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Área Ordenamiento Territorial y Gestión Ambiental XIII

1XIIIActualidad Gubernamental N° 39 - Enero 2012

XIII

Info

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Ordenamiento Territorial y Gestión Ambiental

Área

Perspectiva legal del ordenamiento territorial en el Perú

Autor : Dr. Pierre Foy Valencia*

Título : Perspectiva legal del ordenamiento terri-torial en el Perú - Parte I

Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 39 - Enero 2012

Ficha Técnica

1. Introducción2. Antecedentes normativos nacionales3. El ordenamiento territorial ambiental en el

Sistema Jurídico Ambiental peruano

Sumario

Parte IParte I

1. IntroducciónEl territorio es un concepto complejo que supone diversas miradas interdisciplina-rias1 y que bajo el enfoque del ordena-miento del territorio (en adelante OT) procura adquirir un carácter más técnico y especializado, no exento de problemas interpretativos. Como refi ere A. A. Pérez Andrés2 citando a Gonzalo Sáenz de Buruaga3, “la Ordenación del Territorio resulta ser un concepto complejo, polifa-cético, relativo, pluridimensional, ambi-valente, y, sobre todo, antropocéntrico, del que, ciertamente, puede decirse que está llamado a ser un refl ejo palpable del grado de efi ciencia y equidad adquirido

* Profesor Asociado de la PUCP. Docente en Derecho Ambiental y U de Lima. Miembro del IDEA PUCP. Gerente y socio del Estudio Foy & Valdez. Consorcio en Derecho Ambiental. Docente de la UNMSM en los cursos de Derecho Ecológico, Ecología Política y Legislación del Ordenamiento del Territorio. Docente de Legislación Ambiental y de los recursos naturales en la UNALM.

1 El territorio se puede enfocar como una realidad geográfi ca, cultural, antropológica, histórica, física, psicológica, etológica, económica, matemática, como espacio recursivo, entre otras. “Es una expresión compleja que conjuga al medio y a los componentes y procesos que contiene: grupos sociales, relaciones, confl ictos. Vale decir, el territorio tiene un continente y un contenido, no se reduce solo a la complejidad de su continente físico-natural”. BOZZANO, Horacio. “Territorios reales, territorios pensados, terri-torios posibles. Aportes para una Teoría Territorial del Ambiente”. Editorial Espacio, Buenos Aires, págs. 28-29.

2 PÉREZ ANDRÉS, A.A., “La ordenación del territorio en el estado de las autonomías”, Marcial Pons, Madrid, 1998, pág. 19.

3 SÁENZ DE BURUAGA, G., “Ciudad y territorio”, núm. 1/1980, pág. 18.

por una determinada sociedad”. La Carta Europea de Ordenación del Territorio de 1983 la defi nió como:

La expresión espacial de la política económi-ca, social, cultural y ecológica de toda socie-dad, con multitud de objetivos, entre ellos el desarrollo socioeconómico y equilibrado de las regiones, la mejora de la calidad de vida, la gestión responsable de los recursos natura-les, la protección del medio ambiente, y por último, la utilización racional del territorio. Es a la vez una disciplina científi ca, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio4 según un concepto rector.

Para lo cual se fi ja como objetivos:

- El desarrollo socioeconómico equilibrado y sostenible.

- La mejora de la calidad de vida de la población, a través de su acceso al uso de los servicios e infraestructuras públicas y del patrimonio natural y cultural.

- La gestión responsable de los recursos naturales y la protección del medio ambiente, de forma compatible con la satisfacción de las necesidades crecientes de recursos, así como con el respeto a las peculiaridades locales.

- La utilización racional del territorio.

En buena cuenta el conjunto de normati-vas sobre ordenación del territorio recibe el nombre de Ordenamiento Territorial.En la línea de lo expuesto y desde una perspectiva del derecho cabría aludir al Sistema Jurídico del OT, como el sistema jurídico que aborda este concepto. No obstante que, la acepción más conven-cional tiende a asociarlo con el Derecho Urbanístico5, somos de la idea que no debiera circunscribirse a dicho ámbito, independientemente de su origen históri-co, sino que conceptualmente requiere ser

4 Sobre el espacio, ver Espacio: teoría y praxis / CORDOBA AGUILAR, Hildegardo, ed. Lima: PUCP. Fondo Editorial, 1997, p. 434. En esta misma obra y desde el Derecho Ambiental, ver FOY, Pierre “Espacio y Derecho Ambiental (Consideraciones para un enfoque jurídico ambiental del espacio), pp. 83-109.

5 Ver de CASTRO POZO, Hildebrando. “Derecho Urbanístico”. Grijley, Lima, 2007.

encuadrado en una lógica jurídica interdis-ciplinaria. Como refi ere Zaniel Novoa, a consecuencia de los problemas de la post guerra mundial “y paralelamente a la con-gestión en los principales centros metropo-litanos, el espacio rural en Europa adquiere mayor importancia. En estas circunstancias han de surgir nuevos conceptos como la “Town and Country Planing” inglesa, L’Amenagement du Territoire” francesa y la “Raumordnug” alemana, que intentan impulsar la ordenación del territorio en Europa, trascendiendo el ámbito urbano hacia el resto del territorio”6. Esa perspec-tiva es lo que nos permite sustentar este enfoque jurídico más amplio y sistémico7.El OT es un concepto complejo que se ha venido construyendo de manera progre-siva y al cual posteriormente se le ha ido incorporando la dimensión ambiental; evidentemente, este concepto antecede a las consideraciones ambientales. Así por ejemplo, cuando se expidió la Carta Eu-ropea del Ordenamiento del Territorio (en Torremolinos 1983), ya estaba presente, aunque sin constituir el eje o el elemento que condicione al concepto. De suyo los enfoques sectoriales siempre han abordado al territorio desde una óptica sesgada no sistémica o integrativa, como por ejemplo ordenamiento del terri-torio y las actividades mineras, industriales o agrarias o sino desde los criterios de cuencas hidrográfi cas. En nuestro medio, acaso con entusiasmo o fervor, pero inver-samente proporcional al rigor técnico, en algunos casos se ha pretendido adjetivar o convertir “lo territorial”, en accesorio frente a “lo ambiental”, afirmándose

6 Lineamientos para la política nacional y estrategia de ordenamiento territorial en el Perú. NOVOA GOICOCHEA, Zaniel I. Tesis (Magíster) - PUCP. Escuela de Graduados. Men-ción: Geografía Lima, 2005156 p.: mapas col. Capítulo V La política territorial.

7 Refi ere NOVOA: “El ordenamiento del territorio ha sido una práctica parcial que intentó, a partir de diagnósticos descriptivos de la estructura del territorio y con diversos criterios, arribar a propuesta de zonifi cación sectorial: del suelo urbano, de los recursos naturales y del territorio nacional, para diferentes fi nes. Son pocos los estudios que han considerado la dinámica y el carácter relacional del territorio nacional; por ende, se han tenido difi cultades para producir una lectura correcta de los procesos y problemas territoriales y las oportunidades que ofrecía el mismo”. Óp. cit.

Informes EspecialesXIII

2XIII Actualidad Gubernamental N° 39 - Enero 2012

equivocamente y priorizándose el térmi-no “ordenamiento ambiental territorial”, cuando lo correcto es el OT; y a ello se suma o inserta la dimensión ambiental u otra según el caso.

2. Antecedentes normativos na-cionales

La secuencia de las políticas territoriales en nuestra región no es muy antigua, re-mitiéndose a la mitad del siglo XX, con las primeras comisiones de cuencas hidrográ-fi cas y los programas de aprovechamiento de recursos8. En el caso peruano se puede advertir que el proceso de ordenamiento se remonta a años 70 del siglo pasado, pese a que con anterioridad –hacia la década de los 30– aparecerán “algunas acciones aisladas vinculadas a la división y administración territorial”9.En el caso del Perú, la Planifi cación del territorio se inicia en los años 50-60 con la Ofi cina Nacional de Planifi cación Urbana, el Instituto de Planifi cación de Lima y fi nal-mente el Instituto Nacional de Planifi cación y el Ministerio de Vivienda en los años 70, orientada a la planifi cación del uso del suelo y del territorio para ámbitos urbanos; siendo uno de sus antecedentes normativos el Plan Nacional de Desarrollo Urbano de 1975, el Sistema Urbano Nacional, y el Sistema Nacional de Equipamiento y los Planes de Desarrollo Urbano desarrollados por la Dirección Nacional de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda, proceso que situó al Perú en esos años como uno de los líderes en los procesos de desarrollo urbano territorial en América Latina.A partir del D.S. 007-1985-VIVIENDA, que norma los Planes de Acondiciona-miento Territorial y el Desarrollo Urbano, en los años 80-90 a través del Instituto Nacional de Desarrollo Urbano - Inadur se implementaron los programas de asis-tencia técnica para fortalecer capacidades locales en la elaboración de Planes de Acondicionamiento Territorial provincial y los Planes de Desarrollo Urbano, culmi-nando más de 350 estudios para la gestión urbana y regional. Además de programas de asistencia técnica del Inadur en gestión de riesgo físico-ambiental que luego de-vinieron en las normas del Sinadeci y su continuación a través del programa de ciu-dades sostenibles bajo la administración del Indeci. Los Estudios de Gestión Urbana Regional Integral - GURI desarrollados por la Dirección Nacional de Desarrollo Urbano e Inadur, sirvieron para facilitar el proceso de descentralización con la implementación de las nuevas regiones.

8 NOVOA, óp. cit. “El ordenamiento del territorio en la región ha sido considerado como una empresa difícil y de prioridad discutida (P.Grenier, 1986), por la heterogeneidad de las estructuras territoriales nacionales y el carácter embrionario del dominio del Estado sobre su territorio, en el que se sobreponen regiones urbanas y rurales sobrepobladas con espacios naturales y vacíos poblacionales.

9 Óp cit.

Como refería el documento “Lineamientos Técnicos de Ordenamiento Territorial del Conam10 (Julio 2006), desde 1984 hasta el 2005, se habían dado diversos dispo-sitivos legales donde generalmente hacen referencia al ordenamiento territorial uti-lizando diversos términos para tipifi carlo, por ejemplo:

- El término de acondicionamiento territo-rial, en la Ley de Bases de la Descentrali-zación; Ley Nº 27783.

- Inclusión de algunos componentes de ordenamiento territorial, en el D.S. N° 027-2003/VIVIENDA.

- Ordenamiento ambiental y territorial, en la Ley de Conservación y Aprovechamien-to de biodiversidad.

- Ordenamiento ambiental en la Ley del Conam.

- Términos de ordenamiento territorial en la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, Ley Orgánica de los Gobiernos Locales;

- Ordenamiento Territorial Ambiental en el D.S. Nº 045-2001-PCM.

- En el 2005, encontramos la defi nición del ordenamiento ambiental del territorio, en el Reglamento de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental - D.S. Nº 008-2005-PCM.

- Su consolidación en la Ley General del Ambiente (Ley Nº 28611, artículo 19°), que establece que: “El Ordenamiento territorial ambiental es un instrumento que forma parte de la política de Ordenamiento Territorial. Es un proceso técnico-político orientado a la defi nición de criterios e indicadores ambientales que condiciona la asignación de usos territoriales y la ocupación ordenada del territorio”.

- Sin embargo, hoy con la creación del Ministerio del Ambiente el panorama se acrecienta y consolida, como veremos más adelante.

Dicho documento al establecer un marco conceptual del ordenamiento territorial, lo defi nía como:

Un instrumento que forma parte de la política de estado sobre el desarrollo sostenible. Es un proceso político, en la medida que invo-lucra la toma de decisiones concertadas de los actores sociales, económicos, políticos y técnicos, para la ocupación ordenada y uso sostenible del territorio. Asimismo, es un proceso técnico adminis-trativo porque orienta la regulación y pro-moción de la localización y desarrollo de los asentamientos humanos, de las actividades económicas, sociales y el desarrollo físico espacial, sobre la base de la identifi cación de potencialidades y limitaciones considerando criterios ambientales, económicos, sociocul-turales, institucionales y geopolíticos, a fi n de hacer posible el desarrollo integral de la persona como garantía para una adecuada calidad de vida 11.

10 Aprobado por el Comité Técnico Consultivo del Conam (20 de julio de 2006).

11 La directiva sobre “Metodología para la Zonifi cación Ecológica y Económica”. Documento aprobado por el Subcomité de ZEE (9 de diciembre de 2005 Conam) de manera muy similar a la anterior defi nición defi ne al (OT) como: “El instrumento que forma parte de la política de Estado sobre el Desarrollo Sostenible. Proceso Político en la medida que involucra la toma de decisiones concertadas de los actores sociales, económicos, políticos y técnicos, para la ocupación ordenada y uso sostenible del territorio. Proceso Técnico Administrativo porque orienta la regulación y promoción de la localización y desarrollo de los

De otra parte, postulaba determinadas premisas que sustentan los objetivos y li-neamientos que habrá de guiar al proceso de OT, estas son:1. Desarrollar y promover planes de or-

denamiento territorial en los ámbitos nacional, regional y local, sobre la base de la Zonifi cación Ecológica y Económica (ZEE).

2. Promover la elaboración de proyectos de “Fortalecimiento de Capacidades para el Ordenamiento Territorial” en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública y en los presu-puestos participativos, con un nivel de información que nos permita la formulación de los programas y planes de desarrollo en los ámbitos defi nidos.

3. Usar el ordenamiento territorial para la identifi cación de proyectos de in-versión, así como para la preparación, aprobación y ejecución de los presu-puestos participativos de los gobiernos locales y regionales.

4. Articular e incorporar en los diversos procesos y planes de desarrollo nacio-nal, regional y local, el ordenamiento territorial.

5. Articular el ordenamiento territorial a los planes de manejo del patrimonio natural y cultural, debido a su natu-raleza especial.

Objetivos Lineamientos

1. Promover y facilitar el uso sostenible de los recursos naturales y la diversidad bio-lógica, la ocupación ordenada del territo-rio en concordancia con las característi-cas, potencialidades y limitaciones de los ecosistemas, la con-servación del ambien-te, la preservación del patrimonio natural y cultural para el bien-estar de la población.

Lineamiento 1.1: promo-ción de la conservación y uso sostenible de los recursos naturales y de la diversidad biológica. Lineamiento 1.2: utilizar criterios ambientales en el proceso de ocupación del territorio. Lineamiento 1.3: imple-mentar el ordenamiento te-rritorial y la gestión integral de las cuencas hidrográfi cas mediante un enfoque eco-sistémico. Lineamiento 1.4: forta-lecer las Áreas Naturales Protegidas (ANP).

2. Impulsar el desa-rrollo del territorio nacional de manera equilibrada y com-petitiva con partici-pación de los agentes públicos y privados a través de una adecua-da planificación del territorio.

Lineamiento 2.1: con-solidar y desarrollar los sistemas urbanos regionales como instrumentos de la descentralización. Lineamiento 2.2: impulsar el desarrollo productivo equilibrado de los terri-torios y promover su arti-culación espacial, social y económica a nivel nacional, regional y local.

3. Prevenir y corregir la localización de los asentamientos hu-manos, de la infraes-tructura económica y social, y de las activi-dades productivas en zonas de riesgos (iden-tifi cando las condicio-nes de vulnerabilidad).

Lineamiento 3.1: identi-fi car y evaluar las zonas de alto riesgo a procesos de origen natural y/o antrópico, para agenciar e implementar medidas de gestión, correcti-vas y prospectivas, así como, estrategias de prevención de desastres.

asentamientos humanos, actividades económicas, sociales y el desarrollo físico espacial, sobre la base de la ZEE”.



Objetivos Lineamientos

Lineamiento 3.2: promo-ver la reubicación de los asentamientos humanos y de las actividades econó-micas, localizadas en zonas de alto riesgo y la ubicación de las nuevas inversiones en zonas seguras. Lineamiento 3.3: promo-ver la incorporación del análisis del riesgo en la planificación y la formu-lación de los proyectos de inversión. Lineamiento 3.4: desa-rrollar una cultura de pre-vención a través de la in-corporación de objetivos, competencias y contenidos sobre gestión de riesgo identifi cados en el plan de ordenamiento territorial de manera transversal en los planes y programas curri-culares de los diferentes niveles del sistema educativo nacional.

4. Contribuir a rever-tir los procesos de ex-clusión y de pobreza, fortaleciendo y faci-litando un desarrollo territorial armónico.

Lineamiento 4.1: promo-ver el desarrollo del terri-torio en zonas de pobreza priorizando aquellas con capital natural Lineamiento 4.2: desarro-llar en forma competitiva nuevas alternativas produc-tivas en zonas de pobreza. Lineamiento 4.3: promo-ver el desarrollo sostenible de zonas fronterizas.

5. Revertir los pro-cesos de deterioro de los ecosistemas y usos no sostenibles del territorio y de los recursos naturales.

Lineamiento 5.1: mejorar la gestión del territorio a nivel regional y local.

Finalmente, desarrollaba los instrumentos del OT bajo los siguientes términos; 1. Instrumentos de planeación

a. Planes de ordenamiento territo-rial. Que tienen dos componentes principales: i. Uso del territorio y de sus

recursos naturales.ii. Ocupación del territorio.

b. Zonifi cación ecológica y económica.c. Demarcación territorial.d. Inversión pública, privada y coo-

peración internacional.2. De control y monitoreo 3. Legales12: sectoriales y niveles de

gestión nacional, regional y local.

12 Esto implica: • Defi nir el concepto de ordenamiento territorial y sus ins-

trumentos técnicos y de gestión a ser aplicados en el país, incluyendo los ámbitos de acción.

• Defi nir la estructura institucional y las competencias de las diversas instancias sectoriales y niveles de gestión nacional, regional y local.

• Establecer los mecanismos para integrar las políticas y planes nacionales y sectoriales con los correspondientes a los gobiernos regionales y locales.

• Establecer los instrumentos técnicos normativos para viabilizar el ordenamiento territorial en todos los sectores y niveles territoriales de gestión del desarrollo.

• Establecer los mecanismos para la participación de los diversos actores sociales en el proceso de OT.

• Defi nir las obligaciones derivadas de la aprobación de los planes de ordenamiento territorial y las sanciones corres-pondientes por su incumplimiento.

4. De información a. Sistema de información.

5. Otros instrumentos a. Incentivos. b. Participación ciudadana. c. Educación ambiental. d. Ciencia y tecnología. e. Desarrollo institucional. f. Capacitación.

La Guía Nacional de Ordenamiento Territorial (Guinot 2009)13 representaba una herramienta que permitirá al Estado “orientar y facilitar, de modo concertado, la gestión de los territorios en los ámbitos pertenecientes a la jurisdicción político-administrativa. Su principio rector es la gestión territorial integrada a partir de sus múltiples diversidades”. En tanto se expida una Ley propiamente sobre el OT. Dicha Guía considera “las situaciones y dinámicas complejas generadas tanto por las continui-dades como los cambios físico-ecológicos e histórico-culturales coexistentes en el país, no exentos de tensiones y confl ictos con diversos grados de violencia. Se suman a esta complejidad e incertidumbre, los retos que van generando la dialéctica globalización- localización en el marco del cambio climático que afecta el planeta”.Una referencia muy ilustrativa sobre los alcances más aplicativos o especiales del OT, nos la brinda el Reglamento de la Ley sobre Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biológica, Decreto Supremo Nº 068-2001-PCM en su glosario terminológico:

Artículo 87º.- Para efectos del presente Reglamento se entenderá por:- Cuenca hidrográfica: es un área o

espacio geográfico delineados por la cima de los cerros y la divisoria de aguas por el cual escurre el agua proveniente principalmente de las precipitaciones a un río, lago o mar; constituyéndose en un sistema en el que interactúan factores naturales, socioeconómicos y culturales.

- Enfoque ecosistémico: es una estra-tegia para la gestión integrada de tierras aguas y recursos vivos que promueve la conservación y utilización sostenible de modo equitativo. Se basa en la aplicación de metodologías científi cas apropiadas que se concentran en niveles de organi-zación biológica que abarcan los procesos, funciones e interacciones entre organis-mos esenciales y su medio ambiente. Se reconoce que el hombre, así como su diversidad cultural son un componente integrante de los ecosistemas.

- Ocupación del territorio: es el proceso de posesión del espacio físico con carácter permanente, por parte de la sociedad. Tiene relación con dos aspectos:

• Considerar en el marco normativo la complementariedad con la legislación en materia de ambiente, planifi cación, participa-ción, acondicionamiento territorial, defensa civil, entre otros.

• Considerar las estrategias contenidas en las convenciones nacionales e internacionales ratifi cadas por el Perú.

13 http://www.minam.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=394&Itemid=43

- Que la población ocupa el territorio por medio de sus organizaciones económicas, culturales, etc., es decir como sociedad.

- Que la ocupación tiene sentido econó-mico y residencial, que se sustenta en el valor de uso que la sociedad asigna a los recursos naturales con fi nes de producción o residencia.

3. El ordenamiento territorial ambiental en el Sistema Jurí-dico Ambiental peruano14

La recepción de una perspectiva legal in-tegradora del OT en el Perú, se desarrolla en los últimos años a partir del impulso jurídico ambiental, primero con el Código del Medio Ambiente y los Recursos Natu-rales (1990), luego al encuadrársele en el marco de la normativa sobre Instrumentos de la Gestión Ambiental (vg. Conam).

14 Legislación Nacional. Antecedentes. Ley Forestal y de Fauna Silvestre (1975). Ordenamiento Forestal y Unidades de Conser-vación Constitución de 1979; Ley Orgánica de Municipalidades (1984); Reglamento de Acondicionamiento Territorial, Desarrollo Urbano y Medio Ambiente (1985); Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales (1990). Reglamento de Clasifi cación de Tierras. Decreto Supremo Nº 067-75-AG (1975), Decreto Supremo Nº 017-2009-AG Aprueban Reglamento de Clasifi cación de Tierras por su Capacidad de Uso Mayor, Ley General de Aguas (Decreto Legislativo Nº 17752.

Marco Legal Nacional General. Constitución Política del Perú; promulgada el 29 de diciembre de 1993; Ley del Consejo Na-cional del Ambiente Conam (Ley N° 26410 del 16.12.94) y su Reglamento; Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los RR.NN., Ley de Div. Biol. (1997); Ley de Áreas Naturales Protegidas (Ley N° 26834 del 04.07.97) y su Reglamento (2001); Ley sobre la Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la Di-versidad Biológica (Ley N° 26839 del 16.07.97) y su Reglamento; Reglamento del Conam y Creación del MEGA. Instrumentos de Gestión Ambiental. Ordenamiento del Territorio (2001); Decreto Supremo que constituye la Comisión Nacional para el Ordena-miento Territorial Ambiental (Decreto Supremo Nº 045-2001-PCM del 27.04.01); Décimo Novena Política de Estado sobre Desarrollo Sostenible y Gestión Ambiental. Aprobado el 2002; Ley de Bases de la Descentralización (Ley Nº 27783 del 17.07.02), y sus normas modifi catorias; Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (Ley N° 27867 del 18.11.02), Ley Orgánica de Municipalidades (Ley Nº 27972 del 26.05.03) y sus normas modifi catorias y complementarias; Reglamento del Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano (Decreto Supremo Nº 027-2003-VIVIENDA del 06.10.03), Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano (2003) y modifi cación (2004) Decreto Supremo N° 032-2003-VIVIENDA (29.11.03) Decreto Supremo N° 012-2004-VIVIENDA (18.07.04); Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental y su Reglamento. Instrumentos de GA: Ordenamiento Territorial (2004), Reglamento de Zonifi cación Ecológica Económica (D.S. Nº 087-2004-PC), Ley General del Ambiente (2005).

Marco Legal Nacional Especial.) Ley de Recursos Hídricos, Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de las regiones de Selva y Ceja de Selva (Ley N° 22175 del 09.05.78), Normativa de Promoción a las Inversiones. Decreto Ley Nº 757 Ley marco para el crecimiento de las inversiones (1991), Ley de Promoción a las Inversiones en el Agro D.L. 653 (1991), Ley de Promoción a inversiones en Minería. D.L. 708 (1991), Ley General de Pesca. (1992). Ordenamiento pesquero, Convenio de Diversidad Biológica y Cambio Climático (1993), Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería (D.S. 014-92-EM-TUO del 03.06.92), Reglamento de Ley General de Pesca. Control y Vigilancia de las Actividades Marítimas Fluviales y Lacustres (Ley N° 26620 del 02.06.01) y Reglamento de Actividades Marítimas Fluviales y Lacustres, Ley Orgánica que Norma las Actividades de Hidrocarburos (Ley N° 26221 del 20.08.93), Ley de la Inversión Privada en el Desarrollo de Actividades Económicas en las Tierras del Territorio Nacional y de las Comunidades Campesinas y Na-tivas (Ley N° 26505 del 14.07.95), Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación (Ley Nº 28296 del 28.02.96), Ley General de Salud (Ley Nº 26842 del 20.07.97) y su Reglamento, Ley para el Desarrollo de la Actividad Turística (Ley N° 26961 del 29.05.98), Ley Forestal y de Fauna Silvestre (Ley N° 27308 del 16.07.00) y su Reglamento, Reglamento de Investigaciones Arqueológicas (Resolución Suprema Nº 004-2000-ED del 25.01.00), Ley de, Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres (D.S. Nº 001-A-2004-DE/SG, del 15.01.04), entre otros.

Continuará en la siguiente edición...



Autor : Arq. Liliana Miranda Sara*

Título : Ordenamiento territorial Integración de enfoques y contribuciones

metodológicas al proceso peruano

Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 39 - Enero 2012

Ficha Técnica

Ordenamiento territorialIntegración de enfoques y contribuciones metodológicas al proceso peruano

1. Introducción2. Carácter integral y sistémico del ordenamien-

to territorial3. El EAE, instrumento de análisis territorial y

ambiental4. La estructuración y ordenación para la pla-

nifi cación del territorio5. Los niveles normativos: nacional, regional y

local del ordenamiento territorial

Sumario

* Arquitecta, urbanista, ambientalista y planifi cadora, doctorante de la Universidad de Ámsterdam, coordinadora de Investigación del Foro Ciudades para la Vida y docente de Maestría de Gestión de Riesgos de la Universidad Nacional de Ingeniería [email protected], www.ciudad.org.pe

3 MIRANDA, Liliana “Contribuciones conceptuales para el orde-namiento Territorial en el Perú” Actualidad Gubernamental Nº 37.

1. IntroducciónEl ordenamiento territorial como ya hemos visto, es una política de Estado que involucra un proceso de toma de decisiones concertadas con diferentes actores públicos, privados, comunitarios y sociales para defi nir el uso, ocupación y transformación ordenada del territorio. El ordenamiento territorial afecta por tanto a la totalidad de la acción pública, puesto que las decisiones de los diferentes niveles de gobierno, sea nacional (sectorial), re-gional o local, suponen una incidencia, en mayor o menor grado, sobre el territorio; por lo tanto, el ordenamiento territorial es una función pública y es indelegable. El ordenamiento territorial busca contri-buir a crear un sentimiento de identidad compartida para lograr el desarrollo soste-nible y ecoefi ciente del territorio nacional; garantizar un uso y ocupación territorial que promueva la cohesión social con igualdad de oportunidades; balance de los desequilibrios territoriales; armonice el emprendimiento poblacional y la in-versión privada responsable con seguridad física y ambiental; facilite la integración nacional al incrementar la conectividad, consolide un gobierno descentralizado, participativo y transectorial con miras a mejorar la calidad de vida con gestión responsable de los recursos naturales y la protección del ambiente.

En el mundo, el enunciado más importan-te en materia de ordenamiento territorial, es la “Carta Europea de Ordenación de Territorio” de 1983 que señala como ob-jetivos fundamentales del ordenamiento “el desarrollo socioeconómico equilibrado de las regiones, la mejora de la calidad de vida de la población, la gestión res-ponsable de los recursos naturales y la protección del ambiente y la utilización racional del territorio”. La ordenación del territorio tiene la vo-luntad de corregir y prevenir problemas, desbalances y conflictos territoriales mediante políticas específi cas de carácter transectorial, parafraseando a Fernández García1 responde a:¿Qué se ordena?, los diferentes usos del suelo, según las actividades humanas o el patrimonio natural, en cuyo caso se ha de preservar.¿Para qué se ordena?, para conseguir los fi nes y objetivos del desarrollo a im-plementarse a través del uso y ocupación del territorio y dar respuesta a los proble-mas detectados en un espacio geográfi co determinado por una jurisdicción guber-namental sea regional o local provincial.¿Cómo se ordena?, sobre la base del en-foque y los criterios concertados de orde-nación, reconociendo la premisa de que el territorio es un bien escaso, sometiéndose a un proceso de elección entre diferentes alternativas u opciones estratégicas.Existen por tanto tres requisitos para hablar de ordenación del territorio: 1) Elección entre los diferentes usos del territorio2 (entendido como suelo, subsuelo, agua, dominio marítimo y espacio aéreo); 2) aplicar criterios ambientales, territoriales, económicos, técnicos, socio- culturales e institucionales sobre los usos más apropiados y 3) utilizar una entidad gubernamental sea regional o local pro-vincial, según la normativa peruana, con el poder político para impulsar la alternativa elegida en el marco de un proceso de diálogo transparente y concertador.Visto así, se podría llevar a cabo la orde-nación del territorio, al menos, mediante tres pasos: 1) legislar, defi niendo objeti-vos e instrumentos de gestión principales para ordenar, 2) planifi car, elaborando los estudios y planes de uso y ocupación y 3) ejecutar, transformar la realidad de

1 FERNÁNDEZ GARCÍA, Abel, “La ordenación del territorial como función pública en España”.

2 Ver artículo 54º de la Constitución Política de la República del Perú sobre defi nición de territorio.

acuerdo a los planes elaborados sobre la base de los planes de inversión co-rrespondientes.El Plan de Ordenamiento Territorial, sea regional o local provincial, tiene rango de Ley y articula las política de Estado, las políticas de gobierno (nacional y sectorial) con la gestión pública en forma descentralizada, conduciendo y dirigiendo el proceso de planifi cación y gestión terri-torial. Su carácter vinculante defi ne el uso, ocupación y transformación del territorio al interior de la jurisdicción regional o local provincial.

2. Carácter integral y sistémico del ordenamiento territorial

El ordenamiento territorial es integral pues compatibiliza todas y cada una de las políticas sectoriales con incidencia en un mismo territorio, sea regional o local provincial, y es sistémico, pues considera las sinergias entre la dimensión ambiental, económica, sociocultural, institucional y geopolítica con la fi nalidad de contribuir al desarrollo sostenible y optimizar la gestión del territorio.Como ya dijéramos en nuestro primer ar-tículo en Actualidad Gubernamental Nº 373, las bases conceptuales acerca del territorio pasan por defi nir las interacciones entre, al menos, dos enfoques, uno, desde lo ambiental que defi ne al suelo como un recurso natural (junto con el agua, el aire y la biota) y el otro que defi ne al suelo por el uso y las actividades humanas que en él se desarrollan.

Dos enfoques conceptuales:

Experiencias exitosas integran ambos enfoques en: políticas, legislación, marco normativo e

institucionalcon un manejo ordenado, equilibrado y con el mínimo de confl ictos de uso y ocupación

defi niendo vacíos y espacios para la naturaleza dentro y alrededor de la ciudad

• El suelo como sujeto de uso y ocupación por las actividades humanas y de propiedad pri-vada

• El suelo como recurso natural no renovable y de propiedad común



Esto ha conllevado al desarrollo de dos vertientes o enfoques con, a su vez, dos tipos de lenguajes, defi niciones, clasifi ca-ciones e instrumentos de gestión tal como se puede ver en el gráfi co anterior, pero que requieren integrarse y armonizarse. Es decir, por un lado, el enfoque que defi ne el suelo como recurso natural no renovable de propiedad común y el suelo como sujeto y ocupación de las activida-des humanas y de propiedad privada, pero que al sumarse tanto el manejo del subsuelo como del espacio aéreo y el dominio marítimo, confi guran un con-cepto integrador y holístico del territorio, en el cual la tensión en la relación entre los límites entre la propiedad común y la propiedad privada es permanente. Desde nuestra perspectiva y para el caso peruano en particular, ambos enfoques requieren ser integrados, compatibilizados y armo-nizados si deseamos lograr una gestión sostenible del territorio.Entonces, para contribuir a lograr terri-torios sostenibles se requiere aplicar una perspectiva holística, envolvente, abarca-tiva, integradora y con enfoque sistémico, transectorial, buscando la armonía entre las dimensiones social, económica y am-biental del desarrollo y estas a su vez en equilibrio con su plasmación espacial, física y territorial, sin desligarlo del manejo mismo de la propiedad.El ordenamiento territorial visto así, con-tribuye a potenciar las actividades econó-micas sobre la base del manejo sostenible y ecoefi ciente de los recursos naturales en el territorio, es decir, el ordenamiento territorial conceptualmente trasciende lo ambiental pero es su sustento intrínse-co. Como ya se ha visto, en la experiencia peruana –institucional y gubernamental del desarrollo normativo– se ha acumulado y andado gran trecho desde lo ambiental (entidad a transectorial). Los territorios sostenibles implican el crecimiento y desarrollo en armonía con el ambiente, donde la infraestructura, los servicios y el hábitat brinden condiciones óptimas de vida con igualdad de oportuni-dades tanto para los seres humanos como los demás seres vivos y ecosistemas, donde el uso y contaminación del agua, suelo, aire, fl ora y fauna sean mínimos y mitigables.Promover el desarrollo sostenible desde el territorio implica la generación y utiliza-ción de técnicas y tecnologías más ecoefi -cientes, limpias y sanas, haciendo uso de los recursos, materiales y tecnologías locales ya existentes causando el menor impacto negativo al ambiente. Aplicando las siguientes estrategias de base:1) Uso mínimo de recursos naturales no

renovables y promoción de sustitutos.2) Uso racional de recursos naturales

renovables.

3) No exceder la capacidad de auto- limpieza de la naturaleza (mínima generación de contaminantes no biodegradables y tóxicos).

4) Provisión de espacios apropiados para garantizar la calidad de vida que re-quiere el desarrollo humano y demás seres vivos y ecosistemas.

Sistema Territorial Ambiental

Componentes físicos:el cielo infi nito

• aire• luz• calor• radiación• evaporación

Componentes técnicos:Creados por el ser humano

• edifi cios• caminos• sistemas de transporte• infraestructura• canales

Componentes bióticos:Todos los seres vivos

• microorganismos• fl ora y fauna

Componentes abióticos:Los elementos no vivos

• agua - mar• tierra• fósiles• metales• minerales• petróleo• magma

Sistema cerrado y fi nito

Fuente: J. Kristinsson

Visto así, el territorio se confi gura como una suma sinérgica de sistemas y sub-sistemas, en donde el sistema natural, comprendido por los componentes bióti-cos, abióticos, físicos (incluido el paisaje), así como el sistema humano comprendido por el componente histórico, social, téc-nico (infraestructura) y cultural creado por el ser humano, armonicen y se arti-culen en forma balanceada tal y como se puede observar en el diagrama anterior.Sin perder de vista que todo esto es un sistema cerrado y fi nito, cuya capacidad de carga, índice máximo de ocupación y compatibilidades deberán ser defi nidas concertadamente y delimitadas con cui-dado y responsabilidad.Son los gobiernos regionales y locales los llamados a liderar este proceso de integra-ción sectorial a través del ordenamiento territorial. Los sectores previamente deberán a su vez coordinar y compatibi-lizar todas y cada una de sus políticas y estrategias con algún tipo de incidencia territorial para generar y concertar sobre la base de amplios y bien informados debates las políticas de compatibiliza-ción (generando mapas semáforos de compatibilidad), las reglas de juego para que los gobiernos regionales y locales y/o sus mancomunidades implementen su competencia de estructurar y concertar las políticas e intervenciones sectoriales en su territorio, por ejemplo: armonizan-do la gestión del subsuelo, con la gestión del agua, de riesgos y la agrícola y evitar así seguir reproduciendo los confl ictos. El territorio, la ciudad y lo local se convierten

en espacios de integración, coordinación, cohesión y de identidad y ya no de con-fl icto ni de tensión.

3. El EAE, instrumento de análisis territorial y ambiental

En años recientes los países del norte y del sur tienen desarrollados y todavía continúan desarrollando objetivos de largo plazo, políticas y estrategias para el sector de ordenamiento territorial y paisajístico buscando aminorar los di-versos problemas críticos relacionados con la ocupación y uso del territorio que obstaculizan el desarrollo sostenible. Las Evaluaciones Ambientales Estratégicas (EAE), la Zonifi cación Económica y Eco-lógica (ZEE), los Estudios de Impacto y de Riesgos Ambientales (EIRA) junto con la prevención de desastres son procesos interdependientes que vienen siendo usa-dos por diversos países y gobiernos como instrumentos efi caces para compatibilizar la demanda y oferta sobre el territorio, y sus recursos, identifi cando posibles usos sostenibles del territorio, promoviendo una ocupación ordenada del mismo, así como un crecimiento armónico e interre-lacionado de las áreas urbanas y rurales. El territorio se ve sometido constantemen-te a su transformación para satisfacer las necesidades y deseos de las personas o sociedades que lo habitan, para esto, la sociedad y la naturaleza establecen una relación, en la que a una mayor presencia humana equivale generalmente a una mayor alteración del medio natural y del



paisaje, la cual debe ser adecuadamente manejada, para lo cual se aplican instru-mentos de la normativa peruana como la Gestión del Riesgo, los Planes de Gestión Ambiental, Planes de Protección de la naturaleza y del paisaje así como la Eva-luación Ambiental Estratégica. Cualquiera de estos instrumentos ya están sustentados en la legislación nacional y no requieren de una normativa adicional, sea en orde-namiento territorial o cualquier otra, para su aplicación sea por el Gobierno Regional como Local Provincial.Con relación a la Evaluación de Impacto Ambiental, esta se ha empleado como herramienta para predecir y minimizar impactos ambientales, a partir de un estu-dio de la viabilidad de los proyectos sobre la base de sus repercusiones ambientales. La experiencia adquirida en Europa desde que se puso en marcha esta herramienta en 1985, ha puesto de manifi esto la di-fi cultad para evitar los impactos una vez que las decisiones estratégicas habían sido tomadas, motivando la aparición de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento y Consejo Europeo conocida como “Direc-tiva de Evaluación Estratégica Ambiental” de fecha 27 de junio de 2001.Esta directiva tiene por objeto conseguir un elevado nivel de planes de protección del ambiente y contribuir a integrar as-pectos ambientales en la preparación y adopción de planes y programas con el fi n de promover un desarrollo sostenible, siendo por lo tanto una herramienta im-portante para la formulación de los planes y políticas de ordenamiento territorial; la EAE es un instrumento aún poco usado por Gobiernos Regionales y Locales.En el Perú, dos experiencias de Evaluación Ambiental Estratégica (EAE); la primera, la EAE del Transporte Urbano de Lima (Protransporte, Municipalidad de Lima, 2003) y la segunda, la referida a la EAE de la Operación del Corredor Vial Ama-zonas Norte (960 km) se han realizado sin necesidad ni requerimiento de una Ley General de Ordenamiento Territorial o cualquier otra normativa nacional. Es necesario precisar que importantes tramos de este corredor vial ya se encontraban operativos, a diferentes niveles de servicio; sin embargo, la necesidad de responder a algunas preguntas estratégicas respecto a la evaluación del conjunto, acerca del uso de áreas productivas, la interrelación con variables sociales, económicas y po-líticas de las áreas que abarca el corredor, hicieron necesaria la aplicación del EAE. La EAE se llevó a cabo entre mayo de 2004 y febrero de 2005.No obstante, lo expuesto, la Evaluación Ambiental Estratégica es una herramienta de gestión ambiental que recién ha sido considerada como tal, a partir de la pro-mulgación del Decreto Legislativo Nº 1078, artículo 4º referido a la categorización de

proyectos de acuerdo al riesgo ambiental, que precisa en el inciso 4.3 que, ”Corres-ponde al Sector proponente aplicar una Evaluación Ambiental Estratégica en el caso de propuestas de Política, Planes o Programas de desarrollo sectorial, regional y local susceptibles de originar implica-ciones ambientales signifi cativas (…)”, es pues urgente que el Minam reglamente y apruebe las guías de aplicación de estas evaluaciones a efectos de la elección de las opciones para el uso y ocupación del territorio, sin desmedro a que tanto gobiernos regionales y locales en el uso de sus facultades y autonomía procedan a implementarlo y aplicarlos en el marco de la elaboración de sus Planes de Orde-namiento Territorial.Finalmente, pero no menos importante, sobre la base de estos estudios es que el ordenamiento territorial condiciona el uso de la propiedad del territorio y la supedita al bien común, sea esta: 1) pro-piedad privada (involucrando su territorio e instalaciones), 2) propiedad comunal (involucrando su territorio e instalaciones) como 3) propiedad pública (involucran-do su territorio, infraestructura y lo más importante a recalcar, sus recursos natu-rales: suelo –subsuelo–, agua, aire, fl ora y fauna). Condicionamientos también aplicables a todo tipo de concesiones, cesiones y otras fi guras de uso y apro-vechamiento del territorio. Esto requiere un proceso de reingenie-ría del proceso descentralizador, una reingeniería de la lógica sectorialista del Ejecutivo, una reingeniería que apueste por un enfoque integrador, sistémico y descentralista para garantizar nuestro tránsito al desarrollo y a la sostenibilidad.

4. La estructuración y ordenación para la planifi cación del terri-torio

Como ya se ha dicho, en el Perú, en las últimas dos décadas ha prevalecido una lógica de los hechos consumados, la

realidad nos ha demostrado que esto ha generado desorden, constantes descoor-dinaciones y confl ictos entre los sectores y entre los diferentes niveles de gobierno, así como entre el sector público, privado, la sociedad civil y las comunidades. Esta situación hace urgente e imprescindible la reactivación del sistema nacional de planifi cación (y en concordancia con la planifi cación territorial) además del esta-blecimiento de un sistema de información transparente que garantice la igualdad de acceso a la información territorial.El Perú sufre de la ausencia y/o débiles ins-tancias técnicas de planifi cación territorial a nivel nacional, regional, local y de la ciudad, se privilegia los “megaproyectos” antes que una visión integral e unitaria. Lo que co-manda es un lógica que no ha privilegiado la planifi cación del largo plazo, sino más la lógica del “libre” mercado a través de suce-sivas políticas de desregulación (presentadas como simplifi cación), el debilitamiento de la institucionalidad regional y local (fallidos y aún débil proceso de descentralización), insufi cientes instrumentos de gestión te-rritorial, lo cual a su vez ha acrecentado los sucesivos confl ictos y los consiguientes problemas de corrupción.De igual manera aún prevalece la des-coordinación entre instancias municipales, regionales y empresas de servicios al defi nir los usos de suelo e implementar la infraestructura (se presentan confl ictos por quién decide qué y dónde) y por otro lado, se suma la constante interferencia del Poder judicial.

5. Los niveles normativos: na-cional, regional y local del ordenamiento territorial

Por lo expuesto, el resultado es que en la normativa y legislación vigente peruana se deben realizar por los diferentes niveles de gobierno una serie de planes de carácter territorial que en la práctica no han contri-buido a ordenar el sistema ni menos aún la gestión del territorio.

Fuente: Ley de Bases de Descentralización, de Gobiernos Regionales y de Municipalidades

(Inter)Nacional

(Macro) Regional

Local

Prov. Distrital

Macroproyectos Internacionales(IIRSA: transoceánica, etc.)

X X

Planes de Desarrollo Concertados X X X X

Plan de Desarrollo Territorial Nacional 2004-2013 X

Plan Nacional de Desarrollo Urbano (MVCS) X

Planes de Ordenamiento Territorial(Macro, meso y micro ZEE, EAE)

X X X

Plan de Acondicionamiento Territorial (programas de cuencas, corredores económicos, ciudades intermedias, etc.)

X

Plan de Desarrollo Urbano(esquema de zonifi cación, Plan de Gestión de Riesgos, PIGARS, Vial, de transportes, etc.)

X X

Plan de Desarrollo Rural X

Plan de Desarrollo de Asentamientos Humanos X

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