vulnerabilidad y gestión del riesgo en las zonas altoandinas

8/11/2019 Vulnerabilidad y gestin del riesgo en las zonas altoandinas

1/10

1

Resumen

En este artculo publicado en la Memoria Anual de Oxfam Amrica Buscando el cambio: Apuestaspara un Per ms inclusivo informe anual Per 2013 / 2014, Pedro Ferradas, gerente del programade Gestin de riesgos de Soluciones Prcticas, describe los retos de la gestin de riesgo yadaptacin al cambio climtico en una de las zonas ms vulnerables altoandinas de Per. Asimismopresenta una reflexin en torno al hecho de que un nuevo marco legislativo encierra la promesa degenerar cambios importantes desde el Estado en prevencin y reduccin de riesgos, en especial,en lo que respecta a la participacin ciudadana y de los gobiernos locales; sin embargo, su exitosaimplementacin depender, en gran medida, de aprender de las experiencias de diversos actores,mejorar los sistemas de informacin existentes y precisar mejor las responsabilidades.

Palabras clave: riesgo, vulnerabilidad, altoandina, Per, cambio climtico.

* Gerente del Programa de Gestin de Riesgo y Adaptacin al Cambio Climtico de la

Oficina para Amrica Latina de Soluciones Prcticas (Practical Action).

Por: Pedro Ferradas*

Vulnerabilidad y gestin del riesgo en

las zonas altoandinas

Apuntes de InvestigAccin N 2, Julio - Setiembre 2014


2/10

2

La nueva legislacin sobre desastres en el Per, en particular, la ley de creacin del SistemaNacional de Gestin de Riesgos, tiene una perspectiva ms integral que la anterior ley, Ley delSistema Nacional de Defensa Civil. Ello, por un hecho simple, pero importante: ahora se parte delanlisis de las causas de los desastres para buscar la prevencin y reduccin de riesgos, en lugar de

buscar nicamente dar respuesta a las emergencias. Sus principios plasmados en algunos de losartculos de la ley consideran la participacin ciudadana y de la sociedad civil como un aspectofundamental de la prevencin, y atribuyen un papel central a los gobiernos locales y regionales.

El caso del sur andino

Lamentablemente, esto an no es lo que est ocurriendo en zonas como el sur andino,donde si bien se vienen produciendo algunos cambios en las estrategias tradicionales frentea las emergencias, la participacin de la poblacin, la sociedad civil y los gobiernos localesen la gestin de riesgo es muy limitada. Las prdidas recurrentes y significativas de capital

humano, econmico y social como consecuencia de las heladas, revela la vulnerabilidad delas poblaciones y de su limitada capacidad de adaptacin al cambio climtico,especialmente,si nos comparamos con otros pases donde fenmenos climticos similares no causantales estragos. Segn el historiador Peter Klaren, el 40% de la produccin de las zonasaltoandinas se pierde como consecuencia de los desastres relacionados con el clima.Hasta el ao 2000, las estadsticas gubernamentales no incluan desastres asociados a las

Grfico 1.Impacto de las heladas en el ao 2008 / prdidas por cultivos y promedio

Puno

Forrajes Cebada / kiwicha Trigo / quinua Papa

Huancavelica

Arequipa

Ayacucho

Cusco

Apurmac

0% 10% 20%

19.89%

30% 40% 50% 60% 70%

Promedio de prdidas 37.29%

15%20,32%

16,83%32,17%

16,67%44,44%

34,44%

53,40%34,33%

43,64% 54,81%

44,43%18,18%

22,73%

34,28%

35,72%51,20%

32,11%

25.49%43.40%

44.04%

65.06%38, 54%

Fuente: FAO.


3/10

3

heladas, debido, en parte, a la dificultad para obtener informacin; pero tambin, porquelos criterios para la evaluacin de daos tendan a soslayar las prdidas en los medios de

vida. Desde el ao 2002 en adelante, ya se cuenta con informacin del impacto de lasheladas que incluye el nmero de hectreas agrcolas afectadas. Sin embargo, para los aos2002 y 2004 (aos durante los cuales se produjeron heladas catastrficas), la informacinno incluye las prdidas porcentuales a las que hace referencia Klaren.

En el ao 2008 (otro ao de heladas catastrficas), los registros de la FAO (ver grficos 1 y 2)hacen referencia a los porcentajes de prdida de cultivos como consecuencia de los eventosclimticos: se perdi el 19,89% de los pastos naturales por encima de los 3.500 msnm, que sonel principal alimento de ovinos y camlidos; y entre el 25% y el 43,4% de los principales cultivosaltoandinos. Adems, en Apurmac se perdi el 65,06% de la cosecha de papa. En cuando al

ganado, los animales muertos o enfermos superaban el 29,5 % del total.

En el ao 2013, las heladas afectaron nuevamente las regiones altas del centro y sur delpas, y dejaron 83.444 personas afectadas por la prdida de cultivos y ms de 25.000cabezas de ganado muerto, aunque, nuevamente, se carece de una evaluacin de daosque tenga en cuenta el porcentaje de prdidas.

El hecho de que la informacin est disponible solo a partir del 2002, y que de ella seexcluya reiteradamente los porcentajes de prdida en relacin con la propiedad, as como

Grfico 2.Impacto de las heladas en el ao 2008 / prdidas y daos en ganadera

Puno

Muertos Enfermos

Huancavelica

Arequipa

Ayacucho

Cusco

Apurmac

Promedio de prdidas 16,89% 21,50%

16,51%

23,47%

22,95%

15,81%

26,52%

23,76%

12,99%

19,32%

20,72%

10,06%

19,41%

18,82%

Fuente: FAO.


4/10

4

referencias al incremento de tales prdidas relacionadas con las de aos normales, constituyeuna limitacin para evaluar y comparar los impactos de dichos fenmenos.

Desastres y cambio climtico

La recurrencia de los desastres desencadenados por las heladas y su relacin con el cambioclimtico requieren de las siguientes precisiones:

La poblacin vulnerable a las heladas en el Per asciende, segn el Instituto Nacionalde Defensa Civil (Indeci),a 665.746 personas. Se trata, en su mayora, de familiasque se hallan en situacin de pobreza o pobreza extrema, por lo que no tienensuficiente capacidad econmica para su recuperacin1; cuentan, sin embargo,con una experiencia prctica en climas extremos y un potencial organizativoinsuficientemente desarrollado.

Como sugerimos al analizar la informacin existente sobre las heladas en el surandino, se requiere precisar el incremento de las prdidas con respecto a los aosconsiderados normales2, as como estimar los porcentajes de prdida de cosechasy animales.

No debe atribuirse las afectaciones agropecuarias al cambio climtico sin antesdescartar otras posibles causas. Gustavo Valdivia3 concluye en un estudio que,ms que el cambio climtico, la disminucin significativa de la crianza de las llamas

era consecuencia de la parcelacin de las tierras comunales, que haba incidido enel agotamiento de las pasturas.

La preparacin y respuesta ante las emergencias

Las respuestas ante las emergencias desencadenadas por las heladas no suelen considerar lasrelaciones y diferencias al interior de las comunidades, ni su interaccin con factores externos.Entre estas, podramos sealar las relaciones de gnero y las intergeneracionales las mismasque podran implicar diferencias en el acceso de la ayuda humanitaria; las desfavorables

relaciones de los criadores de alpacas con el mercado, en beneficio de comerciantes ymonopolios regionales; y los diferentes niveles de accesibilidad a mercados cercanos para susproductos o para comprar alimentos.

Un anlisis de vulnerabilidad de las comunidades frente a las heladas, que tome en cuentalas relaciones y diferencias sealadas, as como la accesibilidad a los mercados, tiene elpotencial de mejorar la evaluacin de daos y necesidades y, por tanto, de mejorar tambinlas estrategias de respuesta. Adicionalmente, la preparacin y respuesta a las emergenciasgeneradas por las heladas y otros fenmenos climticos extremos podra ser ms adecuadasi se toman en cuenta las siguientes propuestas:

1Indeci, op.cit.2El Minagri, por ejemplo, estima en 30% las muertes de alpacas durante los friajes, pero no hay referencia a las prdidas en periodos normales. Ver Presidencia de

Consejo de Ministros (2012).3 Valdivia et al. (2012).


5/10

5

1. La preparacin debe ser dirigida prioritariamente a los gobiernos locales ylderes comunitarios.

2. Se debe propiciar mecanismos para evaluar la respuesta con participacin de la

poblacin y las autoridades, tal como se hizo en un evento interregional organizadopor el Indeci y los gobiernos regionales del sur andino en el ao 2012, en Cusco.En este evento, algunas autoridades locales participantes propusieron que laconstruccin de cobertizos debera ser complementada con recomendaciones yasesora para evitar el contagio de enfermedades entre los animales. Este es unejemplo de cmo el conocimiento local puede alimentar tomas de decisiones msacertadas a otros niveles.

3. El gobierno central debe, en lo posible, entregar la ayuda o los recursos para tal fincon la debida anticipacin a las autoridades regionales y locales, para que estas la

distribuyan en coordinacin con los lderes comunitarios en caso de ocurrencia deheladas u otros fenmenos que generen situaciones de desastre. Los almacenes paraatender emergencias deben ser mejor abastecidos en las zonas ms propensas alaislamiento y donde los desastres sean ms recurrentes.

4. Debe estimarse el porcentaje de poblacin afectada o damnificada que necesitarser atendida, con el fin de evaluar adecuadamente las dimensiones de la respuesta.

5. A travs de las plataformas de Defensa Civil, normadas por la nueva ley, se debeestablecer mecanismos que permitan identificar, propiciar y contar con los recursos y

capacidades de instituciones y empresas locales, las mismas que deben constituir partede los planes de respuesta.

De la emergencia al anlisis de riesgo

La evaluacin de los riesgos en las comunidades altoandinas deberan considerar no solo laposibilidad de ocurrencia de las heladas, sino tambin que:

La vulnerabilidad ante las heladas est asociada con las condiciones de vida de

una poblacin y con su capacidad de recuperarse. Por ejemplo, el acceso a unavivienda segura y saludable; la calidad y cantidad adecuada de alimentacin, lainformacin y educacin; las relaciones y organizacin comunitaria; el acceso aservicios bsicos, incluidos los de respuesta a emergencias; y la transferencia deriesgos (seguro catastrfico).

La vulnerabilidad puede estar determinada en mayor o menor medida pordiversas dinmicas socioeconmicas. Por ejemplo, la demanda de agua podra


6/10

6

incrementarse debido a nuevas inversiones y generar una disminucin del aguadisponible para las personas, lo que las hace ms vulnerables ante las sequas.

El desconocimiento de prcticas preventivas y de control durante la campaa deparicin determina la muerte de un porcentaje de las alpacas pequeas en laausencia de heladas, porcentaje que aumenta cuando estas ocurren.

Hacia la gestin de riesgos

Durante los ltimos 25 aos, se han generado diversos mecanismos nacionales e internacionalesorientados a la gestin del riesgo de desastres, los mismos que incluyen la prevencin y reduccindel riesgo en los procesos de desarrollo.

El Marco de Accin de Hyogo4incluye, entre sus prioridades, el fortalecimiento de la institucionalidady de las capacidades, en particular, de los actores locales; el mayor conocimiento de los riesgos y sureduccin; la reduccin de las causas subyacentes referidas a los procesos y polticas de desarrollo;y la preparacin para responder a las emergencias. Una de las recomendaciones clave consignadasen el Marco de Accin es el contar con una estrategia para fortalecer la resiliencia y, con ello,afrontar las diferentes amenazas que se presentan en un mismo territorio, en lugar de pretenderafrontar cada una por separado.

En el Per, desde el ao 2011 y en el marco de la nueva legislacin, se viene implementando elSistema Nacional de Gestin de Riesgo de Desastres. Pero a pesar de los cambios institucionales yde las prioridades financieras, an no se logra el avance deseado en los niveles locales, sobre todo,en las regiones ms aisladas, como es el caso de las zonas altoandinas. Para lograr tal avance,se propone que la gestin de riesgos en las comunidades altoandinas sea una apuesta por undesarrollo inclusivo, en el que se fortalezcan condiciones y medios de vida.

Para ello, es preciso tomar en cuenta las experiencias tanto de instituciones privadas como estatales.En el caso de las experiencias desarrolladas por diversas ONG, merece destacarse:

Evaluaciones participativas de riesgo en las que la poblacin, autoridades y lderes

locales identifican las medidas para reducirlos. Sistemas de alerta temprana accesibles a comunidades y gobiernos locales, como los

implementados en Zurite y Espinar, en Cusco.5

Mejoras en la calidad de las viviendas rurales, con la finalidad de hacerlas resistentesa los sismos, inundaciones y fro extremo (reconstruccin con viviendas de adobemejorado, muros Trombe, etc).6

4En el ao 2004 se llev a cabo una asamblea de Naciones Unidas en Hyogo, Japn, donde se tomaron acuerdos no vinculantes de los pases participantes para contar con un

marco de accin comn orientado a la reduccin de riesgo para el periodo 2005- 2015.

5En Zurite se implement un sistema de alerta temprana ante el riesgo de aludes que fue diseado por los estudiantes de la Universidad de Cusco, en el marco de un proyecto de

gestin de riesgo y adaptacin al cambio climtico liderado por Soluciones Prcticas. En Espinar, se desarroll una experiencia promovida por Oxfam e implementada por Solu-

ciones Prcticas y la ONG Proyeccin, que incluy diferentes tecnologas orientadas a reducir la vulnerabilidad de las mujeres, mediante el fortalecimiento de su organizacin.

Entre tales tecnologas, se cont con sistemas de alerta temprana, sistemas de almacenamiento de agua y riego tecnicado y muros Trombe.6Un muro Trombe o muro TrombeMichel es un muro o pared orientada al sol, construido con materiales que pueden acumular calor bajo el efecto de la masa trmica (piedra,

hormign, adobe o agua), combinado con un espacio de aire, una lmina de vidrio y ventilaciones que forman en conjunto un colector solar trmico. Su funcionamiento se basa

en la diferencia de densidad del aire caliente y el aire fro, que provoca corrientes en una u otra direccin dependiendo de los huecos o tubos en las paredes. Estas corrientes de

aire caliente o templado calientan o refrescan introduciendo o extrayendo el aire caliente del edicio o las habitaciones donde se instale.


7/10

7

Introduccin y mejora de sistemas de riego. Esta tecnologa permite reducir laintensidad del trabajo agropecuario y mejorar la productividad, con lo cual, portanto, se mejoran tambin los ingresos que permiten a las familias recuperarseante situaciones de desastre. Los pequeos reservorios ubicados en laderas para

almacenar el agua de lluvia y distribuirla por gravedad permiten, adems, contar conagua suficiente para asegurar la produccin ante la variabilidad climtica extrema.

Construccin de almacenes de semillas, alimentos y medicinas naturales. Este esel caso de una experiencia en ncash, donde fueron construidos sobre la base dela recuperacin de conocimientos tradicionales relacionados con la alimentaciny la curacin en situaciones de sequa o heladas, as como con los medios parasembrar luego de tales fenmenos.7

Construccin de invernaderos para proteger cultivos de autoconsumo ante lavariabilidad climtica extrema; tambin, destinar parcelas para diversificar y mejorarla dieta alimenticia en las comunidades, y con ello, la seguridad alimentaria.

Capacitacin de campesino a campesino, como es el caso de los yachachiq ykamayocs8 en Cusco.

Fortalecimiento de la organizacin comunitaria y de la participacin de la sociedadcivil a travs de los Grupos Impulsores de Gestin de Riesgo (Grides) 9.

Monitoreo de las polticas de gestin de riesgo desde la perspectiva comunitaria ylocal (Visin de Primera Lnea).10

Entre la diversidad de experiencias gubernamentales, destacamos los tambos11, enmarcados

en el Programa de Apoyo al Hbitat Rural12y destinados a brindar apoyo a las viviendas ruralesen la mejora de pisos, techos y soluciones sanitarias; de dotar de energa elctrica alternativay renovable; y de brindar capacitacin en respuesta inmediata ante situaciones de desastre.La idea del programa es que el Estado se haga presente en las zonas ms alejadas y brindediferentes tipos de servicios a las comunidades lo que representa un indudable avance.

Reflexiones y propuestas finales

En las pginas anteriores, hemos sealado los avances y limitaciones en la gestin del riesgo en el

Per, as como experiencias de adaptacin al cambio climtico en general y, en particular, en laszonas altoandinas. En las siguientes lneas, formulamos algunas reflexiones y propuestas finales:

7Proyecto Nidos de Almacenamiento y Conservacin de Alimentos, que promueve tecnologa ancestral para conservar alimentos en situaciones de sequa, heladas

o aluviones.

8Dos modalidades diferentes de promotores campesinos que vienen sustituyendo a los promotores externos.

9Los Grides parten del reconocimiento de que existen potencialidades y capacidades locales y subnacionales para la gestin del riesgo. Por ello, estn constituidos por institu-

ciones interesadas en incorporar la gestin de riesgo en sus actividades y en las polticas locales y regionales. Incluyen representantes de universidades, ONG, organizaciones

gremiales y organismos pblicos con presencia local. Durante los ltimos aos, se han constituido Grides en algunas regiones del sur andino, como en Cusco y Apurmac.

10Visin de Primera Lnea es un instrumento para monitorear los avances de las polticas de gestin de riesgo desde una perspectiva local y de sociedad civil. Este instrumento

ha permitido elaborar informes de avance que luego son presentados a las autoridades e incorporados en los informes alternativos de Naciones Unidas en sus reuniones bianuales

para monitorear el avance en la aplicacin del Marco de Accin de Hyogo.11Los tambos (del quechua tampu) eran albergues y centros de acopio distribuidos a lo largo del Camino Inca cada 20 o 30 kilmetros; de este modo, en pocas de penuria

climtica o desastres, los tambos provean materiales para la supervivencia a las aldeas ms cercanas. Bajo el programa sealado, en enero dle 2013, se haban construido 76

tambos y haban 101 en construccin en 15 departamentos.

12Presidencia de Consejo de Ministros (2012).


8/10

8

1. La principal razn para priorizar estrategias de adaptacin al cambio climtico en lascomunidades altoandinas es su gran vulnerabilidad, la cual est determinada por lasprecarias condiciones de vida; el recurrente impacto de los desastres, que deterioramucho ms tales condiciones; y la gran dependencia de los medios de vida con

respecto a la variabilidad climtica, pues se carece de sistemas de riego y de unaproteccin adecuada de las actividades agropecuarias. Es importante resaltar quelos mercados locales tambin son altamente sensibles a las heladas e inundaciones.

2. El cambio climtico hace ms imprevisible la ocurrencia de fenmenos climticosextremos en las comunidades altoandinas, y por tanto, se debe impulsar polticasde reduccin de riesgo y no solo de respuesta ante las emergencias.

3. Durante los ltimos aos, se vienen desarrollando importantes iniciativasgubernamentales para incorporar la gestin de riesgo en los programas de

desarrollo, pero ello no siempre se ve reflejado a nivel regional y municipal. Loscambios an inconclusos en la legislacin, as como la insuficiente articulacin ycomplementariedad de los distintos actores del desarrollo, limitan los avances en laimplementacin de los procesos de gestin de riesgos, lo que es ms evidente en laszonas altoandinas amenazadas por la variabilidad climtica extrema.

4. Existen experiencias de adaptacin y reduccin de riesgos comunitarios de lasociedad civil y del Estado que deberan ser evaluadas y replicadas en las polticasnacionales. Entre estas, destacan las que reducen la vulnerabilidad mediante elfortalecimiento de los medios de vida, promueven la diversificacin productiva

y la seguridad alimentaria, posibilitan el acceso a viviendas seguras y saludables,fortalecen la participacin de las comunidades, mejoran las relaciones de gnero yse orientan hacia la capacitacin de las comunidades y sus autoridades.

5. Las plataformas regionales y locales constituyen un mecanismo clave para laparticipacin de la sociedad civil y el fortalecimiento de las capacidades subnacionales,como ocurre con los Grides. Los Grides han venido apoyando los procesos deevaluacin de los avances en la aplicacin local del Marco de Accin de Hyogo, hanrevelado las dimensiones sociales de la vulnerabilidad, han facilitado la difusin deexperiencias locales para la reduccin del riesgo, han promovido la participacin

en los procesos de planificacin y han permitido formular propuestas orientadas alfortalecimiento de la gestin local y subnacional del riesgo.

6. Se hace necesario incorporar un enfoque ms inclusivo en la gestin de riesgo, queimplique la priorizacin de las poblaciones de mayor vulnerabilidad al interior de lascomunidades, y sobre todo, que promueva su participacin en las decisiones paraproteger su vida y sus medios de vida.

7. Se sugiere revisar los mecanismos e instrumentos de estimacin de riesgo yevaluacin de daos y necesidades, con el fin de adaptarlos a la realidad de las


9/10

9

zonas altoandinas; asimismo, incluir en el anlisis del riesgo la vulnerabilidadsocial y las capacidades y percepciones de las comunidades. La evaluacin dedaos y necesidades debe tener en cuenta el porcentaje de la produccin que sepierde y diferenciar las prdidas que ocurren en aos considerados normales.

8. Se propone priorizar el desarrollo de capacidades en las comunidades y gobiernoslocales y regionales, teniendo en cuenta la experiencia de las instituciones conmayor trayectoria en gestin del riesgo y el potencial de las universidades.

9. Se sugiere precisar mejor las responsabilidades de las diferentes municipalidadesdel pas, teniendo en cuenta que muchas de ellas no podrn cumplir con todaslas exigencias legales del Sistema Nacional de Gestin de Riesgo, salvo que logrenarticularse o complementarse con las redes de municipalidades, con los diferentesactores de las cuencas hidrogrficas y con las diversas instituciones locales y

regionales, tanto pblicas como privadas.

10. Se propone modificar la legislacin municipal y regional vigente para incorporar lagestin del riesgo y definir mejor las responsabilidades y alcances de los gobiernoslocales y regionales en dicha gestin, y no solo en la preparacin y respuesta, talcomo est ahora definido.

11. En el contexto de la evaluacin de los avances del Marco de Accin de Hyogo y deplanificacin del periodo post 2015, no pueden estar excluidos los ms vulnerablesni las estrategias para reducir el riesgo en la gestin del desarrollo.

Bibliografa

Comunidad Andina (2009). Cuando hiela: prdidas histricas. En Atlas de la Dinmicas delTerritorio Andino: poblacin y bienes expuestos a amenazas naturales.Caprade. Lima. Disponibleen .

Ferradas, P. (2012). Riesgos de desastres y desarrollo. Soluciones Prcticas. Lima.Organizacin de las Naciones Un idas para la Agricultura y la Alimentacin, FAO . (2008).

Anlisis del impacto de los eventos fros (friaje) del 2008 en la agricultura y ganadera altoandina en el Per.

FAO. Lima. Disponible en .

Presidencia de Consejo de Ministros PCM. (2012). Plan Nacional de Intervencin para Enfrentarlos Efectos de la Temporada de Heladas y Friaje 2012. PCM. Lima.


10/10

10

Soluciones Prcticas. (2011). El Proyecto de Visin de Primera Lnea. En Redes de gestin deriesgo y adaptacin al cambio climtico. Soluciones Prcticas, Oxfam, Grides y Christian AID.Lima. Pp. 47-50.

Valdivia, G.; Cruz, M. y de la Torre C. (2012). Los desafos de la adaptacin al cambio climticoen comunidades rurales altoandinas. Oxfam y Soluciones Prcticas. Lima.

vulnerabilidad y gestión del riesgo en las zonas altoandinas

Documents