entre las distintas fuerzas políticas y sociales. Por un

lado, dentro del lado tradicionalista, la jerarquía eclesiástica aceptaba que en una sociedad

moderna debía existir el divorcio pero se oponía a un divorcio ruptura. En el bando de la

izquierda se tuvo en cuenta la reivindicación feminista de ruptura de mutuo acuerdo sin

necesidad de culpa pero no se tuvo en cuenta la reivindicación de proporcionar medidas

económicas que protegieran a las mujeres. Como resultado de ese consenso se instauró en

España la ruptura matrimonial a través de una tercera vía, la separación. Aunque se implantó

el divorcio ruptura la única forma de acceder al mismo era a través de la separación, con lo

cual el divorcio era menos asequible y más lento, lo que lo convertía en la práctica en un

divorcio sanción (Madruga, 1996: 213-215).

Las razones que esgrime Madruga ante la ausencia de medidas públicas en relación

con la pensión alimenticia en el proyecto de ley de reforma de la ley de divorcio de 1994 son

también de carácter funcionalista. En primer lugar, la creciente incidencia y visibilidad de la

monoparentalidad. En el caso español en los primeros años de la década de los noventa el

fenómeno de la monoparentalidad apenas era perceptible socialmente. Asimismo, la

evidencia pública que existía sobre el carácter regresivo de la pensión alimenticia era muy

escasa. Un año después a la presentación de este proyecto de ley, en 1995, el Defensor del

Pueblo constató el número considerable de personas que no recibían la pensión alimenticia y

propuso que en situaciones de auténtica necesidad el Estado asumiera una cobertura mínima

a través de un fondo de garantía de pensiones y alimentos. En segundo lugar, el crecimiento

de los costes de la Asistencia Social y la importancia de la pensión alimenticia como

alternativa. En el caso español, el número tan bajo de hogares monoparentales que recibían

la prestación asistencial se debía sobre todo a que la participación laboral de las madres solas

en España en esa época era alta. Por último, la visión de las medidas asistenciales como una

medida inadecuada para satisfacer las necesidades económicas de los hijos que viven sólo

con un progenitor. En el caso español en esa época estaba ausente el debate sobre la

dependencia de estas familias respecto de las prestaciones asistenciales, los efectos perversos

y las prácticas fraudulentas para tener acceso a las mismas. Pero lo que si empezaba a

hacerse evidente en esa época era la situación de pobreza crónica de esas familias, esto es,

situación social que no ofrece oportunidades a las mujeres y familias y a las que la estructura

familiar viene a agravar su situación previa21.

21 En el estudio de las familias monoparentales con carencias en tres municipios guipuzcoanos se aprecia cómo se acumulaban diversos problemas en el seno de una misma familia o en una misma persona: a unos recursos


14

Pero si seguimos con las razones funcionalistas expuestas por Madruga para explicar

la emergencia de las necesidades que desencadena la actuación del principio de

subsidiariedad ¿Qué ocurrió entre 2000 y 2004? ¿Se daban las condiciones para que actúe el

principio de subsidiariedad? Si atendemos a las tasas de divorcio, éstas han sufrido un

incremento paulatino desde la aprobación de la ley del divorcio en 1981. El número de

divorcios por cada 100 matrimonios ha pasado de 12,48 en 1991 a 21,41 en 2003 y 34,79 en

200422. A medida que aumentaba el número de divorcios, se ponían en evidencia los

problemas asociados con el pago de la pensión alimenticia. En primer lugar, el impago de las

pensiones. Como se puede apreciar en la tabla 3, las constantes alusiones al impago de

pensiones alimenticias en los Informes del Defensor del Pueblo en el período 1995—2006.

En segundo lugar, el transcurrir de los años ha puesto en evidencia lo negativo que resulta

fijar la pensión en función del criterio discrecional del juez. De las respuestas individuales

para conseguir una igualdad de trato y previsibilidad de la respuesta legal del juez a la hora

de determinar la pensión alimenticia en 199923 se ha pasado a la elaboración de unas tablas

para abogados y jueces de familia con carácter orientativo y no vinculante. Habría que

matizar que las tablas son perfectas para aquellos casos en que los ingresos del pagador son

fácilmente cuantificables, trabajadores por cuenta ajena, pero no para hombres de negocios,

profesionales liberales, autónomos.

Tabla 1 – Cuantía de la pensión alimenticia cuando un solo progenitor obtiene ingresos según el número de hijos24. Salario del progenitor (euros)

1 hijo 22,7%

2 hijos 32,1%

3 hijos 37,45%

800 181,6 263,3 299,6

950 215,7 312,7 355,8

1100 249,7 362,1 412,6

1250 283,8 411,4 468,2

1400 317,8 460,8 524,4

1550 351,9 510,2 580,6

2000 454,0 658,3 749,1

económicos escasos y una falta de empleo permanente se asociaba una formación insuficiente (Siadeco, 1992). 22 http://www.inmujer.migualdad/es/mujer/mujeres/cifras. 23 Como fue el caso de las tablas estadísticas elaboradas en los juzgados de familia de Málaga en 1999 (Madruga, 2006). 24 Fueron aprobadas en las III Jornadas- Encuentro de Jueces de Familia organizadas por el CGPJ.


15

2300 522,1 757,0 861,5

3050 692,4 1003,9 1142,4

Elaboración propia a partir de la tabla estadística de pensiones alimenticias de la Asociación Española de Abogados de Familia.http://www.poderjudicial.es Sección Biblioteca y Documentación, apartado derecho de familia. Tabla 2- Cuantía de la pensión alimenticia cuando los dos progenitores tienen ingresos y un hijo. 600 800 950 1100 1500 1700

900 190 186 183 179 170 166

1050 225 220 217 213 204 200

1350 293 288 285 281 272 268

1500 327 322 319 316 306 302

1800 395 390 387 384 375 370

1950 429 424 421 418 409 404

2250 497 493 489 486 477 472

2400 531 527 523 520 511 506

2850 633 629 625 622 613 608

Elaboración propia a partir de la tabla estadística de pensiones alimenticias de la Asociación Española de Abogados de Familia.http://www.poderjudicial.es Sección Biblioteca y Documentación, apartado derecho de familia.

Tabla 3- Menciones en Informes del Defensor del Pueblo a aspectos de la pensión alimenticia y de la ruptura matrimonial.

1995 1997 2000 2001 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Necesidades detectadas

a) Impago pensión alimenticia b) Impago pensión compensatoria

x x

x

x

x

x

x x x

x

x

Fondo de garantía de pensiones

x x x

a) Cobertura mínima b) Situación auténtica necesidad para menores c) Acreditar el impago. d) Cantidad debe ser devuelta

x x

x

x

x

x

x

x


16

Se alude al fondo con:

a) Impago de pensiones. b) Violencia doméstica

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

Causas del impago

a) No querer pagarlo b) Ser insolvente

x

x

x

x

Artículo 39 Constitución

x

Coste económico de la medida

x

Custodia compartida

x

x

Custodia x x x Mediación y

punto de encuentro familiar

x

x

x

x

a) Reducción de conflictos de convivencia. b) Aprendizaje social.

x

x

x

x

Elaboración propia. En la horizontal se sitúa el año del Informe del Defensor del Pueblo. Se han descartado los informes donde no había mención alguna.

En tercer lugar, las tablas para determinar la pensión alimenticia ayudan a resolver en

parte el carácter regresivo asociado a la misma. Pues como se puede apreciar en la tabla 1 es

evidente que los problemas derivados de la ruptura matrimonial están en relación con la

pérdida de las economías de escala (Madruga, 2006:14). Cuanto mayores son las ganancias

de vivir en pareja resultará más caro mantener dos hogares en lugar de uno, un progenitor

que gane 950 euros y tenga 1 hijo, el pago de la pensión alimenticia de 215,7 euros le va a

dejar con 734,3 euros para vivir, situación que se ve ligeramente modificada si el otro

excónyuge trabaja.

Asimismo, era evidente la situación de pobreza y exclusión de las familias

monoparentales. Las familias monoparentales en edad activa eran un colectivo vulnerable de

sufrir la exclusión social de acuerdo con datos del Panel de Hogares de la Unión Europea del

año 200025. El riesgo de pobreza de los hogares monoparentales en España ha sido más

elevado que en el conjunto de la Unión Europea llegando a finales de los noventa a superar

la media comunitaria. Los hogares monoparentales españoles tenían un menor nivel de renta

25 Aunque las familias monoparentales representaban un 1,2% de la población vulnerable su presencia entre el colectivo de excluidos sociales en edad activa era del 40% (Subirats et al, 2004: 123-124).


17

y además este nivel creció en mucha menor medida que en el conjunto de los hogares

(Flaquer et al, 2006: 34-35).

A medida que han transcurrido los años desde la aprobación de la ley de divorcio en

1981, la pensión alimenticia se ha ido convirtiendo en el foco del debate de las

consecuencias de la ruptura matrimonial estableciéndose por tanto una línea divisoria entre

la pensión alimenticia y la pensión compensatoria como se puede apreciar en la tabla 3. Las

demandas en relación con el impago de la pensión alimenticia al Defensor del Pueblo se han

mantenido de una manera más sostenida en el tiempo que las demandas por la pensión

compensatoria. La mayor importancia de la pensión alimenticia en el debate se debe a la

mayor vulnerabilidad económica de los niños y está en consonancia con lo ocurrido en otras

sociedades europeas desde la década de los setenta. Aunque raras veces la pensión

alimenticia proporciona ingresos suficientes. La principal línea de discusión es cómo se debe

distribuir la responsabilidad entre ambos progenitores, cómo se debe distribuir la

responsabilidad entre el Estado y la sociedad. Por el contrario, en torno a la pensión

compensatoria se produce una respuesta más compleja. La introducción del divorcio ruptura,

sin culpa, y el incremento de la participación de las mujeres en el mercado laboral ha

aportado razones para que no exista una relación económica entre los esposos después del

divorcio (Maclean y Weitman, 1992: 187). Como se puede apreciar en la tabla 4 en dos de

las proposiciones de ley que se presentaron antes de la modernización de la ley de divorcio

se demandaba un fondo para la pensión compensatoria.

Estos argumentos funcionalistas indican que han aparecido necesidades asociadas al

pago de alimentos en el contexto español pero no explican porque se ha adoptado el fondo

con características subsidiarias. Es en este punto donde utilizaremos el enfoque analítico de

la dependencia de senda, path dependence, que subraya las dos limitaciones de las

explicaciones funcionalistas de la política social (Pierson, 2004: 11, 47-48). Una es que el

resultado de esa política social no es el único y se podían haber adoptado otras alternativas y

la segunda, contradice la idea de que las políticas sociales se pueden explicar en relación con

las necesidades que satisfacen El análisis basado en las políticas de senda implica centrarse

en los procesos que desencadenan “feedback” positivos o dinámicas autorreforzadoras. Dos

elementos fundamentales de la dependencia de senda son por un lado, la importancia del

tiempo y la secuencia temporal y el contexto. Es decir, es importante el momento en el que

ocurren los fenómenos y el orden en que ocurren los mismos. Por otro lado, el coste de pasar

de una alternativa a otra aumenta a medida que transcurre el tiempo (Pierson, 2004: 11,19).

El feedback positivo genera distintas posibles respuestas dependiendo de la senda que se


18

tome. Cada paso que se da en una dirección particular hace mucho más difícil cambiar de

dirección. La probabilidad de seguir por la misma senda aumenta con cada uno de los

cambios y del tiempo transcurrido debido a las ventajas relativas de seguir en la misma

senda frente al cambio a otra opción o senda (Pierson, 2004: 20,21).

Tabla 4- Proposiciones de Ley en torno a las pensiones alimenticias y compensatoria. 1996 Grupo parlamentario.

Demanda a) Pensión alimenticia. b) Pensión compensatoria

Beneficiarios a) Nivel de ingresos unidad familiar b) Independiente nivel de ingresos unidad familiar

Cantidad demandada a) Mínimo adelantado b) Cantidad asegurada sin necesidad de devolverlo

Reconocimiento judicial a) Resolución judicial de separación legal o divorcio.

GRUPO SOCIALISTA

a) Pensión alimenticia

a) Se tiene en cuenta el nivel de ingresos de la unidad familiar

a) Anticipo a) Resolución judicial en casos de separación legal y divorcio.

GRUPO PARLAMENTARIO MIXTO

a) Pensión alimenticia. b) Pensión compensatoria. Distingue dos situaciones: * Cónyuges d edad avanzada. * Mujeres con hijos pequeños.

b) No se tiene en cuenta el nivel de ingresos de la unidad familiar. Se recoge tanto a parejas casadas como de hecho

b) No queda suficientemente explicitado y se sobreentiende que no se devuelve.

No queda claro pero por dirigirse también a las parejas de hecho se sobreentiende que es la opción b).

GRUPO PARLAMENTARIO FEDERAL DE IZQUIERDA UNIDA- INICIATIVA PER CATALUNYA

a) Pensión alimenticia. b) Pensión compensatoria

b) No se tiene en cuenta el nivel de ingresos de la unidad familiar. Se reconoce tanto a parejas casadas como de hechos

b) No queda suficientemente explicitado y se sobreentiende que no se devuelve.

No queda claro pero por dirigirse también a las parejas de hecho se sobreentiende que es la opción b).

Elaboración propia a partir de las proposiciones de ley del Boletín Oficial de las Cortes Generales de 1996 (véase bibliografía:

a) Grupo Socialista: Fondo de garantía del pago de alimentos. b) Grupo Parlamentario Mixto: Creación de un Fondo de Compensación de Pensiones en supuestos de

ruptura matrimonial o del núcleo familiar y de alimentos. c) Grupo Parlamentario Federal de Izquierda Unida- Iniciativa per Catalunya: Creación del fondo de

garantía de alimentos y pensiones compensatorias en supuestos de ruptura matrimonial o del núcleo familiar y de alimentos.

En el caso que nos ocupa es importante el momento en que se aprobó la ley de

divorcio, 1981, y el contexto en que el que se produjo, de confrontación entre sectores más


19

tradicionalistas y más progresistas en relación con una visión moderna de la ruptura

matrimonial. Las dificultades y las tensiones generadas por la introducción del divorcio en la

sociedad española, pero sobre todo, el tipo de divorcio que se implantó, el divorcio sanción,

condicionarán la evolución posterior al imponer una visión restrictiva de la ruptura

matrimonial. ¿Cuáles son los mecanismos que refuerzan una visión restrictiva de la ruptura

matrimonial y de las consecuencias de la misma? Por un lado, el que existiera un culpable

hacía más difícil que surgieran respuestas para hacer frente a las consecuencias de la ruptura

matrimonial, p.ej, el garantizar un mínimo en concepto de pensión alimenticia. Por otro lado,

el que existiera un culpable legitimaba entre otras razones la demanda de pensión

compensatoria. Las proposiciones que hubo al respecto en los primeros años de vigencia de

la ley mezclaban reivindicaciones en torno a la pensión compensatoria y pensión alimenticia

(Tabla 4). Y esta reivindicación iba acompañada de justificaciones progresistas. A todo esto

había que añadir que desde principios de los noventa se empezó a ligar el impago de la

pensión alimenticia con los salarios sociales de las distintas Comunidades Autónomas. Al

mismo tiempo la visión de la ruptura matrimonial como solución a una situación con

culpables se vio reforzada por la preocupación de la sociedad española ante el maltrato. En

este último sentido y como se puede apreciar en la tabla 3 una característica específica del

contexto español son las demandas presentadas al Defensor del Pueblo donde la violencia

doméstica era una de las razones esgrimidas para solicitar la pensión alimenticia.

El cambio en la ley del divorcio en 2004 instaurando el divorcio ruptura se produjo

en un momento en el que la sociedad ya había aceptado de manera paulatina el divorcio

como cese definitivo de la convivencia. La actitud de los españoles hacia el divorcio ha ido

evolucionando hacia una mayor aceptación del mismo, pero los españoles se caracterizan por

una cierta polarización: de un lado, somos uno de los países que entendemos el divorcio

como solución a un matrimonio con problemas pero al mismo tiempo, existe un grupo

tradicional de defensores del matrimonio (Becerril, 2008: 205-6). Entre 1994 y 2003

aumentó la apreciación positiva de las estructuras familiares que difieren del modelo

tradicional de matrimonio con hijos. Sin embargo, la sociedad española no valora

positivamente el aumento de divorcio. En 2004 sólo el 18% de los encuestados lo

consideraba muy positivo26 (Cea D´Ancona, 2009: 9). Estas contradicciones hacían muy

costoso el introducir un fondo de adelanto de la pensión alimenticia con carácter universal.

Del mismo modo el cambio en las actitudes hacia un tipo de familia más simétrica ha ido

26 Barómetro de junio de 2004 del CIS, estudio 2568. La pregunta era Considera muy positivo, positivo, negativo o muy negativo el aumento del número de divorcios.


20

facilitando una mayor aceptación de la custodia compartida. La sociedad española ha ido

evolucionando hacia un sentimiento mayoritario hacia un tipo de familia más igualitaria,

simétrica, en el que se compartan de manera igualitaria las responsabilidades laborales y

domésticas entre ambos cónyuges en detrimento de un tipo de familia más tradicional

(Navarro, 2006: 126, 135).

Finalmente, el cambio en la ley de divorcio en 2004 y la introducción del Fondo de

Garantía de alimentos en 2007 fue posible porque el Plan de Familia 2001-2004 introdujo

una serie de novedades en las políticas familiares dirigidas a las familias monoparentales que

han contribuido a difundir una idea de la ruptura matrimonial alejada de la culpa y

subrayando los derechos de los niños. En concreto, nos referimos a los servicios de

mediación familiar, para conseguir que el proceso de ruptura matrimonial se lleve a cabo de

la manera más pacífica posible, y los puntos de encuentro familiar, para mantener los

vínculos afectivos entre los niños y la familia del progenitor que no conserva la custodia.

Estos servicios contribuyen al aprendizaje social y a prevenir las consecuencias negativas

derivadas de una ruptura matrimonial.

Como conclusión, en esta ponencia se ha ofrecido una explicación alternativa a los

argumentos funcionalistas para explicar la introducción del Fondo de Garantía del pago de

alimentos en 2007, basándose en las políticas de senda. Tanto la promulgación de la ley de

divorcio en 1981, el tipo de divorcio que se instauró, divorcio sanción y las respuestas

asistenciales que se ofrecieron contribuyeron a establecer un tipo de respuesta a las

consecuencias de esa ruptura claramente asistencialista y que la veía como algo

problemático. Esto dificultaba y hacía muy costoso la adopción de un Fondo con

características universalistas.

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