08-03-11 propuesta de medidas hacia una reforma hacendaria - jorge tamayo
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Chihuahua, Chih.
7 de Marzo, 2011. Lic. Jorge Tamayo1
COLEGIO NACIONAL DE
ECONOMISTAS, A. C.
Foro Regional:
“Hacia un Nuevo Proyecto Nacional de Desarrollo”
PROPUESTA DE MEDIDAS HACIA
UNA REFORMA HACENDARIA
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El objetivo central de toda política económica debe ser eldesarrollo económico, entendido como un medio, y no unfin, para lograr el crecimiento del Producto Interno Bruto y sujusta distribución que se traduzca en el acceso de lapoblación de menores ingresos a la educación, a la salud y elconsumo de los niveles alimenticios básicos, al mismo tiempoque permita una tasa de inversión suficiente para garantizarun desarrollo autosostenido.
Si bien es cierto que la estabilidad económica es necesariapara lograr un desarrollo autosostenido en el largo plazo, noes menos cierto que los rezagos históricos en nuestro paísobligan a una política fiscal expansiva con márgenesrazonables de endeudamiento público.
Para esto se requiere contar con un estado económicamentefuerte que dirija el rumbo, impulse el desarrollo y logre laequidad socio económica, para lo cual es impostergable unaReforma Hacendaria que abarque el ingreso, el gasto, elendeudamiento público y la transparencia y rendición decuentas.
INTRODUCCION
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México tiene una de las cargas fiscales más bajas a nivel
internacional, comparable con los países con un grado de
desarrollo menor, como es el caso de Haití y Guatemala.
La carga fiscal de México promedia entre 10.5 y 11%, cifra
que contrasta con países de desarrollo similar como
Brasil, Chile, Argentina, Venezuela cuyas tasas son
mayores, que promedian niveles entre 20 y 22 %.
La carga fiscal de México resulta insuficiente para financiar el
nivel de gasto requerido, lo que se ha complementado en las
tres últimas décadas, principalmente con deuda externa y
con ingresos petroleros, particularmente en los últimos tres
lustros.
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En los años recientes los
yacimientos petroleros han
descendido sensiblemente, en
paralelo a un crecimiento de las
necesidades de un mayor gasto y
de una población que ha crecido
en 40% en los últimos 30 años;
hoy se ubica en el orden de los
112 millones de habitantes
cuando en 1980 se totalizaban 80
millones.
La necesidad de aumentar la
disponibilidad de ingresos resulta
impostergable, bajo la premisa
de que su origen sea estable y
menos volátil que los ingresos
petroleros.
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El camino es elfiscal, aumentar larecaudación tributariaacompañándola de otrasmedidas que impacten ymodernicen el sistemahacendario, esdecir, proceder a unaReforma en materiahacendaria.
Una Reforma Hacendariatendría que comprenderlos siguientes ámbitos:Ingreso, Gasto, Deuda yPatrimonio.
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Ingresos
Aumento de la base de contribuyentes
Revisión de Regímenes Preferenciales.
Combate a la Evasión y Elusión Fiscales.
Revisión de Potestades Tributarias
PROPUESTAS
Para cada una de las medidas difieren los plazos de
instrumentación y obtención de resultados, por lo que
resulta conveniente establecer un plazo-meta global en forma
independiente de la temporalidad para cada medida.
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Base de Contribuyentes
La propuesta consiste en realizar un Censo Fiscal, con laparticipación activa de estados y municipios que son los quetienen un mejor conocimiento de ciudadanos y potencialescontribuyentes.
Para su realización se considera necesaria una estrechacoordinación con la SHCP, con quien se acordaríanactualizar acciones, calendario, y flujos deinformación, principalmente. El antecedente inmediato es elPrograma de Actualización de Registro (PAR) , que fueinstrumentado en el año de 2004 , del cual se retomarían losavances y se realizarían las adecuaciones que se requieran.
El potencial recaudatorio es importante y el planteamientoseria la incorporación gradual de los avances registrados quepermitiera una meta inicial entre 0.5 y 1.0 puntos del PIB.
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Revisión de Regimenes Preferenciales.
► Los regímenes preferenciales o gastos fiscales significan unafuerte carga para las finanzas públicas, esos regímenes sonlos denominados Exentos y Tasa Cero.
► Los exentos aplican para el ISR, la Tasa Cero para elIVA.
► Los gastos fiscales significaron en 2010, 4.18% del PIB,equivalente a 545 mil millones de pesos.
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► Para el 2011 los gastos fiscales se estima que se mantendránen esos niveles.
► Los gastos fiscales son una expresión de la política fiscal, yaque a través de medidas tributarias se estimulan actividadesproductivas y se favorece el consumo de productos básicospara las clases más necesitadas.
► Pero a la vez significan una fuerte carga para las finanzaspúblicas, por lo que resulta indispensable su revisión.
► En el caso de los exentos de ISR, es necesario evaluar si losactuales receptores de la exención, registran condicionespara seguir siendo sujetos del beneficio; el objeto sería en sucaso incorporar a otros beneficiarios y en términos generalesreducir los montos, reconociendo un esquema degradualidad.
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EVASION FISCAL
La evasión fiscal se estima en el equivalente a tres puntoscomo proporción del PIB. Su combate y disminución esindispensable.
El nivel de fiscalización por parte de la autoridad tiene queser reforzado y más eficaz en sus resultados.
El planteamiento está encaminado a un Programa-Compromiso de la autoridad con resultados en el corto plazo,que combinados con otras medidas de lugar a una cifrarelevante en términos de incremento de la recaudación fiscal.
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El combate a la evasión y elusiónfiscales requiere de por lo menos dosacciones fundamentales:fortalecimiento de fiscalización y unaeficaz simplificación administrativaque desestimule la elusión.
La propuesta se enfoca a concertarcon la autoridad federal elcompromiso de ésta para reducir elnivel de evasión y elusión fiscal conmetas definidas de forma anual.
SISTEMA NACIONAL DECOORDINACIÓN HACENDARIA
A tres décadas de la creación delSistema Nacional de CoordinaciónFiscal, se presenta comoindispensable transitar hacia unSistema Nacional de CoordinaciónHacendaria, que implicará revisar lasmedidas vigentes y evolucionar hacianuevos esquemas.
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► Dentro de las medidasrelevantes que serán necesariorevisar, está el caso de laspotestades tributarias donde elcriterio básico sea que lasaplique quien logre la mayoreficacia.
► Dentro de ellas podríaincluirse que las entidadesfederativas administren enalguna proporción el ISR parapersonasfísicas, aprovechando lacercanía de la autoridad localcon el contribuyente; el ISRpara personas moralescontinuaría siendo potestadfederal.
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GASTO PUBLICO
Es el instrumento a través del cual se ejerce la Política Fiscal,a través de programas, proyectos y acciones en los diferentesámbitos de una nación.
A la fecha el gasto público es insuficiente para hacer frente alos requerimientos que demanda la población, por tanto esinadmisible el subejercicio que se registra de maneraconstante en el ejercicio del gasto asignado a diferentesprogramas, que en general son prioritarios.
A continuación, propuestas encaminadas a una mayoreficiencia en el ejercicio del gasto, bajo las premisas: “GastarMejor y Gastar Más”.
En términos de gastar mejor, el planteamiento se refiere a larevisión del modelo de asignación de recursos, bajo la premisade que los recursos adicionales que se pudiesen lograr tenganuna asignación integra a rubros prioritarios.
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En el esquema actual de asignación se respetarían losmontos, ya que resultaría improcedente una reducción,a menos que la evaluación de ese gasto lo justifique,pero la premisa fundamental es que la totalidad deingresos adicionales se asignaran a destinos prioritarios.
Finalmente, parece conveniente revisar el cumplimientode los acuerdos que en materia de gasto público setomaron en la Convención Nacional Hacendaria,realizada en 2004, para su análisis y actualización.
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DEUDA PUBLICA
La deuda pública, tanto interna como externa, es uninstrumento económico fundamental para inversionesprioritarias que amplíen la capacidad productiva de laeconomía.
De ninguna manera debe convertirse, en ausencia derecursos fiscales suficientes, en la fuente del financiamientodel gasto corriente tanto del Gobierno Federal como de losGobiernos de las entidades federativas.
Habría que revisar la posibilidad del acceso a financiamientoexterno por parte de entidades federativas para elaprovechamiento de tasas de interés externas más reducidasque las nacionales, lo que sería a través de la Secretaría deHacienda, para darle la mayor agilidad y certidumbre y noesperar que ocurran los cambios constitucionalesrequeridos, además de que no habría riesgo deincumplimiento porque en principio la garantía podrían serlas participaciones.
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Revisar y adecuar las leyes estatales de deuda pública paraque queden contenidas las figuras de contrataciones pararefinanciamientos, restructuración y las nuevas opciones definanciamiento englobadas en las Asociaciones PúblicoPrivadas (APP), entre las que se encuentran los PPS(Proyectos de Participación Social), que cada vez más estánsiendo utilizados por estados y municipios.
Finalmente, es importante que los congresos federales yestatales vigilen cuidadosamente el grado de endeudamientoy el destino de los recursos derivados del déficit público, a finde que mantengan una relación adecuada en relación al PIBasí como a su capacidad de pago.
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PATRIMONIO PUBLICO
El patrimonio público corresponde a la propiedad que tiene elEstado sobre bienes muebles e inmuebles, sujeta a unrégimen de derecho público cuyas características principaleses que son inembargables e imprescriptibles.
El patrimonio público forma parte de la hacienda pública decada uno de los gobiernos, siendo sus principales elementoslos bienes muebles e inmuebles y las inversiones financieras.
Una característica del patrimonio público es su dispersiónpara efectos de registro y control, lo que obstaculiza su mejoraprovechamiento.
Por ello se hace indispensable la armonización de esquemasde registro y control que permita la instrumentación de unsistema de administración patrimonial.
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Cualquier Reforma Hacendaria enfrentaría una resistenciasocial, particularmente por lo que se refiere al incrementofiscal (ingresos) sino no va acompañada de un esfuerzo eficazdel gobierno federal y sus entidades paraestatales, losgobiernos de las entidades federativas y municipales para quese institucionalice y sea parte de una culturagubernamental la transparencia y rendición de cuentas delgasto y los programas correspondientes, con mecanismos desanción al incumplimiento de dichas obligaciones.
En el cumplimiento de este propósito es fundamental eltrabajo permanente y sistemático de la Auditoría Superior dela Federación, (que incluya las aportaciones del Ramo 33) yen cada una de las entidades federativas el órgano devigilancia de cada uno de los congresos locales.
TRANSPARENCIA Y RENDICION
DE CUENTAS