xxvii seminario de política fiscal 10-11/03, 2015;cepal,...
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Miguel Angel Asensio.
XXVII Seminario de Política Fiscal
10-11/03, 2015;CEPAL, Santiago de Chile.
La concurrencia fiscal no sólo involucra ingresos.
Abarca también el costado del gasto.
Luego cabe mencionar una coordinación financiera y
una coordinación de erogaciones.
Alcanza una dimensión particular en las federaciones o
estados descentralizados.
Sin embargo, cuando no lo aclaremos, estaremos
hablando de impuestos.
Separación de fuentes
Concurrencia de fuentes
Cuotas suplementarias.
Participación de impuestos.
Asignaciones o subvenciones.
Otros.
Que implican flujos interniveles o no.
Que implican distribuir fuentes o producidos.
1) Libertad fiscal para el GN y los GSN.
2) Monopolio recaudatorio del GN y transferencias a
los GSN.
3) Impuestos exclusivos para los GSN (y GN).
4) El GN y los GSN se reparten los impuestos del GN.
La concurrencia está ligada al nacimiento de los
Estados Unidos. Alexander Hamilton la defendió
fuertemente como base de aprobación de la
Constitución Federal de 1789 en los “Federalist
Papers”. Excepto en materia de impuestos de
importación y exportación, los estados podían concurrir
con el gobierno federal en los otros rubros.
“…los estados individuales conservarán, bajo la Constitución
propuesta…el poder de recaudar sus ingresos estatales… por
medio de cualquier tipo de impuestos, excepto los gravámenes
sobre importaciones o exportaciones…Una jurisdicción
concurrente es la única alternativa admisible a una completa
subordinación de su autoridad a la de la Unión. La
jurisdicción concurrente..tiene..al menos..el mérito de hacer
plenamente conciliable un poder constitucional ilimitado del
gobierno federal con la facultad propia e independiente de los
Estados de proveer a sus propias necesidades” (Hamilton, A.;
El Federalista, XXXIV, p. 136-37).
Es difícil ponderar los sistemas alternativos anteriores
sin referencia a objetivos.
Entre otros, tales objetivos pueden ser: 1) Autonomía
fiscal; 2) Responsabilidad fiscal; 3) Costos de
recaudación; 4) Equidad territorial; 5) Política fiscal
conjunta; 6) Guerras tributarias interprovinciales; 7)
Traslación territorial de la carga.
Afinando la idea, podemos enunciar con Michael Keen
que “la concurrencia impositiva refiere a una situación
en la cual diferentes niveles de gobierno ejercitan
alguna discreción para recaudar impuestos sobre
básicamente las mismas bases” (Keen, M. [1998]:
IMF/Staff Papers, Vol. 45, N° 3, Septiembre).
Su aplicación, como en los otros sistemas, no es neutra
a tal existencia de efectos.
Por tanto, “la aplicación de tipos, deducciones y
exenciones puede generar externalidades negativas
verticales” (M. Keen) y también horizontales.
Amplia Autonomía Fiscal salvo “restricción central”.
Completa Responsabilidad Fiscal.
Potenciales altos costos de recaudación por superposición
vertical y horizontal.
Posible falta de Equidad Territorial.
Restricción a la Política Fiscal Conjunta.
Factibles Guerras Tributarias Interprovinciales.
Posible traslación Interterritorial de la Carga.
En general, logro de mayor autonomía y
responsabilidad fiscal para las unidades constitutivas, a
riesgo de competencia, guerras fiscales, traslación de
carga y dificultad de política fiscal conjunta.
Aparición explícita de la superposición de gravámenes
(“tax overlapping”).
Peligro que la lucha tributaria “traspase todo límite”
(Senf, P.; Ritschl, H., IIPF/Estambul).
Reparto de bases impositivas o tax base sharing.
Reparto de las recaudaciones impositivas o revenue-
sharing.
Nexo con alícuotas suplementarias.
Se ha apuntado que este método es una variante de la
“concurrencia pura” , en tanto cada nivel de gobierno
tiene poder tributario sobre los recursos respectivos.
Pero usualmente el nivel inferior de gobierno ejerce el
suyo a través de la fijación de alícuotas suplementarias
al tributo legislado por el nivel nacional.
Opción de “Tipo sobre tipo” o “tipo sobre base” (Bird,
R., 1986).
La amplisima literatura sobre “tax assignment” es sí
misma un alegato contra toda forma anárquica de
arreglos fiscales federales basados en formas
potencialmente anárquicas, como la “concurrencia
pura” (Bird, R.M., 1986; Shah, A., 2006).
Tanto el modelo de federalismo fiscal normativo
“musgraviano” centralizante, como el de tipo
descentralizador, procuran otorgar racionalidad a la
distribución de potestades impositivas en un marco
federal.
Las experiencias históricas muestran tanto su importancia para permitir el
nacimiento o consolidación de una federación (Estados Unidos, Argentina),
como la necesidad de su atenuación o abandono para prevenir la anarquía
fiscal (Argentina, México).
A nivel internacional la concurrencia efectiva se expresa hoy de distintas
formas en varios países (EUA, Canadá, Australia, Alemania, Bélgica)
[Watts, R., 2006; Boadway, R., 2007]. La idea de externalidades
interniveles es central (Keen, M., 1998).
Las tasas suplementarias son su expresión transaccional. A veces han
implicado un empleo contradictorio por competencia interregional, con
fenómenos como el “race to the bottom” (España).
Su frecuente empleo internacional no se ve replicado en América Latina
donde es una figura insuficientemente debatida (Brosio y Jiménez, 2012 y
G. Sabaini-Jimenez, 2012).
Experiencias como la de Canada muestran alternativas
peculiares como los “arreglos federal-provinciales” a
fin de racionalizar la aplicación de la concurrencia.
El caso de Quebec pone en claro el papel de la
autonomía en el diseño.
Esto remarca también la importancia de la
armonización.
La aparición del GST reforzó el papel central en el
campo de la tributación indirecta.