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La burocracia

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1. Caractersticas de la burocracia

La burocracia moderna funciona de la siguiente forma especfica:

I. Existe el principio de zonas jurisdiccionales fijas y oficiales, generalmente organizadas pornormas, esto es, por leyes o regulaciones administrativas.

1. Las actividades regulares requeridas para los fines de la estructura burocrticamentegobernada se distribuyen de modo fijo, como deberes oficiales.

2. La autoridad que da las rdenes necesarias para el relevo de esos deberes est distribuida deforma estable y se halla estrictamente delimitada por normas referentes a los medios coercitivos,fsicos, sacerdotales o de otro tipo, que pueden ponerse a disposicin de los funcionarios.

3. Se adoptan medidas metdicas para asegurar el cumplimiento regular y continuo de esosdeberes y para la ejecucin de los correspondientes derechos; slo se emplean personas queposean las calificaciones generalmente reguladas para servir.

En el gobierno pblico y legal, estos tres elementos constituyen la "autoridad burocrtica". En eldominio econmico privado, constituyen la "administracin" burocrtica. La burocracia, asentendida, slo se halla plenamente desarrollada en comunidades polticas y eclesisticas dentrodel Estado moderno, y, en la economa privada, slo en las instituciones ms avanzadas delcapitalismo. Una autoridad burocrtica permanente y pblica, con una jurisdiccin fija, noconstituye la norma histrica, sino ms bien la excepcin. Ello es cierto incluso en grandesestructuras polticas tales como las del antiguo Oriente, los imperios de conquista germano ymonglico, o muchas estructuras de Estado feudales. En todos estos casos, el gobernante ejecutalas medidas ms importantes por medio de administradores personales, compaeros de mesa ocortesanos. Sus comisiones y autoridad no se hallan precisamente delimitadas, y se formulan

temporalmente para cada caso.

II. Los principios de jerarqua de cargos y de niveles de autoridad graduada suponen un sistemade sobre y subordinacin firmemente organizado, en el cual existe una supervisin de losfuncionarios inferiores por los superiores. Este sistema ofrece a los gobernados la posibilidad deapelar la decisin de un departamento inferior a su autoridad superior, de forma claramenteregulada. Con el pleno desarrollo del tipo burocrtico, la jerarqua de cargos se organizamonocrticamente. El principio de autoridad jerrquica de cargo se encuentra en todas lasestructuras burocrticas: en las estructuras estatales y eclesisticas, as como en grandesorganizaciones de partido y en empresas privadas. Para el carcter de la burocracia es irrelevanteque su autoridad sea considerada "privada" o "pblica".

Cuando se pone plenamente en prctica el principio de "competencia" jurisdiccional, lasubordinacin jerrquica -al menos en los cargos pblicos- no significa que la autoridad "superior"simplemente se halle autorizada a hacerse cargo de los asuntos de la "inferior". En realidad, locontrario es la norma. Una vez establecido y habiendo cumplido su misin, un cargo tiende aseguir existiendo y a ser ocupado por otro titular.

III. La administracin del cargo moderno se basa en documentos escritos ("los archivos"), loscuales se conservan en forma original o como proyectos. Por tanto, existe un personal defuncionarios subalternos y escribas de todo tipo. El conjunto de funcionarios activamentededicados a un cargo "pblico", junto con el respectivo aparato de instrumentos materiales y losarchivos constituyen un "negociado". En la empresa privada, "el negociado" a menudo sedenomina "la oficina".

En principio, la organizacin moderna del servicio civil separa el negociado del domicilio privadodel funcionario y, en general la burocracia segrega la actividad oficial como algo independiente dela esfera de la vida privada. Los fondos y equipos pblicos se hallan separados de la propiedadprivada del funcionario. En todas partes, esta condicin es producto de una larga evolucin.


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Actualmente se encuentra tanto en las empresas pblicas como en las privadas; en estas ltimas,el principio se extiende incluso al principal empresario. En principio, la oficina del ejecutivo estseparada del hogar, la correspondencia de negocios de la privada y los fondos del negocio de lasfortunas privadas. Estas separaciones se efectan tanto ms cuanto ms consistente sea lapuesta en prctica del tipo de administracin empresarial moderna. Los inicios de este proceso yaaparecen en la Edad Media.

Es caracterstico del empresario moderno que acte como "primer funcionario" de su empresa, delmismo modo como el gobernante de un estado burocrtico moderno se refiri a s mismo como el"primer funcionario" del Estado. La idea de que las actividades de negociado del Estado difierenintrnsecamente, en su carcter, de la administracin de las oficinas econmicas privadas es unaidea europea y, por va de comparacin, es totalmente ajena al sistema norteamericano.

IV. La administracin de un cargo, al menos toda administracin especializada de un cargo -y estaadministracin es claramente moderna presupone, en general, una preparacin profunda yexperta. Esto se aplica cada vez ms al ejecutivo moderno y al empleado de las empresasprivadas, del mismo modo como se aplica al funcionario pblico.

V. Cuando el cargo se halla en pleno desarrollo, la actividad del funcionario requiere toda sucapacidad de trabajo, independientemente del hecho de que su tiempo obligatorio en el despacho

se halle firmemente delimitado. En casos normales, ello es slo producto de una larga evolucin,tanto en los cargos pblicos como en los privados. Anteriormente, en todos los casos, lo normalera lo contrario: las ocupaciones burocrticas se descartaban como una actividad secundaria.

VI. La administracin del cargo sigue normas generales, ms o menos estables, ms o menosexhaustivas, y que pueden aprenderse. El conocimiento de estas normas representa un sabertcnico especial que posee el funcionario. Comprende la jurisprudencia, o la administracin pblicao de empresas.

La reduccin a normas de la administracin moderna de un cargo se halla profundamenteengarzada en su misma naturaleza. Por ejemplo, la teora de la administracin pblica moderna dapor supuesto que la autoridad para ordenar ciertos asuntos por decreto -legalmente otorgada a lasautoridades pblicas- no otorga al negociado derecho a regular la materia mediante rdenesformuladas para cada caso, sino slo a regularla de modo abstracto. Ello forma un contrasteextremo con la regulacin de todas las relaciones a travs de privilegios individuales y favores, quedomina absolutamente en el patrimonialismo, al menos en la medida en que dichas relaciones noestn establecidas en la tradicin sagrada.

2. La posicin del funcionario

Todo ello tiene las siguientes consecuencias para la posicin interna y externa del- funcionario:

I. La ocupacin de un cargo es una "vocacin". Ello es evidente, primero, en la exigencia de uncurso de preparacin firmemente prescrito, el cual exige la plena capacidad de trabajo durante unlargo perodo de tiempo, y en los exmenes generalmente prescritos y especiales que constituyen

un prerrequisito para el empleo. Adems, la posicin del funcionario posee naturaleza de deber.Ello determina del modo siguiente la estructura interna de sus relaciones: legalmente y de hecho,la ocupacin de un cargo no es considerada una fuente de rentas y emolumentos a explotar, comofue normalmente durante la Edad Media y, con frecuencia, hasta el umbral de una poca reciente.Tampoco se considera la ocupacin de un cargo como un intercambio habitual de servicios porequivalentes, como sucede con los contratos libres de trabajo. El acceso a un cargo, incluidos losde la economa privada, se considera como la aceptacin de una obligacin especfica deadministracin fiel a cambio de una existencia segura. Es decisivo para la naturaleza especfica dela moderna lealtad a un cargo el hecho de que, en el tipo duro, ste no establece una relacin conuna persona, como la fe del vasallo o el discpulo en las relaciones de autoridad feudal opatrimonial. La lealtad moderna se entrega a finalidades impersonales y funcionales. Desde luego,en general, tras los objetivos funcionales se encuentran "ideas de valores culturales". stas son elersatzpara el jefe personal terrenal o supramundano: se considera que ideas tales como "Estado","Iglesia", "comunidad", "partido" o "empresa" se materializan en una comunidad; proporcionan unhalo ideolgico al patrn.


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El funcionario poltico -al menos en el Estado moderno plenamente desarrollado- no esconsiderado el servidor personal de un gobernante. En la actualidad, el obispo, el sacerdote y elpredicador ya no ostentan, de hecho, un carisma puramente personal como a principios delCristianismo. Los valores supramundanos y sagrados que ofrecen son otorgados a todos aquellosque aparentemente los merecen y que los solicitan. Antiguamente, estos dirigentes actuaban bajordenes personales de su jefe; en principio, slo eran responsables ante ste. Hoy en da, pese ala parcial supervivencia de la antigua teora, estos dirigentes religiosos son funcionarios al servicio

de un objetivo funcional, que en la "Iglesia" actual ha llegado a "rutinizarse" y, a su vez, se haconsagrado ideolgicamente.

II. La posicin personal del funcionario se configura del modo siguiente:

1. Tanto si se halla en una oficina privada como en un negociado pblico, el funcionario modernosiempre se esfuerza, y en general goza de una clara estima social en comparacin con losgobernados. Su posicin social est garantizada por las normas prescriptivas de orden de rango y,en el caso del funcionario poltico, por definiciones particulares del cdigo criminal contra "insultosa funcionarios" y "desacato" a las autoridades del Estado y eclesisticas.

Normalmente, la posicin social real del funcionario es superior cuando prevalecen, como en losantiguos pases civilizados, las siguientes condiciones: una poderosa demanda de expertos

calificados por parte de la administracin; una diferenciacin social vigorosa y estable, en la cualel funcionario procede predominantemente de estratos social y econmicamente privilegiados,debido a la distribucin social del poder; a cuando el elevado coste de la preparacin y lasconvenciones de status exigidas actan de forma coactiva sobre aqul. En general, la posesin decertificados de educacin -que discutiremos en otro lugar se halla ligada a la calificacin para elcargo. Naturalmente, estos certificados o patentes dan relevancia al "elemento de status" dentrode la posicin social del funcionario. Adems, en casos individuales, este factor de status sereconoce explcita e impasiblemente; por ejemplo, en la prescripcin de que la aceptacin orechazo de un aspirante a una carrera burocrtica depende del consentimiento ("eleccin") de losmiembros del cuerpo burocrtico. ste es el caso del cuerpo de oficiales en el ejrcito alemn.Fenmenos similares, que promueven esta cerrazn de la burocracia al estilo de los gremios, seencuentran de modo caracterstico, en las burocracias patrimoniales y, sobre todo, prebendarias

del pasado. El deseo de resucitar estos fenmenos, bajo una forma modificada, no es en modoalguno poco frecuente entre los burcratas modernos. Por ejemplo, han intervenido en lasexigencias de los funcionarios bastantes proletarios y expertos (el elemento tretyj) durante laRevolucin rusa.

En general, la estima social de los funcionarios como tales es especialmente reducida cuando lademanda de una administracin experta y el predominio de las convenciones de status sondbiles. Esto sucede sobre todo en los Estados Unidos; con frecuencia, este caso se presenta ennuevas colonizaciones, en virtud de sus amplias posibilidades de obtencin de beneficios y la graninestabilidad de su estratificacin social.

2. El tipo puro de funcionario burocrtico es nombrado por una autoridad superior. Un funcionarioelegido por los gobernados no es una figura puramente burocrtica. Desde luego, la existencia

formal de una eleccin no supone de por s que sta no encubra un nombramiento, en el Estado,especialmente, nombramiento por parte de los jefes de partido. Que ste sea el caso no dependede estatus legales, sino de la forma en que funciona el mecanismo de partidos. Una vezfirmemente organizados, los partidos pueden convertir una eleccin formalmente libre en la meraaclamacin de un candidato designado por el jefe del partido. Sin embargo, en general, unaeleccin formalmente libre se convierte en una lucha por votos en favor de uno de los doscandidatos designados, lucha que se desarrolla de acuerdo con normas especficas.

En cualquier circunstancia, la designacin de funcionarios por medio de una eleccin entre losgobernados modifica el rigor de la subordinacin jerrquica. En principio, un funcionario aselegido posee una posicin autnoma frente al funcionario subordinado. El funcionario elegido noderiva su posicin "de arriba", sino "de abajo"; o al menos no de una autoridad superior dentro de

la jerarqua burocrtica, sino de poderosos hombres de partido ("caciques"), que tambindeterminan su futura carrera. La carrera del funcionario elegido no depende, al menos noprimordialmente, de su jefe dentro de la administracin. Normalmente, el funcionario que no eselegido, sino nombrado por un jefe, funciona con mayor exactitud, desde un punto de vista


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tcnico, pues, en igualdad de circunstancias, es ms probable que su seleccin y su carrera vengandeterminadas por puntos de consideracin y cualidades puramente funcionales. Como legos, losgobernados slo pueden enterarse de la medida en que el candidato se halla expertamentecalificado para el cargo en trminos de experiencia y, en consecuencia, slo despus de suservicio. Adems, en todo tipo de seleccin de funcionarios por eleccin, los partidos,naturalmente, no dan peso decisivo a consideraciones de pericia, sino a los servicios prestados porun seguidor al cacique del partido. Esto se aplica a todo tipo de obtencin de funcionarios por

medio de elecciones, a la designacin de funcionarios, formalmente libres, elegidos por lospatrones de los partidos al determinar la lista de candidatos; o el libre nombramiento por parte deun jefe, que l mismo ha sido elegido. Sin embargo, el contraste es relativo: substancialmenteprevalecen condiciones similares cuando monarcas legtimos y sus subordinados nombranfuncionarios, slo que, en este caso, la influencia de los squitos es menos controlable.

Cuando la demanda de expertos preparados por parte de la administracin es considerable y losseguidores del partido tienen que aceptar una "opinin pblica" intelectualmente evolucionada,educada y de libre orientacin, el uso de funcionarios poco calificados repercute, en las prximaselecciones, sobre el partido en el poder. Naturalmente, es ms probable que esto suceda cuandolos funcionarios son nombrados por el jefe. En los Estados Unidos existe ahora una demanda deuna administracin bien preparada, pero en las grandes ciudades, donde se hallan "acorralados"los votos de los inmigrantes, no existe, naturalmente, una opinin pblica educada. Por tanto, laselecciones populares del jefe administrativo, y tambin de sus funcionarios subordinados, engeneral afectan la calificacin experta del funcionario, as como el funcionamiento preciso delmecanismo burocrtico. Tambin debilitan la dependencia de los funcionarios respecto a lajerarqua. Esto es vlido al menos en el caso de los grandes cuerpos administrativos difciles desupervisar. En los Estados Unidos, es bien conocida la calificacin e integridad superior de losjueces federales, nombrados por el presidente, comparados con los jueces elegidos, aunqueambos tipos de funcionarios han sido seleccionados primordialmente en trminos deconsideraciones de partido. Los grandes cambios dentro de la administracin metropolitananorteamericana, exigidos por los reformadores, han sido promovidos esencialmente por alcaldeselegidos, con la colaboracin de un aparato de funcionarios nombrados por ellos. Por tanto, estasreformas se han realizado de forma "cesarista". Desde un punto de vista tcnico, como formaorganizada de autoridad, la eficiencia del "cesarismo", que a menudo surge de la democracia, se

basa en general en la posicin del csar como libre depositario de la voluntad de las masas (delejrcito o de los ciudadanos), no sometido a la tradicin. Por tanto, el "csar" es el jefe ilimitado deun cuerpo de oficiales militares o funcionarios altamente calificados, elegidos libre ypersonalmente por l, sin tener en cuenta la tradicin ni ninguna otra consideracin. Sin embargo,este "gobierno del genio" se halla en contradiccin con el principio formalmente "democrtico" deuna burocracia universalmente elegida.

3. Normalmente, la posicin del funcionario es vitalicia, al menos en las burocracias pblicas; yste va siendo cada vez ms el caso en todas las estructuras similares. Como norma de hecho, sepresupone la ocupacin vitalicia, incluso cuando tiene lugar la notificacin o el renombramientoperidico. En contraste con el trabajador de una empresa privada, en general, el funcionario gozade derechos de pertenencia. Sin embargo, la ocupacin vitalicia, legal o de hecho, no es

reconocida como el derecho del funcionario a la posesin del cargo, como suceda en muchasestructuras de autoridad del pasado. Cuando se establecen garantas legales contra un despido otraslado arbitrario, stas slo sirven para garantizar un relevo estrictamente objetivo de losdeberes especficos del cargo, libre de toda consideracin personal. En Alemania, ste es el casode todos los funcionarios jurdicos y, cada vez ms, tambin de los administrativos.

En consecuencia, dentro de la burocracia, el grado de "independencia" legalmente garantizado porla pertenencia no siempre es fuente de mayor status para el funcionario, cuya posicin se halla asasegurada. En realidad, a menudo ocurre lo contrario, sobre todo en culturas y comunidadesantiguas altamente diferenciadas. En dichas comunidades, cuanto ms rigurosa es lasubordinacin bajo el dominio arbitrario del jefe, tanto ms garantiza sta la conservacin delestilo de vida seorial convencional del funcionario. Debido a la ausencia misma de estas garantaslegales de pertenencia, la estima convencional del funcionario puede aumentar del mismo modocomo, durante la Edad Media, aument la estima de la nobleza de oficio, a expensas de la estimapor los ciudadanos, y como el juez real super la del juez popular. En Alemania, el oficial militar oel funcionario administrativo pueden ser retirados de sus cargos en cualquier momento, o al


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menos con mayor celeridad que el "juez independiente", el cual nunca paga con la prdida de sucargo ni la ms grave ofensa contra el "cdigo de honor" o contra las convenciones sociales delsaln. Precisamente por este motivo, si no varan otras cosas, desde el punto de vista del estratodel jefe, el juez es considerado menos apto para las relaciones sociales que los oficiales yfuncionarios administrativos, cuya mayor dependencia respecto al jefe constituye mayor garantade su conformidad con las convenciones de status. Naturalmente, el funcionario medio desea unaley del servicio civil que asegure materialmente su vejez y le proporcione mayores garantas

contra un despido arbitrario del cargo. Este esfuerzo tiene empero sus lmites. Naturalmente, unprogreso muy grande del "derecho al cargo" hace ms difcil llenarlos considerando la eficienciatcnica, ya que este progreso disminuye las oportunidades de hacer carrera para los candidatosambiciosos. Esto explica el hecho de que, en conjunto, los funcionarios no perciban sudependencia respecto a los superiores. Sin embargo, esta ausencia de un sentido de dependenciase basa sobre todo en la inclinacin a depender de los propios iguales, ms que de los estratossocialmente inferiores y gobernados. El actual movimiento conservador entre el clero de Badenia,ocasionado por la ansiedad de una separacin de la Iglesia y el Estado, supuestamente inminente,se ha visto expresamente determinado por el deseo de no convertirse "de jefe en servidor de laparroquia".

4. El funcionario recibe la compensacin pecuniaria regular de un sueldo normalmente establecido,y la seguridad de una pensin para la vejez. El sueldo no se calcula, como un salario, en trminosdel trabajo realizado, sino de acuerdo con el "status", esto es, de acuerdo con el tipo de funcin (la"categora") y, adems, posiblemente, de acuerdo con la duracin del servicio. La seguridadrelativamente superior de los ingresos del funcionario, as como las recompensas de estima social,hacen del cargo burocrtico una posicin buscada, sobre todo en pases que ya no ofrecenoportunidades de beneficios coloniales. En dichos pases, esta situacin permite establecer sueldosrelativamente bajos para los funcionarios.

5. El funcionario espera realizar una "carrera" dentro del orden jerrquico del servicio pblico. Pasade las posiciones inferiores, menos importantes y peor pagadas, a las superiores. Naturalmente, elfuncionario medio desea una regulacin mecnica de las condiciones de promocin: si no de loscargos, al menos de los niveles de sueldo. Desea que estas condiciones se establezcan en trminosde "antigedad", o posiblemente de acuerdo con la graduacin alcanzada en un sistema

evolucionado de exmenes de pericia. Aqu y acull, estos exmenes realmente constituyen unrasgo indelebilis del funcionario y ejercen un efecto vitalicio sobre su carrera. A ello se suma eldeseo de limitar el derecho a ocupar cargos burocrticos y la creciente tendencia hacia unalimitacin del grupo de status y hacia una seguridad econmica. Todo ello crea una tendencia aconsiderar los cargos pblicos como "prebendas" de aquellos habilitados por certificados deeducacin. La necesidad de considerar capacitaciones personales e intelectuales,independientemente del carcter a menudo subalterno del certificado de educacin, ha conducidoa una condicin en la cual los cargos polticos ms elevados, sobre todo los de "ministro", se llenanprincipalmente sin tener en cuenta dichos certificados.

3. Presuposiciones y causas de la burocracia

Las presuposiciones sociales y econmicas de la moderna estructura de la burocracia son lassiguientes:

El desarrollo de la economa monetaria es una presuposicin de la burocracia, en la medida en quese trata de compensar pecuniariamente a los funcionarios. Actualmente, ello no slo prevalece,sino que es la forma de compensacin predominante. Este hecho tiene gran importancia para todala apariencia de la burocracia, sin embargo no es en modo alguno decisivo, en s, para la existenciade sta.

Ejemplos histricos de burocracias desarrolladas de modo bastante claro y cuantitativamenteimportantes son:(a) Egipto, durante el perodo del nuevo Imperio, el cual contuvo emperopoderosos elementos patrimoniales; (b) el Principado romano de la ltima poca, y sobre todo lamonarqua diocleciana y el gobierno bizantino que se form a partir de sta, conservando no

obstante poderosos elementos feudales y patrimoniales; (c) la Iglesia catlica romana, cada vezen mayor grado desde finales del siglo XIII; (d) China, desde la poca de Chi Huangti hastanuestros das, pero con poderosos elementos patrimoniales y prebendarios; (e) en formas anms puras, los estados europeos modernos y, cada vez ms, todas las corporaciones pblicas


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desde la poca de los monarcas absolutos; (f) la gran empresa capitalista moderna, tanto mscuanto mayor y ms complicada se va haciendo.

En gran medida, en parte incluso predominantemente, los casos del (a) al (d) se han basado enuna compensacin de los funcionarios en especies. Sin embargo, han presentado muchos otrosrasgos y efectos caractersticos de la burocracia. El modelo histrico de todas las burocraciasposteriores -el nuevo Imperio de Egipto- es, al mismo tiempo, uno de los ejemplos ms grandiosos

de una economa de subsistencia organizada. No obstante, esta coincidencia de burocracia yeconoma de subsistencia resulta comprensible si se consideran las condiciones bastanteextraordinarias existentes en Egipto. Y las reservas -y stas son ms bien considerables- quedeben formularse al clasificar esta estructura egipcia como una burocracia, se hallancondicionadas por la economa de subsistencia. Un cierto grado de economa monetariadesarrollada es la precondicin normal para la existencia inmutable y continuada, cuando no parael establecimiento, de administraciones burocrticas puras.

De acuerdo con la experiencia histrica, sin una economa monetaria, la estructura burocrticadifcilmente puede evitar modificaciones internas substanciales, e incluso la transformacin enotro tipo de estructura. La atribucin a los funcionarios de unos ingresos fijos en especies,procedentes de las arcas del monarca o de sus productos inmediatos, puede representarfcilmente el primer paso hacia una apropiacin de las fuentes tributarias y su explotacin como

propiedad privada. Durante milenios, este tipo de asignacin fue la norma en Egipto y China ydesempe un importante papel en la monarqua romana de la ltima poca, y tambin en otraspartes. Los ingresos en especies han protegido al funcionario contra las fluctuaciones, a menudoseveras, del poder adquisitivo del dinero. Siempre que se han relajado las prerrogativas delmonarca, los impuestos en especies han sido irregulares, en general. En este caso, el oficialrecurri directamente a los tributarios de su distrito, estuviera o no autorizado a ello. De aqu sepasa fcilmente a la idea de asegurar al funcionario contra estas oscilaciones, hipotecando otransfiriendo los tributos, y por tanto el poder de exaccin, o cediendo al funcionario tierrasrentables del monarca para su propio uso. Toda autoridad central que no se halle rigurosamenteorganizada se siente tentada a seguir este procedimiento, ya sea voluntariamente o porque losfuncionarios la obligan a hacerlo. El funcionario puede contentarse con el uso de estos tributos oprstamos hasta el nivel de sus reivindicaciones de sueldo, y luego entregar el excedente. Ello

implica una fuerte tentacin y, en consecuencia, resulta esencialmente poco satisfactorio para elmonarca. Otro proceso supone determinar el sueldo del funcionario: esto ha sucedido a menudoen la historia primitiva de la burocracia alemana, y se produjo en grado sumo en todas lasadministraciones orientales de los strapas: el funcionario entrega una cantidad estipulada yconserva el excedente.

En estos casos, el funcionario se halla en una posicin econmica bastante similar a la delrecaudador de impuestos empresarial. En realidad, la explotacin de cargos, comprendida, inclusola cesin de cargos al mejor postor, aparece regularmente. En el campo de una economa privada,el ms importante entre los numerosos ejemplos es la transformacin de los estatutos deservidumbre en relaciones de arrendamiento. Un sistema de arrendamiento permite que elmonarca transfiera al arrendatario del cargo o al funcionario que recibir una cantidad fija, elproblema de convertir sus ingresos en especies en ingresos monetarios. ste fue claramente elcaso de algunos regentes orientales de la Antigedad. Y, sobre todo, la cesin de la explotacin dela recaudacin pblica de impuestos, en vez de la administracin de la recaudacin por el propiomonarca, favoreca este propsito. De este procedimiento se desprende la posibilidad de que elmonarca progrese en la organizacin de sus finanzas en un presupuesto sistemtico. ste es unprogreso muy importante, pues significa que una evaluacin fija de los ingresos, y, enconsecuencia, de los gastos, puede sustituir la subsistencia directa, gracias a incalculablesingresos en especies, una condicin tpica de todas las primeras etapas de las haciendas pblicas.Por otra parte, al sistematizar su presupuesto de este modo, el monarca renuncia al control y laplena explotacin de su capacidad de exaccin en beneficio propio. La capacidad duradera depagar impuestos puede verse amenazada por una explotacin inconsiderada, segn el grado delibertad concedido al funcionario, al negociado o al recaudador de impuestos. En efecto, alcontrario del soberano poltico, el capitalista no se halla permanentemente interesado en lacapacidad de pagar de los sbditos.

El monarca procura protegerse contra esta prdida de control, por medio de regulaciones. Portanto, el modo de recaudacin o transferencia de impuestos puede variar mucho de acuerdo con la


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distribucin del poder entre el monarca y el concesionario. Puede prevalecer el inters delconcesionario en la libre explotacin de la capacidad de pagar impuestos o el inters del soberanoen la permanencia de esta capacidad. La naturaleza del sistema de explotacin de la recaudacinse basa esencialmente en la influencia conjunta o contrapuesta de estos motivos: la eliminacin deoscilaciones en la recaudacin, la posibilidad de un presupuesto, la proteccin de la capacidad depagar de los sbditos, guardndolos contra la explotacin econmica, y un control estatal de lasrecaudaciones del funcionario, en vistas a apropiarse el mximo posible. En el Imperio ptolemaico,

as como en Grecia y Roma, el recaudador de impuestos an fue un capitalista privado. Sinembargo, la exaccin de impuestos era ejecutada y controlada burocrticamente por el Estadoptolemaico. El beneficio del concesionario consista slo en una parte del respectivo excedentesobre los emolumentos del recaudador, los cuales, de hecho, slo constituan una garanta. Elriesgo del recaudador consista en la posibilidad de una recaudacin inferior a dicha suma.

El concepto puramente econmico del cargo como fuente de ingresos privados para elfuncionamiento tambin puede conducir a la compra directa de cargos. Esto sucede cuando elsoberano se encuentra en una posicin en que no slo necesita ingresos regulares, sino tambinun capital monetario, por ejemplo, para la guerra o para saldar deudas. La compra de cargos esuna institucin regular que ha existido en los estados modernos, en el estado eclesistico, ascomo en Francia e Inglaterra; ha existido en el caso de sinecuras as como de cargos, de modo queel valor de compra constituya en parte, o en su totalidad, una fianza depositada para garantizar unfiel servicio, pero sta no ha sido la norma.

Todo tipo de asignacin de usufructos, tributos y servicios debidos al propio soberano o alfuncionario para su explotacin personal, supone siempre una concesin respecto al tipo deorganizacin burocrtica pura. El funcionario que se halla en tales posiciones tiene un derechopersonal a la posesin de su cargo. ste es el caso an en mayor medida cuando el deber y larecompensa del funcionario se hallan relacionados de modo tal que el funcionario no transfiere alsoberano ninguno de los ingresos obtenidos de los objetos que le han sido cedidos, sino queadministra estos objetos para sus intereses privados y, a su vez, presta al soberano servicios decarcter personal o militar, poltico o eclesistico.

Deseamos hablar de "prebendas", o de una organizacin "prebendaria" del cargo, siempre que el

soberano asigna al funcionario pagos de renta vitalicios, pagos relacionados de un modo u otro conobjetos, o que son esencialmente usufructo econmico de tierras u otras fuentes. stos debenrepresentar una recompensa por el cumplimiento de deberes oficiales, reales o ficticios; sonbienes separados permanentemente para la seguridad econmica del cargo.

La transicin de esta organizacin prebendaria de la burocracia a una burocracia asalariada esbastante fluida. La dotacin econmica del sacerdocio ha sido "prebendaria" con gran frecuencia,como en la Antigedad y en la Edad Media, e incluso en la poca moderna. Pero en casi todos losperodos se ha encontrado la misma forma en otras zonas. En la ley sacerdotal china, el carcterprebendario de todos los cargos obligaba a los funcionarios en duelo a dimitir de su cargo. Enefecto, estaba prescrita la abstencin del goce de posesiones durante le duelo ritual por el padre uotras autoridades familiares. Originariamente, esta prescripcin estaba encaminada a evitar lamala voluntad del difunto amo de la casa, ya que la casa le perteneca y el cargo era consideradouna mera prebenda, una fuente de renta.

Cuando no slo se conceden derechos econmicos, sino tambin prerrogativas seoriales para suejecucin personal, con la estipulacin de servicios personales al soberano, nos apartamos unpaso ms de la burocracia asalariada. Estas prerrogativas concedidas varan; por ejemplo, en elcaso del funcionario poltico, pueden tener carcter de dominio o carcter de autoridad oficial. Enambos casos, y con toda certeza en el segundo, la naturaleza especfica de la organizacinburocrtica queda completamente destruida y pasamos al campo organizativo del domino feudal.Todo tipo de asignaciones de servicios y usufructos en especie, como dotacin del funcionario,tienden a debilitar el mecanismo burocrtico y sobre todo la subordinacin jerrquica. Estasubordinacin se halla desarrollada del modo ms riguroso en la disciplina de la burocraciamoderna. Slo es posible lograr una precisin similar a la que muestra el funcionario

contractualmente empleado del Occidente moderno, al menos bajo una direccin muy enrgica,cuando la sumisin de los funcionarios al soberano es personalmente absoluta, cuando laadministracin se vale de esclavos, o empleados tratados como esclavos.


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Los funcionarios egipcios eran esclavos del faran, si no legalmente, al menos de hecho. Loslatifundistas romanos preferan encargar la administracin directa de asuntos monetarios aesclavos, debido a la posibilidad de someterlos a tortura. En China, se han intentado conseguirresultados similares mediante el uso prdigo del bamb como instrumento disciplinario. Sinembargo, son muy escasas las posibilidades de que estos medios de coercin directa funcionen demodo constante. La experiencia demuestra que el ptimo relativo para conseguir y mantener unaestricta mecanizacin del aparato burocrtico se encuentra en un sueldo monetario asegurado,

relacionado con la oportunidad de realizar una carrera que no dependa de meras casualidades yarbitrariedades. Una estricta disciplina y control, que al mismo tiempo tengan consideracin por elsentido del honor del funcionario, y el desarrollo de sentimientos de prestigio del grupo de status,as como la posibilidad de una crtica pblica, contribuyen a una estricta mecanizacin. Con todoello, el aparato burocrtico funciona de forma ms segura que cualquier tipo de esclavizacin legalde los funcionarios. Un poderoso sentimiento de status entre los funcionarios no slo concuerdacon la voluntad del funcionario de subordinarse al jefe renunciando a toda voluntad propia, sinoque -igual como sucede en el caso del oficial- los sentimientos de status son consecuencia de dichasubordinacin, pues contribuyen al equilibrio interno del concepto que el funcionario tiene de smismo. El carcter puramente impersonal del trabajo burocrtico, con su separacin de principioentre la esfera privada del funcionario y la oficial, facilita la integracin de ste en las condicionesfuncionales dadas de un mecanismo fijo basado en la disciplina.

Aun cuando el pleno desarrollo de una economa monetaria no sea una premisa indispensable parala burocratizacin, la burocracia como estructura permanente se halla ligada a la presupuestaexistencia de unos ingresos constantes que permitan su mantenimiento. Cuando dichos ingresosno pueden obtenerse de beneficios privados, como en el caso de la organizacin burocrtica de lasgrandes empresas modernas, o de rentas rurales fijas, como en el feudo, un sistema de tributacinestable es condicin previa para la existencia permanente de una administracin burocrtica. Pormotivos conocidos y generales, slo una economa monetaria plenamente desarrollada ofrece unabase segura para este sistema tributario. No es raro que el grado de burocratizacin administrativahaya sido relativamente superior en comunidades urbanas con economas monetarias plenamentedesarrolladas, que en los muchos ms extensos estados contemporneos de las llanuras. Sinembargo, en cuanto esos estados de las llanuras han logrado desarrollar sistemas de tributacinorganizados la burocracia se ha desarrollado de modo ms comprensivo que en las ciudades-

-estado. Siempre que las dimensiones de la ciudad-estado han permanecido dentro de lmitesmoderados, la tendencia a una administracin plutocrtica y colegiada por parte de notables hacorrespondido ms adecuadamente a su estructura.

4. La evolucin cuantitativa de las tareas administrativas

La evolucin especfica de las tareas administrativas ha sido siempre terreno adecuado para laburocratizacin de una administracin. Comentaremos, primero, la extensin cuantitativa de estastareas. En el campo de la poltica, el gran Estado y el partido de masas son el terreno clsico parala burocratizacin.

Ello no significa que toda formacin de grandes Estados, histricamente conocida ya autntica,haya llevado aparejada una administracin burocrtica. La permanencia de un gran Estado yaexistente, o la homogeneidad de una cultura nacida en dicho estado, no siempre se han halladoligadas a una estructura burocrtica del mismo. Sin embargo, ambas caractersticas se hanaplicado en gran medida al Imperio chino, por ejemplo. Los numerosos grandes imperios negros,y formaciones similares, slo gozaron de efmera existencia, primordialmente a causa de lacarencia de un aparato de funcionarios. Y la unidad del Imperio carolingio se desintegr junto consu organizacin de funcionarios. No obstante, esta organizacin posea un carcterpredominantemente patrimonial, ms que burocrtico. Sin embargo, desde un punto de vistapuramente temporal, el Imperio de los califas y sus predecesores en tierras asiticas hanperdurado considerables perodos de tiempo, y su organizacin de funcionarios fue esencialmentepatrimonial y prebendaria. Asimismo, el Sacro Imperio Romano tuvo larga duracin, pese a laausencia casi total de una burocracia. Todos estos reinos han representado una unidad cultural deuna fuerza al menos aproximadamente equivalente a la que suelen crear las formas de gobierno

burocrtico.

El antiguo Imperio romano se desintegr internamente, pese a una creciente burocratizacin, eincluso durante su misma puesta en prctica. Ello se debi a la forma en que fueron distribuidas las


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cargas tributarias por el estado burocrtico, el cual favoreca la economa de subsistencia.Consideradas desde el punto de vista de la intensidad de sus unidades puramente polticas, lasexistencias temporales de los imperios de los califas, carolingio y otros emperadores medievalesfueron, esencialmente, conglomerados inestables, nominales y cohesivos. En conjunto, lacapacidad de una accin poltica fue disminuyendo constantemente y la unidad relativamentegrande de la cultura eman de estructuras eclesisticas de carcter estrictamente unificado, enparte y, cada vez ms burocrtico en la Edad Media occidental. En parte, la unidad de estas

culturas fue consecuencia de la vasta homogeneidad de sus estructuras sociales, la cual, a su vez,fue el legado y transformacin de su antiguo unidad poltica. Ambos son fenmenos de latradicional estereotipacin de la cultura, que favorece un equilibrio inestable. Ambos factoresresultaron ser una base tan slida que incluso grandiosos intentos de expansin, como lasCruzadas, pudieron ponerse en prctica pese a la carencia de una unidad poltica intensiva;podramos decir que se llevaron a cabo como "empresas privadas". No obstante, el fracaso de lasCruzadas y su curso poltico frecuentemente irracional se hallan asociados con la ausencia de unpoder estatal unificado e intensivo que la respaldase. Y no cabe duda alguna de que en la EdadMedia los ncleos de los estados "modernos" intensivos se desarrollaron en concomitancia conestructuras burocrticas. Adems, al final, sin duda estas estructuras polticas bastanteburocrticas conmovieron los conglomerados sociales, basados esencialmente en un equilibrioinestable.

La desintegracin del Imperio romano estuvo condicionada en parte por la misma burocratizacinde su aparato militar y administrativo. Esta burocratizacin slo pudo hacerse efectiva poniendosimultneamente en prctica un mtodo tributario que, por su distribucin de los gravmenes,deba provocar necesariamente un aumento relativo de la importancia de una economa desubsistencia. Siempre entran en el panorama factores individuales de este tipo. La "intensidad" delas actividades externas e internas del Estado tambin desempea su papel. Completamenteaparte de la relacin entre la influencia del Estado sobre la cultura y el grado de burocratizacin,puede decirse que "normalmente" -aunque no sin excepcin- el vigor de expansin se halladirectamente relacionado con el grado de burocratizacin. En efecto, dos de las comunidadespolticas ms expansivas, el Imperio romano y el Imperio mundial britnico, slo se basaron enmenor grado en fundamentos burocrticos, en sus perodos ms expansivos. En Inglaterra, elestado normando hizo efectiva una organizacin rigurosa sobre la base de una jerarqua feudal. En

gran medida, sta recibi su unidad y su impulso gracias a la burocratizacin de la hacienda real,que era sumamente estricta en comparacin con otras estructuras polticas del perodo feudal. Mstarde, el estado ingls no particip en la evolucin continental, as como de precondicionesabsolutamente nicas, las cuales comienzan a desaparecer en la actualidad. La dispensabilidad degrandes ejrcitos en armas, que requiere para sus fronteras terrestres un estado continental conlas mismas tendencias expansivas, figura entre estas precondiciones particulares. En Roma, laburocratizacin progres con la transicin de un crculo de fronteras costero a uno continental. Porlo dems, en la estructura de dominacin de Roma, el carcter estrictamente militar de lasautoridades magistradas -al estilo romano, desconocido en todos los dems pueblos- compens lacarencia de un aparato burocrtico con su eficiencia tcnica, su precisin y unidad de funcionesadministrativas, sobre todo fuera de los lmites de la ciudad. La continuidad de la administracinestaba salvaguardada por la posicin nica del Senado. En Roma, como en Inglaterra, un supuesto

previo de esta dispensabilidad de la burocracia, que no debiera olvidarse, fue el hecho de que lasautoridades estatales fueron "minimizando" constantemente el alcance de sus funciones en lametrpolis. Limitaron sus funciones a lo que era absolutamente imprescindible por "razones deestado" directas.

Al iniciarse el perodo moderno, todas las prerrogativas de los estados continentales seacumularon en manos de los monarcas, que siguieron ms implacablemente el camino de laburocratizacin administrativa. Es evidente que, desde un punto de vista tcnico, el gran Estadomoderno depende absolutamente de una base burocrtica. Cuanto mayor sea el Estado y cuantoms sea o se convierta en una gran potencia, ms incondicionalmente se encontrar en ese caso.

Los Estados Unidos an presentan el carcter de una comunidad poltica que no se hallaplenamente burocratizada, al menos en sentido tcnico. Pero, a medida que van aumentando laszonas de friccin con el exterior y se va haciendo ms urgente la necesidad de unidadadministrativa en el interior, este carcter se va haciendo inevitable y gradualmente da pasoformal a la estructura burocrtica. Adems, la forma parcialmente no burocrtica de la estructura


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estatal de los Estados Unidos viene contrarrestada materialmente por las estructuras msestrictamente burocrticas de aquellas formaciones que, en realidad, dominan polticamente; asaber: los partidos dirigidos por profesionales o expertos en organizacin y tcticas electorales. Laorganizacin cada vez ms burocrtica de todos los autnticos partidos de masas ofrece el ejemploms sorprendente de la importancia de la simple cantidad como rasero para la burocratizacin deuna estructura social. En Alemania, sobre todo, el Partido Socialdemcrata y en el exterior los dos"histricos" partidos norteamericanos, son burocrticos en el mayor grado posible.

5. Transformaciones cualitativas de las tareas administrativas

La burocratizacin es ocasionada ms por la ampliacin intensiva y cualitativa y el desarrollointerno del objeto de las tareas administrativas, que por su aumento extensivo y cuantitativo. Perola direccin adoptada por la burocratizacin y los motivos que la causan varan mucho.

En Egipto, el pas ms antiguo con una administracin estatal burocrtica, la regulacin pblica ycolectiva de canales y ros, para todo el pas y desde arriba, resultaba inevitable debido a factorestcnico-econmicos. Esta regulacin cre el mecanismo de escribas y funcionarios. Una vezestablecido, incluso en los primeros tiempos, este mecanismo encontr su segundo campo deactividad en las extraordinarias empresas de construccin, que estaban organizadas militarmente.Como ya hemos dicho, la tendencia burocrtica se ha visto influida ante todo por necesidades

resultantes de la creacin de ejrcitos en armas, determinada por polticas de poder y por laevolucin de la hacienda pblica relacionada con el aparato militar. En el estado moderno, lascrecientes exigencias que se plantean a la administracin se basan en la complejidad cada vezmayor de la civilizacin e impulsan la burocratizacin.

Desde luego, expansiones muy considerables, sobre todo de ultramar, han sido conseguidas porestados gobernados por notables (Roma, Inglaterra, Venecia), como resultar evidente en elcontexto apropiado. Sin embargo, la "intensidad" de la administracin, esto es, la transferencia detantas tareas como sea posible a la organizacin del Estado propiamente dicho para su continuaadministracin y resolucin, slo se ha encontrado ligeramente desarrollada en los grandesestados gobernados por notables, sobre todo Roma e Inglaterra, en comparacin con lascomunidades polticas burocrticas.

Tanto en las administraciones notables como burocrticas, la estructura del poder estatal hainfluido poderosamente sobre la cultura. Pero esta influencia ha sido relativamente ligera bajo laforma de administracin y control por parte del Estado. Ello es vlido desde la justicia hasta laeducacin. A su vez, las crecientes exigencias formuladas a la cultura se hallan determinadas, sibien en grado variable, por la creciente riqueza de los estratos ms influyentes del Estado. En estesentido, la creciente burocratizacin es una funcin de la creciente posesin de bienes de consumoy de una tcnica de configuracin de la vida externa cada vez ms sofisticada, una tcnica quecorresponde a las oportunidades que proporciona dicha riqueza. Ello repercute sobre el nivel devida y provoca una creciente indispensabilidad subjetiva de una satisfaccin organizada, colectiva,interlocal, y por tanto burocrtica, de las necesidades ms variadas, las cuales antes erandesconocidas, o se satisfacan a nivel local o a travs de una economa privada.

Entre los factores puramente funcionales, la creciente demanda de orden y proteccin ("polica")en todos los campos, por parte de una sociedad acostumbrada a una pacificacin absoluta, ejerceuna influencia especialmente perseverante en la orientacin hacia una burocratizacin. Un procesocontinuo nos lleva de las modificaciones de los feudos hereditarios, sacerdotales o por medio dearbitrio, a la presente posicin del polica como el "representante de Dios en la tierra". Los mediosanteriores confiaban las garantas de los derechos y seguridad del individuo directamente a losmiembros de su estirpe, los cuales estaban obligados a asistirle en juramentos y venganzas. Entreotros factores, las mltiples tareas de la llamada "poltica de bienestar social" operanprimordialmente en el sentido de la burocratizacin, puesto que estas tareas son impuestas enparte al Estado por grupos de inters, y en parte ste las usurpa por motivos de poltica de podero por razones ideolgicas. Desde luego, estas tareas se hallan econmicamente determinadas engran medida.

Entre los factores esencialmente tcnicos, figuran como vanguardia de la burocratizacin losmedios de comunicacin especficamente modernos. Vas terrestres y acuticas pblicas,ferrocarriles, el telgrafo, etc., en parte, todos ellos deben ser administrados necesariamente de


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forma pblica y colectiva; dicha administracin resulta, en parte, tcnicamente conveniente. Eneste sentido, los medios de comunicacin contemporneos desempean con frecuencia un papelsimilar al de los canales en Mesopotamia o la regulacin del Nilo en el antiguo Oriente. El grado dedesarrollo de los medios de comunicacin es una condicin de importancia decisiva para laposibilidad de una administracin burocrtica, si bien no es la nica condicin decisiva. Concerteza, en Egipto, la centralizacin burocrtica, sobre la base de una economa casi de purasubsistencia, sin la ruta comercial natural del Nilo nunca podra haber alcanzado el grado que

realmente consigui. A fin de promover la centralizacin burocrtica de la Persia moderna, losfuncionarios de telgrafos recibieron rdenes oficiales de informar al Shah sobre todo lo sucedidoen las provincias, pasando por encima de las autoridades locales. Adems, todo el mundo recibiel derecho a formular quejas directamente por telgrafo. El Estado occidental moderno slo puedeser administrado tal como lo es debido al control que ejerce sobre la red telegrfica ya que tiene elcorreo y los ferrocarriles a su disposicin.

A su vez, los ferrocarriles se hallan ntimamente ligados con el desarrollo del comercio interlocal debienes masivos. Este comercio figura entre los factores causales de la formacin del Estadomoderno. Como ya se ha visto, ello no puede aplicarse incondicionalmente al pasado.

6. Ventajas tcnicas de la organizacin burocrtica

El motivo decisivo del progreso de la organizacin burocrtica ha sido siempre su superioridadmeramente tcnica sobre cualquier otra forma de organizacin. El mecanismo burocrticoplenamente desarrollado es, respecto a otras organizaciones, lo mismo que la mquina respecto alos modos de produccin no mecnicos.

Precisin, rapidez, certeza, conocimiento de los archivos, continuidad, discrecin, estrictasubordinacin, reduccin de fricciones y de costes materiales y personales, todas estas cualidadesalcanzan su punto ptimo en la administracin estrictamente burocrtica y, sobre todo, en suforma monocrtica. En comparacin con todas las formas de administracin, colegiada, honorficay no profesional, la burocracia preparada es superior en todos esos aspectos. Y cuando se trata detareas complicadas, el trabajo burocrtico a sueldo no slo resulta ms preciso, sino tambin, enltima instancia, menos costoso incluso que el servicio honorfico formalmente no remunerado.

Las disposiciones honorficas convierten el trabajo administrativo en una distraccin y, ya por esteslo motivo, normalmente el servicio honorfico funciona con mayor lentitud; puesto que es msinformal y se halla menos ligado a esquemas. En consecuencia, es menos preciso y se halla menosunificado que el trabajo burocrtico, pues depende menos de superiores, y porque la creacin yexplotacin del aparato de funcionarios subordinados y servicios de archivo son casiinevitablemente menos econmicas. El servicio honorfico posee menos continuidad que elburocrtico y, con frecuencia resulta bastante costoso. Ello es particularmente cierto si no sepiensa slo en el dinero que cuesta al erario pblico -costes que en general aumentansubstancialmente con la administracin burocrtica, respecto a la administracin por notables-,sino tambin en las frecuentes prdidas econmicas causadas a los gobernados por retrasos y faltade precisin. La posibilidad de una administracin por notables slo existe de modo normal ypermanente cuando puede descartarse satisfactoriamente la administracin oficial como una

distraccin. La administracin por notables alcanza su lmite con el aumento cualitativo de lastareas con que se enfrenta la administracin; actualmente, esto sucede incluso en Inglaterra. Eltrabajo organizado por cuerpos colegiados causa friccin y demoras y exige compromisos entreintereses y opiniones opuestos. En consecuencia, la administracin funciona con menor precisiny presenta mayor independencia respecto a los superiores; por tanto, es menos unificada y mslenta. Todos los progresos de la organizacin administrativa prusiana han sido, y sern en elfuturo, progresos del principio burocrtico, y sobre todo monocrtico.

En la actualidad, la economa capitalista de mercado es la primera en exigir que los asuntosoficiales de la administracin se resuelvan con precisin, sin ambigedades, continuamente y conla mayor rapidez posible. En general, las empresas capitalistas modernas muy grandesconstituyen en s mismas modelos inigualados de organizacin burocrtica estricta. Toda la

administracin de un negocio se basa en una creciente precisin, estabilidad y, sobre todo, rapidezen las operaciones. Esta viene determinada, a su vez, por la naturaleza peculiar de los modernosmedios de comunicacin, incluyendo, entre otros, el servicio informativo de la prensa. Elextraordinario aumento en la rapidez de transmisin de los comunicados pblicos, as como de los


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hechos econmicos y polticos, ejerce una aguda y constante presin, en el sentido de acelerar elritmo de reaccin administrativa ante situaciones diversas. Normalmente, slo se logra el perodode reaccin ptimo mediante una organizacin estrictamente burocrtica. [Nota: Es imposiblediscutir detalladamente aqu cmo el aparato burocrtico puede producir, y de hecho produce,obstculos definidos para la resolucin de los negocios de un modo adecuado al caso particular].

La burocratizacin ofrece sobre todo la posibilidad ptima de poner en prctica el principio de

especializar las funciones administrativas de acuerdo con consideraciones puramente objetivas.Se atribuyen actividades individuales a funcionarios con una preparacin especializada, los cualesvan aprendiendo cada vez ms con la prctica. La resolucin "objetiva" de los asuntos suponeprimordialmente una resolucin de acuerdo con normas calculables y "sin consideracin por laspersonas".

"Sin consideracin por las personas" tambin es la consigna del "mercado" y en general de todapersecucin de intereses puramente econmicos. Una ejecucin consistente de la dominacinburocrtica supone una nivelacin del "honor" del status. Esta consecuencia, si no se limitasimultneamente el principio del libre mercado, supone el predominio universal de la "situacin declase". El hecho de que esta consecuencia de la dominacin burocrtica no haya tenido lugar entodas partes, paralelamente a la extensin de la burocratizacin, se debe a las diferencias entre losposibles principios a que recurren las comunidades polticas para satisfacer sus necesidades.

El segundo elemento citado, "normas calculables", tambin posee suma importancia para laburocracia moderna. La peculiaridad de la cultura moderna, y especficamente de su base tcnicay econmica, requiere precisamente esta "calculabilidad" de los resultados. Cuando se hallaplenamente desarrollada, la burocracia tambin se rige, en un sentido especfico, por el principiode sine ira ac studio. Su naturaleza especfica, bien acogida por el capitalismo, se desarrolla conmayor perfeccin cuanto ms se "deshumanice" la burocracia, cuanto ms completamente logreeliminar de los asuntos oficiales el amor, el odio y todos los elementos personales, irracionales yemocionales que eluden todo clculo. sta es la naturaleza especfica de la burocracia, y, esapreciada como su virtud particular.

Cuanto ms se complica y especializa la cultura moderna, tanto mayor es la necesidad de un

experto personalmente indiferente y rigurosamente "objetivo" para su aparato sustentadorexterno, en vez del maestro de estructuras sociales ms antiguas, el cual se dejaba influir por lasimpata personal y el favor, la gracia y la gratitud. La burocracia ofrece las actitudes requeridaspor el aparato externo de la cultura moderna en la combinacin ms favorable. En general, slo laburocracia ha establecido el fundamento para la administracin de una ley racionalconceptualmente sistematizada sobre la base de estatutos, tales como los que fueron creados porprimera vez, con un alto grado de perfeccin tcnica, en el ltimo perodo imperial romano. LaEdad Media hered esta ley junto con la burocratizacin de la administracin legal, es decir, con eldesplazamiento del antiguo procedimiento procesal, ligado a la tradicin o a supuestosirracionales, por el experto racionalmente preparado y especializado.

7. Burocracia y Derecho

La interpretacin "racional" del Derecho sobre la base de concepciones rigurosamente formales seopone al tipo de adjudicacin ligado ante todo a tradiciones sagradas. El caso particular que nopuede resolverse sin ambigedades, por medio de la tradicin, se solventa o bien por "revelacin"concreta (orculo, dictamen proftico u ordala, esto es, a travs de una justicia "carismtica") obien -y aqu slo interesan estos casos-por juicios informales formulados en trminos de concretasvaloraciones ticas o de otro tipo prctico. sta es la "justicia de los Kadi", como la ha denominadoadecuadamente R. Schmidt. O tambin, se pueden emitir juicios formales, pero no mediante unaclasificacin bajo conceptos racionales, sino a travs de "analogas" y dependiendo de, einterpretando, "precedentes" concretos. sta es la "justicia emprica".

La justicia de los Kadi ignora todo tipo de juicio razonado. La justicia emprica de tipo puro tampocoproporciona motivo alguno que pudiera ser llamado racional, en nuestro sentido de la palabra. el

carcter valorativo concreto de la justicia de los Kadi puede progresar hacia una ruptura profticacon toda tradicin. Por otra parte, la justicia emprica puede sublimarse y racionalizarse en una"tecnologa". Todas las formas de dominacin no burocrtica presentan una peculiar coexistencia:por una parte, existe una esfera de riguroso tradicionalismo y, por otra, una esfera de libre


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arbitrariedad y gracia seorial. En consecuencia, son muy frecuentes las combinaciones y formasde transicin ente estos dos principios; stas sern comentadas en otro contexto.

Segn ha demostrado Mendelssohn, en Inglaterra, incluso en la actualidad, un amplio substrato dela justicia es de hecho justicia al estilo de los Kadi, en una medida difcilmente concebible en laEuropa continental. En la prctica, la justicia de los jurados alemanes, que excluyen unadeclaracin de los motivos de su veredicto, a menudo funciona del mismo modo que esta justicia

inglesa. En general, se debe evitar creer que los principios "democrticos" de justicia coinciden conuna adjudicacin "racional" (en el sentido de racionalidad formal). De hecho, ocurre lo contrario,como se demostrar en otro contexto. La adjudicacin inglesa y norteamericana de los tribunalessupremos sigue siendo emprica en gran medida; y sobre todo su adjudicacin por precedentes. EnInglaterra, el motivo del fracaso de todos los esfuerzos encaminados hacia una codificacinracional del Derecho, as como el fracaso de la adopcin del Derecho romano, se debi a laresistencia eficaz contra dicha racionalizacin por parte de los grandes gremios de abogadoscentralmente organizados. Estos gremios constituan un estrato monopolstico de notables, entelos cuales se reclutaban los jueces de los grandes tribunales del reino. Controlaban la instruccinjurdica como una tecnologa emprica sumamente desarrollada y combatieron con xito todaaccin en favor de un Derecho racional que amenazaba su posicin social y material. Estasacciones fueron emprendidas sobre todo por los tribunales eclesisticos y tambin, durante ciertotiempo, por las universidades.

La lucha de los partidarios del Derecho comn contra el Derecho romano y eclesistico y el poderde la Iglesia, en general, fue provocada en grado considerable por el factor econmico querepresenta el inters del abogado por sus honorarios; ello es claramente evidente en laintervencin del rey en esta lucha. Pero la posicin de poder de los abogados, que salieronvictoriosos de la contienda, qued condicionada por la centralizacin poltica. En Alemania, antetodo por motivos polticos, faltaba una jerarqua de notables socialmente poderosa. No existaninguna jerarqua que, a semejanza de los abogados ingleses, hubiese podido convertirse endepositaria de una administracin nacional del Derecho, que hubiese podido elevar el Derechonacional a la categora de una tecnologa con un aprendizaje regulado y que hubiese podido ofrecerresistencia a la intrusin de la preparacin tcnicamente superior de los juristas en Derechoromano.

El hecho de que el Derecho romano se hallase substantivamente mejor adaptado a las necesidadesdel capitalismo naciente no decidi su victoria en la Europa continental. Todas las institucioneslegales especficas del capitalismo moderno son ajenas al Derecho romano y de origen medieval.Lo que tuvo importancia decisiva fue la forma racional del Derecho romano y, sobre todo, lanecesidad tcnica de confiar el procedimiento procesal a expertos racionalmente instruidos, lo quesignificaba hombres instruidos en las universidades y doctos en Derecho romano. Esta preparacinera necesaria, ya que la creciente complejidad de los casos legales prcticos y la economa cadavez ms racionalizada requeran un procedimiento racional de evidencia, en vez de lacomprobacin de la veracidad de los hechos a travs de revelaciones concretas o garantassacerdotales, las cuales, desde luego, constituyen medios de prueba ubicuos y primitivos. Estasituacin legal tambin vino determinada en gran medida por transformaciones estructurales en laeconoma. Sin embargo, este factor intervino en todas partes, incluso en Inglaterra, donde elpoder real introdujo el procedimiento racional de evidencia, en favor de los comerciantes. Losmotivos predominantes de las diferencias, que an existen, entre la evolucin del Derechosubstantivo en Inglaterra y Alemania no se basan en este factor econmico. Como ya resultaevidente, estas diferencias han surgido de la evolucin legalmente autnoma de las respectivasestructuras de dominacin.

En Inglaterra, la justicia centralizada y la dominacin de notables han sido asociadas; en Alemaniaexiste, simultneamente, una burocratizacin y una carencia de centralizacin poltica. Con ello,Inglaterra, que en los tiempos modernos fue el primer pas capitalista y el ms desarrollado,conserv una magistratura menos racional y menos burocrtica. No obstante, en Inglaterra, elcapitalismo hubiese podido adaptarse fcilmente a ello, sobre todo debido a que hasta el perodomoderno la naturaleza de la constitucin de los tribunales y del procedimiento procesal equivali,

en efecto, a una vasta negacin de justicia a los grupos econmicamente dbiles. Este hechoejerci profunda influencia sobre la distribucin de las tierras en Inglaterra, favoreciendo laacumulacin e inmovilizacin de la riqueza terrateniente. La duracin y gastos de lastransferencias de propiedades races, determinados por los intereses econmicos de los abogados,


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tambin influyeron en el mismo sentido.

En tiempos de la Repblica, el Derecho romano representaba una mezcla nica de elementosracionales y empricos e incluso de elementos de la justicia de los Kadi. El nombramiento de unjurado como tal y las actiones in factum del praetor, que al principio sin duda tuvieron lugar "entreun caso dado y otro", contenan un elemento de la justicia de los Kadi. El sistema de fianzas de lajusticia romana y todos sus derivados, incluso una parte de la prctica de rplicas de los juristas

clsicos, presentaban un carcter "emprico". La transformacin decisiva del pensamiento jurdico,en el sentido de una aproximacin al pensamiento racional, fue preparada primero por lanaturaleza tcnica de la instruccin del procedimiento procesal, confiada a las frmulas del edictopretorial, las cuales se adaptaban a concepciones legales. Actualmente, bajo el predominio delprincipio de substanciacin, la presentacin de los hechos es decisiva, sea cual sea el punto devista legal desde el cual justifiquen la demanda. Falta ahora una compulsin similar que obligue apresentar formalmente y sin ambigedades el sentido de los conceptos; pero esta compulsin fuecreada por la cultura tcnica del Derecho romano en su plenitud. Por tanto, en la evolucin delDerecho racional intervinieron los factores tcnicos del procedimiento procesal, factores que sloresultaron indirectamente de la estructura del Estado. La racionalizacin del Derecho romano enun sistema cerrado de conceptos que seran tratados cientficamente slo alcanz la perfeccindurante el perodo en que la propia comunidad poltica experiment una burocratizacin. Estacualidad racional y sistemtica distingue tajantemente el Derecho romano de todo Derechoproducido en Oriente o en la Grecia helnica.

Las respuestas rabnicas del Talmud constituyen un ejemplo tpico de justicia emprica no racional,sino "racionalista", y al mismo tiempo rigurosamente alimentada por la tradicin, y justicia de losKadi pura, no alimentada por la tradicin, y sigue el esquema: "Est escrito... pero yo os digo."Cuanto ms vigorosamente se destaca la naturaleza religiosa de la posicin del kadi (o juezparecido), tanto ms libremente prevalece el juicio del caso particular y tanto menores son losobstculos que crean las normas dentro de su esfera de operacin no alimentada por la tradicinsagrada. Una generacin despus de la ocupacin de Tnez por los franceses, por ejemplo,subsista un impedimento muy tangible para el capitalismo en el hecho de que el tribunaleclesistico (la Chara) decida sobre la propiedad de la tierra segn "libre discrecin", como loexpresaban los europeos. Nos familiarizaremos con el fundamento sociolgico de estos tipos de

justicia ms antigua al tratar las estructuras de dominacin en otro contexto.Es perfectamente cierto que "factualidad" y "pericia" no coinciden necesariamente con elpredominio generales y abstractas. De hecho, ello ni tan slo es vlido en el caso de la modernaadministracin de la justicia. Desde luego, en principio, se discute vigorosamente la idea de "unaley sin lagunas". La concepcin del juez moderno como un autmata al que se entregan losarchivos y los costes a fin de que pueda soltar el veredicto, junto con los motivos de ste,mecnicamente transcritos de prrafos codificados, es un concepto que es rechazado con ira, talvez a causa de que una consistente burocratizacin de la justicia implica cierta aproximacin a estetipo. En el campo del procedimiento judicial existen zonas en las que el legislador obligadirectamente al juez burocrtico a "individualizar" los procedimientos.

En el campo de la actividad administrativa propiamente dicha, esto es, en el caso de todas lasactividades estatales que caen fuera del domino de la creacin de leyes y procedimientosjudiciales, existe la costumbre de reivindicar la libertad y preponderancia de las circunstanciasindividuales. Se considera que las normas generales desempean un papel primordialmentenegativo al obrar como barreras para la actividad positiva y "creativa" del funcionario, la cualnunca debiera estar regulada. Podemos pasar por alto aqu la trascendencia de esta tesis. Sinembargo, es decisivo el hecho de que esta administracin (y posiblemente magistratura)"libremente" creativa no constituya un campo de libre accin arbitraria, de clemencia y de favoresy valoraciones personalmente motivados, como sucede en las formas preburocrticas, segn sever. La regla y la evaluacin racional de las finalidades "objetivas", as como la devocin a stas,siempre existen como norma de conducta. En el campo de la administracin ejecutiva, sobre todoen aquellas zonas donde la arbitrariedad "creativa" del funcionario se halla ms firmementeestablecida, se respeta la idea, especficamente moderna y rigurosamente "objetiva", de las

"razones de estado" como gua suprema y decisiva de la actuacin del funcionario.

Desde luego, y sobre todo, el seguro instinto de la burocracia para lograr las condicionesnecesarias para conservar su poder en su propio estado (y a travs de ste en confrontaciones con


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otros estados) se halla inseparablemente ligado a la canonizacin de la idea abstracta y "objetiva"de las "razones de estado". En ltima instancia, los intereses de poder de la burocracia sloproporcionan un contenido concretamente explotable a este ideal, en modo alguno carente deambigedades; y, en caso de duda, los intereses de poder inclinan la balanza. Nos es imposibleseguir discutiendo esto aqu. Para nosotros, el nico punto decisivo es que, en principio, en eltrasfondo de todo acto de administracin burocrtica, esto es, clasificacin bajo normas o bienevaluacin de medios y fines, se encuentra un sistema de "motivos" racionalmente discutibles.

La posicin de todas las tendencias democrticas, en el sentido de tendencias a minimizar la"autoridad", es necesariamente ambigua. "Igualdad ante la ley" y la exigencia de garantas legalescontra la arbitrariedad requieren una "objetividad" formal y racional de la administracin, encontraposicin a la discrecin personalmente libre, derivada de la "gracia" de la antiguadominacin patrimonial. Sin embargo, cuando un "ethos"-por no hablar de instintos- domina lasmasas en algn asunto individual, ste postula una justicia substantiva orientada hacia algn casoy persona concretos; y dicho "ethos" chocar inevitablemente con el formulismo y el fro"factualismo" reglamentado de la administracin burocrtica. Por este motivo, el "ethos" deberechazar emocionalmente lo que exige la razn.

Una "igualdad formal ante la ley", y una adjudicacin y administracin "calculables", tal como lasrequieren los intereses burgueses, no sirven a las masas desposedas. Naturalmente, desde el

punto de vista de stas, la justicia y la administracin debieran servir para compensar lasdeficiencias de sus oportunidades econmicas y sociales de vida, respecto a las clases poseedoras.La justicia y ,la administracin slo pueden cumplir esta funcin si adoptan un carcter informal engrandsima medida. Este debe ser informal ya que es substantivamente "tico" ("justicia de loskadis"). Todo tipo de "justicia popular" -la cual en general no busca motivos ni normas-, as comotoda la clase de influencia de la llamada opinin pblica sobre la administracin, obstaculiza elcurso racional de la justicia y la administracin con el mismo vigor, y bajo determinadascondiciones an ms, que los procedimientos astrolgicos de un gobernante "absoluto". En estecontexto, esto es, bajo las condiciones de una democracia de masas, la opinin pblica se reducea una conducta comunal nacida de "sentimientos" irracionales. En general, la exponen o dirigen losdirigentes de partido y la prensa.

8. La concentracin de los medios de administracin

La estructura burocrtica lleva aparejada la concentracin de los medios materiales deadministracin en manos del jefe. Esta concentracin tiene lugar, por ejemplo, de modo bienconocido y caracterstico, en la evolucin de las grandes empresas capitalistas, las cualesconsiguen sus caractersticas esenciales en este proceso. En las organizaciones pblicas se efectaun proceso equivalente.

El ejrcito burocrticamente dirigido de los faraones, el ejrcito en el ltimo periodo de laRepblica romana y durante el principado y, sobre todo, el ejrcito del estado militar moderno secaracterizan por el hecho de que su equipo y sus provisiones proceden de los depsitos del jefeguerrero. Ello contrasta con los ejrcitos populares de las tribus agrcolas, la ciudadana armada delas ciudades antiguas, las milicias de las primitivas ciudades medievales y todos los ejrcitos

feudales; en efecto, en stos era normal el autoequipameinto y autoaprovisionamiento de todosaquellos obligados a combatir.

En nuestra poca, la guerra es una guerra de mquinas. Y ello hace que los depsitos resultentcnicamente necesarios, del mismo modo que en la industria, el predominio de la mquinapromueve la concentracin de los medios de produccin y administracin. Sin embargo,esencialmente, los ejrcitos burocrticos del pasado, equipados y aprovisionados por el soberano,surgieron cuando el desarrollo social y econmico disminuy absoluta o relativamente el estratode ciudadanos econmicamente capaces de equiparse, de modo que su nmero ya no fuesuficiente para poner en pie de batalla los ejrcitos necesarios. A1 menos stos se vieron reducidosrelativamente, esto es, en relacin con la medida de poder reivindicado por la comunidad poltica.Slo la estructura del ejrcito burocrtico permiti el desarrollo de los ejrcitos profesionales

siempre en armas, necesarios para la constante pacificacin de los estados ms extensos de lasllanuras, as como para combatir enemigos distantes, sobre todo enemigos de ultramar.Especficamente, la disciplina militar y la prctica tcnica slo se pueden desarrollar normal yplenamente, al menos en su elevado grado moderno, en el ejrcito burocrtico.


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Histricamente, en todas partes la burocratizacin del ejrcito ha tenido lugar conjuntamente conla transferencia del servicio militar de los poseedores a los desposedos. Hasta que se efectu estatransferencia, el servicio militar era un privilegio honorfico de los propietarios. Dicha transferenciade los generales de la ltima Repblica romana y el Imperio, as como en los ejrcitos modernoshasta el siglo XIX. El gravamen del servicio tambin ha sido transferidos a extranjeros, como en losejrcitos mercenarios de todas las pocas. De modo caracterstico, este proceso tiene lugarsimultneamente con el aumento general de la cultura material e intelectual. En todas partes,

tambin ha influido el siguiente motivo: la creciente densidad de la poblacin y, con ella, laintensidad y esfuerzo del trabajo econmico, provocados por una creciente "indispensabilidad" delos estratos adquisitivos con fines blicos. Prescindiendo de los periodos de gran fervor ideolgico,en general los estratos poseedores de cultura sofisticada, y sobre todo urbana, se hallan pocoadaptados y tambin poco inclinados a las burdas tareas blicas del soldado raso. En igualdad decircunstancias, los estratos poseedores rurales, al menos generalmente, se hallan mejorpreparados y sienten mayor inclinacin a convertirse en oficiales profesionales. Esta diferenciaentre los poseedores urbanos y rurales slo se salva cuando la creciente posibilidad de una guerramecanizada requiere que los dirigentes estn capacitados como "tcnicos".

La burocratizacin de la guerra organizada puede hacerse efectiva bajo la forma de empresacapitalista privada, al igual que en cualquier otro negocio. De hecho, el suministro de ejrcitos y suadministracin por capitalistas privados ha sido la norma en los ejrcitos mercenarios, sobre todoen Occidente hasta finales del siglo XVIII. En Brandenburgo, durante la guerra de los Treinta Aos,el soldado an era predominantemente propietario de sus armas, caballos y vestimenta, aunque elEstado le abasteca en cierta medida, en su papel de comerciantes del "sistema productor",podramos decir. Ms adelante, en el ejrcito permanente de Prusia, el jefe de la compaa erapropietario de los medios materiales de guerra y la concentracin de los medios de guerra enmanos del Estado slo se ha producido de forma definitiva a partir de la paz de Tilsit. En general,los uniformes slo se introdujeron con esta concentracin. Anteriormente, la introduccin de losuniformes se haba confiado en gran medida a la discrecin arbitraria del oficial del regimiento,excepto en el caso de categoras individuales de tropas a las que el rey haba "otorgado"determinados uniformes, primero a la real guardia de corps, en 1620, luego, repetidamente, bajoel reinado de Federico II.

En el siglo XVIII, trminos tales como "regimiento" y "batalln", tenan, en general, un significadobastante distinto del actual. Slo el batalln era una unidad tctica (actualmente ambos lo son);entonces el "regimiento" era una unidad administrativa de una organizacin econmicaestablecida por la posicin de "empresario" que ocupaba el coronel. Las empresas martimas"oficiales" (como las maonae genovesas) y el abastecimiento del ejrcito figuran entre lasprimeras empresas gigantescas de vasto carcter burocrtico del capitalismo privado. En estesentido, la "nacionalizacin" de estas empresas por el Estado puede equipararse modernamente ala nacionalizacin de los ferrocarriles, controlados por el Estado desde sus inicios.

Tal como sucede en el caso de las organizaciones militares, la burocratizacin de la administracintambin va aparejada con la concentracin de los medios de organizacin en otras esferas. Laantigua administracin a travs de strapas y regentes, as como la administracin porconcesionarios, compradores de cargos y, ante todo, la administracin por vasallos feudales,descentralizan los medios materiales de administracin. Los gastos locales de la provincia y loscostes del ejrcito y de los funcionarios subalternos, se pagan regularmente por adelantadomediante los ingresos locales y slo el excedente llega al erario central. El funcionario enfeudadoadministra pagando todo de su propio bolsillo. En cambio, el estado burocrtico incluye todos susgastos administrativos en el presupuesto y suministra a las autoridades inferiores los medios depago habituales, cuyo uso es regulado y controlado por aqul. Esto tiene el mismo significado parala "economa" de la administracin como para la gran empresa capitalista centralizada.

En el campo de la investigacin e instruccin cientficas, la burocratizacin de los institutos deinvestigacin, siempre existentes en las universidades, es una funcin de la creciente demanda demedios materiales de administracin. El laboratorio de Liebig, en la Universidad de Giessen, fue elprimer ejemplo de gran empresa en este campo. A travs de la concentracin de estos medios en

manos del privilegiado director del instituto, la masa de investigadores y docentes se ve separadade sus "medios de produccin", tal como los obreros han quedado separados de los suyos en laempresa capitalista.


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Pese a su indudable superioridad tcnica, en todas partes la burocracia ha sido un hechorelativamente tardo. Han contribuido a ello una serie de obstculos, los cuales slo handesaparecido definitivamente bajo determinadas condiciones sociales y polticas.

MAX WEBER (1972): Ensayos de sociologa contempornea, Martnez Roca, Barcelona, pp.244-274.

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