vol. viii • número 12 • 2010 - facultad de...

Vol. VIII • Número 12 • 2010

• Presentación.............................................................. 5-6

CIENCIAPolítICA

• ElquiebreInstitucionalchilenode1973.UnaaproximacióndesdeelderechopolíticoporFrancisco Vega........................................................ 9-25

• losderechosdelasniñasyniñosperuanosenChile:lainfanciacomounnuevoactormigratorioporIskra PaVez........................................................... 27-51

• NotassobreelequilibriodepoderporLuis R. ORO TaPIa................................................... 53-69

• EleccionesVascas:estado,identidadynacionalismoporLucia PIcaReLLa.................................................... 71-84

• Chileyelcapitalismomundialintegrado.ElcasodeladiásporachilenaporPatricio BRIckLe, Miguel NORaMBueNa y andrés SaaVedRa....................................................... 85-102

• thinktanksenChile:estilosyprácticastecnocráticasenlaformacióndepolíticasporMarco MOReNO..................................................... 103-125

Vol. VIII • Número 12 • 2010

GEstIóNPúblICA

• Canprotestmovementsinfluencethe(re)formulationofpublicpolicies?AnalysisoftherecentcontroversialreformofthePortuguesepublicmaternalhealthservicesporana MaTOS........................................................... 129-148

• transformaciónestratégicadelagestiónderecursoshumanos(GRH).ElcasodelserviciodeImpuestosInternos(sII)porchristian HaNSeN.................................................. 149-189

REsEñAs

• JoséAntonioMarina“lapasióndelpoder.teoríayprácticadeladominación”porLuis R. ORO TaPIa ................................................... 193-194

• JohnGray“Misanegra.lareligiónapocalípticaylamuertedelautopía”porIván gaRzóN........................................................ 195-198

MIsCEláNEA

• lanuevaestrategiacomunicativadelosgruposterroristasporgema SáNcHez..................................................... 201-215

NoRMAsEdItoRIAlEs........................................................ 217-218

PREsENtACIóN

Conlapublicacióndesunúmero12, laRevistaEnfoquesdaunpasomásenelprocesodeconsolidacióncomoespacioque–desdelaacademia–buscain-corporardistintasmiradasynuevasperspectivaparacontribuiracomprenderdemejorformalacrecientecomplejidaddelassociedadesactuales.

Enestaoportunidadelabordajeesamplioydiverso,peroelfocosiguees-tandoenelEstado,losgobiernosysusnuevos/viejosproblemas.deallíqueestenúmero,desdelapolitologíaperotambiéndesdelaperspectivadelagestiónpú-blica,intentaindagarsobreelcentrodenuestraatención.

laprimerapartereúneunconjuntodeseistrabajosque–enclavedeteoríayanálisis–ofrecenunaperspectivaparaavanzarenelentendimientodelospro-cesospolíticos.EltrabajodeFranciscoVegaMéndezintentaunaaproximaciónalquiebreinstitucionaldeChileen1973desdelaconcepcióndelderechopolítico.IskaPavezanalizalosdiscursosinfantilesalaluzdelosderechosyexclusionesres-pectoalaeducación,ladiscriminaciónyreunificaciónfamiliardelasniñasyniñosperuanosenChile.Porsuparteelprofesorluisoroprocuraconfigurarunadelasideasemblemáticasdelavisiónrealistadelapolítica:lanocióndeequilibriodepoder.MásadelanteluciaPicarellaabordaelcasodelasrealidadesdepaís-Estado,identidadynacionalismoenelcontextodelaseleccionesvascas.Enunalíneadeanálisiscercanalosautoresbrickle,Norambuenaysaavedrareflexionanentornoalanecesidaddeunacorrespondenciadinámicaentrelapolíticainterioryexte-riorquedespliegaelEstadodeChile.Porúltimo,enunasuertedebisagraentrepolíticaygestión,eltrabajodemiautoríadiscutedemodopreliminarelpesodelcomponentetenocrácticoenlosestilosyprácticasdetrabajodelosthinktankslocalesenelprocesodeformacióndepolíticaspúblicas.

lasegundaparteexplora,apartirdelanálisisdedosprácticasgerenciales,cómoenfrentarsituacionesproblemáticasreferidasalaesferapúblicay/oaldes-empeñodelasorganizacionesyprogramaspúblicos,delascualesseesperanresul-tadosvaliosos.EltrabajodeAnaRaquelMatosprocuraexplicarlasrestriccionesreferidasa laparticipaciónciudadanaenlosprocesosdetomadedecisionesenla(re)formulacióndepolíticaspúblicasenelsectorsaludenPortugal.EntantoChristianHansenmuestralosresultadosobtenidosenelserviciosdeImpuestos

RevistaEnfoques•Vol.VIII•Nº12•2010•pp.5-6

InternosdeChileatravésdeunaapuestacentradaendegestióndelempleocomoenfoqueestratégicodelaorganizaciónparaconseguirresultadosvaliosos.

Elvolumensecompletacondos interesantesy sugerentes reseñasdedosrecientespublicacionesdefilosofíayteoríapolítica.setratadeloslibros:“lapa-sióndelpoder.teoríayprácticadeladominación”deJoséAntonioMarinay“Misanegra.lareligiónapocalípticaylamuertedelautopía”deJohnGraymuyade-cuadamentereseñadosporluisorotapiayIvánGarzónVallejorespectivamente.

Finalmenteenlasecciónmiscelánea,unartículosobre“lanuevaestrategiacomunicativadelosgruposterroristas”deGemasánchezMederocompletalasentregasdelpresentevolumendelaRevistaEnfoques.

MarcoA.MorenoP. Editor


CIENCIA PolítICA


ElqUIEbREINstItUCIoNAlCHIlENodE1973.una aproximación desde el derecho político1

The chilean institutional rupture of 1973. an approach from the political law

FranciscoVEGAMéNdEzescuela de derecho universidad cardenal Silva Henríquez y universidad Miguel de cervantes [email protected]

Vol.VIIIN°12,2010,9-25Fechaderecepción:29demarzode2010Fechadeaceptaciónyversiónfinal:18dejuniode2010

REsUMEN:Estetrabajointentaunaaproximaciónalquiebreinstitucio-naldeChileen1973,desdelaconcepciónjurídicadelfenómeno“revolución”elaboradaporHansKelsen,comoasimismo,desde ladistinciónentredes-trucciónysuspensióndelaConstitución,yentredictadurasoberanaydicta-duracomisoria,enlaterminologíadeCarlschmitt.FinalmentesedefiendelatesisdequeelquiebreinstitucionalsecaracterizaapartirdeladestruccióndelaConstitucióndemocráticaliberalde1925,comounfenómenorevolu-cionarioquedioorigenaunadictadurasoberana.

Palabras claves:Revolución,PoderConstituyente,Constitución,principiodelegitimidad,principiodeeficacia,destrucciónysuspensióndelaConstitu-ción;dictadurasoberanaydictaduracomisoria.

1 FranciscoVegaMéndez.ProfesordederechoPolíticoUniversidadMigueldeCervantes;ProfesordederechoConstitucionalUniversidadCardenalsilvaHenríquez.ElpresenteescritoenformapreliminarfuepresentadoenXXXJornadasChilenasdederechoPúblico,organizadasporlaFacultaddederechodelaUniversidaddeValparaíso.

FRANCIsCoVEGAMéNdEzElqUIEbREINstItUCIoNAlCHIlENodE1973.UNAAPRoXIMACIóNdEsdEEldERECHoPolítICo


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AbstRACt:thisarticleintendstobringintofocustheChileaninstitu-tionalruptureof1973fromthejuridicalconceptofthe“revolution”pheno-menonworkedoutbyHansKelsen.

AtthesametimeitalsoarisesfromthedifferencesbetweendestructionandsuspensionoftheConstitutionandbetweensovereignandcommissarialdictatorships.Finally,itsuggeststhethesisthatthisinstitutionalruptureischaracterizedas a revolutionaryphenomenonwhichgaveorigin toa sove-reigndictatorshipstartingfromthedestructionoftheliberalConstitutionof1925.

keywords:Revolution,ConstituentPower,Constitution,principlesofle-gitimacy,efficacy,destructionandsuspensionoftheConstitution,sovereignandcommissarialdictatorships.

I. Introducción:revoluciónyderechoconstitucionalla doctrina, al menos desde Aristóteles,2 no posee un concepto unívoco

paraelfenómenoquedesignalarevolución,locual,enocasiones,sedebealain-troduccióndecriteriosdevalorensuconceptualización.Porejemplo,paraorte-galasrevolucionesexpresanelradicalismopolítico,quebrandolacontinuidadqueconstituyeelrasgopropiodelohumano.Enelloparecehaberunjuicionegativosobreellas.sinembargo,enortegatambiénesposibleencontrarunenfoque,enciertogrado,positivodelasrevoluciones,enlamedidaenquerevelanelvigorylapotenciadelpuebloquelasrealiza.3

Por otra parte, algunos autores destacan la circunstancia de que la revo-luciónpuedeocurrir sin rupturapolítica, sin cambiodegobernantes, v. gr. larevolucióninglesade1688-1689,yque,portanto,laviolencianoconstituyeunelementodefinidordelasrevoluciones.4

otrosectordeladoctrinadistinguelarevolucióndelconceptodeevolucióncontinua,y,portanto,delareforma,puestoquelarevoluciónsecaracterizaría

2 Cf.Aristóteles(1997:222).3 ortegayGasset,José(1992:45yss.).tambiénesconocidalaconceptualizaciónvaloriza-

doradeCondorcet:“lapalabra“revolucionario”noseaplicamásquealasrevolucionesquetienenporobjetolalibertad”,cit.porbobbio,Norberto(1996:p.385).

4 Cf.v.gr.,Pérezserrano,Nicolás(1984:421);burdeau,Georges:Traité de Sciencie Politique,t.III,pp.534-538,cit.porlinaresquintana,segundoV.(1956,tomoVI,p.257);ortegayGas-set,José(1992:p.48),paraquienlarevoluciónesunestadodeespíritu-racionalistayradical-.Encontra,enunaopiniónmatizada,MichelsRobert,yPareto,Wilfredo,cit.porlinaresquintana,s.(1956,tomoVI,p.259).



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comouncambiobruscoconlacontinuidadpolíticaysocial.5sinembargo,cabetenerpresente,comotambiénsehadestacado,quelarevolución,sibiensurgebruscamente,esprecedidaporunperíodomásomenoslargodeincubación,y,portanto,“resultacomotérminodeunprocesodeinvisiblestransformacionesquelentamentevanrealizándoseenlaconcienciasocial”.6

Finalmente,hayquienesdistinguen“revolución”de“golpedeEstado”,se-ñalandoquelaprimeratieneuncarácterascendente,puesseoriginaencambiospromovidosdesdeelpueblo;y,encambio,“elgolpedeEstado”tendríauncarác-terdescendenteencuantosegeneraríaenlosgruposdominantesdeunasocie-dad.deloquesesiguequeel“golpedeEstado”,poseeuncarácterconservador,pues tiendeprincipalmente aevitar los cambiosquepromueveun sectorde lasociedad.7sinembargo,tambiénhayquienesformulanestadistinción“segúnqueacaezcauncambioprofundoenlasinstituciones(“revolución”)osimplementesetratedeuncambioenlapersonadelosgobernantes(“golpedeEstado”).8

Ensuma,apesardequenohanfaltadointentosparaobtenerciertasunifor-midadessencillasquepermitanexplicarelfenómenorevolucionario,9laequivo-cidadtiendeapersistir,yprecisamentedebidoaestamultiplicidaddeacepcionesyenfoquesparadefinirlarevolución,laperspectivadesarrolladaporHansKelsenpermitesituarelconceptoderevoluciónenelplanoespecíficodelderechoCons-titucional,delderechoPolítico,ydelderechoPúblicoengeneral,y,portanto,permitedelimitar el fenómenode la revolucióndesdeunpuntodevistapura-mentejurídico,excluyendo,deacuerdoconsuconcepciónformaldelderecho(Estado),cualquiervaloraciónsobreelhechoqueconstituyelarevolución.

Ahora bien, una inveterada tradición opone revolución y derecho y, portanto,revoluciónyConstitución,v.gr.,s.V.linaresquintanaapuntaque“elconstitucionalismosefundaenlacontinuidaddelasinstituciones,cuyonormaly correcto funcionamiento presupone el gobierno constitucional. de ahí queconstitución y revolución aparezcan como términos que designan conceptos

5 Cf.,v.gr.,Pérezserrano,Nicolás(1984:421),dondecitaelsiguienteconcepto:“lare-voluciónenelordenjurídico-políticoconsisteenunmovimientodefuerzabrusco,violentoyderaigambrepopular,quealterarápidaysustancialmentelasinstitucionesyelrégimendeEstado”.Paraunmejorestudiodeladistinciónrevolución-reforma,bobbio,Norberto(1996:379-401).

6 Cf.linaresquintana,s.(1956,tomoVI,262).Enelmismosentido,sánchezViamonte,Carlos(1959:136-139).Enrelaciónconlascienciasfísicas,t.s.Kuhnpublicóen1962uncono-cidoestudioquetiendeamostrarqueestasdisciplinasnoprogresanenbasealaacumulacióndelsaber,medianteunprocesogradual(equivalentealconceptodereformaenlascienciassociales),sinoenbasearupturasepistemológicas,estoes,verdaderasrevolucionescientíficas.Kuhn,tho-mass.(1992).

7 Pérezserrano,N.(1984:420).Enelmismosentido,Pasquino,Gianfranco(1981:1458).8 Cf.linaresquintana,s.(1956,tomoVI,p.251);también,Fayt,Carlos(1993:tomoII,

130).Enlaconsideracióndelarevolucióncomounfenómenodeorigenpopular,eltemaconectaconelderechoderebelión,sobreelcualexisteunalargatradiciónenlafilosofíapolítica.

9 Enestesentido,v.gr.,Crinton,brane(1962).tambiénortega,aunquedeotromodo,intentaconcebirlarevolucióncomoefectodeunprocesohistóricoquesedesarrollaendetermi-nadascondicionesquefavorecenunaconcepciónracionalistayradicaldelespírituy,portanto,delapolítica.Cf.ortegayGasset,José(1992:52-57).



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antitéticos”.10 Esta idea aparece reforzada, si consideramos el hecho, ya desta-cadoporMauriceHauriou,deque “la ideade continuidad se confunde, en elespíritu humano, con la de estabilidad y también con la de legitimidad de lasinstituciones”,11yporlotanto,“todasolucióndecontinuidadenelderechoapli-cablealaConstitucióndelEstadoabre,pues,unacrisisrevolucionaria,porquellegaaserunacrisisdelalegitimidaddelderecho”.12

sinembargo,esposibleconcebirelhecho“revolución”desdeunpuntodevistajurídico,yenestesentidoselahaexplicadocomounaexpresióndeunes-tadodenecesidad;oenlaconcepcióndesantiRomano,comounacorrientedoc-trinariaquesibienconcedequelarevoluciónnopuedeserconsideradacomouninstitutopropiodelderechoConstitucionalpositivodeunEstadodeterminado;sípuedeydebesercomprendidaporelderechoConstitucionalgeneral,enelsentidodefinidoporsantiRomano,yutilizadoporM.GarcíaPelayo,locualsig-nificaque“elderechopositivosegúnelcualsehacelarevolución,noeselderechoestatal,paraelcualellaesunhechoantijurídico,sinoelordenamientoparticulardecadarevolución.13locualpuedeencuadrarsesistemáticamente,sisequiere,enelderechoconstitucionalgeneral,sóloencuantoéste,poniendoderelieveelcarácterantijurídicodelarevoluciónrespectodelderechodelEstadocontraelcualellasedirige,debeponertambiénderelieveelcarácterjurídicoque,porelcontrario,asumeintrínsecamenteenvirtuddesuorganizacióninterna”.14Enelsentidoespecíficoindicado,yconcibiendoalaorganizaciónrevolucionariacomounordenamientojurídicoensí,santiRomanoconcluyequelosconceptosdede-rechoyrevoluciónnoseexcluyen,sinoque,porelcontrario,esposiblehablardeunderechodelarevolución.15

Finalmente, dentro de las concepciones jurídicas de la revolución encon-tramoslaposicióndeHansKelsen,paraquienelfundamentodelacualificaciónjurídicadeelladebeestablecersesobrelabasedelaprimacíadelderechoInter-nacionalporsobreelderechoestatal.

10 linares quintana, segundoV. (1956,tomoVI, 247). En la historia del pensamientopolíticoel temaes recurrente,v.gr.eselnúcleoen tornoal cualHobbesescribe“behemoth”contrastándoloconel“leviatán”,dondeambosmonstruosmíticosrepresentanrespectivamente,revoluciónyEstado.Cf.schmitt,Carl(1990).

11 Hauriou,Maurice(1927:290).12 op.cit.(1927:310).13 EldenominadoderechoConstitucional general esdefinidoporsantiRomanocomo

aquelladisciplinaque“delineaunaseriedeprincipios,deconceptos,deinstitucionesquesehallanen losvariosderechospositivosoengruposdeellosparaclasificarlosy sistematizarlosenunavisiónunitaria”:santiRomano:Principi di diritto constituzionale generale,Milano,1946(2ªEdic.),pp.11y12,cit.porGarcíaPelayo,Manuel(1993:21).

14 Romano,santi(1964:383).15 Cf.Romano,santi(1964:382).



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II. laconcepciónjurídicadesantiRomano:laguerraenelderechointernacionalylarevoluciónenelderechoestatallaguerraylarevoluciónsuelenconstituirfenómenosdeviolenciacolectiva

quecorresponden,respectivamente,alámbitointernacionalyalámbitoestatal.sinembargo,ladoctrina,engeneral,estimaque“laguerraestanantiguacomolahistoriadelhombre,entantoquelarevoluciónensentidoestrictonoexistióconanterioridadalamodernidad”.16

santi Romano establece una comparación entre la situación de guerra enelderechointernacionalyelfenómenodelarevoluciónenelderechoestatal,remarcandounadiferenciasustancialentreambosfenómenos.Enefecto,lare-voluciónaparecesiemprecomounhechoantijurídicoenelámbitoenquesurgeysedespliega,elordenamientojurídicoestatal.Encambio,“laguerra,apesardequetiendaasubvertir,enmedidamayoromenor,elordenquelacomunidadinternacionaltieneenundeterminadomomento,noesconsideradailícita,sinoqueconaceptaciónporasídecirlodelarealidadydelanecesidad,selepermite,asíseadentrodeciertoslímites,yselacontieneydisciplina”.17

ladiferenteconsideracióndelaguerraydelarevoluciónsedebea“lasdi-versasestructurasynaturalezadelacomunidadinternacionalydelacomunidadestatal”,18pues laprimeraagrupaentessoberanos;mientrasque“lacomunidadestatal,porelcontrario,estáesencialmentecompuestadeindividuos,tieneunaorganizaciónautoritariaalacualsussúbditosestánplenamentesubordinados,ysuordenamiento(...)enningúncasopuedeadmitirquelosparticularesrecurranalasarmasyalaviolencia.deestemodo,larevolución,adiferenciadelaguerra,nopuedeasumir loscaracteresdeun instituto jurídico,esdecir,nopuedeserreguladaensuprocedimientoporlospoderesestatalesqueellatiendeasubvertiryderrocar”.19

santiRomanoconcluye,pues,que la revoluciónesun fenómenocomple-jo,pues,porunaparte,esunhechorelativamenteantijurídicoconrespectoalordenamiento estatal que pretende subvertir, y en este sentido apunta que “larevoluciónnopuedeser,pordefinición,másqueunestadodehecho,antijurídico,

16 Arendt,Hannah(1988:12).H.Arendtdestacatambiénelhechodeque“encontrastecon la revolución, el propósitode la guerra, tuvoque ver enmuy raras ocasiones con la ideade libertad”.Cabeprecisar, sinembargo,que laautoraserefiereaunconceptorestringidoderevolucióny,alvincularlaconlalibertadcomosufinpropio,aludeaunaconcepciónaxiológica.delmismomodo,Norbertobobbiodestacacómoantesdelhitoquemarca1789,queoriginaelmodernoconceptoderevolución,“elpasodeunordenaotromedianteunperíodomásomenoslargodeconflictosviolentosentrefaccionesopuestas,eraconsideradocomounaespeciedelgé-nero“guerra”,osea,comoguerracivilinterna(...)contrapuestaalaguerraexternaointernacio-nal”.bobbio,Norberto(1996:415).

17 locualparaesteautorconstituyeunlogronadadespreciabledelaideajurídica.Roma-no,santi(1964:377).

18 Romano,santi(1964:378).19 Ibíd.



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incluso,cuandoesjusto”.20sinembargo,elcarácterantijurídicodelarevoluciónessólorelativo.Enefecto,segúnapuntaelautoritaliano,laantijuridicidadrelati-vadelarevoluciónprovienedelderechocontraelcualellasedirige,“ysubsiste,portanto,mientrasesederechoestétodavíavigente:porelcontrario,sidesapa-rece,desaparecetambiéntodanormaytodocriterioquecalificabadeilegítimalarevolución”.21Eseldoblerostrodetodarevolución,ilegítimocuandomirahaciael orden jurídico que reemplaza; pero creador de derecho cuando mira haciaelnuevoordenjurídicoquepretendeimplantar.22Pero,porotraparte,elautoritalianotambiénconsideraquelaorganizaciónrevolucionariaconstituyeunor-denamientojurídicoensímisma.Porconsiguiente,parasantiRomano“todare-voluciónimplicadiversasinstituciones,coordinadasentresíenunaorganizaciónunitaria,que(...)tienetodosloscaracteresdeunordenamientojurídico”.23

Ensuma,segúnharesumidoNorbertobobbio,parasantiRomanolarevo-luciónesunhechojurídicoqueposeesupropiaautonomíajurídica,lacualderivadelanecesariaorganizaciónquedebeposeersiquiereseralgomásqueunare-vueltaounasediciónocasional.24

III. ElconceptoderevoluciónenHansKelsenPartiendodelasupuestaexistenciayvalidezdeunanormahipotéticafunda-

mental,HansKelsenhacedependerdeellalavalidezdetodoelordenamientoju-rídico.“todalafuncióndeesanormabásicaconsisteenconferirelpodercreadordederechoalactodelprimerlegisladoryatodoslosdemásactosenélbasados.Interpretartalesactoscomojurídicos(...)sóloesposibleacondicióndequelanormabásicasepresupongacomoválida”.25

Ahorabien,supuestadeestemodolavalidezdeunordenjurídico,lasnor-masjurídicasenélvigentespermaneceránválidasenlamedidaenqueconstituyanexpresióndedosprincipios:legitimidadyEficacia.

III.1 el principio de legitimidad

Consiste,segúnseñalaKelsen,enquelasnormasdeunordenjurídicoper-manecenválidasmientrasnosonderogadasporotrasnormasenlaformaqueelmismoordenjurídicodetermine.26

20 op.cit.(1964:379).21 Ibíd.22 Elcarácterambivalentedelarevoluciónhasidotambiéndestacado,v.gr.,porH.Heller,

quienconcibe“larevolucióncomounprocesomedianteelcualalgunosactos,originariamentecontrariosalderecho,adquierenvalidezjurídica”.Heller,Hermann(1995:201).

23 Romano,santi(1964:381).24 Cf.bobbio,Norberto(1995:264).también,santiRomano(1964:381).25 Kelsen,Hans(1995:136-137).26 Cf.Kelsen,Hans(1995:137).



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talprincipio,sinembargo,únicamentevaleendeterminadascircunstancias.dejadevalerenelcasodeunarevolución,entendidaestapalabraensusentidomásgeneral,detalmaneraque“abarqueelllamado coup d’etat.Unarevolución,enestesentidoamplio,ocurresiemprequeelordenjurídicodeunacomunidadesnulificadoysubstituidoenformailegítimaporunnuevoorden,esdecir,cuandolasubstituciónnosehaceenlaformaprescritaporelordenanterior(...)desdeelpuntodevistajurídico,elcriteriodecisivodeunarevoluciónesqueelordenenvigoresderrocadoyreemplazadoporunordennuevo,enunaformanoprevistapor el anterior”.27 En palabras de Jorge R. Vanossi, aplicables a la posición deKelsen,podemosconcluirenestepuntoque“desdeelpuntodevistadelateoríaconstituyente,nohaydistinciónqueformularentrela“revolución”yel“golpedeEstado”,porcuantoenamboscasossecompruebaunalzamiento “contra la lógica de la legalidad normativa”, queenuncasopuedeprovenirdeabajo(larevolución)yenotrocasopuedenacerdearriba(elgolpe),queenelprimeropuedeabarcarprofundas transformacionesyenel segundopuedeconformarseconelcambiodelelencogobernante;peroquesiempresignificarálarupturadelacontinuidadconstitucional”.28Es,pues,esteúltimoelaspectorelevanteparadeterminarjurí-dicamentelaexistenciadelfenómenorevolucionario.

Refiriéndosealosefectosjurídicosdeunarevolución,Kelsenprecisaqueelcambiodelordenjurídico,noestáreferidosóloalaConstituciónquelorige,sinoqueelcambiodelordenjurídicoestotal.29

de este modo, el jurista vienés anota que si bien la revolución constitu-yeunfenómenoqueinterrumpelacontinuidaddelordenamientojurídicoensutotalidad;enunsentidopreciso tal ruptura, sinembargo,noesabsoluta,puesenelordenamientojurídiconuevosubsistenmaterialmentenormasjurídicasdelantiguoordenamiento.Pero,segúnprecisaN.bobbio,“lasnormascomunesal

27 op.Cit.(1995:137-138).28 Vanossi,JorgeReinaldo(1975,tomoI,153).29 Enestesentidoseñala:“siciertasleyespromulgadasbajoelimperiodelaviejaConsti-

tución“continúansiendoválidas”bajolaConstituciónnueva,elloúnicamenteesposibleporquelanuevaConstituciónlesconfierevalidez,yaexpresa,yatácitamente.Elfenómenoesuncasodere-cepción(semejantealadelderechoRomano).Elnuevoorden“recibe”,esdecir,adopta,normasdelviejoorden;estosignificaqueelnuevoconsideraválidas(oponeenvigor)normasqueposeenelmismocontenidoquelasdelprecedente.la“recepción”esunprocedimientoabreviadodecrea-ciónjurídica.lasleyesque,deacuerdoconlamaneraordinariaeinadecuadadehablar,continúansiendoválidas,son,desdeunpuntodevistajurídico,leyesnuevascuyosentidocoincideconeldelasanteriores.Nosonidénticasalasanterioresporquelarazóndesuvalidezesdiferente.larazóndesuvalideznodebebuscarseenlaConstituciónvieja,sinoenlanueva,yentreambasnoexistecontinuidad(...)Así,pues,nuncaeslaConstituciónsimplemente,sinotodoelordenjurídico,loquecambiaaconsecuenciadeunarevolución(...)Ellorevelacómotodaslasnormasdelviejoor-densonprivadasdesuvalidezporelmovimientorevolucionario,enformaquenoconcuerdaconelprincipiodelegitimidad.Ytalesnormasnopierdensuvalidezúnicamentede facto,sinotambiénde jure(...)todojuristahabrádepresumirqueelviejoorden–alcualyanocorresponderealidadpolíticaninguna–hadejadodeserválido,yquetodaslasnormasquetienenvalidezdentrodelnuevo,recibenéstaenformaexclusivadelanuevaConstitución.deloanteriorsesigue,desdeestepuntodevistajurídico,quelasdelviejoordennopuedenyareputarsecomoválidas”.Kelsen,Hans(1995:138-139).



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viejoyalnuevoordenamientopertenecensólomaterialmentealprimero,puesformalmentesontodasnormasdelnuevoordenamientoenelsentidoqueéstassonválidasnoyaconbaseenlanormafundamentaldelordenamientoanterior,sinoconbaseenlanormafundamentaldelnuevoordenamiento.Enestesentido,hablamosderecepción,ynopuraysimplementedepermanenciadeloviejoenlonuevo.larecepciónesunactojurídicoconelcualunordenamientoacogeyhace suyasnormasdeotroordenamiento,dedondeestasnormaspermanecenmaterialmenteiguales,perodejandeserloencuantoalaforma”.30

Ensuma,Kelsendestacacómounarevolucióngeneraelcambiodelatota-lidaddelordenamientojurídicoyellocomoconsecuencialógicadelcambiodelanormabásicaquesustentabalavalidezdetodaslasnormasdentrodeél.

III.2 el principio de efectividad

Estáreferidoalacorrespondenciarealdelcomportamientodeloshombresconlasnormasjurídicasquepretendenregirlos.EntalsentidoKelsenseñalaque“laeficaciadelordenjurídicototalescondiciónnecesariadelavalidezdecadaunadelasnormasquelointegran(...)laeficaciadelordenjurídicototalesunacon-dición,nolarazóndevalidezdelasnormasqueloconstituyen.éstassonválidasnoencuantoelordentotaltieneeficacia,sinoencuantosonconstitucionalmentecreadas.sonválidas,sinembargo,sóloacondicióndequeelordenjurídicototalseaeficaz;dejandeserlonosolamentecuandosonderogadasdeacuerdoconelprocedimientoconstitucional,sinotambiéncuandoelordenjurídicototalpierdesuefectividad(...)Elprincipiodelegitimidadesrestringidoporeldeeficacia”.31

Elautorvienésestablece,pues,unarelaciónentrevalidezyeficaciadelsi-guientemodo:

“Unanormaesjurídicamenteválidasi:a)Hasidocreadaenlaformaestablecidaporelordenamientojurídicoaque

pertenece,yb)sinohasidoderogada,bienenlaformaprescritaporelordenjurídico,

bienenlaformadeldesusooporelhechodequeelordenjurídico,consideradocomountodo,hadejadodesereficaz”.32

Ahorabien,desdeelpuntodevistadelderechoInternacionalPúblico,Kel-senadvierteque,apartedelcasodelorigenydesaparicióndeunEstadomedianteuntratadoInternacional,“tenemoselcasodelarevolucióntriunfante,recono-cidaporelderecho Internacional comocondicióndenacimientodeunnuevoEstadoydeladesaparicióndeunoantiguo”.33

30 bobbio,Norberto:teoríaGeneraldelderecho(1995:264-265).31 Kelsen,Hans(1995:140).32 Kelsen,Hans(1995:141)33 op. cit. (1965: 195). En la misma obra, ya había señalado que “El derecho Inter-

nacional estableceno solamente el comienzo, sino el términode la validezdel orden jurídicoestatal,desdeelmomentoque lanormadeterminantedelhecho fundamentaldelEstadocon-tieneelrequisitodelaeficacia.sielderechodeunEstadopierdesueficaciaporqueenlugarde



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III.3 La primacía del derecho internacional por sobre el derecho estatal como fundamento de la cualificación jurídica de la revolución

Enladoctrinasehaobservadoqueunconceptoderevoluciónquecorres-pondaespecíficamentealderechoConstitucionalimplicafundamentalmenteunarupturaenlacontinuidaddelordenjurídico.34deestemodo,bobbioentiendeporrevolución“elderrocamientoilegítimodeunordenamientojurídicopreexis-tente,llevadoacabointernamentey,almismotiempo,elestablecimientodeunordenamientojurídiconuevo”.35

Norbertobobbiohadestacadolasdificultadesqueenfrentanlosjuristasdebi-doaldobleaspectodetodarevolución.Enefecto,porunaparte,respectoalorde-namientoprecedente,esunhechoilegítimo,yporotraparte,“respectoalordena-mientoposterior,aquedaorigenaquélla,eselfundamentomismodelalegitimidaddetodoelordenamiento,osea,esunhechoconstitutivodederecho”.36

siguiendolasíntesisrealizadaporN.bobbio,lastresprincipalestentativasparadarunadefiniciónjurídicadel“hechorevolución”sonlassiguientes:

i)Enprimerlugar,larevoluciónseconsideraensímismaunhechojurídico,yportanto,comotalhechoofenómenoposeeautonomíajurídica,deacuerdoconlateoríadesantiRomano,descritaporbobbio,“segúnlacuallarevoluciónesunainstituciónencuantoorganizaciónestatalembrionaria,osea,esunordenamientojurídicoensímismodiferentetantodelordenamientoprecedentequeseextinguecomodelsiguientequenacerá”.37

ii)luego,desdelaperspectivadelderechointernodelEstado,larevolucióntambiénesunhecho jurídico.destacabobbioqueésta “es la teoríaquizámásdifundida,segúnlacualentrelasfuentesdelderecho,aunquenoseaexpresa,sedebeconsiderarlanecesidad,siendolarevoluciónunamanifestaciónespecíficadeaquélla”.38

iii)Finalmente,encontramoslaconcepcióndeHansKelsen,paraquien“larevoluciónesunhechojurídicamentecualificadodesdeelpuntodevistadeun

laideologíahastaentoncesdominantetriunfaunaideologíanueva–porejemplo,encasodeunarevolución–,entoncescomienza,conarregloalderechoInternacional,lavalidezdelcontenidode lanueva ideología,queposee laeficacianecesaria.Esunanormadederecho Internacionaluniversalmenteadmitida,quelarevolucióntriunfanteoelusurpadorvictoriososeconviertenenpoderlegítimo.si“revolución”significatantocomorupturadelacontinuidadjurídica;sielcon-ceptoderevolucióndebeexpresarqueelordenjurídicointernonohavariadoconarregloasuleyinmanente,sinoquehasidosustituidoporunordendistintoquenopuedederivardelprimeroconarregloalasdeterminacionesdeésterelativasalamodificacióndelasnormas:todoestosignifica–partiendodelpuntodevistadelprimadodelordenjurídicointernacional–,noquelamutacióncarezcadeley,sinoquenosehaverificadoconarregloalaleydelordenjurídicointerno,sinosegúnunaleydelderechoInternacional”.Kelsen,Hans(1965:167).

34 Cf.Pérezserrano,Nicolás(1984:424);también,sánchezViamonte,Carlos(1959:136).35 bobbio,Norberto(1995:263).36 Ibíd.37 bobbio,Norberto(1995:264).38 Ibíd.



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ordenamientodiferentedelestatal (...)segúnelcual lacaracterización jurídicadelarevoluciónsedebebuscarenelderechointernacional;larevoluciónnoesotracosaqueunodelosprocedimientosprevistosy,porconsiguiente,legítimos(desdeelpuntodevistadelordenamientointernacional),medianteloscualessepuedecambiarunordenamientojurídicoestatal”.39

Pérezserrano,tambiénreconoceelantecedentekelsenianoenestadirec-ción:“Algúnintentoexiste,sinembargo,deexplicaciónjurídica.Eselquenosbrinda Kelsen con su primacía del orden internacional. A su juicio, ha de re-putarsecomonormadederechoInternacionaluniversalmenteadmitidaque larevolucióntriunfante(y,ensucaso,elusurpadorvictorioso)seconvierteenpo-derlegítimo.lamutacióndelordenjurídiconohacarecidodeley:esquelahabuscadonoenelordenjurídicointerno,sinoenunanormadegradosuperior:enelderechoInternacional.lacontinuidadjurídicanosehainterrumpidomásquerelativamente;antesbien,haquedadoasegurada,alaparquesemanteníalaunidaddelsistemajurídico.Asíseevita,dice,elcaosdeetapasjurídicassucesivassinelenlacedeunaleyjurídicacomún”.40

Enconsecuencia,deacuerdoalaconcepciónkelseniana,loocurridoenChi-leel11deseptiembrede1973seconfiguracomoun“golpedeEstado”,elcual,deacuerdoconelsentidoamplioqueeljuristavienésconcedealapalabra“re-volución”,cabecaracterizarcomoun“hechorevolucionario”enque“elordenenvigoresderrocadoyreemplazadoporunordennuevo,enunaformanoprevistaporelanterior”,41alproducirselasustitucióndequienesejercenelpoderporlasautoridades fácticas,modificándoseel fundamentoúltimodevalidezdelordenjurídicodelEstado,queendefinitivaremitealordenjurídicointernacional,pues“alregularmedianteelprincipiodeefectividadlacreacióndelaConstitucióndelEstado,elderechointernacionaldeterminatambiénlarazóndevalidezdetodoslosórdenesjurídicosnacionales”.42

deestemodo,Kelsen,concibelarevolucióncomounfenómenodediscon-tinuidadoderupturadelordenamientojurídicototaly,entalsentido,larevolu-ciónseoponenosóloalaConstitución–yalderechoConstitucional–,sinoque,atravésdeella,atodoelordenamientojurídicoquesubvierte,produciendounamutacióntotaldelderecho–ydelEstado–,inclusoenaquellosámbitosjurídicosque,aprimeravista,noparecenexperimentarcambios.Enestesentido,Kelsenexplícitamenteprevienequeelcambiodelordenamientojurídicoenunarevolu-ciónestotal.43Enesteenfoquesubyacelaideadequesilarevoluciónproduceel

39 op.cit.(1995:264).Conrespectoaestaposición,bobbiohabíaseñaladoantesqueunarevolución“rompelacontinuidaddeunordenamientojurídico(desdeelpuntodevistainternoynodesdeelpuntodevistadelderechointernacionalparaelcualvaleelprincipioforma regiminis non mutatur ipsa civitas)”,bobbio,N.(1995:263).

40 Pérezserrano,Nicolás(1984:424).41 Kelsen,Hans(1995:138).42 op.cit.(1995:439).43 Cf.Kelsen,Hans(1995:138-139).



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cambiototaldelordenamientojurídico,endefinitivasignificaqueesecambiosefundamentaenunnuevopoderconstituyente.

Elmatizoriginaldelaconcepciónjurídicadel“hecho”revolucióndesarro-lladoporHansKelsenapuntaaunaexplicaciónsustentadaenelprimadodelor-denamientojurídicointernacionalsobreelordenamientojurídicodelosEstadosque,endefinitivaencuentrasufundamentoenelpoderdelacomunidadjurídicainternacional.44Enefecto,Kelsenindicaque“sisepartedelprimadodelordenjurídico internacional, se le presupone como de superior jerarquía a todos losEstados,puesel fundamentodesuvalideznoradicaya–comoenlateoríadelprimadodelordenestatalpropio–enlavoluntaddelEstado,sinoque,alainver-sa,elfundamentodelavalidezdelderechointernoradicaenelordenjurídicointernacional,enla“voluntad”delacomunidadjurídicainternacional”.45

NicolásPérez serrano critica esta concepcióndeKelsen en los siguientestérminos:“Confesemosquelaconstrucciónesdeevidenteelegancia;peroañada-mosqueexigecomocondiciónpreviaunafeenelprimadodelordeninternacio-nalquedistamuchodeserunánimementecompartida.MásfácilesaceptarqueelEstado,lacomunidadpolítica,subsisteyconservasuidentidadnacional(...)apesardelcambioradicaldeinstituciones”.46ComoseadvierteenlaopinióncríticadePérezserrano,elproblemasedesplazahacialadeterminacióndelprimadodelordeninternacionalodelordenestatal.

Kelsenasumeunaconcepciónunitariadelderechonacionalyelderechointernacional,enqueexisteunprimadodelordenjurídicointernacional.Enestepuntocabenotarcómolaposiciónkelsenianadelprimadodelderechointerna-cionalcomopostuladodesuteoríajurídicahaidoganandoterrenopaulatinamen-teenelmundocontemporáneo.Enciertomodo,KelsencontinúaunalíneadepensamientoyainiciadaporKantcuandoapuntaeneltercerartículodefinitivodelapazperpetuaque“unaviolacióndelderechocometidaenunsitio,repercuteentodos losdemás;deaquíse infierequela ideadeunderechodeciudadaníamundialnoesunafantasíajurídica”.47

IV. RevoluciónypoderconstituyenteFinalmente, procede destacar la conexión que existe entre los conceptos

derevoluciónydepoderconstituyente,48detalmodoqueesposiblehacerunalecturade ladualidad “revolución-reforma” a travésde losconceptosdedere-choConstitucional“poderconstituyenteoriginario-derivado”.detalmodoqueelconceptodepoderconstituyenteoriginario,“elpoderdeinstaurarunnuevo

44 Cf.op.cit.(1996:108).45 op.cit.(1995:165).46 Pérezserrano,Nicolás(1984:424).47 Kant,Immanuel(1933:37).48 salvoexpresamenciónensentidocontrario,lareferenciaalpoderconstituyentealude

exclusivamentealdenominadopoderconstituyenteoriginario.



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ordenamientojurídico,estoes,deregularlasrelacionesjurídicasenelsenodeunanuevacomunidad”,49sedefinecomopoderrevolucionario;elpoderconstituyenteoriginarioeselnombrequeelderechoConstitucionaldaalarevolución.El“carác-terrevolucionariodelaoperaciónconstituyenteenlosEstadosmodernos”,yahasidodestacado,v.gr.,porMauriceHauriou,50yennuestrocontinenteporJorgeR.Vanossi,quienhaseñaladoque“parecemásadecuadohablardeunapotestadopoderfundacionalydeunapotestadopoderofuerzarevolucionaria”.51

ParaestosefectosVanossiconsideraqueestamosenpresenciadeunpoderconstituyenterevolucionariodesdeelpuntodevistadelacienciajurídicacuando“supone la fracturaoviolación de la lógica de los antecedentes”,52y,citandoa JuanFranciscolinares,precisaque “las revoluciones jurídicas tienencomocaracte-rística esencial el rompimiento de la lógica normativa de creación regular delderecho,establecidaporunordenamientojurídico”.53

deestemodo,tenemosunresultadoparadójico,puesalcomienzodeesteestudiosedestacólatradicionaloposiciónentreConstitución–y,portanto,de-rechoConstitucional–yrevoluciónencuantoexpresionesdecontinuidadregladaydiscontinuidadsinreglas,respectivamente;encambio,ahoraesposibleconcluirseñalandoquerevoluciónypoderconstituyentesondospalabrasparadesignarunmismofenómeno.Consecuentemente,tenemosqueconcluirqueConstituciónypoderconstituyenteseoponen.sonfenómenosqueseexcluyenrecíprocamente.ElcarácterinsostenibledeestaextremaparadojahasidoyadestacadoporAntonioNegriapartirde ladefinicióntradicionaldepoderconstituyentequesimbolizaenEmileboutmy:“elpoderconstituyenteesunactoimperativodelanaciónquesurgedelanadayorganizalajerarquíadelospoderes”,54esdecir,“unpoderquesurgedelanadayorganizatodoelderecho”.55deahíqueparaNegrielpoderconstituyentedebeserestudiadocomounconceptoqueesexpresióndeunacrisis.

Ensuma,siguiendoenestepuntoaAntonioNegri,sedebeintentarcom-prenderelconceptodepoderconstituyenteenlaradicalidaddesufundamentoyenlaextensióndesusefectos,entredemocraciaysoberanía,entrepolíticayEstado,entrepotenciaypoder”.56

49 Mortati, C.“appunti sul problema delle fonti del potere costituente”, en Rassegna di diritto pubblico,1946,I,pp.26ss.;cit.porNegri,Antonio(1994:18).

50 Hauriou,Maurice(1927:310yss.).51 Vanossi,JorgeR.(1975:tomoI,136).52 op.cit.(1975:tomoI,144).53 op.cit.(1975:tomoI,144).54 boutmy,Emileetudes de droit constitutionnel: France, anglaterre, etats-unis (1885),3ªedic.,

París,1909,p.241;cit.porNegri,Antonio(1994:18).55 Negri,Antonio(1994:18).56 op.cit. (1994:18).Eneste sentido,elpoderconstituyenteexpresaunaconcepción

dinámica,nuncaacabada;siempreabiertaalarealidad,enlazandovirtudyfortuna.EnMaquiaveloapareceríacomounaapelaciónalavirtudparaencauzarlafortuna;enspinoza,estadualidadvitalsetraduceenlaoposiciónpotencia-poder.



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Enestaperspectivaseentiendequeeltemadelpoderconstituyenteesmu-chomásantiguoquesuformulacióncomounconceptopropiamentedesarrolladoconelconstitucionalismomodernoapartirdelaportedecisivodesieyès,quiencompletadeestemodounalíneaquehabíacomenzadoaesbozarseconlocke,MontesquieuyVattel,57entreotrosconspicuosautoresrelacionadosconlaescueladelderechonaturalracionalista.Enefecto,setratadeuntemaclásicoenlafilo-sofíapolítica,quehasidotratado,v.gr.,apropósitodelderechoderesistenciaoderebelión,ocomounretornoaunsupuestoestadodenaturalezahobbessiano–re bellum,etimológicamente,remiteaunregresoaunestadodeguerra–;58obien,comosehadestacadoenestasnotas,apropósitodelarevolución.

V. lacalificaciónjurídicadelquiebreinstitucionaldel11deseptiembrede1973enChileElquiebreinstitucionalacontecidoenChileelaño1973,engeneral,hate-

nidopocafortunaencuantoasucalificaciónjurídica.Enefecto,deacuerdoconlaconcepciónjurídicadelarevolucióndesarrolladaporHansKelsencabeconsi-derarcomoerróneasdiversastesisdifundidasennuestromedioentornoaestoshechos.

Enprimerlugar,contraloquesehasostenidoapartirdelosmismostextosdictadosporlajuntadegobierno,59jurídicamentelossucesosocurridosenChileel11deseptiembrede1973consumandesdeelprimermomentoladestruccióndelaConstituciónPolíticade1925,puesdesdeentonces“sepresuponelaexisten-ciadeunanuevanormabásica”60queprivadevalidezatodaslasnormasdelor-denamientojurídicoanterior.61Pues“desdeelpuntodevistajurídico,elcriteriodecisivodeunarevoluciónesqueelordenenvigoresderrocadoyreemplazadoporunordennuevo,enunaformanoprevistaporelanterior”.62deestemodo,lapretendidasubsistenciadenormasdelaConstituciónde1925noestal,yseex-plicasencillamenteenvirtuddelprincipiodeeficaciadelordenamientojurídico,elcualcondicionalavalidezdecadaunadelasnormasquelointegran.

57 V.gr.,VattelE.(1822:tomoI,49),dondeseñalaque“esclaro,pues,quelanacióngozaelplenoderechodeformarellamismasuconstitución,mantenerla,perfeccionarlayarreglarásugustotodolopertenecientealgobierno,sinquenadiepuedaconjusticiaimpedírselo,puessolosehaestablecidoparasuconservaciónyfelicidad”.

58 lavozlatinarebellis (dereybellum),aludealquevuelveatomarlasarmas,reanudarlaguerra,oaquienserebela.

59 V.gr.sotoKloss,Eduardo(1976:133-135).60 Kelsen,Hans(1995:139).Enelmismolugarelautorvienéshabíaprecisadoque“el

fenómenodelarevolucióndescubrecontodaclaridadlasignificacióndelanormabásica”.desdeunenfoquedistinto,Carlschmitt llegaa semejanteconclusión:“soberanoesaquelquedecidesobreel estadodeexcepción”.schmitt,Carl (1998:15).lamisma idea apareceexpresadaenschmitt,Carl(1985:49).

61 Cf.Kelsen,Hans(1995:138).62 op. cit. (1995:138).Eneste sentido, la coincidenciamaterial denormasdelnuevo

ordenamientoconlasdelanteriorresultabaladí.



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desdelaperspectivadesarrolladaporCarlschmittllegamosalamismacon-clusión,puesensuconcepción“seproduceladestruccióndeunaConstitucióncuandosesuprimelaConstituciónexistenteconjuntamenteconelpodercons-tituyente en que se basaba”.63 Pues bien, la Constitución de 1925 es destruidaporquelarevoluciónconllevaeltrasladodelatitularidaddelpoderconstituyenteestablecidoenelladesdelanaciónalajuntadegobierno.Yasehareferidoque“mediante el decreto ley 128 se transfiere la doctrina democrática del PoderConstituyentedelpuebloalajuntamilitar”.64

tambiénsehadestacadocómoladestruccióndelaConstituciónde1925setraducepolíticamenteenladestruccióndelrégimendemocráticoliberalestable-cidoporella.65

Enconsecuencia,lajuntadegobiernoasumedesdeuncomienzoelpoderconstituyenteoriginario,ynoexclusivamenteelllamadopoderconstituyentede-rivativo,comounsectordeladoctrinapretendió.66

Porotraparte,lacalificaciónjurídicadelfenómenorevolucionariodesep-tiembrede1973comoun“pronunciamientomilitar”constituyetambiénunate-siserrónea.67Enefecto,talexpresióncarecedeunadelimitaciónrigorosaysupobrezaconceptualestalquesereduceadesignaruna“actuacióncohesivadelasfuerzasarmadas”,deahíquecarezcadeuna tradiciónrelevanteenelderechoPúblicocomparado.68suextendidousoenciertosectordeladoctrinachilenasedebe,noasuvirtudconceptual,sinoasuscualidadesretóricasencubridorasdelarealidad.69Enefecto,laexpresión“pronunciamientomilitar”tiendeasugerirque

63 schmitt,Carl(1992:115).64 Cristibecker,Renato(1993:tomoI,230).Elartículo1ºdeld.l.128,preceptuabaque

“laJuntadeGobiernohaasumidodesdeel11deseptiembrede1973elejerciciodelospoderesConstituyente,legislativoyEjecutivo”.

65 Ibíd.66 V.gr.,Guzmán,Jaime;blumenwitz,dieter,cit.porCristibecker,R.(1993:tomoI,

230).segúnrefiereCristibecker:“EnlasdiscusionesllevadasacaboenlaComisiónconstituyente,apartirdeseptiembrede1973,elempleodelaexpresión“Poderconstituyentederivativo”sirvióparaocultar laefectivadestruccióndelaConstituciónde1925”.Cristi,becker,Renato(1993:tomoI,235).

67 Cf.,v.gr.,bravol.,bernardino(1996:340);schiesslerq.,Guillermo(1976:89);Ver-dugo,M.Mario(1979:tomoI,503).

68 Cf.,v.gr.,VerdugoM.,Mario(1979:tomoI,394),dondeelautorseñalaque“esunavozcastizaquefueacuñadaeintroducidaporEspañaenlosalboresdelsigloXIX.deacuerdoasusignificaciónverbal,losmilitares“sepronunciaban”,esdecir,dabanlecturaenlasplazaspúblicasdelosfinesqueinformabanelmovimiento.ElpronunciamientomilitarsecaracterizaporqueesperpetuadoporlaunanimidaddelasFuerzasArmadas,conconsentimientoexpresodelasmismasyenmuchascircunstanciasconelconsentimientotácitodelamayoríadelapoblación(...)peroloquecualificaydistinguealpronunciamientomilitareslaaccióncohesivadelasFuerzasArmadas”.PorsuparteeldiccionariodelaAcademiaEspañoladelalengualodefinecomo“Alzamientomilitarcontraelgobierno,promovidoporunjefedelejércitouotrocaudillo”.

69 Cf.Cristibecker,R.(1993:tomoI,235),quiendestaca lanecesidaddedichoocul-tamiento:“si la juntamilitar se hubiese expresamente arrogadodesdeunprimermomento elPoderconstituyenteoriginario,estohabríasignificadounreconocimientoexplícitoquesehabíaprocedidoadestruirelordenconstitucionalanterior.Peroestohabríacontribuidonosóloadañarla imagenexterior, sinoque tambiénavulnerarel apoyo interno.Esteúltimodependíadeun



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estaríamosenpresenciadeunaespeciede“dictaduracomisarial”enlaterminolo-gíadeCarlschmitt.70sinembargo,tampocoesposiblesucaracterizacióncomouna“dictaduracomisarial”.Enefecto,paraCarlschmittladictaduracomisarial,segúnhasintetizadoM.GarcíaPelayo,“estáprevistaporlaConstituciónyactúa,portanto,ennombredeunpoderconstituidoydentrodelsistemadecompeten-ciasdelmismo”.71Porelcontrario,lacategorizaciónqueseimponeenlaconcep-cióndeCarlschmittesladeuna“dictadurasoberana”.72EnlaterminologíadeHansKelsen,unarevolución.Enamboscasoshayuntrasladoosustitucióndelpoderconstituyenteoriginario.

En consecuencia, en la perspectiva de este estudio cabe concluir que loshechosocurridosel11deseptiembrede1973enChileconfiguranjurídicamenteunarevoluciónenelsentidokelseniano,ysudesconocimientogenerónumerosasconfusionesenladoctrinayenlanormativajurídicadictadaporlajuntamilitar,particularmentenotoriaseneld.l.788,de4dediciembrede1974,quedescan-sasobreunaconcepciónerróneadelfenómenorevolucionario.

delmismomodo,elgobiernodefactoqueejercióelpoderdesdeentoncesy hasta 1990, se configuró, no como una dictadura comisaria, sino como unadictadurasoberanaapartirde ladestrucciónde laConstitucióndemocráticayliberaldeChilede1925.

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elementoclave:lajuntamilitarhabíajustificadosuacciónporlapromesaderestaurarelrégimenconstitucionalvioladoporAllende.losdefensoresdelaConstituciónnopodíanaparecerahoracomosusdestructores”.

70 schmitt,Carl(1985:173-198).71 GarcíaPelayo,Manuel(1993:165).Cf.también,schmitt,Carl(1985:173).72 EnunpasajedeLa dictaduraschmittseñala:“ladictadurasoberanaveahoraenlaorde-

nacióntotalexistentelasituaciónquequiereeliminarmediantesuacción.NosuspendeunaCons-tituciónexistentevaliéndosedeunderechofundamentadoenellay,portanto,constitucional,sinoqueaspiraacrearunasituaciónquehagaposibleunaConstituciónverdadera.Enconsecuencia,noapelaaunaConstituciónexistente,sinoaunaConstituciónquevaaimplantar”.schmitt,Carl(1985:182-183).la coincidenciade ladictadura soberana conelprocederde la juntamilitarchilenayahabíasidolúcidamentedestacada:Cf.Cristibecker,Renato(1993:tomoI,243).CabedestacarlareferenciadeCarlschmittsobrelaimposibilidaddequeMaquiavelodistingaentredic-tadurasoberanaycomisariaalconcebirladictaduracomounainstituciónespecíficamenterepubli-cana,ynomonárquica.ParaMaquiavelo“EldictadoressiempreunórganodelEstadorepublicano,ciertamenteextraordinario,peronoobstanteconstitucional(...)ElPríncipe,porelcontrario,essoberano”schmitt,Carl(1985:38).Enelmismosentido,G.sartoriapuntaquesilaenfermedaddelamonarquíasehabíadenominadotiranía(...)conlaafirmacióndelasrepúblicaseranecesariounnombredistintoparadesignarlaenfermedaddelasrepúblicas:estenombreterminósiendodictadura”.sartori,Giovanni(1992:63-88).



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losdERECHosdElAsNIñAsYNIñosPERUANosENCHIlE:La infancia como un nuevo actor migratorio1

IskraPAVEzsotodepartamento de Sociologíauniversitat autònoma de [email protected]

Vol.VIIIN°12,2010,27-51Fechaderecepción:14deabrilde2010Fechadeaceptaciónyversiónfinal:22dejuniode2010

“Esnecesarioquecambiemosdeidea:yanohayqueprotegeralosniñossinosusderechos”2

REsUMEN: Enesteartículosereflexionasobrelaparticipacióninfantilyelejerciciodederechosdelasniñasylosniñosperuanosenlosprocesosmigra-toriosdesusfamiliashaciasantiagodeChile.separtedeladoblecomprensiónteórico-políticacomo“sujetosdederechos”y“actoressociales”enlasprácticascotidianas anivel familiar,escolar,comunitarioyde la sociedadengeneral.Considerandoloselementosdelcontextosocialdelasmigracionesactualesha-ciaChile,seanalizanlosdiscursosinfantilesalaluzdelosderechosyexclusio-nesrespectoalaeducación,ladiscriminaciónylareunificaciónfamiliar.

Palabras clave: Niñasyniñosmigrantes;migracionesperuanas;sujetosdederechos;reunificaciónfamiliar;familiasmigrantes.

1 Elpresentetrabajoesunextractodemitesisdoctoraldesociología(encurso)dirigi-daporladoctorasòniaParellaRubioenlaUniversitatAutònomadebarcelona.ElobjetivoesestudiarlaparticipacióninfantilenlosprocesosmigratoriosperuanoshaciasantiagodeChileybarcelona.

2 RichardFarson,birthrights,1974,citadoenliebel,2007.

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IsKRAPAVEzsotolosdERECHosdElAsNIñAsYNIñosPERUANosENCHIlE:lAINFANCIACoMoUNNUEVoACtoRMIGRAtoRIo

AbstRACt: In thispaper is toreflectonchildren’sparticipationandrightsofgirlsandboysinthePeruvianmigrationoftheirfamiliestosantiagode Chile. It is part of the double understanding political theory as “socialactors” and “subjectsof rights” in thedailypractices at household, school,community and society in general.Considering the elementsof the socialcontextofthecurrentmigrationtoChile,weanalysefromchildhooddis-coursestherightsandexclusionfromeducation,health,discriminationandfamilyreunification.

keys words:migrantchildren,Peruvianmigrations;subjectsofrights;fa-milyreunification,migrantfamilies.

1. IntroducciónElobjetivodeesteartículoesreflexionarsobrelaparticipaciónyelejercicio

dederechosdelasniñasyniñosperuanosenlosprocesosmigratoriosdesusfa-miliashaciaChile.EstodesdeunanuevamiradaenlasprácticaspolíticasyenlasCienciasocialesrespectoalaposiciónycondicióninfantil.

durantelosúltimosañossecomienzaaobservaryestudiarlapresenciain-fantilenlosflujosmigratorios,especialmenteenlasfasesdereunificaciónfamiliarqueemprenden,sobretodo, lasmujeresquesonmadrese inicianunproyectomigratoriofamiliar.lasniñasyniños,engeneral,ylasinmigrantesenparticular,tienenunaposiciónsubordinadaenlaestructurageneracionaldelasociedadydelasfamilias,dadoquenormalmentelasopinionesydecisionessobrelascuestionesmigratoriascirculanentrelaspersonasadultas,yellossólodeben“asumirlas”.Portanto,laaccióninfantilsedesarrolladentrodeestoslímites.Peroenlosúltimosañostambiénsevienenfraguandomovimientospolíticosafavordesusderechosyenelplano teórico, secuestionadichadesigualdadgeneracional.ElpresenteestudiopretendeanalizarlosalcancesydesafíosdelejerciciodederechosdelasniñasyniñosperuanosinmigrantesenChiledesdesucomprensiónteóricacomosujetosdederechosyactoressocialesqueparticipan–invisibilizadamente–enlosprocesosmigratoriosqueinician,planificanylegislanlaspersonasadultas.

lasfuentesdelainformaciónquesepresentanacontinuaciónprovienendebibliografíaespecíficasobredatosdelcontextohistóricodelamigraciónperuanahacia Chile. también se presenta información extraída del trabajo de campo3,específicamenteserealizaron15entrevistasinfantilesenelmarcodesuspropias

3 Eltrabajodecamposedesarrollóenel“ColectivosinFronteras”,aquienesagradezcosucolaboraciónenesteestudio.

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actividadesescolaresycomunitarias,ytambiénsehizoobservaciónparticipanteendosescuelaspúblicasdesantiagocaracterizadasporlaintegracióndealumna-dodeorigenextranjero4.

2. lainfanciaenlosestudiosmigratorioslafeminizacióndelosflujosdurantelosúltimosañosylareunificaciónfa-

miliarhanmostradoquelamigraciónpuedeserunproyectofamiliarqueformapartedeunaestrategiaenlaqueparticipandiversasredessocialestantoenlascomunidadesdeorigen,comoendestino.Unavezquesecomienzanaestudiarlasdesigualdadesdegéneroenlamigración,sedevelanlosaspectosfamiliares,elcuidadoinfantil,lainserciónescolarysocial,entreotrostemas(Pedone,2003).

losestudiossobrelasniñasyniñosdeorigenextranjerotantoenEstadosUnidoscomoenEuropasehancentradoprincipalmenteenelanálisisdelosresul-tadosescolares,lasrealesoportunidadesdeinserciónlaboral,elusolingüísticoylasestrategiasdemovilidadascendenteenlassociedadesdellegada,considerandoladiscriminaciónracialysegregaciónhabitacional,loscambiosenlaeconomía,asícomolaspolíticasmigratorias(Portes,1996,2006;Aparicio,2006;suárez-orozcoysuárez-orozco,2003;levitt,2002).Cuandosusmadresopadresemi-gran, lasniñas yniños se sitúan como actores clave congran responsabilidad,capacidaddedecidireincidirenelproyectomigratoriofamiliar.laparticipacióninfantilenlascuestionesmigratoriasseobservaconciertaambivalencia,porqueenalgunoscasosnoselesconsultasuopinión,peroenotrospuedenseraltamenteconsiderados.Ciertamente,lamigracióntransformaradicalmentelavidainfantil,aveceselproyectomigratoriotieneelobjetivodebrindarnosólooportunidadeslaboralesparalaspersonasadultas,tambiénseesperaqueexistanmejoraseduca-tivas.Elprocesomigratorioinfantilcontemplamuchoscambiosypérdidas,perotambiénoportunidadesydesafíos(suárezorozcoysuárez-orozco,2003).

3. Unnuevoenfoqueparacomprenderlainfancia:lasniñasyniñoscomosujetosdederechosyactoressocialesduranteelsigloXXseobservandiferentesiniciativaspolíticasyacadémicas

quepromuevenlosderechosylibertadesinfantiles.laConvenciónInternacionalsobrelosderechosdelNiño(enadelanteCdNoConvención)ratificadaporChileen1990,comprendealasniñasylosniñosdesdelos0hastalos18añoscomo“sujetosdederecho”5.

4 lasEscuelasdondesellevóacabolaobservaciónparticipantefueronlaEscuelaRepúblicadeColombiayEscuelaRepúblicadePanamá,ambasdelmunicipiodesantiago-centro.

5 Complementariamente,laConvenciónInternacionalsobrelaProteccióndelosderechosdetodoslostrabajadoresMigratoriosydesusFamiliares(ratificadaporChileen1993)tambiénrecalcalaimportanciaderespetarlosderechosdelasniñasylosniñosquehanemigradojuntoasusgruposfamiliares.

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Porotrolado,lainterpretaciónteóricaenrelaciónalainfanciaseprofundizaconlaespecializacióndedisciplinascomolaPedagogía,laPsicologíaevolutivaolaPediatría,dedicadasexclusivamentealestudioydesarrollodelasniñasyniñosenelámbitodelasalud,supersonalidadolaeducación.Esteconocimientoseutilizaparamiraratodalainfancia,mientrasquesedesarrollanpolíticaspúblicasypro-gramasdeintervenciónsocial–estataloreligiosa–especialmenteparalainfanciamásvulnerableyexcluidasocialmente.

desdeunpuntodevistahistórico,sepuededecirquela infanciasiempreestápresente“invisiblemente”enlosgrandessucesosdel“mundoadulto”.Elhis-toriadorlloyddeMause(1982)realizaunbreverecorridohistoriográficoenelplanoeuropeo,dondeidentificalascondicionesespecíficasenquesedesarrollaeltratohacialainfancia,sobretodoenelámbitopaterno-filial6.Porotrolado,PhilippeAriès (1987) sostieneque la “familiarización”y tutelajede la infanciaesrelativamentereciente,tantoenEuropacomoensudamérica:anteriormentesedabanotrasformasfamiliares,máscomunitarias.Elhogar,comoespaciodecontrolysocializacióndeniñasyniñoshaquedadounidosospechosamentejuntoalasmujeresalámbitoprivadoydomésticodelaexistencia,unespaciodondeseaprendenlasrelacionesdepoder,laauto-represiónylaobediencia.Elsurgimien-todelaideamodernadeinfancia,coincideconlosprimerosintentosdeatenciónasistencialestataloreligiosa,unidoa losprocesosdeescolarizaciónobligatoriamasiva(qvortrup,1992).7

Porsuparte,dentrodelasociología,lainfanciaesunobjetodeestudiodi-fusoydisperso,estáparceladoentrelasociologíadelaEducaciónylasociologíadelaFamilia.lentamentecomienzaaarticularseunaNuevasociologíadelaIn-fanciaquetienelamisióndeintegrarlasaportacionesdeotroscamposcientíficosyvisibilizarlaposicióndelainfanciacomounacategoríasocialenlaestructurayenlasociedad(Gaitán,2006b,2008;Rodríguez,2007).

Conestoselementoshistóricos,comprendemosqueencadaespacioytiem-popresentelasniñasyniñossonactoressociales,delmismomodoactúan“invi-siblemente”enlosprocesosmigratoriosiniciadosporsusfamilias.Enestetrabajoseconsideraqueyasonpersonas,ysetomadistanciacríticadelavisiónquedice:llegarán a ser pero aún no son:

lasniñasylosniñossonverdaderosagentessociales,concapacidaddere-flexión y participación. Como grupo social están en permanente relación conotrosgrupossociales.sinembargo,esteprotagonismopocasvecesesreconocido

6 lasfasesquedistinguedeMauseson:1)Infanticidio(antigüedad-sigloIV);2)Abandono(siglos IV-XIII); 3)Ambivalencia (siglos XIV-XVII); 4) Intrusión (siglo XVIII); 5) socialización(siglosXIX-XX);6)Ayuda(mediadossigloXX).

7 segúnqvortrup(1992:177),laformaciónyeducaciónsonpartedelprocesodeproduc-ciónenelactualmercadolaboraldelconocimiento.Pero,noseagradecealaniñaoniñosupapelcomoreproductoradelafuerzalaboral,sevecomouncostoparalasociedadmásquecomouninsumoparalaeconomía.Aunqueeltrabajoescolar,enunasociedadproductoradeinformaciónyconocimientos,sealaúnicaactividadinmanentequerealizan,hoysóloseconsideranútilesaquellasactividadesmanualesinmanentesalsistemadelassociedadespreindustriales.

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porlasociedad,engeneralporladependenciaeconómicaquelesllevaalasub-ordinaciónypaternalización(Gómez-GranellyGarcía-Milà,2004).Enestesen-tido, lasniñasyniños serían sujetos “amedias”,porquedesarrollan accioneseincidenciaensuvidayentorno–queeslaprimeracondicióndesersujeto–perodichaacciónnoes“reconocida”porlosotrosactoressociales,queseríalasegundacondicióndesersujeto(Gaitán,2008).

lainfanciaseentiendecomounaconstrucciónsocialyunprocesorelacional,queexiste,peronoúnicamente,enrelaciónconlaadultezylasotrasgeneracionescoexistentes,ytienelosrasgosdeunaminoríaclásica.Vemosalasniñasyniñosenlamigración,como“sujetos”concapacidaddeincidirytransformarlosentornosque habitan. Por lo tanto, la infancia existe permanentemente en la estructurasocial–asícomolajuventud–aunquesusmiembrosserenuevenconstantemente,yporlotantoesunfenómenoqueasumedistintascaracterísticasanivelsocialehistórico,peroquenosparecen“naturales”delainfancia(qvortrup,1992).

lainfancianoesungrupohomogéneo,ensuinteriorhaygrandesdesigual-dadesdegénero,declaseydeorigenétnico,entreotras.tambiénexistendife-renciasdentrodelgrupoinfantilinmigrante,queserelacionantantoconlaclase,elgénero,lanacionalidad,elorigenculturaloreligioso.Además,laspropiascarac-terísticasdelproyectomigratoriofamiliarmarcanlasexperienciasinfantiles,yaseaporlosplanesderetornoolapermanenciadefinitivadelasfamiliasendestino.

la“infancia”esunespaciosocialcomúnquecompartenlosindividuosqueaúnnocumplenlos18añosdeedad.segúnlourdesGaitán(2006b),estonospermitecomprenderalasniñasyniñosconunapertenenciageneracionalactualenelmomentoquevivenporparticipardelfenómenodelainfanciaydelami-graciónalavez.Aunqueeseespaciosocialesrenovadoconnuevosmiembros,elnichodelainfanciaensímismoconformaunageneración(comolajuventud).Elejerciciodederechosenlamigraciónseanalizaapartirdeunordengeneracionalsimilaraldeclaseogénero.lasprácticascotidianasquelossujetosrealizanesunare-produccióndel orden generacionalsegúnelcontextodondeseden.Asísurgelaposibilidadsociológicadeanalizarloshechosdesdeelpuntodevistadelaedad,que sería la categoría básica de diferenciación (Gaitán, 2006b). la generaciónesunaexperienciahistóricaporquelasvivenciascomunespercibidas,porejem-plodurantelainfanciaojuventud,facilitanunacomprensióndelmundosimilar(Mannheim,1993).sindudaquelamigraciónesunpuntodereferenciaquecom-partensusprotagonistas.tantoelmomentopolítico,socialyeconómico,lasredesenqueparticipaungrupohumano,asícomolospatronesrelacionalesformanpartede“laexperienciamigratoria”decadacohortegeneracional(levitt,2002).

Entenderalasniñasyniñosconactoríasocial,significaregistrarsusqueha-cerescomounaactuacióndentrodelmarcominoritariodepoderquetienenparadesenvolverse,asícomolaconstantenegociacióncon lasotraspersonasdentrodelgrupofamiliar(Gómez-GranellyGarcía-Milà,2004).lasniñasylosniños“hacengeneración”(delmismomodoquemujeresyhombres“re-producenelgé-nero”)ydeestemodoconstituyen,representanytransformansuposiciónsocialatravésdelasactividadesrelacionales(Gaitán,2006b).

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lahistoriadeunindividuooungrupoparticular,comoennuestrocasoelflujomigratorioperuano,serelacionaconlahistoriaglobal.Vivirlaetapadelaniñezolaadolescenciaenescenariosmovedizosapuntalaunaexperienciagenera-cionaldistinta.lapropiatransformacióndelasrelacionesenelcontextomigra-torioimpactaenlaactualformadeexperimentarlaniñez,asícomolasnuevascondicioneshabitacionalesodelaciudad,losentornosescolaresylosmediosdecomunicación, informaciónyentretenimientovanconfigurandonuevasexpre-sionesdelainfancia.Porlotanto,elejerciciodederechosporpartedelasniñasyniñosperuanosinmigrantesenChileestácondicionadoporlascaracterísticasgeneracionalesde cada contexto, y las condiciones socioeconómicas ypolíticasquesefacilitanparasugoce.

4. CaracterizacióndelamigraciónperuanaenChile:lafeminizacióndeunproyectomigratoriofamiliarEnChile residen184.464personasextranjeras segúnelúltimoCensode

2002,loquerepresentael1,22%deltotaldelapoblacióndelpaís8.lasperso-nasdesudaméricarepresentanel68%deltotaldepoblaciónextranjera,siendoArgentinaelprincipalgrupo(con26%),seguidodePerú(con21%),bolivia(con6%)yEcuador(con5%).ApesarquelascifrasdelamigraciónperuanaenChilenosonespectaculares,supresenciahaimpactadoenormementeenlosmediosdecomunicación.segúnel InformedeEvolucióndelMovimientoMigratorioPe-ruanoenmayode2008,Chilefueunodelosprincipalespaísesdedestino,conel22,9%delassalidas.traselprocesoderegularizaciónrealizadoentrenoviem-breyfebrerode2007,lascifrasoficialesmuestranquehay290.901extranjerosresidentes enChile, provenientes en sumayoría de Perú,Argentina,bolivia yEcuador;deestacifra,el52%sonmujeres.

lentamentecomienzaasurgiruna“comunidadperuana”endeterminadosbarriosdelacapitaldelpaís,querecrealaidentidadyprácticasperuanas.lasper-sonasinmigrantesmovilizansuspropiosrecursosyredespotenciandosucapitalsocial,parallevaracabodiferentesactividades,entrelasquesedestacalaconme-moracióndefiestasreligiosasoel28dejulio,díadelaIndependenciadelPerú.

Existenvariasorganizacionesdelasociedadcivilquepromuevenlaculturaperuanaytambiénexigenelejerciciodesusderechos9.Unadeellasesel“Colectivo

8 Entérminosabsolutoseslamayorcifraregistradaenlahistoriadelpaís,peroentérminosrelativosesinferioral4,1%registradoen1907,con132.000personas.Ytambiénesinferioralamediamundialdel3%(MartínezPizarro,2003).

9 ConuncaráctermáspolíticosurgenasociacionesdelasociedadcivilcomoelComitédeRefugiadosPolíticosPeruanosenChile;laCasaAndinadesolidaridadylaAsociacióndeInmi-grantesporlaIntegraciónlatinoamericanaydelCaribe(APIlA).lasdemandasdeestasyotrasorganizaciones,difícilmentesonconsideradasenelsistemapolíticochileno(luque,2007).Porejemplo, laspersonascon residenciadefinitiva tienenderechoavotaren laselecciones locales(municipalesyparlamentarias),peroestederechonoseconocemasivamenteyporlotanto,seejercemuypoco.lapresióndelvoto“inmigrante”podríavisibilizarsusdemandasyaumentarlosmecanismosdepresiónpolíticaenelsistemademocráticochileno(stefoni,2004:336).

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sinFronteras”(enadelanteCsF).Comoyasedijo,aquíserealizaeltrabajodecampodeesteestudio.

El grupo peruano tiene alta presencia femenina. Estas mujeres se inser-tanmayoritariamenteenelsectordelserviciodoméstico,comercioeindustria;mientrasqueloshombresperuanostrabajanenservicios,comercio,construccióneindustria.EnlostalleresrealizadosconlasfamiliasdelCsF,seconstataquelasmadressonlaspionerasdelacadenamigratoriafamiliar,ysonquienesenvíanlasremesashaciaPerúparalasubsistenciadelgrupo.

lascaracterísticassociodemográficasdelasmujeresperuanasenelserviciodoméstico,muestranquetrescuartaspartestienendiezymásañosdeestudioaprobado(superioralaschilenas);porotroladomásdel85%deellassonmadres;el40%tieneentre20y29añosdeedad.Aunquemuchasposeenaltosnivelesdeestudio,laresponsabilidaddelamaternidadylasubsistenciadesusgruposfami-liarespuedeobligarlasaaceptarestetipodeempleos(MartínezPizarro,2003:30yss.).

Enelaño2002,Carolinastefonirealizaunestudiosobre lascondicionesespecíficasde lasmujeresperuanas enel serviciodoméstico, fenómenoque seconoce mediáticamente como las “nanas peruanas”. las mujeres de clases másacomodadasnoconcilianestaslaboresconsusparejasvaronesodentrodesusfa-milias,sinoquesetraspasahaciamujeresinmigrantes.segúndatosdelaEncuestaCAsEN10,durantelosañosnoventalaparticipaciónenelserviciodomésticobajóde7,6%a4,7%,esdecirlasmujereschilenasseretirarondeestaactividad.Estetipodeempleolespermiteahorraryenviarremesasparasusgruposfamiliares,yaqueenlamodalidad“interna”nogastanenalojamientonicomida.Estosem-pleossecaracterizanporlasituacióndevulnerabilidaddelastrabajadorasyciertaincapacidaddeejercerderechos,lascondicioneslaboralesdeltrabajodomésticoserigenporlógicasdedominaciónyservilismoprincipalmente,antesqueporelrespetoalosderechoslaborales(stefoni,2002:128).

Aunquesehanreconocidociertosderechos laboralesa lastrabajadorasdecasaparticular,segúnstefoni(2002:136-138)estonoessuficienteparareteneralaschilenasenestetrabajo.lasfamiliasempleadorasvenconmalosojoselreco-nocimientolegaldeestosderechos;yporlomismo“prefieren”unamanodeobramásdócilyvaloranaltamenteelvínculoservilpatrona-empleadaquelasmujeresperuanasproyectan.Aunquenosabemossiestascaracterísticassondesarrolladasporlasmujeresdadalasituaciónmigratoriaenlaqueseencuentran.Estarelacióndepoder“debeserasumida”porlamujerinmigrante,tantoporladesventajaso-cialyeconómicadesusituación,comoporlascaracterísticasdelpropioempleo.las pautas de una feminidad “dócil”, unidas a la realización de los trabajos de

10 laEncuestaCAsENesel instrumentodiseñadoyaplicadoporelMinisteriodePla-nificaciónparamedirlosíndicesdepobrezaenChile,atravésdelaexploracióndelasvariablesdeingreso,trabajo,educaciónyvivienda,entreotras.EstaEncuestaentregainformaciónacercadelascondicionessocioeconómicasdelosdiferentessectoressocialesdelpaís,suscarenciasmásimportantes, la incidencia,magnitudycaracterísticasde lapobreza,asícomo ladistribuciónycomposicióndelingresodeloshogares.

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reproducciónsocial–típicamente“femeninos”,malpagadosyaltamentedespres-tigiados–sontransmitidosporlasmadresasushijascomolasformasdesermujer,inmigranteytrabajadoraenlassociedadesdedestino.laimagenqueseproyectamuestralasdoblesotriplesdificultadesdelasniñas,jóvenesymujeresparaejer-cersusderechosdadaladesigualdaddegénero(Parella,2003).

lasmujeresperuanasresidenmayoritariamenteenlascomunasacomodadasdesantiago,debidoenpartealasoportunidadeslaboralesdeserviciodomésticointerno,situaciónqueseríamodificadacuandotraenasusfamilias,trasladándosehaciaotrascomunasderesidenciamásdefinitiva.losdatosdelCenso2002mues-tranquedosterciosdelosextranjerosresidenenlaRegiónMetropolitanadesantia-godeChile.salvoelcolectivobolivianoqueseubicaenelnortedelpaís,elrestodelasprincipalesnacionalidadesseasientaenlacapital.lacomunidadperuanaresidecasiel80%ensantiago(MartínezPizarro,2003:39;stefoni,2004:324).

lasituacióndelaviviendadacuentadelasprecariascondicioneshabitacio-nalesenqueseencuentranlasfamiliasdeorigenextranjero,unidasalaconcen-traciónterritorialendeterminadossectoresdeIndependencia,Recoleta,santia-go-centroyEstaciónCentral.setratadebarrioscaracterizadosporlaexclusiónsocioeconómicaylacontaminaciónenlosespaciospúblicos.

la mayoría de las familias vive en casa o departamento alquilado, aunqueexisteunciertonúmeroquehabitaenantiguaspiezasdecasonasoconventillos(MartínezPizarro,2003).ElestudiodeIglesisyVivar(2008:10)constataquecasieltotaldelasniñas,niñosyfamiliasqueparticipanenelCsFresidenenviviendasarrendadas,ydeestas,lamayoríaenpiezasenantiguascasonasenmalestado.Encuantoalhacinamiento,másdelamitaddelosgruposfamiliares–con4personascomopromedio–vivenenunasolahabitaciónqueutilizancomococina,dormi-torioysaladeestar.Muchascompartenlosserviciosdeaguapotable,deluz,yengranmedidaelusodelbaño.Encuantoalosingresos,unpocomásdelamitaddelosgruposfamiliaresalcanzanlos$159.000(U$300),ingresolegalmínimoenChile.

Eneltrabajodecampodesarrollado,lasniñas,niñosylasfamiliasseñalanqueestasituacióndeviviendascompartidasocasionaconstantesconflictosconlasotrasfamiliasresidentes,yaqueelespacioesmínimo,yvulneralosderechosalaprivacidadydignidaddelavivienda.

“lomalodeestarenChileesdevivirarrendarunapiezaoundeparta-mento.Amímegustatenermicasapropia,porqueahípuedeshacerloquetúquieras,oseano,salirajugar,ponerlamúsicafuerte,encambioenpiezasoendepartamentosnopuedeshaceresoylascosasbuenas.siacaso,loqueamímegustaquetengootrosamigos,amigoschilenosyperuanos”.María,12años.11

11 losnombresdelaspersonasentrevistadashansidocambiadosporseudónimosqueellasmismashanelegido.

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lanormativalegalvigenteenChilerespectoalascuestionesmigratoriasserigeporeldecretoconfuerzadeleyNº69delaño1953,quesientalasbasesdelverdaderomarcojurídico,queeseldecretoleyNº1094delaño1975,conocidocomo“leydeExtranjería”.Esteantiguodecretoemanaenelcontextodeladic-taduramilitarenelpaís,yeselqueestableceaúnlasnormasdeingresoalpaís,residencia,permanenciadefinitiva,egreso,reingreso,expulsión,control,recur-sosyprocedimientos12.sehandadovariosprocesosderegularizaciónmasivaparaquienes seencuentrenen situación irregular, sobre todopara laspersonasqueentraronalpaísconelvisadodeturistaquedura90días.losdecretosvigentesnoseñalanunanormativaespecíficaparaelejerciciodelderechoalareunificaciónfamiliar.

Respectoalosrequisitosparalaregularización,paraelcasodelaspersonastrabajadoras se les concede una residencia temporal sujeta a un contrato labo-ral.laresidenciadefinitivaseobtienecuandosecumplendosañosderesidenciatemporalconunsoloempleador.sisecambiadetrabajosedebeiniciartodoelprocesodenuevo,situaciónquehasidocriticadaporqueentregaexcesivopoderalapersonaempleadora,yaquelatrabajadoraotrabajadorinmigrantedebeaceptartodaslascondicioneslaboralescontaldeaccederalaresidenciadefinitiva(stefo-ni,2004:323).13

5. lasniñasyniñosperuanosinmigrantesenChile:entrederechosyexclusionessegúngruposdeedad,lamayoríadelaspersonasextranjerasenChiletiene

entre15a29años,seguidodelaspersonasadultasenedadlaboraldesdelos30a44años,acontinuaciónlesiguenlasniñasyniñosconmenosde14años;elúltimogrupoloconformanlaspersonasmayoresde45años.EstonosmuestraunaaltapresenciajoveneinfantilenlamigraciónenChile.lasnacionalidadesquetienenunmayornúmeroabsolutodeniñasyniñossonArgentinayPerú,mientrasqueEcuadoryboliviaregistranmenos.lasituacióndePerúdemuestraqueainiciosdeestadécada,probablementeseencontrabanenmayormedidalasmujerespio-nerasdelproyectomigratorio,quienesenlosañosposterioreshancomenzadolareunificacióndesushijas,hijosyparejas.Adiferenciadelacomunidadargentina

12 otrosdecretoscomplementariossonlosdecretossupremosNº940de1975yNº1432de1976,sobrepagodederechos;Nº888de1977sobreComisiónAsesoradeMigraciones;Nº2043de1981yNº818de1983,ambosreferidosacambiosenlacondiciónjurídicadelosextran-jerosenelpaísyNº597de1984,reglamentodeextranjería.Asimismo,elartículo3delaleyNº12.927deseguridaddelEstadoestableceelcontroldelosextranjeros.AlosquesesumanlosdecretossupremosdelMinisteriodelInteriorNº5142de1960sobrenacionalizacióndeextran-jeros(Mardones,2003).

13 losrequisitosconcretosparagestionarunavisasujetaacontratoson:contrato inde-finido;elempleadordebecomprometerseapagarelpasajedevueltaa toda la familiaunavezterminadoeltrabajo;debepermanecermínimodosañosconelmismoempleadorantesdeiniciarlostrámitesdevisaindefinida;elcontratolaboraldebeserantenotaría;yseseñalalaprohibiciónexpresadetrabajarhastaquesehayaconcretadolavisasujetaacontrato(Cortez,2007:111).

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quellevamástiempoasentadaenChiley,queentreotrascosas,tienemayorpre-senciainfantil.

losdatosdelMinisteriodelInteriormuestranqueainiciosdelaño2007,deltotaldepersonasextranjerasresidentes,el18%tienemenosde15años.Enesta ocasión las niñas y niños peruanos son el grupo mayoritario dentro de laniñezinmigrante,con58.433personas,peroentérminosrelativoscontinúanre-presentandosóloel10%dentrode lapropiacomunidadperuana.lapresenciainfantildelosotrospaísesdelaregióncontinúalatendenciaanterior:Argentinaregistra53.801,querepresentanel31%desugruponacional;boliviacon13.538(10%)yEcuadorcon11.765(18%)(Flores,2007:95).

Parafacilitarlosregistroseidentificacióndelasniñasyniñosinmigrantes,elRegistroCiviladaptasusprocedimientosparaquepuedanserinscritosyejerzansuderechoalnombreydemásgestionesderesidencia,estoindependientedelasituaciónjurídicadesusmadresypadres.lomismocorreparalostrámitesdevisadodeestudiante,queporciertopuedenseriniciadosporellosmismos,previainscripciónenuncentrodeestudio(Flores,2007:99).14

Respectoaladocumentaciónpresentadaenelmomentodeingresaralpaís,muchasniñasyniñosentranconelpasaporte,otrosconelsalvoconducto15yenalgunoscasos,sindocumentodeidentidad.lasfamiliasparticipantesenelCsFcomentansituacionesdediscriminaciónporpartedelasautoridadespoliciales,principalmentequienesprovienendePerúyentranalpaísporlafronteranorte.Enocasiones“losfuncionariosdeaduanasolicitanunabolsadeviajede1.000a2.000dólaresatodoaquelquelesparezcasospechosodenoserturista,sinouninmigranteeconómico.Anteestasituación,losinmigrantesresuelvensuingresonoconlavisadeturismo,sinoconunsalvoconducto”(Vásquez,2004:93,97).

Acontinuaciónsepresentanalgunosdatoseinformaciónrelativaalejerci-ciodederechosporpartedelasniñasyniñosperuanosenChile,apartirdelareflexióndedocumentoselaboradosporelColectivo“sinFronteras”yeltrabajodecampodesarrollado.losderechosalanodiscriminación,alasalud,educa-ciónyalareunificaciónfamiliarsehanseleccionadocomoejesorientadoresdelasituaciónquevivelaniñezinmigranteendiferentesámbitos,yaseafamiliar,escolar,comunitarioosocialengeneral,noobstantelosderechosalaopiniónyqueseatomadaencuentaesuncomponentesustancialdelejerciciodetodoslosderechos.Enotraspalabras,laseleccióndeestosderechosobedeceaunesquemaanalítico,peronopretendeser jerárquico.ladesigualdaddegéneroesunele-mentotransversalalasvulneracionesdederecho,tantodesdelacondicióndelasmadrescomopionerasenelperiplo,asícomodurantetodalagestióndelproyecto

14 duranteel2003,segúneldepartamentodeExtranjeríayMigración,deltotaldevisassolicitadasparaniñasyniñosperuanos,sóloel5,91%correspondíaavisasdeestudiantes,debidoenpartealasdificultadesparaconseguirmatrículaenlasescuelas(Vásquez,2004:97).

15 ElsalvoconductoesundocumentootorgadoporelConvenioentrelasciudadesfronte-rizasdetacna(Perú)-Arica(Chile)yautorizaalapersonaperuanaapermanecersóloporsietedíasenChile.Elsalvoconductonoesundocumentoquepermitainiciaruntrámitedesolicituddevisa(Vásquez,2004).

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migratoriofamiliar,perotambiénlasiniquidadesdegéneroseidentificanenelambienteinfantilescolarycomunitario.

5.1 derecho a la no discriminación (art. 2 cdN)

Enelaño2003,laFundaciónIdeasrealizaunaencuestasobreladiscrimi-nación.losresultadosmuestranqueun47%delaspersonasparticipantesestádeacuerdoconlaafirmación“loschilenossonmáspatriotasyvalientesquesusvecinos”,situaciónquepodríaestarrelacionadaconqueseatribuyeunaltocom-ponente indígenaen laspoblacionesandinas,unidoalhistórico sentimientoderivalidademanadodepasadosconflictosbélicosysobretodomarítimos.Porotrolado,laspersonaschilenasvaloranpositivamenteelementosdelaculturaperuanacomolacomida,elaltoniveleducacionalylashabilidadeslingüísticassuperioresalamediachilena(lópez,2004:37).

Elejercicioovulneracióndelderechoalanodiscriminaciónestádirecta-menterelacionadoconelcomplejoescenariodeladiversidadculturalenChile,dondeexisteciertaintoleranciayunaseriedeprejuicioshacialasmanifestacionesqueatentencontralapretendidahomogeneidad chilena.En2004,unestudiodelaUNICEFconcluyequeel46%deniñas,niñosyadolescentesdeescuelaspúbli-casconsideraqueunaomásnacionalidadessoninferioresalachilena.Algunosprejuiciosyciertasactitudesconcretasdediscriminación,sesustentanenestascreencias.lasniñasyniñosentrevistadossostienenquepercibenestaactituddecierta“superioridad”chilenafrentealasnacionalidadesvecinascomolaperuanaoboliviana, loquesesustentaentreotrascosas,en lavaloraciónracistade lostonosdepiel,laaltapresenciayrasgosfenotípicosindígenas,unidoalaimagenmediáticadeestabilidadpolíticayeconómicadeestospaíses.Elementosqueope-rancomobaseparalasactitudesdediscriminaciónracistaentrelasniñasyniños,tantoenelámbitoescolar,comunitarioydelasociedadengeneral.

“losniñoschilenosporquesonblancos,porquesecreennosé”.Matías,10años.

Enlosserviciosyoficinasdelgobiernolasfamiliasinmigrantestambiénhansidovíctimasdediscriminaciónporpartedelfuncionariado,quienestradicional-mentedesconocenlosderechosdelasniñasyniñosinmigrantes,específicamentesobrelanodiscriminación.losespaciosdondeseidentificanamenudosituacio-nesdediscriminaciónson:lacasa,elbarrio,seguidodelaescuela,lasamistadesyenelCentrodesalud.UnterciodelasmadresypadresparticipantesenelCsFmanifiestanquesushijosehijashansufridoalgúntipodediscriminacióngraveenlaescuela,departededocentesoentreestudiantes.lasniñasyniños,porsuparte, lahannaturalizadocomouncostode lamigración familiar.Enalgunosbarriosdonderesidenestasfamilias,sedenotalacrecientevulnerabilidadfrentealaspeleasoaccionesviolentasdeotrosgruposquelesdiscriminan.Ellorepresen-taelcontextocomunitariomarginaldondelasdinámicasdeviolencia,discrimi-naciónyestigmasereproducenentrelosdiversosactoressocialesquecompartendeterminadosterritorios(Cortez,2007:113;Reyes,2007:140).

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deacuerdoalestudiodeIglesisyVivar(2008:31,33,50), ladiscrimina-ción entrepares dedistintas nacionalidades sedadiferenciadamente en virtuddelgénero.Específicamente,lasniñasenfatizanclaramentesumolestiasobreladiscriminaciónexpresadaenburlas,descalificacionesdebelleza,elcolordelapielogolpes,situacionesquesedanmayormentedesdelosniñoshacialasniñas.Porotrolado,tambiénseconstataelmaltratofísicoentrevarones,mientrasqueelacosoverbalaumentaentrelasniñas.Entodosloscasosseevidenciaunaausenciademediacióndelmundoadultoenestosconflictos.

“laschilenastienenungrupoysevanapelearconlasperuanas,esahícomoacáéldice,queacálaschilenassonbonitas,secreencomosifue-ranlasúnicaslindasdeacá,secreenlasquetienencuerpolindo,quesabentodo,yalasperuanaslasdesprecian”.María,12años.

las niñas y niños peruanos entrevistados en el trabajo de campo, teníandiversasexperienciasconcretasrespectoaladiscriminaciónracista.Porunlado,cuandoselespreguntasobrelasdiferencias/similitudesentrelaniñezperuanaylachilena(loquedemuestralasdistintasexpresionesdelfenómenosocialdelain-fancia,segúnlourdesGaitán,2006b)lamayoríaevalúapositivamenteelsupuestocolormás“blanco”delasniñasyniñoschilenosrespectoaellosmismos,queseconsideranmás“morenos”.

“Amíde lasmujeres,megusta supielporque sonblanquitas así laschilenas.losperuanostienengustotambién,novoyadecirquesonmorenosyqueporesoqueseanfeos,no.sonbonitaslaspielestam-bién”.Estrella,12años.

Porotraparte,tambiénhayquienessonvíctimasconstantesdeburlasydes-calificacionesporpartedesuscompañerasycompañerosdeclase,tantoporsutonodepiel,elacentooelorigen“peruano”16.

“Mediscriminaronamíyamiamiga,estábamosparadasenunatien-da,nosdaunabebida,nosotrosledijimos,paracomprarloasí,yunaseñoradijo,alosperuanosnolesdamos,dice”.sofía,9años.

“la señoraque ledijo “mepuededarunabebida”, la señoraestabaadentroyel señorestaba afuera,peronoeraunkiosco sinocomounacasayestabanhablandoasí,yelseñordijo“no,a losperuanosno,a losperuanosno ledamos”.Esofuecercadelcolegio,cuandoestábamosllegandoyaalcolegioconalláporuneste...acánocierto,quehayunparque,comoporacáenelHospitalsanJuan,ahíhayun

16 lavaloraciónracistadelcolordelapieltambiénquedareflejadaenlosdiscursosdelasempleadorasdeclasealtaquevaloranpositivamentecuandounamujerperuanaes“másblanca”quesusconnacionales(stefoni,2002:131).

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kioscoquediceViceroy,asícomovendendiariosyhayunteléfono,ahí”.Alexia,9años.

Estas situacionesdediscriminación en contrade lasniñas yniñosperua-nos,enotrasoportunidadessevivecuandolasprofesorasyprofesoresinterpretanerróneamente lasdiferenciascurriculareso lingüísticas (porejemplo,sobre lascosasquesedicendediferentemodoencadapaís),deunmodo“atrasado”ypro-blemáticoparaeldesarrollodelaclase,loquedemuestralafaltadeunenfoqueintercultural.

5.2 derecho a la Salud (art. 24, 39 cdN)

Elejerciciodelderechoalasaludestádirectamenterelacionadoconlaposi-bilidaddeaccederalosserviciosyatenciónsanitariapúblicaenelpaísdedestino.Estasituaciónsecomplejizaparalasniñasyniños,quemuchasvecesdependendetrámitesydocumentosdesusprogenitoresynodesupropiacapacidaddeactua-ción.Enelaño2004,elCsFregistraquelamayoríadelasniñasyniñosnoesta-baninscritosenloscentrosdesaludpública,sólouncuartoloestaba,mientrasquelasmadresypadresinscritosalcanzanacasilamedia.Porotrolado,sedancasosdeniñasyniñosinmigrantesqueacudenalcentrodesaludconsíntomasdeenfermedadynorecibenatenciónmédica(loredo,2004:121,124,125).

Enelaño2007,elCsFidentificaquemásdelamitaddelasniñasyniñosseencontrabainscritoenalgúnconsultorio,yconalgúnsistemadeprevisión(Cor-tez,2007:115).lascifranrevelanciertamejoraenelaccesoalainscripciónenloscentrosdesaludyenelsistemadeprevisión,aunquetodavíalacantidaddeniñasyniñossinatenciónsanitariaespreocupante.

ElMinisteriodesaludsevioaltamentedemandadorespectoaexplicitarunapolíticaparaquefacilitaralaatenciónsanitariasobretodoparalasniñas,niñosyfamiliasinmigrantes,porlotantoenjuniode2008sedaaconocerlaCircular(A14,Nº3229)denominada“Atenciónensaluddepoblacióninmigranteenriesgosocialysituacióndepermanencianoregular”,conlocualsegarantizaelderechoa la salud para la población inmigrante infantil, independientede la condiciónjurídicadesusmadresypadres.

5.3 derecho a la educación (art. 28, 29 cdN)

Elsistemaeducativochilenoestábasadoenlasreglasdelmercadoyenladesigualdadderesultadosentreloscentrosescolaresprivados,conexcelentesno-tas,ylospúblicos,condeficientescalificaciones17.laincapacidadparaejercerel

17 losresultadosdelaPruebasIMCE–quemideeléxitoescolar–paraelaño2007de-muestranunavezmásquelosmejorespuntajesenmatemáticaslosobtienenlosniños,ylosmejoresresultadosenlenguajesonparalasniñas.Porotroladodemaneratransversalalgénero,lasescue-laspúblicasengeneralobtienendeficientesresultadoscomopromedio:“el40%quenoalcanzalosnivelesadecuadosdeaprendizaje,seconcentraenlosgrupossocio-económicosbajoyMediobajo:

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derechoalaeducaciónavecesesproductodelafaltadeciertos“papeles”,odelosaltoscostosdelostrámitesdevisadoylasinterminablesexigenciasburocráticasque desalientan a las familias para llevar a cabo el ingreso escolar (Mardones,2006:2).laincorporaciónescolardelasniñasyniñosinmigrantescontemplaunaseriederequisitosque,enocasiones,sondifícilesdeconseguirparaalgunasfami-lias:comolalegalizaciónypagodedocumentosensupaís;solicituddematrículaenalgunaescuela(radicación);osolicituddevisadodeestudiante–quedeberíaentregarseindependientedelasituaciónjurídicamaternaopaterna–.todosestosrequisitosavecesgeneranuncírculovicioso,porqueelcolegioexigeelvisadoinfantilparainiciarlamatrícularegular,yasuvezenelConsuladosolicitanelCertificadodeAlumna/oregulardelaescuelaparatramitarelvisado(Vásquez,2004).Estasituaciónesconfirmadaporlasentrevistasinfantilesrealizadaseneltrabajodecampo.

Respectoalnúmerodealumnadoextranjeroenelsistemaescolarchileno,tenemoslascifrasextraídasdelestudiodePabloMardones(2006),quienprofun-dizósobrelascondicionesdeaccesoyrendimientoescolardelasniñasyniñosinmigrantesengeneral,enalgunasescuelaspúblicasdesantiagocaracterizadasporunasobreconcentración:

“En relación a los/as migrantes, de acuerdo al proceso de Matrícu-la2005sepuedeinferiracercadelascifrassobrealumnos/as,enlasquedeltotalde3.779.459estudiantes,23.500seríanalumnos/asnonacionalesenChile,delos/ascuales12.914estándocumentados/asy10.500enprocesodedocumentación(…)Estosignificaqueel45%delosalumnos/asmigrantesenChileestánensituación irregular,cifraquepreocupayasusta”(Mardones,2006:6,29).

Complementarioalosdatosnuméricos,podemosrevisarlascircunstanciasconcretasquefacilitanuobstaculizanelrealejerciciodelderechoalaeducaciónpara laniñezextranjera.Enelaño2001elMinisteriodeEducacióndiseñóunInstructivollamado“Convivenciaescolaryderechoalaeducación”parafacilitarla inserciónescolardelasniñasyniñosinmigrantes.sinembargo,estalegisla-cióncarecíadeaplicabilidadprácticaenlosestablecimientoseducacionales,porlotantofueprecisomejorarlasdirectricesparaloscolegios.Anteesto,enenerode2005,elMinisteriodeEducaciónpublicaunanuevanormativallamada“Porelderechoalaeducación.Integración,diversidadynodiscriminación”,uninstruc-tivoquefacilitalascondicionesdeaccesoescolarparalasniñasyniñosinmigran-tes.Peroenlapráctica,loscolegiosnoestánlistosparaasumirlaaltademandadematrículainmigrante,loqueseevidenciaenlaausenciadepolíticasyprogramasdeAcogida,porejemplo.Además,elaccesoalaeducacióndelasniñasyniños

esteeselproblemanoresueltodelaequidad”(salvocontadasexcepciones),adiferenciadeloscolegiosprivadosquenormalmentedestacanporsuexcelenciaacadémica(Fuente:http://www.mineduc.cl/biblio/documento/200805261950110.sIMCE2007MINIstRAfinal2605.pdf).

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extranjerosenocasionesquedaadiscrecionalidaddeladireccióndeloscolegios.AlgunasorganizacionessocialesyelCónsulperuanoenChilepresionaronparaqueelMinisteriodeEducaciónemitieraunanormativacomplementariaalasan-terior,quegarantizaraefectivamentelaeducaciónformal;asísurgióeldecretoMinisterialNº1108del2deseptiembrede2005,elcualfacilitaelingresoescolarmediantela“matrículaprovisoria”18.sinembargo,algunasfamilias–ysegúnde-claranalgunoscentrosescolares–aúnignoranestemecanismodeaccesoescolar;porlotantoenlapráctica,nosecumplecabalmenteelderechoalaeducaciónqueporcierto,esobligatoriahastalos18años(Mardones,2006:7-9).

laaltapresenciademográficadelosgruposinmigrantesenlascomunasdelcentrodesantiago,dondeconvergensusactividadeslaborales,socialesyrecrea-tivas,tambiénafectalaincorporacióndeniñasyniñosinmigrantesendetermi-nadoscentrosescolares.laeducaciónformalreproducelaslógicasdeexclusiónsocioeconómicaquesevivenenotrosámbitosdelasociedadchilena,yqueafec-tanigualmentealascomunidadesinmigrantes.la“buena”voluntaddealgunoscentrosporacogerniñasyniñosextranjeros,facilitaelacceso,sibiendesenca-denapaulatinamenteunprocesoqueMardones(2006:14)denominade“sobre-concentracióndepoblaciónescolarmigrante”.Enestesentido,conocidassonlasEscuelasRepúblicaAlemaniayEscuelaRepúblicaPanamá–pornombrarlasmásemblemáticas–dentrodelmapamigratoriosantiaguino,porlaaperturayacogidaalasniñasyniñosinmigrantes,queamenudosonexcluidosdeotroscentros.19

RespectoalosdatosdelCsF,seconstataquecasieltotaldelasniñasyniñossítienenaccesoalaeducaciónformal.Enalgunasocasiones,lasniñasyniñosin-migrantesseenfrentanalaimposibilidaddeingresaralsistemaformaldeeduca-ción,porqueciertosfuncionariosydirectivossimplementelesnieganlamatrículacomounaformadediscriminación.tantoenlosregistrosdelaño2004,comoenelaño2007,seobservaqueunpequeñoporcentajedeniñasyniñosnoestánmatriculadosynoasistenaclasespornocontarconladocumentaciónrequeridademodoquenopuedenejercer suderechoa laeducación (Cortez,2004:157;2007:113).Por suparte,eldepartamentoProvincialdeEducaciónde lazonaNortedesantiago–donderesidenmuchasfamiliasextranjeras–sehacompro-metidoadesignarunencargadodeltemadematrículadeniñosyniñasmigrantesparafacilitarelprocesodematrícula(Vásquez,2007:122).

las niñas y niños extranjeros pueden presentar algunas dificultades paraacomodarseaunnuevosistemaeducativo,quenosiempreestápreparadopara

18 la“matrículaprovisoria”seconsiguemedianteunaautorizacióndeldepartamentoPro-vincialdeEducaciónyunducumentoqueacrediteidentidad,edadyniveldeestudios,inclusosinestarlegalizado.Estafiguraadministrativapermitequeelcolegioigualmentepercibalasubven-cióncorrespondientemientrassetramitalaregularizaciónyantesdeevaluarelañoescolar.sinduda,todoesteembrollopodríasubsanarsemedianteunmecanismoquegaranticelaregularidadmigratoriaautomáticaunavezqueserealizaelingresoescolar(Mardones,2006:9,24).

19 laEscuelaRepúblicaAlemaniaregistraun29,4%depoblacióninmigrante,enellasecantaelhimnonacionaldePerúyhasidocentrodevotaciónparalaseleccionesperuanas.Porsu parte, la Escuela República Panamá tiene un 16% de niñas y niños extranjeros (Mardones,2006:17).

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crearmecanismosdeacogidadelasniñasyniñosdeorigeninmigrante,asícomoaprovecharladiversidadculturalqueellosaportan.

“Elprimerdíaqueyolleguéalcolegiometocóconlaprofesoradelen-guaje,yentoncesyomeacerquéyjustamenteleestabanentregandountrabajo,yyomeacerquéylepreguntésiyolopodíahaceryellamedijoqueno,quenoibaaretrocedernipormínipornadie.Yentoncescomoqueenesemomentomesentíunpocomal,porquenuncanadiemehabíadicholascosasasí,comoqueyosentíquemelohubierapodi-dodecirperodeotraformayentoncesdesdeahímecayómallapro-fesoradelenguaje.Peroluegoyoledemostréquepodíahacermuchascosasbienyquenonecesitabaserniperuananichilenaparahacerlasbienyentoncescomoqueahorametratamejor”.Kasumi,13años.

la repeticióndecurso tambiénpuede serproductode lasdificultadesdeinserciónylasprecariascondicionesescolaresdelospropioscentros;unidoales-casoapoyofamiliarenelprocesoeducativoinfantil.desdelaspolíticaspúblicas,comosemencionóanteriormente,elMinisteriodeEducaciónhaelaboradodosinstructivosquemejorenelaccesoescolar.Inclusosehacontemplado,entreotrascosas,crearunproyectodesubvencióndiferencialparaloscolegiosquetenganmáspoblacióninmigrante(donoso,2007:91).

sinembargo, lasniñas yniñosperuanos tambiénvaloranotrasoportuni-dadesenlaescolarizaciónylasupuestacalidadyelmejorniveldelaeducaciónchilena,estoserelacionaconlasideasquenormalmentesubyacenalosproyectosmigratoriosfamiliares:laposibilidaddehacerunacarrerauniversitariaparalo-grarlaansiadamovilidadsocialenlospaísesdedestino,aunqueestoespartedelimaginarioquecirculaentornoaloslugaresdemigración,enlarealidadhabríaque matizar las oportunidades y situaciones escolares concretas de las niñas yniñosinmigrantes.

“lobuenoesqueacáenChileporlomenoselestudioestámásavan-zado,séquepuedosacarmicarreratodoyenotrolugarmuchomejor,irmeaotropaísmásavanzadoqueChile,ytenermifamilia”.Francis-co,16años.

tambiénelcolegiosevaloraconunespaciodesocializaciónparalasniñasyniños,quienesaprovechanenestainstanciadecrearvínculosyamistadesconsuspares, lasrelacionesconelprofesoradosuelenserdiversas,enocasionesseobservauntradicionalautoritarismo,mientrasqueenotrasesaltamentevaloradala atencióny el trabajodocentede acompañamiento en las primeras etapasdeinserciónyacomodación:

“Ahoraaquíenelcolegiomevamuybien,aver,subímisnotas,apro-vechédesubirlasal100%yahorasoyel2ºlugardelcurso,mellevo

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bienconmiscompañerasaunqueavecesdiscutimosporalgosimple,perocomoaloscincominutosyanosestamoshablandodenuevo.losprofesoresmetratanmuybien,unsietelosprofes.Milvecesprefieroestarenelcolegioquepasarlotodoeldíaaquíenestacasaopasarloenlacasadurmiendo,viendotele,prefieropasarlaenelcolegioporqueessúperbakán20estarenelcolegio,tienesconquienconversar,tienesconquienjugaryesbakánestarenelcolegio”.Mía,14años.

5.4 derecho a la reunificación familiar (art. 9, 10, 22 cdN)

ElejerciciodeestederechoestáinscritoenlacercaníafronterizadePerúcon Chile, lo que posibilita ciertas situaciones de migración circular o menosplanificadaporpartedelasfamilias.Estoocurreenuncontextodondenoexisteuna legislaciónclarayespecíficasobre lareunificación familiar,con locual lasfamiliasorganizanygestionanlallegadadelasniñasyniñossinpreviasolicitud,nivisadoscorrespondientes.situaciónquerepercuteenlostrámitesdeingresoescolar.Perolaausenciadepolíticasmigratoriasfamiliares,segúnseñalanlasfa-milias entrevistadas, tambiénpermitemayormovilidadpara lasniñas yniños.Puestoquesepuedellevaracabosingrandesrequisitosburocráticos,ypor lotantodemaneramásrápida,sisecomparaconaquelloscontextosqueprecisanunextensoycostosoprocedimiento.lasmadresypadresentrevistadosinsistenenquelosprocesosderegularizaciónmigratoriasonaltamenteestresantesporlaexcesivadocumentación(“papeles”),eltiempoydineroquedebeninvertirendichostrámites.

desdeelaño2004comienzanaregistrarseprocesosdereunificaciónporpartedelasfamiliasinmigrantes.EldiagnósticodelCsFconstataquelamayoríadelasmadresypadresingresaronaChileentrelosaños1997y1998,mientrassushijasehijoslohicieronengranmedidaduranteelaño2003.Además,algu-nasfamiliastienenaúnotrasniñasyniñosenPerúaquienespiensantraerenlospróximosaños.lasniñasyniñosmigrantespermanecenunpromediode5añosseparadosdesusmadresypadres,alcuidadodeotraspersonasensuspaísesdeorigen.Engeneral,lasfamiliasseñalansuvoluntaddeestablecersedefinitivamen-teenChile(Vásquez,2004:92-93;Cortez,2004:156).

Elprocesomigratorioseiniciaconlamigraciónadulta,normalmenteestoespartedelproyectomigratoriofamiliar,elcualcontemplaentreotrasposibi-lidades,lareunificación.duranteesteperiodolamadreoelpadrequeestánendestino,comienzanaproponerydecidirjuntoconelgrupofamiliar,lareagru-pación,gestionandocambiosdecasao trabajoparaconciliarel trabajodomés-ticoycuidadoinfantil (soléetal.,2007).Enestemomento,sedesarrollaunavinculación“transnacional”dondelamadre(yenocasioneselpadre)desarrollan

20 lapalabra“bakán”seusacomounadjetivocoloquialparareferirseaalgomuybuenoydelagradodelapersonaquelodice.

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estrategiastransnacionalesdecuidadoyasistenciaeconómicaparasushijasehijosquepermanecenenorigenalcuidadodelaabuela,normalmente.

“Mecocinabamiabuelita,ellamecuidaba,sí,medejabaquenomepeguemipapá”.Ignacio,9años.

“Yovivíaconmistíos,misabuelitosynadiemásporquemimamáes-tabaenChileymipapáahoraestáenPerúynomeveníaavisitarporeso,ahímecuidabamiabuelita”.Aurora,9años.

Eneltallerllevadoacaboconlasmadresypadrestambiénseobservaqueduranteelperíododevinculacióntransnacional,normalmentelasniñasyniñosquedanalcuidadodelaabuela,tía,madrinauotrafamiliarenPerú,conforman-doloquesedenominaunacadenafeminizadadecuidadosyafecto(Hochschild,2001).laeducaciónymanutencióninfantilesasistidamedianteelenvíodereme-sasmensualesdeU$100óU$200aproximadamente,esdecirunos$100.000.duranteesteperiodolacomunicaciónfilialsellevaacaboatravésdelasnuevastecnologíascomoteléfonocelularoInternet,yporcorreotradicionaltambién.

“Mimamásíleenviabadinero,amiabuelitayamí.loadministrabaella,perometeníaquecomprarlascosassóloamí.Ellamecuidaba,perovivíaconmipapátambién”.Andrea,11años.

“MimamáfuelaprimeraquesevinoaChile.Yoteníaunañito,medejómuychiquitaasí,yhacetrece,catorceaños,treceañosqueestáaquíenChile.AlláenPerúvivíaconmisabuelosporpartedemamáyconmishermanosporpartedemamátambién.Nosllevábamossúperbien,sialguienestabamaltodalafamiliaseenterabaynosponíamosdeacuerdoparavercómosolucionábamossuproblema,perosí,launiónera súper buena. Mi mamá enviaba dinero mensualmente a nombredemiabuela,miabuela,porquemiabuelaseencargabadetodo,delacomida,delaropa,delestudio,detodo,entoncesmiabuelarecibíaeldineroyahílodistribuíacomoteníaqueserdistribuido,paralacomi-da”.Mía,14años.

Enlasentrevistas,lasniñasyniñosmanifiestanqueelprocesodereagrupa-cióneselmomentodeejercersuderechoalaopinión,puestoquelasfamiliaslesinformany,aveces,lesconsultansobreelpropioviajeinfantilhaciaChile.Ellosexpresansumotivaciónporreunirseconsusfamilias,entreotrascosas,porqueextrañansobretodoasusmadresyquierenconocerChile.PerotambiénsientenunaespeciedetristezaalsepararsedesusamistadesyfamiliaresdePerú,espe-cialmentedelaabuelaotíaquelescuidaba.

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“Yoalprincipiono,esqueporlosamigosqueteníaalláenPerú,porlosamigos,yno,yonoqueríavenirme,sienelbuscreoqueyoqueríapuroregresarmenomás,síqueyoqueríapuroregresarme,noqueríaveniracáaChile,metrajeronobligado.No,ademásqueyopensabaahíqueChileeraasícomonosé,comounacapitaldePerú,yopensabamásbienquePerúeratodo.No,nosabía,peroyovineigual,extrañandoamisamigos,porquealláteníatodosmisamigos,entoncesveniracásolosinamigo,nada,sinconocer,mesentíaextraño”.Francisco,16años.

“No,yonoqueríaporqueextrañabaamifamiliaylaibaadejaralláenPerú.Medijeron:

“sofíayanosvamosaChileporquenecesitamosir,porquetupapátienequehacerunostrámitesenChileyentoncesnostienequedecirquevengamosnosotrosparaquenoshagananosotrostambién”.Yoviajéconmihermano,conmimamáyyo,lostresnomás,ycomoestába-mosyallegandoasantiagoestábamosyaporunaparteymipapánosvinoarecogerydespuésseguíamoselviajeconuncarroyllegamosaChile”.sofía,9años.

“Cuandofueelañopasado,medijeronqueibaairporvacacionesporallá,yafui,primerofuiconmipapáymimamá,fuimosenelcarrotodo,ydespuésllegamosasantiagoyllegamosalapiezaytodo,ydes-puésyoconmipapánosregresamosaPerú.despuéspasóelañoyelotroañomedijeronquenosíbamosairacáaChileyqueibaaestudiarallátodo,peroyoenunapartesíqueríayenotrano,enlapartequesíqueríaporqueibaaestarconmimamáymipapá,ylapartequenoqueríaeraporqueibaadejaramifamiliaymisamigos,todo”.Alexia,9años.

“YoqueríaveniraChilealgunasvecesporqueextrañabaamimamá,ysiyomeveníaaChilemeextrañabamiabuelitoyamitíayamimuñe-cayamiropa.Mimamápusolaplata,mimamápusolaplataenPerúymiabuelitamedejóacáenChile”.lucía,9años.

Porsuparte,lasmadresypadreseneltallergrupal,señalanquetodaslasniñasyniñosmanifiestansu“deseo”devenir.Pero,lamayoríadelasveces,laor-ganizaciónydecisióndelviajeeszanjadafinalmenteporlaspersonasadultasyselescomunicacasienelmismomomentodelapartida.losargumentosparahaceresto,esquepretenden“evitarlesundañoporlailusión”,perosindudavulneralosderechosinfantilesalainformación,alaopiniónyqueseatomadaencuenta.Engenerallasmotivacionesinfantilesparalareunificaciónsonpormotivosemocio-nalesparaestarconlamamáyquererconocerChile,acontinuaciónsemuestranalgunosrelatosquemuestranestacuestión:

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“lobuenoesquehaberviajadoconmimamá,porqueantesqueyoquecuandomimamáesedíamellevóaPerúqueyoestabafeliz,todoeso.Porqueyopensabaquemimamáseibaaquedarconmigo,peronofueasí.Medejóqueestabadurmiendoymimamámásbienmemintió,quecuandoteníalostresañosmehabíamentidoparaquesevayaaChi-le,paraqueyoyanolloraba,entoncesquecuandomedormí,mimamásefue,sefuedespacitoabriólapuertaysefueaChileyquecuandoamanecíyolaestaballamando“mamá,mamá”ynoestaba,entoncessehabíaidoaChileyyocomencéallorarytodoeso”.Aurora,9años.

“YoqueríaveniraChilepormimamá,porquecasienPerúnomeacos-tumbrabaconmisabuelos,eranmuypesados,nomepegabanporqueyonomedejaba,meescapaba.Peromipapátrabajabadenoche,medejabaahí,osinomihermanameibaadejaralcolegioosinomihermanomáspesadoquemeagarrabaapuraspatadas,yundíamipapáleagarróporarribaylepegó,parasolucionarlalepegó”.Estrella,12años.

“YoqueríaveniraChileporvacaciones,porquequeríaconocerydes-puésyonopudesalir,nopudesalirporqueerapormicarné,noyonoteníaelcarné”.Matías,10años.

“Yosíqueríavenir,porquequeríaestarconmimamá,queríaestarconella,peroenesapartequeríavenirmey irmeconmimamáaPerú,queríavenirabuscarla,sí(risas)yestabadiciendoquierollegaryquie-roirmedenuevo”.María,12años.

lasfamiliasdicenquelallegadainfantilestámedianamenteplanificada,por-quelamayoríabuscainformaciónsobrecolegiosydocumentosparalaposteriorregularización.tambiénseobservancambiosdeviviendahaciaunamásgrande;ymodificacioneseneltrabajo,conelobjetivodeconciliarelcuidadoinfantil.Enocasionessesolicitanpréstamostantoparaelviajecomolosgastosdeacomoda-ción.dadoquemuchasmadresypadresviajanhaciaPerúparalasfiestasdefindeañoyvacaciones,lafechadellegadadelasniñasyniñosnormalmentecoincideconeltérminodeestaseiniciodelperiodoescolar(marzo).EnocasioneslasniñasyniñosyahanviajadoconanterioridadhaciaChileparavacacionesyvisitaralasparientesqueahíviven,loquelesayudaaconfigurarelimaginariodellugardellegadaconmáselementoseinformaciónparabarajarsupropiamigración.

“oseanoqueríavenir,primeroporqueyosabíaquemipapáveníaparaacáasí,másomenosyoconocíaporquemehabíavenidodevacacionesacáantes,entoncesyonoqueríairmeperomedijeronsinovienesacáaChile¿conquiéntevasaquedarenPerú?Yodijeno,yomequedoconmistíos,conmisabuelos,nosé.trabajo.osea,ledijeahísalgoadelan-te,ymedijono,notepuedesquedar,tuabuelosepreocupauno,dos,

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tresdíasydeahítedejantirado.Yonoqueríavenirme,perodespuésmetrajeronalafuerzaydeahítuvequeacostumbrarme”.Arturo,14años.

Unavezqueelgruposereúne,comienzalaacomodaciónfamiliarrespectoalosrolesylasrelaciones;laautoridad,lacomunicación,lascondicionesdevidayladinámicafamiliarensí.lasrelacionesgeneracionalessetransforman,porquelasdecisionessetomandeotramanera,ysuautoridadsevealteradaporlosañosdeseparación.Porsuparte,lasniñasyniñosentrevistadostambiénidentificanestosprocesosdeacomodaciónhacialanuevaestructurafamiliarendestino,ellosapelana“recuperar”elvínculoafectivoporquereconocenquelaautoridadma-terna/paternahaperdidolegitimidadydebe“reinventarse”demaneramásparti-cipativaydialogante.

“Alprincipio,eramuy fuerte,chocábamosmucho,demasiado,o seaella(lamamá)decíasí,yodecíano,sielladecíablancoyodecíanegro,ychocábamosdemasiado.Perohubountiempoenqueyodecidícon-versarconellaytambiéndarlemiopiniónqueeramuydifícilparamíadaptarmeavivirconellaporquemuchosañosnovivíaconella,noestabaconellaynonospodíamosllevarbiendeundíaparaotro.En-toncesahícomoqueellameempezóaentenderycomofueronmesesaltratardeadaptarmeavivirconella,igualfueronhartosmeses,fueroncomoseisosietemesesenqueyotardéenadaptarmeavivirconella.Yotuvequehacerloporquenoteníamosdemasiadaconfianzacomolateníayoconmiabuela.Entoncesahícomoqueyotuvequetomarlainiciativaparaconversaryparaqueellasedieracuentaquetambién,comochocábamosmuchoamímeestabaafectando,yyocomocho-cábamosmucho,comoqueyoaldíasiguienteyaqueríaestarenPerú,queríadevolverme.Comoyosabíaqueesonoeraposibletratédearre-glarlascosas,teníaqueadaptarmesíosínomás”.Mía,14años.

las madres peruanas tienen dificultades para compatibilizar las tareas decuidadoinfantilconeltrabajoremunerado,principalmenteporquenodisponendeunareddeapoyoenChileyporlas largas jornadas laborales.losdatosdelCsF(loredo,2004:128)ylasentrevistasinfantiles,compruebanestasituación,porquemásdelamitaddelasniñasyniñosseencuentrasincompañíaadultaensuscasas,unavezquellegandelcolegio.

6. Conclusioneslaparticipaciónyelejerciciodederechosdelasniñasyniñosperuanosen

losprocesosmigratoriosenChileestánatravesadosporlascondicionesespecíficastantodelcontextomigratorioengeneral,referidoalasleyesypolíticas,asícomoa las dinámicaspropias del entorno escolar, familiar y comunitario.los antece-dentesdelamigraciónperuanaenChilehacenreferenciaamúltiplessituaciones

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dedesventajayoportunidadesqueconformanuncomplejoentramadopolítico,económicoysocial.

lafeminizacióndelosflujosmigratoriosesunelementoclavequenosper-mite comprender las motivaciones e inserción de los grupos familiares en de-terminadosterritoriosyredessociales.lasmadresperuanassetransformanenprotagonistasde lamigraciónatendiendoa las responsabilidades familiares; lasposibilidadesdetrabajoylaarticulacióndenuevasestrategiasdecuidadoinfantiltransnacional.sinduda,estoalteralosrolesdegénero,perohemosvistoqueesprecisomirarcríticamentelasdificultadesparaelejerciciodelosderechoslabo-ralesdelasmadresylaconciliacióndelcuidadoinfantilenlafamilia.tambiénseríaprecisocuestionarelmantenimientodelestigmaydiscriminacióndeltraba-joasociadoalareproducciónsocialengeneral,yqueenestecontextoparticularineludiblementeterminanasumiendolasmujeresperuanas.

Porsuparte,elEstadoy lasociedadchilenamantienenciertaperplejidadanteestasituación.lostímidosintentosporlegislarelaccesoalasaludylaeduca-ciónnosmuestranquenoessuficiente,senecesitaunapolíticapúblicaqueatiendasuroldegarantedederechosinfantiles.NosepuedenegarquelosInstructivosyCircularessonunavance,peroloqueurgeesarticularlosesfuerzossectorizadosparadiseñarunapolíticamigratoriaconenfoquedederechos;conperspectivadegéneroyunenfoqueintercultural,nosóloenelplanolaboral,escolarysanitario,sinoentodaladimensióndelfenómenomigratorio.Esprecisofacilitarelejerciciodetodoslosderechosatodaslasniñasyniñosinmigrantes,atendiendosuparti-cipaciónenlosasuntosquelesafectenyalareunificaciónfamiliar,puestoquesedenotalaausenciadeaccionesestatalesenestosámbitos.

lavisióndelainfanciacomosujetodederechosconactoríasocialnosper-mitecomprendera lasniñasyniñoscomoactoresen losprocesosmigratoriosiniciadosporsusfamilias.lainfanciainmigranteesunacategoríadelaestructurasocialgeneracionalquevarenovandosusmiembros,perodicho“espaciosocial”permanece,poresoescoherentepropiciarestrategiaspolíticasysocialesquevisi-bilicenestasituaciónyfacilitenlascondicionesóptimasparaquelasniñasyniñosinmigrantes(deahorayquienesvendrán)ejercitensusderechosyseanreconoci-doscomoactoressociales.

losderechosreferidosalanodiscriminaciónplanteanungrandesafío.lainmigraciónenlasociedadchilenareflejaycuestionalasprofundasdesigualdadesyvulneracionesquesevivenalinteriordelamisma.losdiscursosylasprácticasde lasniñasyniñosperuanosmuestranque ladiscriminaciónracistaestámuyarraigada en los valores tanto del profesorado, como entre estudiantes y en elbarrio,inclusoellosmismoslareproducen.Esnecesarioinvestigareintervenirprofundamenteestostemasyacompañarlosprocesosdelaniñezinmigrante,conelobjetivodefacilitarelejerciciodelderechoalanodiscriminacióndesdelaso-ciedaddeacogidayporpartedeellosmismosenundiálogocrítico.Porúltimo,elgocedetodoslosderechosyelreconocimientocomosujetossocialestambiénformanpartedelasrealesoportunidadesdemovilidadsocialqueprometelami-graciónparalasniñasyniñosperuanos.

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NotAssobREElEqUIlIbRIodEPodER

Notes about the Balance of Power

luisR.oRotAPIA1

Profesor de teoría política [email protected]


REsUMEN:Esteartículo intentaconfigurarunade las ideasemblemá-ticasdelavisiónrealistadelapolítica:lanocióndeequilibriodepoder.Paracumplircontalobjetivosuautorcomienzaexplicitandolossupuestosenlosque está enraizada la idea en cuestión. Enseguida identifica qué funcionescumpleelequilibriodepoder,quérequisitossonindispensablesparasubuenfuncionamientoydequémaneraincitaallevaracabopolíticasdealianzas.Elarticulista concluye afirmandoque el equilibriodepoder tiene simultánea-mentedosobjetivoscardinales:evitarqueseconstituyauncentrodepoderincontrarrestable(imperiomundial)ypreservarlapaz,entendidaestaúltimacomounarmisticiotolerable.

Palabras clave:Equilibriodepoder,funcionesdelequilibrio,políticasdealianzas,realismopolítico.

1 luisR.orotapia.licenciadoenhistoria(PontificiaUniversidadCatólicadeValparaíso),magísterencienciapolítica(UniversidaddeChile)ydoctorenfilosofía(UniversidaddeChile).Escoautor,juntoaCarlosMiranda,dellibroPara leer el Príncipe de Maquiavelo(RilEditores,santiago,2001)yesautordeloslibros¿Qué es la política?(RilEditores,santiago,2003),el poder: adicción y dependencia(brickleediciones,santiago,2006)yMax Weber: la política y los políticos(RilEditores,santiago,2010).

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lUIsR.oRotAPIANotAssobREElEqUIlIbRIodEPodER

AbstRACt:thisarticleintendstoshapeoneofthemostsymbolicideasof a realistic visionof politics: thebalanceof power concept.to reach thisobjective,thewriterstartsexplainingtheassumptionswherethisnotiontakesroots.Atonce,heidentifiesthefunctionsperformedbythisbalance,therequi-rementsneededforacorrectperformanceandhowitpromotesthecarryingoutofpoliticalalliances.Finally,theauthorstatesthatthisbalanceofpowerhassimultaneouslytwofundamentalaims:avoidingbecominganindisputablecenterofpower(WorldEmpire)andpreservingpeaceunderstoodasabea-rablearmistice.

keywords:balanceofPower,functions,politicalalliances,politicalrealism.

I. EstructurayobjetivosEsteartículoconstadeseisapartadosytieneporpropósitoconfigurarlano-

cióndeequilibriodepoder.Enelprimerapartadosellevaacabounadelineacióngeneraldelconcepto;enelsegundosetratadeauscultardequésupuestosparteycuáles son susalcancesy limitaciones;enel tercero se identificanalgunasdesusfunciones;enelcuartoseprecisaquérequisitossonnecesariosparasubuenfuncionamiento;enelquintoseexploradequémaneraincitaallevaracabopolí-ticasdealianzas;y,finalmente,enelsextoseevalúadequémanera,apesardesusimperfecciones,élpuedecontribuiralapaz.

II. NocióngeneralParaquecorrespondaemplearlaexpresiónequilibriodepoderesnecesario

queexistan,porlomenos,dosactorespolíticosdesimilarenvergaduraquees-ténrelacionadosyque,además,pugnenporcontrolarciertosbienesquesuscitencontroversiasentreellos,peroevitandoquesusdisputasalcancenelumbraldelaconfrontaciónfísicadirectaysistemática.

lanocióndeequilibriodepodernohagozadodebuena famaduranteelsigloveinte,supuntomásbajoenelrankingdelaestimaciónpolíticaypolito-lógicafue,segúnHedleybull,despuésdelaPrimeraGuerraMundial.2Perolasreticencias que tal noción provoca no son recientes, sino que de antigua data.Ellascristalizan,agrandesrasgos,encuatroideasqueestánancladasendiferentes

2 Hedleybull,La sociedad anárquica,EditorialCatarata,Madrid,2005,p.159.

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tradiciones: ladel imperiouniversal,3 ladelgobiernoplanetario,4 ladelordenlegalmundial5yladelordenpacíficoespontáneo.6

desdeelpuntodevistapráctico,labúsquedaypreservacióndelosequili-briosdepoderparaevitarlaguerraesunapreocupaciónconstantedelosestadis-tasquesuscribenlavisiónrealistadelapolíticay,desdeelpuntodevistateórico,esunadelasideasemblemáticasymásfácilmenteidentificabledeladenominadaEscuelaRealista.7Porello,quizás,eslaúnicaideadelasqueconformanlanociónderealismopolíticoquehasidoestudiadademaneraexpresadesdelaépocadedavidHumeenadelante.Noobstante,habráqueesperarhastaelsigloveinteparaquesecomienceateorizarsobreella.8losestudiosanterioresson,porlogeneral,históricosydescriptivos,comoeldelmismoHume,porejemplo.9

III. Consideraciónpreliminarlosactorespolíticos(individualesocolectivos)compitenporcontrolarrecur-

sosescasos.Unrecursocrucialeselpoder.élesunmedioineludibleparaalcanzarcualquierfin–seaéstedelaíndolequesea–yesello,precisamente,loqueloconvierteenunodelosbienesmáspreciados.Espreciado,porqueesapetecidoporquienescarecendeélyesatesoradoconceloporquienesposeenunafraccióndeél.

¿En qué radica su valía? En que él es un medio indispensable para afron-tar laprecariedadde laexistenciayparacontrarrestar lasensacióndemiedoe

3 Cf.danteAlighieri,Monarquía,Editorialtecnos,Madrid,2009.UnanálisiscontundenteyprecisodelateoríadelimperiouniversaldedanteseencuentraenellibrodeHansKelsentituladolateoríadelEstadodedanteAlighieri(KRK,Ediciones,oviedo,2007,especialmentedelapp.261a288).

4 Cf.JacquesMaritain,el hombre y el estado,EditorialdelPacífico,santiago,1974.VéaseelcapítuloVIIItitulado“Elproblemadelgobiernomundial”.

5 Cf.EmmanuelKant,Sobre la paz perpetua,Editorialtecnos,Madrid,1998.Alrespectovéa-seelesclarecedorestudiopreliminarqueJoaquínAbellánrealizaenlacitadaedición.Paratenerunanociónsinópticay,alavez,analíticadelaideaqueteníaKantdelarelacionesinternacionales,véaseelartículodeCarlosMirandatitulado“VigenciadeHobbesyKantenelanálisisdelapolíticainternacional”,incluidoenellibroLa filosofía como pasión(Editorialtrotta,Madrid,2003,pp.315a327).

6 Cf.FrancisFukuyama,“¿Elfindelahistoria?”Enrevistaestudios Públicos,número37,san-tiagodeChile1990.ParaunanálisiscríticodelatesisdeFukuyamasobreelparticular,véaseelartículodeluisR.orotapiatitulado“¿Elfindelahistoria?NotassobreelespejismodeFukuya-ma”,enrevistaenfoques de ciencia política,número7,santiagodeChile,2007.

7 Cf.CristiánGarayVerayJoséMiguelConcha,“laalianzaentreChileyboliviaentre1891y1899.Unaoportunidadparavisitarlateoríadelequilibrio”,enrevistaenfoques de ciencia política,número10,santiagodeChile,2009.

8 UnaexcepciónlaconstituyeeljuristaEmmerichVattel,quienllegóaelaboraramediadosdelsigloXVIIIunadefiniciónmínimadelconcepto,enlossiguientestérminos:elequilibriodepoderes“unestadodelascosastalqueningúnpoderestáenunaposiciónpreponderantedeformaquepuedaimponersuleyalosdemás”.CitadoporHedleybull,ensuobraanteriormenterefe-renciada(cf.p.153dedichaobra).

9 Cf.davidHume,ensayos políticos,Editorialtecnos,Madrid,2006,pp.147a154.

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inseguridadque talcondiciónsuscita.desdeestepuntodevista, la luchaporelpoderes,enúltimainstancia,unaluchaporlasupervivenciay,entalsentido,tienequeverconlavidaylamuertedesereshumanosconcretoso,dichoentérminosmássuaves,conelmododevidadelaspersonasytambiénconlamaneracomoellasmueren.

laacumulacióndepoderdeunosgeneratemorenotros.¿Porquémotivo?Porqueenlamedidaquelosprimerosaumentansupoderío,disminuyeelpoderdelossegundosy,porconsiguiente,tambiénsuseguridad.Porcierto,eldeseodeunactorpolíticodecontarconunaseguridadabsolutasignificalainseguridadradicaldetodoslosdemás.Poreso,talseguridadnosepuedeobteneratravésdeunarregloconsensuado–como,porejemplo,atravésdenegociaciones–,sinoquepormediodelsometimientocompulsivodelasotrasunidadespolíticas.Así,labúsquedadelaseguridadtotal,atravésdelacoerción,incitaalossojuzgadosalarebeliónpermanente.10quiencorretraselespejismodelmileniodepazdestruyeloquetratadelograr,encuantolabúsquedadeél,paradójicamente,loalejadelapax et tranquillitasyloobligaaconviviradiarioconelfantasmadelasediciónylaguerrasinfin.11siunapotenciarealizaratodossusdeseos,obtendríalaseguridadabsoluta–valedecir,unaescenainternacionallibredeamenazasexternas–,conlocual todos losproblemas internacionales tendríanunamaleabilidadsimilaraladelosasuntosinternos.PerotallogroconvertiríaaesapotenciaenunEstadopolicial,porqueviviríaconstantementeamagandorebelionesysediciones.

silapazesunametaesquiva,inclusoparaunactorpoderosoquetratadeasegurarlamediantelafuerza,lapreguntaquesurgees:dequémanera,entonces,esmásfactibleaproximarseaella.lapaz,paraelrealismopolítico,esproductodelamutuadisuasión.Ellaesunamixturadetemoryseguridad.lapazesunbienfrágilqueprosperaalalerodelequilibriodepoderypuestoqueélsesustentaenunacorrelacióndefuerzasqueestásujetaaconstantesreacomodos,suíndoleesfatalmentedeleznable.Pero,¿porquélapazresultanteesvolátil?Porqueelequi-librioenqueellaseasientaesinestable,perecederoeincierto.

¿Enquéradicalavolubilidaddelequilibriodepoder?Enquelosactoresqueparticipandelequilibrionuncaestánplenamentesatisfechosconlaposiciónqueenélocupan.Ellossiempreaspiranaalgomás.Portalmotivo,cadaunodeellos

10 Cf.HenryKissinger,un mundo restaurado,FCE,México,1974,pp.12,190,235y237.11 Así,porejemplo,losgobernantesalemanessucesoresdeottovonbismarck,tratando

delograrlaseguridadtotalparasupaís,amenazaron–segúnKissinger–atodaslasdemásnacioneseuropeasconunainseguridadquediolugar,casiautomáticamente,aunacoalicióndecontrapeso(Cf. Henry Kissinger, diplomacia, FCE, México, 1995, p. 167). Posteriormente, en la segundamitaddeladécadade1930,AdolfoHitlertambiénexigíaseguridadparaAlemania,peroeraimpo-siblequeAlemaniaalcanzaraelgradodeseguridadalqueellaaspiraba,sinconvertirseenunaame-nazaparalosrestantesEstadoseuropeos.EnlaeventualidadqueunEstadologrelaseguridad,seráacostadelainseguridadradicaldetodoslosdemás.Poreso,“aquellosqueexigenseguridadabsolutaconstituyenunterriblepeligroencualquierperíodohistórico.Mepregunto–dicebutterfield–sinoseráunaleyelhechodequeningúnEstadologrelaseguridadquedeseasininclinarlabalanzahastaconvertirseenunaamenazaparasusvecinos”.Herbertbutterfield,conflicto internacional en el siglo veinte, EdicionesPeuser,buenosAires,1961,p.77.

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tratademejorarsuposiciónrelativaendesmedrodelosdemás.losesfuerzosquecadacualrealizaendichadirecciónsonvistoscondesconfianza,oporlomenosconpreocupación,porelrestodelacomunidad.Así,lasestrategiasorientadasamaximizarelpoderío–ylosbeneficiosqueél irroga–alteranlacorrelacióndefuerzas y acentúan la inseguridady la incertidumbre al interiordel sistemadeequilibrio.Poreso,Niebuhrhadefinidoalequilibriodepodercomounaanarquíaparcialmentecontrolada.12

Noobstante–yaunqueparezcauncontrasentido–,eslainsatisfacciónrelati-valaquebrindaestabilidadalsistema.¿Porqué?Porquesiunactorseencontraratotalmentesatisfecho,unaconsecuenciadesucomplacenciaseríaelqueotrossesientanaunmasvulnerablesydescontentosqueenlavíspera.Puestoque,entalcaso,estosúltimostienenpocoqueperderymuchoqueganar(debidoasusesca-sosnivelesdesatisfacción),probablemente,pugnaránporrevertirladistribucióndepoder,conlaexpectativademejorarsuposiciónrelativa.talpropósitolosinci-taríaasoliviantarlasbasesenquereposaelequilibrio,eindependientementedeléxitoquetenganensucometido,podríanperturbarelordenyasíseincrementa-ríaaúnmáslainestabilidadconnaturalatodosistemadeequilibrio.

Puesto que el equilibrio de poder no puede satisfacer plenamente a cadamiembrodel sistema internacional, suéxito radicaenmantener los índicesdeinsatisfacciónsinquealcancenelniveldelafrustraciónymenosaúneldelaira.deocurrirestoúltimo,aquellosquesesientanenunasituaciónmuydesmejoradatratarándealterarelordeninternacionalatravésdelaviolencia.

Entonces,loquegarantizalaestabilidaddelsistemaeslacomplacenciarelati-vadesusmiembros.Así,susupervivenciaestriba,paradójicamente,enlaexisten-ciadeexpectativasparcialmenteinsatisfechas.Peroellastienenqueserdemenorcuantía;detalmaneraquenoameritenponerentelade juicio la totalidaddelordenvigente.dehecho,él–peseasusimperfecciones–permiteresolveralgunascontroversiassinquelosantagonistaslleguenalaconfrontaciónfísicadirecta.

desdeelpuntodevistadelasanterioresconsideraciones,sepuedeconcluirquelapaz,paraelrealismopolítico,essólounarmisticiotolerable.Ella,ennin-gúncaso,suponelaausenciaderivalidadesni lapersistenciadehostilidadesdemenorcuantíaentrelosmiembrosdelacomunidadpolítica.Porelcontrario,lasdiscordiassiguenysemantienen,poralgúntiempo,bajoelumbraldelotolerable,perocuandorebasandicholímitepuedensobrevenirguerrasdereacomodoquepuedenhacertambalear–einclusodestruir–alsistemadeequilibrio.

IV. FuncionesdelequilibriodepoderEnelámbitodelasrelacionesinternacionales,cuandounEstadopoderoso

colisionaconotroqueestádebilitado,laexpansióndelprimerodifícilmentepue-deserdetenidaporelsegundo,anoserquecontraelprimeroselevanteelpoderdeunaterceraentidad.sientalpugnasepuedehacerintervenirlamoralidadola

12 Cf.ReinholdNiebuhr,Ideas políticas,EditorialHispanoEuropea,barcelona,1965,p.307.

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legalidad,ellassólopuedeninhibirelantagonismo,peronoerradicarlo.Contodo,laconfrontaciónesinevitableyunavezdesatada“hayquehacerfrentealpoderconelpoder”,13independientementedequeelconflictoseapolémicooagonal.14dehecho,unafuncióncrucialdelequilibriodepoderesimpedirelpredominioincontrarrestabledeunsoloEstadoenelescenariointernacionalyasíevitarqueélimpongasuvoluntadunilateralmentealosrestantesmiembrosdelacomunidadinternacional.¿Cómoimpedirlo?Mediantelamutuadisuasión.éstasesustenta,enúltimainstancia,enunaigualdadrelativaderecursosdepoder.

Enconclusión,lafunciónprimordialdelequilibriodepoderesconjurar,enprimerlugar,laposibilidaddequeseconstituyaunimperiomundialy,ensegundolugar,evitarqueunactorpoderosocarezcadecontrapesoyasíimpedirqueélpre-dominesinrivalesalavista,comoocurre–porejemplo–enunordenunipolar.Enamboscasossetratadeatenuarlaprobabilidaddequelosfuertespuedanavasallarimpunementealosmásdébiles.

lasegundafuncióndelequilibriodepoderescontribuirapreservarelen-debleordeninternacional.Esteobjetivosepuedealcanzarconmayorfacilidadsielequilibrioseasientaenunsustratomínimodevaloracionescompartidas.ésteatenúalasfriccionesentrelosactoresdelsistemay,además,inhibeeldeseodelosexasperadosdederrocarelordenvigentepormediodelusodelafuerza.dichosustratooperacomofuentede legitimidad,esdecir,comoemulsionantede lasrelaciones de poder. Inversamente, el poder sin legitimidad es un abrasivo, encuantoresultaintolerableparaquienesseencuentranenunasituacióndesmejo-radaqueestimaninaceptabley,precisamente,debidoaellointentanbarrenarelregistroderelacionesdepodervigentemedianteelusodelaviolencia.Poreso,elsistemaesmásestable,yfuncionamejor,cuandosusmiembroscompartenunnúcleobásicodevaloracionesqueoperacomoreferentenormativoyqueper-mite,porconsiguiente,calificaraciertasconductasdeaceptablesoinaceptables.Así,unordenlegítimo15atenúalaprobabilidaddequelosconflictosdeinteresesseresuelvanporvíasquepuedendesembocar,finalmente,enconflictosviolentos.

Pero,enconcreto,¿dequémaneracoadyuvaelequilibriodepoderaman-tenerelorden?Atravésdelderechointernacional,encuantoéstecontribuyealimarasperezasydirimirconflictos.

lajusticia,entendidacomolaejecucióndeloqueprescribelalegalidad,esunameta–enestrictorigor–difícilmentealcanzableacabalidad.Noobstante,es

13 ReinholdNiebuhr,el hombre moral en la sociedad inmoral,EdicionessigloVeinte,buenosAires,1966,p.12.

14 Cf.luisR.orotapia,¿Qué es la política?,RilEditores,santiago,2003,pp.11a41.15 ¿Cuándounordeneslegítimo?Unordeninternacionaleslegítimoparaunanación,en

lamedidaenqueélestá,enprimerlugar,enconsonanciaconsusinteresesy,ensegundolugar,consuideadeloqueesla“justicia”internacional.Ambaspercepcionesestáncondicionadasporsuconfiguraciónculturalyporeltipodeinstitucionesinternasquelarigen.Cf.HenryKissinger,diplomacia,FCE,México,1995,p.74.AlrespectotambiénvéaseluisR.orotapia,“laideadelegitimidad”,artículoincluidoenellibrotituladoLa filosofía como pasión,Editorialtrotta,Madrid,2003,pp.341a354.

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factibleacercarseaellaenvirtuddelequilibriodepoder.16Elderecho–entendidocomoundispositivodenormas–eslaexpresiónformaldelregistroderelacio-nesdepoderexistentesenunmomentodado.17Elderechoesalquitaradoporelpoder.Peroélsóloesacatadomientraspersisteelequilibriodepoderquelopro-creó.Enefecto,todamanifestaciónhistóricadelajusticiahasidoconseguidaporalgunasuertedeequilibriodepoder.18Poreso,segúnNiebuhr,“jamáshaexistidoenlahistoriaplanalgunodeimplantacióndelajusticiaquenohayatenidoporbaseelequilibriodefuerzas”.19

En consecuencia, una de las opciones más viables para evitar la sumisióndeunossujetosaotrosesalentarelequilibriodepoder,puestoqueélpermiterestringir los impulsosexpansivosde lospoderosos.Porcierto,ningúntipoderestricciónmoralpodrá ser exitosa en su intentopor conjurar la inequidad, sipreviamentenosehalogradounrazonableequilibriodefuerzas.

Perolosmoralistasutópicosqueabominandelequilibriodepoder(yaseaporqueesimperfectooporqueenélsiguesubsistiendolahostilidaddemaneralatente)nosedancuentadequelajusticia(enloshechos)sesustentaenlatensióndefuerzasrivales.Esverdadqueéstaspuedendegenerarenunconflictoabierto.Perosielequilibrionoestápresenteaumentanlasprobabilidadesdequeseinstau-reunapazdespótica,conseguidaacostadesubordinarlavoluntaddelosdébilesaladelmásfuerte.20

lacríticadelosutopistasseajustaaloshechos.Peroellosnoadviertenlosbeneficiosqueirrogaelequilibriodepoder.laobjeción,enefecto,tieneasideroen larealidad factual,encuantoélenningúncasosupone laevaporaciónde lapleonexia de poderynisiquieraessinónimodeausenciadetensiones.Porcierto,lavigenciadelderecho,yconsecuentementedelajusticia,noimplicaenmodoalgunolaextinciónde las fricciones.Pero,¿cuáleselbeneficioque irroga?Noobstantesus imperfecciones,elequilibriodepoderfacilita lascondicionesparaconstruirnormasquecontenganunmínimodeequidad,yéstasenvirtuddeaquéltienen–además–mayoresprobabilidadesdeseracatadas.

Enconclusión,lasnormasqueprosperanalalerodelequilibriodepoderope-rancomoinstanciasquepermitenresolverdisensosy,entalsentido,élcontribuye

16 ParaReinholdNiebuhrlaesenciadelapolíticaconsisteenlaconsecucióndelajusticiaatravésdelequilibriodelpoder.Pero,acordeconsuconcepciónrealistadelapolítica,inmediata-menteprecisaqueningúnequilibriodepoderestáexentodefriccionesydondeexistentensionesmerodealaviolenciaydormitaunconflictoenciernes.Cf.ReinholdNiebuhr,Ideas políticas,Edi-torialHispanoEuropea,barcelona,1965,p.183.

17 En efecto, para los partidarios del realismo,“cualquier dispositivo legal refleja la es-tabilizacióndeunciertoequilibriosocial,originadoporpresionesyreaccionesdelasociedadymanifestadoenlasestructurasdegobierno”.ReinholdNiebuhr,Ideas políticas,EditorialHispanoEuropea,barcelona,1965,p.231.

18 Cf.ReinholdNiebuhr,Ideas políticas,EditorialHispanoEuropea,barcelona,1965,p.182.19 ReinholdNiebuhr,Ideas políticas,EditorialHispanoEuropea,barcelona,1965,p.132.20 Cf.ReinholdNiebuhr,Ideas políticas,EditorialHispanoEuropea,barcelona,1965,pp.

133y185.

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apreservarelordenygeneralascondicionesparaquefuncionenlasinstitucionesinternacionales,yaseanéstascivilesopolíticas.

otrafuncióndelequilibriodepoder–latercera–eslimitarlosconflictos.dichoennegativo:elequilibriodepodernoseproponeerradicardefinitivamentelasguerras,nisiquieralascrisis,perosíevitarlasenlamedidadeloposible.dehecho,cuandoelequilibriofuncionabieninhibelacapacidaddealgunosEstadosparadominaraotrosy,alavez,restringeelalcancedelosconflictos.sumetanoestantolapaz(entendidacomolaausenciaderivalidadesyhostilidades),sinoquemásbienelordenylaestabilidad.21

Cuandoelpoderestábalanceado,laprobabilidad,porpartedeaquellosqueparticipandelequilibrio,deemprenderindividualmenteunaguerraofensivavic-toriosaesmínima,porqueningunode sus integrantes tiene la fuerzanecesariaparaagredirporsímismo,demaneraexitosae impune,aotrosmiembrosdelsistema.Pero,asuvez,ningunodeelloseslosuficientementevulnerable(yaseaporsupesoespecíficooporsupolíticadealianzas)comoparaqueotrosesientaanimadoaatacarlo.Elequilibriodepodersupone,enefecto,ciertasimetríaentrelacapacidadderesistencia,porunaparte,ylacapacidadparaemprenderaccioneshostiles,porotra.22

Enconclusión,unodelosobjetivosdelequilibriodepoderesdisminuirlaprobabilidaddequeestallenguerras.Noobstante,paralospartidariosdelrealis-molaexpectativadelaeliminacióndetodotipodeantagonismoesutópica.23Poreso,elequilibriodepodernotieneporpropósitoerradicarelconflicto–porqueelloesquimérico–,perosídelimitarloenlamedidadeloposible.24

Porúltimo,sepuedeidentificarunacuartafunción,queesmásbieninfre-cuente,locualnosignificaenmodoalgunoquenosepuedaverificardeformaempírica.Ellaeslasiguiente:cuandoelequilibriodepoderfuncionademaneraóptimaseincrementanlasprobabilidadesdequelosEstadospequeñosparticipen

21 losequilibriosdepoderconfiguranunordeninternacional.Perotalordennoimplicaausenciadeconflictos.éstospersisten.Noobstante,elequilibriofacilitalaexistenciadeunmun-doenelquelaspugnassepuedenresolverdemanerapacífica,puesmientrasélestávigenteelespaciodelantagonismosetrasladadesdeelcampodebatallaalasinstitucionesmultilaterales.Porconsiguiente,quienestomanlasdecisionesúltimassonlosdiplomáticosynolosmilitares.Perolosprimerossólopuedencumplirconsurolenvirtuddelascondicionesdeseguridadquelesbrindanlossegundos.Cf.NicholasJohnspykman,estados unidos frente al mundo, FCE,México,1944,pp.20a25.

22 Cf.HaroldNicolson,el congreso de Viena,Editorialsarpe,Madrid,1985,pp.148,151,178y179.

23 Cf.JulienFreund,Sociología del conflicto,EditorialdelMinisteriodedefensa,Madrid,1995,p.305yss.

24 Pero,¿cómolimitarlos?lasoluciónqueproponenlosrealistas“consisteenaprovecharoencontrarrestarlasfallasinherentesalanaturalezahumanaparalograralargoplazoelmejorresultadoposible”.HenryKissinger,diplomacia,FCE,México,1995,p.62.tambiénvéasealres-pectoelparágrafo10deel federalista.

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en los asuntos internacionales con un mayor grado de autonomía25 y restringe(peronoelimina)laposibilidaddequesusderechosseanburladosfácilmente.26

Porotraparte,enlamedidaenquelospaísespequeñostambién“cuentan”enlascoalicionesqueconstituyenelequilibrio,ellostienenchancedetransferirsuapoyoaunauotraligadeEstadosyantetaleventualidadlosgobiernosquecapitaneansusrespectivosconglomeradoslostratancondeferenciaparaevitarsudeserción.Envirtuddeello,laspotenciasquelideranlacoaliciónsevenobligadasallevarunapolíticamoderada,tantoalinteriordelacolectividadcomorespectoalaalianzarival,debidoaquenocuentanconlaadhesiónirrestrictadelosEstadosdemenorenvergadura.

Enconclusión,elequilibriodepoder,excepcionalmente,facilitalasupervi-venciadelosactoresmásdébilesenlaescenainternacionaleincita,además,aunapolíticamoderada.

V. RequisitosparasubuenfuncionamientoParaqueelequilibriodepodercumplaconalgunasdelasfuncionesiden-

tificadasenelítemanterior,esnecesarioqueestépresenteporlomenosunadelassiguientescondiciones:flexibilidaddelascoaliciones,existenciadeuntercerofuertequetengaelestatusdepotenciaautomarginadayvínculosdébilesentreloscoaligados.

Flexibilidad de las coaliciones.Cadanacióndebesentirselibredecambiardebandosinuevascircunstanciasasí loameritan.Ellobrindaductilidadalsistemadeequilibrioyatenúalaprobabilidaddequeseconstituyanalineamientosrígidosqueincitenaloscoaligadosainvolucrarseenjuegosdesumacero.ladesercióndeunaliadopuedecontribuiraamainarlosvientosdeguerracuandolatensiónseincrementa.talductilidadrestringelaprobabilidaddequeestallenconflictosvio-lentosytambiénlaposibilidaddequesevulnerenlosbienesqueestánasociadosalapazcomo,porejemplo,elordenylaestabilidad.

laausenciaderigidezenlosalineamientoscontribuyeamantenerelequili-briogeneraldelsistema,reduciéndoseasílaposibilidaddequeestalleunconflictoarmadoqueinvolucreacasilatotalidaddelasunidadespolíticas.Así,porejemplo,laplasticidaddelasalianzasentreeltérminodelasGuerrasNapoleónicasylaPri-meraGuerraMundial–esdecir,entre1815y1914–permitiórealizarajustesenelequilibrio,mediantecambiosenlosalineamientos.Ellocontribuyóadescom-primirlatensióndelsistemaypermitióquelosconflictoslocalessemantuvierancircunscritosaespaciosacotados,evitandoasílaposibilidaddequeestallaraunaguerrageneral.

25 taleselcaso,porejemplo,delautodenominadomovimientodePaísesNoAlineadosenladécadade1970,enelcontextodelaGuerraFría.

26 Cf.Herbertbutterfield,el conflicto internacional en el siglo veinte,EdicionesPeuser,bue-nosAires,1961,p.28.

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Tercero autoexcluido.Enlaeventualidaddequeseconstituyanalianzasrígidasessaludable,paradisminuirlaprobabilidaddeunaconfrontación,queexistaunapotenciaqueestéalmargendeambascoalicionesyqueevitequecualquieradeellassetorneincontrarrestable.setrataentoncesdeunapotencianeutral,27encuantonoparticiparesueltamentedelequilibriodepoder,perosuincorporaciónalsistemapuedeinclinarlabalanzadepoderdemanerasignificativa,dejandoasíenjaquealaotracoalición.Yellapodrácumplirtantomejorsurolenlamedidaenquetengaelpodersuficienteparasubstraersedelaspresionesdeambascoa-licionesybrinde,además,garantíasnítidasdeneutralidadalaspartesenpugna.

Mientrasexistauntercerofuertequeseautomarginedeparticiparactiva-mente en las políticas de alianza, su actitud contribuye a sofocar –por el solohechode serunapotencia relevante– lapleonexia de poderde lascoalicionesenpugna.Asísucedió,porejemplo,despuésdeltratadofranco-ruso,cuandoGranbretañasiguióactuandocomocontrapesoy,enrealidad,fuecortejadaporambosbandos.28tambiénsucedióalgoparecidoconelroldeChinaapartirdeladécadade1960,cuandosemantuvoalmargendelPactodeVarsoviaydelaotAN.

Enconclusión,elterceroautoexcluidooperacomopivoteentreambasalian-zas,obiencomoválvuladeseguridad,quecoadyuvaadescomprimirlatensióndelsistema,especialmentecuandoseincrementaelantagonismoentrelascoali-cionesrivales.

Vínculos débiles entre los coaligados. Enelcasodequeunaalianzacarezcadeunacoalicióndecontrapeso,seincrementanlasprobabilidadesdequepuedasentirseanimadaaemprenderaccioneshostilesrespectodeotrosmiembrosdelacomuni-dadinternacional.29Poreso,enlaeventualidaddequenoexistauntercerofuerte,oenelcasodequeélnotengaunaactitudlosuficientementeresuelta–apesardequeposeaunpoderíosolvente–,essaludableparalapazquelacohesióninternadelacoaliciónpredominanteseadébil.

Ahorabien,enelcasodequeseanalianzassimétricasyrígidas–esdecir,sinposibilidadesdedeserciónobiendecambiardebandofácilmente–,comoocurriódurantelaGuerraFría,essaludableparalapazquelacohesiónalinteriordeam-bascoalicionesseaenclenque.Asíporejemplo,latibiaunidaddelosmiembrosdelaotAN,duranteladécadade1960,fueunobstáculoparaquelaAlianzaocci-dentalasumieraunaactitudmásbeligerantey,porconsiguiente,másriesgosaparalapaz.Yporlacontraparte,enelPactodeVarsovia,huboconatosderebeliónenHungría(1956)yChecoslovaquia(1968),locualevidenciólasfisurasexistentesendichobloque.éstastambiéncontribuyeronamoderarlapolíticaexteriordedichacoalición.

27 ¿Cómo es dicha neutralidad? se trata de una neutralidad –según Kissinger– nítida ybenevolente,locualnoestareafácil,porque“requiereprecisamentedelgradodehipocresíaqueintranquilizaanuestros[potenciales]amigos,perosinquellegueatranquilizaranuestros[poten-ciales]enemigos”.HenryKissinger,un mundo restaurado,FCE,México,1974,p.95.

28 Cf.HenryKissinger,diplomacia,FCE,México,1995,p.177.29 Así,porejemplo,losEstadosUnidosdurantelaadministracióndeGeorgebush(hijo).

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Enconclusión,lamayoromenorcohesiónalinteriordelascoalicionesinci-deenladisposiciónqueéstastienenparainvolucrarseenjuegosdesumacero,esdecir,enconflictosquedifícilmentepuedenresolverseatravésdenegociacionesoacuerdos.30

VI. EquilibriodepoderyalianzasElpresenteapartado,adiferenciadelosanteriores,esmenosabstractoya

quesudiscursoestáconstruidoapartirdeevidenciasconcretas,porende,tendrádemanerasimultáneauncarácteranalíticoydescriptivo.lasafirmacionesgene-ralesquerealizaréseránejemplificadascondatosprovenientesdelaexperienciahistórica.

MaxWeber sostiene que “la política es necesariamente una actividad deinteresados”,31 cuya esencia consiste en “luchar, ganarse aliados y seguidoresvoluntarios”.32deambascitasespertinenteenfatizardosideas.laprimeracon-ciernealanocióndeinterésylasegundaalaexpresiónganarse aliados.

Enlaafirmacióntranscritalapalabrainterésnotieneunaconnotaciónpe-yorativanidenotaunjuiciodevalor,enelsentidodequeseaalgomoralmentemaloobueno.Conelvocablointerés MaxWeberquiereconsignarquelaacciónpolíticaesracional,encuantolosprotagonistasestánconscientesdelosfinesquepersiguen,porlotanto,sabencuálessonsusconvenienciasytienenclarocuálessonlosobstáculosquedificultansurealización.

Entonces,lasalianzasnosonniazarosasnidesinteresadas,porende,sepuedeafirmarquelaamistadpolítica33seestableceenfuncióndecálculosdeutilidadesrecíprocas,entreaquellosactoresqueoptandeliberadamenteporlacooperaciónparafortalecersusrespectivasconveniencias.Así,elinterésestáenelcorazóndelasalianzasyesunodelosmóvilesdelaacciónpolítica,encuantogeneradinámi-casdeconflictoycooperación.

¿Cuálessonlosmotivosqueincitanaunactorpolíticoaganaraliados?lacompetencia, la rivalidad y la enemistad. la política supone la existencia del“enemigo”.34sienelmundopolíticoexistierasólolaconcordia,notendríasentidobuscaraliadosporquetodosseríanamigosytodoscooperaríanespontáneamente.

30 Cf.RobertAxelrod,La evolución de la cooperación,EditorialAlianza,Madrid,1986.31 MaxWeber,La política como profesión,EditorialEspasaCalpe,Madrid,1992,p.123.32 MaxWeber,escritos políticos, EditorialAlianza,Madrid,1991,p.166.Alrespectotam-

biénvéaseeconomía y sociedad, FCE,México,2001,p.1096.33 laexpresión amistad políticaestátomadadeAristóteles(cf.et. Nic.1155a,22).dicha

expresióntieneunsentidoanalógico,puestoquelaamistadpolíticaesradicalmentediferentedelaamistadnatural.Estaúltimaestábasadaenlaparticularidaddecadaindividuoyenlaexistenciadeafectosyestimacionesrecíprocasysufinalidadeselbiendelotroencuantopersonasingular.laamistadpolítica,encambio,estáfundadaenciertotipodeinteréspragmáticooutilitarista(cf.et. Nic.1155b,30-35y1156a1-5).Poreso,laamistadpolíticaespornaturalezainteresada,utilitariaycircunstancial.

34 Cf.Carlschmitt,el concepto de lo político,EditorialAlianza,Madrid,1991.tambiénvéaseaJulienFreund,La esencia de lo político,EditoraNacional,Madrid,1968.

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sinembargo,sabemosquenoesasí.Yprecisamenteporqueellonoocurreenlarealidad,losactoresprocuranencontraramigos,simpatizantes,adherentesyse-guidoresvoluntarios.labúsquedadealiadossuponelaexistenciaactualopoten-cialdeamenazasqueponenenriesgolaseguridad.Porconsiguiente,losaliadostienenporfinalidadprotegerserecíprocamentedeenemigoscomunes35oenelmejordeloscasosdelosnoamigos.36

¿Cuálessonlascaracterísticasdelasalianzas?Unadesuscaracterísticasmásfácilmenteobservableesqueellasseconstituyenenfuncióndelaexistenciadein-teresescomunes.Entonces,eslaconvenienciamutuaentrelosactoresaquejadosporunmismoproblema,loqueanimaalestablecimientodelascoaliciones.Enconsecuencia,ellassebasanenlaposibilidaddequelospactantesobtenganutili-dades,beneficiosygananciasrecíprocas.Perotalreciprocidadnuncaesperfecta,puestoquenoesinsólitoqueexistaundesequilibrioentreelinteréscomúndelpactoylosinteresessingularesdecadaunodelosasociados.37

Portalmotivo,lasrelacionesentrelosmiembrosdelacoaliciónnosiem-pre son armoniosas.38 En efecto, cada asociado valora de distinto modo su

35 AlrespectoapuntaNiebuhr,quizásconunanotadeexcesivorealismo,que“noexistenoticiadepueblosquehayanestablecidounacomunidadentresíimpulsadosporunmutuoamor,perosísehandadobastantescasosdecohesiónlogradagraciasaltemorauncomúnenemigo”.ReinholdNiebuhr,Ideas políticas,EditorialHispanoEuropea,barcelona,1965,p.313.

36 Elhistoriógrafogriegotucídides,analistadelasrelacionesinternacionalesdelaépocadelaGuerradelPeloponeso,identificóconparticularagudezalasmotivacionesqueinducíanalasciudadesaoptarporlacooperaciónpolítica.Alrespectoconsignaquelasalianzasseconstituyenporlaexistenciadeunenemigocomún,yasearealovirtual.dichodeotromodo,sinlaexistenciadeunenemigoactualopotenciallasprobabilidadesdequeseconstituyaunacoaliciónsonescasas.Enseguida,sostuvoquelareciprocidaddeinteresesesloqueotorgaestabilidadalasalianzas.Y,finalmente,consignaqueelmiedoylanecesidaddeaumentarlapropiaseguridadsonlosmóvilesqueinducenalaspolieisaoptarporlacooperación.Paratucídides,ensuma,lasalianzasseestable-cen“porinterésopornecesidad”(libroVII,capítulolVII).

Porotraparte,tucídidessostienequeelequilibriodepoderotorgaestabilidadalascoali-ciones,porque“eltemorrecíproco,queprovienedelaigualdaddefuerzas,esloqueconstituyeelsustentomásseguro[paralapermanencia]delasalianzas”(libroIII,capítuloXI).Además,elequilibriodepoderentrelascoalicionescontribuyeamantenerlapaz,porqueloseventualesagre-sores“alnopoder[atacar]encondicionesdesuperioridad”nosesientenmotivadosaemprenderaccioneshostilescontralavíctimapotencial,portemoralasreaccionesdesusasociados.Así,lasalianzascontribuyendemanerasustantivaadesmovilizarlasintencioneshostilesdeloseventualesagresores,portanto,laigualdaddefuerzas,estoes,elequilibriodepoderentrelascoaliciones,conducealapaz.(libroIII,capítuloXI).Cf.tucídides,Historia de la guerra delPeloponeso,EditorialJuventud,barcelona,1975.

37 Asíporejemplo,duranteelperíododelaGuerraFríalasfriccionesexistentesalinte-riordelaotANentreEstadosUnidosyFrancia,fueronprovocadasporelvetonorteamericanoalprogramaatómicofrancés,detalmaneraquelaoposicióndeinteresesentreamboshizotemer,pormomentos,queFranciaabandonaralaotAN.sobreelparticularvéaseRaymondAron,La república imperial, EditorialAlianza,Madrid,1976,p.112.

38 Aristótelesconsignaque“enlasamistadesqueestánfundadasenelprovecho,existenquejasyreprochesdemanerareiterada”(et. Nic. 1162b,5-7).Enefecto,“laamistadutilitariaesquejumbrosa.Como los amigos seestablecenen funcióndelpropio interés, reclaman siemprecadaunolamejorpartedelatransacción;yasí,sequejanpornoobtenertodoloquedeseanyquecreenmerecer”(et. Nic. 1162,16-20).Portalmotivo,paraelEstagiritalaamistadquesebasaenelinterésesinestableyaccidental,puestoquelarelacióndecooperaciónsubsistesolamentemien-traslos“amigospuedanproporcionarsemutuamenteserviciosyplaceres”(et. Nic. 1159b,10).Por

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contribuciónalacausacomúnyprocuraorientarelpactoenfuncióndesuspro-piosintereses,paraasípoderfavorecersusparticularesconveniencias.Porello,sepuedeafirmarquelaamistadpolíticaesquejumbrosa,encuantonoestáexentaderesquemores,friccionesyantagonismosentrelosasociados.39

otrapeculiaridaddelasalianzasesquesonfinitaseneltiempo,porquedu-ranmientraspersistenlosinteresescomunes.40Unavezquesealcanzalameta,lacoaliciónpierdesurazóndeseryelaliadodelavísperasueleconvertirseennoamigoyeventualmenteenenemigo.41dehecho,lamayoríadelasalianzassonprecarias,temporalesycircunstanciales;sedebilitanomuerencuandoelpeligrolograserconjurado,enelcasoquetenganunamotivacióndefensivay,engeneral,pierdenvitalidadcuandoalcanzansumetafundacionalobiencuandoéstasetornairrelevanteocarentedesentido.42

Y cuando ello ocurre no es insólito que los miembros asociados, con elpropósito de permanecer cohesionados, “reinventen” al enemigo, procediendoparatalefectoaresucitarviejostemores.tambiénesprobablequeaparezcaotraamenazaquelogreaglutinarytonificaralgrupo,detalmaneraquemantengaenpielaalianzay,finalmente,cabelaposibilidadquelacoaliciónlevanteoinvente,unnuevoenemigoparamantenerseunida.

ello,noesinsólitoqueenlaamistadutilitaria“losmalosseanamigosentresíylosbuenosdelosmalos”(et. Nic. 1157a,16-17).

39 Asíporejemplo,altérminodelaPrimeraGuerraMundial lasombradeladiscordiaentrelosaliadossehizosentirenlasamargasrecriminacionesquerealizóGeorgesClemenceauaWoodrowWilson,comoasimismoenelevidenteantagonismoentrelloydGeorgeyWilson,durantelasnegociacionesconducentesaltratadodeVersalles.sobreelparticularvéaseastuartHughes,Historia de europa contemporánea, EditorialdelPacífico,santiago,1966,p.103ysiguientes.

40 Cf.Aristóteles: et. Nic.1156a,19-21.Cf.tucídides,Historia de la guerra del Peloponeso,libroI,capítulo128.Cf.ReinholdNiebuhr,Rumbos de la comunidad,p.138.Cf.HenryKissinger,un mundo restaurado,pp.141,150y151.

41 lamutacióndelosinteresesllevaapactarnuevasalianzas.Asíporejemplo,laUniónsoviéticafirmóelPactodeAceroconlaAlemanianazi–surivalideológico–conelpropósitoderepartirsePolonia.Unavezconseguidoelobjetivo,enseptiembrede1939,laamistadentreHitlerystalinfueeclipsadaporladiscordiayapartirdel22dejuniode1941losamigosdelavísperasetransmutaronenenemigos.EnesemomentolaURsssetransformóenunflamantealiadodeInglaterra,FranciayEstadosUnidos.loscuatroteníanuninteréscomún:derrotarmilitarmentealaAlemanianazi.Unavezquealcanzaronlametaenmayode1945,Rusiadejódeserunaliadoyseconvirtióenunnoamigoyapartirde1947pasóaserunenemigo,unaamenazamortal,parasusantiguossocios.Asimismo,desdefinalesdeladécadade1940AlemaniaoccidentalsetransformaenunbuenaliadodeFrancia,InglaterrayEstadosUnidos.Portanto,“elinterésnacional–segúnAron–puedeexigirenelcursodealgunosaños,unainversióncompletadelasalianzas,porlocual losamigos se transformaránenenemigosy losenemigos sepodránconvertirenamigos”.RaymondAron,Paz y guerra entre las naciones, EditorialAlianza,Madrid,1985,tomoII,p.712.UnrazonamientosimilarseencuentraenelyacitadolibrodeAronLa república imperial, pp.39y96.

42 AlrespectoresultailustrativalasiguientereflexiónqueClementedeMetternichapuntóensudiarioeldíaqueseinauguróelCongresodeViena:“todosnuestroscompromisossehancumplido,todaslasmetasanterioresdelaCoaliciónhansidonosóloalcanzadassinoaúnexcedi-das.Ahoradebemosaclararunavezmáscuálesnuestropropósito,porqueocurreconlasalianzascomo con todas las fraternidades, que si no tienen un objetivo determinado estrictamente sedesintegran”(citadoporHenryKissingerensulibro un mundo restaurado,FCE,México,1974,pp.150-151).

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Ensuma,lasalianzassonrevocadascuandocambianlascircunstanciasquejustificabansuexistencia.lostratados,pactos,alianzasyotrasformasdecoopera-ciónnoestánexentasdehistoricidad.Enpolíticalasenemistadesyamistadesnosoneternasniinvariables,nidadasdeunavezparasiempre.Porcierto,éstassoncambianteseneltiempo:losamigosdehoypuedenserlosenemigosdemañana.Enúltimainstancia,unaliado–desdeelpuntodevistadelrealismopolítico–essiempreunenemigofraternal.

Enconclusión, lasalianzasson formasdecooperaciónpolíticaquesurgenentrepartes interesadasyellasperduranmientrassus integrantessatisfagansusrespectivasyparticularesconveniencias.

VII.EvaluacióndelequilibriodepoderPara lospartidariosdel realismoel quehacerpolítico es comounabalan-

zaqueoscilaentre laanarquíay latiranía,estoes,entreunalibertadcaóticayunordenpuramentecompulsivo.Elequilibriodepodertratadeconjurarambospeligros,aunquenosiempreconéxito.losquesonpartidariosdeunordenper-fectonovacilaránentildardeanárquicoalequilibriodepodery,dehecho,enciertamanera lo es.Pero tampoco resulta saludable alcanzar el orden al costodeamagar la libertady lavitalidaddelaspartesmediantela fuerzabrutadelatiranía.desdeestepuntodevista,elequilibriodepoderesunordenimperfecto,frágilyevanescente.Porconsiguiente,quienessedesenvuelvenenély,además,estánconscientesdesuspeculiaridadesydeseanconservarlosevenobligadosaactuarconprudencia.lafragilidaddelordenasíloamerita.Enefecto,quienestienenconcienciadelequilibriodepoderdanporsentadoqueélesfrágil.Yes,precisamente,talconciencia laque incitaauncomportamientoprudente.éstecontribuyeadisminuirlasprobabilidadesdequeestallenconflictosviolentos,porlomenos,durantealgúntiempo.43

Pero,¿quésucedecuandolospolíticosnotienenconcienciadelafragilidaddelequilibriodepoder?Entalcaso,ellostiendenaactuardemaneraimpruden-te,locual,mástempranoquetarde,malograráelequilibrioeincrementarálasprobabilidadesdequeirrumpalainestabilidadpolítica.Enlaeventualidaddequefinalmenteadvengaelcaos,seintentarásuperarlomediantelacohesiónforzosa,estoes,pormediodeprácticasautoritarias.siellassonllevadasalpuntoextremo,elrégimenquelasponeenprácticanotardaráenadquirirvisosdetiranía.En-tendidaéstacomountipodeordenpuramentecompulsivoquecoartalalibertadindividualyamagalavitalidaddelaspartes.Ella,evidentemente,esunmal,perodesignoinversoaldelcaos.

Paraelrealismopolítico,lapaz(entendidacomounarmisticiotolerable)esunbiensupremoqueselograatravésdelpoderysemantienegraciasaél.dehecho,

43 AlrespectoNiebuhrapunta–certeramenteenmiopinión–queelequilibriodepoder“esunsistemaenelquealalarga,laanarquíasuperademanerainvariablealaconducción”.Rein-holdNiebuhr,Rumbos de la comunidad,Editorialíndice,buenosAires,1964,p.139.

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ellaesexpresióndeundeterminadoregistroderelacionesdepoder.lapazselograatravésdemecanismosdecoerción,inclusoenunamesadenegociaciones.Peropuestoqueenlasnegociacionesningunadelaspartesalcanzaelóptimode-seado,lapazquesurgedeellasnodejadesuscitarciertasincomodidadesentrelosex-enemigos.Ellosedebeaquelaexpectativadesatisfaccióndetodoslosin-teresesnuncapuedesersaldadacompletamente,loquetardeotemprano,alaluzdelasmutacionesenelequilibriodepoder,darápábuloparaquelosdesafectosal statu quoexijanreivindicaciones, lasquepuedenprovocar,eventualmente,elestallidodenuevosconflictos.

Así,lapazresultanteesinestable,porqueellaesproductodeunarelacióndepoderqueinevitablementeexperimentaráalgúntipodemutacióneneltiempo.¿Hastacuándoduraráella?Hastaquelosqueestabandebilitados,enelmomentoenquesellevóacabolanegociación,sesientanlosuficientementefuertesparadesafiarelordenquebeneficiaalospoderososdelavíspera,peroqueahorayanolosontanto.44Esasícomotodasociedad,nacionalointernacional,esproductodeundeterminadoequilibriodepoder,cuyaprincipalcaracterísticaessutransito-riedad.Enefecto,todoequilibriodepoderesfrágilyperecederoytambiénlapazqueprosperabajosualero.

VIII.ConsideracionesfinalesamododeconclusiónElbalancedepoderexacto,perfectamentesimétrico,esunautopía.Pero,

pesea sus imperfecciones,haceposible losremansosdepaz.Aunqueéstossondeleznables,porquesusfundamentosson,enúltimainstancia,endeblesyperece-deros.élsólodisminuyelasprobabilidadesdequeestallenconflagraciones.Porcierto,nolasevita,nisiquieraenlaeventualidaddequeestéperfectamentebalan-ceado.Noobstante,lapazesposible,aunquedemaneratransitoria.Ellaeslaflordeunordenprecarioquesóloimperaporuntiempoysumayorvirtudesbrindarunperíododetranquilidadrelativa.

taltranquilidadesfinita,porquelapazqueflorecealalerodelosequilibriosdepodersuelesertronchadaporuno(omásdeuno)delossiguientesfactores.Enprimerlugar,porlapromesadeunordenperfectoyjustoquedifamaalbalancedepoder,desacreditandoasíalapazresultantedeél.Ensegundolugar,porlaquimeradelafraternidadcosmopolitaquenosólotornainnecesariosalosequilibrios,sinoqueademáslosconcibecomounobstáculoparaellogrodeaquélla.Entercerlugar,porlavolubilidadinherenteaellos,yaquenuncaestánperfectamentebalanceadosy,además,sonfinitoseneltiempo;dehecho,lasmutacionesenlasmagnitudesdepoderdelasentidadesquecomponenelsistemasuelensuscitarreacomodosquepuedenponerenriesgolapaz.Poreso,élesunmedio–miradodesdelapers-pectivautópica–pocofiableparaevitarlaguerra.Ensíntesis,lapazqueprosperaenvirtuddelequilibriodepoderpuedeserdesacreditadaporlapromesadela

44 Cf.EdwardHallettCarr,La crisis de los veinte años,EdicionesCatarata,Madrid,2004,pp.260y261.

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justiciauniversal,porlacreenciaenelordenespontáneoyporlasvicisitudespro-piasdeldevenirhistórico,respectivamente.

Enconclusión,elequilibriodepoderesunasuertedeanarquíaparcialmentecontroladaquegeneraunorden imperfectoyunapazprecaria–ynodel todojusta–,peroquedesdeunaperspectivanoutópicaestolerableeirrogamásbene-ficiosqueperjuicios.

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ElECCIoNEsVAsCAs:estado, Identidad y Nacionalismo

Basque elections: State, Identity and Nationalism

luciaPICAREllA1università degli Studi di Salerno [email protected]


REsUMEN:Enesteartículo,elanálisisdelEstadoAutonómicoylacues-tióndelaidentidad–cuyosdatossonaplazadosycomparadosconlosdelasotrascomunidades–sonelpuntodesalidaporelexamendelasúltimaselec-cionesvascas,cuyoparticularresultado–porlaprimeravezsehaestablecidoun lehendakari no nacionalista– podría abrir una fase histórica, empujandofuertementehacialapacificacióndeestacomunidad.

Palabras clave:identidad,organizaciónterritorial,eleccionesvascas.

1 GraduadaenCienciasPolíticasyRelacionesInternacionales(máximavotación)ydoctoraenCienciasPolíticasyteoríaeHistoriadelasinstitucionespolíticasitalianasyextranjeras(máxi-mavotación)enlaUniversidaddesalerno(Italia).Hasidoganadoradeunabecadeestudiospostlicenciaturaporlafrecuenciadecursosy/oeldesarollodeactividadesdeperfeccionamientoenelextranjero(períododeestudio2007-2009)eneldepartamentdeCiènciesPolítiquesisocialsdelaUniversitatPompeuFabra(barcelona).Esmiembrodesde2005delascomisionesdeexamendeCienciasPolíticasyCienciadalaAdministración,ydesde2009delacomisióndeexamendeHistoriadelasdoctrinasPolíticasdelaFacultaddeCienciasPolíticasdelaUniversidaddesalerno,dondehadesarrolladoenlosañosacadémicos2005-2008seminariosdeprofundizaciónsobreelsistemapolíticoyadministrativoespañol.desdeabril2009,tieneuncontratodedocenciaenCienciadelaAdministracionenlaFacultaddeCienciasPolíticasdelaUniversitàdeglistudidisalerno.

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lUCIAPICAREllAElECCIoNEsVAsCAs:EstAdo,IdENtIdAdYNACIoNAlIsMo

AbstRACt:this article analyses theAutonomicstate and the identityissue-whosedataarepostponedandcomparedwiththosefromothercom-munities.Hence,theyaretheoutputstagetoexaminethelastbasqueelec-tionswhichhadaparticularresult: it is thefirst timethatanon-nationalist“lehendakari”hasbeensetup.thisfactmightstartahistoricalphasestronglypushingtowardsnegotiatingpeaceinthiscommunity.

keywords:identity,territorialorganization,basqueelections.

I. IntroducciónElrestablecimientodelademocraciaenEspaña,despuésdelalargafasedela

dictadurafranquista,haempujadoconstantementelacuestióndelaidentidadte-rritorialalcentrodeldebatepolíticonosoloespañol.sobretodoenestosúltimosaños,elcontextoespañolsehaencontrado,enefecto,alcentrodenumerososeinteresantesestudios,quehandemostradolacomplejidaddelasrelacionesentrecentroyperiferia,dificultadqueasuvezevidencienaúnmáslaproblemáticacues-tióndelaclasificacióndelEstadoAutonómico.2

ElmodeloconstitucionaldelaformadeEstadoespañolhapuesto,yadesdeelprincipio,algunasdificultadesdeunpuntodevistadeladefinición,yaqueelloseponecomounamonarquíaparlamentariaydemócratapero,almismotiem-po,eslaexpresióndeunmodelodedescentralizaciónmásavanzadaenEuropa.3laflexibilidadde laConstituciónde1978haprovocado, sinembargo,no sólodiscusionesdetipodoctrinalenreferenciaaladefiniciónmismadeEstadoAuto-nómico,sinotambiénproblemasdetipocivilconcernientealastensionesnacio-nalistas,tensionesqueamenudopuedenacompañarelpasoalademocracia.AestohacefaltaañadirelcaráctercontractualdelarelaciónentreEstadoyComuni-dadesAutónomas(CcAa),favorecidoporelindeterminadoyasimétrico(términoquenoseencuentranuncaenlaConstituciónmisma)repartodelascompetenciasydelapresenciade“unordenregionaldistinto”.4

2 Entrelasdefinicionesprincipalmenteutilizadas,regresanaqueldeEstadoregional,Estadode lasAutonomías, sistema federo-regional, federalismo tout court, federalismoasimétrico.Alrespecto,véasebaldini-Picarella(2006,875).Probablemente,lamejorexpresióndeestacom-plejidadesevidenciadaporlafórmula“híbridoentreregionalismoyfederalismo”(baldi,2001).

3 EstaConstituciónhareguladounaautonomíadenaturalezabottom-up,yhatrazadounmodelode“Estadoregionalizable”(baldi,2003,131),evidenciando,enlosart.143CEy151CEsóloelprocesoenqueorganizarseenCcAa.Enparticular,hanconseguidoautonomíaatravésdelprocesodevíarápida(art.151CE):PaísVasco,Cataluña,GaliciayAndalucía.sobreestosanálisis,tambiénseveaAja(2003,70)yscarciglia-delben(2005,39-42).

4 b.baldi,op.cit.,2003,132.Elart.148c.1CEestablecelascompetenciasordinariasdelasCcAa,organizacióndelasinstitucionesdeautogobierno;obraspúblicas;artesanía;turismo...)Elart.149c.1,establecelascompetenciasexclusivasdelEstadoysegúnelart.149c.3,lasmaterias

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EnEspaña,portanto,estasdificultadeshansidoexpresadaspordosdesafíosquerepresentanelpuntoflacodeunatransicióndeéxitocomohasidoaquellaespañola:ladescentralizaciónyelterrorismovasco.

II. ladescentralizaciónEnreferenciaalprimerdesafío,sintetizamoseldesarrollodelEstadoAuto-

nómicoenlaFig. 1.

FIG.1:lAsCUAtRoFAsEsdElPRoCEsoAUtoNóMICoEsPAñol

FaseyperiodoCaracterísticasdelsistema

político,conflictosdominantesypapeldelos

principalespartidos

Relacionesentrepartidos,gobiernoyfuerzas

nacionalistasPrincipalesresultados

1)transición:(1976-1981)

transición pactada: domi-nio UCd, derecha menosfavorable al regionalismo,PNV

Consensuales, importanciaregionalismos históricos,pre-franquismo(PaísVasco,Cataluña,Galicia)

Compromiso: Constitu-ción abierta y flexible, Es-tado“regionalizable”,doblevía: 3 CcAa para las otras14

2)Acuerdoscompartidosmayoría-oposición(1981-1992)

desdeelfinaldeldominioUCd al dominio PsoE,dos acuerdos mayoría-oposiciónabrenycierranlafasequevelasotrascomu-nidadesrecorrerelcaminodelas3másavanzadas

Contrarios a los acuerdosPNVyCIU

Armonizacióndelproceso:tortugas alcanzan las lie-bres,caféparatodos(véasetambiénlasentenciatC83que institucionalizaelpro-cesoautonómico)

3)PANEalcentro(1993-2000)

Gobiernos de minoría(PsoE, 1993-1996; PP1996-2000; ambos se apo-yanenCiU,CIUyPNV)

Partidosnacionalesenjaqueparadecisivopoderdevetodelospartidosnacionalistas(que pierden consenso enlaseleccionesregionalesdefinalesdeladécada)

Propósito de nueva acele-ración por parte de las 3CcAamásavanzadas,decla-racióndebarcelona(1998)

4)Centralismo(AznarII,2000-2004)

Gobierno monopartidistademayoría

Pérdida poder de veto,avanceprocesorevisiónes-tatutos

Agudizacion del enfrenta-miento entre centro y pe-riferia,pequeñosajustesdelaspolíticasfiscales

Fuente:baldini-Picarella(2006,882).

EnlaFig. 1.,hansidoevidenciadoslospasosfundamentalesdeldesarrollodelEstadoAutonómicoatravésdeunasubdivisiónencuatroperíodosdistinguidos,quepartenconlaaprobacióndelosprimerosestatutosvascosycatalán(1979)delapri-merafase(1978-1982),alosAcuerdosAutonómicos(1981-1992)porelperfeccio-namientodelfuncionamientodelEstadoAutonómicodelasegundafase.5latercera

noasignadasalEstadopuedenserejercidasporlasCcAasólosiprevieranensusEstatutos,deotromodoquedanenlaesferaestatal(scarciglia-delben,2005,41-42).

5 Enestafase,lospartidosnacionalistas(Pane,Partidosdeámbitonoestatal),seopusieronalaampliacióndelascompetenciassolicitadaporlasCcAadenivelinferior,quepermitióalas“tor-tugasdealcanzarlasliebres”ridiculizandoestaigualdadconlaexpresióncaféparatodos.Véase.Aja(2003,81);baldini-Picarella(2006,881).

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y lacuarta fasecoinciden,respectivamente,con losPactospor lagobernabilidad(1993-2000)ycon lamayoríaabsolutadelPPdeAznar (2000-2004).sicon losprimerosseentiendeelapoyodealgunospartidosregionales(PartidoNacionalistaVasco,ConvergènciaiUnióyCoaliciónCanaria),algobiernominoritariodeGon-zálezyluegoaaqueldeAznar,unapoyoqueatribuyóatalespartidosungranpoder,aumentandolaasimetría,conlaúltimafasesehaasistidoalfuertecrecimientodelconflictocentro-periferiaacausadenuevosempujonesdepartedelasnacionalida-deshistóricas,puestosegúnlaConstituciónenCataluña,demodoindependentistaenelPaísVasco.6

EnCataluña,enefecto,lasmayorespresioneshanconcernidoelprocesoquehaconducidoalaaprobacióndelEstatutocatalán,7estatutoquesehaconfiguradocomoelmodelodereferenciaporlasotrascomunidadesqueemprendieronpro-cesosdereforma.Aunquelostrabajosporlaaprobacióndeesteestatutohansidocualquiercosamenossimples,acausasobretododelosfuerteschoquesrespectoalArt.1deltítuloIdelnuevoEstatuto,8alfinalsehaoptadoporunasoluciónmenosradicaldeloquesecreyera,conduciendoauntextoquesealejódelasposicionesmásnacionalistas.9

EnelPaísVasco,losmayoresdebateshanconcernidoelPlanIbarretxe,apro-badoenel2003porelgobiernovascoperofuertementerechazadoporelgobiernocentral,10queseopusofirmementeaesteproyectodenuevoestatutofuertementebasadosobrelaidentidadysobrelaautodeterminaciónvasca.11

6 Véasebosco(2005,126).7 Aprobadoel18dejuniode2006conel73,9%delosvotosfavorables,el20,7%delos

votoscontrarios,el5,3%defichasblancas.Enbaldini-Picarella(2006,887).8 Enefectoeneltextoaprobadoporelparlamentocatalánseafirmóque“Cataluñaesuna

nación”,mientrasenlaversióndefinitivaaprobadaporelsenado,lapalabranaciónsóloesrecon-ducidaenelPreámbulo(baldini-Picarella,2006,885).

9 Estapreferenciahaprovocadonumerosastensionesentregobiernoysocialistascatalanes,sobretodoconERCquesehaopuestoalasnumerosasenmiendasalestatutocreyendonecesariastransformacionesmuchomásradicales.Unaoposiciónquehaempujadoestepartido,anivelcen-tral,aromperlaalianzaconlossocialistasalgobierno,yanivelregional,susalidadelgobiernoautonómicohaprovocadolaseleccionesanticipadasal2006,eleccionesdondeERChaperdido2escañosconrespectode2003,yPsChaperdido5escañosconrespectode2003.sobreestaselec-ciones,véasebaldini-Picarella(2006,884-887).Esnecesarioprecisar,además,quetambiénanivelcentralhahabidochoquesentresocialistas,defensoresdelestatuto,ypopulares,quecreyeronelnuevoestatutoinconstitucionalypeligrosoparalaunidaddeEspaña.

10 Enel2003fueronalgobiernolospopularesdeAznar(2000-2004,segundalegislatura,pormayoríaabsoluta).sinembargo,tambiénlossocialistasdezapatero(algobierno,enmino-ría,del2004),hanmantenidoestaposición,aunquejustoenmateriaregionalelactuallídersehadistinguidodesupredecesor,sustentandoenefectounapolíticadeaperturaydiálogoconlasperiferias,porlotantoadoptandounalíneablandaconrespectodelnetocierreydeldurochoquequecaracterizólasegundalegislaturadeAznar.

11 Ensíntesis,segúnelPlanelpueblovascotuvoquetenerelpoderdedecidirdemodoautónomoylibre,sobretodoenreferenciaalasrelacionesconelEstadoEspañolyconlasotrasCcAa,porreferendoconvocadoporlasinstitucionesvascas.ElplanademáspreviólarenunciadepartedelEstadoEspañolalarealizacióndetodaslasmedidasdisciplinadasporelart.155CE(atravésdeestasmedidas,elEstadopuedeobligaralasCcAa,sisoninsolventes,alaobservacióndeobligacioneslegislativasyconstitucionales).

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Aestoselementos,tienenquesumarsealgunasrelevantesreflexiones,quenospermitentrazarunsintéticocuadrodelEstadoAutonómico.lacomprensióndelosfactoresquesonpuestosenlabasedesufederalizacióntienenqueserre-conducidos,enprimerlugar,tantoalanaturalezaasimétricadelproceso,puestoquelascomunidadeshistóricas,esdecirCataluña,PaísVascoyGalicia,12dondesonmuyfuerteslospartidosnacionalistas,conducenlosjuegosenelámbitodelasrelacionescentro/periferia.Comoenlafase–anivelnacional–delosgobiernosminoritarios,legislaturascuyofundamentoparagobernarfueelapoyoexternodelospartidosdenivelregional,13sosténconcedidoporestosúltimosencambiodecrecientesconcesionesanivelautonómico.

Perotambién,porfin,alasfuertespresionesdepartedelasotrascomuni-dadesautónomasque,valiéndosedelaflexibilidaddelarelaciónconelcentro,empujanparaversereconocidasmayorescompetenciasygarantíaseconómicas.14

Nohacefaltaolvidar,ensegundolugar,quelosnivelesdelgobiernoespa-ñolnoseagotaneneldualismoEstado-comunidadesautónomas,yaqueestayacomplejarelaciónescomplicadaulteriormenteporlaarticuladageografíaadmi-nistrativadeEspaña.15

UnaimportantecuestiónabiertaconcernientealEstadoAutonómicoesre-presentada,además,poreldebateacercade lareformadelsenado,16quecon-tribuirá tanto a establecer un diálogo claro entre los gobiernos autonómicos yelgobiernocentral,comoareforzarlaparticipacióndelascomunidadesyharámuchomásreallaposibilidaddeundesarrolloplenamentefederal.Unaúltimafundamental cuestión se refiere, por fin, a la posibilidad de resolución, apoya-daporcualquierlíderpolíticoespañol,deloqueharepresentadoyhoytodavíarepresentaelgrangapdelatransición,esdecirelproblemadelaidentidad,enparticularaquellavasca.

12 sondefinidascomunidadesautónomashistóricasaquellascomunidadescuyosestatutosdeautonomíahansidoaprobadosdurantelasegundaRepública.

13 Importantes ejemplos al respecto han sido: la cuarta legislatura de Felipe González(1993-1996),lídersocialistaquecondujoininterrumpidamenteelpaísdel1982al1989porgo-biernos de mayoría absoluta; la primera legislatura de José MaríaAznar (1996-2000), las doslegislaturasdeJoséluisRodríguezzapatero(2004-2008;2008).

14 Elart.148.c.2CEafirmaenefectoque,pasados5añosdelaaprobacióndelosestatutos,lasCcAapueden,atravésdereformadelosestatutosmismos,ampliarlascompetencias,mantenen-doelrespetodelascompetenciasexclusivasdelEstadodisciplinadasporelart.149.

15 ElEstado,art.137CE,escompuestoporCcAa;municipalidades(difundenlosserviciosesenciales);provincias(agrupaciones de municipalidad,predisponenlosserviciosmunicipales),entessupramunicipales(art.141CE;leyn.7/1985);Mancomunidad;Comarcas;Consorcios;áreasme-tropolitanas;comunidadesrurales,barrios,organismosautónomos.Véasebaldi(2001,1171-1176).

16 Porunenfoque,verAja(2003,338-340);ysolozábalEchavarría(2004,22).

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III. laidentidadParacomprenderestesegundodelicadodesafío,sintetizamoselanálisisde

luisMoreno(2001,112-119),quehaconducidouninteresanteestudiosobrelasidentidadesnacionales.Examinando,enefecto,elperíodo1990-1995,Morenohaanalizadolas17comunidadesporunaescaladevalores17sobrelaquehaclasi-ficadolasCcAaentrescategorías:balanceadas,españolistas,exclusivistas.Enelespecífico,CataluñayAsturias,comunidadesenqueestápresenteunarelevantemanifestacióndeigualidentidad,sondefinidascomobalanceadas,18otras,comoCastilla,Cantabria,MadridyValenciapuedenserreconocidascomoespañolistas,yaqueenestosterritoriosseregistranlasmáselevadasporcentualesrelativasalaidentidadespañola.sonidentificadasporfincomo“exclusivistas”lasCcAaenquelaidentidadindividualesmayorconrespectodelasotras,esdecirIslasCanariasyPaísVasco.19

Yadeestosprimerosdatos,esposibleentenderlasfuertesdiferenciasquesehallanenmateriadeidentidadsobreelterritorioespañoly,enparticular,entredosCcAahistóricas,esdecirCataluñayPaísVasco,puestoquemientraselna-cionalismocatalánnoesbasadosobrelarazaosobreposicionesxenófobas,sinoabiertoalexterioryatentoaladifusiónya laconsolidacióndesustradicioneshistóricas/lingüística,alrevésaquelvascosemuevesobreposicionesopuestas,abiertamentedefinidas,yadesdeelsigloXIX,sobrelaraza.

Conelintentodesimplificaryhacermásinmediataelanálisisrelativoalaidentidad,hemoscreadodosfiguras,queretomanelmapadelEstadoAutonómi-coEspañol.AlinteriordelasiguienteFig. 2.,hansidoinsertadoslosvalores,enporcentaje, correspondientes a las respuestas conseguidas –sobre la base de laescaladevalores–enlasCcAaporlasqueresultarondatosrecientesdisponibles.20

17 Alosentrevistadosfuepreguntadosisesentian:1)solomiembrosdesucomunidad;2)másmiembrosdesucomunidadqueespañoles;3)tanmuiembrosdesucomunidadcomoespaño-les;4)másespañolesquemiembrosdesucomunidad;5)soloespañol;6)nosabe/nocontesta.

18 EnCataluña,enparticular,declaróser:1)solocatalán,el12,5%;2)máscatalánqueespañolel18,9%;3)tancataláncomoespañolel38,9%;4),másespañolquecatalánel9,8%;5)soloespañolel16,7%;6)nosabe/nocontestael3,1%.luego,enCataluñalaprincipalcarac-terísticapareceserrepresentadajustodelaigualidentidad,puestoqueelporcentajereferidoalacategoría3seacercaal40%mientrasaquellosreferidosalascategorías1y2noalcanzanel20%.EnMoreno(2001).

19 EnelPaísVasco,sedefine1)solovascoel26,8%;2)másvascoqueespañolel19,9%;3)tanvascocomoespañolel30,8%;4),másespañolquevascoel6,3%;5)soloespañolel10%;6)nosabe/nocontestael6,2%.Enl.Moreno,op.cit.

20 losdatosquehemosusadohansidollevadosporelCentrodeInvestigacionessociológi-cas.Enelespecífico:CIs,Estudio2783,preelectoraldeGalicia,2009;CIs,Estudio2784,preelec-toraldelPaisVasco,2009;CIs,Estudio2757postelectoraleleccionesgeneralesyalparlamentodeAndalucia,2008;CIs,Estudio2667,laidentidadnacionalenEspaña,2007.

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FIG.2:IdENtIdAdNACIoNAl

¿Cuál,entrelassiguientesfrases,expresasussentimientos?

mesientosoloespañol mesientomásespañolquemiembrodemiCcAa

mesientotanespañolcomomiembrodemiCcAa mesientomásmiembrodemiCcAaqueespañol

mesientosolomiembrodemiCcAa nadie

Fuente:ElaboraciónpropiasobredatosllevadosporelCentrodeInvestigacionessociológicas

delexamendelosdatos,sededucequeenCcAacomoGalicia,ComunidadValenciana,Madrid,Andalucía,losporcentajesreferidosalaigualidentidad(cate-goría3delaescala)alcanzanvaloresmuyelevados(respectivamente,65%,55%,46%,62%),muybajos,alrevés,losporcentajesconcernientesalacategoría5dela escala, esdecir la identidad individual (respectivamente4,9%,1,8%,1,7%,3%).Confirman,además, la tendenciaespañolista laComunidadAutónomadeMadridylaComunidadValenciana.RetomandolacomparaciónporCataluñayPaísVasco,senotaqueCataluña,conunporcentajereferidoalaigualidentidad(categoría3)del41%,siguemanteniendounanotableposiciónbalanceada,ha-ciendoregistrarunaumentode2,1puntosporcentualesconrespectodelosañosnoventa (véasenota18)yde5,1puntosporcentualesconrespectode2001,21mientrasqueelporcentajereferidoa la identidad individualcatalanaseparaal

21 losdatospara2001hansidollevadosporCIs,Estudio2410,situaciónsocialypolíticadeCataluña.Enespecífico:1)el14,7%declarósentirsesoloespañol,2)el6,2másespañolquecatalán,3)el35,9%tanespañolcomocatalán,4)el25,8%máscatalánqueespañol,5)el15,4%solocatalán,6)0,7%nocontesta.

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14%,creciendo1,5puntosporcentualesconrespectodelosañosnoventaperodisminuyendo 1,4 puntos porcentuales con respecto de los datos de 2001. si-tuaciónparticularpor elPaísVasco,donde la igual identidadhace registrarunporcentajedel36,4%,esdecir+5,6puntosporcentajesconrespectodelosañosnoventa(véasenota19),y+0,3conrespectode2001,22mientraselvalorreferi-doalaidentidadindividualvascabaja3,2puntosporcentualesconrespectodelosañosnoventayde1,8conrespectode2001,parándoseal23,6%,unporcentajeque–entodocaso–,comparadoconlasdelosotrasCcAaresultaserelmásele-vado.AtravésdelaFig. 3,valoramoslaposicióndeestasCcAaenreferenciaalaorganizaciónterritorialdelEstado.

FIG.3:oRGANIzACIóNtERRItoRIAl

EntrelassiguientesfórmulasdeorganizacióndelEstadoenEspaña¿cuálprefiere?:

unEstadoconCcAacomoahora

unEstadoenquelasCcAatienenmayorautonomíaconrespectodeahora

unEstadoenquesereconozcaalasCcAalaposibilidaddetransformarseenEstadosindependientes

Fuente:ElaboraciónpropiasobredatosllevadosporelCentrodeInvestigacionessociológicas

22 losdatospara2001hansidollevadosporCIs,Estudio2407,situaciónsocialypolíticadelPaísVasco.Enespecífico:1)el7,6%declarówwwwsentirsesoloespañol,2)el4,5másespañolquevasco,3)el36,1%tanespañolcomovasco,4)el19,6%másvascoqueespañol,5)el25,4%solovasco,6)6,8%nosabe/nocontesta.

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Galicia,Andalucía,ComunidadValencianayMadrid resultan ser lasCcAamásfavorablesalmantenimientodelstatuquo,enefectoenestascomunidadeslosporcentajesconcernientesa lapreferenciapor laorganizaciónterritorialactualhacenregistrarvaloressuperioresal50%,nolleganal20%aquellosrelativosaunaorganizaciónconCcAamásautónomas,mientrasquesonmuybajosaquellosrelativosalaposibilidaddetransformacióndelasCcAaenEstadosindependien-tes.23

UnavezmásesnecesarioundiscursodiferenteparaCataluñayPaísVasco.EnCataluña,seponenasosténdelstatuquoel29,5%delosentrevistados(34,7%en2001),el35,1%declarapreferirmayorautonomíaparalasCcAa(35,6%en2001),mientrasel22,5%esfavorablealatransformacióndelasCcAaenEstadosindependientes(18%en2001).EnelPaísVasco,eldescarteregistradoentrelosquesedeclaranfavorablesalmantenimientodelasituaciónactualylosquepre-fierenCcAamásautónomasesrealmentemínimo(0,4),mientrasel25,5%(+1,6conrespectode2001)24sustentalanecesidaddetransformacióndelasCcAaenEstadosindependientes,porcentajequeeselmásaltoentrelosregistradosenlascomunidadesexaminadas,aunquetodosumadoesunporcentajeinferiorde6puntosporcentualesconrespectodelospartidariosdelstatuquo,undatoesteúltimoqueesmayor,conrespecto2001,de3,7puntosporcentuales.

trazandouncuadrogeneral,enreferenciaalacuestióndelaidentidad,enGalicia,Andalucía, ComunidadValenciana y ComunidadAutónoma de Madridseponencomolascomunidadesmásbalanceadas,enlasqueesprincipalmenteoída la identidadnacionalespañola.se trata ademásdeCcAamás tendientes alapreservacióndelaactualorganizaciónterritorial,unmantenimientodelstatuquoque,probablemente,tienequeserleídojustocomovoluntaddetuteladelaunidadespañolaencuantotal.tambiénenCataluñalosporcentajesrelativosalaigualidentidadsonelevados,yaqueesteporcentajecreceyserefuerzaenelcursodeltiempo,yesoparececonfirmarlaformabalanceadadelnacionalismocatalán.

Interesante pero el curso, en esta comunidad, de los valores relativos a laidentidadindividualcatalana,yaqueestedatocrececonrespectodelosañosno-

23 Enefecto, enGalicia el55,3%es favorable almantenimientodel statuquo;el18,9%aCcAamás autónomos; el 3,3%a laposibilidadpara lasCcAade transformarse enEstados in-dependientes.EnAndalucía estosporcentajes son, respectivamente,62,4%;16,9%;3,3%.En laComunidadValenciana,el57%esfavorablealaorganizaciónterritorialactual;el17,5%aCcAamásautónomas; el 4,2% a su transformación en Estados independientes. En la Comunidad de Ma-dridel51,3%esfavorablea laactualorganización;el13%aCcAamásautónomas;el5,1%alatransformacióndeesteúltimasenEstados independientes.VerCIs,Estudio2783preelectoraldeGalicia,2009;Estudio2757postelectoral,eleccionesgeneralesyalparlamentodeAndalucía,2008;Estudio2667,laidentidadnacionalenEspana,2007.

24 En 2001, el 28% prefirió el mantenimiento de la organización territorial actual, el30,9%unEstadoconCcaamásautónomas,el23,9%latransformacióndelasCcAaenEstadosindependientes.Enel2009,el31,7%esfavorablealEstadoautonómicotalcomoes,el31,3%sedeclarafavorableaunEstadoenquelasCcAaseanmásautónomas;el25,5%esfavorablealaposi-bilidaddetransformacióndelasCcAaenEstadosindependientes.Paralosdatosde2001verCIs,Estudio2407,situaciónsocialypolíticadelPaísVasco;paralosdatosde2009,verCIs,Estudio2784preelectoraldelPaísVasco.

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venta,talcomotambiéncreceelvalorreferidoalosquepreferiríanlatransforma-cióndelasCcAaenEstadosindependientes.¿Cómoexplicarestosúltimosdatos?

EnCataluña,enprimerlugar,encontramosunnacionalismofuerte,ylamis-macuestiónterritorialesmuyoídaentrelasfuerzaspolíticasdenivelautonómicoycercade lamismaopiniónpública.Estecrecimiento,ensegundolugar,tienequeserconectadoalaconsolidacióndelaactividadydelapopularidaddeERC,la izquierda republicana catalana,que sustentaposiciones independentistasmásradicalesysehabatidohastaprovocarlafracturaconlossocialistasdezapatero(delquefueunodelosmayoresaliadosdegobiernodurantelaprimeralegislaturasocialista)porunestatutomásenérgicoentérminosdeautonomía,unpartidocuyopesopolíticohacrecidohastavolverse,enel2003,miembrodelacoalicióndelgobiernoautonómico(PsC-ERCeICV-EUiA,coaliciónconfirmadaen2006).Eldatoreferidoalaidentidadindividuales,sinembargo,reducidoconrespectode2001,yesoparececompensarenpartelodicho,desplazandoladiscusióntantoalapresenciadeunfuertenacionalismomoderadohistóricamenterepresentadoporCiU(ConvergènciaiUnió),ydesulíderJordiPujol,electoenelParlamentocatalánde1980a2003,comoalavoluntaddediálogoconlasCcAadelpresidentedelgobiernoquejustoenestacomunidad“buldózer”delosprocesosderevisióndelosestatutoshacreadoun“equilibriovirtuoso”(baldini-Picarella,2006,894)entrelassolicitudesdemayorautonomíaylaConstitución.

MuyimportantelatendenciaregistradaenelPaísVasco,dondelosvaloresrelativosalaigualidentidadhancrecidoenelcursodeltiempomientrasaquellosreferidosalaindividualidentidadvascahandisminuido,quedandoentodocasolosmásaltosconrespectoa losdatosde lasotrascomunidadesautónomas, talcomosonnotablementecrecidaslasposicionesfavorablesalmantenimientodelstatuquo territorial y, enmedidamenor con respectode cuánto se esperó–acausadelaherenciadeunnacionalismoradical–aquellosqueapoyanlatransfor-macióndelasCcAaenEstadosindependientes.¿quénosdicenestosdatos?

Nosencontramosde frente, sinduda, aunacomunidadcaracterizadaporunnacionalismofuerteyalineadohistóricamentesobrefuertesposicionesinde-pendentistas,unacomunidadsacudidaporlaactividadterroristadeEtA,25cuyobrazopolíticoesrepresentadopormovimientoscomoEA,EuskoAlkartasunayHb(Harribatasuna),esteúltimotransformadoenbatasunaeilegalizadodurantelasegundalegislaturadeAznar,talcomo,elañopasado,hasidohechoporANV(AcciónNacionalistaVasca) yEHAK (EuskalHerrialdeetakoAlderdiKomunis-ta), considerados herederosdebatasuna.todos estosmovimientos y escisionesinteriores,que semuevena la izquierdadelPNV(PartidoNacionalistaVasco),

25 sobrelaactividaddeEtA,interesantelaperiodificaciónentresfasesdebosco(133-39).sintetizando:a)guerradeliberaciónnacional(1968-78);conelobjetivodellegaraunainsurrec-ciónpopularestimulandounaespiraldeviolencia;b)guerradedesgaste(1978-98);elobjetivofueagotaraMadridobligandoalEstadoaaceptar las solicitudescontenidasenAlternativaKas(amnistía,soberaníanacional,independencia);c)frentenacionalista(1998-2000):alianzaconelnacionalismomoderadoyabandonodelaguerradedesgaste.sobreestetema,muyminuciosoelanálisisdebotti(2003).

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moderadoehistóricamenteelpartidomásfuerte,contribuyenafragmentaraúnmáselcomplejoescenariointerioraestacomunidad,quesiguemanteniendolosmásaltosvaloresrelativosalasolaidentidadvascayalatransformaciónradicaldelaorganizaciónterritorial.

Eldatoquetienequehacerreflejares,sinembargo,lareduccióndelvalordelaidentidadindividual,porquesilacuestiónterritorialesenestacomunidadautónoma,comoenaquellacatalana,elpuntofocaldelaagendapolíticadelospartidosnacionalistas,yelaumentodeldatoaellareferidoevidencialaimpor-tanciaqueestacuestióntambiénrevistecercadelaopiniónpúblicavasca,lare-duccióndelvalordelaindividualidentidadpodríaconducirnosaunadobleclavedelectura.

Unmásaltovalor relativoa la identidad individualen2001conrespectodeaquelactualpuedeserexplicado,deunlado,enconsideracióndeladiferentesituaciónpolítica,esdecirlaalternanciaentreelpopularAznar,defensordelpuñoduroenlarelaciónconlasperiferiasyelsocialistazapatero,quehacontinuadoconsupolíticadediálogo,ablandandoasílaposicióndelelectoradovasco.deotrolado,estareducción–talcomoelcrecimientodelasposicionesenapoyodelstatuquoterritorial–podríaconducirnosahablardecrisisdelnacionalismoenestaco-munidad,sobretododeaquelsectorestrechamenteatadoaposicionesanarquista/radicalesyvinculadoaEtA.

IV. laelecciónEnreferenciaacuantohemosdicho,nopodemosnoconsiderarlaseleccio-

nesvascasdel1demarzode2009,unacompeticiónquehaseñaladolapérdida–porlaprimeravezenlahistoriadelaEspañademocrática–delamayoríaabsolutadepartedelospartidosregionalistas.laseleccionesautonómicas,generalmente,sonpercibidascomoeleccionesdesegundoorden,yaquetiendenaengendrarunniveldeinterésyparticipacióninferiorconrespectodelprimerorden,esdecirlaseleccionesnacionales26.Peroyaquegeneralmentesedesarrollanentredoscom-peticionesgenerales–deaquílaotradenominacióndeeleccionesintermedias–,taleseleccionessonhojeadascomo“pasillo”(llera,2007,47)deaquellasgenera-les,esdecir,sebuscaenellaselposibleresultadodelasconvocatoriasnacionales.

Alrespecto,laúltimacompeticiónvascaparecedarimportantesseñalesparalapolíticaespañola.

26 Elconceptodeeleccionesdesegundoordenremontaalanálisisde1980deKarlheinzReifyaHermannschmittreferidoalaseleccionesparaelParlamentoeuropeo.losdosestudiososregistraron3diferenciasprincipalesentreestaseleccionesyaquellasnacionales:1)participaciónmásbajaenlaseleccioneseuropeas;2)lospartidosdegobiernonacionalsufriránpérdidasenlaseleccionesalparlamentoeuropeo;3)enlaseleccionesalparlamentoeuropeolospartidosmásgrandesconseguiránunresultadopeorqueaquellosmáspequeños.Pues,laseleccionesnacionalesdominansobretodaslasotrasy,enlossistemasparlamentarios,seconfigurancomoeleccionesdesegundoordenlaseleccionesporelgobiernolocal.tambiéncaenenestacategoríalosreferendosylaseleccionesamericanasdemedianotérmino.VéaseMarsh(2000,286-288).

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FIG.4:ElECCIoNEsENElPAísVAsCo(CoMPARACIóNENtRE2005Y2009)

2005 2009

Votos % Asiertos Votos % Asiertos

EAJ-PNV 468.117 38,6 29 396.557 38,5 30

PsE-EE/PsoE 274.546 22,6 18 315.893 30,7 25

PP 210.614 17,4 15 144.944 14,1 13

PCtV-EHAK 150.644 12,4 9 - - -

Eb-b 65.023 5,3 3 36.134 3,5 1

ARAlAR 28.180 2,3 1 62.214 6,1 4

UPyd - - - 22.002 2,1 1

EA* 37.820 3,6 1

otRos 13.471 1,4 0 13.018 1,4 0

totAl 1.210.595 100 75 1.028.582 100 75

Fuente:datosllevadosporwww.euskadi.net*Enel2005EAsepresentóencoaliciónconPNVClave:Eaj-Pnv(EuzkoAlderdiJeltzalea-PartidoNacionalistaVasco);Ea(EuskoAlkartasuna);Pse-Ee/Psoe(PartidosocialistadeEuzkadi-EuskadikoEzkerra/PartidosocialistaobreroEspañol);PP(PartidoPopular);Pctv-Ehak(PartidoComunistadelastierrasVascas-EuskalHerrialdee-takoAlderdiKomunista);Eb-b(Ezkerbatua-berdeak);UPyd(UniónProgresoydemocracia.Nota:ennegritasonreconducidoslosescañosdelospartidosalgobiernodespuésdelascorres-pondienteselecciones.

ComosenotaenefectoenlaFig. 4,enestacomunidadelescenariocambiaradicalmente.ElPNVhaganadolaselecciones,consiguiendounescañoenmásconrespectode2005,peroestavictoriaesinsuficiente,puestoquelossuyosdosaliados,EAyEb,hanpadecidounafuertederrota,perdiendorespectivamente6y2escaños,haciendoprácticamenteimposiblelacreacióndeunanuevacoalicióntripartitayabriendolacallealsocialistaPatxilópez.

Elpartidosocialistamejorafuertementeconrespectode2005confirmán-dose,con25escaños,comolasegundafuerzade lacomunidadyencaminandoelcambiohistóricoenelPaísVasco.despuésdelaselecciones,enefecto,lasdosmayoresfuerzasnacionales,socialistasypopulares–estosúltimoscondosescañosmenosconrespectode2005–hancreadoelpactoconelqueseráentregadoaEuskadi,elprimerlehendakarinonacionalista.27

otragransorpresadeestacompetición,hasidorepresentadaporelesca-ñoconseguidoporUPyd(UniónProgresoydemocracia)deRosadíezy, so-bretodo,deAralarquehaconseguidotresdiputadosmásconrespectode2005,proclamándosecomo lanueva izquierdadel futuro.Y justoestepartidopodría

27 Conestepacto–Bases para el cambio democrático al servicio de la sociedad vasca– socialistasypopularessumanloscorrespondientesescañosalcanzandolamayoríanecesaria(38escaños)paragobernar.

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representar un nuevo punto de vuelta de la política nacionalista vasca –Aralarnacedeunescisióndebatasuna–porqueaunquesiguesustentandounprogramaabertzale,siemprehadenunciadosuajenidaddeEtA.Justoelalamásradicalhapadecidoundurogolpe,enprimerlugarconlailegalizaciónded3M(demokra-zia3Millioi)cercadelasoltadabatasuna,luegoconlasolicituddelvotonulo,unapolíticaqueen2005permitióalPCtV-EHAK,apoyadoporbatasuna,conseguirnueveescaños,peroqueenestacompeticiónhaperdidounos50.000votosque,muyprobablemente,halogradoatraerjustoelmismoAralar.

Anivelcentral,estaseleccioneshanrepresentadounaimportanteprueba,queparecehaber satisfecho tantoa lospopulares,quehandesarrolladounpa-pelcrucialporlaconstitucióndelpactoqueencaminalanuevalegislaturavasca,comoalossocialistas,quehanconsolidadosuposiciónyqueconlainvestiduraalehendakaridesucandidatopodríandarvidaaunhistóricocambioque,silograraéxitoensuintentodeapaciguaresteterritorio,podríaconsagrarlos.

Claramente,enestoscasoslocondicionalesmásquenuncadeobligación.Estedesafíorepresenta,todavía,unagranincógnitasobretodoporqueloslargosprocesosdepacificaciónsebasanenequilibriosmuyprecarios,quepuedenpar-tirsealaimprovisación,comohaocurridoenlapasadalegislaturaconlaroturadelatreguadepartedelamismaEtA,apesardelavoluntaddetratarconlaorga-nizaciónexpresadaporzapateroyadesdeelprincipiodesuprimeralegislatura.

lascircunstanciasquesehanpresentadoenestaconvocatoriaelectoral–pri-meraentretodaslaausenciadelfrenteradicalatadoaEtAenelparlamentodeVitoriayelalejamientodelosjóvenesdelasmodalidadesdeaccióndelaorgani-zaciónterrorista–podríansinembargoempujarhaciaunanormalizacióndelPaísVascoque,poniendoestrechamentedeparte losdiscursos identidarios,podríacerrardefinidamentelatristepáginadelterrorismoetarra.

V. bibliografíaAJA,Eliseo.el estado autonómico. Federalismo y hechos diferenciales,Madrid,Alianza.2003.bAldI,brunetta.“GovernolocaleeregionaleinbavieraeCatalogna.Unacomparazione

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de estudios Políticos(Nuevaépoca)n°124,abril-junio.2004.


CHIlE,ElCAPItAlIsMoMUNdIAlINtEGRAdo-cMI1- y la diáspora chilena* **

chile, Integrated World capitalism and the chilean dispersion

PatriciobRICKlE2Magíster en ciencia Política, Master en Sociedad, economía y cultura china Pontificia universidad católica de Valparaíso [email protected]

Migueld.NoRAMbUENA3centro Psicoterapéutico Recard, ginebra, Suiza [email protected]

AndrésAAVEdRA4Licenciado en Filosofía por la universidad Libre de Berlín y doctor en Filosofía por la universidad de Sofía, Bulgaria, Nueva universidad Búlgara, Bulgaria [email protected]

1 *lassiguientesconsideracionessondeexclusivaresponsabilidaddelosautoresynocom-prometen,demaneraalguna,lavisióndelMinisteriodeRelacionesExterioresdeChile.

**Elpresenteensayoes,bajoelmismotítulo,elquintocapítulodellibrodevenir, patrimonio e identidad nacional,queserápublicadoenelañoencursoporPatriciobrickleyMigueld.Noram-buena.FelixGuattariafinesdelosaños70designalaexpresiónCapitalismoMundialIntegrado–CMI–buscandoexplicarelcapitalismocontemporáneocomoalternativaala“globalizacion”encurso.Esecapitalismoes“integrado”enlamedidaenquelogrócolonizaralconjuntodelplanetay,porende,todaactividadhumanaestaríabajosucontrol.En:cartografias del deseo,Felix guattari,Ed.Franciscozegers,santiagodeChile,1989.

2 diplomáticodecarrerachileno.MagísterenCienciaPolítica.Masterensociedad,EconomíayCulturaChina.doctorandoenFilosofía.seformóenfilosofíaenChileconJoaquínbarcelóyJorgeEduardoRivera.Autorde:La filosofía como Pasión. Homanaje a Jorge eduardo Rivera cruchaga en su 75 cumpleaños,Editorialtrotta,España,2003,antología de filósofos chilenos(enlenguarumana).EditorialPaideia,Rumania,2007,entreotrostextosde.

3 Chileno,nacidoenGuildford, Inglaterra.Psicoterapeuta.ResidenteenGinebra, suiza.seformóconF.GuattariyconG.deleuze.dirigeelCentroPsicoterapéuticoRecard,Ginebra,suiza.Hapublicado,entreotroslibros: Félix guattari, cartografias del deseo,Ed.Franciscozegers,santiago,Chile,1989;Hébergement d’urgence, et animation psychosociale, Le Racard ou renouer avec la vie,Ed.l’Harmattan,París,1997.PréfacedeMichelPorret,postfacePierredominicé;el devenir de la subjetividad, Felix guattari,Ed.dolmen,santiago,Chile,1998.

4 Chileno.licenciadoenFilosofíaporlaUniversidadlibredeberlínydoctorenFilosofíaporlaUniversidaddesofía,bulgaria.Residehacemásde30añosenEuropa.HoyesasistentedelCónsulHonorariodeChileenbulgariayprofesorenlaNuevaUniversidadbúlgara.Haescritolibrosdefilosofíaparaestudiantesbúlgarosenedadescolarydosnovelasautobiográficas.

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PAtRICIobRICKlE/MIGUEld.NoRAMbUENA/ANdRésAAVEdRACHIlE,ElCAPItAlIsMoMUNdIAlINtEGRAdo–CMI–YlAdIásPoRACHIlENA

Vol.VIIIN°12,2010,85-102Fechaderecepción:18deenerode2010Fechadeaceptaciónyversiónfinal:8dejuniode2010

REsUMEN:Elpresenteartículotieneporpropósitoreflexionarentornoal capitalismomundial integradoya la inclusiónde ladiásporachilenaa larealidadnacional,nopensandocomoprimerayúnicamedidalaposibilidaddeotorgarelvotoaloschilenosenelextranjero,sinoconotrasinnovadorasme-didascomo,porejemplo,elotorgamientodebecasbicentenarioparaqueloshijosdechilenosquevivenlejosdenuestrasfronteraspuedanveniraestudiaraChile.ElEstadodeChilenopuededarseellujodenoincorporarhoyalosmi-lesdechilenosqueestudiaronyresidenenelextranjero.Enesesentido,debehaberunacorrespondenciadinámicaentrelapolíticainteriorylapolíticaex-teriorquedespliegaelEstadodeChile.Unapolítica.Finalmente,losautoresproponenunplandeacciónrealistadeincorporacióndeladiásporachilena.

Palabras clave:Capitalismo,diáspora,Nación, identidad,voto, inclusión,correspondenciadinámica.

AbstRACt:thepresentworkaimsatreflectingonintegratedcapitalismandtheinclusionoftheChileandispersionintonationalrealitynotonlythin-kingaboutthepossibilityofgrantingtherighttovotetoChileancitizenslivingabroadbutalsoexplainingotherinnovativemeasuressuchasgivingbicenten-nialscholarshipstotheirsonssotheymaycometoChiletostudy.theChileanstatecannotgive itselfthesatisfactionofnot incorporatingthosethousandsoffellow-citizenswhostudiedandliveabroadatpresent.theremustbeady-namiccorrespondencebetweentheinternalandforeignpoliciesdisplayedbyourcountry.Finally,theauthorsprovidearealplanofincludingthisChileandispersionintothecountry.

keywords:Capitalism,dispersion,Nation,identity,vote,inclusion,dyna-miccorrespondence.

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lacreacióndeunaRegiónparaladiásporachilenahadadolugaraunadis-cusión que ha puesto de manifiesto un amplio espectro de posiciones e inter-pretaciones.Elproyectomismo tiene sabor a retraso yen líneasgenerales,yencuantoaproyecto,vieneacubrirunacarenciadictadapornecesidadesmayores.lacuestióndelasdiásporasnoesunasuntonuevoenlahistoriadelasnacionesmodernas,nitampocolosonlasvíasylosmétodosdesutratamiento.

sin lamenor intencióndedar leccionesanadie,creemosqueelpresenteescritotieneporlomenosunmérito,asaber:personasdediferentecredopolíti-cohancentrado,enconjunto,suatenciónenesteálgidotemaylohantratadodeenfocardesdeunángulocomún,teniendoporúniconorteelinterésnacionalyunareconciliaciónnacionalcreativa,concretayduradera.

Enefecto,somospersonasquenosólopensamosdistinto,sinoque,además,hemostenidovivenciasmuydisparesenestosúltimostreintaycincoaños:enChi-leunos,enladiáspora,losotros,y,además,conposicionespolíticasdiferentes.Gentequeenrazóndeesasdiferenciasbienpodríanhabersacadoconclusionescontrapuestas,peroque,comolodemuestranestaslíneas,logranllegaraposicio-nesmuysimilares,sisetratadeencontrarsolucionesrealesenvistadenuestropaís.Enefecto, el“ProyectodeunaRegiónpara ladiáspora chilena” requiere,precisamente,deideasysolucionesprácticas,basadasenunanálisisprospectivoysuperandolasdiferencias.Hegelhablabadeunaaufhebung,estoes,deloscontra-riosasumidosenunatesissuperiorquelosacogeyhacesuyos.

Estamosconvencidosdequenuestropaísdeberecuperar,ganar,integraryacogeramilesdecompatriotasquehoyvivenenelextranjero,enladiáspora,enelexilioyanopolítico,sinosocialycultural.Estamosconvencidosdequeesteesundeberéticodictadoporrazonesdeinterésnacional(elEstado,Chile,enlascondicionesdefragilidadestratégicaenlaqueseencuentraactualmentenopuededarseelgusto,elplacer,deignoraraun5%desupoblación,muchadeellaconunaaltacalificaciónprofesional)ydecompromisoconelfuturoinmediatodelaNación,almargendeunameracuestiónadministrativa.Yquisiéramosserenten-didosenesesentido.

I. laactualdiásporachilenaHastainiciosdeladécadadelosaños70loschilenosenelextranjeroeran

motivodesorpresa,eranloquebienpodríallamarseunespécimen exótico.sibienlasfamiliasmáspudientesyacomodadasformabanasushijosenelextranjero,lainmensamayoríaregresaba(enlapráctica,nuncadejaronelpaís)aChile.Espe-cialmenteenpuertosdenuestraAméricaeraposibleencontraragruposdechi-lenosaventurerosquehabíanechadoancla;enEuropaeranunrara avis,alomásenEspañayFranciasepodíanhallarpequeñosgrupos;yenlondres,Hamburgo,suizayCopenhagensecontabanconlosdedosdeunamano.

la actual diáspora chilena es el resultado del pronunciamiento militar de1973,delgolpemilitardel11deseptiembre,yelloesinnegable.Alosmilesde

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emigrantespolíticos(mayoritariamenteasilados)delosprimerosmeses–deloscuales laopiniónpúblicaapenas tuvo información–, le siguieronmilesdeemi-granteseconómicos–fenómenoquetampocofuedeconocimientopúblico–.Enlaactualidadesdifícilencontraraunchileno de chilequenoconozcaaunchileno de afuera.

Alhablardeemigrantesgeneralmentepensamosenpersonasaisladas,olvi-dandoqueconellossemarcharonsusfamilias.Alhablardeemigrantespensamosenpersonasquetomaronunadecisiónpropia,movidaporrazonesymotivosin-dividualesyolvidamosqueestamos frenteaun fenómenoque tieneprofundasimplicacioneseconómicas,socialesyculturalesdondelaindividualidadestálejosdeserunafunciónindependiente.

Alhablardeemigrantespensamosenpersonasque,frenteadificultadeseco-nómicas,decidensalirdelpaís,peroolvidamosquehuboinclusountráfico de emi-grantes,quehubogentequesacódividendosdelatragediayorganizólaemigra-cióndemilesdecompatriotas.Alhablardeemigrantespensamosenpersonasquecomulgancondeterminadasideaspolíticas(enestecasodeizquierda)yolvidamosqueenmediodelascondicionesimpuestasporunrégimendecortedictatorialmuchasvecespagan justos por pecadores.Finalmente,alhablardeemigrantespensa-mosenpersonasdolidas,resentidas,yolvidamosqueeldolorimplicaunacausayunefectoyqueelresentimientorequierededospolos.Perolomásimportanteygraveaconsideraresqueconelresentimiento,seacualfuere,noseestádelladodelavida,delacreaciónydelainventividadsocial,política,cultural,sinoquemásbienseestádelladodelrencor,delatristeza,deldolor,delamuertedesímismoydelosdemás.

todasestasrazoneshacenque,porinercia,alhablarhoydíadelosemigran-teschilenospensemosengentequeporantonomasia–einexorablemente–tieneunadeterminadaextracciónsocialyestáunidaoestávinculadaoadhiereaunadeterminadaideapolítica.Conello,nosparece,nohacemossinobloquearconantelación laposibilidaddeunanálisis serioy libredeprejuiciosdelasuntoencuestión.sobretodosidetrásdeestasuposiciónexisteuninteréstambiéndeter-minadoencuantoalosfinesquenosmuevenainteresarnosporsudestino.Pero,¿quépasaría sieseanálisis fueseerróneo,quépasaría si lacuestiónde losfinesestuviese mal enfocada, qué ocurriría si el tratamiento mismo –nuestro trata-miento–entornoaladiásporaestuviesesesgado?

II. UnadiásporanecesariaolasnecesidadesdeladiásporaConelretornodeChilealademocracia,laseleccionespresidencialeshan

vueltoaretomarsuperiodicidad.Comolosresultadossoncadavezmásestrechosycomoelpensamientodemocráticotodavíanohaasimiladolaideadelarotati-vidad(orotabilidad)delpoder,unpardemilesdechilenosenelextranjerobienpodríainclinarlabalanzaenunauotradireccióny,conello,echarle a perderlospronósticosasociólogosypolíticos.deallíqueladiásporaseconviertaenuna

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necesidad,paraunos,yenunaamenaza,paraotros.Pero,entonces,estamosha-blandodevotosynodeinteresesnacionales,nimenosdedestinoshumanos.

Nosnegamosaentenderlacuestióndeladiásporaenprimerlugar(olimita-da)enestesentido.Estamosconvencidosdequetampocoladiásporaloentiendedeestamanera,puesellosignificaríaconvertirlaytransformarlaenunasimplefunciónde lapolítica interna–deunapolíticaque lees lejana,extrañayhastadesconocidaenmuchasocasiones(nosiempre,obviamente)–;significaríafrustrarlaspotencialidadesdeesegranconglomeradodecompatriotasqueviveallendelasfronterasdenuestrapatria.Nosparecequequiencreapodercosecharrápida-menteunvoto cautivopodríaverseenfrentado,alapostre,aunvoto de castigo.laexperienciadeotrospaísesvieneaconfirmarestaúltimaafirmación(porejemplo,enlaEspañapos-franquista).

Porellopensamosqueespertinentecomenzarporpasar revista a loquehemoshecho(ono)poresadiáspora,parallegarasusnecesidadesreales,aloqueellaesperadeloschilenos que residen en chile.Yloquenoesmenosimportanteyur-gente:quéesperaChile,elEstadodeChile,desudiáspora.¿Cuálessuproyecto?

denuestrosdías,elgruesodeladiásporaenedadlaboralestáconstituidoporgentedetrabajo,deunacapacitaciónlaboralmásbienmediaoalta,dondeelpersonalconeducaciónsuperioresmayoritario.Ellosignificaqueloschilenosdeladiásporahanacumuladounaricaexperiencialaboral,sobretodoaquellosqueseasentaronenpaísesaltamentedesarrollados.Aestossesumaunimportantegrupodejóvenesenedadescolar,porlogeneraldeunexcelenteniveleducacional,quehoyrealizasusestudioseninglés,francés,alemánoruso,porejemplo.

lapropiadiásporachilenafuepocoapocohaciéndosemásselectiva.sibienenunprimermomentoloschilenosexiliadosllegaronadiferentesnaciones,mu-chasdeellasdelaexórbitasoviética(muchoscomounamaneraderefrendaroconfirmaraquelloporloqueellosestabanluchando),tambiénesciertoquelospropioschilenosapocotiempoemigrarondeesospaíseshacianacionesdeunaltonivelde“desarrollo”oconunacalidaddevidamáspropiaalaqueaspiraban.Enesesentido,podemosdecir,quehoydíaengeneral loschilenosestánensuiza,Alemania,Francia, Inglaterra,suecia,etc.; sonobrerosespecializados, técnicosouniversitariosygozandeunbuennivel.Mássisecomparaelpromedioeduca-cionalchileno.

Nos parece importante señalar que, a pesar de que en muchos países lascomunidadesextranjerasmantienenunmododevidaqueperduraenguettosmásomenosabiertosalpaísdeacogida–sinconsiderarlosañostranscurridos–,noesmenosciertoqueelsolohechodevivirenunmediodecondicionessociales,económicasyculturalesdiferenteshadejadounaprofundahuellaenelmododeserdelaspersonasquelaconforman.Enestesentidoloschilenos del extranjeroson,aveces,menoschilenosquelosdeChileenalgúnaspecto,peroelloenlamayoríadeloscasossepodríaentendercomoun“capital”paraChile,ynocomounaspec-tonegativo,ymenoscomounaconfrontaciónenemiga.

Porotrolado,pordoquierhansurgidoclubes,asociaciones,casasculturales,clubesdeportivos ypeñas, que agrupan anuestros compatriotas (por encimay

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a pesardesusdiferenciaspolíticas).Almargendelasconnotacionespolíticas,esoscompatriotashandesarrolladounaamplialabordedifusióncultural.Enefecto,milesdeextranjerossehanfamiliarizadoconelnombredeChileensuspaíses.Muchos extranjeros sehan acercado aChile y sus visitas handejado anuestropaísimportantescantidadesdedineroendivisas.Enotraspalabras,muchosex-tranjeroshantenidonoticiadenuestropaísporlalabordedifusiónrealizadapornuestroscompatriotasquevivenenelextranjero,pornuestradiáspora,ynoporunapolíticaturísticadelEstadodeChile.

Estoúltimo,porcierto,nolehacostadoniundólaralfiscodeChile.Ynilaacumulacióndeexperiencia(queenmuchoscasosescalificaciónprofesional),niladifusióndenuestropaíslehacostadosudor,planificación,programación,ni un cincoalEstadochileno.Hoytambiénsonpartedeladiáspora–claroquedeunmododiferente– losmásdemil chilenosque salenaestudiar al extranjerogracias a lasbecasbicentenario (1.078parael2010,cifraqueañoa año sehaidoincrementando)ylosmilesdechilenosquetrabajanenelexteriorenrazóndelmovimientodecapitaleseinversionesdenuestropaís,denuestrasempresas,enlatinoamérica,porejemplo.Porconsiguiente,ladiásporaactualmentetambiénestáconstituidaporjóvenesuniversitariosytécnicosaltamentecalificados.sienelprimercasoelcostohasidonuloparaelfiscochileno(todoelconocimientocientífico,encienciashumanas,sociales,ecológicasytecnológicasdeloschilenosenelextranjero);paraelsegundocaso,elgastoyesfuerzohasidoinmensoparaelEstado,perocongrandesretornos,perspectivasyconsecuencias.Porconsiguien-te,pensamosqueesnecesariorecuperarla“inteligencia colectiva” formada y desarro-llada en el extranjero para “acrecentar el potencial” del saber y del conocimiento “en curso” de la Nación.NoseentiendequeseacojaalestudiantechilenoquehasidoenviadoporunabecabicentenarioaestudiaralextranjeroynoseacojaalchilenoquehacetreintaañosestudióenEuropaodondeseayquehoytieneunaricaexperiencialaboral,profesionaloacadémica,etc.

loquedebiéramossercapaces,nosotros,loschilenosquevivimosalinteriordelterritoriofísiconacional,esdeelaborarunproyectoqueinvolucrelo que espera la Nación de su diáspora.Integrarla“alopropio”,anuestraidentidadchilena.

EnelcontextoactualdeunCapitalismoMundialIntegrado(FelixGuattari),quealisa,subsumeydesdibujatodapeculiaridadosingularidadnacionalitaria,sólolograránparticipar,perdurareinventarse,enelsistemaglobal,aquellasnacionesqueseancapacesdereforzaryreinventarpermanentementelo“propio”5comolopeculiarquelascaracteriza.

¿Ycuálesentoncesesaidentidad?todoloqueesChilehoy.sufolklorevivoypartícipedelasociedadglobal(ynoaquelqueestarelegadoapiezaarqueológicaymuseológicaparaungrupodeexpertos,aficionadosoturistas),susMapuches,

5 Esel trabajo,pordepronto,quehavenidorealizandolaEscueladeArquitecturade laPontificiaUniversidadCatólicadeValparaíso,bajoelproyectopoético-arquitectónicodenominadoAmereida.Eneseproyecto,unodelostemasclavehasido:elmodocomoseincorporaloimpro-pioalopropio,hacerdeloimpropio,propio,conpropiedad,norepitiendo.

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susmigraciones, suspensadores, susescritores, sus académicos, susmujeres, susminorías,susinmigrantesdetodaslasnaciones,sutoleranciareligiosa,sumúsica…6

Nosdetenemosenestehecho,puesseríapertinentepreguntarnosquéhahecholaPatriaporesoscompatriotasquehoyvivenenelexterior,yaqueladiás-pora,porelsolohechodeexistirestáhaciendoalgoparayporChile.

larespuesta,probable,es:muypoco.larazónescomplejayvadesde ladesconfianzamutuaentrepersonaldiplomático (los responsablesdeejecutar lapolíticaexteriordeChile)yemigrantes(queseauto-entiendenenmuchoscasoscomo“exiliados”),hastaeldesinterés–comolaausenciadehorizonteydeestrate-giageopolítica–ylolimitadodelosfondosdestinadosporelEstadoaltrabajodedifusiónculturalyComunidadesdeChilenosenelExterior,pasandoporelhechodequeesosfondosestándirigidosesencialmenteaactividadesconlapoblacióndelospaísesanfitrionesynoconloscompatriotas.

Cabedestacarque,desgraciadamente,noexisteotrafuentedefinanciamien-to de un trabajo de este tipo que no sea aquel que proporciona el Estado. laempresaprivadaparecenotenerinterésenestesentido.Elloesextraño,puesuninformepublicadoporlaprestigiosarevistaFORBeSen2004colocaaChileentrelos15paísesconmejoresposibilidadesparaatraerinversionesextranjeras,seña-landoentresusdesventajas¡lafaltadepersonaltécnico-administrativocondomi-niodeidiomas!Extraño–nosparece–porqueesmásfácilyrentable,seguramen-te,queunchilenodeladiásporarecupereelcastellanoenunpardemesesaqueunchilenoquenuncahasalidodelpaísaprendainglésenxtiempo,porejemplo.

Yesporaquípordondecomienzaeltrabajo:elarduotrabajoquesignificasobrepasaruna“políticadelaavestruz”–sisenospermitehablarasí–,acabarcon

6 Melancolíaynostalgia,quizás,podríaserelsellodelosversoscompuestospornuestroscantautores de la canción chilena. Pero no es una nostalgia por el pasado, sino por el tiempovenidero,porlossueños,porlosanhelos,porlaposibleconquistadeunavidamáspróximaalojusto.sonconstatadoresdesutiempo,denuestrotiempo.Registradoresdelosdetallesquevanconfigurandonuestrasrealizacionesyfracasos.Músicosqueempuñansusmanosyexhalansuvozalfuturo,alosdehoy.

Elcantopopularchileno–porponerunsoloejemplodeidentidad–tieneantiguadata.Yaafinesdelosaños50,VioletaParrarecopilabaelfolklorenacional,recorriendoelpaísdepuntaapunta(cultura).luegovendrálaPeñadelosParraylaaparicióndejóvenescantantesqueyacan-tabansuspropiascomposiciones:PatricioManns,VíctorJara,IsabelyángelParra.MuchoantesqueCabrelobrassens.Vienetiempodedecisiones,decompromisos,demanifiestos:IntiIllimani,quilapayún;ylacanciónsetornaenunaherramientadeconquistassociales,massindejarnuncadesercancióndeamor.

Peronadadetienealarte,nadiedetienealartista.Nohayrepresiónnicontrolestatalquesocaveydestruyasufuerzacreativa.Entonces,siempre,enlossilencios,enlasesquinas,enlosrecovecos,sesiguióhaciendolacanciónurbana,comolallamabaEduardoPeralta.Así,lacanciónchilenatomabalasformasmásdiversas:bossanova(HugoMoraga),fusión(Congreso),rockpro-gresivo(losJaivas,losblops).Y,luego,vueltaalsonidodelosalbores,alsonidodelaguitarraylavoz,delosencuentrosuniversitarios,deesecasetquecorríademanoenmano:danielCampos,osvaldo“Gitano”Rodríguez,FernandoUbiergo.Músicosqueinterpretananuestrospropiosmú-sicosysuspropiascomposiciones,yanolascomposicionesdeunosotrosquecantabanparasuspropiosmundos:Aquelarre,losquincherosylosCuatroCuartos.MásdedosdécadasseparanaschwenkeyNiloyasantiagodelNuevoExtremodelasprimerascancionesdeVioletaParra(tra-dición),perolacercaníaesestrecha,susignoeselmismo:melancolíaynostalgia.Asíseconstruyeunacultura,asísevatornandoentradición,asísellegaaapropiar,pensamos,unaidentidad.

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ladesconfianza,reducirlosprejuiciosrecíprocosyterminarconlainerciadeaños;elarduotrabajoderecuperar,ganar, integraryacogeranuestroscompatriotasparacompartirunaestrategiaconjunta,unaestrategiapaís.Untrabajoquedebecontarconlarealizacióndeanálisispertinentes,programas,proyectos,financia-miento,supervisiónypublicaciónderesultados.UntrabajoenelquedebenestarinvolucradoselEstado,loscentrosdeeducaciónylaempresaprivada.

Estamosconvencidosdequeantesdepensarenintegraraladiásporaalavidapolítica(elvoto),esnecesariointegrarlaalavidasocio-económica,hacerlapartedelasociedadcivilchilena,detalformaque,acontinuación,sesumeacti-vamentealasdecisionespolítico-estatales.EsnecesarioqueladiásporaconozcaloquehasidoeldevenirdelChiledehoy,sudesarrolloeconómicoypolítico,ellugarqueocupaenelconciertointernacionaldenacionesyqueseacerquealarealidaddesusestructurassocio-económicasysocio-políticas.Elloesdeprimor-dial importancia,puesunadelasrealidadescomunesatodaslasdiásporaseslamitologización de las realidades nacionales.Aisladas,sectarizadasydiscriminadas,desímismasydesdelapatria,lasdiásporasseconviertenencomunidadesquevivenengranmedidaenelpasado,noporqueloañoren,sinoporquenoconocenotrotiempo-espacio.

detengámonos aquíun instante yaquenos encontramos enuna interfasetemporaldeterminante.Enefecto,undetenidoanálisisdelo“propio”deChile,desuchilenidad,podríapermitiraloschilenosquevivenenChileyaloschilenosquevivenenelextranjero,contarconunasólidayconsistentematrizreferencialpordondeseamoscapacesdere-apropiarnosdemaneraemancipada, libresdelresentimiento,delrencorydelas“pasionestristes”(b.spinoza)delpresente.Re-apropiarsedelpresenteesfundamentalporquenohayfuturoquevalga–econó-mico,socialnirevolucionario,enelsentidoampliodelapalabra–sinosecuentaconunpresentesuficientementelibre,pordondepoderproyectarelpasadodeunamanerapositiva,críticayconstructiva.

Chilehasidotradicionalmenteunpaíshospitalarioysolidarioconlosextran-jerosyloshaconvertidoenpartedeaquelloqueconorgullollamamos“chileni-dad”.Eshoradeconvertirlo,nosparece,enunpaísestratégicamentehospitalarioysolidarioconaquelloschilenosquequierenregresaralapatria.decimosregresoenunsentidoamplio.Enestesentidodebenfacilitarselostrámitesdehomolo-gaciónyconvalidacióndetítulosycertificadosdeestudiosparachilenos,hijosynietosdechilenosqueresidenhoyenelextranjero.

Eshoradequenuestrasociedaddejedeverenlosprofesionaleschilenos,venidos del extranjero,“competencia desleal”,“advenedizos”,“profesionales dequintacategoría”,puesesaltamentediscriminatorio(espartedelaotracaradelresentimiento: el “odio de sí mismo”, como señala MbembéAchille)7 y, sobre

7 En: Qu’est-ce que la pensée postcoloniale, Esprit, Paris, 11/2009, Propos recueillis pasolivier Mongin, Nathalie lempereur et Jean-louis schlege. Catherine Coquery-Vidrovitch,«Mbembe, achille. -de la postcolonie. essai sur l’imagination politique dans l’afrique contemporaine.París,Karthala,2000.

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todo,esinjustificado.Unaeconomíadelibremercadodeberíasercapazdedecidir–yrápidamente–quiéneseficienteyquiénno.

lanecesidadmásimperiosadeladiásporachilena,hoydía,esladerecibirdeChileunproyectoválidoyútilparalaNación.

sure-vitalizacióndesdelapatria,sureintegraciónenunasociedadcivilqueleesdistante,y,porconsiguiente,ajenaydesconocida.sólodespuésesposiblepensarensuintegraciónalasociedadpolítica.lalibertadciudadananoconsisteenemitirunvoto,sinoenelconocimientodelascausasdeporquéloemite,yelloesposibleacondicióndequequienloemitaseaparteactivadeunarealidaddinámicaycambiante,acondicióndequetengainteresesreales,comoresultadodederechosydeberesreales.

III. Políticainteriorypolíticaexterior:unacorrespondenciadinámica8

Esteesunpuntofundamentaldenuestroanálisis.Anuestrojuiciodebeha-beroexistirunacorrespondenciadinámicaentrelapolíticainternaylapolíticaexternaqueemprendeelEstadodeChile,puesesaactitudgeneraconsistencia,sen-tido(sentidosignificacamino,sendero)ycapacidaddeiniciativaenlaspersonas,yenelmododerelacionarseconlosotrospaíses.Generayseganacredibilidadenelcontextointernacionalyhacemássanaytransparentelavidadeunpueblo.¿quéqueremosdecir?simplementequeelEstadodeChilenopuedeestarpro-moviendo,porejemplo,losórganosinternacionalesdedd.HH.ynopromoverlainstitucionalidaddeellointernamente.9Esdecir,tienequehaberuna“correspon-denciadinámica”entreelmododeactuarinternoyexternodelEstadodemaneratalqueledéconsistenciaasuspolíticasinternasyexternas.delocontrario,elEsta-docorreelriesgodetransformarseenunEstadoEsquizofrénico.tienequehaberconsistencia.PoresolanecesidaddeestablecerunaoficinaenChilequeseocupedeverestacorrespondenciaentre laspolíticas internasy laspolíticasexternas.Nopuedehaberdébilactividadculturalinterna,porejemplo,ypotenteactividadculturalexterna,oviceversa(CarnavalessencillosyhumildesparaelinteriordeChileysupueblo,yEmbajadasculturalessuntuosasparaelextranjero).Esono

8 Enunprimermomento,pensamosenlapalabra“simetría”paraexplicarlacoherenciaen-trelaspolíticaspúblicasinternasylaspolíticaspúblicasexternas.sinembargo,hemosoptadoporlaexpresión“correspondenciadinámica”porquenosparece–siguiendoelpensamientodeGillesdeleuzeylaexperienciaesquizoanalíticadeFélixGuattari–queellaesunaexpresiónqueestámáspróximadelaexperienciaydelaaventuradelosvivientes.Encambiolosimétricopertenecealordendelasabstraccionesmatemáticasogeométricasynoalordendelaexperienciahumana,seacualfuere.otrasformasparaexpresarlomismopodríanser:“correspondenciafuncional”“entre-lazadooentrelazamientoconstructivo”;“sinergiaconstructivaofuncional”;“módulocoherente”.

9 Essólounejemplo,pueshemosvistoenlosúltimosdíasqueenChileseacabadecrearunainstituciónabocadaalosderechosHumanos.EsaesunapolíticadeEstadocoherente.ChilerespaldatodaslasiniciativasinternacionalesrelacionadasconladefensadelosderechosHumanosytambiénrespaldalainstitucionalidaddederechosHumanosqueseestablecealinteriordesusfronteras.

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essosteniblealargoplazo.serequieregenerarunaciertacoherenciaentreloqueelEstadoproduceparaelinterioryloqueproduceparaelexterior.Enotraspa-labras,alpensarencuálesson“lasprioridadesyobjetivosdelaPolíticaExteriordeChileenelsigloXXIodelapolíticaexteriorculturaldeChileodelroldeladiáspora,elloinmediatamentenosllevaapensarqueexisteesaotracosaqueseríalapolíticainteriorde…¿dequéoquién?Parasimplificarelasuntodiremosquedeun estado.diremos,porlotanto,queeselEstadoelentequegenerapolíticaexteriorypolíticainterior.¿Puedehaberuna“nocorrespondenciadinámica”en-treestasdosmanerasdehacerpolítica?Muchasveceslahay,peroparecieraqueantesdefijarunapolíticaexterior,debiéramosdetenernosapensarenquéquere-moscomopaís.Ymásaún,quéobjetivosyprioridadestenemoscomoEstado.ElEstadoesunaunidadqueserevelaendosdimensiones:unainternayunaexterna.

IV. otrasconsideracionesa)Hayalgunoshitosnacionalesquenosepuedensoslayar:laIndependen-

cia, Portales, Republicanismo, etc. En el último tiempo, las más importanteshansidolasreformaseconómicasduranteelrégimendelgeneralPinochetylareformulacióndeellas–PlanAUGE,AFP,Concesionesviales,tlC,AperturaCo-mercial,etc.–amanosdelosgobiernosdelaconcertación.

b)Chilerequiereunverdaderocambioquelepermitadarunnuevoempujeasumodelodesociedad.¿Cuálesesecambio?

c)sehablaenlaPrensa,elmundopolíticolocomentaynuestrasautoridadesestánpreocupadasdelallamadaRegióndeladiáspora,ladelosqueestánmásalládenuestroterritorionacional.

d)sinembargo,todavíaexisteladiscriminaciónennuestropaís.Estudiosdeeconomistasysociólogosdeuniversidadeschilenasindicanlasegregacióndeunaparte importantedenuestros ciudadanos,que auncontandocon los requisitosdepreparaciónintelectualyprofesional,selesmarginaporsucondiciónsocial,culturalyeconómica.Noobstante,asimismo,sIMCEmostróque“alumnosmo-destossacaronlacara”.

e)¿Cuáleselproblemadeesto?Permítasenoshacerunadigresión.Enpri-merlugar,nuestrasvidas,lavidaencomunidad,lavidadelasnaciones,semuevegraciasa la“confianza”.sinconfianzanoseríaposibleniviable lavidahumana.Estonoesalgonuevo.Fuemuyestudiadoport.Hobbes.lossereshumanossereúnenyformansociedadycreanunleviatánporquebuscanlaseguridad.sinunleviatán,sin lacreacióndeunEstado,todos losmiembrosdeundeterminadoespaciogeográficoviviríanencompletainseguridadydesconfianza,seríalaguerradetodoscontratodos.

Puesbien,silaconfianzamuevenuestrasrelacionespersonales,ellaocupaunlugarespecialenelmundodelaeconomía.loscapitalesylosinversionistassemuevenporconfianza.Unpaísqueofrecegarantíasdeestabilidadyrespetoal inversionista extranjero, trato igualitario, franquicias especiales, etc., esmás

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atractivoparael inversorqueaquelpaísqueno loofrece.Claroestá, tambiénexistenaquellospaíses(mercados)quesonatractivosporlainseguridad,pues,aveces,puedendarunarentabilidadmuyalta,conunaltoriesgo.Peroeseesotroasunto.loimportanteparanuestraexposiciónesque,porejemplo,losFondosdePensiónPrivadosdeChileinviertenfueradenuestrasfronteras(reguladosporlasuperintendenciadeAFP),enlugaresquelebrindanseguridad,confianza.lagranbonanzadelcobrehoydíahallevadoaqueChilehayaoptadoporcomprarpapelesengobiernosextranjeros,mientraspensamosquéhacemosconesosdineros.todoesoestámuybien.todoesolohacemosporqueexisteunsistemainternacionalqueda garantías,seguridad (confianza),estoes,queesosdinerosnoserán“sustraí-dos”,“robados”.Existenorganismosinternacionalesqueregulanelcomercioylainversióninternacionalagranescala.

Noquisiéramosextendernosmásenesto.Elasuntoesque,cosaextraña,preferimos,porejemplo,hacerdepósitosoinvertirenlosmercadosinternacio-nales (nosólodepositamosdinero, sino también,y fundamentalmente,nuestra“confianza”enquelascosasfuncionaránasícomoestánestipuladas),ynoponeroinvertirnuestraconfianzaennuestrospropiosciudadanos.¿quésignificaesto?¿quéqueremosdecirconesto?queremosdecirquesomoscapacesdeinvertir,porejemplo,enbienesdecapitaloenbienesdeconsumooencapitalesextran-jeros(apesardetodoslosriesgos),peronosomoscapacesdeinvertiren“capitalsocial”.

Capital social es una expresión que se ha venido usando desde la décadapasadaenloscírculosacadémicos(Putman),peroconunaconnotaciónunpocodistinta.

Amenudoleemosenlosperiódicosnacionalesquenoentendemosporquéelpaíshacrecidomenosentérminoseconómicoscuandonuncaantes tuvounentornointernacionaltanfavorable.Noentraremosencuestionespropiasdeloseconomistas,perosíquisiéramoshacerunpardereflexionessobreelprincipioenquesemuevetodadecisióneconómica,asaber:laconfianza.

Nuestra sociedadestáhoyclaramentedispersa (estoes,diáspora).Porunlado,encontramoslasélites(económicas,políticas,sociales)yporotroladohalla-moslamarginación,losciudadanosqueconformanlaperiferia,pordecirloasí.lapreguntaes:¿porquénodepositar(eldinero,perotambiénelintangible)lacon-fianzaennuestrospropiosciudadanos?larespuestainmediataesquesihacemosesa“inversión”notenemosgarantíasrespectoa larentabilidadde lamisma,notenemosíndicesdemedición(algotanimportanteenlaeconomía),notenemosseguridaddequeelusodeesedineroennuestrospropiosciudadanosnosretri-buyaconalgúntipodeproducciónorentabilidadqueseamedible,mensurable.Asimismo,senosdiráquesihacemosunainversióndeesaenvergadura(porejem-plo,milmillonesdedólares),ponemosencirculaciónunacantidaddedivisasqueafectaríaeltipodecambio,elqueasuvezafectaríaalosexportadores,etc.,etc.Estoes,todosproblemasdeíndoleeconómica.sinembargo,eseesunproblemaparaloseconomistasquemuybiensabríanresolver,nonoscabeduda.

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Esteesunejerciciodeficciónpolítica.Hacerestoesalgomuydistintoapo-nerendiscusiónelroldelEstado,elEstadodebienestar,protector.Nosetratadeeso.Nosetratadediscutirsilaprotecciónsocial,laseguridadsocial,correspondealEstadooalsectorprivado.EsoenChileseestáhaciendo(reformasalasAFP,PlanAuge).setratadeotracosa.setratadehacerunainversiónfísica,perobajounprincipiointangiblequepuedaredundarenbeneficiosintangiblesytangibles.

Nuestrapropuestaconsiste,porejemplo,enhacerunainversióndemilmi-llonesdedólaresenlaconstruccióndequinientosestadioscerradosytechados(polideportivos),conunasaladeteatroyuncafé.dignos,condiseñosrespetuo-sosdelapeculiaridadculturaldesususuarios.

¿seimaginaellectorcómoseríaesto?sinlugaradudasqueinmediatamenteseformaríanligasdeportivas,clubes,girasdegruposdeteatrosydemúsica.Elcafécomounlugardeencuentro,desocializaciónydeprevención,porejemplo,delasoledad,delindividualismo.Nivelandohaciaarribaanuestrosciudadanos,respetándoles,acogiéndoles,considerándoles,incorporándoles.Puesbien,tam-biénnotenemosdudasdequeapocotiempotendríamosresultados,ybuenosresultados.Novemoscómopodríanlosmismoschilenosqueahoraestánsiendoconsiderados,incorporados,destruiraquelloqueseríapartedelapropiacomuni-dad(puesquedaríabajosucuidado),suyo.Noqueremosextendernosmássobreestepunto,sinosimplementedecirqueaestefenómenodesegregacióninterna,nosotrosllamamosdiásporainterna.deallíquepensemosquehayunadiásporainternayunadiásporaexterna.

f)Enconsecuencia,¿seremoscapacesdeocuparnosrealmentedelaRegióndeladiáspora(externa)sitodavíanohemossidocapacesdesuperaresabarreraqueseparaa“nosotros”de“ellos”,sitodavíanohemossidocapacesdeincorporaralosqueestánalinteriordenuestrasfronterasfísicas,alosmarginados,aladiás-porainterna?10

g)Elfuturodenuestraeconomíaestáimpelidaporlaglobalización,impeleanuestropaísaincorporaratodaslaspersonaschilenas,chilenasquevivenenChileychilenasquevivenfueradeChile–incluidaslasnochilenasqueestándispuestasatrabajarporChile–paraunproyecto país.

h)Porlotanto,esunllamadoquedebemosacatar,elactuarenconjunto,estoes,comounaunidad,enelcontextointernacional.deallílaimportanciadeintegrar–alquehoyerróneamenteconsideramoscomoun“otro”–paraellogrodeeseobjetivo.NosóloaloschilenosquevivenenChile,sinotambiénaaquellosquepordiversasrazonesnohanpermanecidoennuestropaísenlosúltimos30años.11

10 la“solución”delosproblemasdedelincuenciaynarcotráficonopasa,anuestromododever,porlaimplementacióndeunplancuadranteodeimplementarconunadotaciónmayorpolicialenlascallesodepenasjudicialesmásdurasoporampliaryperfeccionarelsistemacarce-lario.Nosparecequelasolucióndebeirencaminadapornuestratesis,estoes:incorporar,hacerparteal“maginado”deestecuerpoquesellamaChile.

11 Permítasenoshacerlasiguientecomparación.ElEstadoescomounequipodefútbol.Enefecto,unentrenador(Presidente)nopuedeprescindir,porejemplo,deunarqueroodeun

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i)lavidahacambiado,elmundoestácambiandodíaadía,ylavidadeloschilenosquevivenenChilenohaescapadoaello.Chilenoeselmismopaísdehace30años.sugentenoeslamisma,susrelaciones,susconversaciones,susin-quietudesymiedos,yanosonlosmismos.suspreferenciaseinteresespolíticos,religiosos,ideológicos,empresariales,yanosonlosmismos.

j)lallamadaRegióndeladiásporanohaestadoalmargendeesoscambiosnacionalesnimundiales.Ellostambiénhancambiado.¿oacasoesposiblepensartodavíaqueelmundosehayadetenidoúnicamenteparaellos?

k) ¿Puede Chile darse el lujo de prescindir de un millón de chilenos re-partidosporelmundo,muchodeloscualesaprendieronuna,dos,tresocuatrolenguasdistintas,y sonhoydíaprofesionalesde lasmásdiversas áreas,yestándispuestosaaportarconlosobjetivosdenuestropaísdesdeelinteriordeChileobiendesdesusactualesresidenciasenelextranjero?

l)¿oesqueacasolapreparaciónqueesoschilenosrecibieronenelexterioresdesegundacategoría?¿otravezladiscriminación?¿seráposiblequeaquellosqueestudiaronenlaexUniónsoviéticahayansidoformadosporunaculturaypaís–pordocentesquesimplementeerancapacesdeenviarapersonasalespacioycrearcentralesnucleares–endecadencia,estúpido, sinningunaparticipaciónenelcontextointernacional?Hoy,unimportanteEjecutivodeunagranempresatrasnacionaleschilenoyestudióenRusia.

m)Chilenecesitauncambio,yesecambiotienequeserrevolucionarioyconsisteenlaintegración,ahora ya,deesosmilesdechilenos,losdeladiáspora.Entonces,loimportanteyprimeronoeselvoto,sinoquecrearunaestructuraapartirdeunaestrategiaquepermitacontarcontodoesevolumendecreatividadqueestáhoydíarepartidaporelmundo.

n)Entonces,pensamos,loimportanteyfundamentalesabrirlaspuertasalosqueestánadentroyalosqueestánafuera.todossomospartedeeste proyecto país.¿quéseríahoydeInglaterrasinsusmúsicoshomosexuales?¿quéseríadeIsraelsinladiáspora?¿quéseríadeAlemaniaoFranciasinsus“marginados”?

o)Hoy,todos,cadapaísesvulnerable.Asícomolasgrandescompañías.p)¿quépasaríasienChile,depronto,contáramoscondoscientasmilperso-

nasquehablanperfectamenteinglés,concincuentaquehablanrumano,concincomilquehablanruso?EsChileelpaísquenecesitaquesugentehableruso,chino,coreano,alemán,francés;noRusia,niChina,niCorea,niAlemania,niFranciaquechilenoshablenespañolyesosidiomas.

q)Entoncesyanonecesitaríamosdetécnicosfinlandeses,porejemplo,paraquevenganaChileaaprenderespañolparatrabajarenNokia.tendríamosnues-trospropiostécnicosquehablanesalenguayqueconocenlacultura,loscódigos

delantero,Nopuedecomenzarajugarcon8jugadores.tienequecomenzarajugarconlosoncejugadoresqueeljuegopermite.Nopuededejardereforzarsuequipoconjugadoresextranjerosyotrosdesupropiopaísqueahoravienendelextranjeroporqueestánjugandoallá.seríadescabe-lladocomenzarajugarunpartidoendesventajaporelsimplehechodequesuentrenadorygrupodirectivoasíloquierenoporprejuiciosoporotrasrazonespequeñas.

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deesepaíseuropeo.Esdecir,unanuevaindependencia,estavezcultural,estaráenmarcha.

r) ¿quépasaría sienChiledejáramosque ingresaranahora–nomañana–todoslosmédicosqueestudiaronenpaísesvinculadosalaexURss?¿oesqueellossonmenosmédicosquelosnuestros?¿oesque,porejemplo,JuanAntonio(unantiguoexiliadochilenohoyradicadoenbulgaria)aprendiómenosfilosofía(enalemán)enlaUniversidadlibredeberlín,queunestudiantechilenoqueseformóenfilosofíaenunauniversidadchilena?

s)loanterior,parecequenoesdefendible,noessostenible.Esmáspróximoalabarbariequealainclusión.

t) Eselmomento,pensamos,delasaperturas.Peronosólodelascomer-ciales,sinoquedelasintelectuales,delasvitales.Hayqueeliminarlasbarrerassociales.quizásenelfuturoacontezcaoseaelmomentodelascerraduras.

u)Unpeligro: sino integramosahoraanuestroscompatriotas, corremoselriesgodeyanointegrarlosnuncamás,porquemuchosdesushijosnotienenmásvínculoconnuestropaísquelahistoriadesuspadresoabuelos.siChilenointegraaladiásporaalabrevedadcorreelriesgodeperder,quizás,aotrosartistasomúsicosdecategoríacomo“losJaivas”ocomoRobertobolañoocomoVíctorJara(nuestrosintelectualesdelfuturo).

v)PabloWalker,GerenteGeneraldeMcCannErickson,sostienequeChiledebeatreverseaexportartalento12.NuestrapropuestasostienequeChiledebe,yahora,emanciparsedeunavisiónhistóricamentedecortoalcance,estrechaysinprospectividadfuturaconelfinde,entreotrascosas,poderatreversea“importar”su“propiotalento”.

V. laregiónparaladiáspora:unplandeacciónrealistayeficienteloqueladiásporanecesita–nosparece–enprimerlugaresunPlandeChi-

le,unplanPaísdesus(nuestros)gobernantes,unplanconcretodeacciónllamadoarecuperarlayganarlaencalidaddeunacomunidaddechilenosactivayrelacio-nadaconlapatria.Requieredeunplanporetapas,alargoplazo,quesignifiqueimplementaraccionesyactividadesdirigidasa:

a)Recuperaryganar laconfianzade ladiásporaen las instituciones,enti-dadesyórganospúblicoschilenos.Ellopasanosólopororganizaractividadesalestilo“exposicionesvitrinas”,sinoque,sobretodo,integraraesoscompatriotasenlaconcepciónyorganizaciónprácticamismadeesoseventos:enelcompartirsevaperdiendoladesconfianzaylosresquemores,atravésdelcontactopersonalseconocennuevasrealidadesysedesarrollannuevassinergias.

b) Recuperar y ganar a esa comunidad para actividades dirigidas hacia lapoblaciónde lospaísesanfitriones.Enunasegundaetapa,sedebeconquistara

12 Cf.diarioElMercurio,CuerpoEconomíayNegocios,16deabrilde2004.

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esascomunidadesparaactividadesorganizadaspormisionesoentidadeschilenas,endondesesientanpartedeunacomunidad nacional integrada.Recuperar,estavezparaella,elconceptodeEstadochileno,denaciónchilena.

c)RecuperaryganarlasactividadesdeclubesyasociacionesdechilenosparaChile.Apoyarsutrabajodedifusiónparahacerlopartedeunplanglobal.destinarfondos ypersonal paraun trabajodirecto ydirigido con las organizacionesdechilenosenelconsabidoquechile es uno solo.

d)Recuperaryganar a ladiásporaenbase aunconcepto integradorqueanalice,potencieydestaque“lopropio”delaNaciónyunplandeeducacióncon-certadoconlospaísesanfitriones.Esteesunelementobásicodenuestroproyectoyendondedebeactuar,porejemplo,elMinisteriodeEducaciónPúblicaatravésde:organizarlaEducaciónCívicaydeHistoriaNacionaldeladiáspora.PresentarydescubriranteellaelEstadodederechoylasociedadcivilchilenadenuestrosdías.

e) Integrary acoger implicadesarrollarplanesdecatastrosdepersonasyprofesionesydecrearunaagenciaqueofrezcaoportunidadeslaboralesdesdeyhaciaChile.lasestructuras,dealgunamanera,existenysóloesnecesariocon-ceptualizaryedificarlosnexosnecesarios.biensepuedepensarencontratosla-boralesporunperiodofijoyenunazonadeterminadadelpaís.la integracióneconómicaesfundamentalparaunaintegraciónrealalavidanacional.

f)Integraryacogeraestudianteschilenos.Enestesentidoseríanecesariocrearfondosparabecasquecubranunperíodoyuncupomínimodematrículasenuniversidadeschilenas.Nosetratadebecas para todos,sinodebecasdeestímulo,selectivasalosestudiantesmásmotivados,peroemulsivasyatrayentes.UnabecabicentenarioparaloschilenosdeladiásporaparaquevenganaestudiaraChile.

g)CrearenChileunCentrouoficina(gubernamentalyprivado):UnCentrodeEstudiosprácticosdedesarrolloydeimplementaciónauto-referidosdeconoci-mientosdeChileydelextranjero.

lainternalizacióndesaberesydeconocimientosdebeprecederdelaelabo-raciónconceptualdeunparadigmamultivalenteyestratégico,endondelo“forá-neo”conceptualyprácticamentepuedaencontrarypotencializarlo“propio”deunamaneralúcidaparaChile.

EnlasEmbajadashabríaqueformarencargadosdelosasuntosdeestecentroyformarlosbajoeseconcepto.Nosóloeso.

laideaeslasiguiente:Uncentrointerior,alinteriordelpaís,queseacapazdellevaruncentroalexterior.Enotraspalabras:PolíticasCulturalesinternasto-mandoencuentaqueenlosúltimos19añoslaConcertaciónseenfocóengenerardistintasinstitucionesquefomentaneldesarrolloartístico,omásbienlaproduc-ciónenlasdistintasáreasdelarte;el arte en general es una dimensión de nuestro país que no ha sido utilizada como patrón y evidencia del desarrollo cultural de chile,puestoquelaadministraciónnohaceynohahechodeestasproducciones–omásbiendeestasinversionesnacionales–unemblemadeNación,unaformadehacerpaísdentroyfueradelpaís.dadoqueChileesunpaísdeordengeneraldemocrático,ensíunpaíssocial-demócrata,lasexpresionesculturalesyartísticasjustamente

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estánorientadasdesdeeselugarypuedenpotenciaralpaístantodentrocomofue-rapero,enestecaso,la administración ha potenciado la creación; mas no ha sido capaz de establecer la retribución de los creadores con el modo de hacer país.

deestamanera,siendosinceros, las institucionesdeculturadeChilehantenidoun tremendodesarrolloen losúltimos10años (Consejode laCultura,direccióndeAsuntosCulturalesdelMinisteriodeRelacionesExteriores,FoN-dARt);ylacreaciónoproducciónculturalhasidodemagnitudparaloscreado-res,masnoparaelpaís.Enefecto,enarasdelapropiedadintelectualsehadejadoalcreadorlalibertaddedecidirelmododeretribuiralpaísydisponerdesuobralibremente,elesfuerzo-inversiónqueelpaíshaceohahechoporél.

desdeestemododepensarlarelaciónarte-país-subvenciónestatalesquedeberíamosver,estudiar,pensar:cómohacerqueesarelaciónseaunarelaciónrecíprocaconposibilidadesrealesparaelpaísdepoderhacersepartedeunaobra,enlacualChile,elEstado,hacorridoconlasubvenciónyconpartedesumate-rialización.Así,creemosqueesinminentehacerseparteactivadelasinstanciasculturalesqueyaexistenyquesubvencionanelarte,pensandoencómosepuedemodificarelreglamentoparainvitaralarteolaculturasubvencionadaporelpaísaserpatrimoniodelpaís.

Ello tienedospuntosmuy importantes:primero, cualquierviolación a lapropiedadintelectualdelaobraesunaviolaciónalapropiedaddelpaís;y,segun-do,lalibredisposicióndelEstadodeChileparahacer“uso”delaobra,enlame-didaenqueéstaseanecesariadedifundir,sinviolarelvalorespecíficodelaobramusical,texto,imágenes,partituras.Enelmarcodedifusiónculturaldelpaís(yaprobadoporelpaís),elGobiernodeChilepodríahacer“uso”delaobrasiemprecuandoseaelEstadodeChileelquepagalaproducciónyaseaensutotalidadoensuparcialidad,pueslavisióndehacerpaísnobuscalucrarniquitarvalorco-mercialalaobradeartesinomásbienponerlacomoevidenciadeldesarrollodelpaís,desu(nuestro)mododehacercultura,delmodocomoChileestáhaciendocultura.

losderechosdeautorseguiránresguardadosylosartistasseránretribuidosdelmismomodocomolosonhastaahoraporelmercado,yasuveztendránunmayorresguardoporserpatrimoniodelpaís.

Enotraspalabras,uncuadro,unapintura,quehasidopintado,porejemplo,consubvenciónestatal,esobradelpintorydelapersonaqueloadquieratraslasexposicionesrealizadas;mas,laimagenesdelibredisposicióndelpaísenlasdis-tintasactividadesqueelgobiernoysuadministraciónconsiderenpertinentes.lomismoconelcine,conlamúsicaylasartesqueentrenenarchivos...seentiendelaparticularidaddelasobrasvivas,lascualestendránqueserregistradasparaelpaís.

Endefinitiva,haydoslíneas:una,vercómolasinstitucionesquesubvencio-nanelartehoyenChilesoncapacesdehacerelvínculoentresubvencióneinver-sión,porpartedelEstado,pueslosprivadosasílohacen;ydos,generarunaex-presiónculturalPaís(no:ImagenPaís,comoelqueexistehoy,puesesdemasiadoespecíficoytienecasiunvalorpuramentecomercial)queseacapazdeabordar

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unacantidaddepaísesdeterminados,en loscualesChile tenga lanecesidaddemostrarundesarrolloculturalysocial.Aquípodríanentrar,enprincipio,lainsti-tucionalidaddeCentrosCulturalesChilenos.lasegundaestámuyvinculadaconlaprimerapuesalserpartepropietariadelaobra,elEstadopuededeterminarqueunaobra,porejemplo,patrimoniode laNación, seaexpuestaen infinitoslugaresconfinespaísynoconfinesdelucro,porsupuesto.

todo loanteriorrequierede fondosypersonal–aquínuncaestarádemásrepetirlo.todoestenuevodiseñorequieredeunpersonaleficientequeconozcasuáreadetrabajoymotivadoporqueleinteresayestudióeltema;asícomodefondosdirigidosysupervisados.

Puesbien,demaneraanáloga,laespecificidaddeladiásporachilenarequieredeunpersonalquelaatiendaylaentiendacomounatareaespecíficaynocomounamásentretantas.AsícomosecreóalinteriordelasempresasprivadaslaGe-renciadeRecursosHumanosparallevaradelantelarelaciónconlossindicatosytrabajadores.AlgoasírequiereelEstadohoy.Requieredeuntrabajoprevio,deestudioeinvestigación,queconfirmeypatenticelaviabilidadyvitalidaddelpro-yectoysusformasdeimplementación.Requieredetrabajoen situ,delcompartirconyenladiásporaynodesimplesvisitasdecortesía.RequieredeprogramasdeactividadesalláyenChile,deprogramasdeintegraciónrealistasyviables,sujetosaplazoyevaluacionesmásquesimplementedetiempo.

Esprobablequemuchosdeestoselementosseanparteintegraldel“proyectoRegióndeladiáspora”,esprobablequeotrosinvestigadoresoestudiosos(noso-trosnolosomos.Nosomosespecialistaseneltema)yahayanpensadoenmuchasdeestasconsideraciones,pero,ysegúnlomuestralapráctica,hastaelmomentolacuestiónsigueteniendounfuertetinteadministrativoysemuevemásporinercialetalqueporenergíavital.Esesoloquesehaderemediar,pues,delocontrario,elproyectoseconvertiráenunaccesorioelectoral,enuncensorqueseactivaráenvirtuddemerosinteresescoyunturales.

se trata, endefinitiva, de emancipar, condeterminacióny autonomía,unparadigmasocietaldecomunidadqueaúnnosehaliberadodeseruna“sociedaddependiente”.

Entonces,ysóloentonces,ladiásporadejarádeserunanecesidaddelapolí-ticainterna,una“cuestióndevotos”;paraconvertirseenunapotencialidadnacio-nal,concretadelarealidadnacional,comolosonlasdiásporasdemuchosotrospaíses.

Porúltimo,ysidevotossetrata,notienenadadeextrañoqueladiásporanoseaajenaalfenómenoelectoral.Ynopodríaserlo.Peroencuantoaelectorado,ladiásporarespondeengeneral,yconsusdebidasparticularidades,alosmismasregularidades a lasqueestá sujetoel electoradoencualquierpartedelmundo–dondesecelebreneleccionesdemocráticas–,siendounadelasmásimportan-tesel libre juegode interesesyderechos(másquededeberes),quehabrándecristalizarasufavorlospartidosquequieranganarsussimpatías.Asídesimple.quienpiensequeelvotodeladiásporaespotencialmentede izquierdaestáaigual

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distanciadelaverdadydelengaño:ladiásporaestáprincipalmentedesencantadayesanoesunaposiciónpolítica,aunquebienpuedeconvertirseenuna.

Endefinitiva,nosparecepertinenteyprudenteproponerlaincorporaciónde la diáspora chilena a las decisiones de nuestras autoridades políticas. No esnecesarioesperarqueeldictadovengadelextranjeroodela“comunidadinter-nacional”paratomarladecisión.Másque sintoníacomoalgunavezpropusouninternacionalistachilenoconrespectoalasrelacionesexterioresdenuestropaís,proponemos“adelantarnos”,“anticiparnos”alaspolíticasinternacionales,conau-tarquía,confianzaydeterminación.


tHINKtANKsENCHIlE:estilos y prácticas tecnocráticas en la formación de políticas1

Think tanks in chile: styles and technocratic practices in the implementation of Policies

MarcoMoRENo2Facultad de ciencias Políticas y administración Pública universidad central de chile [email protected]


REsUMEN:durantemuchotiempolosenfoquestecnócratashantendidoaignorarlospasoscríticosdelprocesodediseño,negociación,aprobaciónyaplicacióndelaspolíticaspúblicas.lapersistenciadeestosestilosyprácticasparecen estar muy profundamente instalados no solo en el Estado chileno,sinoquetambiénenlosactoresyenlosmecanismosdedifusióndeideasdepolíticasentreloscualesdestacanlosthink tanks.loanteriorpodríacontribuiraprofundizarlacontradicciónentreunaofertademayoraperturaenelpro-cesodeformacióndepolíticasversusunasuertede“voluntadreal”deactoresrelevantesqueresistelosintentospordiseñarlaspolíticasdesdeunenfoquede“abajohaciaarriba”.Elobjetivodeestetrabajosecentraenrevisarydiscu-tirdemodopreliminarelpesodelcomponentetecnocráticoenlosestilosy

1 UnaprimeraversióndeestetrabajofuepresentandoenelCongresolAsA2009enRíodeJaneiro(11-14dejuniode2009).AgradezcolosvaliososcomentariosaesaprimeraversióndePatri-ciosilva,directordelInstitutodeEstudioslatinoamericanosdelaUniversidaddeleiden,Holanda.

2 Ph.d.porlaUniversidaddeleiden(Holanda)yProfesordelaFacultaddeCienciasPolí-ticasyAdministraciónPúblicadelaUniversidadCentraldeChile.

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MARCoMoRENotHINKtANKsENCHIlE:EstIlosYPRáCtICAstECNoCRátICAsENlAFoRMACIóNdEPolítICAs

prácticasdetrabajodelosthinktankslocalesquepareceestarresultandocon-tradictoriarespectodelaestrategiadeaperturadelciclodepolítica.

Palabras clave:políticaspúblicas,thinktanks,tecnocracia.

AbstRACt: For a long time, the technocratic focuses have tended toignorethecriticalstepsofthedesignprocess,negotiation,approvalandappli-cationofpublicpolicies.thesestylesandpracticesseemtobedeeplysetupnotonlyintheChileanstatebutalsointheactorsandthemechanismsusedtospreadpoliticalideaswherethesethinktanksstandout.thisfactmightcon-tributetodeepenthecontradictionbetweenoffersofawideropeningintheprocessofimplementingpoliciesversusakindof“realwill”fromtherelevantactorswhoresisttheattemptsofdesigningpoliciesfrom“bottomtotop”.theaim of this work is to present a preliminary discussion about the influenceof thetechnocraticcomponent in thestylesandpracticesof the local thinktankswhichseemtobecontroversialconcerningthestrategyofopeningthepoliticalcycle.

keywords:publicpolicies,thinktanks,technocracy.

I. IntroducciónEnunhechoenelqueparecehaberacuerdoesqueenlosúltimosañosse

haoperadoenChileunproceso tendientea abrir la formaciónde laspolíticaspúblicasalconjuntodelosactoresinvolucradosendichoproceso.Ciertamente,estecarecetodavíadeprofundidadydensidad,peroestádandocuentademanerainequívocadeunconjuntodenuevosentendimientosacercadeldesarrolloysuscomplejidades.

loanterioreselresultadodevariosfactores.deunapartelavoluntaddecla-radadelosgobiernosporabrirelciclodepolíticas.deotra,losnuevosenfoquesacercadecómogestionareldesarrolloy,lasdemandasdenuevocuñocentradasno solo en la entrega de servicios eficientes sino en cómo garantizar derechosvinculadosalaprovisióndeesosserviciosydelaspolíticaspúblicasdemodomásgeneral.tambiénesposibleconsignarlabúsquedadeespaciosnotradicionalesdedeliberaciónciudadanaenrelaciónconelciclodelaspolíticas.

Alabasedeloanteriorpareceestarlaideaacercadequedebemosanalizarlaspolíticaspúblicasmásalládelsolocontenidodelasmismas,prestandoatención

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tambiéna losprocesospolíticosque lesdan forma, lasponenenprácticay lasmantienenvigenteseneltiempo.3

desdeestaperspectivalacalidaddeunapolíticanosejuegasoloenloscon-tenidosnieltipodeésta,sinoquetambiénensuprocesodeformación.Esteenfo-queobligaabrirelanálisisdelaspolíticasatodoelciclo.loanteriorsuponetenerencuentatantoalosorganismosqueformalmenteestánllamadosaparticiparendichoprocesocomotambiénalosdemásactoresque–formaloinformalmente–incidenenél. Importaentonces tenerencuenta la capacidadde influencia;derelacionesyalianzas;perotambiéndelaspropuestasyescenariosdesdeloscualesesposiblequeestosintervengan.(stein,2006)

sinembargo,aúncarecemosdeestudiosenprofundidadqueayudenaestepropósito.Paradójicamenteconocemospocoacercadeesteproceso.seprecisanosolodescripcionesmásacabadadelmismosinoquetambiénconocerdemejorformacómoesquelosactoresincidenenél.loanteriorimplicatambiénexpli-carelprocesoylasrespuestasdelasmedidasdepolíticasapartirdevincularlosintereses,lasracionalidadesylasestrategiasdelosactoresinvolucradosentalesprocesos.

EnelcasodeChile,sibienesciertoelprocesodeformacióndepolíticaspú-blicashasidocaracterizadoporsualtogradodeinstitucionalización(stein,2006)esposibleafirmartambiénquedichosmecanismosinstitucionalessonsorteadoscuandonoremplazadosporunconjuntodeprácticas(PNUd,2009)yderedesinformalesycircuitosextrainstitucionales(Cortés-terzi,2001)enloscualesendefinitiva se interpretan, adaptan y toman las decisiones relevantes del país enmateriadepolíticaspúblicas.

Juntoconloanterior–yalalerodelosestilosyprácticasinstaladasenlages-tióndelosasuntospúblicos–debemosreconocerquesehanidoincorporandoalprocesodeformulacióndelaspolíticasimportantesnodos.Ademásdelgabinete,latecnoburocraciayelescasomargendeinfluenciaqueaúnconservanlospartidospolíticos, los think tanksparecentenerhoyunlugar importanteaunquetodavíapococlaroyprecisoenrelaciónconlosmecanismosdeinfluenciayrelacionesqueutilizanparaincidirenlaagendayenlasmedidasdepolíticas.

Ciertamente,loesperableseríaqueestosactoresestuviesenalineadosconelnuevodiscursodehorizontalidaddeformacióndelaspolíticas.sinembargo,esnecesariosincerarlocomplejoqueestáresultandoinstalaresteenfoque.loquemásbienseevidenciaesunatensiónentreunasuertede“voluntaddeclarada”yla“voluntadreal”delosestilosgerencialesdelatecnocraciatantoenelgobiernocomoenlosactoresymecanismosdetransferenciasdeideasparahacerefectivalaaperturadelciclodepolíticas.

loanterioradquieresignificadocuandoseconstataquelagarantíamásim-portantedequeunprocesodecambio–enestecasounanuevamaneradehacer

3 Estaspreocupacionessoncoincidentesconlasestudiadasporsteinetal.2006enlalíneadeprivilegiarelanálisisdelasinstitucionesylosprocesosdeelaboracióndepolíticas,másquesololoscontenidosespecíficosdelasmismas.

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las políticas– sea llevado a cabo, es la“voluntad declarada” de impulsarlo; esta“voluntaddeclarada”nodebieradiferenciarsesignificativamentede la“voluntadreal”delgobierno–suprincipalpromotor–ydelosotrosactoresinvolucradosensuarticulaciónentreloscualesdestacanlosthink tanks.

laexistenciade“voluntad real” enel gobiernodebiera serun indicio su-ficientemente fuertedequeesavoluntad tambiénexistiráen laaltaburocraciaencargadadesudiseñoeimplementaciónyqueéstapermearaalosotrosactoresquecoadyuvanenladifusióndeideasyenlaagendadereformadelEstado.

Enelcasodelosthink tanks lavoluntaddeclaradadeabrirelciclodefor-macióndepolíticasenelmarcodesuspropiasprácticasdetrabajopareceestre-llarseconunasuertedevoluntadrealqueseexpresaenlarenuentedisposiciónaimplementarcambiosenladireccióndeclarada.loquepareceobservarsesonprácticasyestilosdetrabajoqueprivilegianelaislamientoporsobrelabúsquedademecanismosqueposibiliteneldiálogodeliberativodelosactoresinvolucradosenelprocesodeformacióndelaspolíticas.

Enestaintersecciónesenlaqueseintentaráposicionarestetrabajo.Elob-jetivoesdiscutirdemaneraexploratoriaelpesodelcomponentetenocrácticoenlosestilosyprácticasdetrabajoenrelaciónconlaaperturadelciclodepolíticasdelasredesdeprofesionalesyespecialistasdepolíticaspúblicasquesustentanlosthink tankslocales.

El trabajo se estructura en cuatro partes. la primera aporta algunos ele-mentos para la caracterización del rol de los think tanks en tanto actores de ladifusióndeideasyopcionesdepolíticas.Enlasegundasedacuentadelpesodelpensamientolinealydelatecnocraciaenelmodelochileno.laterceradescribeloselementosdelaactualaperturadelciclodepolíticas.Enlaúltimaparteseca-racterizandemodoexploratorioalgunasprácticasyestilosdetrabajosdelosthink tanksenrelaciónconelprocesodeformacióndepolíticas.

II. definiendolosthinktanksUn actor de creciente importancia en relación con el proceso de forma-

cióndepolíticassonlosthink tanks.Noobstanteexistirconsensoacercadesurolenesteprocesonoparecehaberelmismoacuerdoenrelaciónconladefiniciónacercadelosmismos.4Algunosautoresdestacanelladoacadémicoformaldesudefinición(Weaver,1989).otros,compartenlaideaqueloquevinculaaestoscentrosessucarácterautónomo,nogubernamentales,sinfinesdelucroycuyo

4 Unabreve revisiónde la literatura sobreel temamuestra cómovarios autoreshan in-tentadoacercarseaunadefinicióndethinktanks.Castillo(2002)losasociaconorganizacionesformadas por intelectuales y analistas diversos que reciben contratos o encargos para analizarideasyproyectos,yproponerformasdeaplicaciónalasdiferentesactividadesgubernamentalesy/oindustriales.Gaffney(1991)planteaquesonestructurasconfinespolíticoseinformadasin-telectualmenteconlaintencióndeaccederalasdecisionesgubernamentales.ParaHamesyFeasy(1994)constituyeninstitucionesdeinvestigaciónenpolíticaspúblicas,sinánimodelucroyconunaconsiderableautonomíaorganizativa.Finalmente,parasmith(1991)correspondenagruposprivadosdeinvestigaciónsinánimodelucro.

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objetivoprincipalsevinculaalaincidenciaentemasdepolíticaspúblicas(stone,1996;Abelson,2002).Finalmente,paravariosloselementosquecompartenestoscentrossonlosqueserelacionanconunossaberestécnicoyprofesional(Castillo,2002;Gaffney,1991;HamesyFeasey,1994;smith,1991).

la observación empírica tampoco ayuda a su conceptualización. Una mi-radaaalgunoscentrosquehoyexistenenChiledacuentadeunadiversidaddeenvergaduras,estructuras,áreaspolíticasdeanálisisysignificaciónpolíticadelosmismos.5Algunosmuestranmásclaramenteunamotivaciónpolíticaeideológica.otrosentantotienenunperfilmásacadémico,mientrasqueotrosparecenmáscomprometidosconladefensaylafuerzadelasideas.

laespecializaciónconstituyeotrointentodecriteriodedefinición.Asíen-contramosthink tanksentemasdemedioambiente,políticadedefensa,relacionesinternacionales y el amplio mundo de las políticas públicas. Por último, otroshacenunusomásintensivodelavirtualidadentantoqueotrosapuestandesdeunformatomástradicionaldepresencialidad(Uña,Cogliandroylabaqui,2004).

deestemodo,aunquetodavíanoexisteplenoacuerdoentrelacomunidaddeinvestigadoressobrelanaturalezadeunthink tanksyconsiguientementesobreunadefinición,sipuedenseñalarsedoselementoscentrales:enprimertérmino,losthink tankscentransusactividadeseninvestigaciónsobrecuestioneseconómi-casydepolíticaspúblicas,conelobjetodeayudaraquelosasuntospúblicossegobiernende lamaneramáseficazposible(Camou,1997).Enprincipiotratandemantenerunaciertaindependenciaorgánicaeideológica,compatibleconlaadscripciónaunadeterminadacorrientepolíticaogruposocial.Enesteaspectoexisteunaexcepción,quesonlosdenominadosthink tanksdepartido(bairybak-vis,2001).

Unaúltimacaracterísticaesquesetratadecentrosdeinvestigaciónquein-tentanservirdepuenteentrelacomunidadacadémicaylaadministraciónpública.desarrollanunainvestigaciónoperativaamediocaminoentreeltrabajodefondoyalargoplazodelasuniversidadesylagestióncotidianadelaparatogubernamen-tal.Algunosautoreshanseñaladoquelosthink tankssonunasuertederesearchbrokers,queponenencontactolosresultadosdelainvestigaciónconlasnecesi-dadesdepolíticaspúblicas(Abelson,2004).

Afaltadeuncriteriomásacotado,enestetrabajoadoptaremosunadefini-ciónqueaunqueampliapermitaincluiraorganizacionesqueesténactivamenteinvolucradasenalmenosunafasedelprocesodeformulacióndepolíticas.deestemodo,siguiendoaUña(2004)definiremosthink tankscomoaquellasinstitucionesde investigación no gubernamentales y organizaciones privadas, todas ellas sinfinesdelucro,orientadasalainvestigaciónentemaspúblicosy/opromociónde

5 Paralosefectosdeestetrabajoseanalizanaquelloscentrossusceptiblesdeadscribiralaclasificaciónquesedesarrollaenelsegundoapartado.EnespecialysolodeformaexploratoriaseharáreferenciaalInstitutolibertadydesarrollo,alCentrodeEstudiosPúblicosyalexInstitutodePolíticasPúblicasExpansiva-UdP.

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políticaspúblicasconelfindeinfluirsobresuprocesodeformulacióneimple-mentación.

Aligualqueocurreconladificultadparadefinirlosthink tanks,ladiscusiónacercadesuorigenysudesarrolloestambiencontrovercial.laexpresiónthink tanksaparecióapartirdelasegundaguerramundialasociándosealasorganizacio-nesdeinvestigaciónmilitaroinstanciasdondesediseñabanestrategiasmilitares.seconsolidódurantelaposguerraespecialmenteytendránunintensodesarrolloespecialmenteenEstadosUnidosyEuropa.6

EnAméricalatina,siseguimosabelletini(2005),estetipodecentrosapa-recenenladécadadelos1970.EnlospaísesdelConosursuorigensevinculaalaexpulsióndesdelasuniversidadesdeinvestigadoresyacadémicosporpartedelasdictadurasmilitares.7Enotrospaíseslosthink tankssurgenenalianzaentreelsectorprivadoyacadémicosinteresadosenestablecercentrosdeinvestigaciónydiseñodepolíticaspúblicasindependiente,delEstadoyuniversidades8(sherwo-odtruit,2000).Apartirdelos1990seprodujounincrementosignificativodelnúmerodethink tanksenlaregión(belletini,2005).Esteperiodocoincidirátam-biénconunamayorvinculacióntemáticaydetrabajoconelprocesodepolíticaspúblicas.

II.1 una aproximación a los think tanks en chile

Elsurgimientoyexpansióndelosthink tanksenChileesunfenómenoaúnpocoinvestigado.secarecedeestudiosqueaportendatosacercadesureal in-fluencia.9Enespecialyenrelaciónconlaspolíticaspúblicassabemospocoacercadecómoestosincidenenlasdiversasetapasdelciclodepolítica,particularmenteenlasqueserefierenaladeterminacióndeproblemasysuincorporaciónenlaagenda.10

Estafaltadeconocimientocontrastaconlacertezaacercadelaimportanciaqueseleasignaenrelaciónconelprocesodeformacióndelaspolíticas.siguiendounatrayectoriasimilaralrestodelaregiónseráafinesdeladécadadelos1970dondeestosadquierancaracterísticasquelosdiferenciaraninstitucionalmente.Enestosañossecomienzaainstalarunanuevaculturainstitucionalquevincularáa

6 Para una visión internacional del fenómeno, cfr. McGann, J.C yWeaver, R.K. (eds.)(2000).thinktanks&civilsocietes:catalystsfornideasandaction.Newbrunswick:transactions.

7 taleselcasodeCEbRAPenbrasilyCIEPlANenChile.8 PorejemplodeFEdEsARRolloenColombia.9 destacableeseltrabajodeManuelGáratesobre“thinktanksycentrosdeestudios.los

nuevosmecanismosdeinfluenciapolíticaenChilepost-autoritario.PresentaciónrealizadaenelmarcodelColoquioInternacional“¿Chile,depaísmodeladoapaísmodelo?”realizadoenlabiblio-tecadesantiagodeChileentreel5y6deseptiembredel2007.

10 MásrecientementeeltrabajodeCociñaytoro(2009)“losthinktanksysurolenlaarenapolíticachilena”ofreceunacercamientoalapercepciónacercadeestoscentrosenlosesce-nariosejecutivo,legislativoyelectoralenelactualprocesodemocrático.

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loscentrosdepensamientoconlaacciónpolítica.11Elsurgimientodelosthink tanksenestaetapaseasociaalaconformacióndeespaciosalternativosdestinadosaalbergaraintelectuales,académicoseinvestigadoresexpulsadosomarginadosdelasaulasuniversitariasduranteladictaduramilitar.buenapartedesuquehacersecentraráentratardebuscarexplicacionesaloscambiosacaecidosenelpaís.Principalmenteconcentraránsureflexiónenlasrazonesdelquiebredemocráticoyespecialmentesobreloscaminosyalternativasparalarecuperacióndelademo-cracia.

traselretornoalademocraciaen1990yenelmarcodelprocesodetran-sición, jugaránunroldecatalizadoresdeconsenso.12Apartirdeentonces (re)orientaránsuacciónhacialapromocióndeideaseinnovaciónpúblicaysobretododelaagendasobrereformasdelEstado.

Estosañoscoincidentambiénconeldesplazamientohacianichosnotradi-cionalesdeacción,loqueseveráfavorecidoportrescircunstanciasconcomitan-tes.Enprimerlugarlapérdidadeprotagonismodelospartidospolíticosentantoplataformasprogramáticas.Ensegundotérmino,comoresultadodeladebilidaddelacapacidaddellegislativofrentealejecutivoparageneraryproponerpolíticasloquellevaráalosparlamentariosabuscarenlosthink tanksapoyoyasesoría.13Porúltimo,esprecisodestacarlarelaciónsimbióticaqueseproduceentregobier-no,tecnocraciaythink tanks.

laexistenciadeestosvasoscomunicantesseráposibleporquemuchosdelostecnócratasinstaladosenelgobierno,responsablesdeldiseñoeimplementaciónde las políticas, provendrán de los think tanks surgidos durante de la dictaduraypotenciadosdurante la transicióndemocrática.sedaapartirdeentoncesuntránsitodepersonas,peromásimportantetodavía,deideasqueservirádepisoalmodelogerencialtecnocráticoinstaladoenelEstadoyqueseexpresaráenunanuevamodalidaddeacciónpúblicaencarnadaensujetosportadoresdeunacultu-rarenovadadestinadaaremplazarlasviejasprácticasburocráticasintermediadasporlapolítica(Moreno,2006).

seobservaapartirdeentoncesundeliberadointentopordiferenciarsedelosmodosdegestiónpúblicaenelpasadoyqueseexpresanenqueunnúmerocrecientededecisionesdepolíticaseapoyanahoraenelconocimientoexpertoy

11 ConanterioridadaestosañosyaexistencentrosdepensamientoprestigiososcomolaFlACsocreadaen1957,perosuscaracterísticasactualesesposiblepesquisarlasenlosquesurgenenlos80.

12 belletini(2006)destacaelroljugadoporelCEd(CentrodeEstudiosdeldesarrollo)yFlACsoqueproveyerondeespaciosalconjuntodelaoposiciónalrégimenmilitarparaarticularladiscusiónacercadecómoenfrentareldesafíodelprocesodetransiciónantesydespuésdeladerrotadePinochetenlasurnasen1989y1999.

13 sibienesciertolabibliotecadelCongresoNacionaltieneentresusfuncionesproveerdeinsumosaloslegisladoresestoscadavezmásestánrecurriendoaloscentrosdepensamientoenbuscadeargumentostécnicosquecontribuyanaladiscusiónparlamentariadepropuestasdepolíticapúblicaquediseñaelejecutivo.Porestavíamuchoscentros–especialmentelosvinculadosapartidos–encuentranunafuentederecursosyaque losparlamentariosdestinanpartede losfondosquelessonasignadosparaasesoríaalosthink tanksdepartido.

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enlasdirectriceselaboradasporlostécnicos.lonovedosoesprecisamentecómoactores sin autoridad formal disponen hoy de un margen de maniobra que lespermitepresentarideasygenerarpropuestasdereformaquelesseríapolíticaeinstitucionalmentedifícilessinoimposible,alosactorespolíticostradicionalesyqueenlamayoríadelasvecesoperabajounalógicadetransferenciacoercitiva.

laexpansiónde los think tanks, la variedadde temáticasque abordan, asícomo sus distintas modalidades de organización y financiamiento dificultancualquierintentoconfinescomparativos.deestemodonoparecehaberuncrite-rioúnicoparaintentarunatipologíaacercadelosmismos.

dadoquelaagendadelosthink tankssefocalizaenincidirenelprocesodelaspolíticasparacontribuirasumejorayquesuclienteprincipalsonlostomadoresdedecisiones–seanestospolíticosofuncionarios–,resultaimportanteidentifi-carlaorientaciónideológicadelosmismos.Ciertamente,másalládeldiscursodeneutralidad,objetividadeindependencianocabedudaqueestosrepresentaninteresesytendenciasqueincidiránensuofertadepropuestasytambiénenlasaccionesqueestosdesarrollen.

lociertoesquetantoparaapoyar,reevaluarocriticarlasreformasypro-cesosestoscentrossehanconstituidoenreferentesideológicosdelosdistintossectoresdelespectropolítico;avecesdeformadirecta,otrastangencialmente.

tampoco podemos desconocer que los think tanks al ser organizacionesfundadasbásicamenteporimportantesfundacionesoconimportanteinfluenciaempresariaharánquelosresultadosdelasinvestigacionesdelosexpertosasícomosuslíneasdeprescripciónseancondicionadosporlaideologíadesusfundadores.

Gárate(2007)planteaqueesposibleidentificartrestiposdecentrosagru-padosapartirdesusinteresesytendencias,losquepuedenubicarsedentrodeunejeideológicoqueenmuchoscasostienecorrelatoconunavinculaciónpartidaria.

Elelementovinculanteentretodasestaríadadoporsuadscripciónalmodelo“democracia-mercado”,constituyendosuspropuestasreformasomejorasalmis-mo.14Conbaseenestecriterioesposibledistinguirlossiguientestipos:

conservadores:se incluyenaquíquienessedefinencomoconservadoresva-lóricossiendoliberalesenloeconómico.soncentrosdeestudiosvinculadosaladerechachilena;algunosdeellosdeformaexplícita,otrosdeformaindirecta.seestructuranengranmedidaentornoaldiscursoamparadoenellibremercadoyladesregulación.

Liberales socialcristianos:seincluyenaquíinstitucionescercanasalademocra-ciacristianayatécnicosliberalesdelaConcertacióndePartidosporlademo-cracia.

Liberales progresistas:EstánvinculadosalalaprogresistadelpaísysonliberalesPro-Estado,esdecir,estánafavordeunamayorregulacióndelEstado.Esnecesario

14 AquíseguimoseltrabajodeManuelGárate“Think tanksycentrosdeestudio.losnuevosmecanismosdeinfluenciaenelChilepost-autoritario”.EnsuclasificaciónelautornoincluyeaaquellasorganizacionesligadasaloquesedenominaenChilecomo“izquierdaextraparlamenta-ria”yaquemásqueinfluirenlatomadedecisionessuspropuestasbuscanelcambiodelmodelo“democraciamercado”.

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distinguirentresocialdemócratas,máspartidariosdeunamayorintervenciónes-tatal,yliberaleslaicosdeamplioespectro.

FIGURA1:CENtRosdEPENsAMIENtosEGúNAdsCRIPCIóNVAlóRICA

Conservadores liberalessocial-cristianos liberalesprogresistas

CentrodeEstudiosPúblicosCEP

CorporacióndeEstudiosparalatinoamérica(CIEPlAN) FundaciónChile21

InstitutolibertadydesarrollolYd FundaciónJusticiaydemocracia InstitutodePolíticasPúblicas

Expansiva-UdP

Institutolibertad CentrodeEstudiosdeldesarrolloCEd CorporaciónProyectaAmérica

FundaciónJaimeGuzmán CentrodeEstudiosdelaRealidadContemporáneaCERC

CentrodeEstudiossocialesAVANCE

FundaciónPazCiudadana InstitutoJorgeAhumada InstitutoIgualdad

FundaciónFuturo FundaciónFREI Fundacióndemocraciaydesarrollo

Fuente:Gárate,M.(2007)

FIGURA2:CENtRosdEPENsAMIENtosEGúNAdsCRIPCIóNVAlóRICA(PoRCENtAJE)

31

38

31 liberalessocial-cristianos

Conservadores

liberalesprogresistas

Fuente:datoswebinstitucionales

latipologíamuestraunmayorporcentajedecentrosdepensamientoscon-servadores.laexplicacióntieneverconquesonestoslosquetienenunatrayectoriade más data –la mayoría de ellos fueron fundados en los 1980– y cuentancon financiamiento más regular lo que ha permitido su sostenibilidad. Este

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siguesiendounopuntocontroversialyaqueexisteescasainformaciónacercademontosyformasdefinanciamientodeloscentros.Alserinstitucionesprivadassinfinesdelucronoestánobligadasahacerpúblicossusbalancesyportantolain-formacióndisponibleeslaqueestándispuestasaproporcionar.Estefactortiendesobreelconjuntodeestasinstitucionesunmantodedudasacercadesudeclaradaindependencia.

otroelementointeresantedeconsignareselquetienerelaciónconloscam-biosoperadosenelescenariodelosthink tankslocales.Centrosquedictabanlapautadeideasydeldebateeneldesarrollodelaspolíticasenelpasadoahorahanperdidofuerza,comoeselcasodedeCieplanoChile21.Enunaencuestaacercade los think tanksmás influyentesenChile15 losentrevistadosseñalabanque losprimeroslugareslosocupabanelInstitutolibertadydesarrollo(44%),elCentrodeEstudiosPúblicos(29%)ylaCorporaciónExpansiva(12%).EnposicionesmásrezagadasseubicaronChile21,elInstitutolibertad,Cieplan,ProyectamericayelCentrodeEstudiosdeldesarrolloconvotacionesquenopasaronel3%delosconsultados.16

lociertoesquemásalládelasdiferenciasquepuedahaberentreloscentrosesposibleafirmarqueunelementocomúnatodosesquesuesfuerzoprincipalseorientaalaélitequeparticipadelatomadedecisionespública,generalmentevinculadoalEstado,algobiernoy/olospartidospolíticos.loanteriorsesustentaenlaideadequeapesardelosavancesinstitucionalesoperadosenChileexistetodavíaunespaciodeelitizacióntransversalizadamarcadoporlaopacidaddelosprocesosdeformacióndelaspolíticas.

III. PensamientolinealylarazóntecnocráticaenlaformacióndepolíticasEnsusestilosyprácticasde trabajo los think tanks compartenmuchasca-

racterísticasconlosgrupostecnocráticosqueseinstalarondurantelos1990enlaconduccióndelosasuntospúblicosenChile17.Enestrictorigorestenoesunfenómenocompletamentenuevosinoquerespondeaunasuertedereemergencia

15 seentiendeporinfluenciaaquelquepesamáseneldiseñodelaspolíticaspúblicas,enladiscusióndelasleyes,enlageneracióndeideasyenlainterlocuciónconlospoderesdelEstado.

16 ElestudiofuerealizadoporlaRevistaquéPasaelaño2007.Fueronconsultados100líderesdeopinióndedistintossectoresacercadecuáleraelcentromásinfluyenteenelpaís.Re-vistaquéPasa#1980añoXXXVI,2denoviembre2007.

17 PatriciosilvapublicórecientementeunacabadoestudioacercadelatecnocraciaenChi-lequeremontasuorigenaladécadadelos1940ydentrodecuyaevolucióndestacanloshitosdelosingenierosdeldesarrollo“haciadentro”,losChicagoBoysydelatecnocraciaconcertacionista.Alrespectover:In the Name of Reason. Technocrats and politics in chile.thePennsylvaniastateUni-versityPress,2009.

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tecnocráticaqueseplasmaenelsurgimientodeunanuevamodalidaddetecno-burocracia.18

A labasede lo anterior está la idea acercaque la legitimidadprofesionalresurgecuandolaspersonasaccedenasubordinarsealaautoridaddelosexpertosdadas lanuevascomplejidadesquesepresentanysobretodopor laconvicciónacercadeunaciertafacticidaddelosprocesossocialesquehaceveraladelibera-ciónpolíticacomopocoefectivaparaenfrentarlosnuevosproblemas.

Aunquelaobsesióneficientistaporproductosyresultadosnoconstituyeunpatrimonioúnicooexclusivodeestegrupo,reeditarsusresultadosahoraende-mocraciaconstituiráundesafíoparalosnuevostecnócratas.

otrosfactoresquefavorecieronelascensodelostecnócratastienenquevercon:i)lainfluenciadelasinstitucionesinternacionalesexpresadosenlasdeman-dasdelaglobalización,perotambiénelpesodelosorganismosbilateralesymulti-laterales(FMI,bancoMundial,bId)entérminosdelegitimaciónyconsolidacióndelasposicionestecnócratas;ii)loscírculosempresarialesyextrainstitucionales;iii)lospartidospolíticos,yiv)gruposafines.desdeluegonoesposibledescartarelfactordecontinuidadyaqueelinflujodelohechoporlos“Chicagoboys”sindudaestarápresente.debemosagregarallistadootrasmásdifusascomoelcan-sanciofrentealosexcesosdelapolíticayeventostraumáticosdelpasadorecientequerevaloranlalegitimidadprofesionalcomocontrapesoalexcesodelalegitimi-dadpolítica(Moreno,2006).

Paradójicamenteunfactordetantaomayorimportanciaenrelaciónconelprocesodescritohasido lodebilitadoen laactualidadde las fuerzasquetradi-cionalmenteresistieron la tecnocracia talescomo lospartidosde izquierda, losmovimientosestudiantiles, lasorganizacionessindicalesygremiales,etc.(silva,1997y2003).Perosindudaloquemásparecehaberinfluidoenesteprocesohasidoelintentounilateraldeapostarporestrategiasdeeficienciaenlasdecisionesdepolíticaspúblicasenelconvencimientodequeuntratamientotécnicoharáaestas herramientasmás efectivaspara el combate contra la pobreza, superar lainequidadyenfrentardemejorformalostemasdelsubdesarrollo.

JuntoaloanteriorelascensotecnocráticosehavistofavorecidoenChileporlapersistenciaenlosúltimosañosdeloquepodríadenominarseelpensamientolineal,jerárquicoytecnocrático.ElpensamientolinealsegúnelInformedede-sarrolloHumano(2009)definelasdinámicasdelavidasocialcomoelresultadoderelacionesdecausayefectorelativamenteconstantes,delimitablesyrecono-cibles.desdeestaperspectiva,siseconocenesasrelacionessepodránmodificarsusresultadosmedianteintervencionesquetendránunefectopredecible,directayproporcionalmentevinculadoaestas.sólobastaríaunbuenconocimientodelarealidad,decisiónyrecursosparaquelarealidadseamoldealaintencióndelos

18 Comoseñalasilva(1991)cuandoalgunosexpertosocuparoncargosdeimportanciaenelgobiernodesalvadorAllende(1970-1973),eldiscursoylaretóricaimperante,marcadamenteantitecnócrata,haráquesupapelseaatenuadocuandonobloqueado.soloseráconlallegadadelrégimenmilitarqueseráconsideradocomounavirtudelhechodequeelgobiernoestuvieradiri-gidoporespecialistas.

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programadores.talescaracterísticasdeterminanelcaráctercentralistaytecnocrá-ticodeesteenfoque.19

Esteenfoqueunidimensionallinealconfiguraunaimagendelasociedad,desuscambiosydelasformasdeaccióndesusmiembros.ComoloseñalaelinformedelPNUd(2009:41),estarepresentaciónesexpresiónysoportedela imagenfuertementearraigadaenChiledequesonlaselites,estatalesyempresariales,lasquedefinenporvíadeautoridadydemanerarelativamenteautónomayvolunta-ristalasdinámicasdelasociedadyprecisamenteaquienessedirigenlosesfuerzosdelosthink tanks.

Ambascorrientesconvergenypotencianelllamado“modelochileno”.20Elfactorbisagraserálatecnoburocraciaconcertacionistaquedarágarantíastantoalospadrescomoalosherederosdelmodelodesucontinuidad.bajoesterótuloseubicatantoalosoperadoresdelatransiciónpolíticaalademocracia,desde1988enadelante,comoalosprincipalestécnicosconvocadosablindarbajoelpreceptodegobernabilidadlasadministracionesdeAylwin,Frei,lagosybachelet.Estosmostraránensusprácticasyestilosdetrabajounprogresivodesplazamientodes-delalegitimidadpolíticaalalegitimidadtécnica.21Apartirdeentoncesirrumpeconfuerza–ycasisincontrapesoshastaahora–elpredominiotecnócrata.22

Estosplanteamientosseintegraneneltrazadodeunnuevomodelodeges-tióndelEstadoorientadoporelparadigmadela“nueva“gerenciapública”.23setratadeunamodalidaddeacción,queseencarnaenunconjuntodesujetospor-tadoresdeunaculturagerencialrenovadaquebuscadesmarcarsedelasprácticasdegestióndelpasadoidentificadascomoineficienteseineficaces,dominadasporlógicasclientelaresquemostrabanbajaonulacapacidadderespuestaalasnecesi-dadesdelosciudadanos.

Más alláde ladiscusión sobreelpesodel componente tecnocráticoenelmodelochileno,nocabedudaquelalegitimidadtécnicahaganadoespacioyhalogradodesplazareimponersealalegitimidadpolítica.Comoloconfirmasilva(1991,2009),losexpertosmodernosasentadosenlosgobiernosdelacoaliciónoficialistamuestranclaramentequelatecnocraciahalogradoserlegitimadacon

19 Paramásver laparte1, capítulo2del Informe sobredesarrolloHumanoenChile,2009,“lamaneradehacerlascosas”.

20 Estadopequeño,empresariadocompetitivo,reglasdeljuegoestablesydisciplinasocial.21 Versilva(2009),especialmenteelcapítulo6:theemergenceofatechnocraticdemo-

cracy,pp.173-217.22 UnaacertadacaracterizacióndeltecnócrataeslaqueentreganCentenoysilva(1996),

alseñalarqueconstituyenungrupocuyaautoridadresideenelconocimientoyenlacapacidaddeaplicarloalosmásdiversoscamposdelaactividadhumana.dadoquelaeleccióndesusmiembrosseafincaenunterrenoneutral,enelsaberhacer–enlahabilidadtécnica–,supodertrasciendelostiposdeorganizaciónpolíticaysocialdelmundomoderno.Así,loquebásicamentelosdistinguedelrestodeotrosactoressonsuscredencialesprofesionales,deallísureclamodeautoridaddes-cansaensuespecialización,esdecir,enunasuertedelegitimidadprofesionalquevamásalládelalegitimidadpolítica.

23 Mucha influenciaenesteprocesoyen lasmedidasdepolítica,pero sobre todocon-viccionesdelosnuevoscuadrostécnicosdelgobiernotendrálasideasdesarrolladasentornoalparadigmadel“NewPublicManagement”.

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éxitoenelpaís,sobretodoapartirdeundiscursomodernizantequemuestralasvirtudesdelmodeloperoqueinvisibilizasusmuchaslimitaciones.Enlosúltimosaños,sinembargo,unconjuntodesonadosfracasosenlaimplementacióndeal-gunaspolíticaspúblicashacomenzadoacolocarenunserioentredicholalegiti-midaddelatecnocraciagubernamental.

IV. AbriendoelciclodelaspolíticasUnprogresivocuestionamientoalahegemoníadelaslógicastecnocráticas

enlagestióndelosasuntospúblicossehacomenzadoainsinuarenlosúltimosaños,posibilitandoconello,elsurgimientodeunavisiónmásbiencríticaacercadelmododehacerlascosasydemaneraespecialenrelaciónconelprocesodediseñoypuestaenmarchadelaspolíticaspúblicas.24

laimposibilidaddeseguirtransitandoefectivamentehaciaeldesarrollotie-nequeverconquelosproblemasqueserequiereabordarahoraademásdedistin-tosycomplejosestándemandandoporpartedelosactoressolucionesdenuevotipo.setratadeescenarioydesafíosdistintos.ComolosostieneelPNUd(2009),laconjuncióndeestoscambiospareceasemejarsemásasaltosdeescalaqueaunalógicadecontinuidadlinealdelosprocesossociales.loanteriorimplicaproble-masdenuevaescala.loqueantesnoaparecíacomoproblema,hoyemergecomodesafíosmúltiples.

Peroelsaltodeescalaimplicatambiénlanecesidaddemodificarlasperspec-tivasdesdelasqueseanalizanlosproblemas,asícomolosinstrumentosatravésdeloscualessepretendeintervenir.Elcambiodeescalaimplicaademásunamaneradistintaderealizarelejerciciodelaacciónpúblicayaqueestealcanzaalmodoenquelaciudadaníaevalúayjuzgalasiniciativasdepolíticapública.Elnuevoenfo-queplanteaquelaeficaciadelasmedidasdepolíticadependerádediagnosticaradecuadamentelasnuevasdemandas–cuyonúcleoproblemáticoradicaprecisa-menteenlaorganizaciónderelacionesentreactores–yconsecuencialmente,delamaneraenquesedebatan,apruebenyejecutenlasrespuestasenclavedepolíticaspúblicas.

doshechoshancontribuidoaesteenfoque.desdesuadministraciónelexPresidentelagos(2000-2006)quisoimponerunestilodegobiernoendondelaspolíticaspúblicasocuparanunrolfundamental.sostuvoqueunpaístanglobaliza-docomoChileconloquecompiteenelmundoesconlacalidaddesuspolíticas.

24 laparteIIIdelInformesobredesarrolloHumanoexploraprecisamentecómouncon-juntodeinnovacionesinstitucionalesdepolíticapúblicaqueapuntanenladireccióndeinstalarló-gicasdederechosydecalidadseenfrentanensutraducciónyoperacionalizaciónconunconjuntodeaccionesinercialesológicastradicionalesquepresionanalosactoreseimpactansobrelas“re-glasdeljuego”enelprocesodeimplementacióndedichasinnovaciones.deestemodo,considerarelproblemadelaimplementacióncomounacuestiónmeramentetécnicapuedeserreduccionistaysimplificadoraldejardeladoelcarácterintrínsecamenteconflictivodelprocesoysudimensiónpolítica.

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Peroalmismotiempollamóaqueesaspolíticasestuviesenabiertasalaparticipa-cióndelaciudadanía,asusvalores,asusinteresesysustemas.

Coincidenteconloanterior,abrirlaspuertasdelaspolíticaspúblicasalasvisiones de la ciudadanía ha sido también la condición principal para tener ungobiernociudadanocomoelquepostulólaexPresidentabachelet.Unbalancepreliminardesugestiónmuestraqueseavanzóenlapuestaenmarchadevariasdelaspropuestascontenidasensuprograma.Entreestasocupabaunlugarclaveabrirlaspuertasdelprocesodeformacióndelaspolíticaspúblicasalasvisionesdelaciudadanía.25

El desafío por resolver esta difícil ecuación entre estilos tecnocráticos degestiónyunanuevaofertadeabrirelciclodepolíticasrequierealomenosdedoscosas:i)sincerarelhechodequelosaspectosmáshorizontalesyparticipativosdelactualdiscursopresidencialnosoncompatiblesdeltodoconunmodeloneoliberalytecnocrático.Estedatoderealidadobligaaintegrarlocomounarestricciónclaveenelanálisisdeviabilidaddelaspolíticas,yaqueestablececiertosmárgenesparalaparticipaciónciudadanay,ii)queeltemadelaparticipaciónciudadanaenlafor-macióndelaspolíticaspúblicasnodebeservistocomounjuegodesumacero,endondeunmayorgradodeparticipaciónciudadanadebesignificarnecesariamenteunareducciónoeliminacióndelasestructurastecnocráticasinstaladasenelEs-tado.sibienesciertoentornoaloanteriorsehancreadograndesexpectativas,loquenopareceestarquedandosuficientementeclaroeselcómomaterializarlo.

V. Prácticasyestilosdetrabajodelosthink tanksenlaformacióndepolíticasComosabemos,estoscentrosconformanenlaactualidadunespacioparala

reflexiónydesarrollodeinvestigaciónyformacióndeopinióntécnicasobretemassociales,políticos,económicosyculturalesprincipalmente.Cuentanconequiposdeprofesionalesexpertosquedesarrollan investigaciónendiversasáreas temá-ticas.lamayoríadeellosrealizapublicacionesperiódicasysondeosdeopiniónpública.Enmenormedidarealizantambiénactividadesdedifusión,extensiónydocencia.EntretodosconfiguranlaestructuradelPoder-saberenChile.

Estalabor,sinembargo,todavíasiguecaracterizadaporprácticasyestilo,detrabajomarcadosporelaislamientoylatrasferenciacoercitivadesuspropuestas.¿Cómopodemosobservarloanterior?larespuestanosremiteacolocarlamiradaenlasprácticasyestilodetrabajoqueestoscentrosdesarrollan.

Mirarelquehacerdelosthink tanksdesdelaperspectivadelas“prácticas”im-plicaobservardemanerarealcómoestosdespliegansusacciones,esdecir“cómo”

25 Comoloseñalólapropiaexmandatariaensudiscursocomopresidentaelectael15deenerodel2006:“el11demarzotambiénmarcaráunnuevoestiloenlapolíticanacional.Unestilodegobiernodialogante,participativo.Fuilacandidatadelosciudadanos.AhoraserélaPresidentadelosciudadanos”.

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hacenlascosas.segúnelPNUd(2009:15),lasprácticassonmodosdeactuaryderelacionarsequelaspersonasdesplieganenespaciosconcretosdeacción.

Intentarunacercamientoal trabajode los think tanksdesde laperspectivadelasprácticasresultaclaveyaquenocualquiermaneradeorganizarlaacciónpermite aumentar las capacidadesomejorarel funcionamientode la sociedad.Eneste casonoda lomismoel“cómo”estos intenten influirenelprocesodeformacióndelaspolíticas.seránmejoresaquellasmanerasdehacerlascosasqueposibilitenunaadecuadacomplementariedadentrelasnecesidadesdelaorganiza-ciónobjetivadelasociedadylasnecesidadesdesubjetividad,comolaidentidad,laautonomía,ladignidadsocial(PNUd,2009).

Unasegundapreguntaquesurgeentonceses:¿lasprácticasyestilosdetra-bajodeestosactoresestáncontribuyendoaabrirelciclodepolíticas?Unacer-camientoexploratorio–comoelquesuponeestetrabajo–indicaríaquelosthink tankslocalesestaríanaúnlejosdeesteobjetivo.

Alomenosdosvariablesnospermitenpreliminarmentesostenerloante-rior:i)elaislamientodelasociedadcivilconqueestoscentrosoperany,ii)losmecanismosdedifusiónytransferenciadeideas,losqueparecenevidenciarunfuertecaráctercoercitivo.

laprimeradeestavariables remite a lo señalado antes acercadeque losthink tankscompartenmuchascaracterísticasconlossectorestecnocráticos.Unafundamentaleslaqueplanteaquesenecesitaaislaralostécnicosdelaspresio-nespolíticasyaquedeestaformainstrumentarándemejorformalasdecisionescorrectas. Alejadosdelaspresionespolíticasyblindadosporlaautoridadpodrándesarrollarsutrabajodemaneramáseficaz.

laideadeaislamientoestributariadeladeinsularidad.Yehezkeldrordes-cribealosthink tanks enrelaciónconestacaracterísticacomo“islasdeexcelenciaque aplican el pensamiento científico, interdisciplinario y de jornada completaalamejoraexhaustivadelosprocesosdeformulacióneimplementacióndelaspolíticaspúblicas,comounpuenteprincipalentreelpoderyelconocimiento”.26Estosoperaríancomogruposactivamenteinvolucradosenlosprocesosdeforma-cióndelaspolíticasatravésdelatransmisióndeinformaciónhacialosoídosdequienesformulanlaspolíticas,alertándolosantesposiblesproblemasyofreciendosolucionesparaenfrentarlosdesafíosemergentes.

EsteaislamientodelostecnócratasenelEstadoseexplicaapartirdeargu-mentosendógenos.Estosseapoyanprincipalmenteenlatradiciónweberianaqueplantealadicotomíaentrepolíticayadministración.deestemodoyenlospoliti-zadoscontextoslatinoamericanos,comoseñalaMontecinos(2005),elpretendidoaislamientotecnócrataaparececomoseñaldeautonomíadejuicio.27

26 CitadoporNicolásducote(2006:223),“Eldesarrollodealgunascapacidadescríticasparalaincidenciaefectivadelosthinktanksenpolíticaspúblicas”.Enthinktanksypolíticaspúblicasenlatinoamérica.dinámicasglobalesyrealidadesregionales.buenosAires:Prometeolibros.

27 Montesinos,V.(2005),“Notassobrelaevolucióneinfluenciadelatecnocraciaeconómi-caenChile”enEstradaálvarez,Jairo(ed.),Intelectuales,tecnócratasyreformasneoliberalesenAméricalatina.bogotá:Unibiblios.

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Esdefinitivaesteaislamientotecnocráticoaludeaqueelprocesodetomade decisiones se debe mantener separado del ámbito político y por extensiónpúblico.28lapoblaciónpuedecreerqueestá tomandodecisiones,porejemploparticipando formalmente en la democracia mediante las elecciones, o que esconsideradaparaironoalaguerra,peroenrealidadlasdecisionespolíticassetomanalmargendeella.

Estaprácticadetrabajo–marcadaporlainsularidad–hasidounámbitodecríticafrecuenteenrelaciónconeldistanciamientodelaspropuestasqueloscen-troselaboranylapercepcióndelosciudadanosenrelaciónconlosproblemasysussoluciones.Elaislamientoaquí juegaencontrayaqueinstalaenloshechosunabrechaentreladefiniciónsubjetivadelosproblemasysusoluciónylalógicaunilateraldelasrespuestasresultantes.

laorganizacióninternadeestoscentrosesfuncionalaestapráctica.sees-tructuranapartirdeverdaderoscompartimentosestancosquerespondenaáreastemáticasespecíficasyquenodisponendemediosquehaganposiblecontrastarlaopinióndelosexpertosconlasdemandasefectivasdelosciudadanos.seconvier-teestoenuncuellodebotellaquedificultaelaportedelosthink tanksalprocesodeaperturadelciclodepolítica.

laencuestaacercadelosthink tanksmásinfluyentesenChilerealizadaporlaRevistaquéPasa29proporcionaalgunaevidenciaparaestalíneaargumental.AlInstitutolibertadydesarrolloselecritica“darrespuestasautomáticasalostemassinversuscomplejidades”.AlCentrodeEstudiosPúblicoselserunorganismo“demasiadocerrado,dondeoperansolosuscolaboradoresynadiemás”.Porúlti-moaExpansivaselecuestionabaelmodeloderedvirtualquesuponíaunaccesorestringidoalprocesodediscusiónyelaboracióndepropuestas.

Apartirdefinesdelaño2008laCorporaciónExpansivasevinculóauncen-trouniversitario,laUniversidaddiegoPortales.Apartirdeentonces,juntoconcambiardenombre–apartirdeesemomentosedenominaráInstitutodePolíticasPúblicasExpansivaUdP–adoptaráunformatopresencialconunstaffpermanen-tedeexpertos.

sinembargo,dichoconveniodecolaboraciónterminóelpasado30dejuniode2010.larazóndefondoapuntaaquemientraslacasadeestudiosimpulsabaunperfilmásacadémicoeinvestigativoparaelinstituto,elthink tanksbuscabanoperderinfluenciaenlaagendapúblicamáscoyuntural.

Enopinióndeloscríticosydetractoresdelcrecienteroldelosthink tanksenelprocesode formaciónde laspolíticas,elelementoencomúnque losca-racterizaeseldébilvínculoentresuspropuestasyladimensiónsubjetivadelaspropuestasdesoluciónqueofrecen.Precisamenteesteaislamientoylaopacidadenelqueprefierenoperar,sumadoalafaltadeaccountability,debilitaríalaesencia

28 segúnNoamChomskyelconceptode“aislamientotecnocrático”apareceendocumen-tosdelbancoMundial.EntrevistaaNoamChomsky[disponibleenlínea]http://www.geocities.com/CapitolHill/senate/6972/Alchomsk98.txt

29 RevistaquéPasa,edicióndel3denoviembrede2007.

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delademocracia,dondeelpodernecesitaestarpermanentementeauscultadoycontroladoporlosciudadanos.

lasegundavariablequeobservamosenlasprácticastecnócratasdelosthink tankseslaquetienequeverconlosmecanismosdedifusióndelasideas.Comoseseñalóantes,elobjetivoprincipaldeéstosestáorientadoainfluirenlaelitequeparticipadelprocesodecisional.Esdecir,buscanincidirparalograrquesuvisiónpermeeenelgobierno,enelparlamentoyentodosquienesdesarrollanlaspolíticasenelpaís.

Estoenprincipiopodríanosercuestionable.dehechohaythink tanksquepretendensoloinformar.Perounagranmayoríaaspiraaimponersuvisiónpar-ticularsobreunaproblemáticapública.Entreestosúltimoslaperspectivaunidi-mensionaldelaspropuestastecnocráticasterminaporfavorecerlosestilosautori-tarios.dadoquepartendelsupuestodequesuspropuestasgozandelegitimidadtécnica,ademásestasintentanserimpuestasenformacoercitiva,generandorela-cionesdedependenciaquesonpordefiniciónasimétricas.

losthinks tanksseapoyandelosmediosdecomunicación–uninstrumentosumamenteeficazparaconseguirsuobjetivo–parainfluirenlaopiniónpúblicageneralyenlaeliteenparticular.Atravésdeestoscanalizansusideasparaluegocristalizarlas en orientaciones de política pública. Junto con ser un actor en símismodelosmedios, loscentrosdesarrollanconestosunarelaciónestrechayrecíprocayaqueestosconstituyenpúblicosespecialesdelosprogramasdecomu-nicacióncorporativapromovidosprincipalmenteporgruposdepresión.

desdelaeducaciónyladifusiónideológicayatravésdelosdistintosmediosdecomunicación,sevanprefigurandolasmanifestacionespúblicasdeopinión;esdecir,tienenqueverconunacomplejaarticulacióndeinteresesque,consolida-dosono,comienzana“bajar”opiniónhacialasinstanciasdedecisión(IglesiasyMolina,2005).

Unamiradaalaswebsinstitucionalesdeloscentrosdepensamientoconfir-maelusointensivoquehacendelosmediosyotrosmecanismosparaincidirenlaagenda.Estosedesprendeademásdesuspropiasdeclaraciones.Paralibertadydesarrollo(lyd),segúnsuExdirectorEjecutivoCristiánlarroulet,sutareaes“colocarideasenelmercado.somosproveedoresdeunbienpúblico.somosobservadoresdiariosdelaspolíticaspúblicas.Unoswatch dogsdeloquesucedeenlospoderesejecutivo,legislativoyjudicial,yenbaseaesoproponemosnuestrasideas”.todaslassemanaspublicansuReseñalegislativadondeanalizanlosproyec-tosdeleyingresadosalCongreso.delmismomododistribuyenporsuscripciónaejecutivos,empresasypolíticospapersdecoyuntura.

losparlamentariosdelaAlianzayespecialmentelosdelaUdI,queenlosúltimos20añosestuvieronenlaoposición,fueronsuprincipalpúblicoobjetivo.losexpertosdelydlosasesoraronsistemáticamenteendistintostemasdurantetodoelperiodoenquelaConcertacióngobernóelpaís.

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sinembargo,traselcambiodecoaliciónenelgobiernoyluegodelallegadaalpoderdelaAlianzaRN-UdIsehanproducidofuertesrocesentremiembrosdelEjecutivo,parlamentariosdelsectorylosactualesdirectivosdelcentroporlascríticaspúblicasqueelthink tankhaplanteadoalosmecanismospropuestosparafinanciarelproyectodereconstrucción.

Como señaló su actualdirectorEjecutivoluislarraín,“coneste tipodemedidas la administración Piñera pierde identidad y si no hay una ruta claraquemuestreelgobierno,podríasurgirentresuspartidarioselfenómenodeladesafección”.30Paraeldirectordelydelriesgodeladesafecciónexiste,porquela fórmula de financiamiento de este plan de reconstrucción contiene algunoselementosquesonextrañosalapropuestaprogramáticaqueteníalaAlianza.Unejemploseríaelalzadeimpuestosquevaaretrasarlareactivacióneconómica:esevaseruncostoquevaapagarestegobierno”.31

loanteriorgeneróunadurarespuestadevariosparlamentariosoficialistas.lasenadoragremialistaEvelynMattheiacusóalcentrodepensamientodeliderarlaoposiciónalgobierno.sibien,aseguróquenorompiórelacionesconlibertadydesarrollo,decidiónotrabajarenconjuntoconelorganismo,porquesecon-virtiódeuninstitutotécnicoaunopolítico.sostuvolasenadora:“HastaahoraelInstitutodelibertadydesarrollosiemprehadadosusopinionestécnicassobrelosproyectos,perocuandoempiezaadecirqueestegobiernonotieneningunadiferenciaconunodeMarcoEnríquezominami,quesehanabandonadolosprin-cipios,elprogramadegobierno,esanoesunaopinióntécnica.seestánconvir-tiendoenlíderesdelaoposición,porlotanto,yoprefieronotrabajarconellos”.32PorsuparteeldiputadodelamismatiendapolíticaJoséAntonioKast,tambiénserefirióaltemaperocuestionandolascríticasalibertadydesarrollo:“siemprehasidouninstitutomuyserio,quesiemprenoshaasesorado.Mellamalaatenciónquealguienhoydesconozcatodalatrayectoriayelaportequehahecholibertadydesarrollo,reconocidoinclusoporlosgobiernosdelaConcertación”.33

EnelcasodelCentrodeEstudiosPúblicossuestrategiaparaincidirenlosasuntospúblicosestaenhaberseconstituidoenunespaciodeconfluenciaypuenteentreelsectorprivadoyelgobierno.sinembargo,yadiferenciadeotroscentros,suobjetivonoestádeterminadoporlacoyuntura.ComoloseñalaHaraldbayer,unode susdirectivos,“buscamos sentarbasesmásdemedianoy largoplazo einstalartemas.queremosinfluirexante,ynounavezquelasleyesyahansidoenviadasalCongreso.tratamosdedetectarproblemasparaconstruirpropuestas”.Unodelosproductosquemáspesoleshadadoessuencuestadepercepciónpo-

30 Entrevistaaluislarraín,diariolasegunda,6demayode2010.31 Entrevistaaluislarraín,diariolasegunda,6demayode2010.32 diario La Nación,lunes10demayode2010.33 diario La Nación,Martes11demayode2010.

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líticayeconómicaysocial,utilizadacomoinstrumentoclaveparalasdefinicionespolíticasyeconómicasdelpaís.34

laCorporaciónExpansivaapostóainfluiratravésdelasideasynoconse-guircargosnipoderenelaparatogubernamental.JorgeMarshall,presidentedelacorporación,planteaque“sufinestransformarseenunpuenteentreelmundoacadémicoyelquetomalasdecisionespolíticas.Generamosnuevasideasquevaninfluyendoenlosministeriosyenlaaltadireccióndelgobierno.Posteriormente,éstassetransformanenpolíticaspúblicas,enreformas”.loanteriorsecomple-mentacondocumentosyseminariosdestinadosalapresentacióndeinvestigacio-nesrealizadaspormiembrosdeExpansiva.35

Estosestilosyprácticasdedifusiónytrasferencialoquebuscanendefinitivaesjustificarunaopcióndepolíticamásqueunaofertapuestacomoalternativa.Estalógicainductiva,comohaobservadoelescritorJonathanRowe,sesintetizaenque“losthink tanksnopiensan,justifican”.Másbienpodríadecirsequepiensanparajustificar,paradotardelegitimidadapolíticasdehecho,potencialesopre-tendidas.36

Estaesprecisamentelaestrategiaseguidaparainfluirenlasdiversasrefor-masemprendidasenelpaís.ApropósitodeladiscusiónacercadelaleyGeneraldeEducación, los lineamientoseducativosdevariosdeestoscentrosaparecen,segúnelobservatorioChilenodePolíticasEducativas,fácilmenteobservablesenlosargumentospuestosenladiscusión.37segúnelobservatorio,enladefensadelalibertaddeenseñanza“variosdeestosactoresdefendieronpreceptosdedudosocarácterpúblico”.secitancomoejemplos:“laseleccióndeestudiantescomofor-madegarantizarlaaplicabilidaddeunproyectoeducativoenparticular,lafacul-taddeexpulsarosuspenderlamatrículaalosestudiantes,impedirlaparticipaciónde lospadres en los reglamentos internosde los establecimientos“parabuscarsus propias maneras de llegar a resultados”, incluso hasta cuestionar la necesi-dadtransversaldeinstalarprácticasparticipativasenlasinstitucioneseducativasoimpedirqueelEstadopromuevavaloresycontenidosdeinteréspúblicoenloscolegiosquefinancia”.38

34 “los think tanksmás influyentesdeChile”,Revista Qué Pasa#1980añoXXXVI,2denoviembre2007,p.20.

35 “los think tanksmás influyentesdeChile”,Revista Qué Pasa#1980añoXXXVI,2denoviembre2007,p.21.

36 disponibledesdeInterneten:<http://www.disinfopedia.org/wiki.phtml?title=think_tanks>[conaccesoel07/03/2008].

37 Alrespectoverelartículo“lainfluenciadelosthinktanksenelsentidocomúneduca-tivo”.[disponibleenlínea][conacceso07/03/2008]http://www.elciudadano.cl/2008/09/13/la-influencia-de-los-think-thanks-en-el-sentido-comun-educativo/

38 segúnJuanGonzález,miembrodelobservatorioChilenodePolíticasEducativasdelaUniversidaddeChile,habríanparticipadoconintervencionesenlaCámaradediputadosreco-nocidosexpertosvinculadosathinktankscomoCarolinaVelascodelibertadydesarrollo,JoséJoaquínbrunnerdeFundaciónChile,ArturoFernandoisdelaUniversidadCatólica,AlbertoVialEguigurendelIbEdUC.dichasintervencionesfueronextraídasdelInformedelaComisióndeEducación,Cultura,deportesyRecreacióndelaCámaradediputados.RecaídoenelproyectoqueestableceunaleyGeneraldeEducación.boletín:4070-04.[disponibleenlínea][conacceso

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losdatosdelobservatorioparecen confirmar la relaciónentremedios ythink tanks.segúnéstelosmediosdecomunicaciónlegitimanconstantementelasdirectricesemanadasdeestoscentros;enelcasodelaeducación,talesdirectricesrecibenunimportanterespaldodedosdeinfluyentesperiódicos,“ElMercurio”y“latercera”,quehansidopersistentesendestacarqueelproblemadelaedu-caciónestá en“la escasa subvencióny lamala calidadde losprofesoresque seamparanenunainstitucionalidadlaboralrígida”,olanecesidaddeflexibilizarloscontrolessobreelmercadoeducativo”,ylalegitimacióndeuna“visióndecambioeducativo,enlaperspectivadelosestándaresdedesarrolloeconómicodelpaís”.

los estilos y prácticas reseñados–entreotros varios– estánobstaculizadopoderavanzareneldesafíodeabrirdemaneraefectivaelciclodepolíticasalcon-juntodelosactoresinvolucradosenladeterminacióndelosproblemaspúblicos.Comosesabe,ladefinicióndelproblemaesunadecisióndegranimportanciayaquemarcaabsolutamenteelposteriordesarrollodelapolíticapública,alreducirelámbitodeposiblesalternativasaconsiderar.Unadefinicióninadecuadadelpro-blemaestáenlabasedelfracasodemuchaspolíticaspúblicas.

Actores distintos entenderán el problema planteado de manera diferente,reflejandoensusrespectivasdefinicionessuspropiosinteresesyvalores.Nuncaesunúnicoproblemaelqueplantealapreocupacióndelacomunidadodeunodesussectores.setratadeunconjuntodefactoresquerequierenunaaproxima-ciónholística,global,queimpidasusegmentaciónunilateral,lógicaqueparecieraprimareneltrabajodelosthink tanks.sibienresultadifícilpedirlesaestosquedemocraticen sus estructuras internas, es claveque se establezcanmecanismosparavolverlostrasparentesyaccountablesalescrutiniopúblico.

VI.Algunasreflexionesfinalessibienlaeficienciadelaspolíticaspúblicaspuederequerirenunprincipio

unestilodedecisionesverticalesyunfuertecontrolcentralizado,lapropiamar-chaexitosadeesasiniciativascreónuevasoportunidadesyretosqueyanopuedenresolversemediantelajerarquíayelcontrol,sinoconotrasformasdedecisiónycoordinación.

loqueparecenecesitarseenlaformulaciónyejecucióndepolíticasesen-raizamientoyautonomía.Claroquesinohayestructurasburocráticassaludablesseverán losefectosnegativosdelenraizamiento,clientelismoycorrupción.lapropuestaes,entonces,comoloplanteaEvans(1996),autonomíaenraizadaynoaislamiento.laestructurasocialdependedelaaccióndelEstadoyéstenopodráalcanzarsusobjetivossinella.lasestructurasyestrategiasdelEstadorequierencomocontrapartidauncomplementosocial.

¿Cómolosthink tankspuedenpasardelavoluntaddeclaradaalavoluntadrealenrelaciónconcontribuiralprocesodeformacióndelaspolíticas?Noparece

07/03/2008] http://www.elciudadano.cl/2008/09/13/la-influencia-de-los-think-thanks-en-el-sentido-comun-educativo/

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haberunafórmulamágicaperopareceposiblecomenzaravanzandoporalgunosderroteros.

En primer término parece urgente trasparentar sus actividades así comotambiénelorigendesusfondosyelusoqueledanalomismos.Pareceexistircoincidenciaentrepolitólogos,analistasydirectoresdethink tanksacercadeque,amayordiversificaciónenlasfuentesdefinanciación,mayorindependenciaenlasagendasdeinvestigación.únicamenteasíselograráreducirdudassobreelniveldeindependenciarespectodeinteresesespecíficos.

En segundo lugar no puede seguirse postergando la incorporación de losgruposqueseránafectadosporlaspropuestasqueelaboranlosexpertos.Esne-cesarioincluirlostantoeneldiseñocomotambiénenlapuestaenmarchayeva-luacióndelasmismas.

serequierevolveraprivilegiarelroldecatalizadoresdeconsensoqueloscaracterizó.lacomplejidaddelosproblemaspúblicosylasrespuestasdepolíticasobliga a generar espacios que permita convocar a representantes de diferentesideologíasyperspectivasenrelaciónconlosproblemas.larealidadmuestraquelosproblemasnoexistensinoquesonconstruidos,definidossubjetivaeintere-sadamenteporunobservador.seprecisaconvertir los think tanksenauténticos“forosdepolíticas”,dondesecatalicenconsensosparalaimplementacióndelasreformaspúblicas.

Porúltimo,ylomásimportante,loscentrosdebenintensificarsuscapacida-desyhabilidadparaconectarsusaccionarconlosprocedimientosdemocráticosylainstitucionalidadpública.

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GEstIóN PúblICA


CANPRotEstMoVEMENtsINFlUENCEtHE(RE)FoRMUlAtIoNoFPUblICPolICIEs?analysis of the recent controversial reform of the Portuguese public maternal health services

¿Pueden los movimientos de protesta influir en la (re)formulación de políticas públicas?

AnaRaquelMAtos1

centre for Social Studies, university of coimbra [email protected]


AbstRACt:thepresentworkattemptstocountertherestrictedviewaboutcitizenparticipationandpointsoutitsrelevanceinpublicpolicies(re)formulation.Inordertodothat,itwillfocusonprotestactionsoccurredin2006and2007,inPortugal,motivatedbythedecisionoftheHealthMinistrytocloseseveralmaternitywards.

basedontheanalysisoftheargumentsadvancedbythepoliticalpower,reasonedonareportelaboratedbyanexpertgroupandontheanalysisofthepopularreactionsduringtheprotests,thisarticleoffersananalysisofthegeo-graphyoftheprotests.Italsoevaluatesthecapacityofthepopularmovements

1 IsaresearcherattheCentreforsocialstudies(CEs),UniversityofCoimbra,Portugal,andmemberofthe“science,technologyandsociety”researchgroup.shehasaMAinsociologyandisaPhdstudentatthe“Governance,Knowledge,andInnovation”Programme-Centreforso-cialstudies/schoolofEconomics,UniversityofCoimbra.Hermainresearchinterestsarerelatedtocivicparticipationinpublicdecision-makingprocesses,citizens’empowermentanddemocracy.sheisalsointerestedintherelationbetweenscience,technologyandInequality.theauthorwantstothankJoanadiasandorianabrasfortheircommentsonthearticle.

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ANARAqUElMAtosCANPRotEstMoVEMENtsINFlUENCEtHE(RE)FoRMUlAtIoNoFPUblICPolICIEs?

toparticipate in thedecisionprocess aswell as thepolitical empowermentemergingfromthisformofcollectiveaction.

keywords:publicpoliciesonhealth;protestsmovements;citizenparticipa-tion;protestsasparticipation.

REsUMEN:Estetrabajointentareplicaralpuntodevistarestringidores-pectoalaparticipaciónciudadanaydestacasurelevanciaenla(re)formulacióndepolíticaspúblicas.Para llevarestoacabo, seenfocaráen las accionesdeprotestaocurridasen2006y2007enPortugal,motivadasporladecisióndelMinisteriodesaluddecerrarsalasdematernidad.basándoseenelanálisisdelosargumentosdelpoderpolíticoexplicadosenuninformerealizadoporungrupodeexpertosyeneldelasreaccionespopularesdurantelasprotestas,esteartículopresentaunanálisisde lageografíade lasprotestas.Asimismo,evalúalacapacidaddelosmovimientospopularesdeparticiparenlosprocesosdedecisionestantocomoenelempoderamientopolíticoqueemergedeestaformadeaccióncolectiva.

Palabras clave:Políticaspúblicasdesalud,movimientosdeprotesta,parti-cipaciónciudadana,lasprotestascomoparticipación.

I. Introductiontheframeworkoftheanalysisisbasedonthecentralassumptionthatdiffer-

entformsandpracticesofcitizenparticipationcaninfluencethe(re)formulationofpublicpoliciesand,thus,revertinequalityscenarios.

theresearchprojectbehindthispapertakessomeobjectivesascentral,na-mely:i)tounderstandhow,inthecontextofreformingpublicpolicies,differentknowledges are related; ii) to measure the modalities of participation that de-monstrategreaterabilitytorevertdecisionsandtocombat inequality; iii)and,finally,toclarifywhichactionsshouldberegardedas“publicparticipation”,eva-luatingtheirlimits.thisarticleismainlybasedontheanalysisofempiricaldata,andthereforeshouldbeseenasworkinprogress.

thecasestudythatjustifiestheanalysisstartswiththeevaluationofthedeci-siontocloseseveralmaternitywards,issuedbythePortugueseMinistryofHealthinMarch2006,andthepopularprotests that succeeded it.thedatapresentedarebasedon:a)semi-structuredinterviewswitharangeofkeyinformants(civic

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movements’ leaders, commandersoffirebrigades–responsible inPortugal foremergencytransportservices–,hospitaldirectors,membersoftheexpertgroupandinhabitantsofareasaffectedbythedecision),b)documentalanalysis(centraldocuments,withparticularemphasisonlegislation,theexpertgroupreport,pro-tocols,severaldocumentsoftheMinistryofHealthonmaternalandneonatalcareandothers),c)pressanalysisoffreeonlinenewspapers(Publico,JN,Expresso,dN)andonlinenewspaperswithasubscription(Publico).

thechoiceofthiscasestudyrelatestothefactthatcurrentdebatesandresearchoncitizenparticipation tend tooverestimate formallyestablishedparticipatoryprocesses, rather thanequally considerothermodalitiesofparticipation.thus,thisisanattempttocounterareductionistvisionofcitizenparticipation,investinginananalysisofprotestsasparticipationmechanisms.

Wewillbeginbyframingtheemergenceofthecontroversythatledtopro-tests,reviewingthevariousargumentsraisedbythedecision,identifyingthese-veralactorsinvolvedinthecontroversyand,finally,payingattentiontothegeo-graphyoftheproteststounderstandhowprotestsrelatetoterritorialissues.Acentraleffortwillbemadetoassessthepopularprotests’potentialtoparticipateinpublicdecisionmakingprocesses.

II. theclosureofportuguesematernitywardsII.1 a controversial decision

thecontroversyunderanalysiswasmotivatedbytheclosureofmaternitywardsinPortugalandbeganduringthefirstdaysofMarch2006uponthedissemi-nationbythepressofthemainresultspresentedinareport,commissionedbythePortugueseHealthMinistry.thisreportwaspreparedbyanexpertgroup(consti-tutedbyobstetricians,paediatricians,andnurseswithexpertiseinobstetrics)alsocalledNationalCommissiononMaternalandNeonatalHealth(CNsMN).

thereportwasdeliveredonMarch10th2006,andonMarch14th,fourdayslater,2basedonitskeyfindings,theformerMinisterofHealthsignedtheMinis-terialdirective7495/2006,whichdeterminedthematernitywardstobeclosed.themajorconclusionofthereportisthatbirthsshouldbeconcentratedinma-ternitywardsthatperformahighnumberofdeliveriesperyearinordertoensurethesafetyofmothersandnewborns.

thatdirectivestatedthat“theefficientprovisionofcareinplaceswithtech-nicalandhumanresourcesisguaranteedonlyinhospitalswith1500deliveriesayear”.Additionally,informationobtainedinsubsequentinterviewwithoneoftheexpertgroupleadersclarifiedthat:

2 theshorttimebetweenthepublicpresentationofthereportandthepublicationoftheMinisterialdirectivewassubjecttostrongoppositionbythepopulation,whoconsideredthatthereportlegitimizedadecisionthatwasalreadytaken.

132



“onlyinhospitalsthatrealizeabout1500deliveriesperyearpeoplecanbeborninsafety.thisisnotamagicnumber,it’saconsensualaverage,acceptedatinternationallevel,whichallowsprofessionalstodeliverasufficientnumberofchildinordertofaceraresituationsthatsometi-meshappen,andtobepreparedtosolvethemsothatnothinghappenstowomenornewborns.(...)Aminimumconditionisalsotheperma-nentpresence in thesehospitalsof twoobstetricians, an anaesthetistand apaediatricianwith training inneonatology and,particularly, inearlyresuscitation(...).”

basedonthisefficiencycriteria,thedirectivealsoconcludesthatoutofthe50maternitywardsoftheNationalHealthservice27havetechnicalconditions,23donot(15makelessthan1200deliveriesayear,12lessthan1000,and5lessthan500).

these outcomes justified the closure of the maternity wards of barcelos,santotirso,lamego,oliveiradeAzeméis,torresVedrasandElvas.theMiniste-rialdirectivealsostatedthatinthenorth-easternregionofPortugal(Mirandela,bragançaandMacedodeCavaleiros),theregionalhospitalsadministration(whichinvolvesthethreehospitalsmanagement)shouldbetheonetodecideandinformtheMinistryonwhichoneofthethreeunitswouldbeselectedtoconcentratethistypeofservice;itwasdecidedtokeeptheunitofbragançarunning.thesamehappenedwiththethreehospitals intheregionofbeira Interior(Guarda,Co-vilhãeCastelobranco),expectedtoreachadecisionbetweengovernmentsandprofessionals.suchdecisionhasnotbeentakenuntilnow.lateron,thedirectivealsodeterminedtheclosureofthematernitywardsinAmarante,FigueiradaFoz,Cascais,ChavesandVilaFrancadeXira.

133



FIGURE1:NAtIoNAlHEAltHsYstEMMAtERNItYWARds(MARCH2006)3

3 theunitstheMinisterialdirectiverecommendstoclosearemarkedinblack.theremain-ingunits,markedinyellow,keepfunctioning.

134



despite the failureontheaccomplishmentof theefficiencycriteriabasedon1500peryearbytheCascais,torresVedrasandVilaFrancadeXiraunitsthesamedirectivealsodeterminesitsnon-closurebasedonthefactthatthisdecisionwouldentail“anintolerableburdenonthelisbonareahospitals”anddecidedonthecreationofnewunitsbebuiltintheseregionalareas.4

Moreover,itestablishesalsotheclosuresuspensionofChavesandlamegounitsuntiltheimprovementofroadaccessibilitiestoalternativeunitsproposedbythelegaldocument.FullyinaccordancewiththedeadlinessettledbytheMi-nisterialdirective7495/2006wasperformed,during2006,asfollows:inMay,barcelos;inJune,santotirso,oliveiradeAzemeisandElvas;inseptember,Ma-cedodeCavaleiros,bragançaandlamego;inNovember,FigueiradaFoz;inde-cember,Amarante.during2007,afterthebuildingofacentralhighwaybetweenthetownsofVilaRealandChaves,asexpected,thelatterservicewasclosed.

II.2Analysisoftheargumentsinvolvedinthecontroversy:afterallwhytheyprotested?thepoliticaldecisionofbirthconcentration in somehealthunits and the

closureofsomeothers,asmentionedinthereportofCNsMNandinthesubse-quentMinisterialdirective,appearsinacontextofrecentimprovementsinthematernalandchildhealthperinatalpolitics.5

thetable1showstherestructuringhealthservicesinmaternalandneonatalmeasurestriggeredbyPortugalin2006-2007.Itaimstomapthemainargumentsinvolvedinthecontroversy.Inaddition,ithighlightsthedivergentandconvergentpointsbetweenthedifferentactors.6

Afirstlookatthetableputsinevidencethecoincidencebetweenthebirthnum-berconcentrationargument,presentedbytheexpertsreport,andtheMinisterialdirectivepublishedonthismatter.theexpertsreportsuggestsbirthsconcentration(determinedthroughtheratioof1500births/year)inhealthunitsabletoguaran-teequalityservices,whichhaveacontingentofhumanresources(withspecializedtraining)andenoughtechnicians.Accordingto theCNsMN,theconcentrationpolicycontributestopromotequalityservicesandtomitigateinequalitiesinthepopulation’saccesstoefficientservices.

4 thisexceptionwasmentionedbytheMinisterialdirectiveandgeneratednewcontrover-siesbecause,althoughtheydidnotaccomplishthecriterionof1500birthsayear,forsomeregionsthegovernmentmanifeststheintentionofimprovingtheirinfrastructures,whichwasunderstoodbythepopulationasanargumentfavouringaninequalitypolicy.

5 According to recentevaluationsof these restructuringmeasures,Portugal isno longerbetweenunderdevelopedcountries;itisnowamongthe10countrieswiththebestindicatorsonmaternalandnewbornhealthcare.

6 Inthetable,shadowsshowthemainconvergencesfoundamongstthemainactorsinvolved.

135



tAblE1:MAtERNAlANdNEoNAtAlREstRUCtURINGHEAltHsERVICEsMEAsUREs(2006-2007)

CNSMN Report Ministerial Directive Popular Protests

HumanResourcestechnicalResources

tokeepUnitswith1500bir-ths/yearopened.

ConcentrationqualityEquality

Numberofbirths(1500peryear)asadeterminantfactorformaternitywardsclosure,with

someregionalexceptions.Concentration

qualityEquality

themeasuretakenisaneco-nomistmeasurewhichdoesn’t

leadtoqualityservices.ProximityIdentity

Inequality

toimprovethetransportationofpregnantwomentothe

nearestmaternityward(whichmustbecloserthan20Km/30’andmustbedoneundermedi-

calsupervision).

Improvementsareannounced,buttheMinisterialdirecti-vemakesnoreferencetoits

execution.

Growthofthenumberofnew-bornsdeliveredinextrahospital

contexts.Professionalswhichtransportandaccompanythepregnant

womentothematernitieshavenoadequatetrainingtodoso.

toimprovethereferralnetworkforobstetricconsultation(alsocalledUnidadesCoordenadoras

territoriais).

Keepingtheobstetricconsulta-tionasitwas.

themeasurestakenarecom-promisingwomen’sfreedomofchoiceofthebirthplaceoftheir

babies.

beforetheimplementationofthemeasures,apopular

consultationisproposedtobemade(namelytolocalmayors

andhealthunitsadministrators).

Ittotallyignoresthesuggestion. therestructurationmeasuresrevealedpoliticprepotenceandprotestsarefacedasalegitimate

exercisetoparticipateandinfluencepublicdecisions.

Regulationofprivateservicesshouldbemade.

Measuretobeimplemented. INEqUAlItY

theMinisterialdirectiveconcerningtheregulationofthismatterfocusedmerelyontheargumentofbirthsconcentrationsuggestedbytheexperts’report,ignoringthetechnicalandhumanresourcesdimensions,andthereforedetermi-ningtheclosureofmaternitywardsthatperformfewerthan1500births/year.

Confrontedwiththelackofinvestmentinthesehealthservices,thepopula-tionfeltaggrievedwiththedecisionandstronglyprotestedagainstit.

Popularprotestsframetheideathattheclosureplanreflectsacamouflagedeconomiststrategytosaveresources,adecisioncontrarytoinvestmentinpublicservicesandalsocontrarytotherighttoaccessthenationalhealthsystem.Gene-rallyspeaking,citizensdidn’tagreewiththeassumptionthatconcentrationofbir-thsinhealthunitswith1500birthsperyearwillresultinbetterservicesandequalaccesstoqualitypublichealthunits.Accordingly,theydemandedthemaintenanceofthelocalmaternitywardsdesignatedbytheMinisterialdirectivetoclosure,soastotheguaranteeproximityservices.Moreover,thepopulationclaimedforqualityservicesneartheirresidencesandalsoforthemaintenanceoftheiriden-tity(which,forpopulationwhoprotested,isdeterminedbybirthplace).Never-theless,wecanassumethatthislastargumentwasinsomesenseunjustified,since

136



parallelmeasureshavebeentakentoensurethattheplaceofbirthismeasuredbytheresidenceofaparentandnotnecessarilybythebirthplace.7

Anotherimportantargumentrelatestothetransportofthepregnantwo-men,consideredbytheexperts’groupasaprioritytargetoftherestructuring,addingthatthetransportshouldbemadeinthecompanyofanursemidwifeincasethedistanceisgreaterthanorequalto20kmor30minutes.theyreportedthat serviceswerenotorganized toguarantee the transportation requirementscreatedbytherestructuring.theMinisterialdirectivereferstheneedtoensurethe urgent transportation services restructuration but without projecting howtodoit.Facingthenumberofbirthsoccurringinextra-hospitalcontextandthelackofprofessionaltrainingofthosethataccompanythepregnantwomenduringtransportation,thepopulationreinforceditsargumentsforcontestingthedeci-sion.

the free choice of birth place was also a focus of controversy. First, theCNsMN,despiteunderliningtheneedofrethinkingthereferralnetworkforobs-tetricconsultation,consideredfreechoiceavalidwaytoaccessqualityservices,andsuggestedthat“births should be concentrated in health units where the quality of the services is guaranteed and without prejudice of the freedom of choice of the population.”thepopulationdisagreesthattherestructuringplanandthealternativesproposedbytheGovernmentcouldguarantee theadvocatedargumentof thepromotionoffreechoice,equalaccesstoqualityservices,oreventheargumentthatitcouldmitigateregionalasymmetries.

theinvolvementofcitizensinpublicdecisionswascompletelydisregardedbydecisionmakers,althoughtheexperts’groupunderlinedthe importanceofthepopulationparticipation in theprocess (suggesting localmayorsandhealthunits’administrators).thiswasoneofthestrongestpopulararguments,wherecitizensexpresseddispleasurewiththeirexclusionfromthedecisionmakingpro-cess,consideringitasanattitudeof“politicalarrogance”.Moreover,thistotallackofdialoguewiththecitizensphereand/orwiththeirrepresentativescorroboratesthehypothesisoflackofdialoguebetweendifferenttypesofknowledges-expertandlayknowledge.

Privatehealthservicesalsotakerelevanceinthiscontroversy.theexperts’reportpointstheneedofevaluatingandregulatingthebirthprivateservices,asitwasdonewithinpublicservices.thisrecommendationwasmadebecausethereare“no mechanisms for quality control of services out of the Maternal and child Referral Network”.theMinisterialdirectivementioned“such regulation is already ongoing”.8thepopulationwhoprotestedbelieves thatprivate servicesplay an important

7 theclosureplandeterminedthattheinhabitantsofRioMaiorandElvasmaycometobeborninbadajoz,spain,whichledtothecreationofspecificlegislationonthisissue:law29/2007,of2ndAugust(whichrequirestheregistrationofchildrenfromRioMaiorandElvasborninbada-jozasPortuguesecitizens).

8 Itwas,indeed,outofthefindingsofthatreportthat,25unitsoftheprivatehealthsystemwereevaluated(order01/06_Cd/ERs),whosereportwasreleasedinMarch2009.Asimilarassessmentwasalsoheldin2006.

137



roleinthecontroversy,highlightingtheinequalitiesanddisparitiesintheaccesstolocalservices.Inanattempttoclarifythismatter,wewillsubsequentlypresentthemapofthePortugueseprivateandpublicmaternitywards(aswellasthosetargeted tocloseby the referredMinisterialdirectivenumber7495/2006) tovisualizetheirdistributionalongthenationalterritory.Inafirstlook,werealizetheexistenceofanasymmetricdistributionofthoseservicesalongthePortugueseterritory,beingcleartheconcentration,eitherofpublicorprivateservices,inthenorthofthecountry,phenomenawhichisparalleltothenumberofunitsclosed.

As it said above, the relevance of private services was mentioned duringpopular protests, especially noting their presence in places where governmentdecidedtoclosedunits(asinbarcelosorsantotirso,besidesthereferencetoanewprojectcreatedtoopenasimilarprivateserviceinChaves).Moreover,po-pulationarguedthattheclosureofpublicunitscontributedtotheemergenceofprivateunits.Itisimportanttonotethegreatestconcentrationoftheseservicesinthecoastlineofthecountry,andinthenorth,whichaccompaniestheregionaldemographic trends (more services in regions more populated). Nevertheless,theproximitybetweenthematernitywardsclosedandprivatehealthunitsisalsoadistinctivefeatureofthemap.

138



FIGURE2:PoRtUGUEsEMAtERNItYWARds-PRIVAtEANdPUblICsERVICEs

(oCtobER2009)

Note:theletter“H”representsthelocationofprivatehealthunits.

onthismatter, theMinistryofHealthseemstoshowsomediscretionarypowerwithregardtothecriteriaappliedintheevaluationofthepublicandpriva-teservices,whichcanbeunderstoodasanotherlineofinequalitytobeconsideredintheanalysis.theNationalRegulatoryAuthorityofHealth(ERs),inits latestevaluationreportontheprivatematernitywardsconditions(ERs,2009),revea-ledcontradictoryconclusionswhencomparedwiththedemandsadvocatedforthepublicservices.Althoughinwhichconcernspublichealthservices,thecen-

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tral criterion thatdetermined theclosurewasbasedonquality/safety throughmeasuringtheindicatornumberofbirthsperyear(1500),forprivateservices,itdoesnotapplythesamecriteria,neitherthesameindicator.Insteadofclosing,thesuggestionwasan“investmentinimprovingconditions”,butwecan’tignorethatintermsofthenumberofbirths,onlytwounitsoftheprivateserviceheldmorethan1.500birthsperyear.9Infact,inotherprivateunitstheaverageisaround157birthsayear,i.e.,about10timeslessthantheratiostipulatedforthepublicsector.despitethelownumberofdeliveriesnoprivatematernitywardwasde-termined to close. Furthermore, the evaluation of the private sector reportedhigherweaknesseswhencomparedtothoserecordedinthepublicsector,particu-larlyregardingthefailureoftheminimumsafetyindicatorssuchastechnicalandhumanresourcesandinfrastructures.

II.3 The protests’ anatomy

II.3.1 different forms of protest

Consideringaprotestasanactionwhichdemonstratesacontrarypositiontoacertaindecision(barry,2001)–containingemotionality,suggestibility,into-lerance,unanimityandsolidarity(Juris,2009)and,aboveall,interpersonaltrust(bensonandRochon,2004)–various(and,often,verycreative)formsofprotestswereusedbythepopulationtoexpress in thepublic sphere theexistenceofacertainproblem.

Wecannotexploreproperlyinthisarticlethematerialityoftheprotests;weproposetounderlinethediversityofactionsandtechniquesofprotest,triggeredeither in legalor illegal scope (such aspopularpetitions, slowwalks and roadblocks,vigils,mourningsymbolsimposition,legalactionstoreopeningofsomematernitywards).

Asthedecisionaffectedmorecertainareasthanothers,protestswerealsomoreintenseintheaffectedareas.Itisalsoatthelocallevelthatpeopleintegratesocialnetworkscapableofboostingthesuccessofprotestsactions,aswellastheirsustainabilityovertime(Mendesandseixas,2005).Althoughalmostcompletelystrict to theclosureof thematernitywards, theseprotestactions joinedotherprotestmovementsagainsttherestructurationactionsoftheNationalHealthsys-tem(namelytheproximityservicesmovementandthemovementforthemainte-nanceofpermanentlocalhealthcareservices).thoseprotestmovementsstronglyappearedinprivilegedspacesofsatire(i.e.,academicandcarnivalparades)aswellasinsomeradioandtelevisionchannels,whichhascontributedtoincreasetheechoofdiscontent.

9 HospitaldaCruzVermelha(RedCrossHospital)andCUFHospital,bothinlisbon.

140



FIGURE3:PoPUlARoPPosItIoNtotHEClosUREoFMAtERNItYWARds

source:PressImages.

Portuguesetranslation:theposterinthefirstphotosays“thematernitywardisours”;inthesecond“abortthisidea”;andinthethird“thegovernmentstealsourhealth”.

thecontestabilityofdecisionslegitimizesparticipationandcontributestocreateaffectedcollectives,whichassumecomplainandcriticismattitudesinor-dertoachievetransformation(Callonet al.,2001;Nunes,2007).Contestabilitybecomes,therefore,anintegralpartofdemocracy(Goldstone,2004).thistypeofsocialmovementsallowsustomeasurethedegreeofdemocraticdevelopmentin a given society (Carey, 2006; Mendes and seixas, 2005; schatzman, 2005;sousa,2009).Giventheproteststriggeredbythisandotherhealthrestructura-tion,andconsideringthat,inPortugal,protestshaveincreasedinthelastdecades(Mendesandseixas,2005),weinterpretthissituationasasignofdevelopmentinPortuguesedemocracy.Protestactionsmustserve,aboveall,asabarometerofarepresentativedemocracy,providingcluesforbuildingastrongerdemocraticcitizenship,whichwedesireincreasinglyactiveandparticipatory.

II.3.2 The main social actors involved in the protest movement

The populationthepopulationemergedas themajor actor in theprotests, althoughreal

mobilizationhasbeendrivenbypoliticalpartiesagainstthegovernmentdecision,especiallythoseatalocallevel.Insomecases,mayorsspokeonbehalfofthepo-pulationandledtheprotests.Insomeothercases,thepresenceofthepoliticalopposition was noted in other ways, such as appearing as leaders of the“civicmovements”createdtocombatandprotestagainstthedecision.

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FIGURE4:EXPREssIoNsoFPolItICAloPPosItIoN(PolItICAlPARtIEs)totHEClosUREoFMAtERNItYWARds

source:Photostakenbytheauthor.

thesepostersaresignedbythebiggestoppositionpoliticalparty(Pds-socialdemocraticParty).Inthefirstpicturesays“thePs(socialistParty)governmenthasclosedthematernitywardsandobstetricianemergencyservicesinthehospi-talofFigueiradaFozin2006”.thisposterwaslocatedneartheentrancetothehospital.Inthesecondpostersays“socialistGovernmentclosesmaternityward.”

severalreasonswerebehindtheoppositiontothepoliticaldecisiontoclosematernitywardsinPortugal.themostclaimedonewasthemaintenanceoflocalservicesofproximity:

“Each Portuguese wants to have a health centre next to his house, apharmacyinfrontandameatshopnextdoor,healsowantstohaveabackyardtosowpotatoesandsomekalesaswellasvineyardthatgiveswinewithoutquality.”(octávioCunha,memberoftheExpertGroupinastatementtothepress,september3rd,2006www.solidariedade.pt).

Populationalsoclaimedforregionalidentity,statingthatthedecisionwasatleastunfairbecausetheplaceofbirthwouldbedifferenttothelocalresidenceofthenewborn.Although,itisimportanttounderlinethatclearregulationonthismatterensures“belonging”bybirthtotheaddressofoneofthechild’sparents.Nevertheless,thepopulationcontinuedtoarguethatmoreimportantthanbelon-gingtoaparticularplaceisactuallytobebornthere.

142



FIGURE5:EXPREssIoNsoFIdENtItYoPPosINGtotHEClosUREoFMAtERNItYWARds

source:Outdoorslocatedinplaceswhereprotestsoccurred.

Portuguese translation: first figure -“We want to be born in Mirandela”;secondfigure:“IwanttobebornintorresVedras!!!”;thirdfigure3:“Anattackonlife.Wewanttobeborninbarcelos”.

Another relevant claim raised relates to the right to participate in publicdecisionmakingprocesses:

“each Portuguese citizen has among his central rights the right to indignation and to protest. What happened due to the closure of maternity wards (...) is something very characteristic of this government, a deep ignorance of reality, of what people really want. a highly disrespectful attitude towards the population will, of the other reasons that we notice in negotiating whatever it is.” (CivicMovementleader)

thequestionunderanalysisisintimatelyrelatedwiththeexerciseofpartici-patorydemocracysignedasafundamentalprincipleinthePortugueseConstitu-tion(article2),beinganobligationofthePortuguesestateto“implement a political democracy, to ensure and to promote a democratic participation of citizens in the resolution of national problems”(article9).Withtheprotests,thepopulationclaimedtherighttoexerciseitsparticipationinpubliclife,since“all citizens have the right to take part in political life and conduct public affairs of the country, directly or through freely chosen representatives.”(Article48)

otherargumentraisedagainstthedecisionofthepolicymakersdefendingthecriterionofqualityandsafetywasthatthiswasonlyawaytodisguisethelackofinvestmentinsuchservices.

“Allofus,ascitizens,don’twantthematernitywardsclosure.(...)Iftherearenoconditions,improvethem.Wecannotacceptthateasywayofclosingthings.”(localcitizen)

theregionalinequalitiesintheaccesstoqualityservices,aswellastherolethatprivate servicescanplay in thiscontextof asymmetries,becameacentralargumentduringtheprotests.

143



“toreopenthematernitywardtheMinistershouldlivehere,that’showthingswork.Maybetherewerematernitywardswithfewerbirthsthatdidn’tclose.onlylisbonisPortugal...”(localcitizen)

Fire BrigadesAlsofirebrigades haveparticipated inprotest actions, since they are res-

ponsibleoftransportingurgentpatients.theyarguedagainstthelackofplanningofthetransportationofpregnantwomenandtheirnon-involvementduringthebirthconcentrationmeasureimplementation.

“theCodU10sentmeto[thealternativematernityward]andwesto-odatthehospitaldoor.thewoman’sbagofwaterswasbrokenandshehadfrequentcontractionsandwekeptbeingatthefrontdoorofthehospital.thecrewgotthereandtherewasnotime...Alltheemergen-cyservicestoppedandshegavebirththere.Afterthat,theyaskedustotakethemotherwiththebabytotheresponsiblematernitywards.”(FirebrigadeCommander)

duetothiskindofsituationstheyalsocomplainedandclaimedtherighttoparticipateinthedecisionmakingprocess:

“Iheardabout the localmaternitywardclosure…Asacommander,Iwasneverbeenreported.I’veheard!Neitherthehospital,INEM11,ARs12informedmeoftheplannedclosureprocess.Atthebeginning,itwasveryconfused(...)Wetookmothers-to-betothehospitalbecausewedidn’tknowabouttheclosureofthematernitywardandwhenwegot there,«theseguysarecrazy!Whatare theydoinghere?»At thebeginning,CodUalsodidn’tknowthattheemergencyservicecouldnotattendwomeninlabor...Well,duringthefirstfewmonthsitwasarealmess!Wegottothehospitalwiththepregnantwomanandtheemergency services just sentus away. (...) Inpractice, the faultwasof thosewhoput themeasuretowork,becausenobodywarnedus.”(CommanderofFireCorporation)

thefactthatnoonehasinformedthetransportserviceforurgentpatients(INEM/CorporateFireservices)oftheplannedchangesalsoemergedasastrongargumentduringtheprotests,andespeciallyregardingthescarceavailabilityofurgentvehiclesaswellastheirtechnicalequipment…

10 CentrodeorientaçãodedoentesUrgentes(GuidanceCentreforUrgentPatients).11 InstitutoNacionaldeEmergênciaMédica(NationalInstituteofMedicalEmergency).12 AdministraçãoRegionaldesaúde(RegionalHealthAuthority).

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“[Alocalinstitution]offeredanambulancetothepopulation.thatam-bulanceworksexclusivelywithpregnantwomen.Wehavethatvehicle,buttheINEMforgetsthatasaPermanentEmergencyCentreofficiallyweonlyhaveoneambulance,andwhenitgoesoutfortwohourswithapregnantwoman,ifthereisanotheremergencythereisnoambulan-cetotransportsickpeople!theyclosedthematernitywardbuttheyneverbotheredwiththemeansavailable.Wewereneverconsultedinordertoknowifwehadorhadnottheappropriatemeans.”(Comman-derofFireCorporation)

…orregardingthemonitoringofthepregnantwomenbyspecializedper-sonnelasprovidedbytheMinisterialdirective,thatneverhappened.

“tiago,19yearsold,assistedyesterdaytohisfirstbirthdeliveryduringhisfouryearsofserviceattheoportoFirebrigade.«Isawthebaby’sheadcomingoutandsuddenlyitdroppedintomyarms(...)Itwasallveryfast,Iwrappedthegirlwithasterilizedsheetbecausewedidn’tcuttheumbilicalcord.Iheldthebabynearthemother’sarmsduringthewaytogettothenearemergencyservice,whereateamwaswai-tingforus.Everythingwentwell»,saidtiagoproudly.Hiscolleaguesensured that he“was still pale” when he arrived to the Fire brigadestation.”(JornaldeNotícias,aPortuguesedailynewspaper,May10th2009)

thesequestionsarealsocentralbecauseofthenumberofchildrenborninnon-hospitalenvironment,especiallyinambulancesonthewaytothematernitywards.

GRAPH1:NUMbERoFbAbIEsboRNINAMbUlANCEs

source:HealthMinistryandJournalisticInvestigation.

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thedatabetween2001and2006wasreportedbythepressandhasassourcetheMinistryofHealth.Astherearenoofficialdataavailablefor2007and2008,itwasdecidedtoputinthegraphdatacollectedfromanothersourceinordertogiveamorerecentscenarioonthematter.the2007and2008datawerecollectedbyaweeklynewspapercalled“Expresso”,whichcontactedallthenationalurgenttransportation services. on this subject, and based on the data reported, it isimportanttonotethat,contrarytotheconcernsvoicedduringtheprotests,thenumberofbirthsinambulanceshasdeclinedsince2001,althoughtheoppositescenariowasreportedbythemedia.

“therearepeoplefarfromherewhocametobeborninourmaternitywardthathavemuchmoredifficultytogethere,butthosecasesdon’tappearinthenewspapers!Justtosaythatthishappens,alwayshappe-nedbefore, andcanhappen to awomanmore relaxedwho lives15minutesawayfromhere.thereareregionsofCoimbrathathavemuchmoredifficultyreachingthematernitywardthanFigueira[aclosedma-ternityward].”(directorofoneoftheCoimbramaternitywards)

The mediaAsoneofthegreatresponsibleactorsforshapingpublicopinion,theme-

diaassumedanextraordinaryrelevanceinthiscontroversy,especiallybyplayingthemediationrolebetweenthepoliticiansandprotestmovements(Koopmans,2004).duetotheabsenceofdirectdialoguebetweeninvolvedactorsinthecon-troversy, themedia servedasaprivilegedcommunicationchannelof theargu-mentsonbothsides.

FIGURE6:REssIMAGEsoNtHECoNtRoVERsY

source:NationalNewspapersonline.

InthefirstimageistheMinisterofHealth,whoauthorizedtheclosureofmaternitywards,andahandwiththegeographicshapeofPortugal;thesecondisthefirstpageofalocalnewspaperthatputsthequestion“istheclosureofFigueiradaFozmaternitywardright?”;inthethirdappearsacartoonofthePortuguesePrimeMinister,inlabor,standingatthedoorofaclosedmaternityward.

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themedia,throughthemainnewsissued,butalsobyusinghumoursketchesor/andsatire,contributedgreatlyforshapingpublicopiniononthismatter.Atthesametime,themediaalsofunctionedasaprivilegedchanneltogivevisibilityand voice to the protest movements as well as to other actors involved in thecontroversy.

beyond the incontestable visibility themedia gave toprotestmovements,theirpowertoinfluenceopinionsisalsoclear,especiallythetelevision,bystimu-latingthecontroversyandconsequentprotestsactions.

The health professionalssomehealthprofessionals,namelysomeobstetriciansworkingintheclosed

maternitywards,joinedtheprotestsalongthepopulation,althoughwithoutgreatexpression(anddespitethepositiveofficialpositiontotheclosuretakenbytheobstetricianGroupinthePortugueseCollegeofPhysicians).themainconcernexpressedby someof theseprofessionalswas related to theendof theexerci-seofsomeobstetrictasksinwhichtheyhadbeentrained,includingdeliveryofnewborns,althoughtheyhadthepossibilitytocontinuetomonitorthepregnantwomen.

somefamilydoctors13(responsibleforprimaryhealthcare),evenwithoutexpressing an official position, demonstrated disagreement with the closure ofmaternitywards, sincethey fearedthe increasingnumberofpregnancies tobemonitoredbytheminthehealthcentreswheretheypractice.thelackofspecifictraining,especiallyinrelationtoriskpregnancies,wasthemainargumentraised.thisargumentreinforces the inadequateplanningof themeasure,especially inwhichconcernsonhowthehealthnetworkserviceswouldsupportthepregnan-cyattendance.thesearguments,alliedtothepopulationfinancialdifficultiestoaccessprivateservices,pointedtonewrisksaroundthebirthpoliticsinPortugal.

the College of Nursing agreed with the closure of the maternity wards.Nevertheless,theyclaimedforgreaterinvestmentinnurses’trainingasweseeintheirstatementson“conditions for the operation of maternity wards”,wheretheyun-derlinetheneedtoconsiderthenumberofskilledprofessionalsavailable(nurseswithexpertiseinobstetricsandnewbornhealth),reinforcingtheneedtoprovidethematernitywardswiththeseprofessionalsinsufficientnumber.Regardingthepropertransportofthepregnantwomen,theCollegeofNursingwasverycriticalinrelationtotheriskconditionsithasbeendone.

III. Finalremarksthree years after the decision of the closure of the maternity wards the

controversyisstillpresent inthenationalpoliticaldebates.Arecentevaluationof theexistentprivate services inPortugal (ERs,2009)hasrevivedthedebate

13 InPortugal,eachfamilyhasageneralphysician,designedbytheHealthNationalsystem,totakecareofallthefamilymembers’health.

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aroundtheissue.drawingontheconclusionsofthatevaluationreport,severalpoliticalpartiesdemandedthegovernmentrenewedexplanationsonthedecisiontoclosepublicmaternitywards,andclarificationsonthecriteriafortheunequaltreatmentgiventoprivateandpublichealthservices.

thedecisiontoclosematernitywardswasfullyaccomplished,asdesignedbytheMinisterialdirective.Afterthat,policy-makershavebeenpositivelyeva-luatingthemeasureeffectiveness,highlightingtheincreasesinqualityservices:

“Portugalisnolongeracountrywithdatathatashames,whencompa-redwithclosecountrypartners.Now,wearepartofthegroupofthebestcountriesintheworldinthissubject.”(MemberofthePortugueseobservatoryonHealthsystems)

Nevertheless, during the controversy, politicians have always assumed ahermeticattitudeagainstanypossibilityofreversingthedecision,eitherthroughresistance todialogue,eitherby imposingexperts’ irreconcilablearguments topopulationlayarguments.Withthis,Governmenthasnotonlyprovedtobeim-permeable to dialogue with different knowledges, as revealed an “anti-social”managementofthisconflict.Giventhegeographyoftheclosure,wecanconsi-derthatPortuguesegovernmentcontributedtoworseningregionalinequalities,reinforcingtheabsence/rarityofthepublicservicessysteminsomeregionsofthecountry,whileconcentratingtheminareasofgreaterpopulationdensity.thisalsoallowsustore-evaluatethedegreeofdemocracyinthePortuguesepoliticalarena:infact,thiscasestudyshowspoliticalauthoritieswhodidnotlistentoallcitizens,andastatewhichisnotequallypresentinallregionsbecause,aboveall,politicalauthoritiesdidn’topenanyspacetolistenandnegotiatewiththeprotestmovements.

despitethemanyemotionalargumentsoftheprotests,whenfacedwiththeGovernmentnondialogicalattitude(andbecausetherewasnosignofretreatinthedecision),protestsendedupbeingemptiedofthevitalityassumedforalmostthreeyearsalloverthecountry.Atthemoment,thereareonlysomeechoesofthe protests, demonstrated in online statements put in certain blogs, or pressstatements,especiallywhensomethingthatcanbeassociatedwiththeclosureofthematernitywardsoccurs(womengivingbirthinambulances,etc).

somecentralobjectivesarepursuedbyprotests,namelythedemonstrationeffect“ofwhatiswrong”andtheattemptstoreversedecisions.butprotestactionsarealsoable toaccomplishunpredictableobjectivesextremelyrelevant fromaparticipationpointofview:

a)todemonstratethevitalityandcapacityofthepublicopiniontoexpressdissentpositionsanddemandtherepairofsituationsconsideredtobeagainsttheirinterests;

b)toinfluencetheopinionofthosewhodon’tfeeldirectlyprejudicedbutarepartofacriticalmassofelectors;

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c)toforeseepossiblecontroversialscenariosagainstdecisionsthatgovern-mentmaytake,contributingtothefuturepolicyplanning.

toconclude,ifweunderstandthat“participation”isrelatedtocitizens’pre-senceinaspacewhereeveryoneexpectstonegotiatedecisions,theanalysedpro-testsfailed.However, ifweextendthenotionbeyondtheexpectedresults,werealizethat“participation”isevenstrongerwhenanalysedasthepathwecantaketoreachtheopportunitytobeheardandtoinfluencedecisions:itismainlythecapacitytoappearinthepublicsphereandcreativelyexpressviewpoints,aswellasthecapacitytomobilizepublicopinion,todemonstratethatlaypeoplehaveavoice.Consideringthesearguments,then,protestsshouldbeconsideredasprivi-legedspacesofparticipation,particularlyifwefocusontheusedsocialtechnolo-gytoparticipateandnotonlyontheresultsthatpublicparticipationcanensure.

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tRANsFoRMACIóNEstRAtéGICAdElAGEstIóNdERECURsosHUMANos(GRH).el caso del Servicio de Impuestos Internos (SII)

Strategic transformation of Human Resource Management. The case in the Internal Tax Services

ChristianHANsENCRUz1

decano Facultad de ciencias Políticas y administración Pública universidad central de chile


REsUMEN:Elpresentedocumentotieneporobjetivomostrarunaexpe-rienciadeimplementacióndelaGestióndeEmpleodecarácterestratégico,endondesepuedeentendereldiseñoconceptualyelmarcogeneraldeanálisisrequerido,comotambiénlosproyectosconcretosqueseimplementaron.

Así–a travésde esta experiencia queha sido reconocida ypremiada–,se busca mostrar que es posible realizar transformaciones en la gestión delempleoenunserviciopúblicochileno,yqueéstasesténalineadasconlaestra-tegiaglobaldelainstitución,comoasimismogenerenimpactoycompromisoenlosfuncionariosdelrespectivoservicio.

Estemodelo,finalmente,pretendeagregarvaloralagestióndelosservi-ciosalosciudadanos.

Palabras clave:Gestióndelempleo,GestióndeRecursosHumanos.

1 MásterenRecursosHumanosporlaUniversidadAdolfoIbáñez,AdministradorPúblicoydiplomadoendesarrolloorganizacionalporlaUniversidaddeChile.decanoyprofesordelaFacultaddeCienciasPolíticasyAdministraciónPúblicadelaUniversidadCentraldeChile.

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CHRIstIANHANsENCRUztRANsFoRMACIóNEstRAtéGICAdElAGEstIóNdERECURsosHUMANos(GRH)

AbstRACt:thisdocumentaimsatpointingouttheexperienceandex-planationofimplementingstrategicManagementEmploymentincludingtheconceptualdesign,thegeneralframeworkandtheconcreteprojectsdevelo-pedtocarryoutthisprocesssothewholestepscanbeunderstood.

Hence–thisexperiencewhichhasbeenrecognizedandawardedaprize–allowstodemonstratethat it ispossibletocarryouttransformations intheemploymentprocessinaChileanPublicserviceandthatthesecanbealignedwith the global strategy of the institution.therefore, they will impact andgeneratecommitmentamongofficersintheirworkplace.

Finally,thismodeltriestoaddvaluetothemanagementofservicespro-videdtocitizens.

keywords:managementemployment,HumanResourceManagement.

I. IntroducciónElpresentetrabajotienecomopropósitomostraruncasoprácticodemo-

dernizacióndelagestióndelempleo,tambiénllamadagestiónderecursoshuma-nos(GRH),enunserviciopúblicochileno.

Eneste sentido, semuestracómoel apalancarcambiosenestasmaterias,colaborafuertementeconelcumplimientodelosobjetivosdelainstitución.Cabemencionaralrespectoqueelenfoqueimplícitodelprocesodecambiodescrito,suponequeelimpactofinaldelainversiónentemasdegestióndelempleoenunainstitución,sedebetraducirenmejorasdelosresultadosdelaorganización.

Estentadormuchasvecesdejarsellevarporambiciososindicadoresdeac-tividad o de mejoras en procesos internos de la gestión de recursos humanos(GRH)sinqueéstosexpliquenopretendanexplicardemaneraalgunamejorasenlosresultadosyobjetivosorganizacionales.Esallídondesejuegalaimportanciadeestagestión,todavezqueesallídondeseconjugasulegitimidadysetraducesuámbitodeinfluencia.

Alrespecto,enlaexperienciaprácticadelcasoanalizado,sehaconstruidoenlaplanificaciónestratégica2006-2009unaprimeraetapa,generandounavisiónestra-tégicaenlaincorporacióndeunmodelodegestión.queda,portanto,establecidoeldesafíoenelprocesoestratégico2010-2015,elqueconsisteenlaformulaciónymedicióndelimpactodeestagestiónenlosobjetivosorganizacionales.

otroaspectorelevantedeconsiderarserefierealfenómenodecaptura,porpartedelsistemapolítico,delossistemasdegestióndeempleodelasdistintasinstitucionespúblicas.Estehecho,arraigadoennuestrainstitucionalidad,conllevadirectamenteaunsubdesarrollodelossistemasnecesariosparadarformayvida

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alsistemaglobaldegestiónderecursoshumanos(GRH).deestamanera,existeunarelacióninversaentreelniveldedesarrolloeinfluenciadelsistemadegestióndelempleoyelniveldecapturadelserviciooinstituciónporpartedelsistemapolítico.Esmás,aesteúltimono leconvendríapermitir la implantaciónde laprofesionalizacióndelagestióndelempleo,paramantenersuesferadeinfluencia.

Enloqueserefierealaaplicaciónalcasodeanálisis,cabemencionarqueportradiciónhistóricayculturainternasetratadeunainstituciónaltamentetécnicaensufuncionamientointerno,porloquesuslíneasdedesarrollorequierenperso-nalespecializadoenlosconocimientosyhabilidadesespecíficasparapoderllevaracabosusobjetivos.Estaesunaimportanterazónparaexplicarlageneracióndeuntipodeburocraciaprofesionalalejadadelsistemadecuoteopartidario.

Porotrolado,paraentenderelcasocomentado,esnecesariotambiéntenerencuentalanecesidaddeunaadecuadaformulaciónydesarrollodeunmodelodegestióndelempleopúblicoquepermitaexplicaryorganizarelprocesodegestióndelcambiodesdeundiagnósticoinicialconfortalezasydebilidades,determinadaspreferentementedemaneraparticipativa,hastaunestado futurodeseadode lagestióndelempleoenlainstituciónsujetaalproceso.

Alrespecto,talcomoseexplicarámásadelante,enelcasocomentadohayunadefiniciónyadaptacióndeunmodeloespecíficodeGestióndeRR.HH.apli-cadoalsectorpúblico,quesirviódeguíaenlaconcepciónestratégicadelsistema.

deestamanera,ytomandoenconsideraciónlosaspectosyarelevados,elpresentetrabajoserefiereadescripcióndelprocesodetransformacióndelages-tióndeRecursosHumanos(GRH)enelserviciodeImpuestosInternos,afindeampliarsurolalámbitoestratégicoapartirdelaño2006.Eltemaseaborda,uti-lizandolosmodelosteóricosqueguiaronlaintervenciónydescribiendoenformabrevelosavancesalcanzados.

Enprimer lugar, sehace referencia a loselementosdelcontextoexternoqueimpulsaronlageneracióndeestoscambiosylasvariablesqueestuvieronpre-sentes.Además,seconsideranelementosdelcontextointerno,comolavisióndelrecientementeasumidodirectorNacional,reportesdelosdirectoresRegiona-lesdelservicio,lamiradadelasAsociacionesGremiales,ylapercepcióndelosfuncionarios,atravésdelaEncuestadeClimalaboralaplicadaelaño2005.Estainformaciónfueintegradaelaño2006,enunasíntesisdiagnósticadelasnecesi-dadesdetransformacióndelagestióndeRecursosHumanosdelsII,utilizandoelmodelodedaveUlrich2,paralaidentificacióndelospolosdeintervención.

Conestediagnóstico,segeneróunModelodetrabajoyunPlanEstratégicobasado,asuvez,enelModeloIntegradodeGestióndeRecursosHumanosdeFranciscolongo.3

2 laPropuestadeValordeRecursosHumanos,daveUlrich,Waynebrockbank,Edicionesdeusto,barcelona,2006.

3 MarcoAnalíticoparaeldiagnósticoInstitucionaldesistemasdeservicioCivil,Franciscolongo,EsAdE,InstitutodedirecciónyGestiónPública,barcelona,2002.

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ElPlanEstratégicointegró,porunaparte,lastendenciasgeneralesdelmer-cado,talescomolarelaciónconlosusuariosyelconceptodecapitalhumano,yporotraparte, los grandes lineamientosque enmarcan la gestióndeRecursosHumanosdelosorganismospúblicoschilenos.todoelloofrecióunaoportunidadalasubdireccióndeRecursosHumanosdelsII(sdRH),parahacerunapropuestaestratégica,alineadacon lasnecesidadesydesafíosdelnegocio,quepermitieragestionarlaculturainterna,paraestarencondicionesderesponderalosrequeri-mientosqueelcontexto,tantointernocomoexterno,demandaba.

Este documento se desarrolla articulando, a partir del modelo basado enlongo,losdesafíosqueplanteabaladirecciónNacionaldelservicioCivil(dNsC)alosserviciosPúblicos,ylasdecisionesestratégicasquesurgierondeldiagnósticomencionado.

EldesafíodetransformarlaGRH,consistióenposicionarseanivelestratégi-coenelserviciodeImpuestosInternos,conunaperspectivadelargoplazo,con-jugandolasmacrotendenciasanivelinternacionalrelativasalagestióndelempleopúblico, lasnecesidadesde la institucióny lasnecesidadesde sus funcionarios.ParaelloseprocedióarediseñarlosobjetivosylaestructuradelasubdireccióndeRecursosHumanosde la institucióny adefinir losproyectosestratégicosyoperativosaimplantar,temaconelcualconcluyeelpresentedocumento.

II. AntecedentesgeneralesII.1 Información contexto externo

Enelcontextoexternohubotreselementosquefueronrelevantesparaim-pulsarlastransformacionesproducidasenelserviciodeImpuestosInternos.Elprimerodeellos fue laPromulgaciónde laleyn°19.882, sobreNuevotratolaboral,delaño2003,elsegundo,fuelacreaciónelaño2004deladirecciónNa-cionaldelservicioCivil(dNsC),yeltercerofuelaimplementacióndelCódigodebuenasPrácticaslaborales,atravésdeladirecciónNacionaldelservicioCivil.

a) Ley N° 19.882, sobre Nuevo Trato Laboral

laleydelNuevotratolaboralinstauraenChileelsistemadeAltadirec-ciónPúblicaparalaseleccióndealtosdirectivos.Asuvez,impulsaunaPolíticadeNuevotratoenmateriadegestióndirectivaydesarrollode laspersonasdelaadministraciónpública,buscandolamodernizaciónyprofesionalizacióndelacarrerafuncionariayelestablecimientodeunanuevainstitucionalidadparaadmi-nistrarlapolíticadepersonal.

b) creación de la dirección Nacional del Servicio civil (dNSc)

Elaño2004,secreaenChileladirecciónNacionaldelservicioCivil,ins-talándoseconelloenelpaísunmodeloparaestablecerelméritoylagestióndel

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desempeño,comobasesparalossistemasdeingreso,promociónydesempeñodealtosdirectivosdelsectorpúblico.

Paralograresteobjetivo,sedesarrollandosáreasdetrabajo.laprimeradeellasconsisteenelsistemadeAltadirecciónPública,que tienecomo funcióngestionarlaincorporacióndealtosdirectivosalEstadoyvelarporsuformaciónydesarrollo.lasegunda,serefierealatransformaciónydesarrollodelacarrerafuncionaria,lacualimpulsalosmecanismosqueperfeccionanyhacentransparen-teslossistemasdeingresoypromociónenlaadministraciónpública,sobrelabasedelméritoylaidoneidad.

EsteesfuerzotransformadordelarealidaddelagestióndelempleopúblicoenChile,generaunimpactoenlasdistintasinstitucionesalcrearseunreferentedelaGRHenelpaís,cuyaspolíticas,prácticasylineamientosdebierangenerarunefectomultiplicadorinéditoenlarealidaddelagestióndelaspersonas,porunlado.Porotro,lainstauracióndelsistemadelAltadirecciónPública(sAdP)seconstituyeenunapotenteseñalrespectoalainstalacióndeladirecciónPúblicaProfesionalenelpaís,cuyofuncionamientoesseguidoconinterésycreaunefectomodeloenmuchasinstitucionespúblicas.

Ambospuntos,latransformacióndelaGRHylacreacióndelsAdP,asuvezimpactanloscargosdetercerniveljerárquicodelosserviciospúblicos(principal-menteJefesdedepartamento).

c) Implementación código de Buenas Prácticas (dNSc)

Elaño2006,seimplementaenChileelCódigodebuenasPrácticaslabo-rales,atravésdeladirecciónNacionaldelservicioCivil,quereleva,entreotrostemas,elposicionamientoyGestióndeRecursosHumanosenlosorganismospú-blicos.Enestecontexto,elserviciodeImpuestosInternosdebeformularplanesyprogramasquedencuentadedichorequerimiento.

II.2 Información contexto interno

EldirectorNacionaldelsII,definióunavisiónacercadelagestióndelser-vicio,queenfatizóelcapitalhumanoylafunciónestratégicadelasubdireccióndeRecursosHumanosalinteriordeéste,abriendounespacioparaposicionarlagestióndelaspersonasalmásaltonivelenlaorganización.deestemodo,sehacecargoderesponderalasnecesidadesplanteadasporelorganismoexternocorres-pondiente(direcciónNacionaldelservicioCivil),yasuvez,enlointerno,alasAsociacionesGremialesydirectivosdelsII.

II.3 diagnóstico

loanteriormotivólarealizacióndeundiagnósticodelaGRHenlainstitu-ción,elcualincorporólamiradadelosactorespreviamentemencionados.Para

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elloseutilizóelModelodeRolesdedaveUlrich4,afindeindagarelmodoenquelaGRHestabaasumiendolosrolesmodernosdelagestióndepersonas.Estosro-lesseutilizaronparaclasificarlainformacióndeldiagnósticoobtenidoyfinalmen-te,paraidentificarlosgrandestemasquedebíanserabordadosenlaPlanificaciónEstratégicadeRecursosHumanos,delperíodo2006-2010.

laspreguntascríticasqueseesperabaresponderutilizandoloscuatroejesdelModelofueron:

•¿CómocontribuyelagestióndeRecursosHumanosallogrodelosobjeti-vosestratégicosdelserviciodeImpuestosInternos?,yporlotanto,¿cómocon-tribuyeaagregarvaloralainstitución?(socioestratégico).

•¿Conquéefectividadresponden losprocesosoperativosde lagestióndeRecursosHumanosalasnecesidadesdelosfuncionariosydefuncionamientodelnegocio?(Expertoadministrativo).

•¿Existenmecanismosquepermitanconoceroportunamentelasinquietudesynecesidadesdelosfuncionarios?y,porotraparte,¿sesientenlosfuncionariosrepresentados,anivelorgánicoenlainstitución?(defensordelosEmpleados).

•¿quétransformacionessonnecesariasparaalinearlagestióndeRecursosHumanosconlasnecesidadesorganizacionales,produciendodisponibilidaddeca-pitalhumanocapazdeenfrentarlosdesafíosdelnegocio?(Agentedecambio).

•losprincipaleselementosidentificadoseneldiagnósticofueron:•bajaorientación almérito y falta deuna gestión institucional del rendi-

miento.•Ausenciadepropuestasdedesarrollodeliderazgos.•Formación y capacitación desenfocada respecto de las necesidades de la

institución.•Foco en la productividad y falta de preocupación por la calidad de vida

laboral.•AusenciadepolíticasdeRecursosHumanos.•Faltadecomunicaciónydiálogointerno.Enresumen,eldiagnósticorealizadoevidencióunacarenciadevisiónypo-

sicionamientoestratégicodelaGRHenlainstitución.Noexistíaasí,unapolíticaintegradadegestióndelempleoquecolaboraraenlaobtencióndelosresultadosdelservicio,niquesehicieracargodelasnecesidadesorganizacionalesenestamateria.laconcepcióndeGRHenesediagnósticoevidencióunagestióncentra-daenaspectosoperativosyenprocesosinternosdelasubdireccióndeRecursosHumanos,sinunaadecuadapercepcióndelasnecesidadesdelosclientesinternos,niunageneracióndevalorinstitucionalenlaformulacióndesusplanesyprogra-mas.

lainformacióndiagnósticaobtenida,seresumióenelsiguientecuadro:

4 op.Cit.Ulrich,brockbank,2006.

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FIGURA1:dIAGNóstICodElAGEstIóNdERECURsosHUMANosdElsII,bAsAdoENElModElodERolEsdERECURsosHUMANosdEdAVEUlRICH

•Ausenciadeestrategiasenfocadasalacalidaddevidadelosfuncionarios

•Faltaderepresentacióndelasproblemáticasfuncionarias

•Carenciadealternativasdedesarrollo.

•Formacióndesalineadadelasnecesidadesinstitucionales

defensordelosempleados

socioestratégico

Agentedecambio

•Procesosburocráticosylentos

•Gestiónadministrativaalejadadelasnecesidadesdelosfuncionarios

Expertoadministrativo

•Faltadeposicionamientoenlatomadedecisionesinstitucionales

•RRHHnoagregabavaloralagestiónorganizacional

GestióndeRecursosHumano

II.4 Misión, visión y objetivos

Conlainformaciónobtenidaeneldiagnóstico,seiniciólaformulacióndelProyectoEstratégicodelaGRH,quedandodelasiguientemaneraladefinicióndeunavisión,misiónyobjetivosgeneralesyespecíficos:

• Visión:Contribuirestratégicamenteal logrodelosobjetivosorganizacio-nales,fomentandounambientelaboralcolaborativoyeladecuadodesarrollodelaspersonas.

• Misión:ContarconunaGestióndeRecursosHumanosresponsabledeman-teneryfomentarlacalidaddevidalaboralyeldesarrollodelaspersonas,facili-tandoelcumplimientodelosobjetivosinstitucionales.

• Objetivo estratégico general:FortalecerlamodernizacióndelsIIycontribuiracumplirlosdesafíosdelPlansIIbicentenario,mediantelaimplementacióndenuevasPolíticasdeRecursosHumanos,alineadasconlaestrategiaorganizacional,lasquedeberánimpulsareldesarrollointegraldelpersonal,reflejadoenunaex-celenciaprofesional,buenasprácticaslaboralesyliderazgoefectivo.

objetivosestratégicosespecíficos:•Crear las condicionesquepermitanmaximizar las sinergiasorganizacio-

nalesparaellogrodelosobjetivosdelainstitución,atravésdeldesarrollodelaspersonasenunadecuadoambientelaboral.

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•desarrollaryproyectaral funcionariodelsIIcomouncolaboradoralta-mente competente en temas laborales yprofesionales,motivadoe identificadoconlamisiónylosobjetivosestratégicosdelservicio,capazdeactuarindividualycolectivamenteconiniciativayautonomía,sentidoderesponsabilidad,eficaciayprobidad.

•Generarunmarcopropicioparaquesedesarrolleeltrabajoencondicio-nesdecooperaciónyrespetomutuo,quesemanifiesteenlaparticipacióndelosfuncionariosenlosdistintosámbitosdelaorganización,comocondiciónnecesariaparaelestablecimientoderelacioneslaboralesarmónicasdentrodelainstitución.

II.5 Formulación de un modelo estratégico

ParaformularunPlanEstratégicodeGRH,quesehicieracargodeldiag-nóstico,seempleóelModelodeFranciscolongo5conciertasadaptaciones.Estemodelopresenta laGRHcomoun sistema integradoque sedespliegaendife-rentescomponentes,loscualesoperancomosubsistemasyaparecenconectadoseinterrelacionadosentresí,ydondelaestrategiadeRecursosHumanossedes-prendedelaestrategiadelaorganización.seentiendeporestrategiadeRecursosHumanosa“un conjunto de prioridades o finalidades básicas que orientan las políticas y prácticas de gestión de Recursos Humanos, para ponerlas al servicio de la estrategia organi-zativa.”(longo,2002.Pág.16)

lossubsistemasadoptadosdelmodelofueronlossiguientes:• Planificación:ArticulalasnecesidadesdeRecursosHumanosacorto,me-

dianoylargoplazo,contrastandocapacidadesynecesidadeseidentificandoaccio-nesparacerrartalesbrechas.FacilitalacoherenciaestratégicadelaspolíticasyprácticasdelaGRH,conectándolasconlasprioridadesdelaorganización.

• Organización del Trabajo: Integra políticas y prácticas de la GRH a objetodedefinirlascaracterísticasycondicionesqueserequierenparadesempeñarlastareas,asícomolosrequisitosdequienesdebendesempeñarlas.

• gestión del empleo:IncorporaelconjuntodepolíticasyprácticasdeRecur-sosHumanos,destinadasagestionarelciclodevidalaboraldelosfuncionarios.

• gestión del Rendimiento:supropósitoesalinearelrendimientodelasperso-nasconlasprioridadesdelainstitución,detalmaneraquelacontribucióndelosfuncionariosseaefectiva.

• gestión del desarrollo:setratadeestimularelcrecimientoprofesionaldelaspersonasdeacuerdoalíneasdedesarrollodecarrerayalpotencialdeéstas.

ElsistemadeGestióndelaCompensación,incluidoenelmodeloinicialdelongo,fueabordadodentrodelasposibilidadesotorgadasporelmarcolegalyreglamentarioexistente.Enestamateria,lasubdireccióndeRecursosHumanosdelserviciodeImpuestosInternos,haimpulsadoalgunasiniciativasenlosespa-ciosdegestiónposible.

5 op.Cit.,longo2002.

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El modelo fue adaptado, sustituyendo en la base del cuadro, el subsiste-maGestióndelasRelacionesHumanasysociales,porelsubsistemaGestióndelCambio.Estadefiniciónsetomóconsiderandoelcontextodetransformaciónqueocurriríaenelservicio,apropósitodelosproyectosdelnegocio,yqueafectaríanatodoelsistemadepersonas.Fueasícomoseconsiderónecesarioimplementarunprogramaespecíficodegestióndelcambioquepromovieraunmarcadodesa-rrollodelosliderazgosinternosyelejerciciodeunprocesodeparticipacióndetodosquienesintegranlaorganización,afindelograrunaadecuadasocializacióndeloscambiosydelasventajasqueestostraenconsigo.

seincorporóademás,enformatransversalalmodelo,laGestióndeldes-empeñocomounsubsistemaqueasegurequeeldesempeñodelosfuncionariosseorientealasmetasyobjetivosorganizacionales.Estagestióntieneunimpactoenelcortoymedianoplazo.

FIGURA2:sUbsIstEMAsdElAGEstIóNdERECURsosHUMANos.ModEloAdAPtAdodEFRANCIsColoNGo

Organización del trabajo

contenidosdelastareasylascaracterísticasdelaspersonasllamadasadesempeñarlas.

Gestión del desempeñoGestión del empleo

entrada,movilizaciónysalida.

Gestión del rendimiento

evalúalacontribucióndelaspersonas.

Gestión de la compensación

Gestión del DesarrolloEstimulaelcrecimientoindividualycolectivoenconcordanciaconlosobjetivosinstitucionales

Gestión del cambioGestionalasrelacionesqueseestablecenentrelaorganizaciónysusempleadosentorno

alaspolíticasyprácticasdelpersonal

III. descripcióndelmodelodegestiónderecursoshumanosParallevaracaboelprocesodecambiosegúnelmodelodeGRH,sediseña-

ron,formularoneimplementaron14proyectosquepermitierondarcontenidoalprocesodetransformación.

Acontinuación,sedescribiráncadaunodeesosproyectosespecíficosencadasubsistema,abordándoselasorientacionesdeladirecciónNacionaldelservicioCivilparacadaunodeellos,ysedescribenlasiniciativasatravésdelascualeselsIIsehacecargodedarcuentadeéstas,desagregándolasendiagnóstico,objetivo,productoyestadodesituaciónactual.

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III.1 Subsistema de planificaciónEn relación a este componente, la dirección Nacional del servicio Civil

(dNsC)estableciólineamientosparaquelosserviciospúblicoschilenoscontarancon políticas y prácticas de Recursos Humanos claras, reconocidas y aplicadasinternamente.

Frenteaello,elserviciodeImpuestosInternostrabajóestaorientaciónenuncontextoinstitucionalmásamplioeintegróladefinicióndepolíticasdeRe-cursosHumanosenunproyectoglobaldeplanificaciónestratégicadegestióndepersonas,pasandoaserestaspolíticaselpuntodepartidadeunaseriedeiniciati-vastendientesamejorarlagestióndeRecursosHumanos.

Proyecto planificación estratégica de recursos humanos

Enprimer término, segeneróelProyectodePlanificaciónEstratégicadeRecursosHumanos,elquesirviódesustentoparaeldiseñodelosproyectosantesmencionados,orientadosamodernizarlagestióndepersonasenelsII.

EsteProyectodePlanificaciónEstratégicadiopasoatresproductos,todosrelacionadosentresí,yquecontribuyeronafacilitarelcumplimientodelobjetivoplanteado.dichosproductossonlaMetodologíadePlanificaciónEstratégica,elProgramadeGestióndelCambioylaConsultoríaInterna.

Producto 1: Metodología de Planificación estratégica de Recursos HumanosAfindedesarrollarundiseñoadecuadodelPlanEstratégicodeRecursos

Humanos,seplanteócomoprimerdesafío,contarconunametodologíaqueper-mitieraasegurarlaconstruccióndeunplanquerespondiesedeformafidedignaaldiagnósticodesarrolladoyalasnecesidadesdemodernizacióninstitucionalenestamateria.Estametodologíacontóconlassiguientesetapas:

•diagnósticoparticipativo.•definicióndeunmodelodegestióndeRecursosHumanos.•definicióndemisión,visiónyobjetivosestratégicos.•definicióndeejesdetrabajo(diálogo,méritoycompetencias,liderazgo,

calidaddevidalaboral).•definicióndeproyectosyproductosesperados.•definicióndeequiposdetrabajo.duranteelsegundosemestredelaño2009sedioporfinalizadoelproce-

sodeimplementacióndelProyectoEstratégicodeRecursosHumanosplanteadoparaelperiodo2006-2009,procediéndoseaimplementarnuevamenteestameto-dologíadeplanificación,enlaelaboracióndeunPlanEstratégicoparaelperiodo2010-2015,elqueseencuentraensufasedediseño,esdecir,enladefinicióndeproyectosyproductos.

Producto 2: Programa de gestión de cambio para la transformación institucionalConelpropósitodequetantolosproyectos,planesyprogramasemanadosde

laplanificaciónestratégicadelaGRH,comolosproyectosestratégicosinstitucio-nalesdelsIIsedesarrollenadecuadamente,sediseñóeimplementóunPrograma

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deGestióndelCambioInstitucional.loanterior,parafavorecereldesarrollodelosliderazgosinternosyelejerciciodeprocesosparticipativos,afindelograrunaade-cuadasocializacióndeloscambiosydelasventajasqueestostraenconsigo.

Elprogramarequirióundiseñoestructuradodeaccionesyplanesqueper-mitieranunadecuadoflujodeinformaciónyfacilitaranlamotivación,sensibiliza-ciónyparticipacióndelosdistintosactoresinstitucionalesenlaimplementaciónde los procesos de cambio, buscando facilitar el compromiso y la adhesión detodosquienesparticipandeellos.

Condichofin,sepropusounametodologíadetrabajoquepermitieragene-rarlastransformacionesinstitucionalesencuatro(4)nivelescomplementarios:

•Estratégico•organizacional•Procesosyprocedimientos•HerramientasysistemasdeapoyoApartirde loanterior, sedefinieron lasetapasyaccionesdeGestióndel

Cambio que se implementarían frente a los planes y programas asociados a lamodernizacióninstitucional:

FIGURA3:EtAPAsdEGEstIóNdECAMbIo:losPRoCEsosdEModERNIzACIóNEstRAtéGICAdElsII

1. FormulacióndePrincipiosyValores:Atravésdeunprocesoparticipativo,segeneraunmarcodeprincipiosyvaloresquesustentenelprocesodecambioorganizacional.

2. diagnósticoParticipativo:Atravésdeunprocesoamplio,sebuscavincularalosdistintosactoresinstitucionales,enundiagnósticocompartidorespectodelasfalenciasydificultadesqueseenfrentanconelprocesodetrabajoquesepretendecambiar.

3. diseñodelNuevoModeloaImplementar:Consideralaformulacióndelapropuestadecambioquesedeseeimplantarenlaorganización,laquedeberáserconsecuenteconladefinicióndelosvaloresyprincipiosdelcambio,comotambiénconelresultadodeldiagnósticodesarrolladoenlaetapaanterior.

4. IdentificacióndeVentajasybeneficiosdelCambio:Consideralaidentificaciónyconstruccióndeundiscursoinstitucionalquefacilitelacomprensióndeventajasybeneficiosdelcambio.

5. PlandetrabajoparalaPreparaciónorganizacionalparaelCambio:Consideraeldiseñoeim-plementacióndelasaccionesdepreparaciónorganizacionalparalaetapadeimplementacióndelprocesodecambio.Esteplandeberáconsideraralmenoslassiguienteslíneasdeacción:

• PlandeComunicaciones.• Plandedifusiónysensibilizaciónparaelcambio(motivaciónymanejoderesistencias).• PlandePreparacióntécnica(capacitación).• Plandeajustesdelaestructurayprocedimientosinternosdegestióndelpersonal.• Implementacióndenuevosestilosdetrabajoenlosequiposdetrabajodelaorganización.

6. Accionesdeseguimientodelprocesoyevaluaciónpermanente:Instalarunsistemadeobserva-ción,reporteycorreccióndelasáreasdemayorsensibilidadenelprocesodeimplementacióndelplanmodernizador.

el rol de las comunicaciones

dentrodelprogramadegestióndelcambioyconelpropósitode imple-mentartransformacionesorganizacionalesdegranmagnitud,comolofueronlos

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proyectos asociados al Plan Estratégico de Recursos Humanos y los proyectosestratégicosinstitucionales,sehizonecesariocontarconherramientascomunica-cionalesmediantelascualeslosfuncionariospudieranestarinformadosdelavancedelosmismos,suimportanciaylosbeneficiosquelereportaríanalainstitución.

El éxito de dicho proceso, en gran medida requería que cada uno de losfuncionariosdelservicioconocieraloscambiosaimplementar,paraquesemoti-varan,involucraranyparticiparanactivamenteensuejecución.

teniendopresenteloanterior,secrearondosmediosdecomunicaciónin-ternos.Unodestinadoatodoslosfuncionarios,denominado“RecursosHumanosInforma”,quedacuentadelasprincipalesnoticiasrelacionadasconelavancedelosdistintosplanesyprogramasincluidosenlaplanificacióndeRecursosHuma-nos.Elotromediofuedirigidoalosdirectivosyjefaturasdelainstitución,deno-minado“InformativodeRecursosHumanos”,decaráctermásestratégico,cuyopúblicoobjetivoincluyóespecíficamenteasubdirectores,directoresRegionales,JefesdedepartamentosyoficinasdeladirecciónNacional,Jefesdepartamen-tosRegionalesResoluciones,JefesdepartamentosRegionalesFiscalización,JefestribunalestributariosyJefesdepartamentosRegionalesJurídico.

Adicionalmente,sereformulólapáginawebdelasubdireccióndeRecursosHumanos, se modificó su contenido y diseño, incorporando diversas temáticasrelacionadasconelProyectoEstratégico.

Producto 3: consultoría Interna de Recursos HumanosAfindeafianzarlosplanesyprogramasderivadosdelaaplicacióndelproce-

sodeplanificaciónestratégicadesarrollado,yendirectarelaciónconelProgramadeGestióndeCambioInstitucional,seconsiderónecesarioformarunáreaespe-cializadaquepudierabrindarapoyodirectoenlainstalacióndelasnuevasprácti-casdelaGRH.deestamanerasecrea,en2007,elmodelodeconsultoríainternaqueconsisteenlaconformacióndeunequipodeprofesionalesquetrabajaránlastemáticasdeRRHHenlasdireccionesregionalesysubdirecciones.

Entrelasprincipalesaccionesylíneasdetrabajodelaconsultoríainterna,sepuedenencontrar:

•desarrollar diagnósticos, diseños, ejecución de acciones de intervención(transversalesy/oiniciativaregional)yevaluaciones,detalformaderealizarse-guimientoaloscambiossurgidosdentrodelaorganización.

•desarrollarlaboresdeacompañamientoyasesoramientoalequipodejefa-turasdecadadirecciónRegionalysubdirección.

•Alinear las acciones de intervención transversales o regionales, hacia elcumplimientodelosobjetivosinstitucionales.

•GenerariniciativasdestinadasafavorecerlacalidaddevidayeficienciadelpersonaldelasdireccionesRegionalesysubdirecciones.

161



FIGURA4:ModElodEEstRAtEGIAdECoNsUltoRíAINtERNA

V

Proyecto portafolio de políticas de recursos humanos

Enbasealdiagnósticodescritoanteriormente,sehabíadetectadounacaren-ciadepolíticasdeGRHalinteriordelaorganización.Poresto,sepropusocomoobjetivo,instalarpolíticasdeRecursosHumanosquefueranelmarcoalinteriordelcualsellevaraacaboelprocesodemodernizacióndelagestióndepersonas.EldesarrollodeesteobjetivoderivóenelestablecimientoydifusióndeunPor-tafoliodePolíticas,delascualessedesprendieronprocedimientos,mecanismosyprácticasespecíficasdegestióndeRecursosHumanos.

Específicamentelosproductosasociadosaesteproyectoson:

Producto 1: Política para el ejercicio de las JefaturasEstapolíticasurgecomounanecesidaddelaorganizacióndecontarconjefa-

turaslíderes,capacesderesponderalasdiversasexigencias,tantointernascomodelentorno,dedirigirequiposdetrabajo,desereficientesenlaadministraciónderecursosydelograrlosobjetivosyplanesinstitucionales,afindefavorecereldesarrollodelosfuncionarios.

deestamanera,constituyeunadirectrizfundamentalparaquienessedes-empeñanencargosdejefaturas,conteniendoprincipiosquedebenserobservadospermanentementeporellas,yaquegeneraunaclaraorientaciónalestablecimien-toderelacioneslaboralestransparentes,humanasyjustasconloscolaboradores.

la respuesta de los equipos de trabajo y por ende, la consecución de lasmetasinstitucionales,estaráfuertementeinfluenciadaporlacapacidaddelasje-faturasde:

•Plasmarenhechosconcretoslasorientacionesestablecidasenestapolítica.

162



•Asumirunroldeliderazgo.•Actuarcomoelprincipalcanaldecomunicación interna,yaqueacercan

alfuncionarioaldiscursodirectivo,loadaptanycontextualizanrepresentandoaldirectorantesuequipo,acogiendoytransmitiendolasinquietudes.

•Expresarfundadamenteyporlosconductosregulares,elefectoquepuedetener en la gestión del equipo de colaboradores, la implementación de ciertasacciones.

Producto 2: Política de calidad de Vida LaboralEsta política surge como una necesidad de la organización de contar con

interaccioneslaboralesmásfluidas,untratomáscercanoentrecolaboradoresyjefaturas,unclima laboralmás armónico,estilosde liderazgoyde supervisiónmáshorizontales,quefaciliteninstanciasdereconocimientoyretroalimentaciónsistemática.

Paraloanterior,seestablecieronenlapolíticalossiguientesámbitosdeac-ción:buenasprácticaslaborales,estilossaludablesdevidalaboral,gestióndelcli-maorganizacionalyrelacioneslaborales.

Producto 3: Política de gestión del desempeñoEneldiagnósticorealizadoelaño2006,seconcluyóqueelsistemadeEva-

luacióndeldesempeñoInstitucional(sEd)eraunprocesoquesesosteníafunda-mentalmenteenelcumplimientodeprocedimientosformales,peroquenoagre-gabavaloraldesempeñodelaorganización,niresaltabaelméritocomoelementocentral.

Porello,enlaPolíticadeGestióndeldesempeño,ésteseestableciócomounprocesosistemáticoycontinuo,quepermitieraorientar,seguir,revisaryme-jorarlagestióninstitucional,paralograreficientementelosresultadosorganiza-cionales,enunalógicadeoptimizaciónpermanente.lainformaciónemanadadedichoproceso,podráserutilizadacomoinsumoparaeldesarrollodecarreraylamovilidadinterna,ladeteccióndenecesidadesdecapacitaciónyotrasmateriasdeinterésparaelfuncionarioylaorganización.

dichapolíticaabordacuatroámbitos,losqueseconstituyenenelciclodelagestióndeldesempeño:planificación,evaluación,retroalimentaciónyseguimientoaldesempeño.Adicionalmente,otorgaunrolfundamentalalasjefaturasdelser-vicio,yaquedeberánrealizarunseguimientoypropiciarelmejoramientoeneldesempeñodesusfuncionarios,aplicandoalgunosinstrumentosdegestiónenlamateria,comolaMatrizdeMejoramientodeldesempeño.6

6 Herramientadeapoyoalaretroalimentación,cuyoobjetivoesllevarregistrosmáspreci-sossobreeldesempeñodelosfuncionariosendistintosmomentos,favoreciendolacalidaddelosfundamentos,tantoenlaretroalimentacióncomotambiénenlaelaboracióndelosinformesdedesempeño.

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Producto 4: Política desarrollo de carrera y Movilidad InternaEstapolíticaresultadelanecesidaddeabordarlacarenciaqueexistíahastael

año2006,delineamientosparaeldesarrollodelosfuncionariosdentrodelains-titución,yderelevarelméritodelosfuncionarios,comoprincipalatributoparaaccederadistintoscargosyposiciones,quelespermitandesplegarsuscapacidadesycompetencias,contribuyendoalcumplimientodelasmetasinstitucionales.

Estapolíticahaestablecidolineamientosparadosámbitosdeacción:• crecimiento profesional de los funcionarios de planta: brinda directrices y li-

neamientosrespectodelcrecimientolaboraldelosfuncionarios,aplicándoseenformaprogresivaygradualalosprocesosdedesarrollodecarrera(promoción,parajefaturasdegrupo,entreescalafones).

• desarrollo para la movilidad interna de la contrata:Entregadirectricesparaelconjuntodepuestosdetrabajosyposicionesaloscualespuedanaccederlosprofe-sionalesacontrata,conciliandolasnecesidadesindividualesconlasinstitucionales.

laaplicacióndeestapolíticafacilitaalasjefaturaslaplanificaciónyasigna-cióndeltrabajo.Además,ycomounfactorrelevante,permiteunmejoramientodelclimaorganizacional,productodelasatisfaccióndelosfuncionariosalcontarconmecanismosquelebrindenlaoportunidaddedesarrollarsealinteriordelainstitución.

Producto 5: Política de Formación y capacitaciónEstapolíticaemanade lanecesidaddecontarconuna líneade formación

integralparapromovereldesarrolloprofesional,yentenderquelasaccionesdecapacitaciónqueseimplementendeberánestarorientadasaestimularlaprofe-sionalizaciónydesarrollodelosfuncionariosdelservicioenelcontextodelosobjetivosinstitucionales.

seconstituyeenelmarcoreferencialquedeterminaloslineamientosfun-damentalesparaquelasaccionesdecapacitaciónquesedesarrollenesténorien-tadasaestimularlaprofesionalizacióndelquehacerorganizacional,favoreciendolacalidaddelosserviciosquesedebenproporcionar,tantoaloscontribuyentescomoalosclientesinternos.Almismotiempo,permitedotaralainstitucióndefuncionariosquemejorensuscompetencias,paraellogroexitosodelosobjetivosymetasinstitucionales,impactandopositivamenteenelclimalaboral.

lapolíticadefineloslineamientosparaloscuatroprocesosdecapacitación:deteccióndenecesidadesdecapacitación,desarrollodeaccionesdecapacitación,formacióndemonitoresinternos,yevaluacióndeaprendizaje.Además,redefineelrolyfuncionamientodelComitéRegionaldeCapacitación.

suadecuadaaplicaciónesfundamentalparafacilitarlagestióndelasjefatu-ras,quienesdebenotorgarlasfacilidadesnecesariasparaquelosfuncionariosdis-pongandeltiempoylascondicionesrequeridas,tantoparaparticiparenlospro-gramasdecapacitaciónpresencial,comoenaquellosqueseimpartenadistanciaa loscualeshayansidoasignados.Además, tienen la responsabilidadderealizaraccionesdeaprendizajeenelpuestodetrabajodelosfuncionariosasucargoyde

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entregarlasorientacionesnecesariasparaquelosfuncionariosincorporen,comopartedesuquehacerlaboralycomoapoyoasudesempeño,laautocapacitación.

Producto 6: Política de Ingreso de PersonaslaPolíticade IngresodePersonas tieneporobjetivodardirectricesa los

procesosdereclutamiento,selección,contratacióneinducción,paraqueéstosserealicendeacuerdoalosprincipiosdefinidosporlainstitución.Entreestosprin-cipiosfiguran:eldenodiscriminación,igualdaddeoportunidadesparaelaccesoalainstitución,orientaciónalmérito,competenciapersonal,probidad,yprincipiosdeobjetividadycaráctertécnico-profesionalenelprocesodeingreso.

lapolíticapropiciaquetodapersonaqueingresealsIIposealascompeten-ciasorganizacionales,genéricasyespecíficasquelainstituciónhayadefinidoparasusdistintoscargos,losqueseencuentranestablecidosenelportafoliodeperfilesdiseñadosporlainstitución.

lapolíticaestáorientadaaatraeralmayornúmerodecandidatosposiblesparafacilitareléxitodelosprocesosdeingresoalaorganización,permitiendoalasjefaturascontarconelpersonalmásidóneoparaocuparloscargosrequeridos.

Juntoconello,lasjefaturastienenunpapelpreponderanteenelprocesodeinducción, el cual tiene comofinalidad facilitar la integracióny adaptacióndelnuevofuncionario(oaquellosquesecambiandecargodentrodelsII)asunuevorol,asuequipodetrabajoyalainstitución.

Enlapolíticaseestablecequéseentiendeporlosprocesosdereclutamiento,selección,contratacióneinducción:

• Reclutamiento:correspondealconjuntodeactividadesrealizadasparaatraeraaquelloscandidatosconelperfilylascompetenciasdeseadasfrenteaunreque-rimientodeingresoalainstitución.

• Selección:correspondealconjuntodeactividadesaplicadassecuencialmentealaspersonasreclutadas,conlafinalidaddeelegiralquemejorsatisfacelasexi-genciasdelcargoydelainstitución.

• contratación:correspondealconjuntodeaccionesadministrativasylegalesqueformalizanelingresodeunapersonaalainstitución.

• Inducción:correspondealconjuntodeaccionesparaentregarinformaciónalfuncionarioqueingresaalainstituciónoasumeunanuevaposiciónenella,conlafinalidaddefacilitarsuintegraciónyadaptaciónalnuevorol,asuequipodetrabajoyalsII.

Producto 7: Política para el Tratamiento de la conducta de acoso SexualEstapolíticasurgeencoincidenciaconlaaplicacióndelInstructivoPresiden-

cialqueestableceelCódigodebuenasPrácticaslaboralesenlaAdministraciónCentraldelEstado7,laquetieneporobjetivoimpedirtodoactodiscriminatorio

7 Planteaque los serviciosPúblicosdeben tomarmedidasparapromover la igualdaddeoportunidadesytratoenelempleopúblicoquepermitanfavorecerelcompromiso,mejordes-empeñoindividualyellogrodelasmetasinstitucionales,desalentandodeestaformatodotipodediscriminación.

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quepudieramanifestarsebajolaformadeunaconductadeacososexual,lacualdañaladignidaddelapersonaafectada,limitandosudesarrollopersonalydismi-nuyendosucontribuciónaloslogrosinstitucionales.

Estapolítica incluyeunprogramadeprevenciónenestamateria, los res-pectivosprocedimientosparatratarlasdenunciasylosámbitosdeaplicación,demodoquelasjefaturascuentenconelmarcoadecuadoparahacerlaefectiva.

Producto 8: Política para el Tratamiento de la conducta de acoso LaboralEstapolíticaobedecealanecesidaddeinstalarenelquehacercotidianodel

servicio,unespaciodetrabajoquegarantice,atravésdebuenasprácticaslabora-les,elestablecimientoderelacioneslaboralesfluidas,condignidadyrespetoeneltratoparatodoelpersonaldelaorganización,permitiendoalosfuncionariosdesplegarlascompetenciastécnicasylashabilidadesparaenfrentarconexcelencialosdesafíosymetasinstitucionales.

lapolíticaentregadirectricestantoenelámbitodelaprevención,comodelaaplicacióndelosprocedimientosparatratarloscasosdenunciados.

Elroldelasjefaturasesdeterminanteenlaaplicacióndeestapolítica,comogarantesdesucumplimento,asícomodereferentesdeconductaslaboralessanas.

Producto 9: Política de Traslado de PersonalEstapolíticaentregalineamientosparalaatencióndesolicitudesdetrasladopre-

sentadasporlosfuncionarios,enunalógicadeigualdaddeoportunidades,buscandoconciliarlasnecesidadesdelaorganizaciónydelosfuncionarios.Portanto,es-tablececomoprincipioorientadorelequilibrioentrelacalidaddevidalaboralyfamiliarconelcumplimientodelasresponsabilidadeslaborales.

Producto 10: Política de Seguridad FuncionariaEstapolíticaentregaorientacionesespecíficasparalaprotecciónalosfun-

cionariosencasosdeamedrentamientos,amenazasyeventualeslesionesqueéstospuedansufrirenelejerciciodesuslaborespúblicas.Ello,enatenciónacautelarque,conposterioridad, lostribunalesde justiciaactúenaplicandolas leyesquecorresponda y así, las amenazas o atentados cometidos contra los funcionariosseansancionadas.

lapolíticaotorgaapoyoyrespaldoalosfuncionarios,enelsentidodepro-penderaquelainstitucióntometodoslosresguardosparaprotegerlaintegridaddequienestrabajanenella,especialmenteaquellosquecumplenlaboresdefisca-lización.

laPolíticadeseguridadFuncionarialehaasignadoalasjefaturasdirectas,engeneralyalJefedeldepartamentoAdministrativo,enparticular,unrolprotagó-nicoenelcumplimientodeesteinstrumento.

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III.7 Subsistema de organización del trabajoloslineamientosimpartidosporladNsCrespectodelcomponentedeor-

ganizacióndeltrabajo,apuntaronaladefiniciónygestióndeperfilesdecompe-tenciasparaorientarlosprocesosdeselección,inducción,capacitaciónygestióndeldesempeñodelpersonal,entreotros.seesperaba,además,quelosserviciosPúblicoscontaranconmecanismosadecuadosdegestióndeladotación,queper-mitieranarticularlosdistintossubsistemasdeRecursosHumanos,afindecubrirlasnecesidadesorganizacionales.

ElsII,apartirdedichoslineamientosydesupropiodiagnóstico,desarrollótresproyectosasociadosaestecomponente:perfilesdecompetencias,gestióndeladotaciónygestióndelainformacióndelpersonal.

Proyecto perfiles de competencias

Consisteenlaelaboracióndeperfilesdecompetenciasparaaquelloscargosdefinidoscomocríticosenlaorganización,ademásdeundiccionariodecompeten-ciasydeunametodologíadeseguimientoyactualizacióndedichosperfiles.Actual-mente,elsIIcuentaconunaherramientadegestiónquepermiteactualizarperma-nentementelosperfilesdecargo,considerandolasnecesidadesdelaorganización.

Producto 1: diccionario de competencias del SIIConsisteenuncatálogoquedefinelas23competenciasqueselevantaron

paraloscargosdelsII.lascompetenciassonlassiguientes:orientacióndeservicioalClienteInterno/Externo,trabajoColaborativo,

Actualizacióntécnico/Profesional,Compromisoorganizacional,Probidad/Inte-gridad,orientaciónallogro,Innovación,PreocupaciónporelordenylaCali-dad, Iniciativa,búsquedade Información,ComprensiónInterpersonal, ImpactoeInfluencia,Concienciaorganizacional,Negociación,liderazgodeEquipo,de-sarrollodeotros,orientaciónEstratégica,PensamientoAnalítico,PensamientoConceptual,ManejodeEstrés,Autoconfianza,Flexibilidad/AdaptaciónalCam-bio,Comunicación.

lascompetenciastransversales,definidasparatodosloscargosdelservicioduranteelprocesodelevantamientodecompetencias,sonlassiguientes:orienta-cióndeservicioalClienteInterno/Externo,trabajoColaborativo,Actualizacióntécnico/Profesional,Compromisoorganizacional,Probidad/Integridad.

Producto 2: Perfiles de competencias para los cargos del SIIConsiderando que el diagnóstico efectuado estableció que existía una ca-

renciadeherramientasparadefinir cargos genéricos,que apoyaran la tomadedecisionesylaGRH,sediseñóuninstrumentoquepermitieradefinirygestionarperfilesdecompetencias.

deestaforma,cadacargogenéricoyespecíficodelsIIcuentaconunperfildecompetenciasasociado,elcualcontieneelobjetivodelcargo,susfunciones,susrequisitos,suscompetenciasysusconocimientosohabilidadestécnicasyre-lacionales.

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Producto 3: Metodología de seguimiento y actualización de PerfilesAfindeasegurarlamantenciónyactualizacióndelosperfilesdecompeten-

cias,sedefinióunametodologíaespecíficaparahacerunseguimientopermanentedecadaperfilyrevisarsuadecuaciónalcargoyfunciónrespectiva,asícomoparalaelaboracióndenuevosperfiles,deacuerdoalasnecesidadesinstitucionales.

Proyecto gestión de la dotación

seconstatólaausenciadepolíticaseinstrumentosquepermitierandeter-minarladotaciónóptima,acordealosrequerimientosinstitucionales.Paracon-trarrestarloanterior,sedefinióelaboraruninformemensualsobrelafuerzadetrabajorealconlaquecuentaelsIIparaeldesarrollodesuslabores,desagregadaporunidadesfuncionales.EstaherramientaentregainformaciónactualizadasobreladotaciónrealdelasdireccionesRegionales,laqueasuvezpermitesuoptimi-zaciónenlasunidadescorrespondientes.

Actualmente,lainstitucióndisponedeuninstrumentoquelepermiteplani-ficarycontrolarladotación,deacuerdoalasnecesidadesorganizacionales,con-tribuyendoalagestióndelosRecursosHumanos.

Producto 1: determinación de la dotación real de direcciones Regionales y su publi-cación a través de informe de dotación mensual

CorrespondeauninformepublicadomensualmenteenlaIntranetinstitu-cional,quedacuentadeladotacióndecadaunadelasdireccionesRegionalesdeterminadaenconjuntoconlassubdireccionesdelnegocio.Adicionalmente,endichoinformeseexplicitantodaslassituacionesquesignificanmermaenladis-ponibilidaddefuncionarios,talescomolicenciasmédicasprolongadas,permisosgremialesypermisossingocederemuneraciones,definiendoladotaciónefectivaparacadadirecciónRegional.

Además,seentregainformaciónrelativaalosprocesosdeselecciónencursoparacompletarlasvacantesexistentes.

Producto 2: definición de la dotación óptima para cada dirección Regional y unidadComo fase final del proyecto, y teniendo en cuenta el proceso de imple-

mentacióndesegmentacióndeContribuyentes,quemodificalosprocedimientosejecutadosalcontribuyente,serealizóunnuevoestudiolosprimerosmesesdelaño2009,destinadoaprofundizarelrealizadoenelaño2007,fijandocomoejelascargasdetrabajodelosfuncionarios,elementoobjetivoquepermitirálaadecuadatomadedecisionesrespectoalafuturadistribucióndepersonalenlainstitución.

lasubdireccióndeRecursosHumanospropicióinstanciasdecoordinacióneintercambiodeexperienciasentrelassubdireccionesinvolucradas.Fueasícomocadaunade lassubdireccionesestableció sudotaciónóptima,deacuerdoa lascargasdetrabajoreflejadasduranteelaño2008.

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Producto 3: establecimiento de Mecanismos que garanticen dar respuestas oportunas a requerimientos emergentes de personal

sediseñóunainiciativacuyafinalidadespermitirlasuplenciaoreemplazodeaquellosfuncionariosque,porrazonesdetipomédico,sedebanausentarporperiodosprolongados.

Estainiciativafuedadaaconoceralasautoridadesinstitucionalesenelmesdeagostode2008,comoprogramapilotoparaseraplicadoenlasdireccionesRegionalesMetropolitanas,para,trassuevaluación,serampliadaalrestodelpaís.

Proyecto gestión de la información del personal

En materia de Gestión de Información, la subdirección de Recursos Hu-manosdeterminóquelaprincipalcarenciaconsistíaenlafaltadeintegracióndelosdistintossistemasinformáticosdeapoyo.sepropuso,entonces,eldesafíodeproveeralainstitucióndeinformaciónintegrada,contenidaendistintasfuentesinformáticas,quefuerarelevanteparalatomadedecisiones,asociadasprincipal-mentealciclodevidafuncionario.ésta,además,facilitaríalaimplementacióndedistintosproyectosinstitucionalesylaconformacióndeequiposmultidisciplina-rios.loanterior,afindecontarconantecedentescurricularesactualizadosdelosfuncionarios,medianteunformatodeauto-llenadoon-line,yconreportesconinformacióndeinterésparalagestióndeRecursosHumanos.

Comoresultadodeello,elsIIcuentaactualmenteconmecanismosdecon-sultadirectaquepermitenidentificaralosfuncionariosquedisponendeconoci-mientosespecíficosenáreasdeterminadas,loquefacilitalarápidaconformacióndeequiposdetrabajo,deacuerdoademandasinternasyexternas.

Producto 1: antecedentes curriculares de los Funcionarios (auto-llenado)Consisteenunformularioelectrónicomedianteelcuallosfuncionariospue-

deningresarsusantecedentescurriculares,incorporandoinformaciónrelaciona-dacon:

•Experiencialaboral.•Estudiossuperiores.•Perfeccionamiento(Post-grados,Post-títulos,diplomados,etc.)•CursoseIdiomas,fueradelprogramadecapacitacióndelsII.•laboresdocentes.•Publicaciones.

Producto 2: Reportes estructuradosHabilitación en sistema computacional Hyperion, de reportes estructura-

dos,loscualescontieneninformaciónprovenientedelasdiferentesbasesdedatos,clasificada,ordenadayrelacionada,segúnlosrequerimientosmáshabitualesdelasáreasdelnegocio.

Existen5reportesestructurados:

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FIGURA5:tIPosdEREPoRtEsEstRUCtURAdos

Reporte Características

Capacitación • Permitefiltrarpordiferentesaspectoslainformaciónasociadaalacapacitaciónfuncionaria,esdecir:lugar,sexo,calidadjurídica,escalafón,etc.Asociadoaunatemática,cursooversiónenunafechaorangodefechasdeterminado.

• Proveeestadígrafoscomopromedio,desviaciónestándarymodadelasvariablesasociadasalaevaluacióndereacción,contenidos,metodologíaycoordinación.

• Eldetalledeparticipantesmuestralaevaluacióndelaprendizaje

dotación • Esteinformesecaracterizaprincipalmenteporlossiguientesaspectos:1.abordaladotaciónrealypotencialentérminosde:

• díastrabajables• díastrabajadosrealesydíasnotrabajados• tasarealdeausentismo• díasfueradelaregión

2.trabajacondíaslaborables3.Resumeaccionesterminadasdefiscalización

Asistencia • Elreporteconsolidalainformaciónasociadaalaasistenciadelosfuncionariosendíashábiles,independientementedeltipodetrámite.levantalasiguienteinformación:

1.licenciamédica,premisossingocedesueldo,permisoadministrativo,feriado,autorización,cometido,comisióndeservicio.

2.sepuedesegmentarlainformaciónpor:regional,departamento,unidad,grupo,sexo,grado,escalafónytipodetrámite.

Estudiosyperfeccionamiento

• Estereportecentralizalainformaciónprovenientedediferentessistemastalescomo:

1.Contractual2.capacitación3.autollenadoloanteriorfacilitafiltrardeacuerdoadiferentescriteriosyobtenerlanóminadelaspersonasqueseenmarcandentrodelosfiltrosorequisitosseleccionados.

Calidaddevida • Reportequepermitevisualizartasasdeendeudamientoyotrosparámetrosrelevantesparacalidaddevida.

Elsistematambiénpermiteelaborarreportesnoestructurados,quesecons-truyenenbasearequerimientosespecíficos.

III.8 gestión del empleo

lasorientacionesdeladNsCqueserelacionanconlaGRH,serefierenaquelosserviciosPúblicoscuentenconpolíticasdeingresoyprocesosderecluta-mientoyselección,confiables,reconocidos,validadosyqueaportenalfortaleci-mientoinstitucional.Asuvez,losserviciosPúblicosdebíancontarconprogramasdeinducciónquedireccionenalaspersonashacialosobjetivosestratégicos.

ElsIIrespondióaestoslineamientosatravésdelainstalacióndeherramien-tastécnicasmodernasdeapoyoalaGRHparaelingreso,lainduccióndefuncio-nariosylamovilidaddeéstos,desarrollandolosproyectosdeGestióndelIngreso,ProcesosdeInduccióndeFuncionariosyMovilidadFuncionaria.

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Proyecto gestión ingreso

En relación al ingreso, seprocedió a instalar en la instituciónunaprácti-ca estandarizadapara los procesosde selección externaque se realizan a nivelnacional,lograndoadecuadahomogeneidadytransparencia.Además,seelaboró,difundióyaplicóunaPolíticadeIngreso.

Actualmente,elsIIcuentaconcriteriosdeselecciónexplícitos,quefavore-cenelingresodefuncionarioscompetenteseidóneos,deacuerdoalperfilesta-blecidoparacadaunodeloscargos.

Producto: estandarización de Procedimientos de Ingreso. Paracadaprocesodeselección,sedeberáverificarelcabalcumplimientode

lasetapasdelProcedimientodeseleccióndelPersonalyGestióndelIngreso,pu-blicadaenlaIntranetdelservicioyquepermitetenerunreferenteestandarizadodecómorealizarestagestiónespecíficaycubrirdemaneraadecuadalasvacantes.

Proyecto procesos de inducción de funcionarios

Enesteaspecto,sevisualizaronalgunasfalenciasenlosprocesosdesarrolla-dos,tantoparalosfuncionariosnuevos,comoparaaquellosque,estandoyaenlaorganización,accedíanacargosdedistintaresponsabilidadoanuevasfuncionesalinteriordeésta.Pararesponderaello,seestablecieronprocedimientosorien-tadosafacilitarlaintegraciónyadaptacióndelosfuncionariosqueingresanalsIIyquepermiteaquienesasumenunanuevaposición,eladecuadoconocimientodelcargoadesempeñar.deestemodo,enlaactualidad,secuentaconprocesosgenéricosyespecíficosdeinducción,yconprocedimientosespecíficosparallevaracabotalesprocesos.

Producto 1: Proceso de Inducción genéricaProcesodirigido a todo funcionarioque ingresa al serviciode Impuestos

Internosyqueconstadetresinstanciassecuencialeseintegradorasparaelobje-tivo:tutoría,talleryCursosdeFormaciónparafortalecerlascompetenciasquedesempeñará.

A travésdeun coordinador, se facilita y activa el procesode inducciónysecoordinalainteracciónentreelfuncionarioqueestáingresandoalservicioyquienseráelencargadodeapoyarlo.Además,seencargadeentregar losdocu-mentosquecontienenloslineamientosgeneralesquepermitendirigirestaetapa.

Tutoría en el Puesto de Trabajo. Procesoquebuscalograrlaadecuadainserciónenelpuestodetrabajodelnuevofuncionario.sedesarrolladesdeelprimerdíadeincorporacióndelfuncionarioalservicioyduraunmes.

dentrodeesteprocesoestácontempladalaentregadeunCdinteractivoquecontieneinformaciónrelacionadaconlahistoriadelservicio,objetivosestra-tégicos,aspectoslegalesyadministrativosdelsistematributarionacional,deberesyderechosparalosfuncionariosqueseintegranalainstitución,entreotrostemas.

laevaluacióndelprocesodetutoríaesunaparteimportantedeloshitosquesedebencumplirenelproceso.Paraello,sesolicitaunaevaluaciónintermedia

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aobjetodemonitorearydarle continuidad a las actividadespropuestas.Final-mente,tantoeltutorcomoelnuevofuncionariodeberánresponderencuestaseinstrumentosdeevaluación,conelpropósitodemedirelimpactodelasactivida-desdesarrolladas.

curso de Inducción Presencial. Proceso destinado a la adquisición de conoci-mientosgeneralesdelaorganizaciónydefuncionamientodelservicio.

Elcursoseejecutacadavezqueseproducen15nuevosingresosdefuncio-nariosalsII.lametodologíadeaprendizajecombinaexposiciones,trabajoindivi-dualygrupalyestáacargodemonitoresinternosenlasmateriasdelosmódulosqueformanpartedelcurso.dentrodelprograma,secontemplalavisitaaunadi-recciónRegional,quepermiteconocerenterrenolaestructurayfuncionamientodelosdepartamentosy/uoficinasquelacomponen.

lamodalidaddelprocesodeinduccióndependerádesielingresocorres-pondeanuevosfiscalizadoresoafuncionariosdeotrosescalafonesqueocuparándiversoscargosenelservicio.

Formación Básica. Correspondienteaunplandecapacitaciónadesarrollarseduranteelaño,deacuerdoalasnecesidadesdelfuncionarioydelainstitución,envirtuddelaofertadecapacitacióndisponibleenelservicio.

Producto 2: Proceso de Inducción específica.Esteprocesoseenmarcadentrodelasaccionesqueprovienendelastrans-

formacionesquesegeneranenlasestructurasorganizacionalesaraízdenuevosproyectosyprogramasyquellevanalossistemasadesarrollarformasdistintasderealizarel trabajo.Enestesentido, la inducciónbrindarespuestaa losrequeri-mientosespecíficosdedistintasáreasdelnegocio,orientandoaquienesasumennuevasfunciones.

lainducciónespecíficaabarcatresdimensiones:a)PersonalquecambiadefuncionesFuncionariosdelservicioquecambiandecargodentrodeunamismasubdi-

rección,direcciónRegionaloUnidad,asumiendofuncionesdistintasalasdesem-peñadasensucargoanterior,siemprequesetratedeuncargodejefatura.

Asuvez,elplandeInducciónparaelpersonalquecambiadefuncionesalinteriordelsII,contempladosetapas:

• Tutoría en el Puesto de Trabajo:Procesodeinduccióndelnuevofuncionario,acargodeljefedirecto,tendientealograrsuadecuadainserciónenelpuestodetrabajo.Esteprocesoesevaluadomediante la aplicacióndeunaencuesta tantoparaeltutorcomoparaelfuncionarioquecambiódefunción.

• Formación Básica:Correspondeaunplandecapacitaciónadesarrollarsedu-ranteelaño,deacuerdoalasnecesidadesdelfuncionarioydelainstitución,envirtuddelaofertadecapacitacióndisponibleenelservicio.

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b) PersonaltransferidootrasladadoFuncionariosdelservicioquesontransferidosotrasladadosaotrasubdi-

rección,direcciónRegional,Unidad,departamentouoficina,manteniendolasmismasfuncionespropiasdesucargo.Estainducciónconsidera:

• Tutoría en el Puesto de Trabajo:Procesoquetieneporfinalidaddaraconoceral funcionario sunueva áreade trabajo.Para ello,un tutor loorienta sobre eldesarrollodesustareasyrendimientoesperado,realizandoretroalimentaciónenformapermanenterespectodesudesempeño.Esteprocesotendrá losmismosobjetivos,característicasyalcancesdescritosenladimensiónanteriorparaelper-sonalquecambiadefunciones,diferenciándoseprincipalmenteenloquerespectaalasactividadesqueeltutorenfatizaconelfuncionariotransferido.serealizaráunaevaluacióndeesteprocesoconlaaplicacióndeunaencuestatantoaltutorcomoalfuncionarioquefuetrasladado.

c) PersonalPromovidoEstadimensión,quecorrespondealainduccióndefuncionariosqueasumen

rolesdejefaturas,seexplicaendetalleenlaseccióncorrespondientealProgramadeFormacióndeJefaturas.

Proyecto gestión de movimientos de personal

Encuantoalamovilidadfuncionaria,eldiagnósticoinicialrevelólaausenciade prácticas y procedimientos que hicieran posible transparentar la gestión enmateriademovimientosdepersonas.

Afinderesponderaloanterior,seestablecieronydifundieronpolíticasyprocedimientosdetrasladodepersonal.

Actualmente,elsIIcuentaconmecanismosefectivosqueapoyanalasJefa-turasenloreferentealaadministracióndelasnecesidadesdelnegocio,conjunta-menteconlasnecesidadesdelaspersonas.

Producto: estandarización de Procedimiento de Traslados del PersonalElobjetivodeesteprocedimientoeshaceroperativalaPolíticaInstitucional

detraslados,estableciendoloscriteriosautilizarparaelanálisisyevaluacióndelassolicitudesdecambiodedependenciaolocalidad,queimpliquenmovimientosdepersonalentredistintassubdirecciones,direccionesRegionalesoUnidades.

Elprocedimientoconsideralasolicituddetraslado,incluyendosolicitudesbasadasenenfermedadesgravesocatastróficasytrasladosmasivos,larecepcióndeantecedentesyevaluacióndelasolicitud.

III.9 gestión del rendimiento

lasorientacionesentregadasporladNsC,queserelacionanconelcompo-nentedeGestióndelRendimiento,apuntabanacontarconunModelodeGestióndel desempeño compartido y difundido, con estrategias para su aplicación encadaservicioqueestuvieraajustadoalasrealidadeslocales.Asuvez,laGestión

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deldesempeñodebíaserconsistenteconlosotrosámbitosdeRecursosHuma-nos,esdecirplanificadaybasadaenunaretroalimentaciónefectivaalosfuncio-narios,permitiendoelcompromisodelosmismosenelcontextodelaestrategiaorganizacional.

En el sII, el sistema de Evaluación del desempeño (sEd) era un procesoquemostrabalassiguientescarencias:noestabadirigidoafortalecerymejorarelrendimientocomoprocesocontinuo,noresaltabaelméritoyeraconsideradoporlas jefaturas comouna carga administrativa,más que comounaherramientadegestión.

Proyecto gestión del desempeño institucional

seprocedióamodernizarelsEd,medianteunatransformaciónquepermi-tieralamigracióndeunprocesodecalificaciónformalaunsistemaefectivodeevaluación,aobjetoderesponderdirectamentealasnecesidadesorganizacionalesyaldesarrolloprofesionalypersonaldelosfuncionarios.

deestamanera,segeneróunaPolíticadeGestióndeldesempeño,teniendocomofococentrallaretroalimentaciónsistemáticaylossiguientesinstrumentosdegestión:ReglamentoEspecialdeEvaluacióndedesempeño,MatrizdeMejora-mientodeldesempeño,ProgramadeFormaciónenRetroalimentación,EncuestadeRetroalimentaciónyunsEdasociadoalConveniodedesempeñoColectivoinstitucional.

Comoresultadodeloanterior,actualmenteelsIIcuentaconunprocesodeGestióndeldesempeño,conunfuerteénfasisenlaretroalimentación,quebuscalamejora continua en el desempeñode los funcionarios y el desarrollode losequiposdetrabajo.

Esteproyectocontienelossiguientesproductos:

Producto 1: Rediseño del Sistema de evaluación de desempeñolapropuestadelrediseñodelsistema,incorporócambiosdirigidosasim-

plificarelprocesoymejorarlacalidaddelaevaluaciónydelaretroalimentación,conelfindefavorecerelmejoramientodeldesempeñodelosfuncionariosylafacilitacióndelcumplimientodelasmetasinstitucionales.Estoscambiosson:

Periodicidadde los Informes de desempeño:Elnúmerodeinformeseradedoscuatrimestralesysepropusorealizarsóloun informesemestralparareducir lacargaadministrativadelosjefesyparaque,ensureemplazo,puedandestinarmástiempoamejorarlaretroalimentación,haciéndolamássistemática.

definición de Pautas y Lineamientos de desempeño:sepropusoplanificareldes-empeñoaliniciodecadaperíodo,realizandounareuniónoentrevistaconcadafuncionarioaevaluarparadefinirpautasolineamientosdetrabajo.Estareuniónpuedesercoincidenteconladeretroalimentaciónparaelperíodoanterior.

Instrumentos de evaluación:seelaboróunnuevo instrumentodeevaluaciónparalasjefaturas,asociadoalascompetenciasgenéricasyespecíficasqueelservi-ciohabíadesarrolladoenlaconstruccióndelosperfilesdecompetenciasparalosdistintoscargosdelsII.

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Producto 2: Matriz de Mejoramiento del desempeñoEsunaherramientaauxiliarqueseconstruyóparaapoyarlagestióndelos

evaluadores.sufinalidadesquecadajefaturaregistrehabitualmentelasconductasocomportamientosconsideradoscomorelevantesdeldesempeñodelfuncionario,vinculándolos a los distintos subfactores de evaluación, de manera tal que lepermitallevarunseguimientodeldesempeñoycontarconfundamentosconcre-tosalmomentodeevaluaroretroalimentar.

Producto 3: Formación en RetroalimentaciónCorrespondeatalleresdecapacitaciónquetienenporobjetivoentrenara

jefaturasyfuncionariosenhabilidadesquefaciliteneldesarrollodelasentrevistas,favoreciendounacomunicaciónfluida,empatíayasertividad,característicasquepermitangenerarconfianzaenlosevaluadosyevaluadores,demaneratalquelainstanciaoelprocesoseaunespaciodeaprendizajeycrecimientolaboral.(MayordetalleenladescripcióndelProgramadeFormacióndeJefaturas).

Producto 4: Sistema de evaluación de desempeño asociado al convenio de desempeño colectivo Institucional

seutilizóelConveniodedesempeñoColectivoInstitucionalcomounodelosmecanismosparaintencionaruncambioenlacalidaddelagestióndeldesem-peño.Estorequirióestablecerindicadoresparadosprocesos.Elprimerodeellosestárelacionadoconlaelaboracióndelosinformesdedesempeñoenlosplazosformalesestablecidosyestáasociadoaunametadecumplimientodeun95%conrespectoaladotaciónevaluable.Elsegundoindicadorcorrespondealarealizaciónefectivadelaretroalimentacióndelosinformesdeevaluación,conciertascondi-cionesdecalidadfijadas,yestáasociadoalcumplimientodeunametadeun80%conrespectoaladotaciónevaluable.

deacuerdoaloscriteriosqueestableceelconvenio,cadadirecciónRegio-nal,ladireccióndeGrandesContribuyentesyladirecciónNacionalconstituyenequiposdetrabajo,loscualesdebencumplirdichasmetas.

Producto 5: Reglamento especial de evaluación de desempeñodadoelcarácternormativodealgunosdeloscambiosproducidosenelre-

diseñodelsEd,éstosdebieronserestablecidosenunReglamentoEspecialparaelsII,elquefuepublicadoenagostodelaño2008,contemplandodosmodifica-cionesimportantes:reduccióndelosinformesdedesempeñoaunoyunnuevoinstrumentodeevaluaciónparalasjefaturas.

Producto 6: Implementación de un Proceso de Retroalimentación Permanente y Siste-mática

UnodelosámbitoscentralesdelaGestióndeldesempeñoquefueestable-cidoenlapolíticaparaincentivarelmejoramientocontinuodelrendimiento,fuelaretroalimentaciónsistemática,responsabilizandoalasjefaturasdeasumirdichorol.EstoúltimofuedeclaradotambiénenlaPolíticadeJefaturasyestápresenteenunodelossubfactoresdelinstrumentodeevaluación.

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lasjefaturassonlasencargadasdereconocerelbuendesempeñoyfortalezasquelosevaluadoshandemostradoenunperíododeterminado.Asuvez,debenotorgarinformaciónfundamentadadelosaspectosamejorarconaccionescon-cretas.

Parareforzarestapráctica,lareformaalsEdincorporóunhitoespecialderetroalimentaciónenelmesdejuliodecadaaño.

Producto 7: encuesta de Retroalimentación.Paramedirlacalidaddelaretroalimentación,asociadaalascondicionesesta-

blecidasporelconveniodedesempeño,sedefiniócomoinstrumentodemediciónunaencuestapresencial,decarácteranónimoyvoluntario.

laencuestaestáorientadaarecogerlaopinióndelosfuncionariossobrelaEntrevistadeRetroalimentaciónque sostienencon sus jefaturasdirectas, tantodesdeelpuntodevistadelaforma,comoenaquellosaspectosrelacionadosconelcontenidodelainformación.

Porlotanto,losresultadosdelaencuestapermitenmonitorearelProcesodeRetroalimentación,recogiendolapercepciónylatendenciapararealizaraccio-nesdeintervenciónquefavorezcalacalidaddelamisma.

III.10 gestión del desarrollo

lasorientacionesentregadasporladNsCatingentesalaGestióndeldesa-rrolloapuntanacontarconunModelodeGestióndelaCapacitaciónparaelsec-torpúblico,queporunladoconsidererealidadesdiversasenlosserviciosy,porotro,seencuentreenestrechasintoníaconelrestodelossubsistemasdegestióndepersonas.

dichoslineamientostambiénseenfocaronaquecadaserviciodispusieradeunciclodecapacitaciónparaotorgaryfortalecerlascompetenciasyeldesarro-llodelos funcionarios,gestionar lacapacitaciónconeficienciaenelusodesusrecursosconunamiradadelargoplazoydisponerdesistemasdeevaluacióndeimpacto.

Enestesentido,seesperacontarconPlanesdeCapacitaciónentemasestra-tégicosdelEstadoparalosfuncionariospúblicos,generarunaculturaquecom-parta conocimientos, formasdehacer gestión, sistemasdebuenasprácticasdegestióndepersonasyredesdecolaboración.Enrelaciónalaconcursabilidad,ladNsCapuntaaqueésta seagestionadadeunamaneraconfiable,reconocidayvalidadaenlosservicios,yqueaportealfortalecimientoinstitucional.

deestamanera,al interiordelsIIsedesarrollaronlosproyectosdedesa-rrollodecarreraydesarrollopersonal,elprogramadedesarrolloyformacióndejefaturasyelproyectogestióndelaformaciónylacapacitacióncomomanerasdeestablecermejorasensuGRH.

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Proyecto desarrollo de carrera y desarrollo profesional

EldiagnósticorealizadodeterminóqueeldesarrollodecarreraydesarrolloprofesionalenelsIIcarecíadepolíticasdeapoyoparaeldesarrollodelosfun-cionarios;losprocesosconcursalesseadministrabanconlentitudy,paraaquellosdetercernivel,lavisióneraeminentementetécnica.Eldesarrollodecarreraylaformaciónnomostrabanconexiónensugestión.

Enrespuestaa loanterior, seestablecióunsistemadecarreraprofesionalparaincentivareldesarrollodehabilidadesyconocimientosquepermitanaccederacargosofuncionesdemayorcomplejidady/oresponsabilidad,queconlleveadesplegar lascapacidadesycompetenciasde los funcionarios,contribuyendoalcumplimientodelasmetasinstitucionales.

Así,seestablecióydifundióunaPolíticayProcedimientodedesarrollodeCarrerayMovilidadInterna.Además,elaboróunplandedesarrollodeCarrerayMovilidadInternadeJefaturasdeGrupoyunPlandeCarreraparaProfesionales.Ellohapermitidoentregaralosfuncionarios,posibilidadesdedesarrolloeincen-tivar supermanenciaycompromisoconelsII, facilitando laautogestiónde sucarrera,enlamedidaquelesentregueinformaciónclara,precisayoportunaparaquedefinanyorientensudesarrollodentrodelaorganización.

Producto 1: Sistema de desarrollo carrera y Movilidad Interna de Jefaturas de grupoElsistemadedesarrollodecarreraymovilidadinternadejefaturasdegru-

po,regulaelascensovertical,dentrodelescalafóndefiscalizadoresylamovilidadentrelasdistintasáreasfuncionalesenlascualessedesempeñanquienesdeseenplanificarsucarreraal interiordelservicioatravésdelejerciciodela jefatura,siendolaJefaturadeGrupo,elprimerniveldedesarrollo.

Asimismo,elsistemapermitelavinculaciónentreeldesarrollodecarreradelfiscalizadortributarioysuaccesoacargosdejefaturasdegrupo.

Producto 2: desarrollo y Movilidad Interna de ProfesionalesA travésdel sistemadeMovilidad InternadeProfesionales, la institución

poneadisposicióndelservicio,mecanismosyaccionestendientesafomentareldesarrollodesusprofesionalesacontrata.

Estesistemaconsisteenunprocesoconcursal,técnicoyobjetivo,aplicadoalosfuncionariosquepostulenalasplazasofrecidasycontemplarálaevaluacióndelosantecedentesdeexperiencia,antigüedady/olasfuncionesquedesarrollenohayandesarrollado.Además,secontemplalaaplicacióndeotrosinstrumentosde selección, según seandefinidosencadacasoyen formaanticipada, losquepodríanser,porejemplo,pruebastécnicas,presentacionesoexposicionesdeco-nocimientosohabilidadesyentrevistasrequeridasparasudesempeño.

lasubdireccióndeRecursosHumanosefectuaráunprocesode seleccióncondosotresetapassucesivasosimultáneas,segúncorresponda,lasqueensuconjuntoequivalenal100%delpuntajequeobtendrácadapostulante.

Producto 3: estandarización de Procesos concursables Internos

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ConelfindemantenerunprocesouniformeyunaaplicaciónconcretadelaPolíticadedesarrollode laCarrera yMovilidad Interna,para cadaprocesoconcursablesedeberáverificarelcabalcumplimientodecadaunadelasetapasdeterminadas en losprocedimientos específicospublicados en la Intranetde lainstitución.

Programa de formación y desarrollo de jefaturasFrentealdiagnósticoefectuadoel2006,quearrojócomounadesuscon-

clusionesciertadebilidadenelejerciciodelliderazgodelasjefaturas,elsIIbuscófortalecerlo a travésde favorecerunaorientación a la excelenciay al logroderesultados.loanterior,atravésdeunProgramadeFormaciónydesarrollodeJefaturasquecontieneaccionesenmateriadeInducciónparalasNuevasJefaturas,deFormaciónenRetroalimentaciónyReconocimientoyundiplomadoenlide-razgoyHabilidadesdirectivas.

Producto 1. Programa de Inducción de Nuevas Jefaturas, que comprende las siguientes acciones:

• Taller de Inducción de Nuevos Jefes:ElobjetivoprincipalesdaraconocerlasexpectativasquesetienenenelsIIdelroldelasjefaturasenlaconduccióndelosequiposdetrabajoparaellogrodelosobjetivosinstitucionales.

• Pasantías en la dirección Nacional:seorientanafacilitarelprocesodeinser-cióndelasjefaturasrecientementenombradasatravésdelarealizacióndereunio-nes conpersonas clavede la institución: subdirectores,directoresRegionales,Jefesdedepartamento,JefesdeoficinayJefesdeUnidad.

• Tutorías en el lugar de trabajo:suobjetivogeneralesfacilitarelprocesodeadaptaciónalpuestodetrabajodelosfuncionariosqueasumenporprimeravezuncargodejefatura.

Producto 2. Programa de Retroalimentación y Reconocimiento, consta de tres talleres que se describen continuación:

• Retroalimentación I:buscacontribuiralejerciciodelroldirectivo,desarro-llando las competencias en retroalimentación y reconocimiento que permitanmejorarlacomunicaciónyeltrabajoenequipocomopartedeldesempeño.

• Retroalimentación II:suobjetivoespotenciar lascompetencias requeridaspararealizarelprocesoderetroalimentaciónyreconocimientodeldesempeñoenformaeficiente.AdiferenciadeltallerI,éstesecentraenunaltoniveldeejer-citaciónpráctica,conmetodologíadecasos,quepermitanotorgarunadecuadoentrenamientodelashabilidadesnecesarias,paraaplicarenelprocesoderetroa-limentación.

• Retroalimentación III:Estetallerposeeunadobleinstanciadeparticipación,queinvolucratantoajefescomoafuncionariosquenoocupancargosdejefatura.Eltallerdirigidoajefaturasbuscapotenciarlascompetenciasqueéstosrequierenpararealizarelprocesoderetroalimentacióndeldesempeñoenformapermanen-te,promoviendoelmejoramientodesusfuncionarios.lametodologíautilizadaparalosfuncionariosconsisteencharlascuyoobjetivoessocializarelvalordela

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retroalimentacióndeldesempeñocomoprácticaestratégicaparaeldesarrolloymejoramientodelquehacerfuncionarioeinstitucional.

Producto 3: diplomado en Liderazgo y Habilidades directivasElobjetivopropuestofuefortalecerlacapacidaddegestiónyliderazgode

losdirectivosyJefaturas,paragenerarunaorientaciónalaexcelenciayallogrodelosresultados,deacuerdoaloslineamientosestratégicosinstitucionales.

lametodologíautilizadaeneldesarrollodeldiplomadoconsideró,enprimertérmino,eldiagnósticodelainstituciónyluegoeldiseñoconjuntodetalleresentreelsIIylaPontificiaUniversidadCatólicadeChile,queincluyólaelaboracióndeunplandeseguimientoporpartedelasubdireccióndeRecursosHumanos.

Proyecto gestión de la formación y la capacitación

RespectoalaGestióndelaCapacitación,seconcluyóqueestabamásbienfocalizadaalentrenamientodehabilidadestécnicasespecíficas,peroquenoincluíaunalíneadeformaciónintegral.

Enconsideraciónaloanterior,sebuscócontribuiralmejoramientoy/ode-sarrollodecompetenciasdelosfuncionarios,atravésdeldiseñoyaplicacióndeunprocesoestructuradoyprogresivodelaformaciónycapacitación,quecon-sistióenla formulacióndeProyectosEspecialesdeFormaciónydeunPlandeFormaciónyCapacitaciónRegular.Además,seincorporóunainnovadorainicia-tivaconsistenteenunProgramadeEvaluacióndeAprendizajesyEvaluacióndeResultadosdelaCapacitación.

ElsIIenlaactualidad,cuentaconprocesosquepermitendefinirplanesdecapacitación,enfuncióndelosrequerimientosyprioridadesinstitucionales,ac-cionesdeformacióndeacuerdoaprocesosestablecidosporlasdistintasáreasdelnegocio,implementacióndelaevaluaciónderesultadosenelpuestodetrabajoydeterminacióndelatransferenciadelosaprendizajeslogradosaldesempeñodelasfuncionesdelosparticipantes.

Producto 1: diseño y aplicación de Proceso estructurado y Progresivo de la Formación y capacitación

EsteproductoimplicólaestructuracióndelPlandeCapacitación2009,delaformaquesedescribeacontinuación:

Plan de Formación y capacitación Regular:Considerótrestiposdecursos:•CursosdeFormaciónGeneral:disponiblespara losdestinatariosdedis-

tintosescalafonesycuyoscontenidoscorrespondentantoaunaformaciónbásica,en lo técnico,comodehabilidadesrelacionales,en lo transversal.Estoscursospermitenpotenciarymejorarcompetenciasgenéricasdetodoslosfuncionarios.

•CursosdeFormaciónEspecífica:disponiblessóloparadestinatariospre-ferentes,valedecir,aquellosfuncionariosquecumplenconfuncionesespecíficasy, por lo tanto, son necesarios para el cumplimiento de su desempeño, en lossiguientesámbitos:

•ámbitodeFiscalización

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•ámbitoJurídico•ámbitodeAvaluaciones•CursosdeActualización:disponiblesparafuncionariosquerequierenuna

puestaaldíadeaplicacionesoprocedimientosimplementadosrecientementeocomopartedeprocesosanualesdeactualización,porejemplo:cursossobreope-raciónRenta,Formulario29,declaracionesJuradas,RAF,etc.

Proyectos especiales de Formación: se refiere a todos aquellas actividades deformación distintas del Plan Regular, que poseen lógicas de implementaciónespecíficas,porejemplo: InduccióndeFuncionarios,FormacióndeMonitores,NuevosFiscalizadores,entreotros.

Producto 2: Programa de evaluación de aprendizajes y de Resultados de capacitaciónEsteproductocontemplóeldesarrollodedossubproductos:Programade

EvaluacióndeAprendizajesyProgramadeEvaluacióndeResultados.

Programa de evaluación de aprendizajes de la capacitación:

Programaevaluativoquepermiteidentificarelgradodeaprendizajelogra-doporlosparticipantesencadaversióndeuncursorealizado,deacuerdoasusobjetivosycontenidosabordados,altipoy/omodalidaddeformacióny/ocapa-citacióndesarrollada.

Altérminodecadaversióndeuncurso,seaplicaunaevaluacióndeaprendi-zajealosparticipantes.suaplicaciónyrevisiónesresponsabilidaddelosmonito-resdeloscursosrespectivos,quienesdeberán,unavezhechalacorrección,com-pletaruninformedeevaluacióndeaprendizaje,enelcualseregistranloslogrosobtenidosporlosparticipantesylosprincipalesfactoresqueincidieronenéstos.

Programa de evaluación de Resultados de la capacitación:

se desarrolló un programa que permitiera estimar la transferencia de losaprendizajeslogradosporlosparticipantesaldesempeñodelasfuncionesensuspuestosdetrabajo.Conestefin,serealizaronevaluacionesanualmente,sobrelabasedemuestrasdecursosdeterminados.

Producto 3: estandarización de los comités Regionales de capacitación (cRc)EnelmarcodelPlanEstratégicodeRecursosHumanos,elsIIredefinióel

rolyfuncionamientodelosComitésRegionalesdeCapacitación,conlafinalidadde contribuir al logrode los objetivosdefinidos en laPolítica deFormación yCapacitación.

loanteriormenteseñaladofueplasmadoeneloficioCircularN°25delaño2007, el cual estableció losmecanismosnecesariospara el adecuado funciona-mientodeéstos;fueronconstituidosespaciosregionalesdeparticipaciónformalcon la intencióndequeformularanplanesespecíficosdecapacitaciónregional,contribuyendoasíallogrodeunaformaciónyaprendizajedelascompetenciasyhabilidadesdelosfuncionariosdelainstitución.

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EloficiotambiénrelevóelroldelosCRCcomoresponsablesdevelarporlaaplicacióndelosprincipiosimpartidosporelCódigodebuenasPrácticas.dichosprincipios son los siguientes: garantizar un acceso igualitario a la capacitación,velarparaqueseincluyantemáticasrelacionadasa“lanodiscriminacióneigualdaddeoportunidades”enelPlanAnualdeCapacitación,ycautelarquelaparticipa-ciónenactividadesdecapacitaciónnoimpidaorestrinjaelcumplimientodelasresponsabilidadesparentales.

Además, a travésdeloficio seestablecieron formalmente losobjetivosdecomposiciónorgánica, responsabilidad, formade funcionamientoymecanismodeeleccióndelosrepresentantesdelpersonalquecomponenlosComitésRegio-nalesdeCapacitación.

seimplementóunconjuntodeaccionesdestinadasaapoyarelejerciciodelasresponsabilidadesdelosComitésRegionalesdeCapacitación,entrelascualessedestacanlassiguientes:

• Responsabilidad de los cRc de colaborar con la evaluación del Programa de capaci-tación:ParafacilitareltrabajodelosCRCenlaelaboracióndelinformedeavancesemestral sobre el nivel de satisfacción de los participantes, sus aprendizajes yefectos,seimplementóuna“PropuestadeElaboracióndeInforme”,amododeguíaorientadoraqueincluyeeldesarrollodetareaspreviasalprocedimientodeelaboracióndelinforme.

• Formulación e Implementación de acciones específicas de capacitación Regional:Comoformadedarcuentayreconocerlas iniciativasdeformaciónlocalreali-zadaspor lasdireccionesRegionales, tendientesacapacitara sus funcionarios,seelaboróunconjuntode“PautasyFormatosdeRegistro”quepermitaninfor-marestetipodeaccionestantoalospropiosComitésRegionalesdeCapacitacióncomoaldepartamentodeFormaciónydesarrollo.Estaspautasy formatosderegistroincluyenunahojaderegistrodelasactividadesdecapacitaciónregional,listadeparticipantesyencuestadesatisfaccióndelaactividad.

• gestión Local de la capacitación:Comoapoyoalagestióndelacapacitaciónlocalde lasdireccionesRegionales,a travésde losComitésRegionalesdeCa-pacitación, el departamento de Formación y desarrollo puso a su disposiciónun“ChecklistdeActividadesdeCapacitación”,identificandotareasrespectodecadaunodelosactoresinvolucrados:jefaturas,lospropiosmiembrosdelCRCyfuncionarios.

III.11 gestión del cambio

dentrodelasorientacionesentregadasporladNsC,aquellasqueserelacio-nanconlaGestióndelCambio,serefierenalanecesidaddecontarconclimasderespeto,colaboraciónyconfianzaquecontribuyanaldesarrollodelaspersonasyallogrodelosobjetivosorganizacionales.Aellosesumalapromocióndeespaciosdeencuentroentreasociacionesdefuncionarios,jefaturasdelservicioyáreasdedesarrollodepersonas;elmonitoreoycomprensiónpermanentedelasdinámicasdeclimaalinteriordelosservicios;laexistenciadeunaculturadeserviciopúbli-

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co,basadaenvaloresyprácticasdetrabajoconsistentes;desarrollodeherramien-tasespecíficasdecomunicacióncorporativainternayporúltimo,laidentificacióndenecesidadesdecambioorganizacionalyadministracióndelcambioporpartedelasinstituciones.

AdemásdelosproductospresentadosenlaseccióndePlanificaciónqueserefierentambiénalcomponentedeGestióndelCambio(comolosonProgramadeGestióndelCambioparalatransformaciónInstitucionalyConsultoríaEstra-tégica)sedesarrollaron2proyectosasociadosalmismo:CalidaddeVidalaboralyGestióndeClima.

Proyecto calidad de vida laboral

Eneldiagnósticoefectuado,seconstatólacarenciadeunavisiónintegralqueincluyaelconceptodecalidaddevidalaboral,comounlineamientoestratégicoadesarrollaral interiordelaorganización.disponiendodeestosantecedentes,sebuscógenerarlascondicionesdegestiónparapromoverlasatisfaccióndelosfuncionariosdelservicioconsuvidaeneltrabajo,detalmododealcanzarmayorcompromisoconellogrodelosobjetivosinstitucionalesylastransformacionesorganizacionales.

Estascondicionesimplicaronlageneracióndeunplandetrabajoqueconsis-tióenlaelaboracióndeunaPolíticadeCalidaddeVidalaboral,instrumentalizadaatravésdedistintosmecanismos,comoMesasdetrabajoRegionalesconlasAso-ciacionesGremiales,ProgramatrabajoColaborativoyunPlantrienalsII2007-2010,elcualbusca,entreotrasiniciativas,formulareimplementarunCódigodebuenasPrácticaslaborales.

lainstalacióndevaloresycomportamientosorganizacionales,quepromue-venlacalidaddevidalaboral,hanpermitidomejorarlasatisfacción,compromisoymotivacióndelosfuncionariosypromoverestilosdetrabajocolaborativoentrepersonasygrupos.

Producto 1: Programa de Trabajo colaborativoElobjetivogeneraldelprogramaconsistióeninstalarprácticasycomporta-

mientosdetrabajocolaborativo,comounrasgodistintivodelsII,mediantedife-rentesestrategiasdeaprendizajedirigidasafuncionarios,directivosyequipos,entornoalascualessedesarrollanprocedimientosdemejoracontinua,queimpac-tandirectamenteenlacalidaddevidalaboral.

Enloespecífico,losobjetivosapuntaronafomentareltrabajocolaborativoalinteriordelosgruposnaturales,entreequipoyunidadesfuncionales,paraen-frentarenconjuntolosdesafíoslaboralescomunes,enparticularlosdesafíosdecambio,propiciandolasatisfacciónlaboral.Además,buscaronmedirlacolabora-cióngrupaleintergrupalatravésdediferentesindicadores,deacuerdoaltipodeintervenciónescogida.

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Producto 2: Mesas de Trabajo RegionaleslasMesasdetrabajocorrespondenauna instancia formaldediálogoen-

trelosdirectivosdelsIIylasdirectivasdelasAsociacionesdeFuncionariosdelservicio de Impuestos Internos,AFIICH yANEIICH, las que cuentan con unametodologíadetrabajo,seguimientoyreporteperiódicodelastemáticastratadas.Estainstancia,presenteentodaslasdireccionesRegionalesdelpaís,tienecomofunciónabordartemasestratégicosuoperativosdeinteréscomúnyresponderlasinquietudesdelosfuncionarios,segúnsurealidadlocal.

Atravésdeestainstancia,esposibleretroalimentarenformaoportunaaladirecciónrespectodelestadodelasrelacioneslaboralesenelservicio,paralocuallaoficinadeCalidaddeVidalaboral(oCVl)realizaunseguimientomen-sual de los temas abordados y los compromisos adquiridos en cada una de lasreuniones,conelfindesistematizaryanalizarlainformaciónemanadadeellas,comotambiéndeelaborarelinformemensualdegestiónquesedaaconoceratravésdelInformativodeRecursosHumanosparalosdirectivosdelsII.

ElProyectoMesasdetrabajoRegionales,acargodelaoCVldelasdRH,tuvosuorigen,comoresultadodeunapráctica impulsadaen ladirecciónRe-gionaldelosRíos, comounapráctica localde relacionesdirecciónRegional-AsociacionesGremiales.

laevidenciade lasventajasdeestapráctica llevóa lasdRHen juniodel2007,aimpulsar,estableceryformalizarlaconformacióndeMesasdetrabajoentodaslasdireccionesRegionalesdelpaís,loquefueampliamentevaloradoporlasdosAsociacionesdeFuncionariosdelsII.

Producto 3: Plan Trienal SII para la aplicación del código de Buenas Prácticas Labo-rales 2007-2010

ElPlantrienaldelsII2007-2010,esunconjuntodemedidasquesurgieroncomorespuestaaldiagnósticorealizadoduranteelaño2006yalasdirectricesyelementoscontenidosenelCódigodebuenasPrácticaslaborales(CbPl)paralaAdministraciónCentraldelEstado,definidoporelGobiernoCentralenjuniodelmismoaño,atravésdeunInstructivoPresidencial.

Como respuesta a ello, se propuso implementar un conjunto de medidasparagarantizarelrespetoaladignidaddelaspersonasenelámbitolaboralylageneraciónde ambientes laborales saludables, lanodiscriminación, la igualdaddeoportunidadesy tratoy la conciliaciónde lasobligaciones laborales con lasresponsabilidadesfamiliares.

Enloespecífico,losobjetivostiendenafacilitarelaccesoalempleo,lapro-mociónyformaciónalinteriordelsII,atravésdelaimplementacióndemedidasquegaranticenlaigualdaddeoportunidadesylanodiscriminación.también,sebuscapromoveraccionesqueapuntenalestablecimiento,entodaslasáreasyuni-dadesdelsII,decondicionesdetrabajodondeprevalezcaelbuentrato,laequidadylaseguridadlaboral,lapromociónydifusióndelosderechosmaternalesypa-rentalesquetienenlosfuncionariosdelsIIylaimplementacióndemedidasorien-tadasafacilitarlaconciliaciónlaboral-familiarentrelosfuncionariosdelservicio.

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Asimismo, sebuscadesarrollar accionesorientadas aprevenir laocurrenciadesituacionesdeacosolaboraly/osexualalinteriordelsII.

Proyecto gestión del clima laboral

Respectoa lagestióndelClimalaboral, sediagnosticó laausenciadeac-cionesinstitucionalescoordinadasquereforzaranlosplanesregionalesdemejo-ramientodeclima.lasubdireccióndeRecursosHumanossepropusomanteneromejorarcontinuamentelosresultadosdelasmedicionesdeclimalaboralenelsII,atravésdelapoyoypromocióndeaccionesquecomplementenyrefuercenlaspolíticas,procesosyprogramasdeRecursosHumanos.Paraello,seconstruyóunnuevoinstrumentodemedicióndeclimaorganizacionalyseformulóunPlandeMejoramientodeClimalaboralalineadoalnegocio.Enlaactualidad,laGestióndeClimasehainstaladocomounprocesocontinuodedistintasintervencionesqueserealizanenlaorganización,desdelasubdireccióndeRecursosHumanos.

Producto 1: Instrumento de medición de clima organizacionalEstecorrespondeauncuestionarioqueincorpora3apartadosy25dimen-

sionesamedir.Utilizaunaescalade1a6,donde1representa“totalmenteendesacuerdo”y6“totalmentedeacuerdo”.secalculaunpromediosimpledelasrespuestas,elcualentregaelpuntajefinal.Cadaapartadosecomponedelassi-guientesdimensiones:

• apartado clima Organizacional:AdecuaciónalPuestodetrabajo;Ambien-teInterpersonal;CapacitaciónyFormación;Claridadorganizacional;Comuni-cación;desarrollo Interno; Imagen Institucional;Participación;Remuneración;Responsabilidad;satisfacciónysistemadeEvaluacióndedesempeño.

• apartado Supervisión:Retroalimentación;RelacionesInterpersonales;Cali-dad;GestiónyApoyo;liderazgo;ProbidadyReconocimiento.

• apartado calidad de Vida Laboral:buenasPrácticaslaborales;CalidaddelaAtenciónInterna;Compromiso;Presióndetrabajo;trabajoColaborativoalInte-riordeláreaytrabajoColaborativoentreáreas.

Producto 2: estudio de clima OrganizacionalEselprocesomedianteelcualsemide,analizayseformulanconclusiones

respectodelclimaorganizacionalenelsII.Paraello,sedesarrollanlasetapasde:licitacióndelprocesodemedición,aplicacióndelinstrumentodemanerapresen-cialalatotalidaddefuncionarios,análisisdelosresultadosporpartedelaem-presaexterna,difusióndelosresultadosatodoslosfuncionariosdelsIIyanálisisde resultados locales al interior de las subdirecciones, direcciones RegionalesydirecciónGrandesContribuyentescon laparticipaciónde los funcionariosyconsolidacióndelosmismos.

Producto 3: Plan de Mejoramiento de clima LaboralEsunconjuntodeaccionesorientadasagestionardeterminadasdimensiones

delClimalaboral,conelfindemejoraraquellosfactorespercibidoscomocríti-

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cosporlaspersonasdelaorganizaciónymantenerlosfactoresquetendríanunabuenaevaluación.

ElplancuentaconindicadoresdegestiónyestádirigidoalasjefaturasyparapotenciarlosprocesosdeRecursosHumanosqueseestánimplementandoyqueimpactandirectamenteenelroldelasmismas.secontempladentrodeldiseñodeesteplan,laparticipacióndelConsultordeRecursosHumanoscomoejecentralenelacompañamientoyapoyoenlaimplementacióndelmismo.

IV. RediseñoestructuradelasubdirecciónderecursoshumanosIV.12 Reestructuración subdirección de recursos humanos:

Parallevaradelantela implementacióndelPlanEstratégicoserequiriódeunareestructuracióndelasubdireccióndeRecursosHumanos.losfundamentosquesustentaronestadecisiónfueron:

•laestructuradelasubdirecciónhastaelaño2006eralaquesehabíadefi-nidoenelaño1992,yéstanodabacuentadelosavancesestratégicos.

•se requería de una estructura que facilitara una comunicación matricialparafomentareltrabajocolaborativo.

•Eranecesarioacrecentarlamodernizacióndelosserviciosalclienteinter-no,atravésdeoptimizacióndeprocesosdeatención,demaneraeficienteyconóptimacalidad.

lareestructuraciónrespondióaestosdesafíosyadicionalmentebuscabaali-nearlosdistintosproyectosestratégicosqueseimplementaríanenlainstitución,apoyandoalassubdireccionesensupuestaenmarcha.

lanuevaestructurabuscóoptimizarlosdistintosprocesosqueteníanqueverconlaformación,desarrolloygestióndelaspersonas.

las transformaciones que se llevaron a cabo implicaron cambios, no soloenlaestructuradelasubdirección,sinotambiénenlosestilosdetrabajoyenladesignacióndelosdistintosdepartamentosyáreas.

sebuscóunadenominaciónquereflejaralaformayestilodetrabajoquesedeseabainstaurar.

•EldepartamentodePersonalpasóallamarse“departamentodeGestióndePersonas”,cuyopropósitosecentróen“desarrollar losprocesosasociadosalagestiónderecursoshumanosal interiordelsII, respectode losprocesosdereclutamiento,selección,ingreso,mantenciónydesvinculacióndelpersonaldelainstitución;todoelloconsiderandoloslineamientosestratégicosyobjetivosdelservicio”.quedóconformadoporeláreadeoperaciones,eláreaCiclodeVidalaboral,eláreadeInteligencialaboral,eláreadeGestióndeldesempeñoyeláreadeApoyoalaGestión.

•El departamento de Capacitación recibió el nombre de “departamen-to de Formación y desarrollo” y como propósito principal se estableció“con-tribuir a una formación integral de calidad en las competencias de los fun-cionarios, para el desarrollo personal y profesional y el logro de los objetivos

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estratégicosdelservicio”.FueconformadoporeláreaGestiónyoperaciones,eláreadiseñodelAprendizaje,eláreaGestióndeCalidad,eláreadesarrolloProfesionalyeláreaCoordinaciónInglés.

•laoficinadebienestarpasóallamarse“oficinadebienestaryservicioalasPersonas”ycomopropósitoseestableció“contribuiraldesarrollodelosfun-cionariosdelservicio,proporcionándolesbeneficiosyserviciossocialesdeexce-lencia,quepromuevantantosubienestarintegralcomosucompromisoysentidodepertenenciaconlainstitución”.quedóconformadaporeláreadeAtenciónIntegralalFuncionario,eláreaGestióndebeneficios,bienestardirecciónNacio-nalydGC,lasalaCunayJardínInfantilInstitucional.

•secreólaoficinadeCalidaddeVidalaboral,cuyopropósitoseestablecióen“desarrollar, implementar y/o coordinar acciones que apunten a facilitar ellogrodeunamejorcalidaddevidalaboral,porpartedelosfuncionariosdelser-vicio,aobjetodeincrementarsusatisfacciónpersonalysucompromisoeidenti-ficaciónconlainstitución”.

ElsubdirectordeRecursosHumanos,establecióenlasubdireccióndeRe-cursosHumanos,bajosudependenciadirecta:

•EláreadedesarrolloyCambioorganizacional,quedebe“gestionaryfa-cilitar la implementacióndepolíticasyprogramasdedesarrolloorganizacionalenelámbitodelagestióndelosrecursoshumanosdelsII,asícomofacilitarlaimplementacióndelosproyectosdemodernización,todoelloconsiderandoloslineamientosestratégicosyobjetivosdelainstitución”.

•EláreadeConsultoríaInternaquedebe“apoyaralequipodirectivodelasdireccionesRegionales,subdireccionesydireccióndeGrandesContribuyentes,eneldesarrolloeimplementacióndelosproyectosemanadosdelaorganizaciónydelasubdireccióndeRecursosHumanos”.

deacuerdoaloanterior,laestructuradelasubdireccióneslasiguiente:

FIGURA6:EstRUCtURAsUbdIRECCIóNdERR.HH

186



V. ConclusionesdelprocesoComounaprimeraformadeenfrentarlasconclusiones,existelaposibilidad

de enfatizar los principales aspectos del proceso realizado, centrando el relatopreferentementeenlosdistintoshitosdelproceso.

Así,esterelatoestaríaconstruidodelasiguientemanera:•losfactoresquehaninfluidoparainiciarelprocesodetransformaciónen

lamodernizacióndelaGRHenelsII,serelacionanporunlado,conelimpulsomodernizadordelagestióndelEstadodeChile,enuncontextoglobaldecambiosanivelinternacional,yporotro,conlacapacidaddelserviciodeImpuestosInter-nosdediseñareimplementarmodelosparaidentificaroportunidades,organizarypriorizarsusnecesidadesyconstruirmecanismoseinstrumentosdegestiónqueentreguensustentabilidadaloscambios.

•ElsIIseapoyóenlosaspectospositivosdesuculturainternaparaintro-ducirlasaccionesquesostuvieranelprocesodemodernizacióndesugestióndepersonas.

•seconformóunequipohumanoenlasdistintasinstanciasorganizacionales,capazdepromoverloscambiosyfavorecerelimpulsotransformador,sinperderdevistaelobjetivofinal.Contribuyóaloanteriorelliderazgoylacapacidadparaaprenderyenfrentarlosdesafíos,porpartedequienesparticiparonenestepro-ceso.

•sedefinieronpolíticas,serediseñólaestructuradelasubdireccióndeRe-cursosHumanos,enlacualseincorporóalosConsultoresdeRecursosHumanos,a fin de desplegar dichas políticas y lograr presencia activa en las direccionesRegionalesdetodoelpaís.Además,sedesarrollaronnuevosespaciosdegestión,comolacreacióndelaoficinadeCalidaddeVidalaboralyeláreadeGestióndelCambioydesarrolloorganizacional.sellevaronalaprácticalaspolíticas,me-dianteprocedimientosyplanesdeacciónquerequirierondelliderazgodetodalajefaturaparasuadecuadaimplementación.Adicionalmente,desdeelnivelcentral,seimpulsaronplanesyprogramasqueestuvieronintegradosyquerespaldaronlasgestionesrealizadas.

•luegodehaberdesarrolladolosproyectos,cuyosproductoshoyseencuen-tranenactividadpermanenteeintegradaalagestióncotidianaenlaorganización,sepuedeconcluirqueenlaactualidad,laGRHdelsIIseencuentraimplementa-da,loquerepresentaloscimientossobreloscualesconstruirnuevastransforma-cionesorganizacionales.

•Enesalínea,yconlafinalidaddealcanzarmayoresgradosdedesarrolloenlainstalacióndedichosproductos,seestáefectuandounprocesodeplanificaciónestratégicaparaelperiodo2010-2015,laquebuscaráafianzarloslogrosalcanza-doseincorporarnuevasestrategiasdedesarrollo,querespondanalasnecesidadesinstitucionalesactualesyfuturas.Entalsentido,conunametodologíaparticipati-va,sehadefinidounavisiónymisiónparaelperiodoseñalado,ademásdecuatroejesestratégicos.EstosejesorientaránlaGRHenestanuevaetapa,luegodelaconsecucióndelosdesafíosdefinidosinicialmente.

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•demanerapreliminar,eltrabajodeplanificaciónestratégicarealizadohapermitidovisualizarpropuestasdenuevosprogramasyaccionesadesarrollarenelperiodo2010-2015,losqueseencuentranenetapadeanálisisyrevisión,porpartedelosdistintosequiposdelainstitución.

•Unamaneraalternativaycomplementariademirarloaprendidosuponelaposibilidadde“subirsealbalcón”yreflexionarrespectoalosprincipalesapren-dizajes construidos enelprocesodegestióndel cambiodeunaGRH.Enestesentido, lasprincipalesconclusionesdelprocesodelcambioenlaGRHdeunainstituciónpúblicatienenrelación:

•Enprimerlugar,conlaformulacióndeadecuadosprocesosdediagnósticode larealidadorganizacionalexistenteantesdelprocesodelcambio.Juntoconestoesnecesariotenermodelosdeanálisissuficientementeaplicablesalarealidaddelsectorpúblicoypropuestasestratégicaspararealizarelprocesodegestióndelcambio.

•Ensegundo lugar,generadoelprocesodeplanificacióndelcambioy te-niendoalavistaelestadofuturodeseado,esnecesariogenerarelmapadeinvolu-cradosenelprocesodetransformacióncultural.EsesteprocesoelquepermitiráteneralavistalosagentesinternosyexternosconsuscompromisoseintereseshaciaelprocesodeGRH.Eldiseñodeestemapacomotambiéndeunesquemadetrabajoparagenerarlasalianzasnecesarias,constituyeelcombustiblenecesarioparaelprocesodecambio.

•Comotercerelementoimportanteparallevaracaboesteprocesoesnece-sariodisponerdeunmodelodeGRHparacontrastarelavancerealizadoytenerun“metamodelo”necesarioparapoderrealizar loscambiosnecesarios.EnestecasoespecíficosehaocupadoyadaptadoelmodelodeGRHdeFranciscolongo,porlaexperienciadelmismoenelsectorpúblico,ademásdeocuparseendistintasburocraciaslatinoamericanas.

•Encuartolugar,esnecesariogenerarunmodelodegestióndecambio,queconsidereloselementosantesenunciados,enunprocesogradualyplanificado,conetapasadecuadasalnivelposibleyaceptabledetransformacióndelsistema.losapalancamientosnecesariossobreelsistemaintervenidoimplicanenpalabrasdeKurtlewin8,distinguirenlosmomentosdedescongelamientodelprocesodecambio,aqueldeintervenciónpropiamentetalyaquellosqueimplicancongela-mientooinstitucionalizacióndelosprocesossujetosatransformación.

•Enquintolugaryensintoníaconelprocesoanterior,esnecesariomanejarlostiemposymomentospolíticosparapoderhacerlasintervencionesdecarác-tercultural.losproblemasdefinidos tienen,eneste tipode transformaciones,uncomponentetécniconecesariodeabordar.sobreéstesedesplegaránlassolu-cionesdisponiblesyseconstruiránlosacuerdosnecesariosparasuimplantacióndentro de los sistemas vigentes y futuros. Pero, en general todos estos proce-sosdecambiodelaGRHimplicanelsurgimientodeproblemasadaptativosque

8 Groupdecisionandsocialchange,Kurtlewin(1947),enReadingsinsocialPsychologyNewcomb,t.yHartley,E.,HoltRinehartandWinston,N.Y.

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requierencambiosdevalores,creenciasyconductasinherentesalaorganizaciónsujetaalaintervención.

•sonestosúltimoslosqueimplicansolucionesnuevas,requierenlarespon-sabilizacióndelosdistintosagentesorganizacionalesyladeterminacióndenuevosparadigmasdeentendimientodelarealidaddelaorganizaciónintervenida.Estosproblemasimplicarándefinirlosumbralesdeaprendizajedelaorganización,loslímitesdetoleranciaquedisponeesaculturaylaescalaenqueeldesafíodelcam-biopuedeserproductivo.latemperaturadelcambiodebeserenfriadaoelevadaenfuncióndelprocesodecambioydelobjetivofinalesperado.

•Elpensamientoenclavepolíticaesesencialdentrodelosprocesosdecam-bioysuimplantaciónrequierevoluntad,perseveranciaycapacidaddeaceptarlascontingenciasycambiosenloprogramado.

•Comosextoelementodeaprendizajedeestecasodeestudio,seencuentraeltenerconstantementeenperspectivaalaorganizacióncomounobjetodeaná-lisis,enesteprocesodeintervención.Hacerunatransformaciónenlamaneraqueseentiendelagestióndelempleoenunainstitución,constituyefinalmenteunadiscusiónrespectoalas“reglasdeljuego”,respectoacómoserealizarálegítima-menteeltrabajoenlamisma,decómoseorganizaránlosrecursos,laspersonasytiemposenposdelosobjetivosdelaorganizacióncomountodo.laorientacióndeloscambiosenlaGRHdebeapuntarnecesariamenteacontribuiralcumpli-mientodeloslogrosdelserviciocomounsistematotal.

•ligadoconloanteriorycomounaúltimaconclusión,cabedestacarqueestosprocesosconllevannecesariamenteunareformulaciónenlaformaenquelaspersonasalinteriordelaorganizaciónserelacionan,laformaenqueseplanteaelliderazgo,laretroalimentación,eltrabajocolaborativoylamaneraenqueseen-tiendeelaportedetodoslosfuncionariosallogrodelasmetasdelaorganización.loscambiospropuestosenlossistemasdeGRHdebenapuntaramodernizaryflexibilizar lamanerade concebir la relación interna entre losmiembrosde laorganización,sedebeapuntaralaflexibilidad,alarelacióndirecta,constructivaysana,comounanuevamaneradehacereltrabajoenlasorganizacionespúblicas,comounamaneraefectivadeconstruirmejoresresultadosorganizacionales.

•Hayquienespiensanqueesteestiloderelaciónesunmedioparaobtenermejoresresultadosyque,comotal,debeocuparsecomouninstrumentoalservi-ciodelasmetasorganizacionales.

•sin embargo, una visión complementaria a esta, es que construiruna organización con mejores y más sanas relaciones y una cultura efecti-va de GHR, claramente contribuye a mejorar los niveles de compromisode los integrantes de la organización y por ese camino también los resultadosorganizacionales,perotambiénelvalorintermedioenestecaminoestáconstitui-doporunanodespreciablegananciaenlamaneraenquelaorganizaciónentiendeyconstruyesuconocimiento,susaberhacerysusaberser,eneltrabajo,lamaneraenquefinalmenteentiendeylegitimasusreglasdeljuegodelempleoenesainsti-tución.Estagananciaotorgala“personalidad”quelaorganizaciónnecesitacultivarydesarrollarintencionadamenteensusprocesosevolutivosfuturos.

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VI.bibliografíaCódigodebuenasPrácticaslaboralessobreNodiscriminaciónparalaAdministración

CentraldelEstado,servicioNacionaldelaMujer,GobiernodeChile,15dejuniode2006.

dAVE,Ulrichybrockbank,Wayne.laPropuestadeValordeRecursosHumanos,Edicio-nesdeusto,barcelona,2006.

lEWIN,Kurt.Groupdecisionandsocialchange,enReadingsinsocialPsychologyNew-comb,t.yHartley,E.,HoltRinehartandWinston,N.Y.,1947.

leyN°19.882,Nuevotratolaboral,Regulanuevapolíticadepersonalalosfuncionariospúblicos.MinisteriodeHacienda,GobiernodeChile,juniode2003.

loNGo, Francisco. MarcoAnalítico para el diagnóstico Institucional de sistemas deservicioCivil,EsAdE,InstitutodedirecciónyGestiónPública,barcelona2002.

REsEñAs


MARINA,JoséANtoNIoLa pasión del poder. Teoría y práctica de la dominacióneditorial anagrama, Barcelona, 2010. 232 pp. / ISBN 978-84-339-7367-2

luisR.oRotAPIAcentro de análisis e Investigaciones Políticas [email protected]


EllibrodeJoséAntonioMarina,La pasión del poder,noesunamonografíaeruditaniuntrabajoacademicistasobreelpoder.Porconsiguiente,suautornoseafanaensacararelucirideasreverberantes,nienesgrimirafiladosargumentosracionalistas,niendeslumbrarconteoríasesplendorosas,perocarentesdecon-tenidovital.tampocoseempecinaendelinearunhiloargumentalquecumplalafuncióndeenhebrar–aprioriypreconcebidamente–lasexperienciaseideasqueenélsevanaexponerdesdelaprimerahastalaúltimapágina.Nadadeeso.Estelibroesunensayo,enelsentidoprístinodelapalabra.Enélsuautordescribesituacionesprosaicasdelavidahogareñaydesdeellascomienzaaaproximarsealfenómenodelpoderpara,posteriormente,teorizarsobreél.Asíeltexto,progre-sivamente,comienzaaadquirirdensidadconceptual.

Porcierto,Marinaapartirdeciertasvivenciasconcretas,enlasquecual-quieradenosotrosestácotidianamenteenmarañado,sevaabriendopaso.Enal-gunoscasosatandocabosyenotrosdesatándolos,paraaclararseasímismo,me-diantehipótesisyconjeturasexplicativas,quéeselpoder.

losprimeroscapítulosestánenraizadosenlacotidianidadyexudanfactici-dad.Peroellibrovatomandovueloamedidaenqueavanzanloscapítulos.lasúltimastreintapáginassondensasyfluidasalavez.Ellastienenporpropósitode-construirlasliturgiasdelpoder,especialmentelasretóricasqueésteempleapararevestirsedelegitimidady,porconsiguiente,paraocultarsupropianaturaleza.

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lUIsR.oRotAPIAlAPAsIóNdElPodER.tEoRíAYPRáCtICAdElAdoMINACIóN

Marinalograsuobjetivo.Yprecisamenteporquealcanzasumetanosonpáginasinocuas.son,porelcontrario,páginasexasperantes,subversivasypolíticamenteincorrectas.Poreso,tienenalgodehiriente,sobretodoparaquienessuscribencreenciascándidassobrelanaturalezahumanaylapolítica.

talespáginasleídasdesdeHispanoamérica,cuyapraxispolíticaestanpro-clivealcaudillismoyalutopismo,contribuyenadesnudarlaíndoledelasrela-cionesdepoderenlaregión.éstastienenunaextrañapeculiaridad:soningenuasyhorrorosas,alavez.Porcierto,lospolíticoshispanoamericanoscreen(existenexcepciones,perosonsóloeso)quegobernaresconvertirunailusiónindividualen un sueño colectivo. Ellos suponen que es función del Estado facilitarles lascondiciones para que puedan realizar sus ideales. Por eso, quienes dicen tenervocacióndeserviciopúblicoingresanalapolíticaconlaexpectativadeconstruirunmundomejor.Ellossueñanconunmundoenelqueimperarálaconcordia,lajusticiaylaigualdad.

Paralosilusoshispanoamericanos,lapolíticaeslainstanciapararealizarlossueños. Pero su idealismo les impide comprender que no todos sueñan con elmismo ideal.supropensiónalutopismo les impide,además,advertirel carác-tertrágicoquetienelapolítica;puestoquesilapolíticabrindaunespacioparamaterializar los sueños, también cabe la posibilidad que en ese mismo espaciocolisionenlosdiferentessueños.¡quéparadoja!Elsueñodelajusticiadevieneendiscordia.Así,enHispanoamérica,lapolíticaqueseafanaenconcretarlosidealesconduceaconfrontacionesradicales.

¿PorquéeldiscursodelosidealesestanpegajosoenHispanoamérica?Por-queelciudadanocorrienteeludemirardefrente,caraacara,elrostrorealdelapolítica.Porellorecubresurostroconidealizacionesyvisillosrománticos.Ambosdisimulansusveleidades,impudiciasyartimañas.

Pero,precisamente,porquetalesartificiosocultansunaturaleza,impidién-doleverquetraslaspalabrasnoblesseocultanlosintereses,élpuedeconcurrirasufragarilusionadamenteeldíadelaselecciones.él,aligualquecualquieradenosotros,viveenvirtuddealgunaficciónquelehacellevaderasuexistencia.¡En-horabuena!

Poreso,escomprensiblequeelilusonosoportealiconoclastaqueresque-brajasusilusionesyleinsinúaquetraslosidealesseocultanlosinteresesy,ade-más,ledemuestraquelaspalabrasquemásamaimplicanciertasficciones.

Vistaasílascosas,elensayodeJoséAntonioMarinaesmuybienvenidoenestaslatitudes,porquees,enciertamanera,unlibroquecoadyuvaatenerciuda-danosmáslúcidos,yaqueincitaalosindividuosaliberarsedelaesclavituddelaspalabrasseductorasy–comodicesuautor–enseñaadesenmascararelpoderyadeconstruirsusmitologías.

santiagodeChile,15demarzode2010.


GRAY,JoHNMisa negra. La religión apocalíptica y la muerte de la utopía. Paidós, Barcelona, 2008. 318 pp. / ISBN 978-844-932-158-0

IvánGARzóNVAllEJoProfesor universidad de La Sabana [email protected]


quienesaúnpiensanqueloslibroscontienenloqueindicansustítulos,pa-sanporaltoque,ennuestraépoca,loslibrossecomercializancomolohacenlaspastasdetomateylascremasparaelaseopersonal.Porlotanto,elnuevotextodelprofesorbritánicoJohnGraynoesunmanualque indique lospasosdeuncultosatánicooalgoporelestilo.Misa negra.La religión apocalíptica y la muerte de la utopía constituye una documentada reflexión acerca del fenómeno de lasreligionespolíticascontemporáneas.Esdecir,setratabásicamentedeunalecturadelnazismoydelcomunismocomoidealesutópicos,loscualesenvezdetraerelcieloalatierracomoprometíansuslíderes,anticiparonbajoesquemaspolíticostemiblesaspectosdelinfierno.Enestesentido,sehacepertinenterelacionarestaobradeGrayconlostextosdesucompatriotaMichaelburleigh,quienenPoder Terrenal.Religión y política en europa.de la Revolución francesa a la primera guerra mundial (2005),yencausas Sagradas.Religión y política en europa.de la primera guerra mundial al terrorismo islamista(2006),hapropuestounalecturasemejantedelahistoriacontemporáneadeEuropa,perodesdeunaperspectivahistoriográfica.ladeGrayesteórico-política.

looriginaldeestetextoesque,másalládelaindagaciónporlascomplejascausasqueoriginaronestasideologías,delacompilacióndeloshorroresquepro-movieron,odelasnefastasconsecuenciasqueprodujeronparalavidaoccidental,proponeunainterpretacióndesdelacategoríadelautopíadedichosproyectos

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IVáNGARzóNVAllEJoMIsANEGRA.lARElIGIóNAPoCAlíPtICAYlAMUERtEdElAUtoPíA.

políticosyotrosmásrecientes,mostrandocómoenesteclásicoproblemapolíticosepuedenencontrarelementosdecomprensióntantodesuspropósitoscomodesusmecanismos.Unasomeradefinicióndelautopíalaencuadracomolaproyec-ciónteóricaenunfuturoyenunlugarnosiempredeterminadogeográficamentede una sociedad en la que se plasman unos principios y cánones consideradoscomoidealesydeseables, loscualessepretendenalcanzaryrealizarespecífica-mentepormedioseinstrumentospolíticosmedianteeldiseñodeinstitucionesyestructurasdetipopolítico.

Conocidaenoccidentebásicamentecomoungéneroliterario,lautopíasecaracterizaporelhechodedeclararseabiertamentecomotal.obrasclásicasendichogénerocomolaRepúblicadePlatón,utopíadetomásMorooLa ciudad del soldeCampanella,señalaronexplícitamenteunmundoidealquesepodíaelucu-brarteóricamente.sinembargo,sólohastaelsigloXXlautopíafueemprendidacomounaempresapolíticarealehistórica,tiempoenelcual,conlailusióndediseñarunhombrenuevoyunasociedadidílica,losideólogospolíticospasaronalaacción.

VolviendoallibrodeJohnGray,eneltratamientodelconceptodelautopíaaplicándolacomoclavedelecturadealgunosfenómenospolíticoscontemporá-neostambiénsehalla,amijuicio,lamayorcarenciadeltexto.PorqueelautoramplíaexcesivamentelosalcancesdelconceptodeutopíaylarefiereafenómenoscomolainvasiónaIrakpromovidaporbushen2003,yalgobiernolaboristadetonyblairenelReinoUnido–porsuconexiónconelneoconservadurismo.Ydigoquelaextensiónaestosfenómenosconstituyeunelementodébildeltextonoporquesucríticaatalesadministracionesnoestébiendocumentadaocarezcaderazónenmuchosaspectos,sinoporquepareceprematurosostenerquetalesgobiernos emprendieron proyectos utópicos. Es cierto que la tesis de Fukuya-ma de la extensión universal de la democracia luego del fin de la Guerra Fríaesevidentementeutópica,peroretomardichatesiscomounodeloselementosjustificatoriosdeunaempresabélicanohaceper seatodalapolítica,másaún,aungobiernoreelectocomoeldeGeorgeW.bush,comoutópicos.Además,sibienes ciertoqueunade las tesis fuertesdelneoconservadurismoes el cambioderégimen,ésesoloelementonoconfiguracomoutópicaunapolíticaquebusquepropiciarlo.Porello,nocompartosutesisdeque“elcambioderégimenenIrakconstituyeunejemploclásicodelamentalidadutópicallevadaalapráctica”(p.208).

Enestesentido,ensuúltimotexto,américa en la encrucijada,FrancisFuku-yama apuntaba que el derrumbe rápido, inesperado y pacífico del comunismovalidó el concepto del cambio de régimen como un enfoque de las relacionesinternacionales.sinembargo,talsituaciónsentólasbasesdeungiroequivocadodelosneoconservadoresenladécadadelnoventaytuvoconsecuenciasnegativasdespuésdel11-s,específicamenteenIrak.ParaFukuyama,básicamenteelerrorresidióennocomprenderquelosucedidoluegodelacaídadeltelóndeAcerofuelaexcepciónenlahistoriapolíticaynolaregla,yporelloqueunapolíticaexterior no puede basarse en tales postulados, menos aún pretender que talestransformacionesderegímenessedaránacortoplazocomoalparecercreyóla

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administraciónrepublicanaanteelescenariopost-Hussein.Esdecir,elpropio“pa-dre”delateoríamodernadelcambioderégimen–quealgunosatribuyensimplis-tamentealprestigiosoprofesordefilosofíapolíticadelaUniversidaddeChicago,leostrauss–reconocequetalideanosepuedeaplicaruniversalmenteyentodosloscasos.lamuestradeelloesqueconsideraquenoverloasíexplicaunodelosmayoreserroresdelaadministraciónrepublicanaenlaintervencióndeEstadosUnidosenIrak.

Ahorabien,enestetextoGraycontinúasumordazcríticaalidearioilustra-do,enelentendidoqueallíseencuentralaraízteóricadelosproyectosutópicosmodernos.Vistodesdeestepuntodevista,Misa negra.La religión apocalíptica y la muerte de la utopía,esunacontinuacióndesubrillantetextoal Qaeda y lo que significa ser moderno,aparecidoennuestralenguaen2004.lacríticaquehasos-tenidoeste teórico liberal gravita sobre la ideadeque lamodernidad al estilooccidentalha ignoradoarbitrariamentequelasreligiones jueganunpapelenlavidadelassociedades.Yporello,lavacuidaddelmitomodernosecularizadodeoccidenteysufracasocomoproyectouniversalquedópuestoenevidenciaenlosacontecimientospolíticosmássignificativosdelaposguerrafría,enloscualessepuedecomprobarlafuertepresenciadelareligióncomomotivodemovilizacio-nes,transformacionesycohesióncolectivaentodoelmundo.1Enelfondo,Graycriticalaformademodernidadquehaprevalecidoenoccidente,quesuponeserlaicooagnóstico,ilustradoypacífico,yarremetecontraellaporquedichaversióndelamodernidadnoesotracosaqueunainconfesadasustituciónsecularizadadelatradicióncristiana.Apesardequeestaformademodernidadhadefinidounoscánonesquesepresentancomoinnovadores,superadoresdelpasadoydefinito-riosdeloqueseconsideraprogreso,suethosnoessinoeldeunatransferencia.

Enesalíneaargumentativa,unodelosaspectosmássugerentesdeestetextodeJohnGrayeselseñalamientodelcaráctersustitutodelautopíamoderna:“Mientraselcristianismosemantuvoincontestado,lautopíafueunsueñoreivindicadoporsectasmarginales.Eldeclivedel cristianismova asociadoal augedelutopismorevolucionario.Elcristianismofuerechazado,perosusesperanzasescatológicasnosedesvanecieron.Fueronreprimidas,sí,peroregresaronenformadeproyec-tosdeemancipaciónuniversal”(p.46).EnesadirecciónGraypostulaelúltimocapítulodelaobra,tituladoel postapocalipsis,enelqueconstruyeunacríticadelamentalidadlaicistacontemporáneaimpugnandoprincipalmenteelconjuntodeconceptosquedichamentalidaddicesuperarperoque,enelfondo,sólotrans-fiereycambiadecontenido.Enestecontexto,elprofesorGrayaseveraquesiloreligiosoesunanecesidadhumana,elEstadodeberíadiseñarunmarcoenelquelas religionespuedanconvivir, y asímismoencarneun tipode tolerancia cuyafinalidadnosealaverdad,sinolapaz(p.279).

1 Algunosdeestoshechosson:larevolucióniranídelAyatoláJomeini(1979),lainvasiónrusa enAfganistán (1979-1989), la disoluciónde laURss (1991) yYugoslavia (1993), el 11-s(2001),el11-M(2004),yel7-J(2005),yelpontificadodeJuanPabloII(1978-2005).

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sóloasí,pareceinsinuarGray,lasideologíaspolíticasevitaránlatentacióndepretenderconstruirparaísosterrestres,ylautopíaserásólouninteresantegénerohistóricoyliterario,quizásdedondenuncadebiósalir.

Buenos aires, 2 de abril de 2009.

MIsCEláNEA


lANUEVAEstRAtEGIACoMUNICAtIVAde los grupos terroristas

Strategic transformation of Human Resource Management. The case in the Internal Tax Services

GemasáNCHEzMEdERo1Profesora Titular departamento de ciencia Política y de la administración Facultad de ciencias Políticas y Sociología universidad complutense de Madrid [email protected]


REsUMEN:Muchosgruposterroristasseestánviendotremendamentebeneficiadosporlosavancestecnológicos.Porejemplo,Internethaincremen-tadolacapacidadcomunicativaypropagandísticadelosgruposterroristas,yaquehastaentonceslaúnicaformadeconseguirpublicidaderalograrlaaten-cióndelosmediostradicionales.Ahoragraciasalared,losgruposterroristaspuedencontrolardeformadirectaelcontenidoyladifusióndesusmateriales.

1 doctoraenCienciasPolíticasporlaUniversidadComplutensedeMadrid.Profesoraco-laboradoradelaUniversidadobertadeCatalunya.ProfesoradeCienciaPolíticaydelaAdminis-traciónde laUniversidadComplutensedeMadrid.Hapublicadodistintosartículos:“FrentealImperio(GuerraAsimétricayGuerratotal)”;“PolíticadeInmigraciónenEspaña(1985-2000):UnaPerspectivaIntergubernamental”;“PP&Cds.PactosyAlternativasdeGobiernodeCentro-derechaen1989”,“lospartidospolíticosespañoles”,“¿quésucedióel2dediciembrede2007enVenezuela?”,“¿quiénganólaseleccionesautonómicasymunicipalescelebradasel27demayode2007enEspaña?”,“Elcentromatóalaizquierda”,“EleccionesalParlamentoEuropeodel7dejuniode2009.Europamirahacialaderecha”,“laseleccionesautonómicasenEspaña:GaliciayPaísVasco,unanálisispormenorizadodeloscomiciosdel1demarzode2009”,“ElPPantesuXVICongresoNacional:serompelatónicaimperante”,etc.

202


GEMAsáNCHEzMEdERolANUEVAEstRAtEGIACoMUNICAtIVAdElosGRUPostERRoRIstAs

Portanto,estáclaroqueInternethaadquiridounaimportanciavitalparaestetipodeorganizaciones,deahíquealolargodeesteartículonoshayamosdedicadoaanalizarlapresenciaquetienenlosgruposterroristasenelciberes-pacioylaestrategiacomunicativaqueestándesarrollandoenelmismo.

Palabras clave: Internet, ciberterrorismo, comunicación, web y grupos terroristas.

AbstRACt:Manyterroristgroupsareseeingtremendouslybe-nefitedfromtechnologicaladvances.Forexample,theInternethasincreasedcommunicationskillsandpropagandaofterroristgroups,sinceuntil thentheonlywaytogetpublicitywastotheattentionoftraditionalmedia.Nowthankstothenetwork,terroristgroupscandirectlycontrolthecontentanddisseminationofmaterials.ItisthereforeclearthattheInternethasbecomevitalfortheseorgani-zations,whichiswhythroughoutthisarticlewehavededicatedtoanalyzingthepresencewithterroristgroupsincyberspaceandthecommunicationsstrategybeingdevelopedinthesame.

keywords: Internet, cyberterrorism, communication, web and terrorist groups.

Hoyendíayanadieprácticamentecuestionaelpapelqueestájugandolaredalahoradecomunicarseydedifundirinformación.Nadieescapaasusencantos.dadacuentaqueInternetsehaconvertidoenunfenómenosocial,cultural,eco-nómicoytecnológicoquesirveparaacercaralaspersonasylasinstituciones,deunamanerafácil,rápida–casiinstantánea–ybarata.Además,laredpermiteeva-dirtodaslasrestriccionesfísicasygenerainclusounvolumensuperiordeinterac-cionesconunacomunidadglobalquenonecesitanideunaubicacióngeográficaconcretanideunconocimientofísicoentreellos.Pornohablardelgranvolumendeinformaciónquefacilita.talesasí,queunestudiodelaUniversidaddeCalifor-niaenberkeleyconcluyóqueelcontenidototaldetodaslaswebsdeinformaciónaccesibleenelaño2000incluíamásde7.500terabytesdedatos,loquesuponíamásde550millonesdedocumentos,ademásseñalóquesusuperficiecrecíaaunritmode7,3millonesdepáginaspordía(tibbetts,2002).Portanto,eslógicoque tal atractivonohayapasadodesapercibidopara losgrupos terroristas,quehanencontradoenlared,nosólounafuentedefinanciamiento,reclutamiento,información,entrenamiento,adoctrinamiento,divulgaciónyacción,sinotambiénlabasesobrelaquesustentarsuorganización.deahí,laimportanciavitalqueha

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cobradoelciberespacioparalosterroristas.Aunquenosotrosúnicamentevamosahacerreferenciaenesteartículoalacapacidaddivulgativaqueofrecelaredalosgruposterroristas.

I. losgruposterroristasselanzanalaredInternetsehaconvertidoenlamayorplataformadeexpresióndisponibleen

todoelmundo.Hoyendía,sepuedeencontrartodotipodematerialenInternet,yresultacasiimposibleparalosdiversosservidoresylosgobiernoscontrolartodoelcontenidoqueseviertesobreelciberespacio.deahíquelasnuevastecnolo-gías,yenconcretoInternet,ofrezcana losgruposarmadosvíasalternativas(omásbiencomplementarias)paradifundirlibremente,sinprácticamentecensuras,susmensajes.Portanto,noesdeextrañarquelosterroristassehayaninclinadohaciaella,yelciberespaciosehayatransformado,porlasventajasqueofrece,enelmarcoidealdesusoperaciones(Merlos,2006).Hastaelpuntoqueen1998seidentificaronporlomenosunas30organizacionesterroristasqueteníanunespa-cioenInternetyjustodosañosdespuéssepudieronencontrarcientosdeestaspá-ginasenlared.Actualmente,existenalrededorde10.000sitioswebdedicadosaladivulgacióndematerialviolentoyterrorista,loqueindicauncrecimientodelapresenciadeestosgruposenelciberespacio.Esmás,enelestudiollevadoacaboporlaoficinaEuropeadePolicía(EURoPol)en2008,seadvertía,alanalizarlalastendenciasdelterrorismoensueloeuropeo,queelusoquehacíanlosterro-ristasdeInternetseguíasiendomuypreocupante,pueslasdireccionesenlared,weblogsyforoseranutilizadosparalapropagandaylascomunicacionesdegruposyredesterroristas,destacándoseenparticularelincrementoenlasdireccionesdecarácterislamistaelaboradasenlenguasoccidentalesenunintentodeampliarlomásposiblesuespaciodeactuación(Echevarría,2009).

Así,nocabedudaquelosgruposterroristassehanvolcandoenlared.Unodelosprimerosfueel“Movimientosenderoluminoso”,despuésloharíanotroscomoAlqaeda,EjércitoRepublicanoIrlandés(IRA),EjércitodeliberaciónNa-cional Colombiano (ElN), las FuerzasArmadas Revolucionarias de Colombia(FARC),EuskaditaAskatasuna(EtA),elHezbollah,etc.(Vertabla1).sepodríadecirque,prácticamente,todoslosgruposterroristasdisponendealgúntipodeespacio(web, foro,site,etc.)en lared.bienseaparadivulgar lahistoriade laorganizaciónydesusactividades,lainformaciónsobresusobjetivospolíticoseideológicos,lascríticasdesusenemigos,osimplemente,paraverteramenazasoabrirforosdedebateeinteractuarconsusseguidoresysimpatizantes.Aunqueesosí,nosiempresonfácilesdeencontrarnideacceder,yaquecomocabesuponersuelenserperseguidosporlosserviciospolicialesydeinteligenciadelosdistin-tospaíses.deahíquenormalmente semantenganpoco tiempoenunamismadirección,cambiandoconstantementedeubicación,obien,porquesuaccesoseencuentralimitadoporunadministrador.

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Entodocaso,latipologíadelossitioswebdelosgruposterroristasseríalasiguiente:

1) Sites oficiales o webscreadasyadministradasdirectamentepormiembrosdelaorganización:Eselgrupomenosnumerosoperoelmásimportanteyelmáscui-dadoestéticaytécnicamente,yaqueestetipodepáginassonlasprincipalesfuentesparaaccederaladifusióndenuevosvídeos,grabacionessonoras,librosycualquierotromaterialoriginal(torressoriano,2009a:300).EnlaredpodemosencontrarwebsdelEjércitoRepublicano Irlandés (IRA),EjércitodeliberaciónNacionalColombiano(ElN),lasFuerzasArmadasRevolucionariasdeColombia(FARC),senderoluminoso,EtA,elHezbollah,etc.Porejemplo,lasFARCcolgaronunapáginaquefuncionabanenseisidiomas(español,inglés,francés,italiano,alemányportugués)parafacilitarelintercambiodeinformaciones.Endichapáginawebsepodíanleerlospartesdeguerradesde1997,poemasescritosporguerrilleros,unarevistaon-line,unprogramaderadio,ymensajesdirigidosacaptarlaatencióndelosjóvenescolombianos.ElgrupoHezbollah,porejemplo,hatenidounaimpor-tantepresenciainstitucionalatravésdeunsitiopropio,queposeíatresréplicasafindequesiunaeraclausurada,sepudieraaccederalasdemás(www.hezbollah.org, www.hizballah.org, y www.hezbollah.tv). Estos sitios estaban escritos enárabeperoconunaversióneninglés,yenellosseofrecíaunaampliagarantíadefotos,archivosdeaudioyvideocondiscursospropagandísticos.EnelsitiooficialdeHamas(http://www.palestine-info.com)seofrecencomunicados,biografíasde los líderes y mártires del movimiento, y relatos de momentos importantesde suhistoria.Ademásestaorganizaciónhacontadocon seis sitios subsidiariosendistintosidiomas:inglés(www.palestine-info.co.uk),francés(www.palestine-info.cc), ruso (www.palestine-info.ru), malayo (www.infopalestina.com), urdu(www.palestine-info-urdu.com),yfarsi(www.palestine.persian.info).

Elproblemadeestaswebesquesuelenestarmuyperseguidasloquehacequesupresenciaseabastantebreve,hastaquepasadountiemposoncapacesdereubicarseennuevodominio(Conway,2002).Parasolventarestadificultad,másquerecurriralapuestaenmarchadenuevasyefímeras“websoficiales”,quesonrápidamentehackeadas, la soluciónha sido recurrir auna seriedeplataformascompletamentevirtuales,cuyocometidoesrecibirlosmaterialesprocedentesdelosgruposquecombatenlayihad,editarlosydistribuirlosatravésdeunareddewebsyforosdeconfianza(torressoriano,2009a:307).

2) Foros:Esunpáginawebdondesecolocaalgunapreguntasobreuntemaenespecial,esperandoabrirundebate.sudiseño,gestiónyestructuralesvuel-veespecialmenteatractivoparalasorganizacionesterroristas.Así,enestosforossuelenregistrarsedestacadosmiembrosdelasorganizacionesterroristas,queconobjetodeevitarlosinconvenientesasociadosala“inestabilidad”desuswebofi-ciales,utilizanestasplataformasparacolgarnuevoscomunicadosyenlaceshacianuevomateriales(torressoriano,2007:260).Porestemotivoestosforossuelenestarsometidosavariasmedidasde“seguridad”.Porejemplo,es frecuenteen-contrarcontraseñasdeentradaparaprevenirlasobrecargadelasmismas,oqueesténsometidosalacensurainternadesusadministradoresparaevitarenvíosque

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contradigan elmensaje yihadista,oque los administradoresdelimiten los con-tenidosenfuncióndelacategoríaquelesotorganalosdiferentesmiembrosenfuncióndesusméritosdentrodelforo,etc.

3) Blogs: son utilizados para expresar opiniones y distribuir contenidos yenlacesconotraspáginas.Graciasalosblogssepuedecrearunverdadero“feed back”delacomunicación,yaqueatraviesaunmodelobidireccional(unoauno)paraacabarenunmodelomultidireccional(muchosamuchos).losblogssecon-vierten así en un espacio de discusión sobre la información allí expuesta, quepermitenosóloeldebateentreellectorybloggerosinoquetambiénentreloslectores.losblogsson,portanto,unmediodemocráticoparadifundirideas,enelsentidoquecualquierpersonaconaccesoaunordenadorconInternetyunosconocimientosbásicospuedeestableceruno.Peroahí reside tambiénsumayorpeligro,cualquierapuedecrearunaidentidadfalsaydivulgarinformaciónfalsaocontradictoria,confundiendoaloslectores.

4) Sites de distribución:tienencomoobjetivoelsustentodelainfraestructuradelgrupo,demaneraquelosmiembrosdelmismonoquedendesenganchadosdelaummavirtual,comoconsecuenciadeloshackeosporpartedelosserviciosdeinteligenciayciberactivistasindividuales(torressoriano,2007:261).Ademásmuchasdeellassonauténticosdirectoriosactualizadosdondeesposibleencon-trarreubicadaslasmásimportanteswebsyihadistas,loquelashanconvertidoenunvaliosorecursoparaaquellosindividuosqueseinicianenelconsumodeestosmateriales,ofreciendodemanerasencillayaccesibletodaunaseriederecursosdeinformaciónatravésdeloscualespuedenllevaracabounaprofundizaciónenlaideologíadelosgrupos(torressoriano,2007:261).

5) Los grupos mediáticos:Elgrupomediáticomásrepresentativoes,sinduda,elllamadoGlobalIslamicMedia(GIM),transformadoposteriormenteenGlobalIslamicMediaFront(GIMF).originalmenteconstituíaunodelosgruposoespa-ciosvirtualesquelacompañíaYahooofrecíaalosusuariosdesuscuentasgratuitasdecorreoelectrónico.dichogrupoatesoraba lasdireccionesdee-maildecasi7.500usuariosafiliados,loscualesrecibíanregularmenteinformaciónsobrenue-vosmateriales,vídeos,enlaces,etc.(torressoriano,2009a,303).

6) Las redes sociales:Unaredsocialquepermitecomunicaralinstanteacien-tosdemilesdesuscomponentes,simplementepublicandoun“post” quenopuedesuperarlos140caracteres.losmensajesparacualquieradeestos“microblogs”pue-denenviarsedesdelaweb,desdeunmóvilvíasMsoinclusodesdelossistemasdemensajería instantánea (enelcasodetwitter,Aol,Gtalk,.Mac,liveJournalyJabber),conunafacilidadasombrosa,comounchasquidodededos.Enellas,además,losusuariosnosólopuedenintercambiardemaneraabiertafotografías,textosyopiniones,sinotambiéninformacionesdeinteréscomolasnuevasdirec-cioneswebsdegruposterroristas.deahíquealgunosgruposterroristas,comoporejemplo,senderoluminoso,hayancreadoredessocialesenFacebookyHi5.Además,desdesucreaciónelpoderdelasredessocialesnohadejadodecrecer,válganossimplementedeejemplolacapacidaddemovilizaciónyderepercusiónquehanmostradodurantelaguerradeIrak.

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7) Páginas de alojamientos de vídeos y archivos:Youtube, Internet,Archive,WorldtV;Megauploadosimilares,escondenmilesdearchivosyvideosdegru-posterroristas.Además,enellasgruposdemúsicahip-hopyrapcuelgansusvi-deoclip,dondeseenfatizasobrelaopresiónmundialcontraelIslamolanecesidaddereinstauraruncalifatoislámicoregidoporlasharia.Peroahínoquedalacosa,sinoquelaguerracibernéticatambiénsehatrasladadoaestetipodeportales.laguerraentreIsraelyHamasesunbuenejemplodeello.EnunconflictodondeloscorresponsalesdeprensanopuedenaccederalaFranjadeGazaporelbloqueoisraelí,elcontroldelosmensajesdifundidosporlaredcobratantaimportanciacomolaspropiasoperacionesmilitares.Así,elejércitoisraelísehadedicadohaceralardedesu luchacontra los terroristasdeHamasenelportaldeYoutube.suvideomásvisitadohastaelmomento,conmásde600.000visitas,esunataqueisraelícontrauncentrodealmacéndemisilespalestinosdestinadosacivilesino-centes.Porelcontrario,lospalestinoshancontraatacadoenelportaldevídeosPaltube,colgandoimágenesdemujeresllorando,alrededordecadáveresdeniñosensangrentados,comouna formademostraralmundo labarbariedelejércitoisraelícontrasupueblo,oemitiendoendirectolaprogramacióndelacadenaAl-quds,vinculadaaHamás.

Peroademáslosgruposterroristasseestánvaliendodelaswebsdeempresasquesededicanaofrecerasusclienteslaposibilidaddealojarensusservidoresarchivosquepuedenserdescargadosporcualquierusuariosimplementeconco-piarenlabarradedireccionesdesunavegador.Unlinkqueestádisponibleenunaseriedeforosqueactúancomobibliotecasvirtualesdeenlaces.Aunqueesmuyprobableque esta estrategiade comunicación sea remplazadaporotro tipodepáginasquecomoMegavideoyInternetArchive.orgquepermitennosóloalojarydescargarestosarchivosdegrantamañosinotambiénpodervisionarloson-line,loqueaceleraelprocesodesu“consumo”altiempoquesereducenlos“rastrosdigitales” que supone descargar y alojar estos contenidos en una computadora(torressoriano,2009b).

tAblA1:UNItEdstAtEsFoREIGNtERRoRIstoRGANIsAtIoNs2002:WEbsItEs

Gruposterroristas sitiosweb Idioma

AbuNidalorganisation(ANo)

AbusayyafGroup(AsG)

Al-AqsaMartyrsbrigade

ArmedIslamicGroup(GIA)

Asbatal-Ansar

Aumsupremetruth(Aum)

http://www.aleph.to/index_e.htmlhttp://www.aleph.to Inglés,Japonés

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basqueHomelandandliberty(EtA)

http://www.contrast.org/mirrors/ehj/index.htmlhttp://www.batasuna.org/ Inglés,Vasco

Al-Gama’aal-Islamiyya(IslamicGroup) http://www.azzam.com Inglés

Hamas http://www.palestine-info.com/hamas árabe,Inglés

Harakatul-Mujahidin(HUM) http://www.ummah.net.pk/harkat/ árabe,Inglés

Hezbollah http://www.Hezbollah.org árabe,Inglés

IslamicMovementofUzbekistan

Jaish-e-Mohammed

Al-Jihad(EgyptianIslamicJihad)

KahaneChai(Kach) http://www.kahane.org Inglés

KurdistanWorkersParty(PKK) http://www.pkk.org/index.html Kurdo

lashkar-e-tayyiba http://www.markazdawa.org.pk/ árabe,Inglés

liberationtigersoftamilEelam http://www.eelamweb.com/ Inglés

Mujahedin-eKhalqorganization http://www.iran-e-azad.org/english/index.html Inglés

NationalliberationArmy(ElN),Colombia http://www.eln-voces.com/ Español

PalestineIslamicJihad(PIJ) http://www.entifada.net/ árabe

PalestineliberationFront(PlF)

PopularFrontfortheliberationofPalestine(PFlP)

http://www.pflp-pal.org/main.html Inglés

PopularFrontfortheliberationofPalestine-GeneralCommand(PFlP-GC)

al-qaida http://www.alneda.com árabe

RealIRA

continuación

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RevolutionaryArmedForcesofColombia(FARC)

http://www.farc-ep.org/Inglés,Español,Portugués,Italiano,Alemán,Ruso

RevolutinaryNuclei(formerlyElA)

Revolutionaryorganization17November(17November)

RevolutionaryPeople’sliberationParty/Front(dHKP/C,devsol)

http://www.ozgurluk.org Inglés

salafistGroupforCallandCombat N/A N/A

senderoluminoso http://www.csrp.org/ Español,Inglés.

Unitedself-defenseForcesofColombia(AUC) http://colombia-libre.org/colombialibre/pp.asp Español

Fuente:Conway,2002.

otra cuestión a tener en consideración son los destinatarios de las web.téngaseencuenta,que,porejemplo,el78%de lasvisitasa laswebyihadistasprocedendeorienteMedioyelNortedeáfrica,mientrasqueelrestante22%provienendelrestodelmundo.Peroesonosignificaqueningúngrupoterroristarenuncieabuscarapoyofueradesuspropiasfronteras,poresoesnormalencon-trarpáginasdirigidasexclusivamenteasimpatizantesqueresidenensuterritorioyotrasdestinadasparaaquellosquevivenenotroslugaresdelplaneta.Práctica,porcierto,muyhabitualentrelosgruposyihadistas.dadoquedesdelaópticadelyihadismo,losmusulmanesafincadosenoccidentesonlosperfectosmuyahidí-nes,yaqueconocenelidiomadelenemigo,estánhabituadosasususosycostum-bres,yposeenunestatusjurídicoquelesfacilitalamovilidadylaconfidencialidaddesusoperaciones,perotambiéntienenunasituacióneconómicainferioralrestodelapoblacióndelassociedadesenlasquehabitan,loquelesvuelvemáspermea-blesalasensibilizaciónpsicológicaquepuedaproyectarestetipodeorganizaciones.Ensuma,factorestodosellosqueleshacensumamenteatractivosparalosgruposterroristas.

II. ¿quiénconstruyelossitioswebdelosgruposterroristas?Estáclaroquenotodoslosgruposterroristashanotorgadolamismaimpor-

tanciaasuestrategiacomunicativa.Paraalgunossuponeunfrenteesencialhacialavictoria,mientrasqueparaotrosesunacuestiónsecundaria(torressoriano,2009a:32).Peropeseaello,enunaprimeraetapa,muchasorganizacionespusieron

continuación

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enmarchasuspropiaswebsoficialesparadifundirsuscomunicados,videos,docu-mentos,etc.dadoqueInternetsehaconvertidoenlugaridealparaquelosgru-posterroristasdifundansusmensajesyparacomunicarseconotrosyconsussim-patizantes.Aunquenormalmentelosgruposterroristas,enespeciallosyihadistas,suelenexternalizarsuacciónpropagandística,aldejarqueseanlosactivistasmáscualificadoslosquesedediquenaestosmenesteres.Aunqueesosí,suelenteneruncontactodirectoconlosgruposterroristas,porlomenosmantienenalgúntipode lazodeconocimientoyconfianzacon individuosconcretosyconautoridadsuficienteparaactuarennombredesusrespectivasorganizaciones,loqueexplicaquelosgruposesténdispuestosacederunaimportanteparceladeestaactividad(torressoriano,2009a:320).Así,porejemplo,elsitionooficialmásoficialdelzapatismo,www.ezln.org,fuecreadoporJustinPaulson–estudianteenliteratu-rainglesaenlaUniversidaddePensilvania–,ytienesuorigenenEstadosUnidos.Paulsonempezóa subir informaciónen inglésdelmovimientoen1994,enunsitioconlasiguientedirección:http://www.peak.org/~justin/ezln/.Cuandolaorganizaciónseenteródesulabor,leautorizó,atravésdeJavierElorriaga,paracolgarmaterialeszapatistasenlapáginawww.ezln.org.Porlotanto,losllamados“ciberzapatistas”nosonmiembrosdelEzlN,sinoporelcontrario,sonsimpati-zantesdelasociedadcivil,sinningúnvínculooficialconelzapatismo.

Prácticamentelomismosucedeconlayihad.sumayorciberactivistahasidoYounistsouli,hijodeundiplomáticomarroquídestinadoenelReinoUnido,quepasóde serun simplehacker aproductorydistribuidordewarez,paradespuéscentrarseenlaboresdemayorcompromisoideológicocomopodíanser:facilitarenlacesdeutilidadparalosgruposyihadistas,reubicarsuspáginas,plasmarsupe-riciainformáticaenlosforosparaqueotrospudieranhacerlomismo,colaborarconlaplataformapropagandísticacomoGlobalIslamicMediaFront,tibyanPu-blicationsoYihadMediabattalion,robarnúmerosdetarjetasdecrédito,traducirtextos,etc.sepuededecirquetsoulihallegadoaserelmáximoexponentedeunanuevageneracióndepartidariosdelayihaddispuestosavolcarsuhabilidadtécnicaennuevose imaginativosusosdelared(Gunaratna,2003).Además,sepuededecirqueexistencientosdesitioswebadministradosporindividuosqueapoyanalayihadsin,probablemente,haberconocidoaningúninsurgenteohabermantenidoningúntipodevinculaciónconelgrupoterrorista.deahíque,porejemploselnúmerodesitioswebdedicadosahacerapologíadelterrorismoisla-mistadeAlqaedaaumenteenaproximadamente900cadaaño.

EnelcasodeAlqaedafueunestudiantedeingenieríaenelImperialCollegedelondres,babarAhmad,elresponsabledeponerenmarchaen1996laprimerawebdelaorganización,www.azzam.com,yfuesuadministradorhastaquefuedetenidoen2003.Aunquelaprimerawebconvocacióndeserlaplataformaofi-cialdeAlqaedafuewww.maalemajihad.com(“hitosdelayihad”),quefuelanzadaporunsimpatizantedelaYihad.Elproblemafuequejustounañodespuésdesucreacióndesapareciódelared,debidoaquesuadministradorolvidórenovarlasuscripciónconel servidorchinodondeseencontrabaalojada.luegoaparece-ríanotraswebvinculadasalaorganización.talvez,lamásimportantehayasido

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www.alneda.com (“la llamada”), donde era posible encontrar bajo un formatoatractivoycolorista,unaampliagamaderecursos:comunicadosoficiales,“no-ticias” sobre lamarchade layihad,archivosdeaudioyvideo, fotografíasespe-cialmentesignificativas,logotipos,recomendacionesdeseguridadalosactivistas,instruccionesde carácter técnicopara llevar a cabo“ciberyihad” y, sobre todo,forosdondeeraposibleinteractuarconlacomunidadyihadistadirectaatravésdelintercambiodesugerenciasyopiniones(torressoriano,2004).AunqueAlqaedajamáshareivindicadosudominio,peroesosí,Abuallaithallibi,comandantedeAlqaeda,recomendabaestesitiowebaloslectoresdeIslamicJihadonline,afirmandoqueerauna“webgestionadaporhermanosdeconfianza[…]”(Anon-ymous,2002).lacuestiónesquedenuevo,amediadosde2002,Alqaedaperdiósudominioamanosdeunciudadanoestadounidense,aunquesiemprehatratadoderesucitarunayotravezlaemblemáticaweb,graciasalainestimablecolabora-cióndesuadministrador,YousefAlAyiri.

Entodocaso,laparticipacióndeactivistasvoluntariosdenuevoesimpor-tante.tales asíque,porejemplo,Alqaedaestáorganizando,periódicamente,concursos“on-line”pararapsodasorecitadoresdeCorán2.Incluso,enlosúltimostiemposhanpuestoen Internetanunciosdeempleoen losque solicitanparti-dariosquelesayudasenensusmontajesdevídeoysuscomunicadosenlawebsobre los extremistas en Irak, en los territorios palestinos, en Chechenia y enotraszonasconflictivasdondeloscombatientesestánactivos3.PerolaimportanciaqueconcedeAlqaedaasuestrategiacomunicativaestal4,quepeseacontarconcolaboradores,nuncasehadesligadototalmentedeella,siendosiemprecontro-ladaporlaorganización.Porello,creóAs-sahabInstituteforMediaProduction,unentequecentralizó toda laactividadpropagandística,yelFrenteMediáticoIslámicoGlobal(FMIG),quesehadedicadoahacerdeInternetunaespeciedenuevo“cuartelgeneral”paradesarrollar“laguerrasantamediática”,yaquehastaentonceslaorganizaciónsóloselimitabaapredicarlayihadinternacional(torressoriano,2009a).

III. laimportanciadeinternetenlaestrategiacomunicativadelosgruposterroristaslasnuevastecnologías,yenparticularInternet,hanabiertounnuevopa-

noramaenlaestrategiacomunicativadelosgruposterroristas,yaquegraciasaellas pueden burlar las restricciones que les imponían los tradicionales mediosdecomunicaciónyasíllegaraunmayorpúblicoobjetivo.téngaseencuentaqueantesdeInternet laúnica informaciónquenos llegabasobre lasactividadeste-rroristasera laquenos facilitaban losmediosdecomunicación,yésta siempre

2 EnElPaís,11enerode2008.3 EnRyhnozerosWeb,del4demarzode2005.4 MarshallMcluhanllegóaafirmarenestesentido“sincomunicaciónnohabríaterrorismo”.

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estabacondicionadaporlapropiapolíticaquelosgruposmediáticosmanteníana este respecto.Así, enmuchosde los casos, los videos ydocumentosque losgrupos terroristas facilitaban a estos medios para su difusión eran ignorados ocuandoeranpublicadoseranrecortadosyretocados.Pornomencionarelriesgoquesuponíaparalospropiosterroristashacerllegarsusmisivasalosmediosdecomunicación.Recuérdeseque,porejemplo,Alqaedaempleabaunacomplicadareddemensajeríaparadistribuirsuscomunicados.Normalmente,antesdequeunmedioenconcretorecibieraelmaterial,estehabíarecorridocientosdekiló-metros,utilizándoseparaellomultituddeportadoresparaevitarsulocalizacióneintercepción.Peropeseatodo,yaunasabiendasquelosmediosdistorsionansusnoticias,existeunarelacióndedependenciadadoquelosgruposterroristassonconscientesdelenormepoderdelosmediosalahoradeconcitarlaatencióndelasociedadensusmensajes.dadoquehastaelmomentoeralaúnicaformadegarantizarunaelevadacuotadeintimidaciónypotenciacióndesusconviccionesideológicasylafidelidaddelosmiembrosdelgrupo.Noobviemosquelapublici-daddelactoterroristaesunodeloscomponentescapitales,eficienteseirrenun-ciablesdelaguerrapsicológica.talvezporesoAlqaedasehayaempeñadoenmantenerunarelaciónprivilegiadaconAlJazeera.

Pero con la irrupción de las nuevas tecnologías e Internet, las cosas hancambiadodeformasustancial,yaquelosgruposterroristasnosólohanpodidoincrementarlacalidaddesusmateriales,sinoqueademásleshapermitidoeva-dirlaintermediacióndetodosaquellosactoresqueejercíandefiltradoresdesusmensajes.losmediosdecomunicacióndemasashanperdidoasísuposicióndepreeminenciaalahoradeseleccionareltipodematerialesqueseríanconocidosporlasociedad.todoporquelaredpermiteestableceruncontactodirectoysincensurasentreeldifusoryunpúblicopotencialmenteilimitado.Además,elaba-ratamiento,fácilmanejoydisponibilidaddelosmodernosmediosdefilmaciónydistribuciónon line deimágeneshaceposiblequecualquierapuedarealizarsuparticularcontribuciónalrelatodelconflicto.deestamanera,laredestácontri-buyendoaeliminarlaasimetríainformativa,yaquecualquiergrupoarmado,pordébilquesea,tienelacapacidaddegenerarlainformaciónquequiereofrecerencadamomento,casidemanerainmediata.

Ahorasonellosmismoslosqueelaboran,editanydifundensusmaterialessinrestriccionesyenelmomentoquequieren.Paraellohandesarrolladotodaunareddeciberactivistasquecolaboranconlaorganizaciónentalesmenesteres,peroademáshancreadotodaunainfraestructuraalserviciodelapropagandadelgrupocomo,porejemplo,“FrenteMediáticoIslámicoGlobal”deAlqaeda.Estolesestápermitiendocuidarsuimagenyelaborarmásdetalladamentesumensajesegúnlafinalidadquesepretendealcanzar.Noolvidemos,quelosmensajesdelosgruposterroristasnosoloestándestinadosasuspartidariosysimpatizantes,sinoqueenocasionestambiénpretenderminarlamoraldesusenemigos,deslegitimaralosgobiernosqueemprendenaccionescontraellos,transferirlaculpabilidad,explotarlasdivisionesinternasdelenemigo,yromperconlaunidaddeaccióndelospaísesoccidentales.Yaquedetodosesconocidoquehoyendíalainformación

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convertidaenpropaganda,tantodefensivacomoofensiva,resultaserunrecursoesencialparalograrerosionarlamoraldecombatedeloponente.Además,laredestácolaborandoaquelosgruposterroristaspuedanllevarsumensajemásalládesuspropiasfronterasydesusseguidoresysimpatizantes,yportanto,contribu-yendoaconsolidarypotenciarelpoderdelgrupoysucausa.

IV. lafinalidaddelainformaciónquelosgruposterroristasdifundenporinternetlosgruposterroristasdifundenunamultituddeinformaciónporlared,que

vadesdevideos,comunicados,fotografías,archivosdeaudio,logotipos,biografíasdesuslíderesymártires,relatosdemomentosimportantesdesuhistoria,reco-mendacionesdeseguridad,hastatodotipodelinks.Portanto,podemoshablardetrestiposdemateriales:losdestinadosalosseguidoresomiembrosdelgrupoyalacausa,alossimpatizantesyseguidoresquenomantienenningúntipodevín-culodirectoconlaorganización,yalosadversarios.Noobviemos,quelaguerrapsicológica siempreha sidounelemento crucial en las cruzadasde los gruposterroristas.Poreso,lapropagandadeguerrasedirige,enprimerlugar,alapro-piavanguardiaparasostenerlamoralcombatiente;luego,alapropiaretaguardiaquenutredehombresypertrechosalavanguardia;tambiénalosneutralesparaimpedirquesealíenconelenemigo,paramantenerlosensuposiciónequidistan-teoparaatraerloshacialacausa;sedirigeasimismohaciaalenemigo,tantoasuvanguardiacomoasuretaguardia(Pizarroso,2008:51).deahí,quelafinalidaddelosmensajesdelosgruposterroristas,másenconcretodelosyihadistas,sea:

a) trasmitirlaideadequelavictoriadelenemigoesinalcanzable.Así,losmensajesdeestetipodegrupostratandelograrquelapoblaciónenemigainte-riorice la ideadequees imposible“lavictoria sobreel Islam” (torressoriano,2009a:234).Porello,suelennegarlosreversessufridos,comounaestrategiademantenersuimagendeinvulnerabilidad.Poresoesfrecuentequenieguenabier-tamentelamuerteodetencióndealgunosdesusmiembros,oinclusodejendehacerreferenciaaellos,comosinnuncahubieranexistido.Almismotiempoquesededicanaensalzarymagnificarsusvictorias,comounaformanosólodeminarlamoraldelenemigosinotambiéndeincrementarladesusseguidores.

b) deslegitimaralosgobernantesylasmotivacionesquellevaronaempren-der acciones contra ellos.de ahíque su acciónpropagandística vayadirigida adenunciarlosqueellosconsideranlosverdaderosmotivosquehanllevadoaestosgobernantesa iniciar todotipodeaccionesparaacabarconellos.Conello,nosólointentadesprestigiaralaclasepolíticadeestospaísessinorompersuunidadyfomentarladivisión.Porejemplo,enunvideodifundidoel5demayode2007,AymanAlzawahirihablabaconunentrevistadoranónimosobrelacomposiciónracialdelastropasnorteamericanas.Enlamisma,vinoadecirqueestabadoli-docuandoveía aunnegroamericano luchandocontra losmusulmanesbajo la

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banderaamericana,ydeestamanerasepreguntabaporquéluchabancontraelloscuandoelrégimenracistaamericanolesperseguíaalosdos.

c) transferirlaculpabilidad.Así,laaccióncomunicativaestácondicionadaporlabúsquedadeunefectopsicológicodenominado“transferenciadeculpabili-dad”(tugwell,1985),queseproducecuandolavíctimadeunatentadoolasocie-dadtrasladanlaresponsabilidaddeesecrimenhaciaunactordiferentealquellevóacabodichaacciónviolenta.Así,ocurrió,porejemplo,enelasesinatodeKennethbigleycuandosusfamiliaresnodudaronenpediralPrimerMinistro,tonyblair,quecedieseantelademandadesuscaptores,ocuandosuhermanotrasconocerselanoticiadesuasesinatodeclaraba:“Porfavor,porfavor,paradlaguerrayevitadquesepierdanotrasvidas.Estoesilegal.Hayquepararlo.blairtienelasmanosmanchadasdesangre”(torressoriano,2009a:243).

d) Generarunclimadealertapermanentequeprovoqueunapsicosisge-neralizada.Porello, inundan lareddevideosparticularmenteespectacularesocrueles,odemensajesamenazantesosobreposiblesatentados,paraobtenerunarepercusiónmediáticaquenohagaotracosaqueincrementarlasensacióndevul-nerabilidaddelospaísesoccidentales.

e) Radicalizarasusseguidoresyreclutarnuevossimpatizantes.Paraello,sehandedicadoadifundir,burlandoloscontrolesdelosEstados,todotipodemate-rialessobrelosataquesyatrocidadesqueestánpadeciendolosmusulmanes,porejemplo,enIrakoPalestina.

Las vulnerabilidades de la red para el mensaje on-line de los grupos terroristas.

Perolarelacióndelosgruposterroristasconelciberespacionoestanidílicacomoparece.laredestállenadepresuntasvulnerabilidadesparaladifusióndelmensajeterrorista.Porejemplo,esciertoqueInternetbrindauncanalperfectodecomunicaciónparalosterroristas,peronosiempreesasí,porejemplo,enlosregímenesdictatorialesoaquellosenlosqueelEstadoejerceunexcesivocontrolsobresupoblación,secombinaelescasorespetoporelsecretodelascomunica-ciones,conelmáshirientesubdesarrollomaterial.loqueindudablementeinduceaqueunabuenapartedeesapoblación,queapriori podríaconsumirestetipodeinformación,seretraigadehacerlo,anteelcontroldeloscanalesdecomunica-ción,yportanto,supérdidadeanonimato.Además,hayquetenerencuentaotrohecho,cadavezmásseestándesarrollandoprogramasquepuedenserintroduci-dosenunordenadorsinserdetectados,permitiendoalcontroladormonitorizartodosutráficodedatos.Pornohablardelosconstantesataquescibernéticosquesufrenlaswebdeestetipodegruposparaconseguirinutilizarlas,porlomenos,hastaqueesreubicadaenotroespacio,olacantidaddepáginasqueestánsurgien-do“presuntamente”endefensadeestetipodecausas,peroquerealmentesetra-tandewebtapaderasdelosserviciosdeinteligencia,oelincrementodemedidasquecaminanhaciaunamayorcapacidaddecontroldelciberespacioporpartedelosserviciosdeinteligencia,olacreacióndemultituddeunidadesespecializadasenlaluchaenelciberespacio,etc.

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V. ConclusiónInternetsehaconvertidoenunagigantescaredderedes,enlaquenomanda

nadieyenlaqueseinterconectanmillonesdeusuariosquepuedeenviaryrecibirmensajes,consultarbasesdedatosdesdecualquiersitio,accederagrandescanti-dadesdeinformaciónmultimedia,relacionarseinstantáneamente,etc.Unfenó-menosocial,delquenohansidoajenoslosgruposterroristasquehanencontradoenelciberespaciounlugaridealparaproducir,trasmitirydifundirsincensurassuspropiosmateriales.Gracias,enparte,alacolaboracióndecibersimpatizantesquesintenerunavinculacióndirectaconestetipodeorganizacionessehanlanzadoa la red para contribuir a la causa. de esta manera, los grupos terroristas hanpodidoburlalasbarrerasycensurasalasqueeransometidossusproductos,yalmismotiempo,hanllegadoaunmayorpúblicodifundiendosusmensajesmásalládesuspropioslímites.Elúnicoproblemaquehanencontradohansidolasvul-nerabilidadesqueparecepresentarelciberespacio.Noobstante,elbalancesiguesiendomáspositivoquenegativo,ydeahíquelosterroristassehayanrefugiadoytrasladadoalared.

VI. bibliografíaAdHAMI,Wael.“laimportanciaestratégicadeInternetparalosgruposarmadosinsur-

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serecibentrabajosinéditosenespañol,inglésyportuguésquenohayansidopresentadossimultáneamenteparasupublicaciónaotrarevista.

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5. lostítulosprincipalesytítulosdeseccióndebenserclarosyconcisos.lastablasylasfigurasdebentenertítulosdescriptivos.todaslasnotasdelastablasconsusfuentesdebenaparecerinmediatamentedebajodelatabla.lostítulosdelascolumnasenlastablasdebendefinirclaramentelosdatospresentados.losgráfi-cosytablasdebenserenblancoynegro.

6. Respectoalascitasyreferenciasbibliográficas,seusaráelsistemaHar-vard-AsociaciónAmericanadePsicología(Harvard-APA).

7. Formadepresentarlabibliografíaalfinaldeltrabajo.Ellistadodereferen-ciasdebeordenarsealfabéticamenteporelapellidodelautor.ElformatoHarvard-APArequiereque los títulosde libros, revistas,enciclopedias,diarios,etc. seandestacadosutilizandotipografía itálica(conocidatambiéncomocursiva).lasre-ferenciasbibliográficassepresentandelasiguientemanera:Autor,iniciales(año).títulodellibro.lugardelapublicación:Editor.

8. Paralostrabajosyapublicados,oquehayansidosometidosaotrasrevis-tascomopartedeuntrabajomásextenso,debeadjuntarseunacartaenlaqueseinformaalrespecto.

9. despuésdelapublicación,losautoresrecibirándoscopiasdelejemplardelarevistaycincoseparatasdesuartículo.

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