Planificación de una auditoría de gestión de medicamentos a través del diseño de

indicadores

RESUMEN

Los Tribunales de Cuentas, Órganos y Organismos de Control Externo deben llevar

adelante todos aquellos procedimientos de control que contribuyan a emitir dictamines

con un conocimiento integral el programa/plan o ente auditado. Para ello, se requiere

planificar auditorías de gestión tendientes al análisis de datos establecidos por la

normativa desde una perspectiva específica, partiendo de los presupuestos asignados, de

los objetivos trazados y de aquellos indicadores diseñados que permitan evaluar

operaciones públicas llevadas a cabo.

El objetivo del presente trabajo apunta a identificar aquellos procedimientos de control

periódicos necesarios para brindar transparencia al accionar público y certeza sobre el

patrimonio estatal, tomando como caso de estudio el proceso de adquisición, stock y

suministro de medicamentos.

Entre los objetivos específicos identificamos:

- Planificar la auditoría identificando los riesgos inherentes a la compra,

administración, tenencia, stock, valuación y exposición de medicamentos;

- Establecer una lista básica de puntos de control a atender;

- Diseñar una matriz de indicadores que contribuya a analizar los distintos

procesos desde el ingreso de los elementos al patrimonio público hasta su dispensa;

1

- Enfatizar la importancia de vincular la adquisición, tenencia, conservación y uso

de los medicamentos, con la responsabilidad de los funcionarios públicos a cargo de

su compra, disposición y/o guarda.

En la primera etapa el método de estudio fue cualitativo en base a la perspectiva

metodológica seleccionada, relevándose las fuentes disponibles de estudios de la

problemática a fines de incorporar conocimientos sobre la misma.

En la segunda etapa, se proceden a esquematizar nuevas técnicas de control para

implementar en el Estado tendientes a evaluar la gestión pública vinculada a criterios de

economía, eficiencia, eficacia y efectividad, diseñando para ello una lista de puntos de

control y una matriz de datos, apuntado a la importancia de monitorear el resultado de

los indicadores en forma periódica.

2

Planificación de una auditoría de gestión de medicamentos a través del diseño de

indicadores.

I- INTRODUCCIÓN

El siglo XXI empieza con un replanteo sobre el rol del Estado, su participación en la

economía y las herramientas que ha de usar para llevar a cabo el nuevo papel que se le

exige. “Este Estado devuelto a sí mismo tiene funciones básicas, numerosísimas y

cruciales a desempeñar. Resurge entonces el problema de la racionalidad de sus

decisiones, del tino, de la inteligencia y responsabilidad de las elecciones públicas de

los gobernantes… Más allá del redimensionamiento, estas políticas a imaginar, a

construir cerebralmente, a seleccionar rigurosamente, estimando costos, consecuencias,

efectividad, para hacer frente en circunstancias de escasez a los ingentes problemas

públicos y a los dramáticos problemas sociales de grandes números de población.”.

(Aguilar Villanueva, L, 2003:21)

Es por ello que se impone la necesidad de introducir cambios en el funcionamiento del

mismo tanto a la hora de llevar a cabo la gestión cuanto al implementar los controles

sobre lo actuado.

3

En este sentido, las herramientas informáticas y cognitivas disponibles y las

posibilidades de incluir nuevos enfoques de control tendientes a verificar aspectos

operativos de la gestión gubernamental, invitan a los órganos de control externo a

revisar las técnicas de auditoría utilizadas en los Tribunales de Cuentas, Órganos y

Organismos de Control Externo de modo que, en el marco de su competencia y

funciones que le fueron asignadas, lleven adelante aquellos procedimientos que

contribuyan a emitir dictamines con un conocimiento integral del programa/plan o ente

auditado. Para ello, se requiere planificar auditorías de gestión tendientes al análisis de

datos establecidos por la normativa desde una perspectiva específica, partiendo de los

presupuestos asignados, de los objetivos trazados y de aquellos indicadores diseñados

que permitan evaluar operaciones públicas llevadas a cabo.

Con la introducción de estos conceptos se podrán emitir consideraciones finales sobre el

comportamiento presentado por las variables economía, eficiencia y eficacia, y será

posible extraer recomendaciones y observaciones sobre la gestión pública llevada a

cabo, sirviendo a su vez como prueba en los procesos a los que pudiera dar origen (de

cuentas o de responsabilidad, según el caso).

II- LA ORGANIZACIÓN ESTATAL

4

Como el principal aspecto que diferencia la gestión pública de la privada se centra en su

objetivo estratégico orientado a producir cambios sociales, tanto éste como el plan de

gobierno quedan plasmados en cuerpos normativos. Los mismos deberían verse

acompañados por la definición de metas, resultados que se esperan alcanzar, población

objetivo, recursos con que contará para ello e indicadores para evaluar el uso dado a los

mismos. Contemplando dicha situación, las llamadas auditorías operacionales o aquellas

de gestión se ven subsumidas en el control de legalidad.

Los funcionarios son los responsables primarios del correcto funcionamiento de la

jurisdicción que representan. En ese papel, no sólo les corresponde definir programas,

planes de trabajo, metas y objetivos del mismo, sino que también establecer las tareas a

desarrollar, dividir las funciones e identificar y asignar las responsabilidades derivadas

de dicha delegación.

Demás está referir que las responsabilidades de dichos funcionarios no quedan

deslindadas por la delegación de funciones, pero la identificación de dicha distribución

entre los distintos agentes será vital a la hora de conocer el funcionamiento de un

programa/plan o ente estatal.

A los efectos de lograr un manejo eficiente de los riesgos que se pueden presentar en

cualquier departamento o dirección, resulta clave la existencia de un organigrama,

normas de organización, mecanismos de monitoreo, estructura de reportes matriciales y

de manuales donde se identifiquen claramente los deberes y derechos derivados de cada

categoría, así como también el conocimiento por parte personal de sus funciones y

responsabilidades.

5

Basado en ello, se deberá atender a los siguientes elementos:

- existencia de organigrama definido formalmente y conocido por todos los

miembros integrantes del órgano;

- esquema de supervisión y monitoreo de las operaciones;

- capacidad de respuesta a los riesgos del nivel político responsable;

- adecuación a la normativa, leyes y reglamentos;

- efectiva estructura organizativa y correcta delegación de funciones;

- métodos de control de los estamentos superiores;

- existencia de manuales de procedimientos y organización;

- manual de contrataciones según montos involucrados.

La inexistencia de una estructura debidamente establecida que permita el control de

organización, y de mecanismos e informes para el seguimiento de las tareas

desarrolladas en el órgano, constituyen factores negativos que derivan en la necesidad

de profundizar los controles hacia pruebas sustantivas de profundidad.

Asimismo, cabe el diagnóstico de la evolución registrada en el programa/plan o ente

auditado y la respuesta a las recomendaciones vertidas por los órganos de control para

lograr la resolución de los desvíos registrados.

III- PROPUESTAS DE AUDITORIA

6

A los fines de repensar el proceso de auditoría a llevar a cabo en los organismos de

control externo introduciendo técnicas de tipo operacionales, la propuesta apunta a

implementar esquemas de trabajo que integre las “nuevas técnicas” en materia de

evaluación a las actualmente utilizadas. Ello contribuirá a que no se trate de un cambio

en el modo de actuar sino en la adopción de nuevos elementos que potencien los

resultados alcanzados.

En este sentido, las diferentes normas jurídicas que regulan los órganos de control

externos delimitan el ámbito de actuación y decisión de cada uno éstos. Marienhoff, al

hacer referencia a que la competencia es la excepción y la incompetencia es la regla,

afirma que “este principio no puede ser desvirtuado a través de una interpretación

literal… Las personas públicas tienen un campo de actuación limitado por su

especialidad…”. (Marienhoff, 2003)

Es válido en este punto retomar lo referido por la doctora Flavia Hubeid cuando refiere

que “tanto la eficiencia como la eficacia tienen sustancia jurígena; una gestión estatal

con dispendio injustificado de recursos es ilegal, como lo es también la ineficacia, que

no significa otra cosa que incumplimiento de los fines estatales. (2005: 17).

Y concluyendo precisa que “…las válvulas de escape a una legalidad demasiado rígida

son sólo dos: la discrecionalidad y el criterio de las competencias razonablemente

implícitas. La eficiencia y la eficacia no son una tercera válvula de escape, y son

absolutamente legítimas en cuanto se desarrollen en el marco de legalidad.” (Hubeid,

2005: 18)

7

Con la incorporación de prácticas de evaluación de la gestión llevada a cabo a través de

la planificación de auditorías operacionales, se produce “…un cambio que afecta no

sólo a los parámetros o normas de las organizaciones sino al conjunto de actitudes,

imágenes y actividades que conforman la gestión pública. El desarrollo de

procedimientos y formas organizativas y culturales más flexibles son factores clave

para generar una información de calidad que permita coordinar la toma de decisiones

de los gestores y cumplir con los objetivos de las políticas…”. (Osuna y otros, 2008: 7).

Las mismas se basan en el modelo conocido como proceso de “Auditoría con eficiencia”

a través del reconocimiento del programa/plan o ente, de la estructura organizacional

definida, de los controles internos diseñados y de aquellos que se implementan, y de los

riesgos inherentes a las actividades desarrolladas. Ello contribuirá a elaborar un plan

tendiente a procurar elementos de juicio válidos y suficientes que le permitan al auditor

emitir una opinión acabada respecto del objeto/sujeto de estudio.

Complementada ésta con un análisis crítico de las erogaciones registradas y los servicios

prestados, se podrá identificar la situación actual, riesgos a futuro y recomendar medidas

correctivas.

Atendiendo a ello, los aspectos claves para evaluar los riesgos inherentes a la

administración pública deben apuntar a los siguientes aspectos:

Controles internos. Analizar los controles desarrollados por la jurisdicción. Sumarios,

apercibimientos, división de tareas, supervisión, sistema computacional, etc.

Legalidad. Evaluar el comportamiento con respecto al cumplimiento de la normativa

vigente y diseño de marcos aplicables a los programas/planes o entes analizados.

8

Organización. Determinar la integridad y capacidad de la organización de reducir los

riesgos. División de tareas y asignación de responsabilidades; existencia de organigrama

y manuales de procedimientos y organización.

Los criterios elementales a considerar y que deben regir las tareas serán como mínimo

los siguientes:

Economía: adquisiciones realizadas al costo mínimo

Eficiencia: rendimiento efectivo sin desperdicio de recursos

Eficacia: logro de los objetivos y metas planteadas por el programa/plan.

III.1 El proceso de auditoría1 2:

Planeamiento

Para la definición del plan de auditoría se deberá:

1- Determinar los procedimientos en base a:

1. a) Perfil de la jurisdicción o ente;

1. b) Identificar la normativa de origen, competencia, funciones y objeto;

1. c) Evaluación global del ambiente de control interno (controles gerenciales de

monitoreo, de procesamiento de las transacciones, auditoría interna);

1. d) Áreas de riesgo identificadas;

1.e) Riesgos específicos identificados;

2- Enfocar la Auditoría a los puntos que pueden presentar mayores riesgos.

1 Manual de Inspección Superintendencia de Entidades Financieras y Cambiarias. Año 20012 Compendio de Auditoría. Lattuca. Antonio.

9

Ante la inexistencia de sistemas de control interno, se procederá a identificar aquellos

llevados a cabo de tipo informal existente en la jurisdicción a auditar en los cuales se

puede confiar, más allá de las recomendaciones que puedan practicarse a los efectos de

que los mismos se instrumenten de manera formal.

La visión a tener en cuenta en la etapa de planificación de las tareas debe considerar que

el informe final deberá contener una opinión fundada sobre los aspectos, que se

constituyen en el objetivo de la auditoría. La Resolución Nº 25/95 de la Secretaría de

Hacienda identifica los siguientes principios que se deberán validar a través de los

controles implementados:

Integridad: Abarcando la totalidad de transacciones, bienes y/o eventos que

afectan la gestión de la jurisdicción bajo estudio en ese período de tiempo.

Exactitud: de modo que se produzca una adecuada cuantificación y registro de

los acontecimientos para que los mismos registren en el tiempo y en forma uniforme

las variaciones producidas

Existencia: la información debe referirse a bienes y transacciones que hayan

modificado la situación de la jurisdicción.

Valuación: las transacciones se registran a su valor original de adquisición,

producción o construcción.

Corte: Se deben efectuar cortes de la información a fin de posibilitar

información homogénea que permita la comparación.

Presentación y exposición: la información necesaria debe ser clara, oportuna y

precisa para permitir la toma de decisiones pertinentes.

10

En sintonía con ello, la Recomendación Técnica Nº 1 para el Sector Público emitida por

la FACPCE establece que “para cumplir con su finalidad, la información contenida en

los estados contables debe reunir los requisitos enunciados” en el capítulo 5.

a) una descripción sintética de los atributos que la información de los estados

contables debería contener: Pertinencia y confiabilidad;

b) consideraciones sobre las restricciones que condicionan el logro de las

cualidades arriba indicadas: Oportunidad y equilibrio.

Luego de establecido el “ambiente de control” a través del reconocimiento de actitudes,

conocimiento y acciones de los funcionarios y de los empleados de la jurisdicción, se

evaluarán los “riesgos inherentes y de control” a través de estudios del sistema de

compras implementado, de recepción, registración y aquellos de tipo operativos y de

control.

En caso de contar con evaluaciones previas del programa/plan a evaluar, y si el mismo

no ha tenido observaciones de consideración en períodos anteriores ni elevados riesgos

inherentes, el modelo permite limitar los controles a las denominadas pruebas de

cumplimiento de los sistemas donde, a pesar de su limitado alcance, permitirá emitir

opinión.

Atento a ello, la planificación determinará no sólo las pruebas a aplicar sino también los

procedimientos de trabajo a seguir, el alcance e intensidad en materia de recursos

humanos y tiempo necesario para la elaboración del informe.

Ejecución

11

Para obtener evidencia de auditoría suficiente y apropiada, se deben implementar

aquellas pruebas sustantivas o de cumplimiento definidas en la etapa precedente.

III.2 Tipo de controles a implementar

Pruebas de cumplimiento: estas incluyen inspecciones de documentación, pruebas de

reproceso (prueba de control del sistema informático), observaciones de determinados

controles, controles sobre accesos a los sistemas de registración.

Pruebas sustantivas: son aquellas tendientes a validar las transacciones y saldos

contables y comprenden tanto pruebas de detalle de transacciones y saldos, como

procedimientos analíticos, y según las NIA’s los procedimientos para obtenerlas son:

- Inspección de registros y documentos respaldatorios;

- Observación de los procesos;

- Inspección física;

- Investigación, indagación y confirmaciones de saldo;

- Arqueos, verificación de consolidaciones, circularización a terceros;

- Procedimientos de reproceso y analíticos tendientes a interpretar saldos.

En aquellas jurisdicciones/entes donde el uso de computadoras sean dominantes, las

pruebas de controles se deben realizar a través de un plan focalizado a dicho proceso a

través de pruebas de rotación que permitan probarlos adecuadamente.

III.3 Índices o sensores para medir las operaciones gubernamentales

12

Los indicadores son índices que posibilitan generar información fundamental para la

toma de decisiones ya que permiten medir el resultado de las operaciones

gubernamentales. La Organización de las Naciones Unidas los define como

“herramientas para clarificar y definir, de forma más precisa, objetivos e impactos (...)

son medidas verificables de cambio o resultado (...) diseñadas para contar con un

estándar contra el cual evaluar, estimar o demostrar el progreso (...) con respecto a

metas establecidas, facilitan el reparto de insumos, produciendo (...) productos y

alcanzando objetivos”.

Es decir, los indicadores son instrumentos elementales para evaluar, dar seguimiento y

predecir tendencias de una situación, así como para valorar el desempeño institucional

encaminado a lograr las metas y objetivos fijados en cada uno de los ámbitos de acción

de los programas de gobierno.

El diseño de indicadores tanto cuantitativos como cualitativos debe dar cuenta del grado

de desarrollo y cumplimiento de las variables a analizar. “Los indicadores son

expresiones cuantitativas y/o cualitativas de la realidad objeto de estudio y constituyen

una de las formas más relevantes de sistematizar la información.” (Osuna y otros,

2008 : 101).

Entre las principales características que deben cumplir se destacan:

- ser dinámicos y estar sometidos a continua revisión;

- ser relevantes para la toma de decisiones y definición de políticas;

- ser analítico de los fenómenos bajo observación; y

13

- ser comparativo tanto en el tiempo como en el espacio, razón por la cual tienen que

estar disponibles para diferentes regiones o países y para cada año en un periodo de

tiempo determinado.

Con respecto a la cuantía, los mismos deben ser suficientes para medir el cumplimiento

de las distintas metas trazadas, pero limitada en función de la claridad y utilidad que se

busca obtener de esta herramienta. Pero un aspecto que puede constituirse en un

obstáculo será definir el alcance de las variables bajo estudio; por lo cual se debe

comenzar planteando qué se entiende por cada una de ellas de manera de utilizar un

lenguaje común y conocido por todos los participantes del proceso. Para ello se deben

efectuar definiciones claras, es decir el qué, y la razón de ser de la variable que podría

ser relevante para explicar el problema.

La matriz de indicadores a tener en cuenta debe aportar información necesaria y

suficiente, dar cuenta de los resultados alcanzados a partir del análisis individual de las

variables de modo de posibilitar la toma de decisiones. Es decir: “…es necesario definir

una ‘batería de indicadores’ que recoja exhaustivamente todos los aspectos

fundamentales de la actuación y aporte una visión global de la misma. No se puede

establecer taxativamente el número óptimo de indicadores que deben definirse para

hacer el seguimiento ya que depende de la especificidad de la actividad que se quiere

analizar… no debe ser inferior al necesario para conocer la entidad de la acción

concreta, ni tan numeroso que produzca una sobrecarga de información que dificulte el

estudio…” (Osuna y otros, 2008: 110).

14

Una vez identificados los indicadores desde distintas dimensiones, los que darán cuenta

de la situación particular de la variable, se deben establecer relaciones que contribuyan a

reconocer el resultado. Así, la metodología permite monitorear la evolución de los

distintos indicadores planteados, evaluar si los mismos se desempeñaron dentro de los

parámetros previamente establecidos mediante la comparación de los resultados

obtenidos con la meta planteada.

Análisis de economía

Identificar recursos y gastos contabilizados, mecanismos de contratación y origen de los

fondos en consonancia con la normativa del ente.

Análisis de eficiencia

Para evaluar el proceso operacional, el análisis de la eficiencia debe estar presente y ser

eje clave ya que mediante su estudio se apunta a optimizar la utilización de los bienes

materiales y de recursos humanos y financieros por la forma más productiva. Ello

supone un análisis del tipo costo-beneficio, dirigido al objetivo final de “gastar bien”.

Análisis de eficacia

Como plantea Guy Peters, “…si un servicio maximiza la eficiencia económica, también

puede minimizar otros valores importantes tales como el servicio a los clientes y la

plenitud den la investigación de las quejas. El ejercicio del control sobre el sector

público implica generalmente equilibrar varios valores importantes…” (1999: 464)

15

Por esta razón, en función a los objetivos planteados, se analizará si la gestión operativa

llevada a cabo permitió alcanzar los mismos, y se establecerán las diferencias entre éstos

y los planteados en la etapa preliminar. Las observaciones derivadas de las diferencias

entre los objetivos y los resultados u originadas en efectos colaterales o imprevistos de

la política implementada, permitirán determinar desvíos y efectuar recomendaciones o

aplicar medidas correctivas por parte del funcionario responsable.

Emisión de informes

El auditor realiza su trabajo con el propósito de verificar que los procesos examinados

fueron realizados de acuerdo a las normas y procedimientos diseñados, libres de errores

significativos, atendiendo a parámetros de eficiencia, economía y eficacia, los que en

principio deben estar debidamente establecidos en la propia normativa o bien derivar de

los presupuestos periódicamente aprobados por autoridad superior.

Identificados los desvíos, se podrán emitir las observaciones o recomendaciones

derivadas del estudio. Sirviendo a su vez como prueba en los procesos que se habiliten.

Con la adopción de nuevas tareas de auditoría se podrá concluir sobre los criterios de

exposición, gestión operativa y valuación de la información pública expuesta en la

Cuenta General del Ejercicio, medidos en términos de eficiencia, eficacia y economía

contribuyendo a darle un plusvalor a la tarea desarrollada por los órganos de control

interno.

IV- AUDITORÍA APLICADA A LA GESTIÓN DE MEDICAMENTOS

16

“Se ha ido recuperando y afianzando la idea de que los problemas públicos, sociales,

difieren los unos de los otros, y, por tanto, que las políticas para su atención y

tratamiento deben ser también específicas en sus objetivos, instrumentos, modos y

procedimientos, agentes y tiempos”. (Aguilar Villanueva, L. 2003:31). Es por esto que

se deben efectuar estudios técnicos sobre las gestiones llevadas a cabo por el Estado.

Partiendo de la premisa que la administración pública debe funcionar mejor, logrando

los menores costos y respondiendo a las necesidades que dieron origen a la necesidad de

prestar un servicio, es que se deben introducir análisis sobre las acciones puestas en

marcha hasta los resultados obtenidos medidos en términos de economía, eficiencia y

eficacia. Para ello, la revisión periódica del cumplimiento de los objetivos se torna

indispensable.

Ahora bien, para analizar la gestión operativa llevada a cabo debe atenderse al proceso

involucrado en dicha gestión desde un enfoque horizontal de la organización. Como

anexo I se exponen puntos de control sugeridos para llevar a cabo auditorías de gestión

de medicamentos, desde el proceso de adquisición, guarda y dispensa de los mismos.

Esto es, considerando el ingreso de los bienes al Estado y evaluando por tanto el

comportamiento de la variable economía. Verificando el resultado de su tenencia,

conservación y uso, a través de la evaluación de la eficiencia con que se desarrolló el

proceso, lo que implica una correcta o adecuada combinación de insumo-producto; y

finalmente, midiendo el producto obtenido en términos de nuevos bienes o servicios con

relación a los objetivos planeados (eficacia), y la acogida de éstos por los ciudadanos.

17

Por ello, con el objetivo de mejorar la economía de las gestiones de bienes debe apuntar

a la necesidad de confeccionar:

- Planes anuales de contrataciones;

- Especificaciones técnicas acordes a las necesidades;

- Pliegos de bases y condiciones particulares específicos para cada compra.

(Marsili, M.: 2011)

Asimismo, se deberán tener en consideración los costos de operación. Las

contrataciones del Estado deben considerar la relación existente entre los costos de los

elementos a adquirir y los derivados de la gestión llevada a cabo para ello. Es decir, lo

que cuesta el ciclo de una orden de compra de acuerdo al mecanismo de contratación

elegido desde el inicio de un expediente, la publicación del llamado, así como también

los tiempos incurridos de los recursos humanos involucrados en proceso de los

elementos adquiridos.

Deben a su vez considerarse las economías de escala. Ello en virtud que el agrupar la

compra de bienes de tipo homogéneos puede conducir a obtener economías de escala,

derivando en la consecuente reducción de los costos. Atento las potestades de los

funcionarios de llevar a cabo las contrataciones en su entidad o jurisdicción, y ante las

solicitudes coincidentes de dependencias a su cargo, puede -en virtud de la oportunidad,

mérito y conveniencia- analizarse la viabilidad de agrupar las solicitudes en un solo

trámite en virtud de las ventajas económicas que devienen de ello.

18

Para procurar los mejores precios, se deben establecer los mecanismos de compra más

competitivos que sirvan para mejorar las posibilidades de obtener buenos precios y

optimizar los inventarios. Por ello, aumentar la transparencia, llevar a cabo

contrataciones consolidadas por parte de dos o más jurisdicciones o entidades así como

utilizar nuevas herramientas informáticas que posibiliten publicitar de manera más ágil

los procesos de compra, constituyen herramientas que permiten cumplir con la

normativa, los principios básicos de los procedimientos de contratación y contribuyen a

procurar mejorar precios.

En ocasión de verificar las contrataciones llevadas a cabo un elemento a considerar será

la razonabilidad de los procedimientos utilizados, más allá de las potestades otorgadas.

En este sentido, una herramienta a utilizar para analizar la gestión pública es la técnica

ABC. Esta relación empírica formulada por Wilfredo Pareto permite concentrar la

atención sobre las causas más significativas de lo que se quiere controlar y mejorar

(Fucci, T., 1999: 1). Así, un alto grado de contrataciones estará centrado o representado

por un bajo porcentaje de artículos en la clase A (De Marco, D.: 2). Usualmente, el 20 %

de los artículos representan el 80% de la totalidad. Ello puede aplicarse a su vez tanto en

términos físicos como valorizados.

De esta forma puede analizarse la cantidad de procedimientos llevados a cabo para la

adquisición de aquellos bienes que se consideran claves por la incidencia en la

inversión; atendiendo que la dispersión de estas contrataciones incrementa los riesgos

asociados a la compra en materia de precios, calidades, variedad de oferentes,

transparencia y publicidad.

19

Más allá de lo expuesto para analizar la variable economía, con respecto al control de la

gestión de los bienes del Estado a través de la variable eficiencia, debe tenerse presente

que a partir de la conjugación de activos patrimoniales se procuran nuevos bienes o

prestan servicio. De allí deviene la importancia de efectuar análisis de tipo costo-

beneficio, y relaciones recurso-recurso utilizados en el proceso. Así, deberán analizarse:

- los costos de tenencia derivados de mantener elementos en stock los bienes se

calculan en el orden del 30% anual de su importe si se atienden los seguros a abonar,

instalaciones necesarias, limpieza, y personal afectado a su custodia, riesgo de

obsolescencia o pérdidas por rotura (relación recursos-recursos).

- la valoración económica de la producción pública. La adecuada contabilidad de

costos puede servir como unidad de medida para la toma de decisiones

- análisis de tipo económico-patrimonial sobre la estructura de financiamiento e

inmovilización de la inversión a los efectos de determinar si la misma es acorde al

servicio brindado (medicamentos en stock vs. Suministro periódico; porcentaje de

vencidos identificados por tipo).

Los resultados obtenidos deben cotejarse con aquellos arrojados en ocasión de analizar

la variable economía puesto que existen aspectos que pueden ser considerados negativos

desde dicha óptica, y sin embargo ser positivos desde el punto de vista de la eficiencia o

viceversa.

20

De igual forma, la compra consolidada puede derivar en importantes costes de

distribución y almacenaje si los pliegos de bases y condiciones no establecen con

precisión y de manera clara las condiciones de provisión y entrega de los bienes

adquiridos.

Al evaluar la eficacia de un proceso se está analizando el grado en que se consiguió

cumplir con los objetivos definidos por políticas del Gobierno a través de

normas/programas/planes, metas operativas definidas y otros logros o efectos no

previstos a través del proceso productivo público; medido en términos de cantidades de

servicios/productos prestados frente a las cantidades requeridas; oportunidad y

cumplimiento de las programaciones; existencia de sistemas eficaces de registración,

valuación, gestión y administración.

Asimismo, mediante la prestación de servicios se producen efectos sobre la sociedad a la

que alcanza y por ello es necesario incluir indicadores que evalúen el cumplimiento de

los objetivos desde la óptica del beneficiario. Esta variable, asociada directamente a la

eficacia, suele denominarse por algunos autores como efectividad.

A los efectos de evaluarla, se atenderá al resultado de entrevistas efectuadas a pacientes

(analizadas en el marco de las historias clínicas), variaciones en el servicio brindado a

través del tiempo por la puesta en funcionamiento de nuevos programas, o seguimiento

de tratamientos desde el efector. Estos elementos constituyen indicativos del servicio

que recibió la población.

21

En un hospital público las condiciones edilicias, los elementos de cirugía, los

equipamientos médicos y las camas por paciente constituyen elementos esenciales para

analizar el servicio de salud prestado.

Como anexo II se expone una matriz de indicadores tentativos para llevar adelante

auditorias operativos sobre programas de salud mediante atención a pacientes y

suministro de medicamentos, como primera aproximación a la problemática. A la misma

deberían adicionarse los valores meta a definir en función a los parámetros a considerar,

sean estos definidos por la normativa local o nacional, en los presupuestos

programáticos o bien en valores referenciales determinados por organismos

internacionales vinculados a la problemática.

V-CONSIDERACIONES FINALES

El presente trabajo parte de la premisa que el uso de nuevas herramientas en el seno del

Estado podrá contribuir a mejorar los resultados de las políticas públicas definidas a

partir que contribuirán a analizar la distancia entre las metas trazadas y el cumplimiento

de los objetivos.

La producción de información confiable sobre la gestión pública constituye una

herramienta fundamental para la toma de decisiones sobre aspectos claves como el

replanteo de los proyectos o programas diseñados, y para la rendición de cuentas de la

gestión llevada a cabo por los funcionarios públicos, permitiendo en distintas

oportunidades la retroalimentación y mejora del servicio prestado o de los bienes

producidos.

22

Incorporando controles que analicen aspectos relevantes de la administración pública, a

través de las atribuciones actuales de los órganos de control, surgen elementos

operacionales que contribuyen a potenciar el resultado de las efectuadas.

Una de las características fundamentales del gobierno representativo es que los

funcionarios públicos deben desempeñarse según normas obligatorias que rigen su

conducta y deben responder ante el pueblo por las consecuencias de sus actos u

omisiones. Las causas que pueden dar lugar a este tipo de responsabilidad pueden

derivar del acto inexcusable, del acto deliberativo, de la extralimitación o de la omisión.

En este sentido, se identifican dos formas de responsabilidad, mientras las rendiciones

de cuenta recaen en los funcionarios de carrera, quienes deben asegurar el correcto

encuadre a las normas y procedimientos vigentes, el logro de los resultados previstos

dependerá de los funcionarios políticos designados a fines de cumplir los objetivos de la

organización. (Gonnet, Ma. y Demaría, A.2010: 36).

Es decir, la tarea de los funcionarios no puede limitarse a monitorear el funcionamiento

de la organización, definir los planes de trabajo y rendir cuentas de comprobantes de

gastos, sino que deben justificar que lo ejecutado respondió a lo oportunamente

planificado.

23

Por ello, los indicadores diseñados deben abarcar la totalidad del proceso tendiente a

cumplimentar una política y no exclusivamente otros relacionados al cumplimiento de

los objetivos. Sólo de esta forma se podrán identificar los nudos que se registraron en el

transcurso de la gestión realizada, pudiendo en consecuencia aplicar las sanciones que le

pudieran caber a los agentes o funcionarios o bien las correcciones a los procesos

diseñados.

Es decir, la rendición de cuentas pasa a ser sobre lo actuado, y no sólo de lo erogado. Y

a través del seguimiento periódico que presenten las distintas variables controladas

(eficacia, efectividad, economía y eficiencia) se podrán asignar responsabilidades a los

funcionarios responsables de la adquisición, tenencia, conservación y uso de los bienes

estatales, así como también realizar los ajustes y adecuaciones necesarios para lograr el

cumplimiento de las metas en el futuro, atendiendo al rol social que desempeñan los

organismos públicos.

El adicionar controles tendientes a verificar el desempeño de variables consideradas

clave para el desarrollo del programa/plan o ente posibilita que aquellos funcionarios

públicos incumplidores del mandato que les fue concedido, asuman la responsabilidad

de sus acciones o bien de sus omisiones, puesto que a través del comportamiento

presentado por éstas pueden extraerse no sólo recomendaciones sobre la gestión pública

llevada a cabo, sino también elementos de prueba en aquellos casos en que se presume

incumplimiento de los deberes de funcionario público, en los procesos de juicio de

responsabilidad que pudieren habilitarse como consecuencia de la tarea de control

llevada a cabo.

24

La evaluación de la gestión realizada a través de esta óptica constituye un elemento útil

ya que al tiempo que releva, produce y aporta información sobre lo actuado, da a

conocer el resultado de una política tanto a los actores externos como a los propios

partícipes de la gestión, contribuyendo a adecuar las metas trazadas a futuro, los

indicadores o bien las bases de los procedimientos de contratación.

En tanto, la existencia de una matriz que permita exponer los resultados obtenidos de los

distintos procesos y de los indicadores que dan cuenta del comportamiento de las

variables analizadas contribuye al seguimiento de los valores arrojados en el tiempo.

Se considera destacable el hecho de analizar conjuntamente los resultados arrojados por

los índices ya que contribuye a una mirada integral de la realidad: pudieron verse

cumplimentados los objetivos trazados (eficacia) pero encontrarse los costos muy por

encima de la media del sistema (economía), lo que invita a revisar los recursos

utilizados, los mecanismos de contratación o bien la calidad de los insumos (eficiencia),

de donde derivará la necesidad de corregir procesos.

VI- BIBLIOGRAFIA

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27

Anexo I. Puntos de control:

Identificar del universo de control conforme la información obrante direcciones o secretarías

involucradas.

Compilar la normativa asociada y análisis de la misma (leyes, resoluciones, decretos, fallos

judiciales, etc.) así como parámetros establecidos por organismos internacionales especializados en la

temática.

Relevar los circuitos administrativos implementados en materia de programas de salud mediante

atención a pacientes y suministro de medicamentos, direcciones o secretarías a cargo de la adquisición

de insumos, registro, contabilización e inventario.

Diseñar una matriz de indicadores que permitan medir el resultado operativo arrojado por el

programa/plan auditado en términos de eficiencia, eficacia, economía y efectividad, atendiendo a la

etapa de evaluación preliminar de los riesgos.

Identificar metas establecidas en los programas de salud, la normativa o bien en los presupuestos

programáticos.

Establecer metas en caso de no encontrarse definidas en documentos del área (resoluciones,

decretos, leyes, convenios, etc.), a través de reuniones de auditoría mantenidas con los responsables

del desarrollo de los planes/programas, ente.

Verificar procedimientos licitatorios vinculados a la temática atendiendo a criterios de economía

y eficiencia. Cotejar el correlato entre lo constatado y los actos administrativos emitidos como

consecuencia de ello.

Constatar la recepción de los medicamentos en la farmacia y correlato con la orden de provisión.

Controles tendientes a verificar que los bienes se entreguen en tiempo y forma.

Efectuar seguimiento informático a partir de registros de adjudicación (compromiso),

presentación de factura por parte del proveedor (devengado), mandado a pagar y pagado. Verificar

montos, tiempos involucrados, forma de pago en relación a lo dispuesto por el pliego.

Realizar seguimiento informático a partir de los remitos de recepción, recetas, control de stock

interno y formularios de registro de baja de medicamentos por “vencidos”.

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Analizar la información producida utilizando para ello técnicas de auditoría a través de softwares

específicos que permitan el cruce de informes entre beneficiarios y empleados municipales, o con

bases de datos de inscriptos en Obras Sociales, etc. (economía).

Constatar la correcta elaboración de la receta (eficiencia).

Control de stock a través de toma de inventario y cotejo con los registros en los respectivos

formularios (eficiencia).

Evaluar el seguimiento a pacientes a tratamiento prolongado, tomando para ello casos testigos

(eficacia).

Entrevistar a beneficiarios a efectos de visualizar el tratamiento recibido (efectividad).

Aplicar los indicadores diseñados y analizar los resultados obtenidos.

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Anexo II. Matriz de datos

Indicadores de Economía Meta

Planes anuales de contrataciones Existen: Si/No

Especificaciones técnicas s/ necesidades del ss Existen: Si/No

Mecanismos de contratación  

Costo de operación (costo de gestión anualizado/costo

de gestión alternativo)Menor a uno 

Economías de escala ((Sumatoria costos adq. + costo

orden)/(Costos adq. + orden unificado) Menor a uno

Participación en la curva ABC  

Identificar compras cat. A 70% cat. A

Identificar compras cat. B 20 % cat. B y

Identificar compras cat. C 10% cat. C

Indicadores de Eficiencia Meta

Costos de tenencia Costo/ beneficio de la tenencia

Menor a uno 

Valoración productiva con relación al sistemaBienes de uso destinados por la jur./

Bienes de uso util. por el sist. = 1

Valoración productiva con relación al históricoBienes de uso destinados por la jur./ Bienes de uso

util. por el sist. = o menor 1

Productividad en relación a meta (relación C/B) PR1 / PR2 = 1

Productividad en relación al sistema PR1 / PR2 igual o mayor 1

Indicadores de Eficacia Meta

Metas operativas definidas s/ normativa o presupuesto aprobado

Tratamiento prolongado a través de historia clínica,

periodicidad de atención y suministro de medicación

Informativa

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conforme planificación

Cantidad de servicios o productos vs. Meta s/ normativa o presupuesto aprobado

Camas/paciente s/ normativa o presupuesto aprobado

Indicadores de Efectividad Meta

Equipo disponible para el servicio

Variación de la situación en el tiempo

Grado satisfacción clientes

Opinión positiva

Informativa

Cama/paciente s/parámetros establecidos (s/meta

UNICEF, OMS, Min. de Salud, etc.)

Cama/paciente jur. Vs. Nación (x población)

Cama paciente en jur./cama paciente

Cama paciente en jur. x poblac. /cama pac. en

Nación x poblac.

Cama ocupada/cama disponible

Promedio diario de camas disponibles (s/parámetros

establecidos por Ministerio de Salud de la Nación y

organismos internacionales)

Camas ocupadas / disponibles

Camas disponibles s/días

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