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VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL SEÑOR MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL EXPEDIENTE DEL JUICIO DE AMPARO EN REVISIÓN 136/2007, RESUELTO EN SESIÓN DE LA SEGUNDA SALA DE ESTE ALTO TRIBUNAL EL DIECIOCHO DE ABRIL DE DOS MIL SIETE.

En la sesión de la Segunda Sala de esta Suprema Corte de

Justicia de la Nación en que se discutió el proyecto de resolución

relativo al juicio de amparo en revisión 136/2007, el que suscribe

disintió de las consideraciones adoptadas por la mayoría para

conceder el amparo y protección de la justicia federal a la parte

quejosa a efecto de que se le confiera garantía de audiencia en

forma previa a la emisión del acto privativo de la propiedad que se

impugnó en el juicio de antecedentes.

Del juicio de amparo de antecedentes destaca que los

quejosos reclamaron el Decreto por el que se declara zona de alto

riesgo el lugar en que ellos habitan, emitido el primero de julio de

dos mil seis, así como sus actos de ejecución, por los que se

ordenó el desalojo definitivo de tal zona y se ordenó la entrega a

los afectados de un nuevo predio por parte del gobierno del

Estado, así como el material necesario para edificar una nueva

vivienda con una superficie de treinta metros cuadrados de

construcción. En los conceptos de violación se adujo trasgresión

a las garantías de legalidad y audiencia, en virtud de que el

decreto no se encontraba debidamente fundado y en él se

ordenaba el desalojo de las viviendas de los quejosos, sin que

VOTO PARTICULAR EN EL AMPARO EN REVISIÓN 136/2007

para el caso se les hubiese otorgado la garantía de audiencia en

forma previa al acto privativo.

I. RESOLUCIÓN DE LA MAYORÍA .

En la resolución de la mayoría se revocó la sentencia

recurrida y se concedió el amparo para el efecto de que se les

otorgue a los quejosos la garantía de audiencia previa en los

términos del artículo 14 constitucional; lo anterior, “con apoyo en

el criterio sustentado por el Tribunal Pleno, en el sentido de que,

tratándose de expropiación, la garantía de audiencia debe ser

previa”.

Cuando la Suprema Corte de Justicia de la Nación decidió

cambiar el criterio para sostener que la garantía de audiencia

previa rige tratándose de una expropiación, yo no era integrante

de este Alto Tribunal, consecuentemente no tuve oportunidad de

externar mi opinión en esa ocasión sobre el tema, por lo que

ahora lo hago en este asunto, dado que no comparto dicha

posición y, por el contrario, sostengo el criterio adoptado durante

muchas décadas en el sentido de que la mencionada garantía de

previa audiencia no es aplicable tratándose de actos de

expropiación, por las razones que enseguida detallo.

2


II. ARGUMENTACIÓN EN QUE SE FUNDA EL PRESENTE VOTO PARTICULAR .

Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha

pronunciado en diversas resoluciones sobre la figura de la

expropiación en nuestro país, tanto durante las épocas en que

sostuvo que no se requería de audiencia previa para la ejecución

de una expropiación, como en esta Novena Época, en la que ha

cambiado el criterio de manera radical. Por ello, a continuación

solamente referiré algunos aspectos indispensables para sostener

mi opinión.

En la vigente Constitución de 19171, lo concerniente a la

regulación de la propiedad se mantuvo en el artículo 27, con un

contenido social fundamental que la diferenció de su antecesora

liberal de 18572. Hoy la Constitución mexicana mantiene ese

sentido social al señalar, en su primer párrafo, que: “La propiedad

de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del

territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la

cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas

a los particulares, constituyendo la propiedad privada”; en su

1 Aunque desde 1824 hubo referencia a la expropiación, la concepción que se plasma en nuestra Constitución vigente encuentra su origen en las Bases Orgánicas de 1843, cuyo artículo 9 en su fracción XIII establecía: “La propiedad de las personas no puede ser ocupada sin su consentimiento, sino por causa de utilidad pública y previa indemnización. La ley determinará la autoridad que debe hacer la expropiación y los requisitos con que ésta haya de verificarse.” La Constitución Federal de 1857, en su artículo 27, tuvo idéntico texto al de 1843.2 El artículo 27 de la Constitución de 1857, disponía en relación a la expropiación, en su primer párrafo, lo siguiente: “La propiedad de las personas no puede ser ocupada sin su consentimiento, sino por causa de utilidad pública y previa indemnización. La ley determinará la autoridad que debe hacer la expropiación y los requisitos con que ésta haya de verificarse.”Los párrafos segundo, tercero y cuarto de dicho artículo 27, estaban destinados a regular la propiedad de las corporaciones e instituciones religiosas y civiles. 3


segundo: “Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de

utilidad pública y mediante indemnización”; vinculado al también

segundo párrafo de la fracción VI3 del mismo artículo que, en la

parte conducente, señala: “Las leyes de la Federación y de los

Estados en sus respectivas jurisdicciones, determinarán los casos

en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad

privada, y de acuerdo con dichas leyes la autoridad administrativa

hará la declaración correspondiente. El precio que se fijará como

indemnización a la cosa expropiada, se basará en la cantidad que

como valor fiscal de ella figure en las oficinas catastrales o

recaudadoras, ya sea que este valor haya sido manifestado por el

propietario o simplemente aceptado por él de un modo tácito por

haber pagado sus contribuciones con esta base. El exceso de

valor o el demérito que haya tenido la propiedad particular por las

mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de la

asignación del valor fiscal, será lo único que deberá quedar sujeto

a juicio pericial y a resolución judicial. Esto mismo se observará

cuando se trate de objetos cuyo valor no esté fijado en las

oficinas rentísticas.” “El ejercicio de las acciones que

corresponden a la Nación, por virtud de las disposiciones del

presente artículo, se hará efectivo por el procedimiento judicial;

pero dentro de este procedimiento y por orden de los tribunales

correspondientes, que se dictará en el plazo máximo de un mes,

las autoridades administrativas procederán desde luego a la

ocupación, administración, remate o venta de las tierras de que se

trate y de todas sus accesiones, sin que en ningún caso pueda

3 Considerado en el Debate como párrafo octavo, inmediato a la original fracción VII aprobada por el Constituyente de 1917. Ver: Marván Laborde, Ignacio, Nueva Edición del Diario de los Debates del Congreso Constituyente de 1916-1917, SCJN, Tomo I, pág. 1065. 4


revocarse lo hecho por las mismas autoridades antes de que se

dicte sentencia ejecutoriada; y el tercer párrafo que en la

actualidad dispone: “La Nación tendrá en todo tiempo el derecho

de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el

interés público, así como el de regular, en beneficio social, el

aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de

apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de

la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el

desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las

condiciones de vida de la población rural y urbana. En

consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar

los asentamientos humanos y establecer adecuadas

provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y

bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y

regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento

de los centros de población; para preservar y restaurar el

equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios;

para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la

organización y explotación colectiva de los ejidos y

comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural;

para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la

silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio

rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y

los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la

sociedad.”4

4 El sentido social se acentuó en el párrafo tercero del artículo 27, del texto original del Constituyente de 1917 y que hoy se mantiene en su esencia a pesar de algunas reformas de que ha sido objeto, en el cual se estableció la facultad de la Nación de imponer modalidades a la propiedad privada, así como a las referencias al tema agrario. 5


Se puede acreditar que los cambios incorporados en 1917

respecto del texto constitucional de 1857, con sus reformas,

derivaron precisamente del sentido social que, en los debates del

Constituyente que se generaron para la expedición de aquélla, se

le otorgó a todos los componentes normativos de su innovador

artículo 27, incluyendo en esto a la figura de la expropiación.

Basta leer el mensaje que dio el 1º de diciembre de 1916

Venustiano Carranza y los debates del día 19 de enero del año

siguiente para comprobarlo. Todo el artículo 27, incluyendo la

figura de la expropiación, fue permeado por la decisión de

revindicar los derechos en materia agraria. Pero en esos

documentos también queda palmariamente reflejado la

determinación de establecer, en términos del artículo 1º

constitucional, una condición de excepción a la expropiación,

respecto de la garantía de audiencia previa.

El señor Carranza, al presentar su mensaje al inicio del

Constituyente de Querétaro señaló, respecto de la expropiación,

lo siguiente: “El artículo 27 de la Constitución de 1857 faculta para

ocupar la propiedad de las personas sin el consentimiento de

ellas y previa indemnización, cuando así lo exija la utilidad

pública. Esta facultad es, a juicio del Gobierno a mi cargo,

suficiente para adquirir tierras y repartirlas en la forma en que se

estime conveniente entre el pueblo que quiera dedicarse a los

trabajos agrícolas, fundando así la pequeña propiedad, que debe

fomentarse a medida que las públicas necesidades lo exijan.”

6


Y continuó: “La única reforma que con motivo de este

artículo se propone, es que la declaración de utilidad sea hecha

por la autoridad administrativa correspondiente, quedando sólo a

la autoridad judicial la facultad de intervenir para fijar el valor de la

cosa de cuya expropiación se trate.”5

Durante los debates del artículo 27 las discusiones se

centraron en los temas relativos al problema agrario y la

reivindicación de los derechos de los campesinos, por lo que al

discutirse los párrafos segundo y octavo (relativos a la

expropiación) no hubo discusión sustantiva alguna.6

5 Tena Ramírez, Felipe, Leyes Fundamentales de México, Editorial Porrúa, 1971, pág. 754.6 La única que se suscitó respecto del segundo párrafo fue en relación a si el pago de la indemnización se debía hacer “en metálico o en papel moneda”, y de la sola intervención que hubo, del diputado constituyente Epigmenio Martínez, quien planteo ese problema, se deduce palmariamente que se partía del supuesto de que la expropiación se puede realizar sin garantía de audiencia previa, dado que se trataba de una facultad que modificaba sus características y alcances, respecto de la prevista en la Constitución de 1857, de corte liberal. El diputado Martínez inició su intervención diciendo: “Señores diputados: Seré muy breve; la expropiación, tal como se indica en el proyecto, es buena en todas su partes, y más cuando se trata de un bien común. Nuestras leyes pasadas ya la habían previsto, no recuerdo en que artículo ni en que capítulo, pero ya estaba previsto. …” citado por Marván Laborde, Ignacio, op. cit. Pág. 1027. Por su parte, el constitucionalista Mariano Coronado en su obra Elementos de Derecho Constitucional Mexicano, cita la Ejecutoria 7 de enero de 1885, Amparo Moreno, según la cual: “… sólo al poder Judicial corresponde dirimir las cuestiones que de ordinario surgen en los casos de expropiación, ya con motivo de la declaración de ser esta necesaria o de utilidad pública, ya por el nombramiento de peritos, por el justiprecio o por cualquier otra causa.” Y sigue comentando el autor decimonónico: “La Suprema Corte ha amparado constantemente a los quejosos cuando las expropiaciones se hacen sin causa de utilidad pública, o sin indemnización previa, o por autoridad incompetente, o sin los requisitos de la ley.” El también comentarista del siglo XIX José María del Castillo Velasco, en su libro Apuntamientos para el Estudio del Derecho Constitucional Mexicano (1870), señalaba: “Es un principio generalmente admitido que el interés individual debe subordinarse al interés común, y que nadie duda de la justicia y conveniencia de ese principio.... Así es que cuando al bien común conviene la ocupación de la propiedad particular, el bien refluye en el mismo individuo a quien se ocupa la propiedad, si no en la misa forma que lo sentía con determinada propiedad, en otra forma que es la que produce el bien a la comunidad. De tal manera que la propiedad particular se ocupa solamente en la forma que tiene al momento de la ocupación; pero no en su esencia y en el valor que representa, porque la Constitución obliga dar al propietario, a quien se va a expropiar, la indemnización del valor de su propiedad previamente, es decir, antes de que se verifique la expropiación.”.... “Es evidente que en esa ley se ha de dar audiencia al propietario para que pueda contradecir la calificación de utilidad pública que sirve de causa a la expropiación.” 7


Lo anterior, por sí solo, llevaría a afirmar que en el acto de

expropiación se privilegia el interés social general frente al

derecho de propiedad reconocido como garantía constitucional de

los individuos, en tanto aquél este realmente dirigido a la

satisfacción de los superiores intereses de la colectividad

mediante la actualización de una causa de utilidad pública.

No obstante, frente a la tendencia moderna de protección de

los derechos fundamentales, que compartimos firmemente,

estimo necesario estudiar el dilema que plantea la colisión de uno

de esos derechos previsto en nuestra Constitución, en el caso, el

individual de protección a la propiedad privada mediante la

garantía de audiencia previa7, frente a una facultad del Estado

para procurar el beneficio colectivo a través de la expropiación por

causa de utilidad pública, para poder discernir y corroborar, a

través de la interpretación de los textos constitucionales, su

evolución y significado actual, y así definir cuál de ellos y en qué

condiciones debe prevalecer frente al otro, armonizando de esta

manera las normas constitucionales que, en principio, parecería

que se contraponen.8

7 El artículo 14 de nuestra Constitución, en su párrafo segundo, señala: “Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho.”8 En un ejercicio racional de interpretación, cuando la colisión normativa involucra realmente derechos fundamentales, siempre habrá la necesidad de determinar respecto de los valores en juego, cuál o cuáles deben prevalecer sobre los demás; así, al resolver el caso concreto, en la mayoría de los casos, la interpretación debe conllevar la fijación de los criterios generales básicos (estándares) que sirvan para resolver todos los demás casos iguales o similares que se presenten. 8


Veamos. Más allá de las posiciones de los doctrinarios que

se dedican a explicar la naturaleza jurídica de la expropiación9, es

indudable, como lo hemos visto, que esta figura excepcional fue

creada para poder privar a los particulares de su propiedad (o de

algunos de los atributos de la misma) aun sin su consentimiento,

cuando existe una “causa de utilidad pública” y, por ende, debe

existir una compensación económica, la que hemos llamado en

nuestro derecho positivo “indemnización”10.

Es evidente que si bien el Estado puede emplear medios

tradicionales de derecho privado (que se han incorporado con

modalidades al derecho público, como son: compra venta,

arrendamiento, comodato, etc.) para adquirir, usar, u ocupar

bienes de particulares, nuestra Constitución reconoce que hay

casos en los que el Estado cuenta con facultades para la

obtención de dichos bienes (de manera total, parcial, temporal o

definitiva), unilateral y coactivamente sea, por ejemplo, por

causas de utilidad pública (expropiación); en materia penal (el

decomiso de bienes); o por razones de seguridad nacional

(requisa militar). Parecería que no hay divergencia de opiniones

en esto.

La divergencia por tanto radica en la determinación de si en

los casos excepcionales en los que se ejecuta una expropiación,

debe haber garantía de audiencia previa para el particular

afectado, antes de que se expida el Decreto respectivo, tal y

9 Para estos efectos resulta útil la consulta de Fraga, Gabino, Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, en sus múltiples ediciones.10 Recuérdese que la “indemnización”, en su significado jurídico tradicional es el resarcimiento de los daños o perjuicios causados. 9


como lo ha sostenido la mayoría en el Pleno y en la Segunda

Sala de este máximo Tribunal.

I. Planteado así, el tema fundamental de mi divergencia con

el criterio de la mayoría de la Sala en el sentido de que en materia

de expropiación rige la garantía de audiencia previa prevista en el

artículo 14 constitucional - que cambia el que se había sostenido

por décadas11 -, radica, medularmente, en que considero que el

nuevo criterio no se apega puntualmente al texto, sentido y

alcance de nuestra Constitución, al contravenir el carácter

excepcional que el Constituyente otorgó a la figura de la

expropiación, y que sigue siendo válido; trastocando con ello, a mi

entender, el equilibrio de valores que asignó al derecho de

propiedad en la Constitución mexicana partir de 1917, como se

acreditó con la referencia a los antecedentes derivados del

Constituyente de ese año y como trataré de explicitarlo a

continuación:

1. El Constituyente de Querétaro aunque mantuvo la figura

de la expropiación prevista en la Constitución de 1857, le

dio un contenido y alcance social que la diferenció del

concepto puramente liberal de su antecesora.12

11 La anterior jurisprudencia señalaba: EXPPROPIACIÓN, LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIDENCIA NO RIGE EN MATERIA DE. En materia de expropiación no rige la garantía de previa audiencia consagrada en el artículo 14 de la Constitución Federal, porque ese requisito no está comprendido entre los que señala el artículo 27 de la propia Carta Magna y no puede admitirse que exista contradicción entre las disposiciones contenidas en ambos preceptos, por ser evidente que el primero de ellos establece una regla general para derechos subjetivos, mientras que el segundo, ampara garantías sociales, que por su propia naturaleza, están por encima de los derechos individuales a los que restringe en su alcance liberal, en términos del artículo 1º de la propia Ley Fundamental.12 Así, conforme yo apreció de las fuentes históricas, materiales y formales referidas, el origen y evolución de esta figura, la expropiación, en los términos previstos en el segundo párrafo del artículo 27 de la Constitución vigente, complementado con el segundo de la fracción VI del mismo artículo, es una figura excepcional que otorga al Estado la facultad 10


Luego, la expropiación es una figura que restringe, por

permisión expresa de la propia Constitución, las garantías

de protección a la propiedad, en términos del artículo 1º

constitucional. Pensarlo diferente sería desnaturalizarla y

vaciarla de contenido y eficacia.

2. Como lógica consecuencia de lo afirmado en el numeral

anterior, la garantía prevista en el segundo párrafo del

artículo 14 constitucional respecto de la propiedad no se

elimina en la figura de la expropiación, solamente se

restringe. El derecho al debido proceso sigue plenamente

vigente; la modalidad o restricción consiste, precisamente,

en que dicha garantía no opera de manera previa (tal y

como acontece también en materia fiscal).

Las salvaguardas que estableció el Constituyente

decimonónico y que mantuvo el de 1917 para evitar, por una

parte, la arbitrariedad y, por la otra, el daño o perjuicio

indebido al particular afectado fueron, para el primer caso,

que solamente procediera la expropiación por causa de utilidad pública; y para el segundo, que siempre debería

existir una indemnización para el particular afectado.

de privar a los particulares de su propiedad sin su consentimiento y sin sujetarse a plenitud a las garantías generales que rigen para la protección de la propiedad particular (sin que en modo alguno esto represente el reconocimiento de la posibilidad de que puede haber una privación arbitraria definitiva de la propiedad de un particular, en tanto que ello sí representaría la vulneración de un derecho fundamental y, por ende, del Estado de Derecho). 11


3. El concepto de utilidad pública ha sido, sin duda,

altamente complejo y difícil de definir, por tanto la propia

Suprema Corte de Justicia le ha otorgado diversos

significados a lo largo del tiempo, y ha sido materia de

muchísimos análisis doctrinarios. En dos de las últimas

tesis de jurisprudencia sobre el concepto de utilidad

pública, al reconocer la diversidad de criterios que ha

sostenido el Tribunal Pleno, éste definió:

EXPROPIACIÓN. CONCEPTO DE UTILIDAD PÚBLICA. La Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cuanto al concepto de utilidad pública, ha sustentado diversos criterios, en los que inicialmente señaló que las causas que la originan no podrían sustentarse en dar a otro particular la propiedad del bien expropiado, sino que debía ser el Estado, en cualquiera de sus tres niveles, quien se sustituyera como propietario del bien a fin de conseguir un beneficio colectivo a través de la prestación de un servicio o realización de una obra públicos. Posteriormente amplió el concepto comprendiendo a los casos en que los particulares, mediante la autorización del Estado, fuesen los encargados de alcanzar los objetivos en beneficio de la colectividad. Así, esta Suprema Corte reitera el criterio de que el concepto de utilidad pública es más amplio, al comprender no sólo los casos en que el Estado (Federación, Entidades Federativas, Distrito Federal o Municipios) se sustituye en el goce del bien expropiado a fin de beneficiar a la colectividad, sino además aquellos en que autoriza a un particular para lograr ese fin. De ahí que la noción de utilidad pública ya no sólo se limita a que el Estado deba construir una obra pública o prestar un servicio público, sino que también comprende aquellas necesidades económicas, sociales, sanitarias e inclusive estéticas, que pueden requerirse en determinada población, tales como empresas para

12


beneficio colectivo, hospitales, escuelas, unidades habitacionales, parques, zonas ecológicas, entre otros, dado que el derecho a la propiedad privada está delimitado en la Constitución Federal en razón de su función social. Por ello, atendiendo a esa función y a las necesidades socioeconómicas que se presenten, es evidente que no siempre el Estado por sí mismo podrá satisfacerlas, sino que deberá recurrir a otros medios, como autorizar a un particular para que preste un servicio público o realice una obra en beneficio inmediato de un sector social y mediato de toda la sociedad. En consecuencia, el concepto de utilidad pública no debe ser restringido, sino amplio, a fin de que el Estado pueda satisfacer las necesidades sociales y económicas y, por ello, se reitera que, genéricamente, comprende tres causas: a) La pública propiamente dicha, o sea cuando el bien expropiado se destina directamente a un servicio u obra públicos; b) La social, que satisface de una manera inmediata y directa a una clase social determinada, y mediatamente a toda la colectividad; y c) La nacional, que satisface la necesidad que tiene un país de adoptar medidas para hacer frente a situaciones que le afecten como entidad política o internacional.13

EXPROPIACIÓN. ES FACULTAD DEL CONGRESO DE LA UNIÓN Y DE LAS LEGISLATURAS DE LOS ESTADOS ESTABLECER LEGALMENTE LAS CAUSAS DE UTILIDAD PÚBLICA QUE LA JUSTIFIQUEN. El artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé la expropiación de la propiedad privada por causa de utilidad pública y mediante indemnización, así como que corresponde a las leyes de la Federación y de los Estados, en sus respectivos ámbitos competenciales, señalar los casos en que sea de utilidad pública expropiar un

13Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXIII, Marzo de 2006, página: 1412, Tesis de Jurisprudencia P./J. 39/2006. 13


bien, correspondiendo a la autoridad administrativa realizar dicha declaración y fijar las reglas generales sobre el precio e indemnización. Esto es, la expropiación constituye un acto de carácter administrativo mediante el cual se priva a los particulares de la propiedad de un bien inmueble, en aras del interés, necesidad o utilidad social, es decir, se trata de una figura a través de la cual el Estado logra determinados fines relacionados con el interés colectivo, de ahí que se sujete la expropiación a causas de utilidad pública. Ahora bien, toda vez que la Constitución Federal no establece un concepto de utilidad pública, el que por abstracto, mutable y relativo es difícil de definir y sólo es determinable por las condiciones políticas, sociales y económicas que imperen en cierta época y lugar, el Constituyente otorgó al Congreso de la Unión y a las Legislaturas Estatales la facultad de establecer, en la ley y dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, las causas de esa utilidad pública que, en aras del bien común, sustenten el acto administrativo expropiatorio.14

Estimo que en estas dos importantes jurisprudencias el

Tribunal Pleno estableció criterios que refuerzan y dan sustento a

la posición que sostengo en este voto, al señalar que:

a) El criterio de que el concepto de utilidad pública es más

amplio (que el antes reconocido por la propia Corte), al

comprender no sólo los casos en que el Estado

(Federación, Entidades Federativas, Distrito Federal o

Municipios) se sustituye en el goce del bien expropiado a

fin de beneficiar a la colectividad, sino además aquellos

en que autoriza a un particular para lograr ese fin;14Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXIII, Marzo de 2006, página: 1414, tesis de jurisprudencia P./J. 38/2006. 14


b) La noción de utilidad pública ya no sólo se limita a que el

Estado deba construir una obra pública o prestar un

servicio público, sino que también comprende aquellas

necesidades económicas, sociales, sanitarias e inclusive

estéticas, que pueden requerirse en determinada

población, tales como empresas para beneficio colectivo,

hospitales, escuelas, unidades habitacionales, parques,

zonas ecológicas, entre otros, dado que el derecho a la

propiedad privada está delimitado en la Constitución

Federal en razón de su función social;

c) El concepto de utilidad pública no debe ser restringido,

sino amplio, a fin de que el Estado pueda satisfacer las

necesidades sociales y económicas y, por ello, se reitera

que, genéricamente, comprende tres causas: a) la

pública propiamente dicha, o sea cuando el bien

expropiado se destina directamente a un servicio u obra

públicos; b) la social, que satisface de una manera

inmediata y directa a una clase social determinada, y

mediatamente a toda la colectividad; y c) la nacional, que

satisface la necesidad que tiene un país de adoptar

medidas para hacer frente a situaciones que le afecten

como entidad política o internacional;

d) Corresponde a las leyes de la Federación y de los

Estados, en sus respectivos ámbitos competenciales,

señalar los casos en que sea de utilidad pública

15


expropiar un bien, correspondiendo a la autoridad

administrativa realizar dicha declaración y fijar las reglas

generales sobre el precio e indemnización;

e) La expropiación constituye un acto de carácter

administrativo mediante el cual se priva a los particulares

de la propiedad de un bien inmueble, en aras del interés,

necesidad o utilidad social, es decir, se trata de una

figura a través de la cual el Estado logra determinados

fines relacionados con el interés colectivo, de ahí que se

sujete la expropiación a causas de utilidad pública; y

f) Toda vez que la Constitución Federal no establece un

concepto de utilidad pública, el que por abstracto,

mutable y relativo es difícil de definir y sólo es

determinable por las condiciones políticas, sociales y

económicas que imperen en cierta época y lugar, el

Constituyente otorgó al Congreso de la Unión y a las

Legislaturas Estatales la facultad de establecer, en la ley

y dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, las

causas de esa utilidad pública que, en aras del bien

común, sustenten el acto administrativo expropiatorio.

Del texto de la Constitución y de las dos jurisprudencias

trascritas parece palmario que:

1. ) La expropiación es un acto administrativo, por el

cual el Estado por conducto del Poder Ejecutivo (federal o

16


locales) puede privar a un particular de su propiedad, aún

contra su voluntad, por causa de utilidad pública, es decir

en aras del interés, necesidad o utilidad sociales pues se

trata de una figura a través de la cual el Estado logra

determinados fines relacionados con el interés colectivo,

siempre mediante el pago de una indemnización al

particular afectado.

2. La expropiación se lleva a cabo conforme al

procedimiento que establece el legislador, dado que el

Constituyente otorgó al Congreso de la Unión y a las

Legislaturas Estatales la facultad de establecer, en la ley y

dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, las

causas de esa utilidad pública que, en aras del interés

general, sustenten al acto administrativo expropiatorio; y el

Poder Constituyente determinó directamente en la

Constitución (en el hoy segundo párrafo de la fracción VI

del artículo 27) las bases para determinar el monto de la

indemnización.

De esas determinaciones del Constituyente se deriva

categóricamente que, conforme al texto por él aprobado,

se establecieron las facultades para la intervención de

cada Poder público (federal o local, según corresponda) en

una expropiación. De esta manera corresponde:

a) Al Poder Legislativo:

17


a.1) La determinación en ley del procedimiento que

debe seguirse para llevar a efecto la expropiación; y

a.2) La fijación de las causas de utilidad pública que

sustente la ejecución de la expropiación.

b) Al Poder Ejecutivo:

b.1) La declaración de que existe una causa de utilidad

pública para la privación u ocupación de la propiedad

privada;

b.2) La ejecución, por Decreto, de la expropiación; y

b.3) La determinación, en principio, del precio que debe

pagarse como indemnización al particular afectado, con

base en la cantidad que como valor fiscal de ella figure en

las oficinas catastrales o recaudadoras15.

c) Al Poder Judicial: durante el procedimiento de

expropiación16, únicamente la determinación sobre el

exceso de valor o demérito que haya tenido la propiedad

particular por las mejoras o deterioros ocurridos con

posterioridad a la asignación del valor fiscal o cuando se

15 Ahora por disposición de la Ley de Expropiación federal se tomará en cuenta el valor comercial del bien expropiado.16 Lo cual no quiere decir que a ello se reduzca su intervención y capacidad de defensa del derecho de propiedad del particular, puesto que éste tiene a su alcance los medios administrativos de defensa y, en su caso, el juicio de amparo, para oponerse a una declaración de expropiación arbitraria, es decir que no se encuentre debidamente fundada y motivada.. 18


trate de objetos cuyo valor no esté fijado en las oficinas

rentísticas17.

3. Como consecuencia de lo anterior, no podría

refutarse que el texto constitucional y las decisiones de la

Suprema Corte (aún las muy recientes citadas en este

voto), en el caso de expropiación, otorgan preferencia al

interés colectivo sobre el interés individual del derecho de

propiedad.

4. Finalmente, en esta misma línea de razonamiento,

se puede concluir válidamente que ese interés colectivo

superior que justifica una expropiación se concreta, por

mandato de la Constitución, en las causas de utilidad

pública que debe establecer el legislador.

II. A partir de las consideraciones y conclusiones anteriores,

mi argumentación se centrará ahora en determinar si durante la

integración del expediente administrativo, que se forma

previamente a la declaratoria de expropiación, debe o no

otorgarse garantía de audiencia al afectado como lo sostuvo la

Segunda Sala en la jurisprudencia 2ª./J. 124/200618; o bien, si 17 Debe tenerse presente que en el texto aprobado por el Constituyente de 1917, el actual párrafo tercero de la fracción VI del artículo 27 tenía un topos totalmente diferente y, por tanto, no está relacionado directamente con la expropiación, sino con las demás acciones cuyo ejercicio corresponde a la Nación para hacer efectivas las disposiciones sobre ocupación, administración, remate o venta de las tierras y aguas que debían ser afectadas en cumplimiento de las mismas disposiciones originales. 18 EXPROPIACIÓN. LA GARANTÍA DE AUDIENCIA DEBE RESPETARSE EN FORMA PREVIA A LA EMISIÓN DEL DECRETO RELATIVO. Conforme al artículo 197 de la Ley de Amparo, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación modifica la jurisprudencia 834, publicada en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, Segunda Parte, página 1389, con el rubro: "EXPROPIACIÓN, LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA NO RIGE EN MATERIA DE.", porque de una nueva reflexión se concluye que de la interpretación del artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución 19


este derecho de defensa debe otorgarse con posterioridad a la

emisión del decreto expropiatorio.

Más allá de que diferimos del concepto, características y

alcances que en dicha jurisprudencia se le dan a la figura de la

expropiación, por las razones antes apuntadas19, en el tema

concreto que nos ocupa es necesario señalar que la tramitación

del expediente administrativo tiene como finalidad que la

autoridad, habiendo identificado una causa de utilidad pública que

justifica la expropiación, integra en dicho expediente todos los

elementos necesarios para poder expedir válidamente el acto

jurídico de expropiación, que debe formalizarse en un Decreto del

Poder Ejecutivo (federal o local, según corresponda); esto es, el

interés del particular no puede ser considerado como factor

Política de los Estados Unidos Mexicanos, los actos privativos de la propiedad deben realizarse, por regla general, mediante un procedimiento dirigido a escuchar previamente al afectado, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento, que son las señaladas en la jurisprudencia P./J. 47/95, de rubro: "FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO.", las que resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del acto de privación y que, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. En ese sentido, tratándose de actos privativos como lo es la expropiación, para que la defensa sea adecuada y efectiva debe ser previa, en orden a garantizar eficazmente los bienes constitucionalmente protegidos a través del mencionado artículo 14, sin que lo anterior se contraponga al artículo 27 de la Constitución Federal, pues si bien es cierto que este precepto establece las garantías sociales, las cuales atienden a un contenido y finalidades en estricto sentido al régimen de propiedad agraria, y por extensión a las modalidades de la propiedad, al dominio y a la propiedad nacional, también lo es que la expropiación no es una garantía social en el sentido estricto y constitucional del concepto, sino que es una potestad administrativa que crea, modifica y/o extingue relaciones jurídicas concretas, y que obedece a causas establecidas legalmente y a valoraciones discrecionales de las autoridades administrativas; además, la expropiación es una potestad administrativa dirigida a la supresión de los derechos de uso, disfrute y disposición de un bien particular decretada por el Estado, con el fin de adquirirlo.

19 Se podría afirmar que el concepto y características descritas en la nueva jurisprudencia son contradictorias con las otras jurisprudencias trascritas anteriormente y que siguen vigentes. 20


determinante en esta etapa del procedimiento, pues lo que

interesa y es prioritario, por encima de los intereses de los

particulares que puedan resultar afectados, es la satisfacción de

una necesidad colectiva; es, contrariamente a lo sostenido por la

mayoría, la satisfacción del interés general. La expropiación sí es

una garantía, en este sentido, de carácter social que ejerce el

Estado, en tanto se apoye en una verdadera causa de utilidad

pública.

Dicho en otras palabras, para que la administración pueda

expropiar, como lo ha sostenido en diferentes resoluciones la

Suprema Corte de Justicia de la Nación desde el siglo XIX y hasta

la fecha, se deben cumplir condiciones que justifiquen subordinar

el derecho de los particulares al interés público.

En lo personal considero que para que la expropiación sea

válida deben colmarse plenamente, al menos, las siguientes tres

condiciones: a) que las causas que señale el legislador sean

verdaderamente de utilidad pública; b) que se acredite

plenamente, en el caso concreto, la existencia de la causa de

utilidad pública que se esgrime para la procedencia de la

expropiación; y, c) que quede acreditado que el bien (o bienes)

objeto de la expropiación y no cualquiera otro, es el necesario

para satisfacer la necesidad colectiva de que se trata.

En relación a la primera, por determinación del propio texto

fundamental, corresponde al legislador configurar en ley las

causas de utilidad pública, las cuales, desde luego, pueden ser

21


juzgadas, respecto de su constitucionalidad, bajo criterios de

racionalidad y proporcionalidad.

Para cumplir con las dos últimas condiciones se requiere de

estudios y de comprobación documental por parte de la autoridad

administrativa competente; es decir, mientras la autoridad no

integre el expediente de expropiación, no estará en condiciones

de acreditar la causa de utilidad pública y de determinar los

bienes que le son indispensables para cumplir con la finalidad de

satisfacción del interés general que la causa que se esgrime debe

colmar.

Al margen de ello, en el momento del procedimiento del que

nos ocupamos, al gobernado no se le ha inferido ningún acto

irreparable de molestia, menos privativo, en su derecho de

propiedad. La integración del expediente tiene pues, como

finalidad fundamental, sustentar la procedencia constitucional y

legal de la expropiación sobre determinados y precisos bienes; es

en esta etapa donde la autoridad tiene que fundar y motivar su

acto, de tal manera que no pueda ser tildado de ilegal, arbitrario o

caprichoso.

Así, tanto por considerar que en materia de expropiación

opera una restricción constitucional respecto del derecho

consagrado en el párrafo segundo del artículo 14 como porque

antes de la notificación del Decreto expropiatorio no puede

considerarse que existe un acto de molestia o privativo del

derecho del particular, éste debe gozar de la garantía de

22


audiencia una vez que se ha decretado el acto de expropiación y

no en forma previa durante la tramitación del expediente

administrativo por parte de la autoridad competente.

La falta de participación del particular durante la integración

del expediente administrativo de expropiación no implica que se le

deje sin defensa, que es precisamente lo que persigue impedir el

artículo 14 constitucional, pues con posterioridad a la emisión del

Decreto expropiatorio, el afectado puede interponer los medios de

impugnación a su alcance.

Me parece que la conclusión contraria a la que ha llegado la

mayoría de la Sala, implica subordinar la satisfacción de las

necesidades colectivas, al interés del particular20, sin reparar en

los daños que ello podría traer aparejado en casos de urgencia.

Tan es así, que en tesis aislada 2ª. LXI/2007 adoptada con motivo

de la resolución del amparo en revisión 136/2007 que es materia

de este voto particular, aprobada por unanimidad de cuatro

votos21 bajo el rubro: “EXPROPIACIÓN. SI LA DECLARATORIA

SE REALIZA INVOCANDO COMO CAUSAS DE UTILIDAD

PÚBLICA LAS PREVISTAS EN LAS FRACCIONES V, VI Y X

DEL ARTÍCULO 1º DE LA LEY RELATIVA, NO SE REQUIERE

OTORGAMIENTO DE LA GARANTÍA DE AUDIDENCIA

20 Es evidente que el particular tratará por todos los medios de no ser privado de su propiedad, interponiendo todos los medios de defensa a su alcance, incluyendo, los que estén a su alcance por la vía de hechos (manifestaciones, presiones sobre la autoridad, etc., lo que en casos de urgencia podría afectar seriamente el interés general, por el retraso en la ejecución de los actos.21 La cual voté a favor por considerarla exactamente congruente con la posición que sostengo en este voto, con la salvedad de que no aceptó que sea por excepción que se no opera la garantía de audiencia previa como lo he señalado a lo largo de este voto particular. Fue votación de cuatro votos por estar ausente el Ministro Mariano Azuela. 23


PREVIAMENTE A LA OCUPACIÓN DEL BIEN EXPROPIADO”,

se aceptó que:

“…La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia 2a./J. 124/2006, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIV, septiembre de 2006, página 278, sostuvo que la expropiación es un acto privativo de la propiedad y, por tanto, previamente a la emisión del decreto correspondiente debe respetarse la garantía de audiencia establecida en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Sin embargo, dicho criterio admite excepciones, pues del artículo 8o. de la Ley de Expropiación se infiere que la defensa del gobernado puede otorgarse después de la ejecución de ese acto privativo aunque sea impugnado, siempre y cuando la declaratoria se realice invocando como causas de utilidad pública las previstas en las fracciones V, VI y X de su artículo 1o., cuyo objeto es: a) satisfacer necesidades colectivas en caso de guerra o trastornos interiores (V); b) abastecer a las ciudades o centros de población de víveres u otros artículos de consumo necesario (V); c) combatir o impedir la propagación de epidemias, epizootias, incendios, plagas, inundaciones u otras

24


calamidades públicas (V); d) constituir medios para la defensa nacional o para el mantenimiento de la paz pública (VI); y, e) evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la colectividad (X); supuestos en los cuales, la ocupación del bien expropiado puede realizarse inmediatamente después de la declaratoria correspondiente, sin oír previamente al afectado, pero respetando su garantía de audiencia con posterioridad y antes de que el Estado disponga definitivamente de la propiedad, en virtud del carácter urgente e inaplazable de esa medida…”.

Como es evidente, en la tesis trascrita hubo una rectificación

respecto de la jurisprudencia antes fijada, en la cual no se

estableció excepción alguna de esta clase para que fuera efectivo

el derecho del particular a contar con garantía de audiencia previa

en caso de expropiación. Esta corrección, en mi opinión, si bien

es una rectificación parcial, hace evidente que la mayoría en la

Segunda Sala ha incurrido en una confusión en su apreciación

sobre la prelación asignada por la Constitución a los valores en

juego en la expropiación, que los ha llevado a convertir la regla en

excepción y la excepción en regla. Me explico.

Conforme a los nuevos criterios de la mayoría, en la

expropiación la regla general es la garantía de audiencia previa y,

ahora, la excepción que es la de no ser necesaria dicha garantía,

25


se presenta solamente en tres supuestos previstos en la Ley de

Expropiación como causas de utilidad pública. Si esto es así,

quiere decir que conforme a dichos criterios, adicionalmente a la

definición de causa de utilidad pública, para que no opere la

garantía de audiencia previa se requiere un elemento adicional

consistente en que las causas invocadas sean de entre aquellas

que el legislador considere que con la expedición del Decreto

expropiatorio los bienes materia del mismo pueden ser motivo de

inmediata ocupación o de inmediata ejecución de las medidas de

limitación de dominio, sin que proceda la figura de la suspensión

respecto de tales medidas. ¿Ese sería el criterio, dado que fueron

únicamente las fracciones V, VI y X22 de la ley de la materia las

que fueron excepcionadas mecánicamente de la regla general

fijada con anterioridad, sin razonamiento alguno o justificación de

porqué solamente esas y no otras23, merecían ese tratamiento de

excepción? Me parece un criterio sumamente debatible desde el

punto de vista de su racionalidad jurídica.

22 Las fracciones V, VI y X del artículo 8º de la Ley de Expropiación federal señalan:V. La satisfacción de necesidades colectivas en caso de guerra o trastornos interiores; el abastecimiento de las ciudades o centros de población, de víveres o de otros artículos de consumo necesario, y los procedimientos empleados para combatir o impedir la propagación de epidemias, epizootias, incendios, plagas, inundaciones u otras calamidades públicas;VI.- Los medios empleados para la defensa nacional o para el mantenimiento de la paz pública;X. Las medidas necesarias para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la colectividad;Yo me pregunto si no pudiesen darse casos de igual magnitud y consideración cuando se trata en situaciones extremas de otras causas como pueden ser, por citar algunas:I.El establecimiento, explotación o conservación de un servicio público; oVII. La defensa, conservación, desarrollo o aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de explotación.23 Recuérdese que no solamente la ley de expropiación contiene causas de utilidad pública, existen otras (en la legislación en materia de: minería, aguas, agraria, vías generales de comunicación, petróleo, entre otras) en las que también se establecen diversas causas de utilidad pública para la expropiación. 26


A mi entender, lo que puede ser una indebida calificación de

causa de utilidad pública por el legislador, porque realmente no

debería tener otorgado ese carácter, debe traer como

consecuencia que el Tribunal Constitucional declare la no

conformidad de esa norma a la Constitución por no reunir el

requisito de ser de utilidad pública; pero si el supuesto establecido

por el legislador bajo criterios de racionalidad constitucional puede

ser considerado con ese carácter de utilidad pública, entonces no

debería dársele por el Tribunal un tratamiento distinto que a los

otros supuestos normativos considerados también por el

legislador como causas de utilidad pública para efectos de la

expropiación.

Veamos con cuidado las implicaciones del criterio adoptado.

En el procedimiento de expropiación, establecido desde la

ley de mil novecientos treinta y seis, para decretar una

expropiación, y así asegurar los derechos de la colectividad en

casos de utilidad pública, se estableció una regulación escueta,

en los términos siguientes:

a) La autoridad administrativa competente (Secretaría

de Estado en el caso federal) debe integrar un expediente

de expropiación (no se señala qué debe contener el

expediente), el cual por imperativo de nuestro sistema

constitucional debe integrarse con toda la información y

documentación necesarias para fundar y motivar el acto de

expropiación, esencialmente y, por lo menos, en lo que se

27


refiere: al acreditamiento de la existencia actual y real de la

causa (o causas) de utilidad pública que se invoca en el

caso concreto; a la identificación del bien (o bienes) objeto

de la expropiación y la sustentación para acreditar que es

ese el bien, y no otro, el necesario para conseguir satisfacer

la causa de utilidad pública; y, el monto y condiciones del

pago de la indemnización.

b) Integrado el expediente, el Ejecutivo debe hacer la

declaración de expropiación mediante Decreto, mismo que

debe publicarse en el Diario Oficial de la Federación.

c) El Decreto en el que se contenga la declaración de

expropiación se debe notificar personalmente a los

propietarios afectados y, en caso de desconocerse su

domicilio, debe hacerse una segunda publicación en el

Diario Oficial, la cual surtirá efectos de notificación personal.

d) Los propietarios cuentan con el recurso

administrativo para inconformarse con la expropiación; y

dentro del trámite de ese recurso pueden solicitar la

suspensión del acto reclamado.

La ley establece que cuando no se haya hecho valer el

recurso o se hubiese resuelto en contra del interesado

procederá la ocupación del bien o a la ejecución de las

medidas de limitación de dominio ordenadas.

28


e) También señala la ley, que en los casos previstos

en las fracciones V, VI y X de su artículo 1º hecha la

declaración de expropiación, se podrá ordenar la ocupación

o ejecución de inmediato, sin que opere la posibilidad de

suspensión de tales medidas.

Como se puede apreciar, el legislador, sin violar la

Constitución, abrió la posibilidad de audiencia y defensa del

particular afectado en sede administrativa (no jurisdiccional) una

vez notificada la declaración de expropiación, al establecer un

recurso administrativo que le permitiese a la autoridad revisar su

propio acto de expropiación; asimismo, señaló que en esos casos,

como regla general no se ocuparía el bien o se ejecutarían las

medidas de limitación de dominio hasta que se resolviese el

recurso, señalando que en el caso de los supuestos previstos en

tres fracciones (V, VI y X) por considerar de la mayor gravedad el

retraso en la ocupación o ejecución de las medidas, no procedería

suspensión alguna sobre la ejecución del decreto expropiatorio24.

Siendo el Ejecutivo el responsable de la expropiación, el

legislador, a mi entender con toda racionalidad en su

determinación, otorgó a la propia autoridad administrativa, la

facultad de revisar su acto y, conforme a las argumentaciones

vertidas por el particular afectado y las pruebas aportadas,

determinar: 1. revocar la expropiación; 2. modificarla; o 3.

confirmarla; pero también, estimando que a esa misma autoridad

le corresponde evaluar las circunstancias particulares que

24 Defensas en sede administrativa que se ha visto reforzada con la expedición de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. 29


generaron la expropiación y los riesgos posibles, le otorgó la

facultad de conceder la suspensión de la ejecución de la misma,

en tanto no se diera la resolución de fondo en sede

administrativa.

En el caso que se examina, más allá de si estuvo bien

fundada y motivada la expropiación –cuestión que no se analizó-

se puede considerar grave la razón que tuvo el Ejecutivo Local

para decretar, no sólo la expropiación de los inmuebles de los

quejosos, sino para ordenar el desalojo de los mismos, al

argumentarse un peligro inminente de que se derrumben tales

inmuebles por estar asentados en una zona de alto riesgo.

Consecuentemente, al concederse la garantía de audiencia previa

al dictado de los actos reclamados en el amparo, incluyendo el

desalojo de los inmuebles, se tuteló un derecho de menor entidad

como lo es la propiedad raíz, frente a la integridad física de las

personas e incluso su vida, pues de seguir habitando los

inmuebles cuyo desalojo se ordenó, hasta que sean escuchados

sus propietarios, se pudieron haber provocado daños irreparables

a los derechos citados en último término, que pudieran haber

causado un daño mayor al que se provocaría de concederse la

audiencia posterior a tales actos privativos de la propiedad, lo que

resulta jurídicamente inaceptable.

Es evidente que si durante la integración del expediente

administrativo de expropiación se obliga a la autoridad a otorgar la

garantía de audiencia a los particulares afectados, se retardará la

integración del expediente y la ejecución del acto expropiatorio

30


pues el o los afectados tratarán de oponerse a ella25, con el

peligro, en muchos casos, de un daño, social e individual, mucho

mayor.

En todo caso, los afectados tenían a su alcance el recurso

administrativo y, durante su tramitación, la suspensión del acto

reclamado para argumentar lo que abonara a su conveniencia,

incluyendo los argumentos en contra de la causa de utilidad

pública esgrimida y su inaplicabilidad al caso concreto por parte

de la autoridad administrativa.

Además de lo anterior, debe tomarse en cuenta que hoy el

artículo 113 de la Constitución, en su segundo párrafo, establece

la responsabilidad objetiva y directa del Estado (federación,

estados y municipios) por su actividad administrativa irregular; por

lo que si una autoridad llevase a efecto una expropiación

indebida, en términos del artículo de la propia Ley Fundamental

antes citado, el particular afectado en caso alguno quedaría

desprovisto de un mecanismo para, de no ser materialmente

posible la devolución del bien expropiado en las mismas

condiciones que presentaba antes de la expropiación, obtener el

pago de daños y perjuicios que se le hubieren causado con ella.

En efecto, la disposición constitucional en comento implica el

derecho a la indemnización a quienes, sin obligación jurídica de 25 Hay múltiples pruebas de que las personas no reaccionan racionalmente ante la posibilidad de la pérdida de sus bienes, aún en los casos en que existe un verdadero y evidente riesgo que ponga en peligro su integridad física e, inclusive, su vida. Por otra parte, muchas expropiaciones responden a situaciones verdaderamente graves que requieren una intervención inmediata y eficaz por parte de la autoridad y que no necesariamente corresponden solamente a las causas de utilidad pública que la Segunda Sala excepcionó respecto de su propio criterio. 31


soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes y derechos

como consecuencia de la actividad administrativa irregular del

Estado, entendiendo por ella cualquier acto o resolución

administrativa que se emita y que el particular no tenga obligación

legal de soportar. Luego, si se demostrara que una expropiación

se hizo arbitrariamente, como lo sería si no existiese una

verdadera causa de utilidad pública aplicable al caso concreto o

se demostrase que los bienes expropiados no eran los idóneos

para satisfacer dicha necesidad, procederían la aplicación del

régimen jurídico de responsabilidad del Estado en favor del

particular afectado.

Por otra parte, la opinión que sustento no es inusitada. En la

interpretación que sobre el particular ha realizado esta Suprema

Corte de Justicia de la Nación se ha considerado que la garantía

de audiencia prevista en el artículo 14 constitucional no tiene que

ser otorgada en todos los casos en forma previa al acto privativo

de la propiedad o de un derecho del particular. Es especialmente

patente esta posición en materia fiscal. En efecto, la Suprema

Corte ha sostenido invariablemente, aun en ausencia de base

constitucional directa y expresa, que como la autoridad

hacendaria se encarga de cobrar los impuestos determinados por

las leyes para sufragar los gastos públicos, es evidente que dicho

cobro tiene que hacerse mediante actos ejecutivos y unilaterales,

que si bien pueden ser sometidos a una revisión posterior a

solicitud de los afectados, no pueden quedar paralizados por el

requisito de audiencia previa, porque de esa manera podría llegar

el momento en que las instituciones y el orden constitucional

32


desaparecieran por falta de los elementos económicos necesarios

para su subsistencia. Por tanto, en materia tributaria no rige la

garantía de audiencia previa26.

Al igual que como ocurre con las contribuciones, la

expropiación también tiene una finalidad de interés público,

consistente en la satisfacción de una necesidad colectiva, lo que

sumado al hecho de que del párrafo y fracción del artículo 27

constitucional frecuentemente citados en este voto, en sus

antecedentes y en su texto vigente, se desprende que la

expropiación es un acto de excepción, para el cual no rige la

garantía de audiencia previa (criterio reiterado en la jurisprudencia

de este alto Tribunal por muchas décadas) como lo sostengo en

este voto.

No encuentro suficientemente consistente los argumentos

de la mayoría en la Segunda Sala para convencerme del cambio

de criterio; en contrario, estimo que no responden a una

interpretación basada en argumentos sólidos, al haber

establecido excepciones a su propio criterio original, para hacer la

diferencia que contiene la resolución entre las diversas causas de

26 APÉNDICE '95: TESIS 79 PG. 93 AUDIENCIA, GARANTÍA DE. EN MATERIA IMPOSITIVA, NO ES NECESARIO QUE SEA PREVIA. Teniendo un gravamen el carácter de impuesto, por definición de la ley, no es necesario cumplir con la garantía de previa audiencia establecida en el artículo 14 constitucional, ya que el impuesto es una prestación unilateral y obligatoria y la audiencia que se puede otorgar a los causantes es siempre posterior a la aplicación del impuesto, que es cuando existe la posibilidad de que los interesados impugnen, ante las propias autoridades, el monto y cobro correspondiente, y basta que la ley otorgue a los causantes el derecho a combatir la fijación del gravamen, una vez que ha sido determinado, para que en materia hacendaria se cumpla con el derecho fundamental de audiencia, consagrado por el artículo 14 constitucional, precepto que no requiere necesariamente, y en todo caso, la audiencia previa, sino que, de acuerdo con su espíritu, es bastante que los afectados sean oídos en defensa antes de ser privados de sus propiedades, posesiones o derechos.

33


utilidad pública; de igual manera considero que con el nuevo

criterio que se ha establecido se vulnera el texto expreso de la

Constitución, al privar al Estado de un instrumento para colmar

situaciones de utilidad pública de manera oportuna y efectiva, que

es lo que establece nuestro Texto Fundamental.

En mérito de lo hasta aquí expuesto, en mi concepto,

en casos de expropiación por causa de utilidad pública la regla

general es que no opera la garantía de audiencia previa, de ahí

que sostenga que debió negarse el amparo en el presente

amparo en revisión.

MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS

34

voto particular que formula el seÑor ... · web viewpor su parte, el constitucionalista mariano...

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