xxi bogotÁ síntesis de los trabajos de la misión siglo xxi

BOGOTÁEL FUTURO DE LA CAPITALSíntesis de los trabajos de la misión siglo XXI sobre santafe de Bogotá

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EL FUTURO DE LA CAPITALSíntesis de los trabajos de la misión siglo XXI sobre santafe de Bogotá

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EL FUTURO DE LA CAPITALSíntesis de los trabajos de la misión siglo XXI sobre santafe de Bogotá SIGLO

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EL FUTURO DE LA CAPITALSíntesis de los trabajos de la misión siglo XXI sobre santafe de Bogotá Síntesis de los trabajos de la misión siglo XXI sobre santafe de Bogotá

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EL FUTURO DE LA CAPITALSíntesis de los trabajos de la Misión Bogotá Siglo XXI

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Programa de Economía - Universidad Piloto de ColombiaGRUPO DE INVESTIGACIÓN ECONOMÍA, PODER Y TERRITORIO

LÍNEA DE INVESTIGACIÓN: ECONOMÍA Y PODER

ÉDGARD MONCAYO JIMÉNEZDIRECTOR DE LA MISIÓN

CÓMO PENSÁBAMOS EL FUTURO DE LA CIUDAD A FINALES DEL SIGLO XX

Cómo PENSÁBAmoS El Futuro dE lA CiudAd A FiNAlES dEl Siglo XX

BogotáSiglo

Édgard Moncayo JiMÉnezdirector de la MiSiÓn

Síntesis de los trabajos de la Misión Bogotá Siglo XXie l f u t u r o d e l a c a p i ta l

XXi

programa de economía - universidad piloto de colombiagrupo de inveStigaciÓn econoMía, poder y territorio

línea de inveStigaciÓn: econoMía y poder

BogotáSiglo

corporaciÓn MiSiÓn Siglo XXi

e l f u t u r o d e l a c a p i ta lXXi

Síntesis de los trabajos de la Misión Bogotá Siglo XXi

uNivErSidAd Piloto dE ColomBiA

PresidenteJosé María cifuentes páez

Rectorapatricia piedrahíta castillo

Director General de publicacionesandrés lobo-guerrero campagnoli

Director de publicaciones y comunicación gráficarodrigo lobo-guerrero

Director de InvestigacionesMauricio Hernández tascón

Coordinador de publicacionesgabriel pabón villamizar

Decano o Director del programaJaime orlando lópez de Mesa c.

Programa de Economía Universidad Piloto de Colombiagrupo de investigación ‘economía, poder y territorio’”

línea de investigación: “economía y poder”

BogotÁ Siglo XXi:

El Futuro dE lA CAPitAl ©Síntesis de los trabajos de la Misión Bogotá Siglo XXi

Director de la MisiónÉdgard Moncayo Jiménez

ISBN978-958-8537-20-7

primera edición

2011

Diseño de portada y diagramacióndepartamento de publicaciones y comunicación gráfica

de la universidad piloto de colombia

Impresióndigiprint editores e.u.

todos los derechos reservados. prohibida su reproducción total o parcial por cualquier medio,

sin permiso del autor y/o editor

Bogotá siglo XXi:El futuro dE la capital página. 7

índice

preSentaciÓn Édgard Moncayo Jiménez

prÓlogo Ricardo Landínez León

capítulo 1introducciÓn y reSuMen1.1. Una mirada retrospectiva 1.2. La economía 1.3. El Desarrollo Humano 1.4. Servicios públicos 1.5. El transporte urbano en la capital 1.6. El medio ambiente en Bogotá 1.7. Aspectos institucionales y organizativos 1.8. Cuatro décadas de historia financiera 1.9. Cultura y modernización urbana

capítulo 2la econoMía de Bogotá en el fin de Siglo Luis Mauricio CuervoIntroducción2.1. La economía colombiana en el contexto de las transformaciones internacionales2.2. Grandes ciudades y cambio económico mundial2.3. La economía capitalina: últimos veinte años y retos de cara al siglo XXI 2.4. Un ensayo de prospectiva económica para el distrito capital

capítulo 3el Sector Social en SantafÉ de Bogotá: Salud, educaciÓn, vivienda y recreaciÓn María José Pérez, Carmen Helena Bedoya, Miguel Ricardo Landínez, Álvaro Montero y Carlos Enrique Ramírez, integrantes de un equipo organizado por la Fundación Social3.1. El desarrollo social y humano en Santafé de Bogotá3.2. La visión sectorial3.3. Lineamientos de una política social integral para Bogotá

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capítulo 4viSiÓn integral de loS ServicioS pÚBlicoS doMiciliarioS en SantafÉ de Bogotá Diego Otero Prada4.1. Evolución de los servicios públicos 4.2. El papel de las empresas de servicios públicos en las finanzas del Distrito Capital4.3. Un programa de desarrollo para el siglo XXI 4.4 Opciones estratégicas4.5. Conclusiones4.6. RecomendacionesBibliografía

capítulo 5el tranSporte urBano: proBleMaS y alternativaS Jorge MatizIntroducción5.1. Los principales problemas : la congestión y la contaminación5.2. Mecanismos para la regulación del transporte 5.3. Sistema de transporte masivo5.4. Financiación del transporte5.5. Consideraciones finalesBibliografía

capítulo 6el Medio aMBiente: laS condicioneS de SoSteniBilidad de la ciudad Alfonso Pérez Preciado6.1. El marco geográfico general6.2. Los problemas ambientales6.3. Manejo de la calidad ambiental6.4. Elementos prospectivos de la situación ambiental6.5. Elementos para la planificación ambiental urbanaBibliografía

capítulo 7adMiniStraciÓn, goBernaBilidad y control pÚBlico Desiderio López Y Alfredo ManriqueIntroducción7.1. Marco conceptual7.2. Antecedentes 7.3 La administración pública como instrumento pe gobernabilidad7.4 La función de control a la gestión pública

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7.5 Plan de acción Bibliografía

capítulo 8Bogotá 40 aÑoS: la evoluciÓn de laS finanzaS (1960-1995)Julio Roberto PizaIntroducción 8.1. Las finanzas de Santafé de Bogotá (1961-1990) 8.2. Las finanzas en la capital: segundo período 1991-1995 8.3. Proyecciones y perspectivas 1996-2000 Bibliografía

capítulo 9la cultura urBana: entre la eluSiva Modernidad y la participaciÓn ciudadana Alberto Saldarriaga Roa y Andrés Salcedo, con la colaboración de María Clara LlanoIntroducción: La cultura urbana como problema 9.1. Cultura ciudadana y vida urbana 9.2. De la cultura de la incertidumbre a la cultura de lo posible en Bogotá 9.3. Tendencias y alternativasBibliografía

capítulo 10concluSioneS: diálogoS SoBre el futuro de la capitalDiálogos de futuro sobre la capital 10.1. La capital: un crecimiento acelerado en un contexto complejo 10.2. La planeación urbana en Colombia, una historia breve pero diversa 10.3. Conclusiones de una prospectiva sobre la ciudad capital

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preSentaciÓn

la Misión Bogotá Siglo XXi se organizó como un ejercicio de prospectiva urbana con el objetivo de diseñar una visión del futuro deseable de la ciudad en el horizonte de la primera década del siglo XXi y producir recomendaciones sobre las políticas y estra-tegias que deberían adoptarse para alcanzar las metas propuestas. de esta manera, la Misión aspiraba a producir una guía útil para la acción y toma de decisiones del sector gubernamental y de los diversos grupos sociales de la colectividad bogotana, con el fin de darle a los sucesivos planes de corto plazo una perspectiva de largo alcance.

la Misión fue creada por el alcalde Mayor de Bogotá, Juan Martín caicedo fe-rrer, quien para el efecto expidió el decreto 368 (julio 10/90), que estableció un conse-jo asesor integrado por los miembros que abajo se relacionan y una dirección ejecuti-va y técnica, a cargo del suscrito.

Consejo Asesor

Jorge acevedocarlos angulo galviscarolina Barco de BoteroJorge Hernán cárdenasMario calderón riveraHumberto de la calle lombanaSonia durán de infanterodrigo escobar navia (+)fabio giraldo isazapedro gómez Barrero luis Kopecdaniel Mazuera gómezcarlos Morales

José antonio ocampoMauricio obregón (+)enrique peñalosa camargo (+)guillermo perry rubioricardo Sala gaitánJosé Salgar escobarpatricio Samper gneco (+)pedro Santana rodríguezJuan Manuel Santos calderónMario Suárez Meloantonio urdinola uribeMiguel urrutia Montoya

las actividades de la Misión contaron con el apoyo irrestricto y entusiasta del alcalde caicedo ferrer y a su buen suceso concurrieron tanto entidades de la administración distrital, como instituciones de orden regional y nacional, entre las cuales ameritan ser mencionadas la car, el dane, el fonade, el Banco central Hipotecario, el icfes, el icetex y colcultura.


así mismo, la Misión se asoció para el cumplimiento de las distintas actividades de investigación y promoción que se propuso, con organizaciones de carácter priva-do como fedemetal, la fundación Social, la fundación corona, la fundación Santa fe, la fundación restrepo Barco, la cámara de comercio de Bogotá y el instituto feS de liderazgo. adicionalmente, se vinculó a través de programas de cooperación técnica con organismos internacionales como el Banco Mundial, la asociación Mundial de las grandes Metrópolis y la cepal.

en cumplimiento de su plan de trabajo, la Misión adelantó estudios sobre las áreas que tienen una mayor influencia en la evolución a largo plazo de la ciudad, las cuales son:

1. la base socio-económica, que incluye la demografía, el piB, el mercado laboral y la distribución del ingreso.

2. los servicios de vivienda, públicos domiciliarios y sociales.3. el desarrollo físico, que comprende el transporte; las articulaciones metropoli-

tanas y regionales, y el medio ambiente.4. la organización político-administrativa y las finanzas distritales.5. la cultura de la modernidad.

las investigaciones sobre estas cinco grandes áreas se organizaron en cerca de 30 líneas de trabajo diferentes, que terminaron en alrededor de cuarenta informes fi-nales, todos los cuales incluían información georeferenciada con cartografía digital. doce de estos informes fueron publicados posteriormente en forma de libro y se con-virtieron, en sus respectivas, en referencia obligada en los estudios sobre la capital.

para la realización de los trabajos mencionados, la Misión organizó una amplia red de colaboradores que incluyó varios de los mejores centros de investigación de la ciudad, como el instituto Ser de investigación, el cede (universidad de los andes), el instituto de estudios políticos e internacionales de la universidad nacional, el idea de la misma universidad; la ccrp, el departamento de urbanística de la universidad nacional, foro por colombia; firmas de consultoría como epam ltda., tecnolaser ltda., Sistecom ltda; y prestigiosos investigadores privados como luis Mauricio cuervo, Mauricio nieto, armando Borrero, alcides gómez, ismael Molina, diego otero, fran-cisco yepes, álvaro pachón, Humberto Molina, José Salazar, alberto Saldarriaga y José fernando pineda, entre otros. varios de estos últimos son autores de trabajos cuya síntesis se incluye en este volumen.

concluido el periodo del doctor caicedo ferrer en mayo de 1992, el nuevo al-calde mayor, doctor Jaime castro, prorrogó por un año más la vigencia de la Misión Bogotá Siglo XXi.


a la terminación de dicho plazo la Misión se transformó en la corporación Mi-sión Bogotá Siglo XXi , bajo la forma de una asociación civil de participación mixta, sin ánimo de lucro y de derecho privado, creada en el marco del decreto-ley 393 de 1991. esta norma permitía la asociación entre entidades públicas y privadas, para ade-lantar actividades en los campos que el sistema nacional de tecnología consideraba entonces como prioritarios y entre los cuales estaban los relacionados con el desarro-llo urbano y territorial, el medio ambiente, y el hábitat. estos temas y también los de prospectiva y la planeación estratégica urbana y regional, estaban en la agenda de la corporación Misión Bogotá Siglo XXi , que funcionó hasta el año 2000.

la síntesis de los trabajos de la Misión Bogotá Siglo XXi que se presenta en este volumen, fue preparada bajo mi coordinación en 1996, gracias al apoyo de fonade, pero diversas circunstancias relacionadas principalmente con la falta de recursos fi-nancieros, habían obstaculizado su publicación. el trabajo que sale ahora a la luz pú-blica, gracias al apoyo de la universidad piloto y especialmente al interés que puso en el proyecto editorial el decano de la facultad de economía, economista Jaime lópez de Mesa, no ha sido objeto de actualización y por tanto muchos de sus conclusiones y recomendaciones ya no conservan su plena vigencia. no obstante, considero que esta obra es útil y relevante para los estudiosos de la historia de Bogotá, porque refleja con análisis técnicos y rigurosos cómo se avizoraba el futuro de la capital a finales del Siglo XX.

Édgard Moncayo JiménezDirector de la Misión Bogotá Siglo XXI


prÓlogo

Ricardo Landínez LeónDocente e investigador Programa de Economía

decir Bogotá es nombrar la complejidad de lo urbano. la cuestión de la ciudad, su ordenamiento social, económico, político, ambiental y territorial, deviene en uno de los retos más importantes de quienes desean construir ciudades más profundamente humanas. ciudades que superen los estrechos marcos de las actuales: megalópolis modernas, con profundas crisis de convivencia, equidad y bienestar.

por supuesto, cada ciudad es un caos para armar. depende de su historia, de su génesis. la historia de la capital del país es la historia de un proceso urbano en el que factores de naturaleza económica, social, política y cultural explican su crisis como construcción de ciudad. puede decirse que Bogotá creció como una masa informe para dar cabida a sus habitantes, para juntarlos, para que dentro de sus calles y muros pudieran subsistir los futuros trabajadores atraídos por «el espejismo industrial», como diría alain touraine, o expulsados por las usuales violencias de los campos del país, pero no para construir ciudadanos. expandió su territorio, sin brindar una respuesta institucional a las nuevas demandas sociales que implicaban esta aglomeración hu-mana.

Hay puntos de discusión y debate. uno de ellos es el tema del crecimiento y el desarrollo, el cual se viene trabajando desde otras disciplinas. lo que se hace crucial es situar a las ciudades en la avanzada del bienestar entendiéndolo no como una mera repetición o reflejo de lo que hacen las regiones de los llamados países industrializa-dos, cuya capacidad de innovación supera cualquier intento de los de nuestras regio-nes. Se trata de impactar en lo social, de erigir ciudades preparadas en lo económico y en lo político, que ofrezcan verdadera calidad de vida.

tal como lo destaca luis M. cuervo, el caso de las ciudades latinoamericanas, y Bogotá no ha sido una excepción, consiste en que crecen pero se subdesarrollan. aquí emerge la gran contradicción que ha acompañado el proceso de expansión de nuestras urbes: la necesidad de crecer en lo económico, pero la incapacidad (o desinterés de las élites) por tener o alcanzar una ciudad en la cual las segregaciones espaciales, cultura-les, sociales y económicas no sean tan acentuadas. Mejor, que dichas segregaciones no existiesen.

un importante número de estudios de la realidad del país, válidos para Bogotá, dan cuenta de las deficiencias y carencias en la construcción de la vida civil y económi-ca de colombia. Kalmanovitz (2001) nos muestra cómo hemos sido incapaces de cons-truir una nación con instituciones fuertes puesto que un legado semifeudal, ideologías


conservadoras y constantes guerras civiles impidieron al menos crear una base para un desarrollo capitalista y, en consecuencia, una ciudad más moderna. otros estudios nos llevan a una conclusión más simple, pero no menos dramática: tenemos ciuda-des sin ciudadanía, como ya se ha advertido, en donde los derechos fundamentales de participación política, trabajo decente, redes de servicios sociales de calidad, infra-estructura de transporte, comunicación y servicios públicos adecuados, entre otros, fueron por mucho tiempo escamoteados o no se pensaron en perspectiva de futuro.

no obstante, a pesar de la miopía de quienes por muchos años la pensaron, Bogotá fue haciéndose como el producto social que es. el propósito de generar con-diciones de vida dignas gradualmente ha sido una realidad, no solo porque es un im-perativo de las nuevas condiciones que impone un mundo cada vez más interconec-tado sino porque, en todo caso, la ciudad es un factor de desarrollo económico, que lo condiciona, lo activa o lo obstaculiza, tal como lo señala fabio giraldo (giraldo, 1995).

en ese escenario se fueron creando las condiciones políticas e institucionales para que las ciudades colombianas alcanzaran el estatus que requerían para enfrentar el siglo XXi. la elección de alcalde por voto popular y la constitución de 1991 constitu-yen dos esenciales acuerdos de la sociedad civil. asumir que el desarrollo de la ciudad no depende de los caprichos o intereses de pequeños grupos instalados en el poder, sino de la interacción y concurrencia de todos los sectores de la sociedad, implicó un cambio fundamental en la construcción social de la polis colombiana. la nueva diná-mica rindió sus frutos y es así que desde las instituciones encargadas de ejecutar las políticas urbanas y desarrollo para la ciudad, se convocó a diferentes estamentos de la vida capitalina, entre ellas a la academia y a diversas ong, para que diagnosticaran la situación de la ciudad. en dichas circunstancias surge uno de los estudios prospectivos pioneros más importantes en la investigación urbana y regional que se ha dado para la capital del país: Bogotá Siglo XXI: una ciudad con futuro.

además de los importantes análisis y las cruciales recomendaciones que desde allí se formulan y que este libro recoge en su totalidad, aparece con mayor nitidez otro elemento de enorme importancia para impulsar el avance de la ciudad: el desarrollo regional. el régimen de acumulación de capital crea nuevas estrategias de adaptación para superar las crisis que le son naturales. el capital, para invocar a alain lipietz, crea su propio espacio; ese nuevo régimen implicó procesos de desconcentración y deslocaliza-ción del proceso productivo, la búsqueda de nuevas regiones para abaratar los costos de producción y, en general, una reorganización global de los nuevos procesos industriales.

nuevas categorías de análisis surgen para interpretar las nociones de creci-miento y desarrollo, ya no de las naciones, sino de las regiones. dado el fenómeno de la globalización, ahora hay que pensar con otras lógicas y en nuevas realidades. la economía urbana, la nueva geografía económica, la organización flexible de la pro-ducción y el desarrollo de las instituciones constituyen, principalmente, estas nuevas categorías que las ciudades y regiones deben abordar en su política de desarrollo.

los sistemas productivos locales deben enfrentar inevitablemente un entorno global fuertemente competitivo, y las regiones que quieran prosperar tienen que cambiar.


Se suele decir que no son los países los que compiten, sino las regiones. Bajo el concep-to del desarrollo endógeno, se argumenta que las ciudades y los territorios asumen un rol de iniciativa propia, contando con el papel activo del estado y de otros actores para estimular procesos de acumulación de capital (vásquez-Barquero, 2000). por supues-to, en esta visión sigue primando la noción del crecimiento económico como gran motor que empujará el bienestar general. el desarrollo, como dice coraggio (2005), sigue siendo visto en un enfoque de la difusión de la eficiencia y las instituciones en términos de la competitividad en el mercado. pero es indudable que el entorno ha cambiado y las condiciones de la ciudad de los sesenta y setenta no son las mismas para la que entra al segundo milenio.

Se afirma también que un medio innovador es esencial para alcanzar están-dares de competitividad, y que por ello es necesario generar un fuerte lazo de inte-racción, por ejemplo, entre la universidad y la industria. para ello, es necesario «forjar nuevas sinergias en lugares que no las presentan en alto grado» (castells y Hall, 1994) y, agregan estos autores, supone pensar en la localización de las cadenas de innova-ción. aunque referenciado a fenómenos propios de regiones altamente tecnificadas, esto supone pensar en aspectos del desarrollo regional.

de acuerdo con esta perspectiva, la ciudad debe mirar su entorno, analizar sus potencialidades y sus deficiencias, y articularse a las dinámicas regionales para que, en un proceso de autopoiesis, surja una nueva ciudad de cara a las emergen-tes condiciones que impone la realidad mundial. entonces, Bogotá se ha acercado gradualmente a la idea de posicionarse en el entorno regional, nacional e interna-cional desde la década de los noventa. primero contó con el llamado Plan Estratégi-co Bogotá 2000, cuyo fin era que la ciudad contara con un plan de largo plazo, con una visión prospectiva en consonancia con las nuevas tendencias mencionadas, y para ello convocó a todos los actores urbanos para comenzar a «pensar la ciudad». posteriormente, asumió una visión regional y trabajó con el departamento de cun-dinamarca para convertir a la región en un territorio de competitividad en el que, hay que destacar, no solo se contempla la generación de riqueza sostenible en la región, sino también el reto de generar calidad de vida para sus habitantes. de ahí que se proponga como meta para el año 2019, que la región se convierta en una de las cinco primeras regiones de américa latina que se distingan por su calidad de vida. (cámara de comercio de Bogotá, ccB, comisión regional de competiti-vidad).

Son muchos los obstáculos de orden político y sociocultural que se deberán supe-rar. pero la experiencia muestra que Bogotá y cundinamarca tienen ya la suficiente ma-durez institucional para seguir avanzando en la consolidación de una región en la que los temas fundamentales del desarrollo regional se hagan realidad: aprovechamiento del desarrollo de las complementariedades y especializaciones de la industria y los servicios, diversificación de su estructura productiva, generación de condiciones para la ciencia y la tecnología, (Sdde, 2009), además del fortalecimiento de la relación entre la univer-sidad y la industria como lo piden castells y Hall.


en resumen, el presente texto es una invitación a reflexionar y actuar en rela-ción con la gestión del territorio frente a su desarrollo humano, ambiental y econó-mico. tener en el horizonte la ciudad soñada: una ciudad realmente para «habitar, es decir, para tener raíces y asiento en un lugar, en un sitio, con el fin de existir» (zarone, 1993). trabajos como los que este libro condensan hacen relevantes aportes hacia ese fin, revisten una importancia trascendental en el estudio de la ciudad como constructo social y, desde luego, ofrecen elementos teóricos e históricos de lo que constituye la complejidad de hacer ciudad y región en tiempos de globalización.

Bibliografía

• castells, M y Hall, p. 1994. Tecnópolis del mundo: la formación de los complejos industria-les del siglo XXI. alianza editorial, Madrid, españa.• comisión regional de competitividad. Plan Regional de Competitividad de Bogotá y Cundinamarca 2010–2019”. disponible en línea. url: http://www.bogotacundinamarca-compite.org.co/contenido/contenido.aspx?catid=137&conid=529• coraggio, J. l. 2005. Desarrollo Regional, espacio local y economía social. disponible en lí-nea. url: http://www.coraggioeconomia.org/jlc/archivos%20para%20descargar/el%20desarrollo%20regional%20espacio%20local%20y%20eS_2.pdf• giraldo, f. 1995. Ciudades y ciudadanía. La política urbana del salto social. Ministerio de desarrollo económico, viceministerio de vivienda, desarrollo urbano y agua potable. inurbe, Bogotá, colombia.• Kalmanovitz, S. 2001. Las instituciones colombianas en el siglo XX. alfa omega, Bogotá, colombia.• zarone, g. 1993. Metafísica de la ciudad. colección Hesti-dike. universidad de Murcia. Murcia, españa.


capítulo 1introducciÓn y reSuMen

1.1. Una mirada retrospectiva

en el transcurso del siglo XiX, la suerte de Santafé de Bogotá fue preocupación perma-nente de la construcción republicana. a decir verdad, nunca ha pasado a un segundo lugar. aun ahora, en los umbrales del siglo XXi, la capital colombiana es motivo de las conversaciones quejumbrosas entre sus habitantes, objeto de estudio de los especia-listas en la problemática urbana y, por qué no decirlo, reto ineludible para los manda-tarios dispuestos a probar sus capacidades administrativas y políticas en la difícil tarea de reordenar el crecimiento inercial y profundamente desigual del distrito capital.

en la recopilación bibliográfica se encuentran algunos textos pioneros de la sociología urbana posindependentista. uno de los más significativos es la Miseria en Bogotá, escrito por don Miguel Samper en 1868 al calor del debate entre proteccio-nistas y librecambistas sobre la mejor opción para encontrar la senda del progreso económico y el bienestar social. algunos años antes, los escasos lectores de libros se regodearían con las anécdotas de Reminiscencias de Santafé de Bogotá y Croniquillas de mi ciudad escritos, en su orden, por cordovez Moure y luis María Mora. en 1902, pedro María ibáñez –autor a su vez de Crónicas de Bogotá–, recuperaría del fondo de un baúl el Diario de José María caballero, donde quedaron estampados los grandes y pequeños sucesos de la brega independentista. Hacia la mitad del siglo, en Historia de las repúblicas latinoamericanas, José María Samper analizará el desarrollo de Santiago de chile y Bogotá, en uno de los primeros estudios comparativos de que tengamos noticia.

a diferencia de estos trabajos, más literarios que sociológicos, la Miseria en Bo-gotá intenta analizar los contrastes socioeconómicos y culturales de un conglomera-do poblacional en plena transición entre la aldea provinciana y la ciudad moderna. el autor se pregunta sobre los atavismos culturales y los factores estructurales que explicarían el escaso espíritu empresarial de sus habitantes; por supuesto tampoco le pasa inadvertido el tono en claroscuro con que empieza a pintarse el paisaje citadino, en especial la pobreza y la ignorancia de la gran mayoría. Más que condicionamientos raciales o geográficos, la atrofia económica y social son el resultado del tímido abrazo aristocrático a la causa de la modernidad capitalista.

numerosas crónicas periodísticas de la época confirmarían esas impresiones: junto a los carruajes elegantes, los campesinos cargando leña sobre sus espaldas; en las aceras, los corsés apretados y los bombines negros rozándose pero sin con-fundirse con las ruanas de lana y los follones de fieltro; los olores prototípicos de la miseria y la abundancia; las acequias de aguas negras corriendo a flor de tierra; las casas elegantes del barrio la candelaria, muy cercanas a los primeros inquilinatos


del centro histórico; los inmigrantes pobres buscando paliativos, como sirvientes y artesanos, a los efectos desvastadores de las guerras civiles y las crisis secuenciales del tabaco, la quina, la tagua y el añil, los productos de agroexportación previos a la consolidación definitiva de nuestra vocación cafetera. algunas décadas más tarde, José asunción Silva, el poeta suicida, caminará por el chorro de Quevedo en un am-biente relativamente inalterado. esas mismas dicotomías ancestrales que traspasaron el siglo y otras nuevas que se les unirían, manifestarían su potencial agresivo el 9 de abril de 1948.

también en el siglo XiX, la ciudad creció sin prever la satisfacción de sus nece-sidades elementales. Más que por los motivos contemporáneos propios de las socie-dades altamente industrializadas y de masas –planeación y prospectiva–, razones de índole política permiten entender los primeros vericuetos de la trayectoria urbana de Santafé de Bogotá. de una parte, la ausencia de titularidad de los derechos sociales relativos a la vida citadina que fueran objeto de atención de los gobernantes y mo-tivo de organización y demanda de los gobernados. de carácter institucional la otra, señala la precariedad administrativa y financiera de una ciudad carente de políticas fiscales impositivas, con las cuales satisfacer sus crecientes necesidades urbanísticas. la tercera, más de índole cultural que política o económica, denota la presencia de una perspectiva de largo aliento para imaginar la ciudad futura, la que correspondía a la modernidad más plena, y ni siquiera la que se adecuaba a nuestra inacabada y salvaje modernización latinoamericana.

y es que Santafé de Bogotá guarda dentro de sí todas las contradicciones inhe-rentes a la revolución modernista en el subdesarrollo, extensamente analizadas por Marshall Berman en Todo lo sólido se desvanece en el aire. comparándola preferente-mente con parís, Berman resalta las virtudes y flaquezas de San petersburgo, la ciudad rusa que despertaba al cosmopolitismo con un empuje jamás conocido por la tradicio-nal Moscú, como el arquetipo del tercer Mundo, como la ciudad irreal, desequilibrada, tradicional e innovadora. «el contraste entre Baudelaire y dostoievski, y entre parís y San petersburgo, a mediados del siglo XiX, debería ayudarnos a ver una polaridad ma-yor en la historia mundial del modernismo. en un polo podemos ver el modernismo de las naciones avanzadas, que se edifica directamente con los materiales de la moderni-zación política y económica (...). en el polo opuesto (...) el modernismo del subdesarro-llo obligado a basarse en fantasías y sueños de modernidad, a nutrirse de la intimidad con espejismos y fantasmas y de la lucha contra ellos» (239).

ciento veinte años después de escrita la Miseria en Bogotá, el panorama no ha dejado de ser preocupante. nuevos y viejos problemas que acompañan los altibajos de su comportamiento económico y su rápido crecimiento demográfico, lejos de solucio-narse, adquieren ribetes poco prometedores en el presente y el futuro inmediato. no es solamente a la pobreza y sus secuelas, sino a los problemas estructurales que afectan la ciudad en su conjunto, a sus sectores productivos y, sin excepción, a todos sus habitantes. uso del tiempo, calidad de vida, problemas ambientales, servicios públicos esenciales, abastecimiento de alimentos, espacio público, vivienda, recreación, seguridad, etcétera.


Junto al agravamiento de las tendencias regresivas en la distribución del ingreso, ese abanico de problemas que se acaba de enumerar –solo una parte de la larga lista que sería dispendioso enumerar aquí– integran imperativamente las políticas de desarro-llo urbano a implementarse. después de las últimas expresiones de inconformidad social en caracas, Sao paulo y Buenos aires, es claro que más allá de la racionalidad tecnocrática y la eficiencia, las administraciones municipales deben también asegurar la eficacia, la equidad y la gobernabilidad. nada de ello será posible si los habitantes urbanos no ejercen simultáneamente como ciudadanos, y si en las relaciones entre la ciudad y el gobierno no se concertan políticas de inversión social, redistribución y democracia participativa. las soluciones preferidas por los planificadores urbanos se estrellarán, como tantas otras, sobre una realidad excluyente e inmovilizadora.

Sin embargo, para los autores no todo es pesimismo. Sin el desarrollo unipolar de la mayoría de las capitales latinoamericanas, el distrito capital concentra también las mejores oportunidades y satisface las mayores expectativas. Salarios, educación y salud mueven cada año a miles de colombianos desde sus sitios de origen al centro político, económico y administrativo del país; esa afluencia, que le otorga un sabor cosmopolita inconfundible, generó iniciativas económicas y culturales invaluables y,democratizó hasta donde es posible la estructura de las interacciones cotidianas gra-cias a la multiplicidad de procedencias y herencias regionales.

a diferencia del siglo anterior, los estudios de diagnóstico y prospectiva sobre la capital colombiana son abundantes, aunque escasos los trabajos de sociología ur-bana y antropología urbana que ayudarían a una comprensión más integral y humana de la problemática citadina. el auge de la planeación del desarrollo a nivel municipal, la adjudicación de partidas según proyectos de inversión impuesta como modalidad sustitutiva de la negociación aleatoria del presupuesto nacional, la dimensión de los proyectos de inversión a realizar en una ciudad que supera los cinco millones de ha-bitantes, la urgencia para solucionar los cuellos de botella del desarrollo urbano con la asesoría de especialistas, explican el incremento de las consultorías sobre proble-mas específicos y generales de la ciudad. la preocupación de los intelectuales sobre el futuro de Santafé de Bogotá es aún distante; es de esperar que la convocatoria del alcalde antanas Mockus genere sus frutos en el mediano plazo.

1.2. La economía

en La economía de Santafé de Bogotá en el fin de siglo, Mauricio cuervo insiste en la necesidad de articular las proyecciones sobre el futuro de las grandes ciudades a las tendencias del desarrollo económico nacional e internacional.

al respecto enfatiza las diferencias entre los países desarrollados y amé-rica latina. en la década de los setenta, la crisis económica mundial que les afectó tuvo signos aparentemente similares, pero causas y respuestas distintas. en europa,


estados unidos y Japón, la crisis económica impactó negativamente los niveles de cre-cimiento económico y empleo pero tuvo como respuesta una política combinada de debilitamiento del estado benefactor, con un impulso decidido al progreso científico y tecnológico. las ciudades que resistieron temporalmente la crisis poco a poco recupe-raron su lugar y su papel. la mayor integración de la comunidad económica europea ha impuesto una especialización en las actividades económicas claves de las grandes ciudades. el caso de los estados unidos es aleccionador. Mientras retrocede la región noroeste, las ciudades del suroeste se expanden, pero con signos de desagregación espacial, racial y socioeconómica mucho más acentuados.

américa latina es una región muy diferenciada, donde no tienen mayor valor las generalizaciones simplificadoras sobre el pasado, el presente y las proyecciones futuras. los países de desarrollo avanzado como México, Brasil y argentina, o de desa-rrollo intermedio como colombia y chile, tienen economías urbanas bastante desarro-lladas, aunque en muchos casos, continúen dependiendo de la actividad primaria ex-portadora. cuervo concluye que la política de apertura acentuó las tendencias hacia la desindustrialización provocada por la crisis económica latinoamericana. las ciudades desplazan actividades hacia su periferia o pierden importancia económica en térmi-nos absolutos, pero sin que decrezca la presión demográfica y el ritmo de crecimiento del sector servicios.

Santafé de Bogotá no es la excepción a la regla. el balance de cuervo es bastan-te claro al respecto: el distrito capital es una ciudad dinámica, flexible y socialmente precaria. lo primero, porque ha demostrado una gran capacidad de crecimiento eco-nómico y generación de empleo, lo segundo, porque es capaz de responder con rapi-dez a las fluctuaciones económicas y, por último, su precariedad social porque son los sectores menos favorecidos quienes soportan sobre sus hombros y sobre sus bolsillos, el dinamismo de la primera ciudad colombiana.

después de una juiciosa diferenciación entre proyección y prospección, cuervo aclara que la segunda está relacionada con las tendencias de cambio estructural, a diferencia de la proyección que mantiene invariables los datos del presente. la pros-pección trata también de calibrar las posibilidades de incidir en esas tendencias es-tructurales para definir una trayectoria positiva, en términos sociales y económicos, más halagüeña que los resultados simplemente inerciales de las mismas.

Hacia el fin de siglo, Bogotá mantendrá algunos rasgos contradictorios de su desarrollo, que profundizarán los desequilibrios socioeconómicos y por ende el campo de conflictividad social. el empleo será, como ya lo estamos comprobando, un punto neurálgico. la desaceleración del empleo productivo industrial llegará acompañada de un crecimiento en el empleo informal, por cuenta propia y en el sector servicios. Que la ciudad logre mantener tasas de desempleo menores que el promedio nacional, en este caso lamentablemente significa una pérdida en la calidad del mismo. Bajos salarios, alta rotación, subempleo e informalización vuelven ilusoria, hasta cierto punto, la bonan-za estable de la ciudad capital, aunque se trate de conformarse con las comparaciones alentadoras del sector rural colombiano y las otras ciudades grandes e intermedias.


ciudad contradictoria, Santafé de Bogotá tiene también sus paradojas: la po-breza creciente con una mejoría relativa y paulatina en las condiciones de vida de la población más deprimida; la desigualdad constante en la distribución del ingreso con una inversión sustancial en materia de servicios públicos que garantiza una mayor cobertura, aunque no necesariamente una calidad más apreciable. Según el autor, la inequidad en materia de costos es superlativa. proporcionalmente, los grupos sociales con menores ingresos destinan un porcentaje mayor al pago de servicios que los sec-tores más pudientes. anotación esta que tiende a agravarse con la aplicación práctica del desmonte de los subsidios.

los ingresos de los sectores populares se destinan fundamentalmente a los gastos de consumo básico, vivienda, alimentación y servicios. reflejo de una gran di-ficultad existencial, esta realidad es a su vez una oportunidad para aplicar políticas sociales adecuadas, y sobre todo, mejores ritmos de productividad y lograr que estos servicios y bienes básicos puedan abaratarse.

no todo es negro, sin embargo. la cualificación de la mano de obra y el creci-miento de la manufactura de pequeña escala señalan un camino por el que, tal vez, la economía de la ciudad pueda recuperar su importancia.

la prospección estudia las tendencias de cambio estructural pero imaginando también la ciudad deseable, aquella que más se acerca a un modelo de organización y convivencia urbanas donde los habitantes, cualesquiera que sean, tengan las mejores condiciones para convivir y trabajar en ella.

a corto plazo puede preverse que la apertura económica nacional afectará ne-gativamente a la ciudad. la revaluación, la escasa competitividad de las exportaciones manufactureras y la avalancha de mercadería extranjera deprimirá aún más el sector productivo de su economía.

1.3. El Desarrollo Humano

el ritmo de crecimiento poblacional de Santafé de Bogotá supera significativamente el promedio registrado en el país. en los años recientes, la población creció a una tasa de 2,8% en Bogotá y 1,7% en el país, lo que se explica en parte por la mayor migración del resto del país a la capital, como centro económico, administrativo y político del país. Se estima que la migración contribuye con el 21,7% del crecimiento demográfico anual de la ciudad, compuesta principalmente de desplazados por la violencia y la pobreza en las zonas rurales del país, que tienen como destino final los barrios marginales de la periferia o los barrios de inquilinato del centro, agudizando los graves problemas de hacinamiento.

la capital registra oportunidades de ingreso y niveles de vida superiores al resto del país. en general, el conjunto de indicadores clásicos que dan cuenta del bienestar de la población (empleo, esperanza de vida, mortalidad infantil, coberturas


de salud y educación, tasas de alfabetismo) registran unas condiciones más favorables para quienes viven en la ciudad capital.

inclusive en términos de pobreza relativa, tanto por ingresos como por necesi-dades básicas, nBi, el grado de incidencia es menor en Bogotá. es así que, mientras en 1993 el 27,9% de las personas en Bogotá no contaban con ingresos suficientes para adquirir la canasta familiar de costo mínimo, en el resto del país los porcentajes se elevaban a 43,6% en la totalidad del área urbana y 74,5% en la rural. en los indicadores agregados de nBi (que incluye aspectos de acceso a la educación por parte de los niños, calidad de la vivienda, acceso a servicios públicos, tasa de dependencia y nivel educativo de los jefes de hogar) la situación de la población afectada en la capital era de 16,9%, mientras que en las zonas urbanas alcanzaba 19,1% y en las rurales 50,7%.

no obstante, en términos absolutos, la capital es de las ciudades que concentra el mayor número de pobres. el número de excluidos sociales es de 1 a 4 en términos de ingresos y de 1 a 5 respecto a nBi. de igual manera, los problemas de fragmentación social, anomia, impunidad, carencia de identidad con la ciudad, no reconocimiento del otro, intolerancia, debilidad de la sociedad civil y alta recepción de población migran-te sin políticas de incorporación a la vida ciudadana, contribuyen, en conjunto, a un grave problema de inseguridad y delincuencia que afecta de manera generalizada la calidad de vida, impide el disfrute de la ciudad por parte de los ciudadanos, y dificulta el fortalecimiento de las relaciones sociales y la configuración e institucionalización de una ética ciudadana de lo público.

en la capital se distinguen tres períodos de violencia: «baja violencia» entre 1961 y 1978 (a un nivel similar al registrado por el país), «alta violencia» de 1978 a 1990 y «violencia explosiva» de 1990 hasta ahora (en los dos últimos períodos, la violencia en la capital adquiere un comportamiento autónomo frente a las tasas del país).

el estudio de la fundación Social está centrado en las condiciones de vida de los habitantes de Bogotá. a diferencia del estudio de cuervo, pero muy relacionado con él, el análisis estadístico se combina con el examen de las políticas sociales establecidas en el plan nacional de desarrollo Salto Social y en el plan formar ciudad. establecer un diagnóstico de la situación real en los planos de la vivienda, la salud, los alimentos, la seguridad, la recreación, la educación y la participación ciudadana, permiten me-dir el grado de bienestar y las posibilidades de desarrollo humano de los pobladores. debe entenderse que los términos genéricos de «habitante» y «poblador» incluyen de manera implícita una estratificación bastante marcada y por tanto desigual en cuanto a las condiciones de vida y las oportunidades para mejorarlas.

los indicadores con que se miden dichas variables se refieren a cobertura, cali-dad, impacto y tendencias de desarrollo previsibles.

Sobre la vivienda, la salud, la educación formal y el abastecimiento de alimentos -que pueden agruparse en un primer grupo, en tanto comprende las condiciones bási-cas de subsistencia y desarrollo-, el diagnóstico de fundación Social, señala que, en tér-minos generales, la inequidad gravita sobre los sectores más desfavorecidos, quienes no sólo tienen dificultades absolutas para satisfacerlas sino que, proporcionalmente,


destinan un porcentaje mayor de sus ingresos para sufragar sus gastos. Sucede así en los cánones de arrendamiento y los precios de alimentos y artículos de primera necesidad, distorsionados por la estructura del mercadeo tradicional que impide las economías de escala de las grandes cadenas comerciales; en una educación privada de dudosa calidad a la que se ven obligados a recurrir ante la escasa oferta del sector público, y en los servicios de salud para un porcentaje apreciable de la población sin seguridad social de ningún tipo.

Si Santafé de Bogotá tiene el 65% de su población económicamente activa en una escala de ingresos de hasta dos salarios mínimos, puede dimensionarse la mag-nitud del problema social a que enfrentar. acceso a la canasta familiar mínima de in-digencia y de pobreza, hacinamiento en las viviendas y salud precaria están íntima-mente relacionados con la precariedad del empleo y del salario, rasgo distintivo de la población trabajadora y su núcleo familiar dependiente.

el estado, los sectores privados, e incluso la opinión pública, prestan poca aten-ción al problema. la ciudad crece en forma desigual y fragmentada, con el agravante que en los últimos años estas tendencias se acentúan en lugar de debilitarse. Sucedió así durante la administración gaviria y pareció agravarse en el gobierno Samper, con las cifras sobre desempleo y tasas de inflación proporcionadas por el dane en el primer semestre de 1996.

fundación Social resalta aquí un elemento importante. no siempre las políticas nacionales se reflejan en las prioridades de la administración distrital. un ejemplo elo-cuente es el problema alimentario, al que ni siquiera se le dedica un renglón en el plan formar ciudad.

en los rubros de seguridad y participación ciudadanas, el estudio llama la aten-ción sobre el sentido amplio del concepto de «seguridad ciudadana», entendido no solamente como seguridad frente a la delincuencia y a las expresiones violentas de la convivencia diaria, sino como una manifestación de la calidad de vida. la seguridad ciudadana se traduce en sentimientos de confianza, solidaridad, pertenencia comuni-taria e identificación con las normas y las autoridades.

el trabajo que debe adelantarse en ese campo es inmenso. el gobierno nacional lo trata desde la óptica del mejoramiento de la administración de justicia y el perfec-cionamiento de la vigilancia policial, en tanto que la administración distrital enfatiza la creación de una verdadera cultura ciudadana que afirme la convivencia y elimine los sentimientos de inseguridad frente a un otro genérico, distinto al yo y a los míos.

la violencia en Santafé de Bogotá merece una extensa reflexión por parte de la fundación Social. aunque la ciudad capital no ha registrado ciclos de violencia tan impactantes como el auge del narcoterrorismo y el sicariato en Medellín en 1989, tie-ne para sí una alarmante tendencia incremental de la violencia delictiva de carácter organizada y difusa. Ha ocurrido así desde 1960, pero alcanzó signos dramáticos –que el estudio califica como «violencia explosiva»–, entre 1990 y 1996. las tasas de homi-cidios y atentados contra la integridad física y el patrimonio la igualan a cualquiera de las ciudades más peligrosas del mundo.


la disposición socioespacial e institucional de la ciudad, se afirma, facilita la ac-cidentalidad pero también la impunidad. las medidas que se deben tomar tienen que ver, entonces, con problemas de policía y administración de justicia, pero también con problemas estructurales que los soportan y que, como la pobreza y las mentalidades, son de largo aliento y de difícil resolución.

la recreación es tan importante para el hombre como la satisfacción de sus necesidades biológicas vitales, aunque no siempre se ha valorado así. la visión inme-diatista del estado y de los grupos empresariales privados, la fragilidad de la sociedad civil e incluso la cultura promedio de los habitantes explican esa residualidad de un aspecto que en otras latitudes forma parte de las agendas de gobierno y concertación social.

en los sectores pobres es evidente la noción de «competencia privada» de la recreación y las difíciles condiciones objetivas para realizarla. esta no existe como tiempo de solaz, sino apenas como el espacio temporal para buscar un sustento com-plementario, para desplazarse en medio de una congestión infernal del sitio de trabajo al de residencia y, cuando menos, para la consabida catarsis etílica en la tienda de la esquina. Mujeres y niños se encuentran en peores situaciones. obligadas a realizar funciones como trabajadoras, esposas y madres, las mujeres apenas logran reponer la fuerza física necesaria para la brega diaria, sin fines de semana que merezcan llamarse por su nombre. los niños encuentran en su imaginación y deseo de vivir la alegría que les niega la necesidad y la ausencia de políticas públicas para la infancia, el sector más representativo de la población colombiana.

Mientras otras sociedades consideran el ocio y el uso del tiempo libre como una prioridad de las políticas de bienestar colectivo y las reivindicaciones laborales, e incluso, como en el caso japonés, como una variable que define los ritmos de producti-vidad, en colombia apenas se comienza a hablar del tema. no constituye un elemento de organización social ni una política pública sectorial. consignada en la constitución política de 1991 como un derecho ciudadano y un deber del estado, la inversión en este rubro es mínima, para no decir prácticamente inexistente.

a diferencia de las pequeñas comunidades donde la libre iniciativa y la dispo-nibilidad de espacios suelen ser suficientes, una ciudad grande requiere de progra-mas institucionales de recreación organizada y, por lo menos, de una infraestructura medianamente dotada. Mucho más en una ciudad como Bogotá, donde el espacio público es prácticamente inexistente, como hecho real y como significación cultural.

la política cultural desarrollada por el instituto distrital de cultura trata de copar espacios sociales y generacionales olvidados. de ello hacen parte los progra-mas de rock y rap, expresiones musicales que canalizan las inquietudes y aspiracio-nes juveniles. el énfasis cultural de la administración Mockus marcó la diferencia con la historia de las alcaldías anteriores; ese esfuerzo loable es sin embargo insuficien-te. Basta mirar los programas y recintos para actividades culturales especializadas, y las escasas posibilidades de los habitantes para organizar actividades deportivas co-munitarias y vecinales.


la educación es vista no solo como una tarea indispensable para aumentar la competencia del capital humano, sino también como un medio para integrar a los ciudadanos con su sociedad y sus instituciones. es, junto a la participación ciudadana, el eje del plan formar ciudad, sustento fundamental de la vida en comunidad.

Según los autores de la fundación Social, la preocupación por la cobertura llevó al sistema educativo a una baja sustancial de la calidad, sobre todo en el subsistema público, lo que ha profundizado la segmentación entre educación pública y privada, y entre educación de buena y mala calidad. Más allá de ampliar el techo de la pobla-ción alfabetizada y estimular la inflación de las credenciales escolares, el énfasis en la cobertura deja magros resultados. la cobertura educativa en Santafé de Bogotá está descendiendo dramáticamente, entre otros factores por las corrientes migratorias y el aumento de hogares en la línea de pobreza.

la segmentación del sistema educativo nacional y distrital es muy similar. la política actual, que liberaliza los controles y sujeta las tarifas a un control remoto pos-terior a la autoevaluación institucional de la calidad, sin lugar a dudas aumentará la diferenciación social de las redes escolares, en tanto las oportunidades de acceder a los planteles de buena calidad estará únicamente relacionada con la posibilidad de adquirir el servicio educativo en el mercado. al igual que cualquier otro bien, la oferta educativa privada para los estratos populares tiene las características de calidad «pre-caria» correspondientes a un ingreso igualmente precario.

1.4. Servicios públicos

Si bien en un comienzo los servicios públicos en la capital tuvieron un mane-jo privado, hacia mediados de siglo estaban totalmente estatalizadas, producto de la filosofía intervencionista de la época y como respuesta a las crisis financieras de las empresas, el rezago por atender la demanda, la arbitrariedad en las tarifas y la deficien-te calidad de los servicios. en Bogotá, la empresa de teléfonos se creó en 1940, la de energía en 1951, la de acueducto y alcantarillado en 1955 y la de aseo en 1958.

“el desarrollo de los servicios públicos en la capital se aceleró a partir de 1950, llegándose a comienzos de los noventa a una cobertura bastante alta aunque la cali-dad de los mismos deja mucho que desear”; Según otero, como se verá más adelante.

en electricidad la cobertura del servicio se incrementó de 50% en 1951 a 94% en 1993. en acueducto la cobertura fue muy baja antes de 1938, pero de esta fecha en adelante la conexión de nuevos usuarios se incrementó de tal forma que en 1951 el 85% de los hogares contaba con el servicio y a principios de los noventa había aumen-tado a 96,7%. en relación con el alcantarillado la situación no están positiva, desde el decenio de los ochenta la cobertura promedio ha estado en el 75% y adicionalmente se tiene una baja cobertura del sistema de drenaje de aguas lluvias de 75%. en telefonía la densidad por habitante ha venido creciendo sostenidamente, en 1938 era de 3,6


líneas por cada 100 personas y en 1995 de 23,9. el servicio de aseo siempre ha tenido dificultades, mostrando un deterioro crítico en los años ochenta, cuando solo llegó a recogerse el 29% de la basura producida por la ciudad, lo que obligó a la administra-ción a decretar la emergencia sanitaria en 1988 y a poner en marcha la privatización en la prestación de este servicio.

en general, las importantes inversiones que se han realizado en el sector de los servicios públicos se han orientado principalmente a aumentar las coberturas, pero sin incluir proyectos importantes de mejoramiento de la calidad. la calidad de los servi-cios es uno de los grandes problemas de Bogotá. entre los obstáculos para la extensión universal de los servicios públicos domiciliarios en la capital se encuentran la inmensa pobreza de los barrios marginales, la baja densidad de las áreas rurales y la dificultad en las zonas de difícil acceso, junto con el fenómeno de las pérdidas técnicas y por conexiones fraudulentas en los servicios de energía (22% en 1995) y acueducto (40%).

las empresas de servicios públicos de electricidad, agua, telecomunicaciones y aseo tienen una gran importancia en las finanzas del distrito, principalmente la eeB, tanto en los ingresos como en las deudas del distrito. la deuda de las cuatro empresas pasó de $99.969 millones de pesos en 1975 a $189.164 millones en 1995, para un cre-cimiento anual de 15,8% en términos reales. en este período de veinte años se encuen-tra que la deuda se aceleró a partir de 1980, cuando se multiplicó 3,8 veces.

después de una breve descripción histórica de las empresas de servicios de agua y alcantarillado, luz, teléfonos y aseo, diego otero concluye que las deficiencias en la privatización temprana como fueron constituidas, obligaron a un paulatino pro-ceso de incorporación pública de los principales servicios domiciliarios, primero bajo la coparticipación de los gobiernos municipales y posteriormente bajo su completa estatización.

después de cuatro décadas de administración como empresas estatales, ha comenzado a plantearse, nuevamente, que es necesario tomar el proceso inverso. el estado asegura que la gerencia privatizada es la garantía de mejores precios, calidad y eficiencia, porque se estimula la competencia y se aplican los criterios empresariales usualmente sacrificados por el sector público en aras de intereses corporativos, políti-cos y de simple corrupción. aunado a este señalamiento está el cambio de actitudes que deben adoptar tanto el estado para no seguir considerando a los usuarios como unos simples beneficiarios, como el usuario, que debe disponerse a asumir los costos reales del servicio sin atenerse a la política del subsidio público.

los parámetros de cobertura, extensión, infraestructura y calidad permiten al autor medir los aspectos positivos y negativos que una política prospectiva debe, en su caso, reforzar o corregir.

a partir del examen de las estadísticas sobre la evolución de los suscriptores reales se pueden adelantar algunas conclusiones: la primera, que los usuarios crecie-ron en proporción geométrica debido no solo al incremento poblacional de la capital, sino también a la atención que estas empresas prestan a una buena parte de los mu-nicipios aledaños. entre 1950 y 1995, con el radio de acción de las empresas públicas


municipales, la mayor parte de la población disfruta de abastecimiento de agua y luz, los dos servicios básicos que comienzan a separar la vida rural de la urbana.

Sin embargo, y esta es la segunda conclusión, Santafé de Bogotá presenta gra-ves deficiencias por resolver tanto con la cobertura como con la calidad. la recolección de las basuras y el servicio de teléfonos afectan, casi que sin matices, a todos los estra-tos sociales; a su vez, el servicio de alcantarillado y drenaje de aguas lluvias se localiza fundamentalmente en los barrios periféricos marginales, aunque comienza a hacer estragos en algunas áreas residenciales; las llamadas «pérdidas» en el servicio de ener-gía y agua, propias de deficiencias técnicas, generan enormes déficits administrativos o encarecen el servicio al consumidor final.

en el estudio queda demostrado que la eficacia y la calidad no es solo un pro-blema del presente. el análisis escueto de la infraestructura disponible obliga a poner entre signos de interrogación el futuro de los servicios públicos aunque las proyeccio-nes para el año 2000 permitan afirmar que, con excepción de la luz, en términos gene-rales, las demandas decrecerán. la capacidad para genera kilovatios, drenar las aguas negras, almacenar y distribuir el agua potable, entre otros, será cada vez más limitado frente al ritmo constante de urbanización y crecimiento demográfico.

de otra parte, la salud financiera de las empresas de servicios públicos, está más dependiente de la capacidad económica del gobierno municipal que de su propia sol-vencia administrativa. los rubros de inversión se concentran en estas áreas, y el peso de la deuda es atendida preferentemente con recursos suplementarios del presupues-to general.

Según otero, los problemas de eficiencia y racionalidad administrativa que en-frentan las empresas públicas no admiten más aplazamientos. para mejorar la calidad, atender la demanda, abaratar costos y competir con potenciales agentes privados, debe buscarse la subsistencia financiera. Solo si las empresas de agua, luz, teléfono y aseo comienzan a generar excedentes propios, la administración podrá comprometer inversiones futuras y atender los servicios de la deuda.

el estudio advierte sobre la necesidad de implementar una política racionaliza-dora de doble vía, que afecte tanto la oferta como la demanda, esta última con estra-tegias educacionales sobre ahorro, conservación y sustitución de este tipo de bienes públicos, de utilidad común y sobre todo, escasos. una acción unilateralmente dirigida hacia la oferta no incide sobre la variable del despilfarro, que en forma absurda y por demás onerosa acompaña el consumo necesario de los usuarios familiares, el sector público y el sector productivo empresarial.

1.5. El transporte urbano en la capital

desde el punto de vista del desarrollo del transporte urbano se distinguen cuatro eta-pas. en la primera, la propiedad del automóvil es limitada a pocos usuarios debido


a los bajos ingresos de la población; en la segunda aumenta el número de propietarios de vehículos en función del crecimiento económico; la tercera etapa es la de masifica-ción del parque automotor, en la cual se produce la congestión de la ciudad, se reduce la eficacia del vehículo particular y se induce la búsqueda de soluciones sustitutivas en el transporte colectivo rápido; la cuarta corresponde al fracaso de las soluciones mecánicas del transporte y al deterioro del medio ambiente, llevando a la necesidad de introducir una planificación más integral de la ciudad. Santafé de Bogotá atraviesa por la tercera etapa. la expansión del uso del automóvil ha creado fuertes presiones sobre la búsqueda de una solución de transporte colectivo rápido para combatir la congestión de tráfico.

en el distrito capital se registra un doble fenómeno de ineficiencia en la utili-zación del espacio público y la alta contaminación ambiental. el 64% del espacio vital compartido es ocupado por automóviles que solo transportan el 10% de los viajeros, mientras que el servicio público moviliza el 86% de los pasajeros con tan solo el 27% del espacio disponible. la red de transporte público sólo utiliza el 10% de las vías, con lo cual la distribución real del espacio vial disponible es de 96,4% para particulares y 2,7% para los vehículos públicos. la capital privilegia la movilización de vehículos so-bre la movilización de personas. una de las consecuencias más notorias de la conges-tión es la disminución en la velocidad de viaje: la velocidad media en la ciudad es de 16,4 km/h. el problema tiende a agravarse cuando se reflexiona sobre las proyecciones del parque automotor que muestran para el año 2000 una circulación en Bogotá de un millón de vehículos.

en relación con el segundo fenómeno, una de las principales fuentes de conta-minación ambiental en las ciudades está relacionada con el transporte urbano. los ve-hículos motorizados en operación producen efectos negativos sobre el ambiente, prin-cipalmente en cuanto a la contaminación atmosférica, con los gases de escape, y a los altos niveles de ruido asociados con el tránsito urbano. la congestión agrava el problema de la contaminación: a una velocidad de desplazamiento de 16,4 kilómetros por hora, un automóvil emite, si está bien sincronizado, 6,36 gramos de hidrocarburos y 96,8 gramos de monóxido de carbono por kilómetro, mientras que a 39 kilómetros por hora, estas cifras son de 3,6 gramos y 47,0 gramos. al factor contaminante hay que agregar los efectos nocivos provocados por los vertimientos sin ningún tipo de trata-miento de aceites de recambio, combustibles, aguas servidas de los lavados y repues-tos y partes de desecho que se acumulan en el ambiente. Mientras la velocidad de operación vehicular en la capital se reduce, la producción de contaminantes aumenta a ritmos exponenciales.

en consecuencia, la capital debe reducir los costos negativos de la tercera etapa, bajo la condición de asumir rápidamente la cuarta parte, en la cual se puede crear un equilibrio adecuado entre el diseño urbano y la ecuación oferta-demanda del transporte. el análisis comparativo de diferentes tecnologías de transporte y dise-ño de las comunidades permitirá encontrar las mejores soluciones. es recomendable incentivar el desarrollo de «ciudades dentro de ciudades» para permitir «vivir bien» y


no solo «moverse mejor», ciudades que incluyan una vivienda y un entorno agradable, un medio ambiente mejorado y servicios públicos óptimos. el distrito debe sustituir los viajes por sistemas de actividad planificados. estos son los objetivos básicos que tendrá que adoptar la administración pública de una ciudad tan congestionada como Bogotá.

no obstante, tradicionalmente en la administración, regulación y control del transporte público en Bogotá participan un gran número de entidades del orden na-cional y distrital con superposición de funciones, sin que exista un ente con respon-sabilidad global sobre el mismo y autoridad suficiente para trazar planes y programas de desarrollo y mejoramiento del sector. la dualidad y la superposición de funciones entre las diferentes entidades encargadas del transporte público se vuelven más com-plejas al incluir las entidades encargadas de planificar el desarrollo urbano.

1.6. El medio ambiente en Bogotá

las condiciones ambientales de una gran ciudad como Santafé de Bogotá no pueden apreciarse escuetamente a partir del bosquejo de los indicadores físicos de polución, contaminación de los recursos hídricos, ruido ambiental, contaminación visual, entre otros, sino como el conjunto de condiciones socioeconómicas y culturales que tien-den a agravar o atenuar los datos físicos del problema.

por esta razón, el autor, alfonso pérez, insiste por ejemplo, en relacionar las causas ambientales de morbilidad y mortalidad con el contexto socioeconómico de miseria y pobreza absoluta en el que vive una franja cercana al 30% de la población capitalina.

Si bien este argumento apunta a un problema innegable, algunos estudiosos de la problemática urbana latinoamericana están matizando dicho planteamiento, para señalar que los pobres, más que causantes de la contaminación, son sus princi-pales víctimas. viven y trabajan en los lugares más insalubres, consumen los alimentos de la peor calidad, reciben la atención más deficiente en cuanto a saneamiento am-biental y, considerando su bajísima capacidad de consumo, generan el menor índice de desperdicios. como bien lo anota el autor, los pobres son quienes padecen las en-fermedades ambientales más crónicas y tienen los índices de mortalidad más altos en este sentido.

otro de los factores agravantes de los problemas ambientales de Santafé de Bogotá es la forma caótica como se ha desarrollado y expandido la ciudad, tanto en el plano económico como en el urbano. en el transcurso de las tres últimas décadas, la capital colombiana ha crecido desproporcionadamente hacia la periferia, anexando de hecho los municipios aledaños con su carga de problemas irresueltos, reduciendo las tierras de uso agrícola para sacar de ella una jugosa renta urbana que se concen-tra en manos privadas y cuyos niveles de reinversión social son prácticamente nulos.


Se añade la acción nociva de factores contaminantes que afectan progresivamente la calidad del ambiente y que demandan una atención inmediata del gobierno, quien debería diseñar una política de financiamiento que distribuya las cargas proporcio-nalmente al daño ocasionado: la inadecuada disposición de las basuras y los dese-chos peligrosos y altamente contaminados; el riego de cultivos con aguas negras; la inestabilidad geotécnica y las inundaciones, la pérdida de ecosistemas de protección, biodiversidad y reservas genéticas por la urbanización y la explotación de recursos minerales. esos problemas tienen una tendencia a crecer y agravarse.

en el estudio, pérez propone diseñar una política ambiental que integre me-canismos normativos, herramientas fiscales y propuestas educativas, y una decidida actitud gubernamental para valorar los costos ambientales y establecer criterios y me-canismos para su pago diferenciado.

a pesar de la multiplicidad de problemas detectados en el diagnóstico, las prio-ridades deben estar al mando. para el autor, esas prioridades exigen la atención y los recursos de la acción gubernamental, porque en sí mismas son estratégicas, además de tener un invaluable efecto multiplicador. esos macroobjetivos son la recuperación del río Bogotá, la protección de los ecosistemas estratégicos, la prevención de vulne-rabilidad frente a desastres de origen natural, la transferencia de tecnologías limpias y, por último, el control del impacto industrial y automotriz sobre el medio ambiente.

1.7. Aspectos institucionales y organizativos

convertir a Santafé de Bogotá en una ciudad gobernable y eficiente requiere de la conjunción de esfuerzos políticos, administrativos y ciudadanos. cada vez más, la importancia del control público sobre las acciones del estado es indiscutible, y muy pocas veces se descarta, por lo menos teóricamente, la necesaria identidad entre las demandas de los habitantes y los programas de la administración local.

Según los autores, lópez y Manrique, planeación, control social y participación ciudadana son propósitos que además de formularse deben, sobre todo, construirse. para ello, las condiciones serían dos: desarrollar un código común que permita la co-municación y la interacción entre la administración y la comunidad, y, segundo, en-tender que las leyes son «reglas de juego» que posibilitan la convivencia, y no formas jurídicas frente a las cuales se debe doblegarnos neciamente a la realidad.

Según los autores, la constitución política de colombia, expedida por la asam-blea nacional constituyente en 1991, proporciona las herramientas fundamentales para hacer realidad la participación ciudadana: como derecho a ejercer, como reivin-dicación a exigir. la adecuación de la práctica estatal, colectiva e individual a estos nuevos postulados no es, sin embargo, automática. Se requieren procesos arduos de educación, adecuación institucional, reglamentación normativa y, sobre todo, un pro-fundo cambio cultural que convierta a los sujetos de la convivencia citadina en actores

xxi bogotÁ síntesis de los trabajos de la misión siglo xxi

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