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Expediente N° 138- 2013Sentencia N° 001- 2014

Voto N° 001- 2014

Sentencia número 001-2014. Tribunal Aduanero Nacional. San José a las catorce horas del veintitrés de enero de dos mil catorce.

Conoce este Tribunal del recurso de apelación interpuesto por el señor XXXXX, en su condición de importador y el señor XXXXX apoderado de XXXXX S. A., contra la resolución número RES-FINAL-DF-DVO-016-2012 del 19 de diciembre del 2012 de la Dirección General de Aduanas.

RESULTANDO

I. Mediante resolución RES-INICIO-DF-DVO-43-2012 del 28 de setiembre del 2012 y

con fundamento en el artículo 4:20 del Tratado de Libre Comercio República

Dominicana-Centroamérica- Estados Unidos de América (en adelante Tratado),

artículo 38 del Decreto Ejecutivo 34752-H-COMEX del 16 de setiembre del 2008 y

artículo 3:24 del Tratado sobre Cooperación Aduanera, la Dirección General de

Aduanas, dictó acto de inicio de procedimiento de verificación de origen a través de

solicitud de información al importador señor XXXXX, para la importación de textiles

realizada en la Declaración Aduanera de Importación definitiva número XXXXX de 09 de julio de 2010. Que además, se cita como partes en el procedimiento a XXXXX S. A. y al agente de esa agencia XXXXX en razón del interés legitimo o derecho

subjetivo que puede resultar afectado o lesionado de manera total o parcial por el acto

final. (Folios 04-12)

II. El día 21 de noviembre de 2012, el señor XXXXX en su condición de importador y el

señor XXXXX apoderado de XXXXX S. A., se apersonan en escritos separados

pero con los mismos argumentos al proceso, señalando lo siguiente sobre el

cuestionario requerido: (Folios 13-26).

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Dirección: Edificio la Llacuna, Avenida Central y Avenida 1, Calle 5. San José, Costa Rica.Tel:(506) 2522-9543 - www.hacienda.go.cr

tel:(506)


Voto N° 001- 2014

Respecto a la información del exportador se indican los datos solicitados, tales como

nombre XXXXX LLC, giro comercial: Empresa de venta de ropa usada sin fines de

lucro, representante legal, dirección y teléfonos.

Responde el proceso realizado “La empresa exportadora recolecta y recibe

donaciones voluntarias de ropa confeccionada que ha sido comprada en su condición

de nueva y ha sido usada por un espacio de tiempo indeterminado (producto

consumido). La recolección y recibo de ropa usada se realiza dentro del territorio de

los Estados Unidos de Norteamérica…” Así como el fundamento técnico, indicando

que no es posible aportar documentación o información sobre la composición de la

ropa usada, considerando que el componente esencial que determina la clasificación

arancelaria no podría ser el tipo de tejido sino la condición de USADA de conformidad

con el epígrafe de partida, ya que se trata de prendas de vestir que sin importar su

composición o tejido, solo por el hecho de cumplir esta condición, clasifica en la

posición 6309.00.90.19.

Como respuesta a la pregunta tres señala que “las prendas de vestir que clasifiquen

en las posiciones arancelarias propias de los capítulos 61 y 62 del sistema

armonizado, cumpliría con el cambio de clasificación arancelaria por su condición de

usada, en la partida 6309 bajo la condición de que se presente a granel es decir sin

importar sus componentes para cada pieza importada. En nuestro caso, la mercancía

cumple con la condición en el tanto que se presenta en pacas sin distinción de tipo y

clase de las prendas.”

No se tiene documentación sobre el hilo de coser utilizado en la fabricación de las

prendas importadas por ser de imposible aportación en el tanto que se venden,

exportan e importan de todo tipo y clase de ropa usada, sin poder conocerse si una

mercancía del capítulo 63.09 que contenga hilo de coser de la partida 52.04, 54.01 ó

55.08 será considerada originaria sólo si dicho hilo de coser es totalmente formado en

el territorio de una o más de las Partes. Igualmente para las mercancías que no

contengan hilo de las partidas indicadas, bastará con el cumplimiento de la regla 1 del

capítulo 63.

Indica que no ha solicitado criterio anticipado ni sus proveedores.

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Indica que no hay información que aportar por anexo

Solicitan con base en el artículo 57 del Decreto 34753-H-Comex, se proceda a

“recurrir a solicitudes de información a las autoridades competentes del país

exportador”.

III. Con resolución RES-FINAL-DF-DVO-016-2012 del 19 de diciembre del 2012, la

Dirección General de Aduanas dicta la resolución final del procedimiento de

verificación de origen, declarando como no originarias las mercancías importadas

como “ropa usada”, clasificada en el inciso arancelario 6309.00.90.19 al amparo del

Tratado, que corresponde a la Declaración Aduanera de Importación definitiva

número XXXXX de 09 de julio de 2010, y en consecuencia procede a denegar el

trato arancelario preferencial, por cuanto el importador no presentó la

documentación y registros que demuestren el origen de las mercancías importadas.

Resolución que es notificada al importador, a la agencia y agente aduanero el 27 de

diciembre de 2012 y el 02 y 08 de enero de 2013 respectivamente. (Folios 29-48 y

56)

IV. El 14 de enero de 2013 el señor XXXXX, y el 22 de enero de 2013 el señor XXXXX apoderado de XXXXX S. A, interponen los recursos de reconsideración y apelación

en contra de la resolución final, argumentando ambos lo siguiente:

Haciendo referencia al artículo 4.20 de CAFTA que la “parte importadora puede

escoger un medio de los estimados para recolectar la INFORMACIÓN requerida para

determinar sí una mercancía es originaria o no de una de las partes contratantes.

Importa en esta tesis, destacar que cuando el tratado se refiere a información debe

partirse de datos que POSEE el productor, exportador o importador de suerte que se

justifique el proceso productivo de conformidad con las reglas de origen contenidas en

la legislación ya sea por vía del salto arancelario como las reglas de contenido

regional. Ello implica buscar o requerir el origen de las materias primas, las formas de

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adquisición de las partes, materiales o elementos que constituyen el bien final. Toda la

información anterior se recoge en los registros contables y para el CAFTA se

establece la obligación de registros de costes bajo las reglas de contabilidad

aceptadas a nivel mundial. Partimos, en consecuencia, que el procedimiento de

verificación de origen no puede pretender solicitar información que no puede poseer el

exportador, productor o importador pues sería una norma inaplicable y contraria al

principio del debido proceso por violar el derecho de defensa. En el presente caso, la

Dirección solicita información relativa al proceso de fabricación posiblemente al

desconocer cómo funciona el mercado de ropa usada que básicamente consiste en la

recolección de prendas de vestir y su posterior comercialización.”

Que al adquirirse un producto final usado, los bienes adquiridos no tienen valor o

precio sobre el cual partir sino que se forma a partir de los costos a partir de la

adquisición de estos. Por lo que el cuestionario solicitado es inadecuado, en el tanto

que se basa en un típico interrogatorio para una mercancía producida o fabricada por

un productor, por ello no es posible referirse a esos procesos por ser imposibles de

aportar.

Como consecuencia de lo anterior existe una nulidad procesal al amparo del artículo

223 de la Ley General de la Administración Pública, en el tanto que desde la emisión

del cuestionario existe una actuación viciosa al solicitarse documentación de imposible

aportación y constituye el hecho trascendente para tomar la decisión final

produciéndose una nulidad absoluta en el elemento contenido. Ya que las respuestas

presentadas corresponde a la realidad de la información disponible por el importador.

Solicitan la evocatoria de lo resuelto en acto final, la nulidad absoluta del acto final por

vicio en el elemento contenido, se declare de nulidad del procedimiento por causar

indefensión y se anule el cuestionario cursado al importador. (Folios 54-75).

V. Con resolución RES-REC-DF-DVO-01-2013 del 08 de abril de 2013, la Dirección

General de Aduanas atiende el recurso de reconsideración declarándolo sin lugar y

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brindando plazo a los recurrentes para que se apersonen al Tribunal Aduanero. La

resolución fue notifica a las partes el 17 y 18 de abril de 2013.(Folios 76-98)

VI. Que a través de escrito presentado el 29 de abril de 2013 el señor XXXXX apoderado

de XXXXX S. A., en esa condición y en representación del importador se apersona

ante este Tribunal, a ampliar sus alegaciones, indicando: (Folios 98-111)

La verificación de origen de la ropa usada no puede ser tramitada por la

administración ignorando un hecho que no requiere demostración o prueba, la

ropa usada no se fabrica en esa condición, no hay un fabricante en el mundo

de ropa usada.

Que el oficio firmado por Esteban Agüero Guier, como Coordinador CAFTA-

DR (CAFTA-0042-9), no es vinculante, además de que es emitido por un

funcionario que no es el superior jerárquico del Ministerio de Comercio

Exterior. Por esa razón y por el hecho de que el mismo CAFTA-DR establece

que el único órgano competente para interpretar sus disposiciones es la

Comisión Administradora, obliga a hacer caso omiso de ese ilegal y nulo

oficio.

La notificación del acto de apertura y la del acto final, debieron realizarse en

la agencia aduanal, lugar de trabajo que le constaba a la Administración, por

lo que se alega la nulidad absoluta y la indefensión que se le está causando

al agente aduanero persona física y solicitan que se subsane y enderece el

procedimiento, tal y como lo ha ordenado en otros casos el Tribunal Aduanero

Nacional.

Incidente de nulidad contra la resolución final incumplimiento de los requisitos

establecidos en el ordenamiento jurídico, al considerar que si bien se trata .de

una resolución final de un procedimiento de verificación del origen, es una

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resolución administrativa con contenido de índole tributario por el órgano que

lo emite y las eventuales consecuencias. Por ejemplo, no cumple con los

requisitos que dispone por el artículo 134 de la Ley General de la

Administración Pública ni se cumple con el segundo párrafo del artículo 187,

sobre “motivación de los actos”, del Código de Normas y Procedimientos

Tributarios.

Tanto la resolución de inicio, como la final son contradictorias en su objeto.

Considera que se está denegando el trato arancelario preferencial otorgado

al momento de la importación de las mercancías, esto quiere decir que se

está modificando el elemento origen de las obligaciones tributarias aduaneras

surgidas a la vida jurídica en el DUA, estimando que la resolución y el

procedimiento si tienen naturaleza determinativa, no como lo indican las

resoluciones de inicio y final.

Sobre el fondo reitera lo antes indicado, agregando que la regla de “cambio

de partida” es la única y sola regla específica aplicable a las prendas usadas,

se puede encontrar en la Circular No. DLSAT-083-2008 del 24 de marzo del

2008, emitida por la Dirección Ejecutiva de Ingresos (DEI) de la República de

Honduras la cual adjunta.

Solicita se admita el recurso de apelación interpuesto y se emita resolución

anulando todo lo actuado en el expediente. En subsidio, que se anule o bien

se revoque la resolución final RES-FINAL-DFDVO-16-2012 que denegó el

trato arancelario preferencial, ordenándose el archivo del expediente

administrativo. En subsidio, que se revoque dicha resolución y se enderece el

procedimiento notificando al agente aduanero persona física, integrando

correctamente la litis.

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VII. En razón del disfrute de vacaciones legales requeridas por el Licenciado Luis Gómez

Sánchez, mediante Acuerdo número 0084-2013 del 18 de diciembre de 2013 emitido

por el Ministro de Hacienda ai., se nombró como Juez Suplente Especialista al

Licenciado Rodolfo Arce Portuguez. (Ver folio 136)

VIII. Que en las presentes diligencias se han observado las prescripciones legales en la

tramitación del recurso de apelación.

Redacta la Licenciada Elizabeth Barrantes Coto; y,

CONSIDERANDO

I. Objeto de la litis. La presenta litis es un procedimiento de verificación de origen al

amparo del Tratado de Libre Comercio entre la República Dominicana,

Centroamérica y Estados Unidos (DR-CAFTA), Ley Nº 8622 del 21 de noviembre de

2007, para las importaciones de textiles (ropa usada), realizadas en la Declaración

Aduanera de Importación definitiva número XXXXX de 09 de julio de 2010, en

donde la Dirección General de Aduanas declara como no originarias dichas

mercancías, denegando en consecuencia el trato arancelario preferencial otorgado

al momento de la importación.

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II. Admisibilidad del recurso de apelación Previo a cualquier otra consideración, se

avoca este órgano al estudio de la admisibilidad del presente recurso de apelación

conforme a la normativa aduanera vigente. En tal sentido dispone el artículo 204 de

la Ley General de Aduanas, que contra el acto final dictado por la Dirección General

de Aduanas, caben los recursos de reconsideración y apelación para ante el

Tribunal Aduanero Nacional, siendo potestativo usar ambos recursos ordinarios o

solo uno de ellos, los cuales deben interponerse dentro de los quince días siguientes

a la notificación del acto impugnado, condicionando la admisibilidad a dos requisitos

procesales, sea en cuanto al tiempo que dispone el interesado para interponerlo y

además el relativo a la capacidad procesal de las partes que intervienen en

expediente. En el caso bajo estudio el recurso fue establecido por el señor XXXXX,

en su condición de importador y el señor XXXXX apoderado de XXXXX S. A., este

último quien se encuentra debidamente acreditado según personería que corre a

folio 64, por lo que se tiene por bien cumplido el presupuesto procesal de

legitimación. En cuanto al requisito de temporalidad, tenemos que en el caso

concreto, queda documentado en expediente que el acto resolutivo se le notificó al

importador el 27 de diciembre de 2012 por correo electrónico (folio 51) y a dicha

agencia y el 02 de enero de 2013 (folio 52 ) y que el 14 y 22 de enero del mismo

año, se presentaron los recursos de apelación (folios 54 y 67), dentro del plazo de

quince días hábiles, por lo que se tiene el recurso por presentado en tiempo. En

razón de ello debe tenerse por admitido para su estudio el presente recurso de

apelación.

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III. Sobre las nulidades De previo a resolver el asunto por el fondo debe este Tribunal,

como juzgador de legalidad de los actos emitidos por el Servicio Nacional de

Aduanas, avocarse en primer término al estudio de las nulidades a fin de determinar si

los actos administrativos que afectan al recurrente, han sido emitidos en forma válida,

por ser conformes sustancialmente con el ordenamiento jurídico, según lo dispuesto

por la Ley General de la Administración Pública (LGAP), o si por el contrario

presentan defectos graves que generen su nulidad.

A tales efectos debe indicarse que este Tribunal durante el ejercicio de sus funciones

ha desarrollado ampliamente el tema de las nulidades de actos dictados por las

autoridades aduaneras, tomando como base la Ley General de la Administración

Pública, puesto que en materia aduanera se omite la regulación sobre este tema,

teniendo que suplir la laguna con los postulados de aquella normativa, que por estar

contenida la regulación de los elementos del acto, sus vicios y las nulidades en el

Libro Primero, resulta aplicable a toda la Administración Pública, dentro de la que se

incluye la Administración Aduanera. También en el desarrollo de la jurisprudencia de

este Colegiado sobre el tema de las nulidades, se ha tenido como referencia la

doctrina nacional encabezada por el Dr. Eduardo Ortiz Ortiz, y el contenido de varios

dictámenes de la Procuraduría General de la República, como órgano asesor y

consultor de la Administración y fallos de los órganos jurisdiccionales.

En línea con lo anterior y del análisis de los hechos relevantes del caso sometido a

consideración, tenemos que resulta evidente la nulidad que se presenta en relación

con la normativa aplicada para llevar a cabo el procedimiento seguido por las

autoridades aduaneras, en este caso, por la Dirección General de Aduanas, al

pretender declarar en una verificación de origen, como no originarias al amparo del

Tratado, las mercancías objeto de importación, declaradas como “ropa usada”, sin

seguir el procedimiento especial establecido al efecto, tanto en el Tratado de Libre

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Comercio como en su Reglamento, por tratarse de mercancías textiles o del vestido,

de conformidad con las razones que a continuación se indican.

La Dirección General de Aduanas se fundamenta en los artículos 4:20 y 3.24 del

Tratado y el artículo 38 del Decreto Ejecutivo 34753-H-COMEX del 16 de setiembre

del 2008, según corre a folio 04, para iniciar el procedimiento de verificación de origen

y posteriormente declarar como no originaria las mercancías, procedimiento que en

criterio del Tribunal no es el aplicable al caso que nos ocupa viciando el mismo de

nulidad absoluta, por aplicar incorrectamente la normativa del Tratado, de acuerdo

con las consideraciones que se seguido se exponen.

El Tratado de Libre Comercio entre la República Dominicana, Centroamérica y

Estados Unidos (DR-CAFTA), Ley Nº 8622 del 22 de noviembre de 2008, establece

en su Capítulo Cuarto las “Reglas de Origen y Procedimiento de Origen”, que se

deben aplicar según lo pactado, de allí que en tratándose del procedimiento general de verificación de origen el artículo 4:20 establece los mecanismos que puede

utilizar la autoridad aduanera, para llevar a cabo una verificación del origen de una

determinada mercancía, de allí que resulte relevante para nuestros efectos transcribir

el numeral 1) del citado artículo, que literalmente dispone:

“Artículo 4.20: Verificación. 1. Para propósitos de determinar si una mercancía que se importe a su territorio proveniente del territorio de otra Parte es originaria, cada Parte dispondrá que su autoridad aduanera u otra autoridad competente puede conducir una verificación, mediante:

(a) solicitudes escritas de información al importador, exportador o productor; (b) cuestionarios escritos dirigidos al importador, exportador o productor; (c) visitas a las instalaciones de un exportador o productor en el territorio de la otra Parte, con el propósito de examinar los registros a los que se refiere el Artículo 4.19 u observar las instalaciones utilizadas en la producción de la

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mercancía, de acuerdo con las disposiciones que desarrollen las Partes de conformidad con el Artículo 4.21.2 ; (d) para una mercancía textil o del vestido, los procedimientos establecidos en el Artículo 3.24 (Cooperación Aduanera); o (e) otros procedimientos que la Parte importadora y la Parte exportadora puedan acordar.” (El resaltado no es del texto)

En términos generales, en el numeral transcrito, se constituyen los medios o

procedimiento que puede utilizar la autoridad aduanera para llevar a cabo una

verificación del origen de las mercancías cuando se ha solicitado la aplicación de una

preferencia arancelaria. De manera que en los incisos a), b) y c), se instituyen los

procedimientos generales y estándar que aplican a todo el universo de mercancías y

que además, se encuentran en esa misma línea en todos los tratados de libre

comercio suscritos por Costa Rica, donde no hay confrontación en su aplicación o al

menos en su contenido y desarrollo. Sin embargo, en el caso concreto de este

tratado de libre comercio, existe una particularidad y es que las Partes a la hora de

establecer los procedimientos para la verificación del origen de las mercancías,

establecieron una excepción, en la forma en que se debe realizar dicha verificación

para la materia textil y del vestido, que es precisamente la indicada en el literal d) al

indicar que para realizar una verificación ”… para una mercancía textil o del vestido,

los procedimientos establecidos en el Artículo 3.24 (Cooperación Aduanera)”. Es

decir, entendiendo la literalidad de la norma, para que la autoridad aduanera u otra

autoridad competente pueda conducir una verificación de origen, en caso de materia textil o del vestido, debe recurrir a los procedimientos establecidos en el artículo

3:241, del Capítulo Tercero del Tratado sobre el Trato Nacional y Acceso de

1 “3. La Parte importadora, a través de su autoridad competente, podrá asistir en una verificación que se lleve a cabo bajo el párrafo 2(a), o, a solicitud de la Parte exportadora, encargarse de dicha verificación, incluso realizar, junto con la autoridad competente de la Parte exportadora, visitas en el territorio de la Parte exportadora a las instalaciones de un exportador, productor o cualquier otra empresa involucrada en el movimiento de mercancías textiles o del vestido desde el territorio de la Parte exportadora al territorio de la Parte importadora. 4. (a) La autoridad competente de la Parte importadora deberá proporcionar una solicitud por escrito a la autoridad competente de la Parte exportadora 20 días antes de la fecha propuesta para una visita bajo el párrafo 3. La solicitud deberá identificar la autoridad competente que realiza la solicitud, los nombres y cargos del personal autorizado que

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Mercancías al Mercado, en su Sección G: Textiles y Vestido a través de la

Cooperación Aduanera entre Partes, que revela un procedimiento especial en el tema,

excluyendo de manera expresa a estas mercancías, de los procedimientos ordinarios.

Esta regulación especial, es lógica y atendible, porque de lo contrario no tendría

sentido jurídico, hacer la distinción de procedimientos de verificación de origen

atendiendo la naturaleza de las mercancías, dado que tanto las solicitudes escritas,

como los cuestionarios o las visitas a las instalaciones de un exportador o productor,

son aplicables a cualquier tipo de mercancías, de ahí que la inclusión de un inciso d)

en los términos que lo dispone el artículo 4:20, se entiende solo en razón de una

exclusión del procedimiento general de verificación de origen para el caso de las

mercancías textiles o del vestido, lo cual quedará más claramente establecido,

cuando se analiza más adelante lo establecido en la parte reglamentaria del Tratado.

Por su parte, los artículos 3.242 a 3:29 del Tratado, sobre la Cooperación Aduanera,

Reglas de Origen y Asuntos Conexos, Arancel de Nación Más Favorecida para Ciertas Mercancías, Tratamiento Arancelario Preferencial para Prendas de Vestir de Lana Ensambladas en Costa Rica y para Prendas de Vestir No Originarias de Nicaragua y las Definiciones, resultan ser normas de procedimiento especiales y

específicas para las Partes, en tanto garantizan de acuerdo su propio contenido, el

cumplimiento de las leyes, regulaciones y procedimientos en materia de textiles y

vestido, lo que se puede comprobar con la sola lectura de dicho articulado. Así, en lo

que respecta a los aspectos específicos sobre la Cooperación Aduanera para la

verificación de origen de materia textil y del vestido, se da entre las autoridades de

realizará la visita, la razón de la visita, incluyendo una descripción del tipo de mercancías sujetas a la verificación y las fechas propuestas para la visita. …”

2 Este artículo se aplica solo entre Estados Unidos de Norteamérica y una de las otras Partes ya que indica en un pie de página del título del artículo: “Los párrafos 2, 3, 4, 6, y 7 de este Artículo no se aplicarán entre las Partes centroamericanas o entre las Partes centroamericanas y la República Dominicana.”

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la Parte importadora y la Parte exportadora, estableciendo un procedimiento que

va más allá de velar por el cumplimiento de la regla de origen, teniendo el propósito

claro de vigilar por el control y cumplimiento de las normas y procedimientos vigentes

en el comercio de textiles y vestido, incluso en los casos donde no se aplique o

solicite una preferencia arancelaria, permitiendo la toma de decisiones o acciones

tendientes a prohibir el comercio de textiles o vestidos, cuando se determinen

situaciones irregulares, precisamente por la naturaleza de la mercancía, considerada

sensible y que requiere del control y trato especial al resto de las mercancías

contenidas en la Nomenclatura Internacional del Sistema Armonizado.

Concretamente el artículo 3:24 sobre Cooperación Aduanera del Tratado, desarrolla el

procedimiento de verificación de origen para materia textil y del vestido, que lo

podemos resumir en tres posibilidades: 1) que la autoridad del país exportador realice directamente la verificación, a solicitud de la autoridad del país importador

(Artículo 3.24.2 (a)), 2) que la autoridad del país importador participe en la

verificación que realiza la autoridad del país exportador (Artículo 3.24.3) , o bien 3)

que la autoridad del país importador se encargue de la verificación, a solicitud de la

autoridad del país exportador (Artículo 3.24.3)

En el caso en el estudio, la autoridad aduanera, no llevó a cabo ninguna de las

posibilidades previstas en el artículo 3:24, sino que aplicó los procedimientos

generales para cualquier mercancía, basada en una interpretación que en criterio de

este Órgano de Alzada, no se ajusta a la letra de la normas del Tratado, justificando

su accionar en el acto final, emitido con resolución Nº RES-FINAL-DF-DVO-016-2012

del procedimiento de verificación de origen, de la siguiente forma: “…Siendo que la

verificación de origen a través de cooperación aduanera (artículo 3.24 del Tratado), solo se aplica tratándose de mercancías textiles y del vestido, es decir, es exclusivo para dicha mercancía, pudiendo aplicar para mercancía textil

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o del vestido cualquiera de los cuatro medios supracitados. En virtud de lo anterior, la Dirección General de Aduanas inicia el procedimiento de verificación

de origen a través de solicitud escrita dirigida al importador”. Esta

manifestación, no encuentra sustento legal en el Tratado como se ha venido

señalando, ni se ajusta a las actividades de control aduanero, previstas para la

autoridad aduanera, pues no se optó por ninguno de los procedimientos previstos en

el citado artículo 3:24 del Tratado. Asimismo, como se analizara a continuación,

tampoco adquiere sustento a nivel reglamentario.

La Administración Aduanera respalda su accionar, tanto en el acto administrativo

inicial y final, en el artículo 38 del “Reglamento para la aplicación y administración de las disposiciones aduaneras y de las reglas de origen del Tratado de Libre Comercio República Dominicana Centroamérica Estados Unidos”, publicado

mediante el Decreto Ejecutivo Nº 34753-H-COMEX del 16 de setiembre del 2008, que

se ubica en el Capítulo IV del: Procedimiento de verificación de origen de las mercancías, y que establece los requisitos para solicitar información y cuestionarios

en una verificación de origen, mismo que reza:

“Artículo 38.—Requisitos de las solicitudes de información y cuestionarios. Las solicitudes de información y cuestionarios dirigidos al importador, exportador o productor deberán contener la siguiente información:

a) Identificación de la autoridad que solicita la información o llenado del cuestionario.

b) Nombre o razón social, domicilio y número telefónico del importador, exportador o productor, si se conoce.

c) Indicación de que se trata de un procedimiento de verificación de origen en el marco del Tratado.

d) Descripción de las mercancías sujetas al procedimiento de verificación, incluyendo su clasificación arancelaria.

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e) Período de estudio.

f) Plazo de respuesta con que cuenta el importador, exportador o productor.

g) Dirección de la oficina a la cual deberá dirigirse la respuesta.

h) Fundamento legal.

i) Cualquier otra información que estime necesaria.”

Así, el artículo 38, establece los requisitos y contenido de las solicitudes de

información y cuestionarios dirigidas al importador, exportador o productor, lo que es

aplicable en el caso de las verificaciones de origen en general, para cualquier otra

mercancía que no sea de materia textil o del vestido, conforme lo indicado líneas

atrás. Dicho artículo, además se debe sustentar en el artículo 353, que permite a la

autoridad aduanera realizar investigaciones tendentes a verificar si se cumplen las

reglas de origen para mercancías importadas y declaradas como originarias de una

de las Partes del Tratado, de conformidad con lo que establece el artículo 4.20 de ese

cuerpo normativo, encontrándose facultada para acudir a las solicitudes escritas de

información al importador, exportador o productor, cuestionarios escritos dirigidos al

3 Artículo 35.—Procedimiento de verificación de origen. La autoridad aduanera podrá iniciar investigaciones tendentes a verificar si se cumplen las reglas de origen para mercancías importadas y declaradas como originarias, de conformidad con lo que establece el artículo 4.20 del Tratado, el presente Reglamento y demás normativa aplicable. A tales efectos, se podrá recurrir a cualquiera de los siguientes medios: a) Solicitudes escritas de información al importador, exportador o productor. b) Cuestionarios escritos dirigidos al importador, exportador o productor. c) Visitas a las instalaciones de un exportador o productor en el territorio de la otra Parte, con el propósito de examinar los registros a los que se refiere el artículo 4.19 del Tratado u observar las instalaciones utilizadas en la producción de la mercancía, de acuerdo con las disposiciones que desarrollen las Partes de conformidad con el artículo 4.21.2 del Tratado. d) Otros procedimientos que Costa Rica y la Parte exportadora puedan acordar.

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importador, exportador o productor y visitas a las instalaciones de un exportador o

productor en el territorio de la otra Parte.

Pero, en este punto es importante destacar, que al autoridad aduanera no tomo en

consideración lo establecido en el artículo 34 del mismo Reglamento, también

ubicado en el Capítulo IV del: Procedimiento de verificación de origen de las mercancías, y que constituye una omisión grave de la autoridad aduanera al citar el fundamento legal y el procedimiento aplicado en el asunto examinado y que de

haber sido observado hubiera evitado la nulidad que el Tribunal esta declarando.

Señala el artículo 34:

“Artículo 34.—Ámbito de aplicación. El presente procedimiento aplicará para la generalidad de las mercancías amparadas al Tratado, excepto para las mercancías textiles y del vestido . ” (El resaltado no es del texto)

Como se aprecia de la literalidad de la norma, la misma es clara, precisa, de la simple

lectura se extrae su sentido y orientación. El significado o alcance está delimitado por

la misma norma y atiende a criterio de este Tribunal, a la correcta aplicación del

artículo 4:20 del Tratado, que excluyó de los procedimientos ordinarios (solicitudes

escritas de información al importador, exportador o productor, cuestionarios escritos

dirigidos al importador, exportador o productor y visitas a las instalaciones de un

exportador o productor) la verificación del origen a la materia textil y del vestido, es

decir la normativa discriminó el procedimiento que se debía aplicar atendiendo la

naturaleza de la mercancía. De la lectura gramatical o literal del artículo 34, se

establece el sentido y alcance que las Partes negociaron en el Tratado quedando

plasmado a través de la vía reglamentaria su alcance, de allí que el Poder Ejecutivo,

se limita a instrumentar el contenido de las normas establecidas en el propio Tratado,

para lograr una aplicación correcta y uniforme de los procedimientos.

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Aunado a lo antes indicado y en una concepción armónica de las normas que se

estudian, tenemos que analizar lo señalado en el Capítulo V del Reglamento de cita,

que expresamente regula el procedimiento de “Verificación de origen de mercancías textiles o del vestido en el marco de cooperación aduanera”, en los

artículos 56 y 57, disponen:

“Artículo 56.—Ámbito de aplicación. Las disposiciones del presente Capítulo aplican para la verificación de origen de mercancías textiles y del vestido de conformidad con las disposiciones del artículo 3.24 del Tratado.

Artículo 57.—Procedimiento de verificación de origen para mercancías textiles y del vestido. La autoridad aduanera podrá iniciar investigaciones tendientes a verificar si se cumplen las reglas de origen para mercancías textiles y del vestido, de conformidad con lo que establece el artículo 3.24 del Tratado, el Anexo 4.1 del Tratado, el presente Reglamento y demás normativa aplicable. A tales efectos, se podrá recurrir a solicitudes de información a las autoridades competentes del país exportador, a visitas realizadas en el marco del artículo 3.24 del Tratado o ambas.”

De manera que el artículo 56, establece el ámbito de ampliación del procedimiento

para verificar el origen de mercancías de materias textiles y del vestido, al amparo

de de las disposiciones del artículo 3:24 del Tratado, mientras que el artículo 57

remite expresamente al procedimiento para verificar el cumplimiento de las reglas de

origen aplicable para este tipo de mercancías (textiles y vestidos), haciendo una

remisión expresa al artículo 3:24 y al Anexo 4.1 del Tratado.

Consecuentemente, el procedimiento establecido en el Capítulo V del Reglamento,

para la aplicación y administración de las disposiciones aduaneras y de las reglas de

origen, es excluyente del general, al dejar sentado con suma precisión que el

procedimiento de verificación de origen del Capítulo IV, aplicará para la generalidad

de las mercancías amparadas al Tratado, excepto para las mercancías de materia

textil y del vestido, mientras que el Capítulo V establece el procedimiento para

verificación de origen sólo para textiles y vestido. De allí que, de acuerdo con El

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Diccionario de la Real Lengua Española que define la palabra “excepto”: Del lat. exceptus, retirado, sacado” y en una segunda acepción que lo define como: . “A excepción de, fuera de, menos”, sin pretender ser extensivos, porque la norma no

deja lugar a dudas, lo que se dispuso fue excluir, dejar por fuera, o hacer una excepción en el procedimiento de verificación de origen, para la materia textil o del vestido, en apego a lo dispuso en el artículo 4:20, inciso d) del Tratado, de

manera que cuando se trata de mercancías en general se aplicará el procedimiento

del artículo 4:20 y cuando se trate de materia textil y del vestido, se deberá aplicar el

procedimiento previsto en el artículo 3:24 sobre la Cooperación Aduanera, con las tres

posibilidades procedimentales allí indicadas.

Con tal claridad normativa, no resulta admisible la posición de la Administración

Aduanera, que teniendo a la vista las normas del Tratado y de su Reglamento

(Decreto Ejecutivo 34753-COMEX-H), respecto del procedimiento de verificación de

origen de las mercancías que debe aplicar, por tratarse de importaciones provenientes de Estados Unidos, consistentes en pacas de ropa usada, que es una materia textil o del vestido, desconocer la existencia de los artículos 34, 56, 57

supra citados, para hacer una interpretación que no tiene sustento legal, al no analizar

de manera armónica e integral todas las normas del Tratado y su Reglamento que

expresamente instauran un procedimiento especial para la verificación de origen de

mercancías textiles y del vestido, generando con lo actuado la nulidad absoluta de

todo el procedimiento administrativo, ante la existencia de un vicio en motivo del acto

por aplicar un fundamento legal o base normativa errónea y como lógica

consecuencia un vicio en el procedimiento aplicado.

Recordemos que el acto administrativo como declaración de voluntad unilateral

realizada por la Administración en el ejercicio de una potestad administrativa, refleja

una voluntad libre y consciente, dirigida a producir el efecto jurídico deseado para el

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fin querido por el ordenamiento jurídico.4 Sin embargo, su existencia y validez

depende de que en él concurran algunos elementos esenciales dispuestos por la ley,

que se clasifican en formales y materiales. Tenemos así que los elementos

materiales son el motivo, el contenido y el fin; y los formales refieren al sujeto y al

procedimiento (forma) del acto administrativo.

En el caso en estudio, la errónea aplicación de las normas sobre las que se

fundamenta la administración para iniciar el procedimiento, constituyen un vicio de

fondo, que afecta el motivo del acto administrativo, por lo que nos encontramos frente

de una nulidad de carácter sustancial, dada la existencia de un vicio grave presente

en el elemento motivo del acto administrativo. Establece la Ley General de la

Administración Pública en el artículo 133:

“1. El motivo deberá ser legítimo y existir tal y como ha sido tomado en cuenta para

dictar el acto. 2. Cuando no esté regulado deberá ser proporcionado al contenido y

cuando esté regulado en forma imprecisa deberá ser razonablemente conforme con los

conceptos indeterminados empleados por el ordenamiento”.

En ese sentido tenemos que, el motivo es el presupuesto de hecho necesario para el

dictado del acto y siendo que el motivo es el que ha llevado a la administración a

iniciar el procedimiento que se está revisando, las normas aplicadas constituyen“... los

antecedentes, presupuestos o razones jurídicas (derecho) y fácticas (hechos) que

hacen posible o necesaria la emisión del acto administrativo y sobre las cuales la

Administración Pública entiende sostener la legitimidad, oportunidad o conveniencia

de éste”. 5 Es decir, para que un acto administrativo sea válido, es indiscutible que

4 LGAP. “Artículo 130.-1. El acto deberá aparecer objetivamente como una manifestación de voluntad libre y consciente, dirigida a producir el efecto jurídico deseado para el fin querido por el ordenamiento. 2. El error no será vicio del acto administrativo pero cuando recaiga sobre otros elementos del mismo, la ausencia de éstos viciará el acto, de conformidad con esta ley. 3. El dolo y la violencia viciarán el acto únicamente cuando constituyan desviación de poder.”

5; “Tratado de Derecho Administrativo ”, Tomo I, Jinesta Lobo Ernesto, página 370

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ese motivo debe apegarse plenamente al ordenamiento jurídico vigente, de forma tal

que existan suficientes razones de hecho y de derecho que den paso a la adopción de

un acto concreto. El Doctor Ortiz Ortiz que sobre el tema nos indica: “... El motivo

deberá ser legítimo, es la primera condición. Esto es obvio. No puede ser un motivo

ilegal en relación con el acto que se está realizando. Esto alude al campo de que el

motivo esté regulado, en esos casos, el motivo tiene que ajustarse a la regulación de

ley”.6 Por su parte, Eduardo García Enterría nos dice que “ Si la administración

ejecuta la ley, en el sentido que hemos visto ( esto es, en cuanto la ley otorga a la

administración potestades de obrar, resulta que la ley como imperativo abstracto

conecta una cierta consecuencia jurídica a un tipo de hecho específico, precisamente,

y no a cualquiera, indeterminadamente…El acto administrativo no es más que el

ejercicio de una potestad, por lo que el mismo solo puede dictarse en función del

presupuesto de hecho dictado por la norma de cuya aplicación se trata”.7

Si el motivo constituye el presupuesto de hecho necesario para el dictado del acto y

el acto debe estar fundado a lo preceptuado en la Ley, tenemos que tomar en

consideración que “... habrá ausencia de motivo o causa cuando los hechos

invocados como antecedentes justifican su emisión son falsos, o bien cuando el

derecho invocado y aplicado a la especie fáctica no existe ... El acto administrativo,

sea reglado o discrecional, debe fundamentarse en hechos ciertos, verdaderos y

existentes, lo mismo que en el derecho vigente , de lo contrario faltará el motivo.” 8

Para el caso concreto, al tener por probado que la administración basa la apertura de

un procedimiento para la verificación de origen de las mercancías, en una normativa

que no se le puede aplicar, ya que por la naturaleza de la misma (materia textil o del

vestido) existe otra norma especial, se genera un vicio en el motivo del acto, lo que

conlleva la invalidez del mismo y así debe declararse, por vicios insubsanables en el

6 Tesis de Derecho Administrativo Tomo I, Ortiz Ortiz Eduardo, página 1877 Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, García de Enterría, Eduardo, página 2548 Tratado de Derecho Administrativo ”, Tomo I, Jinesta Lobo Ernesto, página 370

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elemento motivo de conformidad con los artículos 128, 131, 133 y siguientes

concordantes y 158, 165, 169 y siguientes concordantes de la Ley General de

Administración Pública.

Teniendo que la existencia de un vicio en el motivo del acto, genera a su vez un vicio

en el procedimiento aplicado, analicemos el vicio en el procedimiento seguido.

Respecto del elemento “Procedimiento”, indica la doctrina y lo señala la Procuraduría,

en su jurisprudencia administrativa, que es el acto final o definitivo, con miras a

generar efectos jurídicos, como lo es el acto impugnado en la especie, “… , no surge

espontáneamente, sino después de haberse observado un “iter procedimental” -

iniciado de oficio o a instancia de parte-. Recuérdese que: “El acto administrativo es el

ejercicio de una potestad o de una competencia, las cuales consisten en facultades o

atribuciones normativas y abstractas que no pueden transformarse, por sí mismas, en

actos administrativos -manifestaciones concretas de aquellas- sin pasar por una serie

de etapas o fases de elaboración y construcción de los elementos previstos en la

norma que atribuye la potestad o la competencia. Son necesarias una serie de

conductas intermedias entre la potestad o competencia y el acto que autorizan las dos

primeras para que llegue a perfeccionarse”. Así las cosas, el procedimiento

administrativo constitutivo es la secuencia o concatenación de actos, actuaciones,

formalidades u operaciones de trámite necesarias para la preparación, elaboración,

formación, exteriorización y manifestación de la actividad formal de la Administración

Pública. Consecuentemente, la omisión o disconformidad sustancial con el

ordenamiento en cualquiera de las etapas o fases del procedimiento administrativo,

normalmente produce la invalidez derivada del acto final.

“El procedimiento administrativo es el cauce que debe seguir la Administración para

formar su voluntad, voluntad que se expresara luego en un acto administrativo, una

norma reglamentaria o bien en un contrato.

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Voto N° 001- 2014

Dicho procedimiento tiene una doble finalidad. Por un lado: la garantía de los

derechos e intereses de los administrados. El procedimiento debe ser garantía de que

la actuación administrativa responde a criterios objetivos, respeta los derechos de los

ciudadanos y se somete al ordenamiento jurídico. Por otro lado: la eficacia en la

actuación administrativa.

El procedimiento se rige por determinados principios y, en particular, por el principio

del debido proceso. Los principios aseguran y garantizan la participación del

administrado en el trámite procedimental y tutelan la legalidad. Se materializa la tutela

efectiva y, por ende, el derecho a la justicia. Respecto de este tema ver votos número

04125-94, N° 4643-1999 de 16:00 hrs. del 16 de junio de 1999, de la Sala

Constitucional.”9

De igual forma es fundamental respecto de la forma del acto, que el mismo se

encuentre debidamente motivado, como parte de la garantía del debido proceso, toda

vez que el recurrente debe conocer la fundamentación que ha tenido la

Administración para actuar de determinada manera, ya que lo contrario impediría al

administrado el efectivo ejercicio de su derecho de defensa.

Partiendo de lo expuesto respecto a los elementos del acto, habrá nulidad cuando

falten o se encuentren defectuosos algunos de los elementos señalados.

Efectivamente el artículo 166 de la LGAP establece la consecuencia en tales casos:

“Habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de sus

elementos constitutivos, real o jurídicamente.”

En consecuencia, no puede este Tribunal, según sus competencias y limitaciones

como órgano contralor de legalidad, más que estimar que existe nulidad en las

presentes actuaciones y anular todo lo actuado a partir de la resolución número RES-9 Véanse al respecto los dictámenes C-123-2005 del 4-4-2005, C-011-2005 del 14-1-2005, C-123-2005 del 4-4-2005, de la Procuraduría General de la República

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Voto N° 001- 2014

INICIO-DF-DVO-43-2012 del 28 de setiembre del 2012, inclusive, por vicios graves en

el motivo y consecuentemente en el procedimiento seguido conforme con los artículos

11, 128, 133 y siguientes, y artículos 165 a 172, 223 de la LGAP.

Por innecesario no se entran a conocer las demás nulidades y pretensiones de los

recurrentes.

POR TANTO

Con fundamento en los artículos 102 y 104 del Código Aduanero Uniforme

Centroamericano, y 204 y 205 de la Ley General de Aduanas, y demás

consideraciones de hecho y de derecho, por unanimidad este Tribunal resuelve anular

todo lo actuado a partir del acto inicial inclusive. Remítase el expediente a la oficina

de origen.

Notifíquese, a la recurrente ………y a la Dirección General de Aduanas por el medio disponible.

Loretta Rodríguez MuñozPresidenta

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Elizabeth Barrantes Coto Alejandra Céspedes Zamora

Dick Rafael Reyes Vargas Desiderio Soto Sequeira

Mariela Chacón Salas Rodolfo Arce Portuguez

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Voto N° 001- 2014

Nota del Máster, Licenciado, Dick Rafael Reyes Vargas. Si bien comparte el

suscrito lo resuelto, lo es con sustento en las siguientes consideraciones:

A los efectos de la resolución del presente asunto, dispone el Tratado de Libre

Comercio República Dominicana – Centroamérica – Estados Unidos Ley número

8622 del 21 de noviembre de 2007, reformada por ley número 8664 del 03 de

setiembre de 2008 en adelante Cafta, en su Capitulo Cuatro, Sección B) las normas

que se consideran esenciales en materia de procedimiento de origen. Así, en lo de

interés los artículos 3.15 y 4.20, rezan:

“Artículo 4.15: Obligaciones Respecto a las Importaciones.

…7. Nada de lo establecido en este Artículo impedirá que una Parte tome acciones bajo el Artículo 3.24.6 (Cooperación Aduanera).

…Artículo 4.20: Verificación.

1. Para propósitos de determinar si una mercancía que se importe a su territorio proveniente del territorio de otra Parte es originaria, cada Parte dispondrá que su autoridad aduanera u otra autoridad competente puede conducir una verificación, mediante:

(a) solicitudes escritas de información al importador, exportador o productor;

(b) cuestionarios escritos dirigidos al importador, exportador o productor;

(c) visitas a las instalaciones de un exportador o productor en el territorio de la otra Parte, con el propósito de examinar los registros a los que se refiere el Artículo 4.19 u observar las instalaciones utilizadas en la producción de la mercancía, de acuerdo con las disposiciones que desarrollen las Partes de conformidad con el Artículo 4.21.2 ;

(d) para una mercancía textil o del vestido, los procedimientos establecidos en el Artículo 3.24 (Cooperación Aduanera); o

(e) otros procedimientos que la Parte importadora y la Parte exportadora puedan acordar.

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Voto N° 001- 2014

…

3. Salvo lo dispuesto en el Artículo 3.24.6 (d) (Cooperación Aduanera), una Parte que lleve a cabo una verificación, proporcionará al importador una resolución escrita acerca de si la mercancía es originaria. La resolución de la Parte incluirá las conclusiones de hecho y el fundamento jurídico.”

De las normas de cita supra, especialmente el numeral 4.20 inciso 1 tiene el suscrito

que es sumamente clara la norma en establecer el carácter facultativo que tiene una

Parte de elegir cualquiera de los medios o procedimiento citados en los sub-incisos

del a) al c), para conducir una verificación de origen de cualquiera de las mercancías

amparadas al trato arancelario que otorga el Cafta, como que, tales no son

excluyentes entre sí, pudiendo usar uno de ellos o una combinación de los mismos.

Que además en virtud del sub-inciso e) pueden las partes importadora y exportadora

acordar otro medio o procedimiento distinto de los señalados. Que la disposición del

sub-inciso d) tiene el mismo carácter facultativo de las demás, pero con la aclaración

de que la misma viene a constituirse en una quinta opción, pero solamente para las

mercancías de la industria textil y del vestido. Es en este preciso aspecto donde el

suscrito disiente de la mayoría, que entiende la norma como excluyente, sin que en

criterio del suscrito lo sea. Estimo que la posición del suscrito viene a ser confirmada

por la gramática y redacción de todo el inciso 1; por el inciso tres, cuando señala que,

en los casos en que una Parte opte por aplicar, a mercancías textiles o del vestido las

normas de Cooperación del artículo 3.24, en esos casos, no está obligada a dictar

una resolución indicativa de si la mercancía es originaria o no, y podrá negar el trato

arancelario, mediante resolución razonada, fundada en duda, dado que, corresponde

al importar probar el origen y finalmente por el artículo 4.15 inciso 7 de cita supra que

no tendría sentido si como la mayoría pensamos que en mercancías de la industria

textil y del vestido solo rige el artículo 3.24.

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Voto N° 001- 2014

No obstante lo señalado, y conforme lo considerado, respecto de la naturaleza

facultativa del derecho de las partes a utilizar, en presencia de mercancías de la

industria textil o del vestido, cualquiera de los medios o procedimiento señalados,

incluso el de “Cooperación Aduanera”, para conducir una verificación de origen, es lo

cierto que, el Estado Costarricense como Parte Importadora, ha ejercido esa facultad,

y decidió no dejar el asunto al libre arbitrio de la Administración Aduanera, sino que, el

Poder Ejecutivo, en los ramos de Hacienda y Comercio Exterior, al dictar el

“Reglamento para la aplicación y administración de las disposiciones aduaneras y de las reglas de origen del Tratado de Libre Comercio República Dominicana-Centroamérica-Estados Unidos” expresamente dispusieron en su artículo 34 excluir del procedimiento general de verificación de origen a las mercancías de

la industria textil o del vestido, respecto de las cuales expresamente en los artículos

56 y 57 ibídem exigen seguir para ellas como único medio o procedimiento de

verificación el contemplado en el artículo 3.24 del Cafta.

Conteste con lo anterior, es claro que, en tanto se encuentren vigentes las normas de

los artículos 34, 56, 57 del citado Reglamento, la Administración Aduanera

Costarricense, para conducir una verificación de origen, de mercancías de la industria

textil o del vestido, deberá hacerlo mediante el procedimiento de cooperación, en

virtud de la autolimitación que se estableció el Estado Costarricense en el decreto

ejecutivo de cita supra.

DICK RAFAEL REYES VARGAS

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Voto N° 001- 2014

Nota del licenciado Soto Sequeira: Comparto la sentencia suscrita por el Colegiado

de manera unánime, sentencia 001-2014 en vista de la nulidad absoluta evidente y

manifiesta del procedimiento de verificación de origen generado por el A Quo, sin

embargo atendiendo otras pretensiones de nulidad formuladas dentro del recurso de

apelación y expediente administrativo por los recurrentes, procedo a razonar mediante

nota otros aspectos de nulidad.

I.- Jurisprudencia en Materia de Verificación de Origen La materia de origen ha

sido tratada por la Sala Constitucional y la Sala Primera de la Corte Suprema de

Justicia. Esas resoluciones pueden ser compartidas o no por la Administración Activa,

pero en aplicación del bloque de legalidad deben ser acatadas por expresa

disposición legal, así como por ser dictadas por Tribunales Jurisdiccionales de la

mayor jerarquía dentro del Poder Judicial, atendiendo la legalidad y las razones de

seguridad jurídica y convivencia pacífica que imponen las relaciones de las personas

en un Estado de Derecho. Por ello consideramos de imperio legal respetar tales

resoluciones judiciales, cuando se ejerzan competencias fiscalizadoras o supervisoras

de la actividad aduanera, por encontrarnos ante procedimientos de verificación de

origen, donde se señala claramente en cada Tratado, negociado y puesto en vigencia

en Costa Rica, las normas de procedimiento de verificación de origen a efectos de

convocar a las partes involucradas, así como el derecho aludido para sustentar tal

procedimiento especial y específico de verificación de origen cuando la autoridad

pública seleccione despachos aduaneros para comprobar el origen declarado, todo

ello respetando las formalidades exigidas por las normas, así como los derechos que

le asisten a las partes llamadas a aclarar el origen de la mercancía, puesto que se

deben aplicar las reglas del debido proceso y el derecho de defensa favorables al

interesado dentro del expediente administrativo y levantado a esos efectos- verificar el

origen de la mercancía-. (Sobre la naturaleza y vinculación de las resoluciones que se

citarán ver entre otros los artículos 2, 13, 73 de la Ley de la Jurisdicción

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Voto N° 001- 2014

Constitucional, artículo 7, 9, 11 de la Ley General de Administración Pública, y el 9 del

Código Civil, este último señala “La jurisprudencia contribuirá a informar el

ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezcan las salas

de casación de la Corte Suprema de Justicia y la Corte Plena al aplicar la ley, la

costumbre y los principios generales del Derecho.” (Así reformado por Ley Nº 7020

de 6 de enero de 1986, artículo 1º)

En este sentido la Sala Constitucional y la Sala Primera de la Corte suprema de

Justicia, han resuelto sobre los alcances de la jurisprudencia al interpretar e integrar el

artículo 9 del Código Civil, lo siguiente:

"Artículo 9.

La jurisprudencia contribuirá a informar el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezcan las salas de casación de la Corte Suprema de Justicia y la Corte Plena al aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho."

La Sala Constitucional en el voto Nº 681-90 de las 15:30 horas del 19 de junio de 1990 al referirse al citado numeral 9 aclaró: "Obsérvese que dicha norma no establece el principio de derecho anglosajón de la obligatoriedad de los precedentes (stare decisis), por lo que tampoco vincula a los Tribunales inferiores con las resoluciones de los superiores, salvo en los recursos resueltos en asuntos concretos sometidos a su conocimiento. La norma del artículo 9 no es, pues, más que el desarrollo legislativo de la propia función jurisdiccional consagrada en el artículo 153 de la Constitución Política (...)". En este mismo sentido, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, respecto al tema de la jurisprudencia ha indicado: "En primer lugar ésta se encuentra constituida únicamente por los pronunciamientos de las Salas de Casación, la Sala Constitucional y la Corte Plena (Artículo 9 del Código Civil, conforme a la reforma operada por la Ley Nº 7020 del 16 de diciembre de 1985, y el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). Su fin es el de contribuir a interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento jurídico (Artículo 5º de la Ley Orgánica del Poder Judicial). Para ello debe existir reiteración. Un fallo no crea jurisprudencia, necesariamente deberán existir dos o más sentencias con la misma interpretación (Artículo 9 del Código Civil). Cuando ello acontece la jurisprudencia adquiere el mismo rango de la norma interpretada, integrada o delimitada (Artículo 5º de la Ley Orgánica del Poder Judicial). (...)" (Voto Nº 62 de las 14:15 horas del 11 de agosto de 1994; énfasis añadido). (…) (Cita tomada de la Sentencia No. 78-2010-SVII TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y

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Voto N° 001- 2014

CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN SÉTIMA, Segundo Circuito Judicial de San José, a las quince horas veinticinco minutos del treinta y uno de agosto de dos mil diez.)

II.- Nulidad por falta de legitimación pasiva En este punto sobre quienes deben ser

considerados parte en el procedimiento de verificación de origen la Sala

Constitucional ha emitido tres resoluciones argumentando en esencia lo siguiente:

“I.- Si bien, el reclamante acusa que a la amparada no se le tuvo como parte en el Procedimiento de Verificación de Origen de Mercancías que fue instaurado por resolución RES-TLC-DNP-DV-004-2004 de las 14:00 horas del 28 de julio de 2004, del Departamento de Verificación Técnica del Servicio Nacional de Aduanas (véase los folios 24 y siguientes), cabe señalar que esas diligencias se incoaron con base en los artículos 4.27, 4.28, 4.32, 4.34, 4.35, 4.36, 4.37, siguientes y concordantes del Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y República Dominicana, que no contemplan ni al Agente Aduanero ni al importador como partes en la tramitación, esencialmente, porque el propósito del procedimiento de verificación es únicamente corroborar el origen de la mercancía que fue declarado en el Certificado de Origen entregado al importador, para comprobar si califica para la exención arancelaria otorgada al amparo del Tratado; esto es, si cumple las reglas de origen. En consecuencia, su objeto no es establecer la eventual responsabilidad patrimonial en que habría incurrido el importador, ni exigirla. Para esos fines, se instaura otro procedimiento con fundamento en los artículos 102, 196 y siguientes de la Ley General de Aduanas, siendo que, en este caso, contra PROCASA, S.A. y solidariamente contra la Agencia Aduanal Servicios Neptuno, S.A. se siguió un procedimiento administrativo por el presunto adeudo tributario en las Declaraciones Aduaneras de Importación Definitiva Nos. 118586 del 24 de junio, 118662 del 25 de junio y 119367 del 2 de julio, todas, del año 2004, en el cual se les brindó la oportunidad de proveer para su defensa. Así, mediante resolución AL-DT-SS-RES-1899-2004 de las 13:30 horas del 8 de diciembre de 2004, la Aduana de Limón dictó formal acto de apertura con la correspondiente formulación de cargos (véase folios 43 y siguientes); por resolución RES-AL-AL-957-2005 de las 09:00 horas del 16 de mayo de 2005, emanada por esa misma aduana, se dictó el correspondiente acto final del procedimiento (folios 48 y siguientes); y por último, por resolución RES-AL-AL-1161-2005 se conoció la reconsideración y la apelación planteadas por la parte recurrente contra el referido acto final (folio 62 y siguientes), y lo resuelto le fue comunicado a la amparada el 20 de mayo de 2005 (véanse los folios 1029 a 1034 del expediente administrativo adjunto)” (Ver Resoluciones Nº 2006-000411 de la SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, de las diecisiete horas y treinta y tres minutos del veinticuatro de enero del dos mil seis; y

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en igual sentido de la misma Sala la Resolución Nº 2006-000410, de las diecisiete horas y treinta y dos minutos del veinticuatro de enero del dos mil seis, y la Resolución Nº 2006-004109 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diecisiete horas y uno minutos del veintiocho de marzo del dos mil seis.)

Es preciso reiterar que la Sala Constitucional hace una clara y detallada separación

de los procedimientos, apegada a las normas vigentes que rigen la materia de origen,

distingue entre el procedimiento de origen y el procedimiento de cobro y las partes

que pueden ser llamadas al procedimiento por la Administración Activa porque tienen

objetivos y marcos normativos diferentes, lo que es irrespetado una vez más por la

autoridad aduanera al pretender integrar al procedimiento de origen personas que

están señaladas en el Tratado, generando una violación al derecho invocado y al

procedimiento instaurado en autos que conlleva la nulidad absoluta.

En este mismo tema encontramos un pronunciamiento muy bien desarrollado por

parte del Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo que señala:

“VI. A la luz de lo señalado, es claro que lleva razón la recurrente en cuanto a que no figuró como parte del procedimiento de verificación de origen. No obstante, en ello no se constata ningún quebranto al bloque de legalidad, ya que según se expuso, esa instancia sólo debía involucrar al exportador y al productor de la mercancía. Nótese que tampoco la Sala Constitucional encontró choques con los criterios –exclusivos- de constitucionalidad, pues en su voto no. 2006-410 de las 17 horas 32 minutos del 24 de enero de 2006, (…) Tomando en cuenta que la finalidad de ese procedimiento es verificar el origen de la mercancía, ergo, sus condiciones de producción, deviene indispensable que intervenga la empresa productora y de la exportadora, mas no así la importadora, en tanto no procura, per se, el examen de las obligaciones fiscales de la importadora. De ello se deriva también que, contrario a lo que sostiene, el procedimiento de cobro de impuestos seguido en su contra no está vinculado en relación de unidad con el de verificación de origen, toda vez que tienen objetos y marcos normativos diferentes. El primero surge para verificar el origen de la mercancía a partir de lo corroborado con el exportador y productor y está regulado en el Tratado de Libre Comercio. El segundo tiene por finalidad definir la responsabilidad fiscal del importador con base en el procedimiento normado en la Ley General de Aduanas. El que este sea consecuencia del

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Voto N° 001- 2014

primero no permite afirmar que sean un mismo procedimiento. Además, el Tratado no regula las consecuencias fiscales que se derivan luego de determinarse el carácter no originario de mercadería importada, por la evidente razón de que para resolver ese asunto debe estarse a la normativa interna de cada Estado miembro. Con todo, los corolarios a los que se arriba luego de lo señalado son: 1. Procasa no fue parte –ni debió serlo- del procedimiento de verificación de origen y; 2. El procedimiento seguido en su contra para intimarle el pago del adeudo aduanero pendiente es independiente del anterior.” (Ver resolución Nº 000033-F-TC-2012 TRIBUNAL DE CASACIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. San José, a las nueve horas treinta minutos del cuatro de julio de dos mil doce.)

Como podemos apreciar las sentencias transcritas, en esencia refieren a las normas

del Tratado, en cuyo texto no contempla al Agente Aduanero como parte en la

tramitación del procedimiento de verificación de origen, porque el objetivo es

corroborar el origen de la mercancía, que fue declarado en un DUA de importación

basado en el Certificado de Origen adjunto a la importación definitiva de que se trate,

para comprobar si califica como originaria para reconocer el trato preferencial al

amparo del Tratado aludido; esto es, una vez que se compruebe que cumple las

reglas de origen. Esa misma situación acontece con el Tratado conocido con las

siglas CAFTA-DR, que se trae a cuentas en este procedimiento administrativo, ya

que en la especie el A Quo instaura en sede administrativa el procedimiento de

verificación de origen, cuyo objeto lo aclara desde el dictado de la resolución inicial

donde señala a las partes notificadas su pretensión de determinar el origen de las

mercancías objeto de estudio, las cuales gozaron al momento de su importación del

trato arancelario preferencial al amparo del Tratado de Libre Comercio República

Dominicana – Centroamérica – Estados Unidos, con sustento en los certificados

emitidos por el importador. Así las cosas no se logra entender porque luego, violando

las normas del Tratado y la jurisprudencia citada líneas atrás, misma normativa y

jurisprudencia que es conocida por la Administración Activa, se empeña en llamar al

procedimiento de verificación instaurando como parte a los agentes aduaneros, con

fundamento en el artículo 275 de la Ley General de la Administración Pública (en

adelante LGAP), que no viene al caso citar como base legal del acto, ya que esa

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norma forma parte del procedimiento ordinario general regulado en la LGAP, que no

resulta aplicable al procedimiento especial y específico de verificación de origen,

porque el Tratado establece las normas que permiten abrir el procedimiento de

verificación de origen y los sujetos que pueden ser llamados por la Administración

Activa. En este orden de ideas debemos manifestar que la aplicación del artículo 275

es contra legem y contradice la jurisprudencia de la Sala Constitucional y del Tribunal

Contencioso, y aún para ser más específicos en materia de textiles y del vestido los

numerales 3:24, 3:25, 3:29 del Tratado establecen las normas que permiten abrir este

procedimiento de comprobación del origen. Por lo tanto al establecer el Tratado una

regulación especial en la Ley Nº Ley No. 8622 del 21 de noviembre de 2007,

publicada en el Alcance No. 40 a la Gaceta No. 246 del 21 de diciembre de 2007,

Tratado conocido con las siglas CAFTA-DR, que entró en vigencia el 1 de enero de

2009, deben ser acatadas por el A Quo en respeto del principio del legalidad que rige

las actividades de los órganos públicos.

III.- No existe laguna jurídica. Por ello, al fundamentar el A Quo los actos

administrativos en los artículos 275 para tratar de justificar porque llama a los agentes

de aduanas al procedimiento, según las disposiciones del procedimiento ordinario de

la LGAP, y 273 relativo al acceso del expediente administrativo, genera en su

actividad administrativa un vicio de nulidad absoluta evidente y manifiesto en el

procedimiento de verificación específico y especial para comprobar el origen de

materia textil importada, porque las reglas citadas de manera expresa en el Tratado

son muy claras en estos dos aspectos, con lo cual los suscritos consideramos que al

no estar en presencia de laguna jurídica que sea indispensable llenar, porque

claramente el Tratado y Decreto Ejecutivo señalan únicamente como partes a la

autoridad aduanera, recayendo en la Dirección General de Aduanas en su condición

de sujeto activo y en los procedimientos de verificación de origen en general

(cualquier mercancía que no sea materia textil y vestido) la Parte Importadora,

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Exportadora y Productor en los términos aclarados por el mismo Tratado, mientras

que en el numeral 3:24 haciendo referencia solo a las partes que integran la

verificación de origen tratándose de materia textil y vestido por ser el asunto que nos

fue remitido en este caso será una verificación basado en la Cooperación Aduanera

entre las Partes, con participación del exportador y el productor, cuando se requiera

en los términos del artículo 3:24. Por ello, la actividad administrativa en la especie se

opone al derecho regulado en el Tratado y el Decreto Ejecutivo, lesionado las reglas

que inspiran los principios de legalidad y seguridad jurídica en el Estado de Derecho,

determinando los suscritos que no podía válidamente el A Quo echar mano a otros

textos legales que, amén de no respetar el orden dispuesto en la legislación para

llenar tales lagunas, no podía jurídicamente invocarlas por cuanto el tema está

debidamente regulado en el Tratado y el Decreto de reiterada cita.

Como lo señalamos líneas atrás son partes en estos procedimientos de verificación

de origen de mercancías textiles, según el texto expreso de los artículos 3:24 y 3:29

del Tratado y 34, 56, 57 del Decreto Ejecutivo la Parte Importadora y la Parte

exportadora, resultando un vicio de nulidad evidente y manifiesto por ser contrario al

derecho, citar el numeral 275 de la LGAP, para llamar al procedimiento otras

personas- partes- que no están consideradas como tales dentro del texto normativo

varias veces citado. Igualmente resulta incorrecto citar el numeral 273 por cuanto, ya

el numeral 5-06-3 del Tratado resuelve en estos procedimientos el tratamiento que se

le da a la materia confidencial.

Así las cosas, en criterio de los suscritos la práctica promovida por el A Quo de acudir

a otros textos legales regulados bajo otros conceptos y realidades en otros

procedimientos administrativos, lo hace de manera incorrecta y contra el derecho, por

cuanto no existe laguna jurídica que llenar sobre los temas por ella aludidos, -parte en

un procedimiento de verificación de origen en materia de textiles y del vestido- y el

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tratamiento confidencialidad a la información en los procedimientos de verificación de

origen según lo regulado en el propio Tratado CAFTA-DR. En consecuencia por haber

actuado en contra del derecho, su actividad genera un vicio de nulidad absoluta

evidente y manifiesto, en los términos ordenados por los artículos 169, 170, 172, 175,

223 de la LGAP.

Para apoyar nuestra posición legal en jurisprudencia vertida por las instancias

superiores del Poder Judicial, citamos la siguiente resolución: “Dentro de los diversos

supuestos ante los que el juez puede encontrarse al resolver un litigio están aquellos

donde existe una norma clara, la cual, simplemente, aplica, pues su lectura no genera

duda alguna, antes bien, desprende su verdadero espíritu y propósito, de modo

preciso y diáfano. En otras ocasiones se enfrenta a normas que pueden crear alguna

duda en atención a su contenido y alcance. Es aquí donde debe acudir a los distintos

métodos interpretativos, procurando congeniarlos para lograr desentrañar el sentido

de la norma y hasta quizá, si fuere posible, adaptarla a una determinada situación o

realidad social. A tal efecto, el artículo 10 del Título Preliminar del Código Civil, es una

importante guía, como también, en materia de interpretación de la normativa procesal,

el artículo 3 del Código Procesal Civil. Claro está, no es dable, por vía de una

interpretación extensiva, modificar la voluntad del legislador, cuando la disposición es

clara y contundente en cuanto a su significado y finalidad, pues no es permisible

invadir el ámbito de la potestad legislativa que, constitucionalmente, está reservada a

la Asamblea Legislativa. Tampoco es posible extralimitar el sentido normativo,

modificando su literalidad, espíritu o los lineamientos teleológicos que incorpora,

ampliándolo indebidamente, al punto de llegar a cobijar situaciones no contempladas

dentro de su radio de acción.” No. 644 de 16 horas 35 minutos del 21 de agosto de

2002. Además, ha expresado: “La interpretación de las normas legales es un

procedimiento racional utilizado por el juez para buscar el espíritu de la norma, en

aras de amparar una determinada situación jurídica a la normativa y sus distintas

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fuentes de derecho. Las interpretaciones pueden ser de distinto carácter. Existe la

interpretación extensiva, cuando se encuentra en la norma un contenido más amplio

que su letra y, por consiguiente, se utiliza para cobijar situaciones que inicialmente

parecen no cubiertas por la misma. Está la interpretación restrictiva, correspondiente

a aquellos casos en los que, más bien, el juez estima la necesidad de delimitar lo

dicho en el texto de la norma, con el fin de ajustarlo a la regulación de determinadas

situaciones jurídicas. También se halla la interpretación correctora y consiste en

determinar que el espíritu de la norma implica considerar sus alcances de manera

distinta a lo expresado en ella. Por último, se encuentra la interpretación integradora,

cuya finalidad es suplir las lagunas normativas. Pero, esa potestad de interpretar debe

ser entendida para aquellos casos en los cuáles, a partir de la redacción de la norma

positiva en contrapeso con la situación jurídica concreta, surja duda respecto a cómo

debe ser regulada esta última.” No. 156 de 11 horas 15 minutos del 3 de marzo de

2004. (Ver entre otras las resoluciones Nº 000326-F-S1-2011 SALA PRIMERA DE LA

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas cinco minutos del

treinta y uno de marzo de dos mil once, y en igual sentido ver resolución 0001556-F-

S1-2010 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.-San José, a las

nueve horas diez minutos del veintitrés de diciembre de dos mil diez.)

IV.- Nulidad por Incumplir Reglas del Debido Proceso y Legítima Defensa La

jurisprudencia constitucional ha integrado e interpretado el instituto del debido

proceso, con efectos para los órganos administrativos que impulsan los

procedimientos que imponen cargas y obligaciones a los interesados, donde se tiende

a proteger a las partes que intervienen, protegiendo su ejercicio de defensa, cuya

omisión constituye una grave afectación a los derechos instituidos en las

disposiciones positivas o integradas e interpretadas por la vía jurisprudencial.

En este extremo que debaten las partes, ha considerado la Sala constitucional que: “El

concepto del debido proceso envuelve comprensivamente el desarrollo progresivo de

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prácticamente todos los derechos fundamentales de carácter procesal o instrumental, como

conjuntos de garantías de los derechos de goce -cuyo disfrute satisface inmediatamente las

necesidades o intereses del ser humano-, es decir, de los medios tendientes a asegurar su

vigencia y eficacia. El principio del debido proceso, contenido en el artículo 41 de nuestra Carta

Fundamental, o como suele llamársele en doctrina, principio de "bilateridad de la audiencia" del "debido proceso legal" o "principio de contradicción" y que para una mayor

comprensión se ha sintetizado así: a) Notificación al interesado del carácter y fines del

procedimiento; ,b) derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para presentar los

argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado

de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los

antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del

administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas

calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y de los motivos

en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la decisión dictada. Tomen en cuenta

los recurridos que el derecho de defensa resguardado en el artículo 39 ibídem, no sólo rige para

los procedimientos jurisdiccionales, sino también para cualquier procedimiento administrativo

llevado a cabo por la administración pública; y que necesariamente debe dársele al accionante si

a bien lo tiene, el derecho de ser asistido por un abogado, con el fin de que ejercite su defensa.

(Ver sentencias 15-90, 1734-92, 1739-92 entre muchas otras en igual sentido)

Teniendo como base las normas y sentencias citadas, analizaremos a continuación

las violaciones del debido proceso y legítima defensa que se producen en este caso.

En el quinto de los puntos de la parte dispositiva de la resolución inicial, según corre a

folio 08, manifiesta el A Quo: “Se Apercibe a todas las partes en este procedimiento

de verificación de origen, que en caso de que XXXXX, en su calidad de importador y

siendo el principal llamado a aportar toda aquella prueba necesaria para determinar si

la mercancía es originaria, no aporte la información solicitada en el plazo otorgado

para ello, esta Dirección General emitirá la resolución escrita que corresponda, la cual

incluirá las conclusiones de hecho y el fundamento jurídico de la determinación en los

términos del Tratado y el Reglamento.”

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Más adelante al dictar el acto final RES-FINAL-DF-DVO-16-2012 en el considerando

sexto, según corre a folio 99 manifiesta la administración: “En consecuencia, no

habiendo el importador presentado la documentación y registros que demuestren el

origen para las mercancías en cuestión, importadas mediante el DUA citado en el

Cuadro No.1 del Resultando I de esta Resolución, declarada como “es producida

enteramente en el territorio de una o más Partes, (i) cada uno de los materiales

originarios empleados en la producción de la mercancía sufre un cambio aplicable en

la clasificación arancelaria especificado en el anexo 4.1 (reglas de origen

específicas)”, criterio de origen B1, conforme el artículo 4.1 del Tratado, procede

declarar las mismas como no originarias al amparo del Tratado y por consiguiente

procede denegar el trato preferencial otorgado en el momento de las importaciones,

…”

Estas manifestaciones del A Quo irrespetan las reglas del debido proceso y del

ejercicio de defensa de los agentes aduaneros, amén de convocadas indebidamente

por la misma administración como partes dentro del presente procedimiento de

verificación de origen, les agrava su situación legal en autos porque les conculca el

derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y

producir las pruebas que entienda pertinentes, oportunidad para el administrado de

preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los

antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; derecho del

interesado de recurrir la decisión dictada, todos esos derechos están preestablecidos en

el ordenamiento jurídico, que con la actividad administrativa de la Dirección General

de Aduanas provocan indefensión a los agentes aduaneros en los términos regulados

en el 223 de la LGAP y la jurisprudencia citada sobre el instituto del debido proceso y

legítima defensa. Por todo ello concurrimos con el Colegiado de manera unánime

para declarar la nulidad absoluta de todo lo actuado en este procedimiento de

verificación de origen de mercancía textil y del vestido, agregando por nota estas

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otras razones respecto otras pretensiones de nulidad que estimamos deben ser

atendidas por esta instancia superior no jerárquica, así como el vicio de nulidad

señalado por los suscritos cuando invoca el A Quo otras normas del procedimiento

general de la LGAP, sin estar ante el presupuesto legal de laguna jurídica en los

términos desarrollados. Razón por la que considero que tales vicios generan la

nulidad absoluta de los actos administrativos dictados en el presente procedimiento

de verificación de origen.

Desiderio Soto Sequeira

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001... · web viewtesis de derecho administrativo tomo i, ortiz ortiz eduardo, página 187 por su...

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