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Vol. I, núm. 2, 2016

WPS Working Paper Series, año 1, vol. I, núm. 2, abril-septiembre de 2016, es una publicación semestral editada y distribuida a través de la Conferencia Interame ricana de Seguridad Social, San Ramón s/n, col. San Jerónimo Lídice, del. Magdalena Contreras, C. P. 10100, Ciudad de México; teléfonos: +(5255) 55950177 y +(5255) 53774716; <www.ciss.net>. Editor responsable Eunice Herrera Cuadra. Reserva de Derechos al Uso Exclusivo 04-2015-1104122211500-102; issn 2448-5314. Impresa por MasterCopy, S. A. de C. V., Plásticos 84 - ala sur, Fraccionamiento Industrial Alce Blanco, Naucal-pan de Juárez, C. P. 53370, Estado de México. Este número se terminó de imprimir en la Ciudad de México, en el mes de abril de 2016, con un tiraje de 250 ejemplares.

Las opiniones expresadas por los autores no necesariamente reflejan la postura del editor. No se permite la reproducción total o parcial de los contenidos e imágenes de la publicación sin previa autorización por escrito de la Conferencia Interamericana de Seguridad Social (CISS).

Diseño de interiores, corrección de estilo y cuidado editorial: Mónica Álvarez • Eloísa Escalante González • María de Guadalupe González Aragón / Tecnigraf

Diseño de portada: David Pichardo / ciss

Conferencia Interamericana de Seguridad SocialWorking Paper Series

PresidenteMikel Arriola Peñalosa

Instituto Mexicano del Seguro Social, México

Vicepresidente Reginald Thomas

National Insurance Services, St. Vincent and the Grenadines

Vicepresidente Francisco Javier Mejía

Ministerio del Trabajo, Colombia

Vicepresidente Eduardo Basso

Ministério da Previdência Social, Brasil

ContralorNicolás Starck Aguilera

Conferencia Interamericana de Seguridad Social (ciss)

Secretario GeneralOmar de la Torre de la Mora

Conferencia Interamericana de Seguridad Social (ciss)

Director Leonel Flores Sosa

Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social (ciess)

Coordinación de la Working Paper Series

Secretaría General de la ciss

José Antonio Alvarado Ramírez Ingrid Hernández-Ardieta Boix Coordinador General Directora de Proyectos

Comité EditorialSilvia Elena Giorguli Saucedo / ColmexJosé Ignacio Campillo García / Funsalud

Raúl Contreras Bustamante / Facultad de Derecho, unamEnrique Fajardo Dolci / Facultad de Medicina, unam

Ricardo Humberto Cavazos Cepeda / imssSergio López Ayllón, cide

Coordinadora EditorialEunice Herrera Cuadra

ciss

5 Presentación

7 Evaluación de impacto de la Asignación Universal por Hijo Bernardo Kliksberg, Irene Novacovsky

41 Maternidad y mercados laborales: el impacto de la legislación en Colombia

Natalia Ramírez Bustamante, Ana María Tribin Uribe, Carmiña O. Vargas

83 Análisis sobre la política pública en México para personas adultas mayores desde el enfoque de los derechos humanos

Adelina González Marín, Alfonso Ochoa Manzo, Brenda Montes Betancourt, Eréndira Aquino Ayala

141 El perfilado de riesgo de potenciales diabéticos en el imss Un enfoque de regresión logística Ari Bronsoler, Christian Norton, Óscar Sánchez, Carlos Tendilla

Discriminación laboral por razones genómicas • 5

Presentación

En el año 2014 inició este proyecto, Working Paper Series (WPS), con el propósito de facilitar el intercambio de conocimiento y ex-

periencias entre los tomadores de decisiones y los académicos, a tra-vés de la publicación de investigaciones, estudios y buenas prácticas que generaran un impacto positivo y una contribución al diseño de políticas públicas en cuestiones afines a la protección social que abar-ca pensiones, salud, empleo y asignaciones familiares, entre otras, con amplio respeto y reconocimiento al ejercicio de los derechos huma-nos, como garantías esenciales del bienestar, especialmente el de las poblaciones más vulnerables.

Como resultado, en el año 2015 se editó y divulgó el primer volu-men de la WPS. Esta segunda edición, correspondiente al año 2016, incluye cuatro artículos que abordan aspectos de la salud, mercado laboral y retiro, desde una perspectiva regional y temática relevante y actual. El primero, de Bernardo Kliksberg e Irene Novacovsky, realiza una evaluación del impacto de la asignación universal por hijo en Ar-gentina. Natalia Ramírez, Ana María Tribin y Carmiña Vargas explo-ran el impacto de la legislación en materia de maternidad y mercados laborales en Colombia. Adelina González, Alfonso Ochoa, Brenda Montes y Eréndira Aquino tratan la relación entre los derechos huma-nos y las políticas públicas en materia de adultos mayores en México. Óscar Sánchez, Ari Bronsoler, Christian Norton y Carlos Tendilla re-flexionan sobre la importancia de medir el riesgo de tener una gran población enferma de diabetes.

La Conferencia Interamericana de Seguridad Social (ciss), com-prometida con la difusión de la investigación, apoya el esfuerzo de ex-pertos e investigadores y alienta a la comunidad interesada en los aspectos que abarca la seguridad y protección social a continuar con la generación de conocimiento y propuestas, siendo la ciss un aliado a través de este proyecto, entre otras inciativas.

6 • Presentación

Working Paper Series está publicado en español, inglés y portu-gués con el propósito de alcanzar la audiencia más amplia posible, y fomentar la participación. Esperamos que estos artículos aporten a la discusión y al diseño de políticas públicas en los temas que ocupan la agenda en materia de protección social en la ciss.

Omar de la Torre de la MoraSecretario General

Ciudad de México, abril de 2016

Evaluación de impacto de la Asignación Universal por Hijo

Bernardo Kliksberg* Irene Novacovsky**

ResumenEl documento detalla los resultados obtenidos en la evaluación de impacto de la Asignación Universal por Hijo (auh) luego de cuatro años de su implementación en la Argentina. Esta política implicó extender el sistema de asignaciones familiares preexistente –limitado a los hijos de los trabajadores registrados en la seguridad social– a los hogares encabezados por desocupados y trabajadores informales de bajos ingresos, encaminándose así a la universalización del sistema de protección social. El nuevo régimen incluyó corresponsabilidades en materia de salud y educación por parte de los niños y adolescentes receptores.

La evaluación se encaminó a comprobar el impacto sobre el bienestar de los ho gares, las mejoras en el acceso a consumos esenciales y el cumplimiento de las corresponsabilidades de salud y educación. También eventuales efectos sobre las

* Argentino con residencia actual en Nueva York. Es doctor en Ciencias Económicas y en Ciencias Administrativas, además de licenciado en Sociología, licenciado en Administración y contador público egresado de la Universidad de Buenos Aires. Asesor especial de la onu, el pnud, la fao, la Unesco, la ops, la oms y otros organismos internacionales. Es considerado el padre de la gerencia social y pionero de la ética para el desarrollo, el capital social y la responsabilidad social empresarial. Entre sus obras recientes se hallan los internacionalmente difundidos Primero la gente, escrita con el premio Nobel de Economía Amartya Sen, Escándalos éticos, declarada de interés cultural por la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires y Más ética, más desarrollo.

** Argentina residente en Buenos Aires. Es socióloga de la Universidad de Buenos Aires y especialista en los temas de pobreza y en el diseño y evaluación de políticas y programas sociales, desempeñándose en la gestión desde diversas instancias del Estado. Ha sido con sultora en organismos internacionales: bid, Banco Mundial, caf, Unesco, Unicef y pnud y ha asesorado a las presidencias de Venezuela, Guatemala, Paraguay y Honduras en el diseño de políticas y programa sociales y sistemas nacionales de monitoreo y evaluación. Es autora de diversos artículos y libros, entre ellos, Manual de Gestión Integral de Programas Sociales orientada a Resultados: la Evaluación de Programas Sociales; De igual a igual. El desaf ío del Estado ante los nuevos problemas sociales; Informalidad laboral y ex-clusión social en América Latina; y, en colaboración, La dif ícil reforma pendiente: rearticulación de las relaciones entre Estado y sociedad civil; Indicadores sociales para el seguimiento de la situación de desigualdad, pobreza y vulnerabilidad social; Situación de la infancia y adolescencia en Argenti-na; La respuesta de los gobiernos en el Área de Políticas Sociales ante la crisis en América Latina; Capital Social: clave para una agenda integral de desarrollo; La evaluación del programa Comuni-dades Especiales de Puerto Rico Gobierno de Puerto Rico; La cuestión social en los 90: una nueva institucionalidad para las políticas sociales públicas; Evaluación y control de la gestión pública por resultados y Asignación Universal por Hijo.

Working Paper Series2016, vol. I, núm. 2, pp. 7-39

8 • Bernardo Kliksberg e Irene Novacovsky

estrategias laborales desplegadas por los miembros de los hogares que reciben la asig nación, así como la percepción de los receptores acerca de la importancia de la transferencia monetaria en términos de sus condiciones de vida y consumo. Para ello se realizó un doble abordaje cuantitativo y cualitativo. El primero se basó en una encuesta sobre una muestra probabilística de hogares receptores y en la construcción de un grupo de comparación mediante modelación estadística, empleando la técnica del “vecino más próximo” a través de la estimación de la “propensión a participar”. El segundo fue realizado mediante grupos focales integrados por mujeres titulares de la auh y entrevistas a informantes calificados.

Los resultados obtenidos permitieron verificar impactos destacables de la auh en el nivel de vida de los hogares receptores, así como una importante contribución a la equidad en materia distributiva, tanto en el interior del mismo grupo receptor como en términos de la población en general y los niños y adolescentes en particular. Asimismo, fueron constatadas apreciables mejoras en la asistencia y desempeño escolar, así como en materia de acceso a los cuidados sanitarios, atribuibles al cumplimiento de las corresponsabilidades en materia educativa y de salud. No se verificaron en cambio efectos de desaliento sobre la inserción laboral de los miembros adultos de los hogares, eventualmente señalados en relación con los programas de transferencias de ingresos. También fue posible formular recomendaciones encaminadas a la mejora en la implementación de esta política así como en su cobertura, orientadas a la generalización del sistema de protección social integral.

Introducción

La región latinoamericana presenta un panorama variado y heterogéneo en cuan to al diseño de nuevas políticas y programas sociales. Pueden observarse,

no obstante, ciertos énfasis comunes renovadores, signo de la presencia de una nueva generación de políticas sociales. Entre ellos, el enfoque de derechos: la ayuda a los desfavorecidos es crecientemente legislada y planificada como la reintegración de un derecho. Ello reemplaza la concepción vigente durante décadas que la consideraba una “ayuda social”.

En la nueva idea, el Estado está cumpliendo con la obligación que tiene en una democracia de garantizar los derechos sociales básicos. Los que reciben sus aportes tienen derechos legítimos a exigirlos. (Kliksberg, 2011)

Este reciente contexto político regional promueve una nueva matriz de protección social, que encuentra motivación y fundamentos sólidos en la convicción de que es obligación de los Estados contribuir de manera activa a la plena realización de los derechos económicos y sociales de la población.

Los derechos económicos y sociales, que también han sido llamados de segunda generación, son aquellos que, como el acceso a la alimentación, la salud o el

Evaluación de impacto de la Asignación Universal por Hijo • 9

conocimiento (un conjunto de bienes y servicios básicos), el Estado debe asegurar mediante políticas activas. No basta con que se abstenga de privar a las personas de alimentación, educación o vivienda si ellas no pueden asegurarse el acceso a estos derechos por sus propios medios. Dicho acceso debe ser, en este caso, facilitado, se les debe brindar los medios a aquellos sectores de la sociedad que se encuentran en desventaja para procurárselos por sí mismos.

La Asignación Universal por Hijo (auh) implementada en la Argentina a parir del año 2009, se enmarca en esta nueva cosmovisión para hacer frente al desaf ío de consolidar el Sistema de Protección Social y asegurar un abordaje integral. Actualmente, a cinco años de su puesta en marcha, diversos organismos internacionales han resaltado su operatividad gerencial y sus importantes impactos.

Sin embargo, la auh no ha sido ajena a los debates que se han generado acerca de las políticas de transferencia condicionada de ingresos. Los temas de discusión que han alcanzado mayor trascendencia son los vinculados a los efectos sobre la actividad laboral, los roles de género y la fecundidad, así como la legitimidad de las corresponsabilidades.

Resulta esencial, por lo tanto, comprobar si los recursos asignados llegan a los destinatarios previstos y si contribuyen a los objetivos perseguidos. Se trata de una cuestión relacionada con la deseable transparencia de las políticas que, además, contribuye decisivamente a optimizar su implementación, reasegurar su legitimación y permanencia y a delinear, para el futuro próximo, el camino por recorrer hacia la inclusión social.

La evaluación, realizada por un equipo de profesionales1 en el marco de la Organización Iberoamericana de Seguridad Social y la Universidad Nacional de Tres de Febrero, se ha encaminado a dar respuesta a un conjunto de preguntas esenciales: ¿En qué medida los ingresos recibidos permiten una mejora de la calidad de vida de los hogares más vulnerables y particularmente de niñas, niños y adolescentes, legítimos destinatarios de la prestación?¿Cómo impacta la nueva política en la condiciones de salud y educación de niñas, niños y adolescentes? ¿Tienen estos ingresos un efecto empoderador para las mujeres que los administran? ¿Es ésta una política potencialmente capaz de interrumpir el círculo de reproducción intergeneracional de la pobreza?

Éstos son algunos de los interrogantes que se intentaron despejar a partir de un amplio relevamiento muestral de escala urbana nacional, que comprendió 3 068 hogares encuestados y tuvo lugar entre noviembre de 2013 y febrero de 2014.

Los resultados de esta evaluación de impacto permiten refutar algunos de los planteos con datos empíricos. El presente documento detalla los procedimientos y los resultados de la evaluación de impacto de la auh y se organiza en cuatro secciones: un primer apartado está destinado a las características específicas de la auh y a las circunstancias en que se instrumentó esta política, sus objetivos, corresponsa

1 El equipo estuvo conformado por los licenciados Isidro Adúriz, Victoria Arinci, Horacio Chitarroni, Elisa Trotta y Naomi Wermus.


bilidades y cobertura; en la siguiente sección se precisan los objetivos e interrogantes que guiaron esta evaluación, además de explicitar la metodología empleada; la tercera sección está destinada a dar cuenta de los principales resultados de evaluación de impactos en materia de ingresos, nutrición, salud, roles de género y educación, y en la última parte se abordan las conclusiones y recomendaciones surgidas a partir de la información analizada.

Antecedentes y creación de la Asignación Universal por Hijo

El debate sobre las transferencias de ingresos, ya sea en torno a garantizar un derecho al ingreso de manera incondicional, como es la propuesta del ingreso ciudadano o como una transferencia condicionada, no es novedoso en Argentina ni en la región. Desde mediados de la década de los noventa, surgieron en América Latina programas de transferencias condicionadas de ingresos a los hogares (ptc), como respuesta a la crisis del mercado de trabajo y a la creciente exclusión social. Asimismo, se plantearon en el país diversas iniciativas acerca de la importancia de establecer la universalización de las asignaciones familiares –vigentes en el Sistema de Seguridad Social para asalariados formales desde 1957– o la implementación de un ingreso ciudadano para la niñez (Pautassi, Arcidiácono y Straschnoy, 2013).

En los años noventa y en particular luego de la crisis de 2001 se llevaron adelante intervenciones, tales como el Plan Trabajar, el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados y el Programa Familias, entre otros, que en Argentina constituyeron los antecedentes directos de políticas de transferencia de ingresos.

La auh establece un salto cualitativo en comparación con dichos programas, ya que viene a integrarse en el marco más vasto del sistema de protección y seguridad social consolidado en Argentina a lo largo del siglo xx.

El Sistema de Seguridad Social se conformó en torno a un modelo bismarckiano, caracterizado por ser contributivo. Esto supone que el derecho a percibir prestaciones (cobertura de salud a través de las obras sociales, asignaciones familiares, seguro de desempleo, beneficio previsional, entre otras) se deriva de las contribuciones previas efectuadas por los propios receptores (trabajadores activos) y de los aportes realizados por sus empleadores. De esta forma, la seguridad económica quedaba garantizada a través del empleo, que traía consigo una batería de derechos relacionados, haciéndolo funcionar como elemento integrador (Anses, 2012).

La auh se constituye entonces como un derecho de los hijos de trabajadores desocupados o insertos en la economía informal y, como tal, encuentra su marco normativo en el decreto 1.602/09 emitido por el Poder Ejecutivo Nacional el 29 de octubre de 2009. Este decreto establece la incorporación del subsistema no contributivo de Asignación Universal por Hijo para Protección Social, dentro del Régimen de Asignaciones Familiares. De esta manera, la auh se incorpora en el plexo normativo de la ley 24.714 (Anses, 2012).


La auh consiste en una transferencia monetaria a hogares destinatarios, seleccionados por sus condiciones de vulnerabilidad (vinculadas fundamentalmente a la precariedad de las inserciones laborales, causa fundamental de la insuficiencia de ingresos), a la vez que, a través de las corresponsabilidades, garantiza estándares adecuados de acceso a la educación y a la salud de niñas, niños y adolescentes. De tal modo, los recursos transferidos contribuyen a atenuar la desigualdad de las posiciones en el momento actual, mientras que, al favorecer el acceso de los niños a la educación y a la salud preventiva, les eleva el capital humano y mejora sus oportunidades presentes y futuras. Tal como ha sido señalado, “una mayor inversión en capital humano durante la infancia determina una mayor capacidad de las personas para transformar el acceso a bienes y servicios en aquello que valoran y logran «ser» o «hacer» en las etapas posteriores de sus vidas (en términos de Amartya Sen), se trata de la facultad de transformar los bienes y servicios en un espacio de capacidades” (pnud, 2010).

El monto original de la auh se estableció inicialmente en $180 (USD 20) mensuales por cada niña, niño y adolescente a cargo de hasta 17 años (hasta el límite de cinco receptores en el hogar), equivalente al máximo de la escala dispuesta por el régimen contributivo. En el caso de las personas con discapacidad no se impuso límite de edad y el monto de la transferencia alcanzaba $720 (USD 81). La normativa disponía exclusiones explícitas: los trabajadores que se desempeñaran en el ámbito de la economía informal pero percibieran una remuneración superior al salario mínimo, vital y móvil2 (lo que en la práctica era de imposible comprobación, por lo que dependería de la autoexclusión de los mismos trabajadores), así como de los monotributistas, con la excepción de los inscritos en el servicio doméstico y el monotributo social.3

Con el incremento dispuesto en mayo de 2014 que elevó la auh a $644 por hijo (USD 72), la prestación alcanzó su máximo poder adquisitivo histórico.4 El monto de la transferencia de la auh resulta, en comparación con los programas de transferencias de ingresos de otros países de la región –los casos de Chile o Brasil, por ejemplo–, significativamente más elevado (Isuani, 2010).

El total de niñas, niños y adolescentes cubiertos por la auh llegaba hacia inicios de 2015 a más de 3.6 millones y más de 40% de ellos se situaban en los primeros tramos de edad (hasta los 5 años), es decir, cuando resultan más cruciales los controles de salud y el cumplimiento del plan de vacunación.

Cabe destacar que, por disposición de la Administración Nacional de la Seguridad Social (Anses), a partir de marzo de 2013 la madre es la titular de la prestación

2 El salario mínimo vital y móvil al momento de la implementación se encontraba en $1 440 (pesos argentinos). En la actualidad ascendió a $4 400 (pesos argentinos).

3 Para que fuera posible el acceso a la asignación, el decreto disponía que el destinatario fuese argentino, hijo de argentino nativo o por opción, naturalizado o residente, con residencia legal en el país no inferior a tres años. Asimismo, sería preciso acreditar la identidad mediante documento nacional de identidad y el vínculo entre el titular y las niñas, los niños y los adolescentes receptores.

4 En junio de 2015 se anunció un nuevo aumento, que elevó la prestación a $ 837 equivalentes a USD 90.


de manera directa, aunque la tenencia de los hijos sea compartida. De igual manera sucede a partir del decreto 614/13 para las asignaciones familiares. Esta medida permite articular ambas prestaciones garantizando que sea un derecho de niñas, niños y adolescentes, evitando las habituales situaciones donde el padre hace uso arbitrario de las mismas.

Objetivos y metodología de la evaluación

La evaluación de impactos tiene como propósito principal verificar el cumplimiento de los objetivos que se propusieron al momento del lanzamiento de la auh.

Entre los objetivos que se ha fijado alcanzar este estudio se destacan:

• Estimar los resultados e impactos atribuibles al desarrollo de la auh.• Medir los cambios en el nivel de bienestar de los hogares receptores de re

sultas de la implementación de la auh.• Identificar los eventuales efectos no esperados, positivos y negativos, que

puedan haber resultado de la puesta en práctica de la auh.• Enunciar recomendaciones para nuevas acciones en materia de política

social.

En cuanto a la metodología empleada para alcanzar dichos objetivos, se combinó una estrategia cuantitativa con una cualitativa. En lo que respecta a esta última, se llevaron a cabo 12 grupos focales con mujeres receptoras de la auh5 para recolectar las opiniones y las percepciones sobre esta política de las titulares. Además, se realizaron 21 entrevistas en profundidad con informantes clave de las áreas de educación y salud y de los gobiernos locales, que vertieron sus testimonios acerca de las características de la auh y los efectos que observaron.

Para el diseño cuantitativo, dadas las características de la auh y la modalidad de su implementación, fue imposible contar con una línea de base proveniente de me diciones realizadas al grupo de tratamiento y al grupo de comparación en el momento previo al comienzo de las prestaciones, requisitos del modelo cuasi experimental tradicional.

Como alternativa metodológica a ello, en esta evaluación se utilizó un modelo cuasi experimental ex post facto. Dicha alternativa requiere asumir que en el momento inicial (T0: previo a la implementación de la auh) los hogares del grupo de tratamiento y del grupo de comparación no diferían significativamente en ningún aspecto sustancial. Si bien es un modelo menos robusto que los que cuentan con medición inicial, está justificado en la literatura (Campbell y Stanley, 1973).

5 Seis de estos grupos focales se realizaron con mujeres embarazadas y/o madres de niñas o niños de hasta 12 años; mientras que la mitad restante estuvo compuesta por mujeres con hijos de 13 años o más. Los grupos focales, así como las entrevistas, se efectuaron en distintas ciudades del país.


Para ello, se ha comparado el grupo de hogares receptores de auh (grupo de tratamiento: gt) con un grupo de hogares no receptores (grupo de comparación: gc) con perfiles semejantes en características que no forman parte de los indicadores sobre los que se medirán los impactos. El procedimiento de selección estadística ha permitido presumir la igualdad inicial de ambos grupos en forma sustitutiva a la medición inicial.

En un momento posterior se realizó la medición de la diferencia entre el grupo de tratamiento y el grupo de comparación en T1. Asumiendo el supuesto de la igualdad inicial, esta última resulta equivalente a la doble diferencia empleada en los mo delos clásicos con doble medición.

A continuación se detallan las especificidades del diseño muestral, del modelo estadístico utilizado y el control de efectos.

Diseño muestral

La muestra se confeccionó a nivel urbano nacional, teniendo en cuenta la estratificación por estrato poblacional. A continuación se precisa brevemente un conjunto de características de la muestra obtenida:

• Probabilística. Cada hogar seleccionado del universo estudiado y las personas de las edades consideradas que fueron finalmente elegidas tienen una probabilidad de selección conocida y superior a cero. Este tipo de muestra permite establecer anticipadamente la precisión deseada en los resultados principales, y calcular la precisión en todas las estimaciones obtenidas.

• Estratificada. Se consideraron localidades de todo el país, correspondientes a tres estratos poblacionales diferenciados (Área Metropolitana, localidades mayores a 100 000 habitantes y localidades menores a 100 000 habitantes) con la finalidad de obtener resultados significativos para el total nacional y para cada una de estas poblaciones.

• Bietápica. Al interior de cada estrato se seleccionaron localidades con el pro pósito de hacer representativa la muestra (unidad primaria de muestro, upm).

Dentro de las localidades elegidas se seleccionaron receptores de manera aleatoria simple sobre listados de receptores/no receptores provistos por Anses (unidad secundaria de muestreo, usm). La distribución se hizo de manera proporcional de acuerdo con la cantidad de receptores en cada una de las localidades que componen el estrato.

Los hogares que constituyeron el grupo de tratamiento surgieron del padrón de receptores de auh provisto por Anses. La preselección de la muestra de hogares a los que se encuestó con la finalidad de seleccionar un grupo de comparación se


hizo sobre el listado de demandantes y reclamos de Anses, excluidos de la auh por motivos administrativos (inconsistencia en la carga de datos, trámite incompleto, falta de documentación) y suspensión por impago.

La muestra final abarcó 1 755 hogares receptores y 1 313 hogares no receptores, distribuidos en los tres estratos geográficos.

El periodo de aplicación de la encuesta fue de noviembre de 2013 a febrero de 2014. El formulario se diseñó para que fuera administrado por un encuestador a la persona del hogar que respondió; en el caso del grupo de tratamiento quien respondió fue la titular de la auh y, en el caso del grupo de comparación fueron las mujeres identificadas en el listado de reclamos de Anses.6

Procedimientos estadísticos

Para la construcción del grupo de comparación, se apeló a un procedimiento de “apareamiento” (o matching) en un conjunto de variables consideradas cruciales (y que son diferentes de aquellas que estarían sujetas a medición, como impactos esperados, con el expreso propósito de evitar confusión en la atribución de impacto). El procedimiento empleado fue el de “vecino más cercano”, estableciendo probabilísticamente la “propensión a participar” (o propensity score) (Rosenbaum y Rubin, 1985) en la intervención: los no receptores que resultaron con una probabilidad incluida en igual rango que la de los receptores fueron seleccionados como grupo de comparación.

Para establecer la propensión a participar, se utilizó un modelo de regresión logística binaria con el acceso o no a la prestación (ser receptor de auh y no serlo) como variable dependiente y con un conjunto de características sociodemográficas de los hogares como variables independientes o predictoras. En este último caso, como ya se señaló, se incluyeron variables de carácter estructural y sobre las que no era dable esperar impactos del programa.

A los efectos de seleccionar definitivamente al grupo de comparación, se tuvo en cuenta que la diferencia entre las probabilidades de participar estimadas por el modelo entre los “vecinos más cercanos” de uno y otro grupo, elevada al cuadrado, no fuera superior a 0.01, según lo sugerido por Lazo y Philipp (2003).

Los hogares receptores de auh seleccionados mediante este procedimiento estadístico (el grupo de tratamiento) conformaron una submuestra del total de hogares encuestados: aquellos para los cuales pudo ser seleccionado al menos un hogar “gemelo” en el grupo de comparación en función de la distancia entre probabilidades de participar estimada por el modelo. A la inversa, del conjunto de hogares no receptores que fueron encuestados, solamente pasaron a integrar el grupo de comparación los que contaban con al menos un hogar “gemelo” en el grupo de tratamien

6 En el caso de registro de titulares varones, se entrevistó a la cónyuge o se reemplazó el ho gar en los muy pocos casos de hogares monoparentales con jefe varón.


to con igual criterio. Estos procedimientos han sido justificados por la li teratura (Jalan y Ravallion, 1998). El análisis de los impactos esperados de la auh, apelando a la comparación entre las submuestras que conforman el gt y el gc, así como el testeo estadístico de la significación de las diferencias halladas, se utilizó en cada una de las temáticas evaluadas.

Para evaluar la significación estadística de las diferencias se empleó, en todos los casos, el test t de Student para la diferencia de medias de muestras independientes y su extensión al caso de las proporciones muestrales, para una prueba bilateral.

Control de efectos

• La atribución y el control de efectos confusión. Las eventuales diferencias entre receptores y no receptores imputables a propensiones previas y no a las acciones de la prestación, así como los posibles cambios producidos ajenos a la intervención (tales como los efectos de maduración o cam bios en el contexto) fueron controlados mediante la modelación estadística para el cálculo de la propensión a participar.

• El sesgo de selección. La modelación estadística del gc empleando propen-sity score matching permite controlar eficazmente el sesgo de selección. En forma adicional, se procedió a una comparación sistemática entre el gt y el gc en variables ajenas a las acciones de la intervención, empleando pruebas de significación estadística.

• Contaminación del grupo de comparación. Los eventuales riesgos de contaminación fueron controlados mediante la identificación en la encuesta a través de preguntas específicas y la utilización de fuentes secundarias tales como bases de datos nacionales.

• Efectos de derrame. Los eventuales efectos de derrame del programa fueron explorados con técnicas cualitativas.

• Heterogeneidad y diversidad del impacto a través de subgrupos de la población. Dadas las corresponsabilidades diferenciales por edad (educación y salud) y la prioridad para la titularidad femenina, se esperaba que el impacto presentara variaciones por género y entre grupos etarios.

Resultados de la evaluación de impacto

Este apartado reúne los principales resultados surgidos del cálculo de las diferencias entre el grupo de tratamiento (gt) y el de comparación (gc) en diversas di mensiones sujetas al impacto de la intervención. Los principales hallazgos de esta evaluación que se detallan a continuación se organizan siguiendo los ejes de los debates sobre esta política, a saber:


1. El impacto de la transferencia de ingresos en la participación laboral de los receptores.

2. El impacto de las corresponsabilidades.3. El impacto en los roles de género.4. El impacto en la fecundidad.

El impacto de la transferencia de ingresos en la participación laboral de los receptores

Una objeción que se ha formulado con frecuencia a los programas de transferencias de ingresos –y se ha hecho extensiva al caso de la auh– apunta a sus eventuales efectos sobre la propensión de quienes las reciben a insertarse en la actividad económica. Se ha dicho que los ingresos provenientes de las transferencias podrían tener efecto sustitutivo de los que se obtienen a partir de la actividad laboral y, en consecuencia, desestimular la búsqueda de trabajo o aun la permanencia en un empleo por parte de los que reciben la asignación o sus familiares. En especial, esto ocurriría en los sectores que normalmente acceden a ocupaciones precarias y con remuneraciones bajas, cuyo costo de oportunidad de mantenerse fuera del mercado de trabajo resultaría reducido.

Otros enfoques señalan que, desde otro punto de vista, también éstos podrían ser eventuales efectos positivos de las transferencias de ingresos, pues tenderían a elevar el salario medio de los trabajadores menos protegidos (por ejemplo, del servi cio doméstico), con lo cual se incrementarían, en lugar de disminuir, las posibilidades de escapar de la pobreza (Matarazzo Suplicy, 2002). En el mismo sentido, la prestación de auh puede facilitar la salida de las mujeres al mercado laboral al cubrir el costo de oportunidad, por ejemplo, pagando por cuidado externo (Novacovsky, 2010).

Los resultados de la evaluación llevada a cabo permiten descartar los presupuestos de desaliento a la actividad. Se observan, en cambio, efectos positivos tanto en la economía de los hogares (contribución al ingreso, disminución de la desigualdad) como en los niveles de actividad y empleo de los receptores.

La auh realiza una contribución muy significativa a la reducción de la desi gualdad de ingresos,7 tanto entre los mismos hogares receptores como en el conjunto total de los hogares urbanos y añade a su capacidad de extender un derecho preexistente a quienes estaban privados de él, un efecto nivelador de ingresos que es, por sí mismo, virtuoso como contribución a la igualdad, si se entiende que ella es valiosa por mérito propio (Kliksberg, 2005; Dubet, 2011).

7 Se realizaron ejercicios de simulación con la Encuesta Anual de Hogares Urbanos (eahu) del Instituto Nacional de Estadística y Censos (Indec) correspondiente a 2013 y los datos de ingresos de la Encuesta de Evaluación de auh, a través de la resta de los ingresos auh.


Fuente: Encuesta Evaluación auh 20132014.

Fuente: Encuesta Anual de Hogares Urbanos (eahu)Indec 2013 y Encuesta Evaluación auh 20132014.

0.0 2.0 4.0 6.0 8.0 10.0 0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5

Relación 10/1 Coeficiente de Gini

8.9

7.0

27% 0.435

0.423

2.8%

Figura 2Impacto de la auh en el coeficiente de Gini y en la relación de ingresos del décimo

y el primer decil de ipcf del total de hogares urbanos

35.7

9.1

292%

0.000 0.100 0.200 0.300 0.400 0 10 20 30 40

24%

Coeficiente de Gini Relación 10/1

Figura 1Impacto de la auh en el coeficiente de Gini y en la relación de ingresos del décimo

y el primer decil de ingreso per cápita familiar (ipcf) de los hogares receptores de la auh

Sin auh

Con auh

0.360

0.290

Sin auh

Con auh

Sin auh

Con auh

Sin auh

Con auh

Figura 3Impacto de la auh en el coeficiente de Gini y en la relación de ingresos del décimo y el primer

decil de ipcf en niñas, niños y adolescentes del total urbano

0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.0 4.0 8.0 12.0 16.0

Coeficiente de Gini Relación 10/1

0.452

0.403

12%14.2

7.5

89%

Fuente: eahuIndec 2013 y Encuesta Evaluación auh 20132014.

Sin auh

Con auh

Sin auh

Con auh


Y, especialmente, permite reducir las desigualdades de acceso a los ingresos entre niñas, niños y adolescentes. Así, se evidencia que la auh contribuye a reducir la desigualdad en las etapas iniciales de las trayectorias vitales y, por lo tanto, hace una contribución a la equidad en el punto de partida antes de que las diferencias en las oportunidades se tornen por entero irreversibles.

El principal componente de los ingresos de los hogares receptores de auh es el de proveniencia laboral, que equivale en promedio a casi 62% del total, mientras que la asignación equivale a casi la cuarta parte del ingreso total de estos hogares. El ingreso de origen previsional, en tanto, representa en promedio 6% del total (cuadro 1).

Cuadro 1Hogares receptores de la auh

según origen del ingreso total familiar (itf)En porcentaje

Fuente de ingresos %

Laboral 61.7

Previsional 5.8

Programas sociales (sin auh) 1.6

auh 24.6

Otras fuentes 6.3Total 100.0


En cuanto al ingreso proveniente de la auh, su peso es diferencial entre distintos segmentos de hogares receptores; desde algunos donde es residual o al menos poco gravitante (no más del 10% del total de los ingresos) hasta otros en los que representa la mayor parte de los recursos monetarios de que disponen.

En casi seis de cada diez hogares receptores, la auh no excede el 20% de los ingresos totales. Y en tres cuartas partes no supera el 30%. Pero en el otro extremo, hay una proporción reducida de hogares para los que es un recurso esencial y en casi 5% de los casos resulta el único ingreso disponible (cuadro 2).

En el caso de los hogares monoparentales, la capacidad para obtener ingresos está menguada por una menor disponibilidad de fuerza de trabajo. En promedio, el ingreso provisto por la auh equivale a 32% (casi un tercio) del ingreso total del que disponen estos hogares. Pero ese porcentaje asciende a casi 44% del ingreso total cuando se trata de los hogares que, si no contaran con la auh, se situarían en el decil más bajo del total urbano nacional. En este tramo inferior se ubican casi dos terceras partes de los hogares monoparentales, para los cuales la auh resulta crucial, puesto que equivale a casi la mitad de sus ingresos (cuadro 3).


Cuadro 2Hogares receptores de la auh

según participación del ingreso de la auh en el itf En porcentaje

Participación de la auh en el itf % % acumuladoHasta 10% 27.2 27.2

Más de 10 hasta 20% 31.5 58.6

Más de 20 hasta 30% 16.5 75.1

Más de 30 hasta 40% 9.5 84.6

Más de 40 hasta 50% 4.6 89.1

Más de 50 hasta 60% 3.5 92.7

Más de 60 hasta 70% 0.7 93.4

Más de 70 hasta 80% 0.8 94.2

Más de 80 hasta 96% 1.2 95.4

La auh es el único ingreso 4.6 100.0

Total 100.0


Cuadro 3Hogares monoparentales receptores de la auh según deciles de ipcf

del total urbano y participación del ingreso de la auh en el itfEn porcentaje

Deciles de ipcf sin auh (de la eahu 2013)* % de hogares Participación de la auh

en el itf (%)

1° 64.1 43.8

2° 20.1 13.4

3° 13.1 8.5

4° 2.2 5.9

5° 0.7 4.6

Total 100.0 32.0

* Ningún hogar receptor de auh de los que fueron encuestados pertenece a los deciles 6 a 10 del total urbano.Fuente: Encuesta Evaluación auh 20132014.

El acceso al ingreso provisto por la auh no reduce la propensión a insertarse en el mercado de trabajo de los adultos. Por el contrario, la potencia, tanto en varones como mujeres.

Entre los jefes de hogar varones las tasas de actividad y empleo son notablemente más altas en los hogares receptores, mientras que las de desempleo son menores. Cuando se trata de mujeres, la actividad no muestra diferencias apreciables, aunque sí es más alto el empleo en el grupo de tratamiento, al tiempo que significativamente menor el desempleo (cuadro 4).


Cuadro 4Impacto de la auh en las tasas de actividad, empleo y desempleo

según grupos poblacionales seleccionadosDiferencia gt-gc

Grupos poblacionales gt-gc Significación

Población de 18 y más años

Actividad 1.6 No sign.

Empleo 5.0 0.01

Desempleo 5.3 0.01

Jefes de hogar (varones)

Actividad 7.3 0.01Empleo 10.2 0.01Desempleo 3.6 0.1

Jefas de hogar (mujeres) Actividad 1.0 No sign.Empleo 6.0 0.1

Desempleo 7.1 0.05


Es decir, los jefes de hogar que reciben la auh se insertan en mayor medida en la actividad económica, y sus intentos resultan más eficaces. A su vez, se evidencia un mayor poder de selectividad en las búsquedas de empleo en un contexto de incremento de la actividad.

Otro punto de debate está asociado a las condiciones en las que se insertan en el mercado laboral los receptores de la auh. Se han señalado posibles efectos de incentivo a permanecer en el mercado de trabajo informal, desdeñando la posibilidad del empleo formal que generalmente implicaría la pérdida de la prestación.

Según este postulado, podría suceder principalmente con los trabajadores cuentapropistas que desdeñarían registrarse legalmente, por ejemplo, como monotributistas, en especial, tratándose de actividades inestables y con ingresos muy variables. En estos casos podría existir una preferencia por mantenerse en la informalidad y asegurarse la estabilidad del ingreso provisto por la auh.

De acuerdo con otra lectura, se sostiene que en este tipo de enfoques subyace la concepción que atribuye la informalidad a la libre elección de las personas, sin tener en cuenta que la mayoría de las veces es una estrategia empresarial destinada a reducir el costo laboral. Bertranou y Casanova (2013) señalan al respecto que diversos estudios empíricos llevados a cabo en el Gran Buenos Aires (Banco MundialMinisterio de Trabajo y Seguridad Social, 2008) demostraban que la informalidad revestía un carácter involuntario y era una alternativa al desempleo frente a la falta de ingresos.

La evaluación de este impacto se hizo a través de la información cualitativa recolectada ya que, al tener como requisito de acceso a la prestación el no desempeño


en el mercado formal, se anulaba la posibilidad de testear esta condición con el modelo cuantitativo. Se recogieron las percepciones de las titulares de auh acerca de las ventajas que supone el empleo registrado, a través del abordaje cualitativo. Los testimonios muestran una gran valoración del trabajo “en blanco”, pues supone un sinnúmero de ventajas en términos de seguridad y prestaciones asociadas:

Si me das a elegir, yo prefiero un trabajo en blanco.

Porque tengo aportes, si me enfermo tengo derecho a quedarme en casa y cobrar igual... los aportes es lo más importante.

[Tenés] Obra social. Sabés que a fin de mes tenés la plata.

Me gustaría trabajar en una escuela por ejemplo. De portera. Pero que me paguen en blanco. Pero hoy por hoy te piden mínimo secundaria o computación... yo tengo la primaria nomás.

A mí me gustaría tener la suerte de ella que tiene al marido trabajando, con obra social… tiene todo más fácil. Un sueldo que le dura todo el mes. Nosotras con 700 o 1 000 pesos no vivimos todo el mes.

Me gustaría tener un trabajo y no depender del salario universal. Yo laburé toda mi vida y nadie me dio nada. Todo lo que tengo lo gané.

Me gustaría tener un sueldo bueno.

[Con relación a las ventajas del empleo registrado] Está buenísimo. [Tenés un] Recibo de sueldo para poder comprar algo… Si te accidentás tenés quien te cubra. No hay explotación.

Además, se entiende que el tránsito de la informalidad a la formalidad no implica la pérdida de la prestación, pues los trabajadores registrados, como ya se mencionó, reciben la Asignación Familiar por Hijo, además de otra serie de beneficios (como aportes jubilatorios, vacaciones, cobertura de obra social, por citar algunos).

Por otro lado, y como parte de los impactos de la auh en la participación de los miembros de hogares receptores en el mercado de trabajo, se puede observar un efecto positivo en los indicadores de trabajo infantil. Que las niñas y los niños trabajen acarrea graves problemas para su desarrollo. Sus consecuencias se hacen sentir tanto en la salud como en los logros escolares y personales.

El trabajo infantil es prácticamente nulo en el segmento de 5 a 13 años que reciben auh. Entre los adolescentes las actividades laborales resultan más significativas. La Asignación Universal por Hijo reduce la propensión a que los adolescentes se vuelquen de manera temprana al mercado de trabajo: este impacto es de


4.7 y 3.8 puntos (14 a 15 y 16 a 17 años respectivamente). En cuanto a las actividades de autoconsumo y tareas domésticas, no se observaron diferencias significativas entre el grupo de tratamiento y el de comparación (cuadro 5).

Cuadro 5Impacto de la auh en las actividades económicas de niñas, niños

y adolescentes según grupos de edadDiferencia gt-gc

Actividades económicasTramo de edad Total

5 a 13 años 14 y 15 años 16 y 17 años 5 a 17 años

gt-gc 0.1 4.7 3.8 1.4

Sign. No sign. 0.15 0.15 0.15


La menor participación de niñas, niños y adolescentes en actividades económicas es un dato alentador, asociado no sólo con la transferencia de ingresos que reciben los hogares sino también con el efecto de las corresponsabilidades que vere mos a continuación.

El impacto de las corresponsabilidades en salud y educación

La auh, así como la mayoría de los ptc en América Latina, tiene como objetivo principal contribuir a la disminución de las brechas de inequidad para lograr la igualación de oportunidades, donde la educación y la salud de niñas, niños y adolescentes son los pilares fundamentales.

Estas condicionalidades se fijan teniendo en cuenta que el acceso a la educación y a la salud es un derecho fundamental de niñas, niños y adolescentes, que debe ser garantizado y protegido.

A través de este mecanismo, se pretende que la población receptora adquiera las credenciales educativas y la condición de salud que le permita interrumpir el círculo de reproducción intergeneracional de la pobreza.

En el caso de las condicionalidades, el debate se organiza en torno a su legitimi dad y equidad. Se ha objetado la asimetría que supone que las asignaciones familiares contributivas carezcan de tales condicionalidades. Efectivamente, los trabajadores registrados en la seguridad social no deben acreditar la escolaridad ni los controles de salud de sus hijos. Por el contrario, perciben una asignación adicional por escolaridad que se cobra anualmente, aunque esta última sí requiere certificado de escolaridad. Y tampoco existe ninguna medida punitiva para los titulares del beneficio cuyos hijos no asisten a la educación formal (Mazzola, 2012).

En este sentido, se ha dicho, bajo esta diferencia se encubriría el supuesto de que los sectores que perciben estos programas necesitan ser “obligados”. Las condicionalidades supondrían, desde esta perspectiva, una estigmatización y un rasgo “pater


nalista” de parte del Estado que las establece. Y hasta revestirían un carácter “punitivo”, en tanto generarían la suspensión del pago si no se acredita el cumplimiento.

Se ha cuestionado el hecho de que la auh sea enunciada como el acceso a un derecho al tiempo que impone condicionalidades, pues “los derechos no se condicionan” (Zibecchi, 2008).

En el sentido opuesto puede argumentarse que, de no existir las condicionalidades, los programas de transferencia de ingresos en general –y la auh en particular– podrían ser criticados con algún fundamento como políticas de carácter “asistencialista”, en tanto no garantizarían el incremento de las capacidades futuras de los receptores (cepal, 2012).

Algunos autores señalan además que, en la práctica, estas contradicciones parecerían resolverse a través de la valoración positiva de las condicionalidades por parte de los mismos titulares de la auh, según surge de algunos testimonios de actores involucrados (Pautassi, Arcidiácono y Straschnoy, 2013; Mazzola, 2012). Como lo ha consignado Mazzola (2012): “Los requisitos de la escolaridad y vacunación no son vistos por quienes deben cumplirlos como una pérdida de autonomía, sino como una ‘obligaciónbeneficio’ ”. En tal sentido, para los titulares, las condicionalidades proveerían una legitimación social pues posibilitarían concebir el beneficio como un ingreso ganado a cambio de un esfuerzo.

Una perspectiva que en cierta medida parece dirimir en términos teóricos la cuestión es la que propone referirse a corresponsabilidades en lugar de condicionalidades. Como señala Mazzola (2012): Un derecho no puede ser condicionado, por tanto debería hablarse en todo caso de corresponsabilidad más que de con dicionalidad; si se establecen corresponsabilidades, éstas no sólo son de las personas, también lo son para el Estado: el Estado que debiera garantizar suficientemente la disponibilidad de oferta de servicios de salud y educación.

Al respecto, se sostiene que la demanda que es activada por los programas de transferencia condicionada debe ser absorbida por una oferta educativa y sanitaria que muchas veces no recibe inversiones extra o que no coordina acciones con los programas.

En respuesta a estas posiciones, Novacovsky (2010: 22) plantea que:

las condicionalidades apalancan la mejora de la oferta pública por la misma presión que ejercen la gente y los propios efectores de los servicios públicos ante la disyuntiva de no otorgar la prestación o el riesgo de pérdida del beneficio. Esto sirve de catalizador de la problemática. También los ptc desnudan el déficit oculto y las problemáticas de exclusión de los servicios de salud y educación redundando en una mejora de éstos.

En lo que se refiere a los datos empíricos en materia de salud y educación, los resultados de la evaluación de impacto de la auh son muy alentadores en ambas áreas, lo cual responde a los cuestionamientos acerca de las corresponsabilidades, evidenciando una mejora en los indicadores y una respuesta de la oferta que permite, en general, absorber esta nueva demanda.


Mediante la inclusión de los controles de salud como requisito para acceder y mantener la auh, se identifica la condición de salud como un factor clave que incide en la reproducción de las condiciones de vida de los hogares y se trata de transformarla.

Las corresponsabilidades fijadas por la auh y la Asignación por Embarazo8 cum plen con el objetivo de asegurar los controles de salud adecuados durante el embarazo (fig. 4). Puede apreciarse un impacto en los controles de salud de 5.4 pun tos porcentuales, como resultado de las diferencias registradas entre las mujeres con hijos menores de 2 años del grupo de tratamiento y sus pares del grupo de comparación.

Figura 4Impacto de los controles durante el embarazo en titulares

de la auh madres de menores de 2 añosDiferencia gt-gc (en puntos porcentuales)


La consulta temprana es esencial para poder hacer un seguimiento preciso de la evolución del embarazo. Se consultó a las madres sobre el mes de embarazo que cursaban cuando realizaron la primera consulta de embarazo. De las receptoras auh con hijos menores de 2 años, 95.7% realizó el primer control de su último embarazo durante el primer trimestre de gestación. En términos de impacto, podemos afirmar que la auh ha contribuido a incrementar las consultas tempranas en 4.5 puntos porcentuales; se garantiza así un mayor bienestar de la madre y del niño en gestación (fig. 5).

8 A comienzos de 2011, se amplió la cobertura de la asignación a mujeres embarazadas, a través del decreto 446/11: “Las beneficiarias de la Asignación por Embarazo para Protección Social quedaron definidas por aquellas mujeres que se encuentran desocupadas, o son monotributistas sociales sin ninguna prestación contributiva o no contributiva, trabajan en el sector informal o en el servicio doméstico, y perciben un salario igual o inferior al salario mínimo, vital y móvil. El objetivo de esta asignación es reducir los niveles de mortalidad materna y las defunciones neonatales, ambos evitables con acceso a los servicios de atención médica especializados. Consiste en una prestación monetaria no retributiva mensual que se abona a la mujer embarazada desde la doceava semana de gestación hasta el nacimiento o interrupción de embarazo” (Anses, 2012: 17).

Realizó controles una vez por mes

0.0 2.0 4.0 6.0

5.4

Realizó controlesuna vez por mes

Diferencia gtgc 5.4Significación 0.05

Diferencia gt-ct


Figura 5Impacto en titulares de la auh madres de menores de 2 años

que realizaron la primera consulta de embarazo antes del primer trimestreDiferencia gt-gc (en puntos porcentuales)


Los controles de salud de los recién nacidos son fundamentales para la detección temprana de enfermedades (ley 25.415).9 Del cotejo con el grupo de comparación debe señalarse que se verifica un impacto positivo en los controles antes del primer mes. El efecto de la auh explica 1.8 puntos porcentuales de la atención para los recién nacidos; se incrementó la atención temprana y se redujeron los niveles de vulnerabilidad en cuanto al riesgo de mortalidad neonatal (fig. 6).

Figura 6Impacto de la auh en el primer control del niño recién nacido

Diferencia gt-gc (en puntos porcentuales)

9 El primer control debe realizarse durante la primera semana de vida del bebé. En esta consulta se efectúa el examen para medir la capacidad auditiva y detectar hipoacusia. Asimismo, dentro de las

Antes del trimestre de embarazo


Antes del trimestre

de embarazo

0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0

Diferencia gt-ct

4.5


Antes del primer mes

0.0 0.5 1.0 1.5 2.0


Diferencia gt-ct

1.8




La gran mayoría (94.2%) de niñas, niños y adolescentes receptores de auh se realiza los controles de salud adecuados para su edad.10 En términos de impacto, se observan importantes contribuciones: el efecto de la auh explica el incremento en 7.1 puntos porcentuales de los controles de salud entre los menores de 17 años, y resulta altamente significativo entre los menores de 2 años (7.8 puntos), lo cual contribuye fuertemente al desarrollo psicomotor de las niñas y los niños y se garantiza también la aplicación del esquema de vacunación correspondiente.

Asimismo, entre niñas, niños y adolescentes de 6 a 17 años, se destacan también fuertes impactos. La auh muestra 9.2 puntos porcentuales de aumento en los controles de salud para este grupo etario (fig. 7).

Figura 7Impacto de la auh en los controles de salud de niñas, niños

y adolescentes según grupos de edadDiferencia gt-gc (en puntos porcentuales)


72 horas de nacido se hace un análisis de sangre (“prueba del talón”) que permite detectar y tratar a tiempo enfermedades metabólicas congénitas. Todas estas prestaciones están incluidas dentro del Plan nacer/Programa sumar del Ministerio de Salud de la Nación.

10 Los controles de salud y el calendario al día de vacunas son requisitos para la obtención y permanencia dentro de la auh. Las niñas, los niños y adolescentes deben realizarse los controles de salud de acuerdo con la siguiente frecuencia:• Hasta los 6 meses: mensual.• Entre los 6 y los 12 meses: cada dos meses.• Entre el primer y el segundo año: cada tres meses.• De los 2 a los 3 años: semestral.• A partir de los 3 años: un control anual.

Diferencia gtgc 7.8 3.7 9.2 7.1Significación 0.05 0.1 0.01 0.01

Controles de salud Menores Menores 6 a 17 0 a 17 de 2 años de 5 años años años

Menores de 2 años

Menores de 5 años

6 a 17 años

0 a 17 años

2.0 4.0 6.0 8.0 10.0

7.8

3.7

9.2

7.1

Diferencia gt-ct


Los impactos en salud se evidencian también en el aspecto nutricional, lo cual contribuye a una mejor condición de salud de niñas, niños y adolescentes receptores de auh. Los ingresos de los hogares constituyen el principal determinante en sus pautas de consumo. Por lo tanto, al verse incrementados como consecuencia de la recepción de la auh, se puede esperar una transformación en la forma en que estos hogares gastan su dinero.

La comparación entre los hogares receptores (gt) y el grupo de comparación (gc) arroja diferencias favorables al primero en lo que respecta al consumo de alimentos. El porcentaje de hogares que incrementaron el consumo de alimentos indispensables para una nutrición equilibrada, como carnes, frutas, verduras, leche y otros lácteos, es significativamente mayor en el grupo de tratamiento que en el grupo de comparación. Las variaciones oscilan entre 4.7 y 8.4 puntos porcentuales de impacto en el incremento del consumo (cuadro 6).

Cuadro 6Impacto de la auh en el consumo según alimentos

Diferencia gt-gcConsumen más desde que recibe auh… gt-gc (%) Sign.

Carne pescado o pollo 7.6 0.01

Leche 7.9 0.01

Frutas 5.8 0.01

Verduras 8.4 0.01

Lácteos (yogur, quesos, etc.) 7.1 0.01

Postres para niños 4.9 0.01

Golosinas 4.7 0.01

Galletitas dulces 5.9 0.01


La auh se muestra así como fuertemente coadyuvante a la mejoría de la salud infantil y la reducción del riesgo alimentario, rubro en que el país ha logrado un significativo progreso en los últimos años, según lo ha señalado un informe de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (fao) en 2013.

Como ya se ha señalado, uno de los objetivos centrales de la auh es incidir en la ruptura de los mecanismos de reproducción intergeneracional de la pobreza. Para alcanzar este objetivo, prioriza el acceso y la permanencia de niñas, niños y adolescentes en el sistema educativo formal. A continuación se pre sentan los impactos logrados por la auh en los distintos niveles de educación.

En el nivel inicial, es posible apreciar que el efecto de la auh en la escolaridad de niñas y niños de 3 a 5 años es alentador. La presencia de la auh explica el incremento de las tasas de asistencia en 7.2 puntos (fig. 8).


Figura 8Impacto de la auh en los niveles de asistencia de niñas, niños

y adolescentes de 3 a 17 años*Diferencia gt-gc (en puntos porcentuales)

* Incluye a los adolescentes de 17 años.Fuente: Encuesta Evaluación auh 20132014.

A la luz de los resultados, podemos afirmar que la implementación de la auh contribuye a garantizar el acceso a la educación desde los primeros años de vida, al potenciar mejores resultados en esa etapa y al aumentar las chances sobre los logros educativos, la salud y la futura inserción en el mercado laboral.

Sin embargo, todavía las posibilidades de acceder a jardines de infantes no se encuentran garantizadas para la totalidad de las niñas y los niños por la falta de una oferta adecuada en el sector público. Este déficit perjudica principalmente a los menores de 5 años que pertenecen a los hogares más desfavorecidos, que ven limitadas las oportunidades de estimulación temprana. Esta situación genera, además, un condicionamiento para insertarse en el mercado laboral a las madres o familiares adultos que quedan en las tareas de cuidado. De esta manera, la posibilidad de obtener un ingreso adicional que contribuya a mejorar las condiciones de vida del hogar queda limitada, y se retroalimentan así las esferas de exclusión.

Entre las niñas y los niños de 6 a 12 años receptores de la auh se observa un nivel de asistencia prácticamente universal (99.9%). Cabe señalar que la universalidad de la asistencia al primario es previa a la implementación de la auh. En consecuencia, no existe impacto alguno comprobable por inexistencia de diferencias atribuibles a la Asignación Universal por Hijo.

En cuanto a los adolescentes, la retención en el sistema educativo en el nivel medio es clave por las mayores tasas de abandono escolar que se producen, por lo cual los impactos de la auh resultan altamente significativos. En este tramo etario se registra una asistencia 6.3 puntos superior entre los adolescentes receptores de la auh.

Diferencia gt-ct

3 a 5 años

6 a 12 años

13 a 17 años

7.2

0.1

6.3

Tasa de asistencia 3 a 5 años 6 a 12 años 13 a 17 añosDiferencia gtgc 7.2 0.1 6.3Significación 0.1 No sign. 0.05

0.0 2.0 4.0 6.0 8.0


En síntesis, se puede afirmar que en las edades críticas (3 a 5 años y 13 a 17 años), las tasas de asistencia son, en el caso del grupo de tratamiento, entre seis y siete puntos porcentuales más altas que en el grupo de comparación. Sin la auh, puede afirmarse, 7 de cada 100 niñas y niños que van al jardín o preescolar, y 6 de cada 100 adolescentes que asisten a la secundaria estarían fuera del sistema educativo (fig. 8).

Por lo tanto, sin lugar a dudas, el efecto de la auh contribuye a la reducción de las desigualdades al inicio del ciclo escolar, compensando déficits de capital cultural del hogar de origen y, en la adolescencia, brindando las credenciales mínimas para insertarse en el mercado del trabajo en empleos de mejor calidad.

El impacto de la auh en educación también puede medirse en términos de la can tidad de años de escolaridad. Se calculó cuántos años de escolaridad completaban los adolescentes de 14 a 17 años y se cotejaron los datos correspondientes al grupo de tratamiento y al grupo de comparación. Como resultado se puede observar que los adolescentes receptores de auh han ganado casi un año (0.73) de escolaridad con respecto a sus pares de los hogares del grupo control. Esta diferencia equivale a una ganancia de 132 días de clase adicionales (fig. 9).

Este hallazgo resulta alentador, dado que los años de escolaridad constituyen un factor de gran influencia en las trayectorias futuras de estos jóvenes.

Por efecto expansivo de las corresponsabilidades en educación, la auh demuestra que para los jóvenes entre 18 y 24 años la terminalidad secundaria está mu cho más al alcance de la mano. Si analizamos el impacto entre el grupo de tratamiento y el grupo de comparación, podemos afirmar que la auh logró reducir en 7.8 puntos la proporción de jóvenes que no asisten ni terminaron el secundario (fig. 10). Es esperable que los efectos del Programa de Respaldo a Estudiantes de Argentina (prog.r.es.ar)11 potencien aún más las mejoras en las trayectorias educativas de la población joven de hogares vulnerables.

Figura 9Impacto de la auh en los años de escolaridad de adolescentes de 14 a 17 años


11 El prog.r.es.ar se puso en vigencia a partir del ciclo lectivo 2014 para jóvenes de 18 a 24 años que asistan a instituciones educativas habilitadas por la Ley de Educación Nacional 26.206 y centros

12.0

11.0

10.0

9.0

8.0

7.0

Año

s de

esco

larid

ad

10.6

11.31 año más de escolaridad

gc gtFuente: Encuesta Evaluación auh 20132014.


Figura 10Impacto de la auh en la educación de jóvenes de 18 a 24 años



Son innumerables las declaraciones para extraer de la información cualitativa que remiten a la importancia atribuida a la auh como motivadora de la asistencia escolar y del cuidado de la salud. Se citan algunas a los fines de ilustrar esta noción, tan presente y valorada por las titulares:

Ahora las madres lo llevan a la escuela. ¿Sabés cuántas conocía que no los llevaban, ni se preocupaban por esa criatura?

Las han hecho razonar: “Si no me hago el control, no recibo la plata”.

Hay que ser más responsable con los chicos. Porque por ahí lo tenés que llevar al control y antes decías... “Lo llevo el mes que viene”.

Es mejor porque también te controlan por la educación de tus hijos. Mi hermana con cinco hijos no les llevaba a la escuela, ni al doctor. Con la libreta lo empezó a hacer.

Muchas no le llevaban el apunte a los hijos, que se críen solos. Ahora que tienen su plata atienden más a los hijos.

Antes no veías a ninguna, ahora están todas en la salita. Ahora se vacunan. Hay chicos que han mejorado la alimentación.

de formación profesional registrados ante el Ministerio de Educación o el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.

No asisten, ni terminaron el secundario

-7.8

10 8 6 4 2 0

Diferencia gt-ct

No asisten ni terminaron el secundario 7.8 0.1

18 a 24 años Diferencia Significación gt-gc


Yo digo que gracias a la asignación no hay lugar en la escuela. En barrios bajos la gente no mandaba a los chicos al colegio. Ahora si no los mandan, no cobran. Ahora es un lío encontrar lugar.

Hay chicos que no iban antes a la escuela y ahora van. Lo importante es que les hace bien a los chicos. Van a la escuela y ahí comen y además aprenden. No van a ser como los padres, que son ignorantes.

Cuando yo iba al secundario mi viejo a veces no me podía dar plata para las fotocopias o para el pasaje y me tenía que quedar. Ahora no hay mucha excusa…

Se motiva a muchos chicos para ir a la escuela.

Me obliga a que obligue a mi hija a ir. La de 12 no la crié yo, ahora es responsabilidad mía. Y la chiquita es más consciente que yo: “Tengo que ir porque si no, no te van a pagar”. Ella dice que es como ir a trabajar porque va y le pagan.

Creo que los chicos sienten que tienen que ir porque cobran.

Mi hijo tiene un amigo de 17 que le dice: “Tengo que ir a la escuela porque mi mamá cobra la asignación”.

Finalmente, las corresponsabilidades tienen un impacto en la movilidad y la reproducción intergeneracional de la pobreza. La auh logró hacer cuña en el círculo vicioso donde la escolaridad de la madre determinaba el control de salud y la asistencia y rendimiento escolar de sus hijos. En las nuevas generaciones es posible apreciar la continuidad y los años de escolaridad ganados; un tercio de adolescentes que reciben la prestación consigue una movilidad educacional ascendente respecto de la titular. Este dato es seis puntos porcentuales más favorable que el obtenido para el grupo de comparación (cuadro 7).

Cuadro 7Impacto de la auh en la movilidad educacional ascendente

de los adolescentes de 15 a 17 años con respecto a la titular de la auh o la potencial titular

Diferencia gt-gc gt-gc Sign.

Movilidad ascendente 6.1 0.15


Sin duda la auh habilita un proceso de movilidad ascendente que está comenzando a gestarse entre los hogares que la reciben. Su aptitud para detener la dinámica de reproducción intergeneracional de la pobreza así lo demuestra.


El impacto en la fecundidad

Se ha dicho que los programas de transferencia de ingresos, en la medida en que sus prestaciones crezcan con el número de niños presentes en el hogar, podrían inducir un aumento del tamaño de las familias destinatarias provocado por una fecundidad incrementada. Y ello, una vez más, por vía de la mayor “carga demográfica”, podría aumentar la probabilidad de ser pobres. Esto a su vez podría vincularse con el inicio temprano de la maternidad y la paternidad entre estos sectores.

Las madres jóvenes que son proporción importante en los sectores más humildes padecen riesgos mucho más altos que los promedios de madres de la población […] Sus niveles de desprotección durante el embarazo y en el mismo parto son considerablemente superiores a las medias. Esto va a impactar las cifras de mortalidad materna en las jóvenes desfavorecidas y de riesgos de daños en el parto [Kliksberg y Sen, 2007].

Sin embargo, los supuestos de incentivo a la fecundidad no se basan en evidencia empírica, ya que la tasa global de fecundidad de la Argentina se ha mostrado tendencialmente declinante entre los dos últimos censos. La caída resultó más pronunciada en las provincias con mayor incidencia de la auh.

Con respecto a la maternidad adolescente, la mitad de las titulares receptoras de auh fueron madres adolescentes. Pero si se evalúa este fenómeno por cohorte, encontramos que desde la implementación de la auh la maternidad adolescente ha disminuido entre las titulares y las adolescentes destinatarias de la asignación. El 53.5% de las receptoras que fueron madres entre 2005 y 2009 tenía menos de 20 años, mientras que entre las mujeres que fueron madres en el periodo de 2010 a 2014 (se considera hasta febrero de ese año), solamente 42.1% era adoles cente. Es decir, que se redujo más de diez puntos porcentuales la proporción de madres adolescentes entre las mujeres que reciben auh entre un periodo y el otro (fig. 11).

La baja significativa entre una cohorte y otra se asocia a que las y los adolescentes y jóvenes que reciben auh están ahora más educados y también tienen un mayor acceso a los servicios de salud, tanto para los controles como para obtener información y acceso a métodos anticonceptivos que contribuyen a la planificación familiar.

El impacto en los roles de género

Han surgido críticas que afirman que los programas de transferencia de ingresos contribuyen al reforzamiento de las pautas y de los roles tradicionales de género, “maternizando” a las mujeres al inducirlas a abandonar las búsquedas laborales, abocarse al cuidado de los hijos y ocuparse de la reproducción doméstica en desmedro de la búsqueda de independencia económica a través del trabajo y el desarrollo personal (cepal, 2012).


Figura 11Maternidad adolescente (hasta 19 años)

de receptoras de auh según cohorteEn porcentaje


Es decir que en lugar de empoderar a las perceptoras, al designarlas como responsables por el cumplimiento de las corresponsabilidades, refuerzan el rol tradicional de la mujer, tanto en el hogar como en la comunidad (López, 2004; Daeren, 2004; Adato et al., 2000: González de la Rocha, 2005; Arriagada y Mathivet, 2007).

Refutando estas hipótesis, la auh parece redistribuir el “poder de negociación” intrafamiliar, en tanto diversifica las fuentes de donde proviene el dinero, que indudablemente constituye un elemento de poder (Wainerman, 2002). En este punto puede realizarse el contraste con el grupo de comparación, para detectar posibles impactos de la intervención en la capacidad de decisión respecto del manejo del dinero. Se trata de un aspecto clave.

Se comparó la declaración de las titulares auh y de las mujeres (titulares potenciales) del grupo de comparación acerca del miembro del hogar en quien recae la provisión de dinero y la toma de decisiones sobre gastos. En términos de la provisión de los recursos económicos, la proporción de titulares de auh que se identifican como las principales proveedoras del hogar es significativamente más elevada (8.5 puntos) que entre las mujeres pertenecientes al grupo de comparación (cuadro 8).

En cuanto al empoderamiento que se deriva de la capacidad de determinación sobre el uso del dinero, la proporción de hogares donde el manejo del dinero queda a cargo de las mujeres es significativamente más elevada entre los hogares receptores. La auh contribuye en 8.8 puntos porcentuales al empoderamiento de la mujer (cuadro 8).

La evidencia empírica sustenta, pues, la hipótesis de un impacto “empoderador” de la auh sobre las mujeres titulares, al brindarles un mayor control de los recursos económicos en sus hogares.

53.5

42.1

-10.4pp

60.0

40.0

20.0

0.0 Cohorte Cohorte 20052009 20102014


Cuadro 8Impacto de la auh en la identificación

del proveedor principal y el decisor del hogarDiferencia gt-gc

¿En su hogar, quién provee la mayor parte del dinero? Diferencia gt-gc SignificaciónTitulares o “potenciales” titulares 8.5 0.01

¿En su hogar, quién decide en qué y cómo se gasta el dinero? Diferencia gt-gc Significación Titulares o “potenciales” titulares 8.8 0.01


Conclusiones, recomendaciones y desafíos

En tan sólo cinco años de vigencia, el régimen de auh ha demostrado una extraordinaria capacidad para achicar las brechas de desigualdad que separan a niñas, niños y adolescentes (en ingresos, alimentación, educación y salud) provenientes de hogares vulnerables y excluidos del resto de los niños de otros sectores sociales.

La auh realiza una contribución muy significativa a la reducción de la desigualdad de ingresos, tanto entre los mismos hogares receptores como en el conjunto total de los hogares urbanos. Y, especialmente, permite reducir las desigualdades de acceso a los ingresos entre niñas, niños y adolescentes. Con ello, concurre eficazmente a instalar equidad en el punto de partida, en una etapa inicial de la vida que resulta decisiva, cuando se define gran parte de las oportunidades futuras.

El ingreso complementario y estable que constituye la auh representa, en promedio, un cuarto del conjunto de los ingresos familiares, y para los hogares más pobres alcanza el 40%. Esto ha permitido asegurar la alimentación y un incremento en la cantidad y calidad de alimentos que consumen sus receptores.

Se destaca que el acceso al ingreso provisto por la auh no reduce la propensión a insertarse en el mercado de trabajo. Por el contrario, la potencia, tanto entre varones como mujeres.

Al respecto, puede señalarse que los acrecentamientos más sustanciales ocurren en rubros particularmente sensibles y prioritarios (proteínas, lácteos, frutas y verduras), indispensables para una nutrición saludable y equilibrada.

La evidencia empírica arrojada por esta evaluación sustenta la hipótesis de un impacto empoderador de la auh sobre las mujeres titulares, al brindarles un mayor control de los recursos económicos del hogar. Es cierto que la carga de la reproducción doméstica continúa pesando desproporcionadamente sobre las mujeres; sin embargo, no se desprende de la evaluación evidencia empírica que permita afirmar que los roles de género tradicionales se cristalicen como consecuencia del acceso a la auh.


Desde la temprana infancia, mediada por las corresponsabilidades que garantizan la atención de la salud (incluso desde los controles prenatales y el parto promovidos a partir de la implementación de la Asignación por Embarazo para Protección Social), las niñas y los niños acceden masivamente a los cuidados adecuados y regulares determinados por la normativa nacional y las recomendaciones de los organismos internacionales.

Como hallazgo significativo de esta evaluación cabe destacar que más allá del óptimo cumplimiento de las corresponsabilidades que aspiran a garantizar asistencia en edades de educación obligatoria (educación preescolar, primaria y secundaria), la auh ha demostrado una gran capacidad para ejercer un efecto estímulo en la asistencia escolar de los más pequeños, principalmente entre niñas y niños de 4 años (ocho de cada diez asisten). Esto conlleva ventajas tanto para ellos como para sus madres, que liberan tiempo para dedicar a otras actividades (fundamentalmente laborales). La auh contribuye así a achicar la brecha de desigualdad respecto de otros sectores sociales, neutralizando la estratificación de origen.

Entre los adolescentes de 14 a 17 años, el regreso a la educación media y la mayor retención implican una ganancia de casi un año de permanencia en el sistema educativo. Este impacto se traduce en el incremento del capital educativo de los hogares de pertenencia de este grupo y aumenta las posibilidades de mejorar las condiciones de vida presentes y futuras. En efecto, la mejora en el nivel educativo de los adolescentes permitirá una participación más plena en la sociedad, aumentará las posibilidades de acceder a un empleo de calidad en el futuro, además de ejercer un freno a la inserción precoz y precaria en el mercado de trabajo (especialmente en el caso de los varones), reducirá las probabilidades de realizar tareas domésticas intensas que habitualmente corresponden al universo de los adultos (especialmente en el caso de las mujeres) y acotará las probabilidades de un embarazo no deseado o de iniciar una maternidad y/o paternidad temprana. En este último aspecto, a partir de la comparación de cohortes generacionales de madres actualmente receptoras de auh, previa y posterior a la implementación de la prestación, se observa una reducción de diez puntos porcentuales en el indicador de maternidad adolescente, un factor clave en la interrupción de los mecanismos de reproducción intergeneracional de la pobreza.

Por efecto expansivo de las corresponsabilidades, la auh demuestra que para los jóvenes de entre 18 y 24 años la terminalidad secundaria está mucho más al alcance de la mano. Esto se traduce en un doble efecto virtuoso: por una parte, dota a estos jóvenes, que en muchos casos ya tienen una familia a cargo, de mayores y mejores herramientas para adecuarse a la oferta laboral del mercado formal que cada vez exige mayores credenciales; por otra parte, garantizará para sus hijos mayores probabilidades de transitar una trayectoria educativa menos escarpada que la propia y, de este modo, evitará la reproducción de las carencias y la exclusión propias de su hogar de origen. No es extraño entonces que, en este contexto, las titulares de la prestación valoren positivamente casi de manera unánime las corresponsabilidades impuestas por la prestación.


Sin duda, la auh habilita un proceso de movilidad ascendente que está comenzando a gestarse entre los hogares que la reciben. Su aptitud para detener la dinámica de reproducción intergeneracional de la pobreza así lo demuestra.

Se pueden identificar, sin embargo, algunos desaf íos para la expansión y el fortalecimiento del sistema de protección social en Argentina. Para asegurar los resultados e impactos de la auh es fundamental la actualización del monto de la prestación, que hasta ahora ha sido constante.12 Sin embargo, no está fijado un mecanismo automático y permanente para dicha actualización, por lo que sería fundamental institucionalizar los incrementos.

En el área de salud existe cierto desacople de la oferta pública a la demanda generada por la auh, el acceso a la consulta estimulado por las corresponsabilidades debería ser la puerta de entrada al ejercicio de una medicina preventiva de calidad así como a otros niveles de la atención de salud (incluyendo el acceso a la información y atención de salud sexual y reproductiva).

Con respecto a la educación, si bien hay importantes progresos en la asistencia de 4 años al jardín de niños, todavía falta avanzar para garantizar un acceso gratuito y universal en la primera infancia. Dado el déficit de oferta estatal de jardines maternales y de infantes, se deberían desarrollar estrategias que permitan cubrir la demanda.

Para el nivel primario, se remarca que la asistencia es universal, pero en jornada simple, pues la jornada extendida resulta minoritaria por déficit de la oferta. Significa un desaf ío pendiente, ya que brindar la posibilidad de que los niños y las niñas pasen más horas en la escuela generaría un impacto virtuoso al mejorar sus oportunidades a futuro, a la vez que disminuiría la carga sobre las mujeres que muchas veces se ven obligadas a sacrificar horas de estudio y/o trabajo para dedicarse al cuidado de sus hijos. También es una deuda, porque está contemplado en la Ley 26.206 de Educación Nacional de 2006 (art. 28) que esto se cumpla.

En el nivel medio, el desaf ío será acompañar exitosamente en su carrera escolar a un gran número de adolescentes, algunos de ellos con trayectorias educativas complicadas, marcadas por la repitencia y las interrupciones. El apoyo educativo y un monto adecuado de la prestación para los adolescentes de 15 a 17 años se presentan como elementos fundamentales para estimular la asistencia y neutralizar la salida temprana al mercado de trabajo.

Entre las estrategias de articulación y abordaje de los déficits, sería importante establecer que los receptores de auh tengan prioridad en jardines maternales y de infantes, en escuelas de doble escolaridad, en apoyo escolar, en actividades deportivas y culturales, en programas para la terminalidad educativa de jóvenes y adultos, en prestaciones de salud, en descuentos en medios de transporte y tarifas de servicios públicos, en programas de fomento al empleo, en microcréditos, en planes de vivienda, en provisión de servicios e infraestructura y en acceso a internet,

12 En junio de 2015 el Poder Ejecutivo anunció el envío al Congreso de una ley que dispone un mecanismo de actualización automático del monto.


entre otros. Esta propuesta puede abordarse desde distintas perspectivas complementarias, dando prioridad a los destinatarios en forma individual y/o priorizando la inversión e intervención en las áreas geográficas, escuelas, centros de salud, etc., donde se concentran destinatarios de auh.

A fin de fortalecer el sistema de protección social, será preciso enfocar hacia los receptores de auh acciones integrales interministeriales e interjurisdiccionales en determinados grupos y problemáticas, como familias numerosas, cuidado infantil, embarazo adolescente, trabajo infantil, adolescentes que abandonan la escuela, entre otros.

En síntesis, la auh se constituye, por sus características, su impacto y la posibilidad de llegar a la población más vulnerable, en una puerta de entrada al sistema de políticas sociales. Se ha logrado la integración de las prestaciones contributivas y no contributivas orientadas a generar un verdadero sistema de protección social. La problemática de la desigualdad y la pobreza requiere un abordaje integral dada la multiplicidad de factores que actúan simultáneamente como causas y efectos de su producción y reproducción. En ese sentido, sería clave avanzar en dos direcciones: por un lado, profundizando la articulación con el resto de las políticas, programas y prestaciones sociales, y por otro abordando los déficits existentes. En este sentido se requiere establecer normativa, procedimientos y circuitos para institucionalizar una red de protección e inclusión social, dejando atrás, de este modo, y de manera definitiva, las viejas concepciones de programas sociales tradicionales focalizados sobre la base de necesidades coyunturales.

Para finalizar, los resultados que se desprenden de esta evaluación constituyen hallazgos alentadores acerca del camino que ha seguido la auh a un lustro de su implementación. Los avances en materia de educación, salud, ingresos e inclusión social, y en la conformación y extensión del sistema de seguridad social, así lo demuestran.

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Maternidad y mercados laborales: el impacto de la legislación en Colombia*

Natalia Ramírez Bustamante**Ana María Tribin Uribe***

Carmiña O. Vargas****

ResumenEste estudio busca determinar el impacto de la modificación de la Ley 1468 de 2011 sobre el sector laboral de las mujeres, norma que amplió la licencia por maternidad incluida en el Código Sustantivo del Trabajo en Colombia. Para identificar este impacto, comparamos los resultados laborales de dos grupos de mujeres con distintas tasas de fertilidad. El estudio encontró evidencia de que la ampliación de la licencia por maternidad resultó en que las mujeres de la cohorte de fertilidad alta experimentaron un alza con respecto a sus tasas de inactividad, la informalidad y el trabajo independiente. Nuestros resultados son sólidos a través de grupos demográficos así como de periodos temporales, lo cual apunta a un efecto causal en la duración de la licencia por maternidad. El estudio indica que hay una necesidad de reestructurar la política pública en términos de protección de maternidad; es decir, medidas que ofrezcan una oportunidad para ambos géneros de compartir el costo económico y social de tener hijos, así como medidas que impulsen cambios a nivel social con respecto a la importancia del cuidado paternal. Nuestra recomendación es diseñar una política de licencia por maternidad y paternidad que permita que ambos padres aprovechen dichas licencias de igual o muy similar manera. Por otro

* Queremos expresar nuestra gratitud a nuestros ayudantes de investigación, Andrea Paola Poveda y Daniel Rodríguez Guio. Además, valoramos la ayuda de Jaime Tenjo, Oriana Ál va rez y María Camila Jiménez en la obtención de datos para esta investigación. Marcela Eslava, Dolores de la Mata y Raquel Bernal entregaron comentarios que resultaron indispensables. También se agradece el apoyo y los comentarios de Luis Eduardo Arango, Fran cesca Castellani y Eduardo Lora. Las opiniones expresadas en este artículo son exclu sivamente de las autoras. No necesariamente representan las de ninguna de las institucio nes con las que están afiliados y no implican responsabilidad por parte de dichas entidades. Una versión de este artículo fue publicada en 2015 por el Banco Interamericano de Desarrollo.

** Abogada y filósofa por la Universidad de los Andes. Maestra en Derecho y postulante a doctora en Ciencias Jurídicas por la Facultad de Derecho de la Universidad de Harvard. Profesora de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, Correo electrónico: [email protected].

*** Licenciada y maestra en Economía por la Pontificia Universidad Javeriana, y doctora en Economía por la Brown University. Investigadora del Banco de la República (Colombia). Correo electrónico: [email protected].

**** Licenciada y maestra en Economía por la Universidad Nacional de Colombia, y maestra y doctora en Economía por la Brown University. Investigadora del Banco de la República (Colombia). Correo electrónico: [email protected].


42 • Natalia Ramírez Bustamante, Ana María Tribin Uribe y Carmiña O. Vargas

lado, sugerimos que dicha política socialice el costo adicional de la seguridad social del trabajador que reemplaza a la trabajadora mientras está con licencia por maternidad; esto, porque actualmente estos costos están asumidos exclusivamente por los empleadores.

Clasificación JEL: J08, J2, J3, J7, K31Palabras clave: licencia por maternidad, mercado laboral femenino, marco normativo laboral

Introducción

La creciente participación de las mujeres en actividades económicas fue una de las revoluciones sociales más significativas del siglo xx. Colombia es el país la

tinoamericano que presenta el alza más significativa en la tasa de participación femenina en el mercado laboral durante las últimas tres décadas (Amador, Bernal y Peña, 2013). Varios factores sociales impulsaron este proceso. El acceso para las mujeres a la educación universitaria a partir de 1934, el control de la natalidad mediante la masificación del acceso a los anticonceptivos, una urbanización creciente y la progresiva necesidad de contar con dos sueldos en el hogar, entre otros factores, causaron el incremento en la participación de mujeres en los sectores económicamente productivos.

A raíz de dicha alza, y en un intento por fomentar más interés en el trabajo remunerado entre las mujeres, a partir de los años treinta, la legislación laboral empezó a proteger a las trabajadoras en la época del parto. Más tarde, se agregaron protecciones adicionales para las mujeres en materia de discriminación por género. En esta misma línea, la Constitución colombiana fue enmendada en 1991 para incluir cláusulas que abarcaron la igualdad y la discriminación por género. Además, el esfuerzo para proteger a las trabajadoras embarazadas constituye un elemento cen tral en los tratados internacionales firmados por Colombia; siendo el caso más ejemplar, la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer.1

Sin embargo, el derecho a la igualdad garantizada por ley para cada mujer se encuentra obstaculizado por una serie de eventos biológicos que tienen un impacto directo mayoritariamente en la vida de las mujeres; entre otros, el embarazo, el parto y la necesidad de amamantar.2 En reconocimiento de esta disparidad biológica y con el fin de fomentar oportunidades laborales para las mujeres durante la industrialización, a principios del siglo xx varios países introdujeron programas de licencias

1 cedaw (por sus siglas en inglés), adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1979.

2 A pesar de que aparentemente estos acontecimientos biológicos sólo afectan a las mujeres que son madres o que desean ser madres, como se mostrará en la sección 2, normas y precon ceptos culturales sobre la maternidad afectan a todas las mujeres, sin importar su estatus parental o sus preferencias individuales respecto de la maternidad.

Maternidad y mercados laborales: el impacto de la legislación en Colombia • 43

por maternidad. Se puede apreciar esta tendencia en la adopción del Convenio sobre la protección de la maternidad, 1919 (núm. 3), mejor conocido como Convenio Nº 3, el cual entró en vigor en Colombia en 1931,3 así como las leyes posteriores que han modificado el régimen de protección de la maternidad.

Según la legislación vigente en 2014, las trabajadoras embarazadas en Colombia cuentan con dos garantías fundamentales: un derecho a seguridad laboral mejorada, la cual implica una prohibición de ser despedida por embarazo, que otorga protección a la trabajadora durante los nueve meses de gestación así como durante el tiempo correspondiente a la licencia por maternidad; y, en segundo lugar, 14 semanas de licencia por maternidad.4

Desde el punto de vista de la Organización Internacional del Trabajo (oit), estos beneficios están diseñados para cumplir con dos fines puntuales: a) proteger la salud de las mujeres y sus hijos durante el embarazo así como después del parto; y, b) asegurarse de que el rol reproductivo de la mujer no impacte de forma negativa a su seguridad económica ni laboral (ilo, 2005; 2010). La iniciativa más reciente de la oit promueve el pago de la licencia por maternidad con fondos provenientes de sistemas de seguridad social en lugar de cubrirlas exclusivamente con recursos de los empleadores; esto, con el fin de prevenir la discriminación contra mujeres trabajadoras. De hecho, la oit ha reconocido que la maternidad y sus concomitantes responsabilidades aún ejercen una influencia importante en las percepciones de las mujeres en el mercado laboral; además, puede constituir un criterio discriminatorio utilizado por los empleadores a la hora de reclutar trabajadores. Con base en todo lo anterior, la oit ha declarado que:

el desaf ío es cómo asegurarse de que los empleadores no descarten candidatas en edad reproductiva, que ya portan consigo una carga más pesada en términos de responsabilidades familiares, pues su ausencia durante la licencia por maternidad –e incluso periodos de tiempo aún más largos– suele generar problemas organizacionales para los empleadores; y en algunos casos, dichos empleadores incluso terminan asumiendo la carga financiera de pagar sueldos durante dichas ausencias [oit, 1997].

Históricamente, el enfoque de la oit ha estado compuesto por dos componentes. Primero, la organización ha enfatizado la importancia de respetar los derechos sexuales y reproductivos –incluso, el derecho de ser madre sin temer a la discrimi

3 La oit ha adoptado dos convenios adicionales sobre la maternidad, que aumentaron los derechos concedidos en el Convenio Nº 3: Convenio 203 (1952) y Convenio 183 (2000). No han sido ratificados por Colombia (ilo, 2001). Una lista de convenios ratificados por instrumento y país está disponible en: http://www.ilo.org/public/spanish/standards/relm/ilc/ilc90/pdf/repiii2.pdf. Última fecha de acceso: enero de 2014.

4 Bajo la legislación colombiana, la trabajadora está obligada a tomar una de las 14 semanas antes del parto y las otras 13 después del parto. En el caso de nacimientos prematuros, el periodo de 14 semanas se puede aumentar por la diferencia entre la fecha de nacimiento programada y la fecha en que nace el hijo. En el caso de nacimientos múltiples, se extiende dos semanas la licencia por maternidad.


nación– al incluir a las mujeres en el mercado laboral. En segundo lugar, ha subrayado la urgencia de generar mecanismos institucionales orientados a reducir a los empleadores los costos asociados con trabajadores que utilizan licencias por maternidad, con el fin de aminorar los potenciales efectos discriminatorios que enfrentan las trabajadoras al recibir una licencia por maternidad.

De hecho, igualdad por género en el empleo requiere que se trate a las mujeres y a los hombres como entidades substancialmente similares, que poseen capacidades, potenciales y aspiraciones semejantes en cuanto a crecimiento personal y profesional; individuos que –si cuentan con el mismo nivel de capacitación– sean tra tados de forma idéntica en términos de alcanzar los niveles de productividad más altos en un determinado puesto de trabajo. Lograr esta meta requiere eliminar costos económicos e institucionales diferenciadores que son capaces de incentivar a los empleadores a preferir candidatos masculinos por sobre los femeninos a la hora de contratar. De igual forma, y sin distingo en términos de edad, orientación sexual o estado civil, los trabajadores masculinos y femeninos deberían asumir las mismas cargas en términos de cuidar a los hijos, parientes y adultos mayores, y, es de esperarse que los trabajadores de ambos sexos requieran ciertos beneficios especiales destinados a permitir que se encarguen del cuidado de esos otros.5 En el caso puntual de los recién nacidos, ambos géneros deberían enfrentar la expectativa de contribuir al cuidado y bienestar del hijo, lo cual implica que porciones similares de licencias remuneradas deberían ser incluidas para ambos padres en la legislación respectiva. De otra forma, puede existir un incentivo por parte de los empleadores de intentar compensar los costos adicionales asociados con trabajadoras mujeres. Esto puede resultar en una decisión de no contratar a mujeres, contratar menos can didatos femeninos o despedirlas con más frecuencia que a sus contrapartes masculinas.

Para cuantificar los costos directos de las licencias por maternidad remuneradas en Colombia, Espino y Salvador (2014) utilizaron datos provenientes de encuestas de hogar efectuadas en 2012.6 Los datos se presentan en el cuadro 1 y toman en cuenta el código laboral actual. Encontraron que el costo adicional anual a las empresas en términos de licencias por maternidad remuneradas alcanzó 6.73% del suel do promedio anual femenino.7 Dicho costo adicional está directamente asociado con la provisión de licencias por maternidad y la contratación de un trabajador 5 En adición a políticas de licencias por maternidad varios países reconocen el derecho a una licencia

por cuidado infantil en casos de urgencias o enfermedades de larga duración sin que la persona tema perder el trabajo o algún porcentaje correspondiente de su sueldo.

6 Específicamente, utilizan la Gran Encuesta Integrada de Hogares (encuesta mensual en los hogares) y la Encuesta Nacional de Calidad de Vida, ambas efectuadas por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (dane) en Colombia.

7 El costo anual de un trabajador sin licencia por maternidad es 100. Para una mujer con li cen cia por maternidad, el empleador debe cubrir 73.06% de su sueldo anual; mientras el suel do restante está cubierto por el sistema de seguridad social; 30.31% corresponde al suel do del trabajador reemplazante, mientras 3.37% corresponde al valor de una hora re munerada por día para amamantamiento durante 90 días posteriores a que la mujer se rein corpora al trabajo después de que la licencia por maternidad termina.


reemplazante durante el tiempo involucrado. Sin embargo, existen otros costos importantes que asumen los empleadores, los cuales no se tomaron en cuenta para la preparación de este cálculo. Dichos costos se relacionan con los ajustes necesarios dentro de la empresa a causa de la falta de la trabajadora mientras está con licencia. Se trata de costos de publicar un aviso y buscar un trabajador sustituto adecuado, así como las pérdidas de productividad durante la capacitación y el periodo de ajuste. Además, si el trabajador de reemplazo resulta ser menos productivo, existen aún más costos durante la licencia por maternidad. Desafortunadamente, medir este tipo de costos es bastante complejo porque no se dispone de datos adecuados.

Cuadro 1Costos laborales asociados con licencia por maternidad*

Costo laboral PorcentajeSueldo bruto 73.06Costo de trabajador reemplazante 30.31Licencia por amamantar 3.37Costo total 106.73

* Costos laborales anuales asumidos por el empleador para cada trabajadora que toma una licencia por maternidad o por amamantar. Los valores se refieren a un sueldo básico de 100.

Fuente: Espino y Salvador (2014), adaptadas por los autores.

Esto demuestra el impacto diferencial potencial de la maternidad sobre la empleabilidad de las mujeres, así como la repercusión de los códigos laborales diseñados a proteger la maternidad. En consecuencia, es sumamente importante examinar este tipo de intervención regulatoria a la hora de intentar comprender las diferencias por género que existen dentro de los mercados laborales; no obstante, el alcance y la magnitud de su impacto aún no están del todo comprendidos. Nuestra investigación busca determinar el efecto de la última reforma legislativa en el rubro, la cual amplió la licencia por maternidad de 12 a 14 semanas (Ley 1468 del 2011), en términos de su impacto sobre el estado laboral de las mujeres. Creemos que un análisis de estas variables ayudaría a identificar algunos determinantes de empleo y desempleo femenino en Colombia. En consecuencia, y en una futura investigación, creemos que estos factores podrían servir como punto de referencia para efectuar un análisis comparativo con mercados laborales que contienen contextos económicos e institucionales que son similares a los de Colombia; es decir, casi todos los países de Latinoamérica y el Caribe.

Para comprender el cambio legislativo que ha ocurrido y su impacto en los resultados en el mercado laboral de las mujeres, utilizamos el efecto diferencial sobre las mujeres que están asociadas con distintas tasas de fertilidad producto de su edad. Es decir, comparamos las mujeres en edad de tener hijos (entre 18 y 30 años de edad) con aquellas entre los 40 y los 55 años. Estos dos grupos tienen tasas de fertilidad muy distintas. En consecuencia, la Ley 1468 impacta al grupo de mujeres entre 18 y 30 años, pero no al grupo entre 40 y 55 años de edad, quienes ya


no se encuentran en el pico de su fertilidad. Utilizamos la técnica diferencias entre diferencias. Los resultados demuestran que, desde 2011, las mujeres en edad de tener hijos (grupo de tratamiento) experimentan peores resultados en el mercado laboral que el grupo de control (4055 años de edad). Después del 2011, las mujeres del grupo de tratamiento tienen más probabilidades de enfrentar inactividad, informalidad y trabajo independiente respecto a sus contrapartes del grupo de control.

Exploramos la posibilidad de que nuestros resultados pudieran ser sesgados por un periodo de ajuste, o producto de algunas reacciones de ciclicidad, durante el lapso de la implementación de la ley en cuestión. Por lo tanto, efectua mos regresiones para excluir datos de una cantidad de meses antes y después de la implementación de los cambios en la duración de la licencia por maternidad. También analizamos la posibilidad de que nuestros resultados fueran afectados por la composición de cohorte de ambos grupos. Así, empleamos las mis mas re gresiones exclusivamente para hombres y utilizamos un grupo de hom bres entre los 18 y los 30 años como grupo de control. Por último, usamos da tos provenientes de años anteriores al tratamiento para estimar los efectos del tratamiento placebo. Demostramos que nuestros resultados son sólidos a través de grupos demográficos así como periodos de tiempo, lo cual sugiere un efecto causal de la ampliación de la licencia por maternidad.

Igual que Autor, Donohue y Schwab (2006), nuestro estudio no es un inten to por entregar un análisis universal sobre cada ley que abarca la protección por maternidad. No evaluamos los potenciales beneficios que dichas leyes podrían proveer a los trabajadores ni al resto de la sociedad. El hecho de que existan algunos efectos sobre el mercado laboral para mujeres dentro del grupo de fertilidad alta sólo sirve para enfatizar la realidad de que protecciones legislativas siempre conllevan costos concomitantes. Ofrecemos unas recomendaciones de política pública que, en nuestra opinión, corregirán las distorsiones causadas por la legislación; esto, para que las mujeres pueden aprovecharse de las 14 semanas de licencia por maternidad sin ser castigadas por el mercado laboral.

Este estudio está dividido en ocho secciones. La sección 2 contiene una revisión de la literatura relevante. La 3 incluye un modelo estilizado que nos permite comprender los efectos de la protección de maternidad sobre el mercado laboral. La 4 describe los datos. La 5 es una explicación de la metodología empírica escogida. En la 6 presentamos nuestros resultados, mientras la sección 7 contiene las propuestas de políticas públicas, seguidas por la presentación de las conclusiones en la última sección.

Revisión de la literatura

La mayoría de los países en desarrollo e industrializados cuentan con alguna forma de licencia por maternidad que provee seguridad laboral a las mujeres durante el periodo del parto. Sin embargo, existe un espectro muy amplio en términos del tiem po


protegido para evitar el despido, la duración de la licencia por parto y la fuente de los fondos utilizados para pagar el sueldo de la trabajadora durante la licencia por maternidad (ilo, 2010). La licencia por maternidad en sí, es muy variable entre los países. Dependiendo del marco de protección, por ejemplo, algunos de los asuntos sujetos a cambio incluyen: los criterios que el trabajador debe satisfa cer para ser beneficiario; la duración de la licencia; la decisión sobre si la licencia será remunerada o no (y, en el caso de licencias remuneradas, qué porcentaje del suel do será cancelado); la fuente de financiamiento, que puede ser el Estado, un sistema de se guros, un sistema mixto o la responsabilidad exclusiva del empleador; y la de cisión de si la madre quiere entregar una porción de su licencia al padre del hijo (ilo, 2010). Esta variedad entre países complica la comparación de resultados cuando uno intenta medir el impacto de la protección de maternidad en el mercado laboral femenino.8 En consecuencia, comparar el caso colombiano con otros contextos institucionales en términos de resultados para mujeres en el mercado laboral requiere tener en cuenta dichas diferencias y sus correspondientes efectos.

Por lo que se refiere al impacto de la licencia por maternidad sobre el mercado laboral, Lai y Masters (2005) revisan el efecto de introducir licencias obligatorias por maternidad sobre la demanda de trabajadoras en Taiwán. Concluyen que, en el corto plazo, la licencia por maternidad tiene un impacto negativo sobre la situación económica de las mujeres pues reduce la probabilidad de que sean empleadas, así como sus sueldos. Gruber (1994) estudiaba los efectos sobre el mercado laboral estadounidense a raíz de las reformas legislativas que tuvieron lugar entre 1975 y 1978, las cuales obligaron a las empresas a incluir los costos de maternidad y el parto en los planes de seguro de salud para los empleados. El estudio encontró que existe una disminución significativa en términos de los sueldos pero no en los niveles de empleo. Un estudio más reciente sobre la relación entre la oferta de mano de obra femenina y las políticas diseñadas a favorecer la familia encontraron que entre 28 y 29% de la disminución en la participación laboral femenina en Estados Unidos, en comparación con otros países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde), se correlaciona con la ausencia de las políticas favorables a la familia, incluyendo las licencias por paternidad y los permisos para trabajar jornada parcial (Blau y Kahn, 2013).

8 De hecho, los costos asociados con la maternidad varían de manera significativa si uno toma en cuenta todas las posibles combinaciones de los factores recién listados. Tomemos dos casos de ejemplo: en el primero, el empleado tiene derecho a 12 semanas de licencia por maternidad no remunerada; pero para aprovechar dicho beneficio debe contar con al menos 1 250 horas de trabajo durante el año anterior con el mismo empleador. Ade más, el empleador sólo está obligado a respetar la licencia si la empresa cuenta con al menos 50 empleados. Esto es el caso en Estados Unidos según las provisiones del Family and Medical Leave Act of 1993 (Ley de Licencia Familiar y Médica), que comprende una licencia por necesidad médica o dentro de la familia. En el segundo caso, el empleado tiene derecho a licencia por maternidad remunerada por un sistema de seguros por 14 semanas. No hay un mínimo número de horas de trabajo en términos de ser elegible para recibir beneficios y el empleador está obligado a pagar la licencia si el trabajador no está afiliado con un sistema de seguro; esto, sin tener en cuenta el número de empleados contratados por la empresa en cuestión. Tal es el caso de Colombia bajo la legislación actual.


La investigación sobre el empleo y la maternidad en Colombia sugiere una conexión entre los costos de maternidad y los sueldos femeninos reducidos o tasas de participación laboral femenina reducidas. Estudios efectuados durante las décadas de los setenta y los noventa intentaron determinar el impacto sobre la participación femenina laboral de los altos costos laborales causados por las licencias de maternidad, y concluyeron que parte de la reducida participación femenina en la población económicamente activa podría ser explicada como un efecto de los costos adicionales específicos asociados al trabajo femenino relacionado con la ausencia de los trabajadores durante las licencias por maternidad (Forero de Saade, Cañón y Pineda, 1991; Junguito et al., 1970). Cabe destacar que algunos periodos analizados por estos investigadores coincidieron con la época en que Colombia no tenía un sistema de seguridad social. Sin embargo, desde 1975, los costos directos de las licencias por maternidad evolucionaron desde provenir de recursos proporcionados expresamente por el empleador, hasta ser cubiertos por fondos provenientes de contribuciones realizadas por el empleador así como los trabajadores en un sistema de seguridad social. Más recientemente, Molinos (2012) evaluó el efecto de una decisión jurídica (C470 de 1997) sobre la participación laboral femenina en Colombia. El fallo proveniente de la Corte Constitucional de Colombia invalida el despido y obliga a la reincorporación de trabajadoras embarazadas dentro de los tres meses posteriores al parto. Utilizando datos de la Encuesta Nacional de Hogares para los segundos trimestres de 1996, 1998 y 2000, Molinos (2012) encuentra que disminuyó la participación laboral femenina, sobre todo en el caso de las mujeres entre 15 y 29 años de edad.

Una importante línea de investigación dentro de la literatura –en términos de los efectos de las licencias por maternidad sobre las mujeres en el mercado laboral– analiza la probabilidad de las mujeres de reincorporarse al empleo, así como a los mismos sueldos, después del parto. Basado en estudios provenientes de varios países de Europa Occidental y Norteamérica, la evidencia empírica es mixta. En cuanto a los sueldos después del parto, algunas investigaciones encontraron que la li cen cia por maternidad disminuye los sueldos de las mujeres (Ruhm, 1998; Schönberg y Ludsteck, 2007), otros hallaron aumentos en los salarios (RossinSlater, Ruhm y Waldfogel, 2013), mientras que algunos más no encontraron correlación al guna al respecto (Baker y Milligan, 2008; Baum, 2003; Hashimoto et al., 2004).

Al analizar el regreso al trabajo después del parto, algunos estudios han identificado que las mujeres son más propensas a volver al trabajo –con el empleador anterior o con otro–, si reciben una licencia por maternidad (Baker y Milligan, 2008; Baum, 2003; RossinSlater et al., 2013; Ruhm, 1998), mientras otros análisis solamente encontraron un mínimo o nulo efecto sobre el empleo (Baum, 2003; Hashimoto et al., 2004). Por último, una investigación sobre el caso de la Unión Europea reveló que las políticas públicas que extienden la cobertura de las licencias posparto a los padres del hijo y que aseguran acceso al cuidado infantil proveído por el Estado durante la infancia temprana, contribuyen a aumentar la participación laboral femenina (en la medida en que aseguran que la madre del hijo no


aporta toda la carga de maternidad por sí misma) y a reducir la brecha salarial (Kamerman, 2000).

Otros investigadores han estudiado los efectos de las leyes que garantizan la seguridad laboral de trabajadores contratados. Autor et al. (2006), en su revisión de los efectos de la protección laboral en Estados Unidos, encontraron que las normas sobre despidos injustos reducen las tasas de empleo entre 0.8 y 1.7 % y que el impacto inicial es más significativo para trabajadores menos educados y mujeres. El estudio indica que las leyes que protegen a los trabajadores deberían ser acompañadas por otras leyes diseñadas para mitigar las distorsiones en el mercado. En el contexto de medidas concebidas para otorgar un entorno laboral adecuado a los trabajadores con desaf íos f ísicos, Acemoglu y Angrist (2001) encontraron que la reforma legislativa llamada Americans with Disabilities Act (ada) tuvo un efecto negativo sobre la tasa de empleo de hombres con discapacidad de todas las edades económicamente activas, así como sobre la tasa de mujeres menores de 40 años. Además, descubrieron poca evidencia de un impacto sobre la población de trabajadores sin discapacidades, lo cual sugiere que las consecuencias la bo rales negativas de esta reforma legislativa estadounidense se localizan expresamente dentro del grupo ostensiblemente protegido. Jolls y Prescott (2004) evaluaron varios aspectos del impacto del ada sobre los mercados laborales. Sus resultados tienden a apoyar una correlación causal entre ada y la disminución de 10% en la tasa de empleo de las personas con discapacidad en los años inmediatamente posteriores a la introducción de la ley en estados en los cuales el requerimiento de acomodaciones razonables de dicha ley constituía una innovación; es decir, en com paración con los estados en donde un requerimiento similar ya existía en la legislación estatal antes de la introducción de la reforma federal.

Otra importante línea de investigación intenta determinar si existe discriminación laboral por maternidad. Dichos estudios buscan establecer si, a la hora de contratar, los empleadores discriminan contra las mujeres y si están menos dispuestos a contratarlas por creencias sociales asociadas con la maternidad, o si las mujeres enfrentan una desventaja salarial correlacionada con la maternidad. Cuddy, Fiske y Glick (2004) demuestran que describir como madre a un consultor resulta en evaluaciones que indican que es menos competente; es decir, en comparación con un perfil que indica que el mismo individuo es una mujer sin hijos. De manera similar otras investigaciones indican que gerentes visiblemente embarazadas son calificadas como menos comprometidas con su trabajo, menos confiables y con menos habilidades asociadas con el liderazgo; asimismo, las clasifican como más cálidas, más emocionales y más irracionales que otros gerentes que cuenten con el mismo conjunto de habilidades, pero que a simple vista no están embarazadas (Corse, 1990; Halpert, Wilson y Hickman, 1993).

Correll y Bernard (2007) analizan la hipótesis de que la llamada sanción por maternidad en las evaluaciones de rendimiento laboral y la eficacia de las mujeres, así como los sueldos más bajos que reciben, se deben al menos en parte al rol cultural de la maternidad, lo cual está percibido como incompatible con las calidades


asociadas con un “trabajador ideal” definidas en términos culturales. Esto resulta en que los evaluadores, quizás inconscientemente, califican a las madres como menos competentes y menos comprometidas con sus trabajos. En ambos estudios (experimental y de auditoría), los participantes evaluaron las postulaciones de un par de candidatos del mismo género e igualmente calificadas para el cargo al cual postulaban; es decir, la única diferencia se trataba de su estado parental.9 Los investigadores encontraron que las madres fueron sancionadas a causa de su supuesto menor nivel de competencia laboral. Las madres fueron evaluadas como teniendo menos conocimientos que las mujeres sin hijos y menos comprometidas con su propio desarrollo profesional. Además, sus evaluadores recomendaron sueldos iniciales menores en comparación con sus recomendaciones para las mujeres sin hijos. Esto también resultaba en que quienes eran madres eran calificadas como significativamente menos merecedoras de un ascenso; además, recibieron menos recomendaciones para ocupar cargos directivos. En comparación, los hombres no sufrieron un impacto negativo. Al contrario, fueron categorizados como más comprometidos con sus trabajos que sus contrapartes masculinas sin hijos y recibieron sueldos iniciales significativamente más altos que sus colegas masculinos sin hijos.

Los estudios sobre Colombia han establecido una relación entre la maternidad y una sanción salarial femenina (Badel y Peña, 2010; Olarte y Peña, 2010), así como una tasa más alta de desempleo y subempleo femenino (PeñaParga y Glassman, 2004; Peña et al., 2013). Por ejemplo, se ha sugerido que los costos globales de contratar mujeres son mayores que los de contratar hombres. Esto puede explicar las mayores probabilidades de que los empleadores contraten varones, así como la tasa de empleo masculino más alta dentro del mercado laboral formal. Mientras el sistema de seguridad social cubre el sueldo de un empleado con licencia, el empleador está obligado a pagar las contribuciones mensuales de seguridad social del remplazo del trabajador. Así es que el empleador realiza un pequeño pago doble como contribuciones de seguridad social para el empleado con licencia y para quien lo reemplaza.10 En esta misma línea, el aumento en los costos no económicos globales asociados con reclutar a las mujeres está vinculado con al menos tres causas. La primera se trata del costo organizacional relacionado con el proceso de reemplazar al trabajador con licencia.11 El segundo tipo de costo tiene que ver con prejuicios del empleador respecto a las responsabilidades de la maternidad y la crianza de los hijos, las cuales se piensa crean un conflicto entre compromiso laboral y responsabilidades familiares; aunque evidentemente esto solamente se aplica al trabajador femenino y no a su contraparte masculina. En tercer lugar, la prestación de mater

9 La única pista incluida en la postulación era la mención de que el candidato era miembro de un consejo de padres en una institución educativa.

10 En Colombia, las contribuciones de seguridad social mensuales –en este caso, pagadas a un seguro de salud– representan 12.5% del sueldo mensual; es decir, 8.5% pagado por el empleador y 4% por el trabajador. En casos donde el empleador duplica dichas contribuciones para cubrir al trabajador con licencia y a su reemplazo, el empleador paga 8.5% adi cional del sueldo mensual de este último.

11 Véase la Introducción.


nidad –es decir, la prohibición de despedir a mujeres embarazadas, que en promedio cubre doce meses y medio (nueve meses del embarazo y tres meses y medio para la licencia por maternidad)– limita la capacidad del empleador de despedir trabajadoras embarazadas mientras enfrenta presiones en términos de la demanda de los productos o servicios de su empresa. De hecho, hay que justificar y luego autorizar el despido de cualquier trabajadora embarazada frente a un inspector laboral; todo esto aumenta los costos administrativos en comparación con los costos de despedir a un trabajador masculino. El efecto agregado de estas tres causas, entre otros costos, puede correlacionarse con una menor demanda de trabajadoras dentro del mercado laboral formal (Ramírez, 2008).

Otras investigaciones sugieren que, producto de la antemencionada dinámica –agravada por la oferta restringida de los servicios de cuidado infantil y cuidado de adultos mayores– las mujeres, a pesar de contar con un nivel más alto que los hombres en términos de logros educativos, son más propensas a trabajar dentro de la economía informal, además de que se ven más afectadas por el desempleo estructural (PeñaParga y Glassman, 2004).

Modelo teórico

La legislación sobre las licencias de maternidad es conocida como una variedad de mandatos de acomodación, donde los beneficiarios tienen derecho a un conjunto de acomodaciones diseñadas para facilitar su participación en un entorno social o económico. La característica de estos mandatos es que se aplican a un grupo claramente identificable. En general, este tipo de legislación se utiliza en combinación con normas antidiscriminatorias, y sus consecuencias sobre el mercado laboral dependen de la manera en que impacta la oferta y la demanda laboral así como de los incentivos impuestos por normas antidiscriminatorias. Por lo tanto, a la hora de analizar la eficiencia de estas políticas, hay que tomar en cuenta tanto sus repercusiones sobre los sueldos como en el empleo.12

En el presente estudio, utilizamos un modelo estilizado para explorar las consecuencias de obligar a los empleadores a ofrecer licencias de maternidad a sus trabajadoras. En términos de dicho modelo, seguimos de forma muy cercana el mo delo utilizado por Acemoglu y Angrist (2001); es decir, un modelo estándar competitivo con dos tipos de trabajadores: hombres y mujeres. El objetivo es analizar cómo las licencias por maternidad pueden reducir el nivel de empleo de las mujeres a medida que incrementan el costo de su contratación. Se expresa la función de la oferta laboral femenina con la función nƒ(wƒ), mientras que la de los hombres es nm(wm ), donde wi representa el sueldo recibido por tipo de trabajador i,i = ƒ,m. Las funciones

12 Summers (1989) constituye una contribución fundamental a la literatura que analiza los efectos globales de mandatos dirigidos a los trabajadores sobre los resultados laborales. Otra contribución significativa es el estudio de Jolls (2000), que adapta el marco utilizado por Summers en un análisis de los mandatos de acomodación.


ni(.) representan aumentos en sueldos. Todos los trabajadores tienen vidas infinitas, son neutrales al riesgo y poseen un factor de descuento β<1.

Hay una cantidad Z de empresas dentro del mercado laboral que nunca existirán, junto a un número suficientemente grande de potenciales empresas que podrían entrar si pagan el costo Γ.13 Esta hipótesis nos permite caracterizar un mercado con una libre entrada de empresas (cuando Z→0), así como un mercado donde la cantidad de empresas es fija (Z>0 y Γ→∞). Cada empresa es neutral al riesgo y descuenta el futuro a la tasa β. Cada empresa tiene acceso a la función productiva G(Mt’ e*Ft), donde Mt es el número de trabajadores masculinos en el mo mento t, Ft es el número de trabajadores femeninos en el momento t, y e≤1 es la eficiencia relativa de trabajadores femeninos en función de las percepciones dentro de la empresa. Esta característica incluye el caso en que las empresas discriminan contra las mujeres por preferencia (gusto), como en el estudio de Becker (1971). La función G(.) demuestra rendimientos decrecientes a escala.

En cada periodo t, hay una probabilidad s de que la productividad de un trabajador en su actual empresa caiga a cero. Éstos son impactos por la combinación trabajadorempresa que denominamos choques de compatibilidad. Por lo tanto, cantidades Ft y Mt en G sólo incluyen los trabajadores que no experimentan el choque de compatibilidad. Una trabajadora (mujer) despedida puede demandar a la empresa con la probabilidad qƒ de recibir una recompensa que implica un costo φƒ para la empresa. Para un trabajador (hombre), los valores son qm y φm , respectivamente. Por lo tanto, el valor esperado de despedir a un trabajador es ƒi=qi*φi. Consideramos el caso simple en que el costo ƒi es pagado por la empresa, pero no es recibido por ningún otro agente económico. Asumimos que (1–β)ƒi<wi , de modo que para la empresa es óptimo despedir la fracción s de sus empleados quienes reciben el choque de compatibilidad negativo.

Según la legislación actual en esta economía, las empresas están obligadas a proveer licencias por maternidad. Dicha licencia se entrega exclusivamente a las trabajadoras embarazadas que luego dan a luz, lo cual ocurre con la probabilidad δ por trabajador femenino. Esta probabilidad captura los datos sobre el porcentaje de trabajadoras fértiles, así como las tasas de fertilidad por cohorte de edad.14 La empresa está obligada a pagar un costo C por cada trabajador femenino que toma una licencia por maternidad. Esta hipótesis intenta capturar los costos de reclutar y capacitar a un trabajador que reemplace a la mujer con licencia por maternidad, así como los ajustes organizacionales y productivos y otros costos en los que se incurre durante el periodo de la licencia.

13 Z representa el número mínimo de empresas activas en el mercado que experimentarían beneficios no negativos en un estado de equilibrio, de modo que para una empresa potencial el costo de entrar es mayor que las potenciales ganancias si entra.

14 En nuestro ejercicio empírico, esta probabilidad sería determinada por el porcentaje de mujeres entre los 18 y los 30 años de edad, con sus respectivas tasas de fertilidad, respecto de la población de mujeres entre 44 y 55 años de edad con sus tasas de fertilidad.


Sin embargo, otorgar una licencia por maternidad también genera beneficios para la empresa. La literatura que estudia los efectos de conceder licencias por maternidad sobre las decisiones laborales de las mujeres ha encontrado que quienes toman este tipo de licencias son más propensas a reincorporarse al empleo después de cumplir la licencia por maternidad. Retener a un empleado que ya cuenta con conocimiento específico sobre la empresa es un beneficio para la empresa. Además, existe una hipótesis de que las empresas que otorgan licencias por maternidad son más proclives a atraer mujeres que son más calificadas y están más comprometidas a permanecer en el mercado laboral.15 En este modelo, medimos estos beneficios al asumir que cada empleada (sin perjuicio de su estado reproductivo, en términos de estar embarazada) aumenta los ingresos brutos de la empresa por cantidad B.

La legislación obliga a los empleadores a conceder licencias por maternidad. En el caso C<B, las empresas las otorgarían de forma voluntaria incluso si no existiera dicha legislación. El hecho de que el Estado lo requiera sugiere que, en general, C>B.

El problema de maximización para una empresa en el momento t=0 se pue de expresar como max [ft’ mt]π Σ , donde F–1=M–1=0. La primera línea del problema de maximización es igual a los ingresos menos los costos salariales. La segunda línea introduce los costos de maternidad así como de terminar contratos laborales.

Cuando Ft=Ft–1 y Mt=Mt–1, el número de trabajadores es estable a través del tiempo y la empresa contrata sFt–1 mujeres y sMt–1 hombres para reemplazar a los empleados despedidos durante el periodo anterior.

El hecho de que los costos sean lineales y de que no exista ninguna incertidumbre agregada tiene el siguiente resultado: las empresas se ajustan a los niveles de estado estable de forma inmediata. Para cada periodo, Mt=M, Ft=F, wm,t=wm y wƒ,t=wƒ .

Los niveles de equilibrio del empleo y de los sueldos deben satisfacer los dos siguientes escenarios:

∂G(M,eF)=wƒ+δC–B+βsƒƒ ∂F

∂G(M,eF)=wm+βsƒm ∂M

Para determinar el equilibrio, impusimos la condición de que el mercado se vacía en el caso de los hombres; es decir, nm (zM)=wm donde z es la cantidad de em presas en equilibrio. Se determina este número mediante las condiciones π≤Γ y z≥Z las cuales se satisfacen o porque las ganancias son equivalentes a los costos de entrada o porque no hay entradas y el número de empresas (z) es equivalente al mínimo (Z).

15 Véase, entre otros, Berger y Waldfogel (2004); Desai y Waite (1991); y Leibowitz, Klerman y Waite (1992).

–1

∞t=0


Los sueldos percibidos por mujeres se expresan como wƒ=max{nm (zM),ŋwm} , donde ŋ es equivalente a un parámetro donde las iniciativas diseñadas a asegura igualdad salarial por género tienen un alto nivel de cumplimiento. Cuando no hay restricciones a los sueldos de las mujeres ŋ=0, de modo que están en su curva de oferta; lo más probable es, en realidad, ŋє(0.1).

Con base en las condiciones de equilibrio, concluimos lo siguiente:

1. La legislación sobre licencias por maternidad parece haber aumentado ƒƒ bastante más que ƒm . Al parecer, esto se correlaciona con varios factores. En primer lugar, la probabilidad de que una empresa se vea involucrada en una demanda al terminar el contrato de una trabajadora embarazada aumenta; además, incurrirá en costos para comprobar que la trabajadora no fue despedida por estar embarazada. Segundo, dicha legislación aumenta la cantidad de compensación en el caso de que la trabajadora reciba un fallo judicial a su favor. Además, los costos de contratar mujeres aumenta por δC–B. En consecuencia, se estima que es más probable que la legislación sobre licencias por maternidad reduzca las tasas de participación laboral femenina, así como los sueldos de las mujeres en el mercado laboral.

2. Exigir paridad salarial por género16 (es decir, ŋ>0; y probablemente muy cerca de un valor de 1) podría haber resultado en sueldos más altos para las mujeres en comparación con el sueldo que equilibraría su mercado, generando desempleo involuntario femenino (al quedarse fuera de su respectiva curva de oferta). La exigencia de paridad salarial también interactúa con los costos de despedir trabajadores, así como los costos de las licencias por maternidad, al impedir que los sueldos se reduzcan para compensar dichos costos. Todo lo anterior tiene el efecto de reducir aún más los niveles de empleo femenino.

3. Partiendo de una situación en que z>Z y π=Γ, si la legislación resulta en una disminución de las ganancias de la empresa, esto podría causar que algunas empresas salieran del mercado; una dinámica que disminuiría los niveles de empleo así como los sueldos de ambos sexos. En términos más generales, el contraste entre los casos de entrada libre y una cantidad fija de empresas sugiere que la legislación reduce aún más los niveles de empleo femenino en las empresas o sectores en donde las ganancias ya se encuentran bastante cercanas a los costos de entrada; en este caso, quizá se trate de las empresas más pequeñas.

La revisión teórica concluye que el efecto neto de la legislación sobre licencias por maternidad depende de cuál es la exigencia que se prioriza: licencias por maternidad o igualdad salarial. Es muy probable que los costos por las licencias por

16 El artículo 14 del Código Sustantivo del Trabajo de Colombia es un mandato de este tipo (a trabajo igual pago igual).

–1


maternidad y los costos por despidos disminuyan los niveles de empleo. Si la exigencia de proveer igualdad salarial no se aplica de forma efectiva, el equilibrio ocurre en la curva de oferta de ambos géneros; y, además, la reducción en los niveles de empleo estaría acompañada por una reducción en los sueldos de las mujeres. Sin embargo, en la práctica, las exigencias de ofrecer licencias por maternidad generan desempleo involuntario para las mujeres.

En este modelo, asumimos que ni(wi) representa las curvas de oferta laboral por cada tipo de trabajador, i=m,ƒ. En este sentido, el efecto inicial de otorgar licencias por maternidad es un aumento en los niveles de desempleo involuntario femenino. No obstante, es muy probable que en un análisis general de equilibrio el aumento en el desempleo disminuya los incentivos para la participación femenina en el mercado laboral, con una concomitante disminución en la curva de oferta. Por lo tanto, el efecto final de la legislación es aumentar la tasa de inactividad laboral de las mujeres.

Datos

En este estudio, utilizamos datos mensuales provenientes de la Gran Encuesta Integrada de Hogares (geih) para el periodo enero de 2009 a septiembre de 2013. La encuesta fue efectuada por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (dane) y constituye la fuente principal de información sobre el mercado laboral en Colombia; provee datos sobre la escala y la estructura de la fuerza laboral, así como sobre las características individuales y de los hogares tales como, entre otros, género, educación, edad, estado civil. Los periodos de base para nuestro análisis son enero de 2009junio de 2011 (preperiodo), así como julio de 2011septiembre de 2013 (posperiodo).

La población que estudiamos está constituida por encuestados de las 13 zonas metropolitanas cubiertas por la geih.17 El cuadro 2 muestra que nuestra base de da tos contiene información de 1 775 007 de individuos para todo el periodo de análisis. El total de observaciones se reduce a 947 844 cuando la muestra está restringida exclusivamente a las mujeres, y cuando sólo se consideran las edades que comprenden los grupos de tratamiento y control. De esta manera, terminamos con una muestra de 411 724 individuos. Al seleccionar solamente un grupo específico de individuos, intentamos desenredar el efecto de la ampliación de la licencia por maternidad sobre resultados laborales para mujeres en edades fértiles.

17 Las trece zonas metropolitanas son Barranquilla, Bogotá, Bucaramanga, Medellín, Cali, Car tagena, Cúcuta, Ibagué, Manizales, Montería, Pasto, Pereira y Villavicencio.


Cuadro 2Reducción de muestreo

Muestra Total de observaciones 2009-2013

Total de datos 1 775 007

Sólo mujeres 947 844

Por grupo de edad:

1830 214 2374055 197 487

Fuente: dane y cálculos de los autores.

El cuadro 3 muestra la distribución de nuestros grupos de tratamiento y control para cada estado de fuerza laboral. La mayoría de los desempleados (72%) pertenece al grupo de tratamiento. Entre quienes tienen empleo, la mayoría trabaja dentro del sector informal o son trabajadores independientes y pertenece al grupo de control (55% y 65%, respectivamente). Además, el porcentaje de trabajadores inactivos es más alto dentro del grupo de control (55%).

Cuadro 3Distribución de las variables del mercado laboral

entre los grupos de tratamiento y control*2009-2013

Entre 18 y 30 años Entre 40 y 55 añosFuerza laboral (%) 50.91 49.09

Con empleo 46.53 53.47Informal 44.07 55.93Autoempleo 34.34 65.66

Desempleo 72.34 27.66Inactividad (%) 54.79 45.21

Falta de actividad en términos de buscar empleo 31.52 68.48

* Cálculos ponderados por factores de expansión.


El cuadro 4 contiene algunas estadísticas descriptivas para mujeres dentro de la fuerza laboral así como sus contrapartes inactivas, las cuales son desagregadas por grupo de tratamiento y por grupo de control. Las mujeres del grupo de tratamiento que son parte de la fuerza laboral reportan niveles de educación primaria más altos en una proporción mayor que sus contrapartes inactivas provenientes de dicho grupo de tratamiento. Por lo tanto, es importante controlar esta variable, dado que se espera que la educación fomente y facilite la participación activa en el mercado laboral. Las mujeres inactivas del grupo de tratamiento informan vivir con una pareja con más frecuencia que sus contrapartes dentro de la fuerza laboral.


Por último, las mujeres inactivas entre los 18 y los 30 años son más propensas que sus contrapartes dentro de la fuerza laboral a vivir en hogares con niños menores de 12 años. En resumen, es razonable inferir que la inactividad de mujeres en el grupo de tratamiento puede explicarse en parte por características individuales –las cuales son utilizadas como controles en nuestro estudio– que corresponden a atributos menos valorados en el mercado laboral.

Cuadro 4Características de los grupos de tratamiento y de control

en la fuerza laboral y en la inactividad, 2009-2013*Inactividad (%) Fuerza laboral (%)

18-30 40-55 18-30 40-55Educación

Ninguna 3.95 9.40 0.51 3.95Primaria 10.70 36.94 7.21 27.89Secundaria 78.85 45.05 69.09 41.80Educación superior 6.51 8.60 23.22 26.36

Estrato económico1 30.12 21.59 23.52 19.952 36.37 38.16 40.02 36.553 23.05 29.65 27.10 29.484 6.70 6.96 6.26 8.745 2.57 2.37 2.10 3.386 1.18 1.28 1.00 1.90

Estado civilNo vive con pareja 54.03 29.28 62.43 46.38Vive con pareja 45.97 70.72 37.57 53.62

Cantidad de hijosNinguno 35.69 54.05 37.33 56.441 o 2 hijos 52.99 40.81 53.72 39.613 o más hijos 11.33 5.14 8.95 3.95

* Cálculos ponderados por factores de expansión.


El cuadro 5 contiene las estadísticas descriptivas generales para la muestra global. La edad promedio es 35 años, mientras el estrato económico se encuentra entre 2 y 3; en promedio, hay un niño menor de 12 años por hogar, y en promedio las mujeres cuentan con algún nivel de educación secundaria.


Cuadro 5Estadísticas descriptivas de las variables de control, 2009-2013

Variable Promedio Desviación estándar Intervalo

Años de educación 10.16 4.13 0 – 26

Edad 34.96 12.35 18 – 55

Estrato económico 2.32 1.07 1 – 6

Hijos por hogar, <12 años 0.86 1.04 0 – 12

Cantidad de personas en hogar 4.32 1.98 1 – 22


Metodología empírica

La legislación sobre las licencias por maternidad debería tener un impacto más significativo en las mujeres del grupo de edad de alta fertilidad que en aquellas del grupo de edad de baja fertilidad. Esto se debe a una percepción generalizada en la sociedad relativa a que una mujer en edad de alta fertilidad tiene probabilidades muy elevadas de quedar embarazada en el futuro cercano. Los empleadores tienden a considerar los efectos de dicha percepción a la hora de calcular el costo esperado de contratar una mujer que proviene de este grupo.

Por lo tanto, nuestra metodología empírica utiliza un grupo de tratamiento constituido por mujeres entre 18 y 30 años de edad, mientras el grupo de control contiene mujeres entre 40 y 55. Para estimar el efecto de la ampliación de la licencia por maternidad sobre los resultados en el mercado laboral, comparamos los resultados de los grupos de tratamiento y de control durante el periodo posterior a la entrada en vigor de la legislación con aquéllos provenientes del periodo previo al inicio de dicha reforma legislativa.18

El cuadro 6 muestra las diferencias en tasas de fertilidad para mujeres provenientes de los grupos de tratamiento y de control según los datos reportados por el dane en Colombia, durante el periodo analizado (20092013). Las tasas de fertilidad para el grupo de tratamiento suelen ser alrededor de 11.5%, mientras que las tasas del grupo de control son de aproximadamente 1.18%. La brecha entre estas dos tasas nos permite tener dos grupos comparables, de los cuales sólo uno es afectado por la reforma legislativa en cuestión.19

18 El grupo de control incluye mujeres de 40 años de edad y mayores para asegurarse de que no se encontraban dentro del grupo de tratamiento en ningún momento del periodo de tiempo analizado.

19 Los resultados de nuestro modelo empírico son robustos en términos de los cambios en la composición del grupo de fertilidad alta. Por ejemplo, los resultados se mantienen fijos para un grupo de tratamiento constituido por mujeres entre los 25 y los 30 años de edad, así como para un grupo con mujeres de entre 25 y 35 años.


Cuadro 6Tasas de fertilidad, por grupo de edad

Periodo Grupos de edad

20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-4919851990 0.17 0.15 0.12 0.08 0.03 0.00 3.3419901995 0.16 0.14 0.11 0.07 0.03 0.00 3.1419952000 0.15 0.13 0.10 0.06 0.02 0.00 2.8620002005 0.14 0.12 0.09 0.05 0.02 0.00 2.6020052010 0.13 0.11 0.08 0.05 0.02 0.01 2.4520102015 0.12 0.11 0.08 0.05 0.02 0.01 2.3520052015, promedio 0.12 0.11 0.08 0.05 0.02 0.01 2.40


Para comprender el impacto de la ampliación de la licencia por maternidad sobre el grupo de mujeres en el grupo etario de fertilidad alta, ponemos el siguiente modelo empírico:

yi=γ0+γ1treatedi+γ2law2011+γ3treated*law2011+ΓXi+θt+εi (1)

donde yi representa variables como actividad laboral, desempleo e informalidad, entre otros. La variable treatedi es una variable simulada que toma el valor de 1 si la mujer se encuentra entre 18 y 30 años de edad, y 0 si se encuentra entre 40 y 55. La variable law2011 toma el valor de 1 para cada mes después de julio de 2011, mes en que la reforma legislativa fue puesta en marcha; y controla por choques comunes que impactan los resultados laborales de mujeres provenientes del grupo de alta baja fertilidad así como de baja fertilidad después de julio de 2011.

Para controlar el sesgo generado por las diferencias en las características entre los dos grupos que podrían explicar las diferencias en las tasas de participación así como en las decisiones de empleo, incluimos variables predictivas en el modelo que nos permitieran controlar por características observables y ayudar a resolver dicho sesgo. En el vector de variables predictivas Xi , utilizamos edad, edad cuadrada, tres variables indicadoras (si la mujer posee un máximo de educación secundaria, si ella vive con una pareja o no, y si ella es la cabeza de familia), el número de menores de edad en el hogar, la cantidad total de individuos dentro del hogar, y el estrato económico del hogar según la cuenta energética mensual. También controlamos por efectos fijos por zona de residencia, año y mes. Es posible que los choques estacionales impacten a los trabajadores más jóvenes de manera distinta que a los trabajadores mayores. Para controlar esto, incluimos una interacción entre el mes y el indicador de pertenencia al grupo de tratamiento (treated). Todas las estimaciones se ponderan por proporción de residentes dentro de la zona entre 18 y 65 años de edad durante el año.

Tasa global


Nos interesa el coeficiente de interacción γ3, lo cual sirve para indicar si la legislación –en términos diferenciales– repercutió en las mujeres dentro del grupo de tratamiento.

Con el modelo econométrico anterior, proponemos explorar los efectos sobre el mercado laboral de ampliar dos semanas la licencia por maternidad, las cuales equivalen a 17% de aumento en términos del periodo de la licencia. Estimamos las ecuaciones mediante un análisis de regresión probit, excepto en el caso de los sueldos donde utilizamos una regresión de mínimos cuadrados ordinarios (ols).

Resultados

En esta sección reportamos los resultados de nuestros ejercicios de estimación. Informamos los coeficientes probit (o ols para los sueldos) y los correspondientes efec tos marginales para la interacción treated*law2011.20 Los efectos margina les in formados en el texto principal se calcularon para una mujer21 en el grupo de tratamiento que vivía en Bogotá en junio de 2012, no tenía pareja, no es la cabeza de familia, y (i) tiene un mínimo de educación secundaria, o (ii) tiene un máximo de edu cación secundaria. Estos dos efectos, junto a los otros seis que comprenden todas las otras combinaciones, se informan en los cuadros de los apéndices.

En nuestro escenario de línea de base, el grupo de tratamiento corresponde a mujeres entre los 18 y los 30 años, y el grupo de control a mujeres entre los 40 y los 55 años. El periodo pretratamiento es de enero de 2009 hasta junio de 2011, mientras el postratamiento comprende de julio de 2011 a septiembre de 2013.

En la primera columna del cuadro 7, informamos los resultados al analizar la probabilidad de inactividad. La variable dependiente es una variable ficticia que toma el valor de 1 si el individuo indica que no está incorporado en la fuerza laboral; mientras toma el valor de 0 si éste no es el caso.22 Los resultados revelan que, si se amplían las licencias por maternidad, la probabilidad de enfrentar la inactividad

20 El cálculo e interpretación de los efectos marginales para interacciones en los modelos no lineares debe tomar en cuenta las derivadas cruzadas de las probabilidades pronosticadas. Para más información sobre este tema véase Ai y Norton (2003) así como Norton, Wang y Ai (2004).

21 Se estiman los efectos marginales para una mujer en el grupo de tratamiento mediante el muestreo. La mujer en cuestión tiene 23.87 años de edad, vive en un hogar compuesto por 4.51 miembros y 1.07 niños, su estrato económico es 2.27, y vivía en Bogotá en junio de 2012. Puede vivir con pareja o sin ella, ser la cabeza de familia o no, y contar con logros educacionales bajos. Combinar todas estas posibilidades nos da un total de ocho efectos marginales.

22 Se clasifica al individuo como inactivo si responde afirmativamente a cualquiera de las siguientes declaraciones: 1. Incapacidad f ísica. 2. No quiere trabajo remunerado ni establecer una empresa. 3. Quiere trabajar, pero no ha tomado ninguna acción en términos de buscar un trabajo o iniciar un negocio porque: a) el individuo en cuestión indica que es demasiado joven o demasiado mayor para tener empleo; b) responsabilidades familiares; c) problemas de salud; d) estudiante de tiempo completo; e) otros. 4. Después de haber terminado su último trabajo, no ha hecho nada para buscar otro trabajo o iniciar un negocio. 5. Durante los últimos 12 meses no ha hecho nada en términos de buscar otro trabajo o iniciar un negocio. 6. No está disponible para trabajar.


aumenta de forma significativa para mujeres en el grupo etario de fertilidad alta. La estimación de efectos marginales,23 presentada en el cuadro 7a, indica que en el caso de mujeres con menos de educación secundaria, la probabilidad de inactividad aumenta 0.9%. Si la misma mujer cuenta con educación mayor a secundaria, su probabilidad de inactividad aumenta 0.7%. En general, y permaneciendo constantes las demás variables, el aumento en la probabilidad de inactividad es mayor para las mujeres (i) con logros educativos bajos, (ii) que viven con una pareja, y (iii) que no son cabezas de familia.

Variable dependiente

(1)Inactividad

(2)Desempleo

(3)Informalidad

(4)Autoempleo

(5)Log de sueldo

real

treated*Law2011 0.028***(0.008)

.014(0.012)

0.022*(0.011)

0.018*(0.011)

.005(0.007)

Panel A. Al eliminar los dos meses previos y los dos posteriores a la promulgación de la ley

treated*Law2011 0.029***(0.009)

.014(0.012)

0.022*(0.011)

0.022*(0.011)

.005(0.007)

Panel B. Al eliminar los dos meses previos y los cuatro meses posteriores a la promulgación de la ley

treated*Law2011 0.033***(0.009)

.019(0.012)

0.020*(0.012)

0.021*(0.011)

.004(0.007)

Panel C. Al eliminar los dos meses previos y los seis meses posteriores a la promulgación de la ley

treated*Law2011 0.039***(0.009)

.018(0.012)

0.022*(0.012)

0.022*(0.011)

.004(0.008)

Observaciones R2 0.080 0.073 0.170 0.068 0.348

409.055 290.662 240.285 241.409 127.780

ControlesCaracterísticas personales Sí Sí Sí Sí SíCaracterísticas del hogar Sí Sí Sí Sí SíEfectos en tiempo fijo Sí Sí Sí Sí Sí

Estos resultados apoyan nuestra hipótesis, sugerida por el modelo presentado en la sección 3 del presente estudio, la cual propone que los empleadores son me

23 Se informa sobre estos efectos marginales, junto a los otros seis efectos restantes, en el apéndice A. En el apéndice B reportamos los efectos marginales estimados para las 13 áreas metropolitanas. Todos los resultados son similares cuantitativa y cualitativamente.

† El coeficiente en treated*Law2011 es el parámetro estimado γ3 de la ecuación (1), la cual es una estimación dd del efecto de la reforma legislativa sobre cada resultado. Las columnas 1 a 4 son estimaciones probit. La columna 5 es una estimación ols. Errores estándar se indican entre paréntesis.* Los coeficientes son significativos al nivel de 10%.** Los coeficientes son significativos al nivel de 5%.*** Los coeficientes son significativos al nivel de 1%.

Cuadro 7Efecto de la Ley 1468 de 2011 sobre el mercado laboral de las mujeres

Escenario base e inferencias temporales alternativas†


nos propensos a contratar mujeres en edad de fertilidad alta después de la promulgación de la reforma legislativa. Debido a la mayor dificultad que enfrentan las mujeres para encontrar trabajo, muchas deciden racionalmente no incorporarse al mercado laboral, de ahí que, la probabilidad de estar inactiva aumente a pesar de que exista la voluntad de incorporarse al mercado laboral y aunque la persona involucrada cuente con las habilidades necesarias para ello.

La segunda columna del cuadro 7 presenta los resultados sobre la probabilidad de desempleo. No existe evidencia que indique que la ampliación de la licencia por maternidad ha impactado la probabilidad de empleo para mujeres en la cohorte de alta fertilidad en relación con la cohorte de baja fertilidad. Ningún efecto marginal reportado en el cuadro 7a se desvía de forma significativa de cero.

La tercera columna del cuadro 7 muestra los resultados para la probabilidad de informalidad. Se considera que un trabajador constituye parte del mercado laboral informal si no satisface una de las dos siguientes condiciones: (i) contribuir a un sistema de seguro de salud; o (ii) contribuir a un programa previsional. Los resultados muestran que la ampliación del periodo de la licencia por maternidad se correlaciona con un aumento significativo en la probabilidad de informalidad entre mujeres de la cohorte de alta fertilidad respecto a sus contrapartes de la cohorte de baja fertilidad. La estimación de efectos marginales, expuesta en el cuadro 7a, indica que la probabilidad de informalidad aumenta 0.8% en el caso de mujeres con educación superior al nivel secundario, mientras sube 0.6% en mujeres de bajos niveles educacionales. El resto permanece constante, la probabilidad de informalidad es mayor para mujeres más educadas quienes no viven con pareja.

Los resultados respecto al efecto sobre el autoempleo se muestran en la cuarta columna del cuadro 7 así como en el cuadro 7a. En nuestra opinión, a raíz de la ampliación de la licencia por maternidad las probabilidades de ser trabajadora independiente aumentan de forma significativa para mujeres dentro de la cohorte de fer tilidad alta. Una mujer con logros educacionales bajos enfrenta un aumento de 0.6% en términos de probabilidades de ser trabajador independiente, así como un aumento de 0.4% en el caso de mujeres con logros educacionales altos. En general, y siendo igual todo lo demás, el aumento en la probabilidad de autoempleo es más marcado para mujeres (i) que cuenten con menos educación, (ii) que viven con una pareja, y (iii) que no son cabezas de familia. Olarte y Peña (2010) encuentran que los trabajos declarados como autoempleo por madres colombianas son mayoritariamente de baja calidad. Por lo tanto, es posible que las mujeres en el grupo de tratamiento afectadas por la reforma legislativa estén obligadas a aceptar un nuevo empleo mal remunerado de baja calidad, producto de que la Ley 1468 no les otorga protección.

La quinta columna de los cuadros 7 y 7a registra los resultados del impacto de la reforma sobre el sueldo real. Concluimos que no existe evidencia de que una ampliación del periodo de la licencia por maternidad se correlaciona con variaciones en los sueldos reales de mujeres en edad de fertilidad alta respecto a sus contrapartes en edad de fertilidad baja.


Cuadro 7aEfecto marginal de la Ley 1468 de 2011 sobre el mercado laboral de las mujeres

Escenario base e inferencias temporales alternativas† (1)

Inactividad (2)

Desempleo (3)

Informalidad (4)

Autoempleo

Efecto marginal Nivel educativobajo alto

Nivel educativobajo alto



treated*Law2011 0.009***(0.002)

0.007***(0.002)

.004(0.003)

.004(0.003)

0.006*(0.003)

0.008*(0.004)

0.005*(0.003)

0.004*(0.002)

Panel A. Al eliminar los dos meses previos y los dos meses posteriores a la promulgación de la ley

treated*Law2011 0.009***(0.002)

0.007***(0.002)

.004(0.003)

.004(0.003)

0.006*(0.003)

0.008*(0.004)

0.006*(0.003)

0.005*(0.002)

Panel B. Al eliminar los dos meses previos y los cuatro meses posteriores a la promulgación de la ley

treated*Law2011 0.010***(0.002)

0.008***(0.002)

.005(0.003)

.005(0.003)

0.005*(0.003)

0.007*(0.004)

0.006*(0.003)

0.004*(0.002)

Panel C. Al eliminar los dos meses previos y los seis meses posteriores a la promulgación de la ley

treated*Law2011 0.012***(0.002)

0.010***(0.002)

.005(0.003)

.005(0.003)

0.006*(0.003)

0.008*(0.004)

0.006*(0.003)

0.005*(0.002)

† Se estiman, mediante medianas de muestreo, los efectos marginales para una mujer en el grupo de tratamiento de 23.87 años de edad, que vive en un hogar compuesto por 4.51 miembros y 1.07 niños, su estrato económico es 2.27, viviendo en Bogotá en junio de 2012, sin pareja y no es cabeza de familia. El nivel educativo se determina en función de los años de educación; se considera que la persona tiene un “Nivel educativo alto” si tiene más de 11 años de educación. Errores estándar se indican entre paréntesis.* Los coeficientes son significativos al nivel de 10%.** Los coeficientes son significativos al nivel de 5%.*** Los coeficientes son significativos al nivel de 1%.

Inferencias temporales alternativas

En los paneles A, B y C de los cuadros 7 y 7a, analizamos la sensibilidad de nuestros hallazgos a las alternativas temporales en términos de los periodos pre y post. Estos ejercicios tienen dos propósitos principales: (i) nos dan la oportunidad de tener en cuenta la posibilidad de que las empresas y los trabajadores hayan ajustado su comportamiento frente el inminente lanzamiento de la reforma legislativa sobre licencias por maternidad, o es posible que los trabajadores y las empresas tardaran un tiempo significativo después de la implementación de la reforma para comprender su impacto real; (ii) nos permiten analizar la posibilidad de que la legislación fue adoptada durante épocas ideales cíclicas del mercado laboral, lo cual puede resultar en la inferencia equivocada de correlacionar la legislación con las alzas potenciales en vez de con el ciclo comercial. Adicionalmente, y tal como indican Autor et al. (2006), determinar la sensibilidad de dichas alternativas temporales nos permite explorar algunos impactos de corto plazo provenientes de la ampliación de


la licencia por maternidad.24 En los paneles A, B y C los dos meses inmediatamente anteriores a la adopción de la reforma legislativa se eliminaron de las estimaciones. En el panel A, se excluyeron los dos meses inmediatamente posteriores, mientras que en el panel B, fueron eliminados los cuatro meses posteriores a la promulgación. En el panel C se quitaron los seis meses posteriores a la introducción de la reforma.

Todos nuestros resultados son consistentes con alternativas temporales de los periodos pre y post.25 Existen aumentos significativos en la probabilidad de inactividad, informalidad y autoempleo; y no presentan ningún efecto significativo sobre el desempleo ni los sueldos. Los cambios en las ventanas de comparación no impactan de manera significativa la magnitud ni la precisión de los resultados principales.

Comparando hombres jóvenes con hombres mayores

Nuestra estrategia de identificación incluye una comparación entre mujeres jóvenes y sus contrapartes mayores, así es que existe la preocupación de que los resultados sean impulsados por cambios simultáneos en los entornos económicos e institucionales que afectan a trabajadores jóvenes en relación con trabajadores mayores. Para determinar si esta posibilidad existía, replicamos nuestra estimación de los cuadros 7 y 7a; pero utilizamos hombres entre los 18 y los 30 años de edad para nuestro grupo de tratamiento, y hombres entre los 40 y los 55 años como el grupo de control. Se presentan los resultados probit en el cuadro 8 y los efectos marginales en el cuadro 8a.

En general, los resultados no son significativos cuando se usan datos para hombres y resultan del signo opuesto en el caso de datos femeninos. La única excepción es el resultado sobre la probabilidad de informalidad (tercera columna), donde el coeficiente de relevancia es significativo en el coeficiente probit y en los efectos marginales.26 El ejercicio de cambiar las ventanas de comparación, como se indica arriba en nuestro caso de línea de base para las mujeres, no afecta los resultados para los hombres.27

24 Autor et al. (2006) tienen la capacidad de eliminar hasta seis años de la adopción dada la disponibilidad de datos.

25 El cuadro 8a presenta los efectos marginales para los mismos grupos presentes en el cuadro 7a. Se informa sobre estos efectos marginales, junto a los otros seis restantes, en el apéndice C.

26 Todos los efectos marginales para la estimación con datos sobre hombres se informan en el apéndice D.

27 Estos resultados están disponibles si se solicitan a los autores.


Cuadro 8Efecto de la Ley 1468 de 2011 sobre el mercado laboral de los hombres†

Variable dependiente (1)Inactividad

(2)Desempleo

(3)Informalidad

(4)Autoempleo

(5)Log de sueldo

real

treated*Law2011 .010(0.014)

0.017(0.013)

0.025**(0.010)

.004(0.010)

0.002(0.006)

Observaciones R2 0.222 0.089 0.114 0.060 0.336342.676 303.923 265.023 267.415 136.930


† El coeficiente en treated*Law2011 es el parámetro estimado de γ3 la ecuación (1), la cual es una estimación dd del efecto de la reforma legislativa sobre cada resultado. Las columnas 1 a 4 son estimaciones probit. La columna 5 es una estimación ols. Errores estándar se indican entre paréntesis.* Los coeficientes son significativos al nivel de 10%.** Los coeficientes son significativos al nivel de 5%.*** Los coeficientes son significativos al nivel de 1%.

Cuadro 8aEfecto marginal de la Ley 1468 de 2011 sobre el mercado laboral de los hombres†

(1)Inactividad

(2)Desempleo

(3)Informalidad

(4)Autoempleo

Nivel educativo Nivel educativo Nivel educativo Nivel educativobajo alto bajo alto bajo alto bajo alto

treated*Law2011 .002(0.003)

.002(0.004)

0.004(0.003)

0.004(0.003)

0.007**(0.003)

0.009**(0.003)

.001(0.003)

.001(0.002)

† Se estiman los efectos marginales para un hombre en el grupo de tratamiento de 23.79 años de edad, que vive en un hogar compuesto por 4.48 miembros y 0.77 niños, su estrato económico es 2.24, viviendo en Bogotá en junio de 2012 sin pareja y no es cabeza de familia. El nivel educativo se determina en función de los años de educación; se considera que la persona tiene un “Nivel educativo alto” si tiene más de 11 años de educación. Errores estándar se indican entre paréntesis.* Los coeficientes son significativos al nivel de 10%.** Los coeficientes son significativos al nivel de 5%.*** Los coeficientes son significativos al nivel de 1%.

Los resultados de la comparación entre hombres jóvenes y hombres mayores nos da la confianza de decir que los resultados para las mujeres en la cohorte de fertilidad alta respecto a sus contrapartes en edad de fertilidad baja no son impulsados por efectos de cohorte; al contrario, parecen estar promovidos por la ampliación del periodo de la licencia por maternidad introducido en julio de 2011. En cuanto a los resultados sobre informalidad, en el cuadro 10 mostramos que el aumen to en la probabilidad de informalidad para mujeres entre las edades de 18 y 30 años es relativamente mayor a sus contrapartes masculinas provenientes del mismo grupo de edad.

Efecto marginal


Cuadro 9Resultados del mercado laboral de las mujeres

Experimento placebo†

Variable dependiente (1)Inactividad

(2)Desempleo

(3)Informalidad

(4)Autoempleo

(5)Log de sueldo

real

treated*RandomLaw 0.023*(0.013)

.026(0.018)

0.006(0.017)

0.006(0.017)

.002(0.011)

Observaciones R2 0.082 0.076 0.170 0.068 0.347171.010 119.735 97.541 98.218 52.416


† El coeficiente en treated*RandomLaw es el parámetro estimado γ3de la ecuación (1), la cual es una estimación dd del efecto de la reforma legislativa sobre cada resultado. Las columnas 1 a 4 son estimaciones probit. La columna 5 es una estimación ols. Periodo de pretratamiento: enerodiciembre 2009. Periodo de postratamiento: enerodiciembre 2010. Errores estándar se indican entre paréntesis.* Los coeficientes son significativos al nivel de 10%.** Los coeficientes son significativos al nivel de 5%.*** Los coeficientes son significativos al nivel de 1%.

Periodo pre- y post- tratamiento placebo

Como otra prueba de robustez para descartar la posibilidad de que nuestros resultados de línea de base sean atribuibles a diferencias en los perfiles de edad entre el grupo de tratamiento y el grupo de control, estimamos efectos de tratamiento placebo mediante datos provenientes de años previos al tratamiento.

Específicamente, definimos el periodo enerodiciembre de 2009 como el plazo pretratamiento placebo, y enerodiciembre de 2010 como el periodo postratamiento placebo. Los resultados son presentados en los cuadros 9 y 9a. El único efecto significativo entre todos es el coeficiente de la interacción cuando analizamos el efecto sobre inactividad.


Cuadro 9aEfecto marginal de los resultados del mercado laboral de las mujeres


(1)Inactividad

(2)Desempleo

(3)Informalidad

(4)Autoempleo


treated*RandomLaw 0.007*(0.004)

0.006*(0.003)

0.008(0.005)

0.008(0.005)

0.001(0.005)

0.002(0.006)

0.002(0.005)

0.001(0.004)

† Mediante medianas de muestreo, se estiman los efectos marginales para una mujer en el grupo de tratamiento de 23.87 años de edad, que vive en un hogar compuesto de 4.51 miembros y 1.07 niños, su estrato económico es 2.27, que vivía en Bogotá en junio de 2012 sin pareja y no es cabeza de familia. Se estimaron los efectos marginales para dos escenarios determinados por su nivel educativo. El nivel educativo se determina en función de los años de educación; se considera que la persona tiene un “Nivel educativo alto” si tiene más de 11 años de educación. Periodo de pretratamiento: enerodiciembre 2009. Periodo de postratamiento: enerodiciembre 2010. Errores estándar se indican entre paréntesis.* Los coeficientes son significativos al nivel de 10%.** Los coeficientes son significativos al nivel de 5%.*** Los coeficientes son significativos al nivel de 1%.

Grupo de control: hombres entre 18 y 30 años de edad

A continuación extendemos nuestro análisis para utilizar como grupo de control a los hombres entre 18 y 30 años de edad. Este grupo podría interpretarse como semejante al grupo comprendido por mujeres en edad reproductiva, si no existiera la discriminación por género. En general, las empresas buscan a un candidato con un conjunto específico de habilidades, pero no de un género específico. En ese caso, el grupo de comparación para mujeres entre 18 y 30 años de edad sería un grupo de hom bres del mismo rango de edad. Los resultados se reportan en los cuadros 10 y 10a y son consistentes con el modelo. No se encontró ningún cambio salarial signifi cativo, lo cual podría explicarse simplemente por la prohibición legal contra la discriminación salarial –para cargos idénticos– por parte de los empleadores. En este caso, el modelo predice un aumento en el desempleo con una rigidez salarial descendente.

La segunda columna muestra que después de la promulgación de la reforma legislativa las mujeres fueron más propensas a estar desempleadas en comparación con sus contrapartes masculinas. El cuadro 10 muestra que la probabilidad de desempleo aumenta 0.5% en las mujeres jóvenes respecto de los hombres jóvenes. Ce-teris paribus, la probabilidad del desempleo es más alta para mujeres en edad de fertilidad alta quienes (i) no viven con una pareja, y (ii) no son cabezas de familia.28

28 Este resultado se mantiene fijo en el modelo cuando los trabajadores son reemplazantes. Pero cuando los trabajadores son adicionales, no hay un efecto sobre el desempleo; es decir, el resultado es igual al producido cuando las mujeres de fertilidad baja constituyen el grupo de control.

Efecto marginal


Cuadro 10Efecto marginal de la Ley 1468 de 2011 sobre el mercado laboral de las mujeres

Grupo de control: hombres entre 18 y 30 años de edad†

Variable dependiente(1)

Inactividad (2)

Desempleo(3)

Informalidad (4)

Autoempleo (5)

Log de sueldo real

treated*Law2011 .008(0.009)

0.018*(0.010)

0.037***(0.011)

0.021**(0.011)

.001(0.006)

Observaciones R2 0.137 0.061 0.138 0.034 0.263401.423 305.607 243.601 243.741 152.947

ControlesCaracterísticas personales Sí Sí Sí Sí SíCaracterísticas del hogar Sí Sí Sí Sí SíEfectos fijos de tiempo Sí Sí Sí Sí Sí

† El coeficiente en treated*Law2011 es el parámetro estimado γ3 de la ecuación (1), la cual es una estimación dd del efecto de la reforma legislativa sobre cada resultado. Las columnas 1 a 4 son estimaciones probit. La columna 5 es una estimación ols. Errores estándar se indican entre paréntesis.* Los coeficientes son significativos al nivel de 10%.** Los coeficientes son significativos al nivel de 5%.*** Los coeficientes son significativos al nivel de 1%.

Cuadro 10aEfecto marginal de la Ley 1468 de 2011 sobre el mercado laboral de las mujeres


(1)Inactividad

(2)Desempleo

(3)Informalidad

(4)Autoempleo


treated*RandomLaw .001(0.001)

.001(0.001)

0.004*(0.002)

0.004*(0.002)

0.014***(0.004)

0.013***(0.003)

0.006*(0.003)

0.005*(0.003)

† Se estiman los efectos marginales para una mujer en el grupo de tratamiento mediante el muestreo de 23.87 años de edad, que vive en un hogar compuesto de 4.51 miembros y 1.07 niños, su estrato económico es 2.27, que vivía en Bogotá en junio de 2012 sin pareja y no es cabeza de familia. Se estimaron los efectos marginales para dos escenarios determinados por su nivel educativo. El nivel educativo se determina en función de los años de educación; se considera que la persona tiene un “Nivel educativo alto” si tiene más de 11 años de educación. Errores estándar se indican entre paréntesis.* Los coeficientes son significativos al nivel de 10%.** Los coeficientes son significativos al nivel de 5%.*** Los coeficientes son significativos al nivel de 1%.

La tercera columna de los cuadros 10 y 10a indica que, en el periodo posterior a la ampliación de la licencia por maternidad, las mujeres del grupo de edad asociado con altas tasas de fertilidad enfrentan una probabilidad significativamente más alta de encontrarse en el sector informal en comparación con sus contrapartes masculinas del mismo rango de edad. Se incrementa 1.4% en mujeres con bajo nivel educativo, y 1.3% en mujeres con alto nivel educativo. Siendo iguales todas las

Efecto marginal


demás características, la probabilidad de que las mujeres trabajen en el sector informal, en relación con los hombres de la misma cohorte etaria, es más alta entre mujeres de fertilidad alta y con bajo nivel educativo. El estado civil y la condición de ser cabeza de hogar no ejercen ninguna influencia sobre dicha probabilidad.

Los resultados en la cuarta columna del cuadro 10a demuestran que, después de 2011, las mujeres en edad de fertilidad alta tienen más probabilidades de ser trabajadoras independientes. Específicamente, después de la promulgación de la Ley 1468, ser mujer en el grupo de tratamiento aumenta 0.6% la probabilidad de autoempleo entre mujeres con bajo nivel educativo, y 0.5% para las mujeres con alto nivel educativo. Si no varían las demás condiciones, la probabilidad de autoempleo es más elevada para mujeres en edad de fertilidad alta (i) con bajo nivel educativo, (ii) viven con una pareja, y (iii) no son cabezas de hogar.

En resumen, los resultados de nuestra exploración empírica son consistentes con nuestra hipótesis de que los empleadores perciben la ampliación de la licencia por maternidad en Colombia, producto de la promulgación de la Ley 1468 de 2011, como un costo adicional por contratar mujeres. En consecuencia, las mujeres en la co horte de fertilidad alta, a quienes se percibe con una alta probabilidad de embarazarse en el futuro cercano, son sancionadas dentro del mercado laboral. La probabilidad de estar inactiva aumenta en comparación con mujeres en edades no reproductivas. Además, la probabilidad de enfrentar el desempleo aumenta respecto a los varones del mismo grupo de edad. En general, encontramos que las mujeres en edad reproductiva tienen una probabilidad más alta de ser trabajadoras independientes en puestos poco remunerados y de baja calidad, o de ubicarse en el sector informal.

Recomendaciones de política pública

Para hacer frente a los costos asociados con la paternidad que, como se ha indicado, impactan principalmente a las mujeres, y sobre todo a las del grupo en edad de alta fertilidad, proponemos un conjunto de iniciativas legislativas y de política pública que abarquen las percepciones culturales de la crianza y del cuidado infantil.

Siguiendo la línea de académicos como England y Folbre (1999), Folbre y Weisskopf (1998), y Gornick y Meyers (2003), creemos que nuestras sociedades deberían trabajar en un nuevo contrato social que fomente la idea de que el deber de cuidar a cada miembro de la sociedad es una responsabilidad compartida. Este tipo de perspectiva requiere ingeniería social diseñada tanto para movilizar a cada miembro de la sociedad a reconocer los beneficios y los aumentos en productividad económica que se derivarían de una división más equitativa de la responsabilidad de criar a los hijos, como en los cambios institucionales necesarios para impulsar la participación de ambos padres en dicha actividad. Además, concordamos con Folbre y England (1998) en que una perspectiva más inteligente para pensar estos asuntos forzosamente implica revisitar la cuestión de quién cubre los costos del


cuidado infantil. Según el análisis de dichos académicos, aunque la sociedad –en su conjunto– goza de los beneficios de una tasa de nacimiento estable, no ayuda a cubrir los costos de “producir” hijos; al contrario, los que cuidan a estos nuevos miembros de nuestras sociedades (en su mayoría, las mujeres) lo hacen por sí solos. Por lo tanto, es necesario socializar los costos del cuidado infantil, ampliando los aportes públicos para la crianza. Uno de los mecanismos que proponemos para socializar el costo del cuidado infantil es eliminar el costo adicional de seguridad social –que en la actualidad es cubierto por el empleador al contratar a un trabajador sustituto– y trasladarlo al Estado.

Sin embargo, existen otros costos asociados con la crianza que a primera vista parecen más dif íciles de ser cubiertos mediante impuestos o contribuciones estatales. Entre otros, los costos organizacionales que cubren las empresas por las licencias por maternidad. Nuestra recomendación de política pública en este caso se cen tra en suprimir las diferencias por género dentro de la legislación actual. Se pueden lograr más paridad y más beneficios mediante medidas diseñadas a promover licencias por paternidad con el mismo alcance que con las licencias por maternidad vigentes. Además, podrían generarse incentivos que fomenten un entorno donde ambos géneros opten por utilizar dichas licencias. Por otro lado, ofrecer licencias análogas –o, al menos, muy similares– a ambos géneros podría incentivar que los hombres también tomen licencia posparto.29 Países como Suecia, Finlandia y Canadá han optado por esta posibilidad y lo han hecho exitosamente. En el caso de Suecia, el interés del gobierno fue dar incentivos a ambos géneros para aumentar su participación en la crianza, así como promover la paridad de género y la participación de las mujeres en el mercado laboral. Según el gobierno de Suecia:

Es importante que los hombres (también) aprovechen las licencias familiares. Es probable que un aumento en la cantidad de licencias por paternidad produzca un cambio en las actitudes de gerentes. Además, los individuos en cargos directivos empezarían a ver las licencias para ambos géneros como una parte natural de la planificación y organización empresarial. Y este tipo de cambio de actitud es necesario si la sociedad quiere asegurarse de que hombres y mujeres se sientan cómodos al decidir tomar una licencia sin temer arriesgar su futuro profesional ni oportunidades de desarrollarse dentro de la organización [Ekberg, Eriksson y Friebel, 2013, pp. 132].

Otra razón para aumentar la cantidad de licencias por paternidad utilizadas por los hombres es que las posibilidades de que las mujeres alcancen la equidad de género en términos de oportunidades laborales siempre serán limitadas si son ellas las responsables exclusivas de cuidar el hogar y los hijos. Si las responsabilidades de

29 Al diseñar este tipo de licencia es importante considerar que es poco probable que los hombres soliciten todo el periodo de tiempo disponible. Por lo tanto, países como Dinamarca ofrecen las licencias de la siguiente manera: o 12 semanas, o nada. Si no aprovechan la totalidad del tiempo disponible la familia lo pierde. Finlandia, Noruega y Suecia también han limitado la manera en que los hombres pueden aprovechar sus respectivas licencias: es un sí, o un no (Gornick y Meyers, 2003).


cuidado infantil fueran compartidas de forma más equitativa, sería más factible una distribución más equitativa de interrupciones laborales y las mujeres tendrían más acceso a desarrollo y progreso dentro de sus carreras profesionales (Ekberg et al., 2013). Para lograr estos fines, el gobierno de Suecia reformó su sistema de licencias en 1995, ampliándolo para incluir un mes de licencia por paternidad. Ekberg et al. (2013) analizaron el impacto de dicha reforma en términos de un posible aumento en el aprovechamiento de licencias por paternidad por parte de ambos géneros, así como si dicho aprovechamiento generó un efecto de largo plazo sobre los resultados en el empleo de hombres y mujeres. Encontraron que los incentivos de corto plazo son efectivos, porque la cantidad de licencias por paternidad otorgadas se incrementó 50%; sin embargo, esto no ha redundado en tasas de participación masculina más altas en cuanto al cuidado infantil.

Dada la percepción cultural de que los costos del cuidado infantil y la crianza de los hijos son de la responsabilidad exclusiva de las mujeres, las personas pueden evaluar a las madres que trabajan como menos competentes, menos comprometidas con su trabajo y potencialmente menos confiables. Las recomendaciones de política pública tienen por objetivo proponer cambios culturales que pongan de relieve la importancia de ambos padres tomando un papel activo en condiciones de equidad respecto del cuidado infantil, la crianza infantil y, en general, las tareas domésticas. Una iniciativa interesante se llama Equipares. Es una medida impulsada por el Ministerio de Trabajo de Colombia que está diseñada para “transformar las estructuras de trabajo y la gestión de recursos humanos en el interior de las empresas, buscando eliminar posibles desigualdades de género que hacen que la empresa desaproveche su recurso humano”.30 La iniciativa incluye una campaña publicitaria en la televisión, uno de cuyos anuncios incluye una mujer quien, mientras empuja un carro de supermercado está jalando a un hombre sentado en un escritorio. El narrador del anuncio dice, “Sin tu ayuda, ella debe esforzarse el doble. Cuando apoyes a tu pareja, sus oportunidades laborales mejoran. Apoya la equidad laboral: es cuestión de desarrollo.” Aunque este aspecto de la iniciativa es interesante porque enfoca su mensaje directamente hacia los hombres, con el fin de enfatizar la importancia de contribuir a las responsabilidades domésticas, los anuncios no aparecieron con mucha frecuencia en la televisión nacional. Iniciativas similares dirigidas a los empleadores –señaladamente los principales objetivos de Equipares– también son deseables para cambiar la creencia de que las mujeres en general, y las madres en particular, son menos comprometidas que los hombres a superar las exigencias del lugar de trabajo, lo cual las convierte en candidatos menos atractivos que sus contrapartes masculinas cuando individuos de ambos géneros se están postulando para el mismo cargo.

30 Andrea Castaño, líder del Grupo de Equidad Laboral con Enfoque Diferencial de Género del Ministerio del Trabajo. Disponible en: http://www.mintrabajo.gov.co/mayo2013/1859sellodeequidad laborallogramayorigualdadycompetitividadenlasempresas.html (Última fecha de acceso, 14 marzo de 2014).


Sin duda, la distribución equitativa de responsabilidades de crianza entre los géneros en términos de ausencias, licencias o emergencias familiares debería resultar en una reducción de las ausencias por parte de las mujeres en el mercado laboral, además de facilitar que contribuyan en la misma medida que los hombres en la acumulación de capital humano. Lograr equidad de género en términos de licencias familiares debería contribuir a una reducción en la brecha salarial por género, porque dicha disparidad se debe en parte a la intermitencia laboral femenina producida por licencias por maternidad, así como otras licencias de largo y medio plazo otorgadas a las trabajadores para que atiendan a las exigencias de cuidado infantil u otras responsabilidades familiares. Reducir la brecha entre licencias por maternidad y licencias por paternidad también ayudaría a desincentivar la lógica de que, a la hora de escoger entre dos postulantes igualmente calificados, pero de distintos géneros, se prefiera a los varones. Esto es especialmente relevante en el caso de mujeres en edad reproductiva o quienes son madres, porque bajo el nuevo esquema todos los empleadores compartirían de forma más equitativa los costos de licencias por maternidad o paternidad para los potenciales futuros padres y madres, así como el costo de licencias familiares para trabajadores de ambos sexos que ya tienen hijos.

Conclusiones

Nuestro estudio explora el impacto de la Ley 1468 de 2011 –la cual amplió la licencia por maternidad de 12 a 14 semanas (un aumento de 17%)– en el empleo de las mujeres. Nuestros hallazgos indican que adoptar esta legislación aumenta la probabilidad de que las mujeres entre los 18 y los 30 años (el grupo de tratamiento) estén inactivas en relación con las mujeres entre los 40 y los 55 años (el grupo de control). Por otro lado, mostramos que la probabilidad de que la informalidad y el autoempleo aumente para mujeres en edad de alta fertilidad es más alta respecto de sus contrapartes en edad de baja fertilidad. Nuestros resultados son sólidos a través de grupos demográficos así como de periodos temporales, lo cual sugiere un efecto causal de la ampliación de las licencias por maternidad.

Igual que Autor et al. (2006), nuestro estudio no intenta ofrecer un análisis general de todas las leyes que abarcan la protección de la maternidad. El hecho de que existan algunos efectos sobre el mercado laboral en el caso de mujeres en edad reproductiva indica que cualquier protección legislativa viene con su correspondiente costo. Por lo tanto, hay que ligar este tipo de ley a otras medidas normativas que prohíban que los empleadores excluyan a la población beneficiaria del mercado laboral. Nuestra recomendación es diseñar una política de “licencia por maternidad y por paternidad” y asegurar que ambos géneros pueden aprovecharla de la misma manera o una muy similar, así como socializar el costo adicional, en términos de seguridad social, del trabajador que reemplaza a la mujer que está con licencia por maternidad; un costo que, en la actualidad, está cubierto exclusivamente por el empleador.


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Apéndice AEfecto marginal de la Ley 1468 de 2011 en el mercado laboral de las mujeres

Escenario base†

Efecto marginal (1) (2) (3) (4)Nivel

educativo Estado civil Cabeza de familia

Inactividad Desempleo Informalidad Autoempleo

Alto 0 0 0.007***(0.002)

.004(0.003)

0.008*(0.004)

0.004*(0.002)

Alto 0 1 0.005***(0.001)

.003(0.003)

0.008*(0.004)

0.005*(0.002)

Alto 1 0 0.009***(0.002)

.004(0.003)

0.008*(0.004)

0.005*(0.003)

Alto 1 1 0.008***(0.002)

.003(0.003)

0.008*(0.004)

0.005*(0.003)

Bajo 0 0 0.009***(0.002)

.004(0.003)

0.006*(0.003)

0.005*(0.003)

Bajo 0 1 0.007***(0.002)

.003(0.003)

0.006*(0.003)

0.006*(0.003)

Bajo 1 0 0.010***(0.003)

.004(0.003)

0.005*(0.002)

0.006*(0.003)

Bajo 1 1 0.009***(0.002)

.003(0.003)

0.005*(0.002)

0.006*(0.004)

† Se estiman los efectos marginales para una mujer en el grupo de tratamiento mediante muestreo; es de 23.87 años de edad, vive en un hogar compuesto de 4.51 miembros y 1.07 niños, su estrato económico es 2.27, viviendo en Bogotá en junio de 2012, sin pareja y no es cabeza de familia. El nivel educativo se determina en función de los años de educación; se considera que la persona tiene un “Nivel educativo alto” si tiene más de 11 años de educación. Estado civil: el valor 1 indica que no vive con pareja, mientras el valor 0 indica las demás situaciones. Errores estándar se indican entre paréntesis.* Los coeficientes son significativos al nivel de 10%.** Los coeficientes son significativos al nivel de 5%.*** Los coeficientes son significativos al nivel de 1%.


Apéndice BEfecto marginal de la Ley 1468 de 2011 sobre el mercado laboral de las mujeres

Todas las regiones metropolitanas†

(1)Inactividad

(2)Desempleo

(3)Informalidad

(4)Autoempleo

Efecto marginal Nivel bajo

educativo alto

Nivel bajo

educativo alto

Nivel bajo

educativo alto

Nivel bajo

educativo alto

Barranquilla 0.010***(0.003)

0.010***(0.003)

.004(0.003)

.004 (0.003)

0.003*(0.002)

0.007*(0.004)

0.006*(0.003)

0.005*(0.003)

Bogotá 0.009***(0.002)

0.008***(0.002)

.004(0.003)

.004 (0.003)

0.005*(0.003)

0.008*(0.004)

0.006*(0.002)

0.004*(0.002)

Cartagena 0.010***(0.003)

0.010***(0.003)

.004(0.003)

.004 (0.003)

0.004*(0.002)

0.008*(0.004)

0.007*(0.003)

0.006*(0.003)

Manizales 0.010***(0.003)

0.009***(0.003)

.004(0.004)

.004 (0.004)

0.006*(0.003)

0.008*(0.004)

0.005*(0.002)

0.004*(0.002)

Montería 0.010***(0.003)

0.008***(0.002)

.004(0.003)

.004 (0.003)

0.003*(0.002)

0.007*(0.004)

0.006*(0.003)

0.005*(0.003)

Villavicencio 0.010***(0.003)

0.009***(0.002)

.004(0.003)

.004 (0.003)

0.004*(0.002)

0.008*(0.004)

0.006*(0.003)

0.005*(0.003)

Pasto 0.010***(0.003)

0.009***(0.002)

.004(0.003)

.004 (0.003)

0.003*(0.001)

0.007*(0.004)

0.006*(0.003)

0.005*(0.003)

Cúcuta 0.010***(0.003)

0.009***(0.002)

.004(0.004)

.004 (0.003)

0.003*(0.001)

0.007*(0.004)

0.007*(0.003)

0.006*(0.003)

Pereira 0.010***(0.003)

0.009***(0.002)

.005(0.004)

.005(0.004)

0.005*(0.002)

0.008*(0.004)

0.006*(0.003)

0.005*(0.003)

Bucaramanga 0.009***(0.002)

0.007***(0.002)

.004(0.003)

.004 (0.003)

0.004*(0.002)

0.008*(0.004)

0.007*(0.003)

0.006*(0.003)

Ibagué 0.009***(0.002)

0.007***(0.002)

.005(0.004)

.004 (0.004)

0.004*(0.002)

0.008*(0.004)

0.006*(0.003)

0.005*(0.003)

Cali 0.010***(0.003)

0.008***(0.002)

.004(0.004)

.004 (0.003)

0.005*(0.002)

0.008*(0.004)

0.006*(0.003)

0.005*(0.003)

† Se estiman los efectos marginales para una mujer en el grupo de tratamiento mediante muestreo; es de 23.87 años de edad, vive en un hogar compuesto de 4.51 miembros y 1.07 niños, su estrato económico es 2.27, en junio de 2012; la mujer puede tener (i) un nivel educativo alto (igual o mayor a 12 años de educación), o (ii) un nivel educativo bajo (un máximo de 11 años de educación). Errores estándar se indican entre paréntesis. * Los coeficientes son significativos al nivel de 10%.** Los coeficientes son significativos al nivel de 5%.*** Los coeficientes son significativos al nivel de 1%.


Apéndice CEfecto marginal de la Ley 1468 de 2011 sobre el mercado laboral de las mujeres

Inferencias temporales alternativas†

Efecto marginal(1)

Inactividad (2)

Desempleo (3)

Informalidad (4)

Autoempleo Nivel educativo Estado civil Cabeza de

familia

Panel A. Al eliminar los dos meses previos y los dos meses posteriores a la promulgación de ley

Alto 0 0 0.007***(0.002)

.004(0.003)

0.008*(0.004)

0.005*(0.002)

Alto 0 1 0.005***(0.001)

.003(0.003)

0.008*(0.004)

0.005*(0.003)

Alto 1 0 0.009***(0.003)

.004(0.003)

0.008*(0.004)

0.006*(0.003)

Alto 1 1 0.008***(0.002)

.003(0.003)

0.008*(0.004)

0.006*(0.003)

Bajo 0 0 0.009***(0.002)

.004(0.003)

0.006*(0.003)

0.006*(0.003)

Bajo 0 1 0.007***(0.002)

.003(0.003)

0.006*(0.003)

0.007*(0.003)

Bajo 1 0 0.011***(0.003)

.004(0.003)

0.005*(0.003)

0.007*(0.003)

Bajo 1 1 0.010***(0.003)

.003(0.003)

0.005*(0.003)

0.008*(0.004)

Panel B. Al eliminar los dos meses previos y cuatro meses posteriores a la promulgación de ley

Alto 0 0 0.008***(0.002)

.005(0.003)

0.007*(0.004)

0.004*(0.002)

Alto 0 1 0.006***(0.001)

.005(0.003)

0.007*(0.004)

0.005*(0.003)

Alto 1 0 0.011***(0.003)

.005(0.003)

0.007*(0.004)

0.005*(0.003)

Alto 1 1 0.009***(0.002)

.004(0.003)

0.007*(0.004)

0.006*(0.003)

Bajo 0 0 0.010***(0.002)

.005(0.003)

0.005*(0.003)

0.006*(0.003)

Bajo 0 1 0.008***(0.002)

.005(0.003)

0.005*(0.003)

0.007*(0.003)

Bajo 1 0 0.012***(0.003)

.005(0.003)

0.005*(0.003)

0.007*(0.004)

Bajo 1 1 0.011***(0.003)

.005(0.003)

0.005*(0.003)

0.007*(0.004)


Panel C. Al eliminar los dos meses previos y los seis meses posteriores a la promulgación de ley

Alto 0 0 0.010***(0.002)

.005(0.003)

0.008*(0.004)

0.005*(0.002)

Alto 0 1 0.007***(0.001)

.004(0.003)

0.008*(0.004)

0.005*(0.003)

Alto 1 0 0.013***(0.003)

.005(0.003)

0.008*(0.004)

0.006*(0.003)

Alto 1 1 0.011***(0.002)

.004(0.003)

0.008*(0.004)

0.006*(0.003)

Bajo 0 0 0.012***(0.002)

.005(0.003)

0.006*(0.003)

0.006*(0.003)

Bajo 0 1 0.010***(0.002)

.005(0.003)

0.006*(0.003)

0.007*(0.004)

Bajo 1 0 0.014***(0.003)

.005(0.003)

0.005*(0.003)

0.007*(0.004)

Bajo 1 1 0.013***(0.003)

.004(0.003)

0.005*(0.003)

0.008*(0.004)

† Se estiman los efectos marginales para una mujer en el grupo de tratamiento mediante muestreo; es de 23.87 años de edad, vive en un hogar compuesto de 4.51 miembros y 1.07 niños, su estrato económico es 2.27, viviendo en Bogotá en junio de 2012. Los efectos marginales se estimaron para varios escenarios combinando tres variables ficticias: El nivel educativo, que se determina en función de los años de educación; se considera que la persona tiene un “Nivel educativo alto” si tiene más de 11 años de educación. El estado civil toma el valor de 1 si el individuo tiene pareja, mientras el valor 0 indica las demás situaciones; la variable “Cabeza de familia” toma el valor de 1 cuando el individuo es el cabeza de familia y el valor 0 en las demás situaciones. Errores estándar se indican entre paréntesis.* Los coeficientes son significativos al nivel de 10%.** Los coeficientes son significativos al nivel de 5%.*** Los coeficientes son significativos al nivel de 1%.


Apéndice DEfecto marginal de la Ley 1468 de 2011 sobre el mercado laboral de los hombres†

Efecto marginal(1)

Inactividad (2)

Desempleo (3)

Informalidad (4)

Autoempleo Nivel educativo Estado civil Cabeza de

familia

Alto 0 0 .002(0.002)

0.004(0.003)

0.009**(0.003)

.001(0.002)

Alto 0 1 .002(0.001)

0.003(0.002)

0.009**(0.003)

.001(0.002)

Alto 1 0 .001(0.002)

0.003(0.002)

0.009**(0.003)

.001(0.002)

Alto 1 1 .001(0.002)

0.002(0.001)

0.008**(0.003)

.001(0.002)

Bajo 0 0 .002(0.002)

0.004(0.003)

0.007**(0.003)

.001(0.003)

Bajo 0 1 .001(0.002)

0.003(0.002)

0.008**(0.003)

.001(0.003)

Bajo 1 0 .001(0.003)

0.003(0.002)

0.008**(0.003)

.001(0.003)

Bajo 1 1 .001(0.002)

0.002(0.001)

0.009**(0.003)

.001(0.003)

† Se estiman los efectos marginales para un hombre en el grupo de tratamiento, usando el muestreo; es de 23.79 años de edad, vive en un hogar compuesto por 4.48 miembros y 0.77 niños, su estrato económico es 2.24, viviendo en Bogotá en junio de 2012. Los efectos marginales se estimaron para varios escenarios combinando tres variables ficticias: El nivel educativo, que se determina en función de los años de educación; se considera que la persona tiene un “Nivel educativo alto” si tiene más de 11 años de educación. El estado civil toma el valor de 1 si el individuo tiene pareja, mientras el valor 0 indica las demás situaciones; la variable “Cabeza de familia” toma el valor de 1 cuando el individuo es el cabeza de familia y el valor 0 en las demás situaciones. Errores estándar se indican entre paréntesis. * Los coeficientes son significativos al nivel de 10%.** Los coeficientes son significativos al nivel de 5%.*** Los coeficientes son significativos al nivel de 1%.


Apéndice EEfectos marginales en el mercado laboral de las mujeres


Efecto marginal(1)

Inactividad (2)

Desempleo (3)

Informalidad(4)

AutoempleoNivel educativo Estado civil Cabeza de

familia

Alto 0 0 0.006*(0.003)

.008(0.005)

0.002(0.006)

0.001(0.004)

Alto 0 1 0.005*(0.002)

.007(0.005)

0.002(0.006)

0.001(0.004)

Alto 1 0 0.008*(0.004)

.008(0.005)

0.002(0.006)

0.001(0.004)

Alto 1 1 0.007*(0.004)

.007(0.004)

0.002(0.006)

0.002(0.005)

Bajo 0 0 0.007*(0.004)

.008(0.005)

0.001(0.005)

0.002(0.005)

Bajo 0 1 0.006*(0.003)

.007(0.005)

0.001(0.004)

0.002(0.005)

Bajo 1 0 0.009*(0.005)

.008(0.005)

0.001(0.004)

0.002(0.006)

Bajo 1 1 0.008*(0.004)

.007(0.005)

0.001(0.004)

0.002(0.006)

† El periodo previo al tratamiento placebo es enerodiciembre de 2009. El periodo postratamiento placebo es enerodiciembre de 2010. Se estiman los efectos marginales para una mujer en el grupo de tratamiento mediante el muestreo; es de 23.87 años de edad, que vive en un hogar compuesto de 4.51 miembros y 1.07 niños, su estrato económico es 2.27, que vive en Bogotá en junio de 2012. Los efectos marginales se estimaron para varios escenarios combinando tres variables ficticias: El nivel educativo, que se determina en función de los años de educación; se considera que la persona tiene un “Nivel educativo alto” si tiene más de 11 años de educación. El estado civil toma el valor de 1 si el individuo tiene pareja, mientras el valor 0 indica las demás situaciones; la variable “Cabeza de familia” toma el valor de 1 cuando el individuo es el cabeza de familia y el valor 0 en las demás situaciones. Errores estándar se indican entre paréntesis.* Los coeficientes son significativos al nivel de 10%.** Los coeficientes son significativos al nivel de 5%.*** Los coeficientes son significativos al nivel de 1%.


Apéndice FEfecto marginal de la Ley 1468 de 2011 sobre el mercado laboral de las mujeres


Efecto marginal(1)

Inactividad (2)

Desempleo (3)

Informalidad(4)

AutoempleoNivel educativo Estado civil Cabeza de

familia

Alto 0 0 .001(0.001)

0.004*(0.002)

0.013***(0.003)

0.005*(0.003)

Alto 0 1 .0008(0.000)

0.002*(0.001)

0.012***(0.003)

0.005*(0.002)

Alto 1 0 .002(0.002)

0.003*(0.002)

0.012***(0.003)

0.006*(0.003)

Alto 1 1 .001(0.001)

0.002*(0.001)

0.011***(0.003)

0.006*(0.003)

Bajo 0 0 .001(0.001)

0.004*(0.002)

0.014***(0.004)

0.006*(0.003)

Bajo 0 1 .0007(0.000)

0.002*(0.001)

0.014***(0.004)

0.006*(0.003)

Bajo 1 0 .001(0.002)

0.003*(0.002)

0.014***(0.004)

0.006*(0.003)

Bajo 1 1 .001(0.001)

0.002*(0.001)

0.014***(0.004)

0.006*(0.004)

† Se estiman los efectos marginales para una mujer en el grupo de tratamiento mediante el muestreo; es de 23.87 años de edad, que vive en un hogar compuesto de 4.51 miembros y 1.07 niños, su estrato económico es 2.27, que vive en Bogotá en junio de 2012. Los efectos marginales se estimaron para varios escenarios combinando tres variables ficticias: El nivel educativo, que se determina en función de los años de educación; se considera que la persona tiene un “Nivel educativo alto” si tiene más de 11 años de educación. El estado civil toma el valor de 1 si el individuo tiene pareja, mientras el valor 0 indica las demás situaciones; la variable “Cabeza de familia” toma el valor de 1 cuando el individuo es el cabeza de familia y el valor 0 en las demás situaciones. Errores estándar se indican entre paréntesis.* Los coeficientes son significativos al nivel de 10%.** Los coeficientes son significativos al nivel de 5%.*** Los coeficientes son significativos al nivel de 1%.

Análisis sobre la política pública en México para personas adultas mayores

desde el enfoque de los derechos humanos

Adelina González MarínAlfonso Ochoa Manzo

Brenda Montes BetancourtEréndira Aquino Ayala

Este artículo es un resumen de una investigación mucho más amplia realizada en torno a las políticas públicas para personas mayores en México, a través de

un aná lisis sobre su contenido de derechos humanos y la efectividad que éstas tienen para con la población objetivo, titulada Análisis sobre la política pública en México para personas adultas mayores desde el enfoque de los derechos humanos, y que fue llevada a cabo gracias al apoyo financiero de la Unión Europea y al arduo trabajo efectuado por el equipo del Instituto Mexicano de Derechos Humanos y Democracia, A. C. (imdhd).

El mundo se encuentra en una transición demográfica hacia el envejecimiento relativo de la población, como consecuencia de la disminución de la mortalidad y de la fecundidad, en la que el grupo de personas adultas mayores (en adelante pam)1 tendrá el crecimiento más alto en la primera mitad del siglo xxi, cuadruplicándose para el año 2050. En este contexto, y con los desaf íos actuales que implica el diseño y operación de políticas sociales dirigidas a las pam para la garantía de sus derechos en México, se enmarca el presente trabajo.

Los gobiernos han dado diversas respuestas en atención a las necesidades de la población que envejece. De acuerdo con el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), en México viven 21.2 millones de personas en pobreza alimentaria y carencia de prestaciones laborales, lo que limita de manera sistemática el acceso a otros derechos. Paradójicamente, el Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores (Inapam) señaló en 2010 su intención de asegurar el diseño e implementación de políticas públicas desde una perspectiva de derechos humanos. Esto nos llevó a revisar si las políticas y programas desarrollados por el gobierno mexicano, a través de distintas instituciones, logran dicha perspectiva en la práctica, teniendo en cuenta los estándares internacionales reconocidos como obligaciones del Estado en el artículo 1 de la Constitución mexicana.2 Resultado del estudio es la definición de indicadores con enfoque de derechos humanos que permita dar seguimiento a la política pública dirigida a pam, en el contexto de la Cruzada Nacional Contra el Hambre (cnch).

1 Se entiende como personas adultas mayores (pam) aquellas que tienen 60 años de edad y más.2 El artículo 1 constitucional será marco de referencia constante en el presente trabajo.


84 • Adelina González Marín, Alfonso Ochoa Manzo, Brenda Montes Betancourt y Eréndira Aquino Ayala

Vulnerabilidad y situación de pobreza de las pam

Es socialmente reconocido que, al llegar al término de la vida económicamente activa y retribuida, así como a la disminución de las habilidades f ísicas, las pam se enfrentan a múltiples condiciones de segregación, maltrato, discriminación, rezago y rechazo, lo que los posiciona como un grupo en situación de vulnerabilidad. En 2010, en México había más de 10 millones de pam, de las cuales 3.5 millones se encontraban en situación de pobreza multidimensional, es decir, que no contaban con recursos para conseguir los servicios y bienes que permiten a una persona cubrir sus necesidades básicas, y la conjugación de carencias en indicadores como acceso a salud, educación, seguridad social, alimentación, servicios básicos, calidad y espacios de vivienda. Para el mismo año, 2.7 millones eran pobres moderados; 0.8 millones se hallaban en pobreza multidimensional extrema; 2.4 millones eran vulnerables por carencias sociales y 0.4 millones por ingreso. Sólo 1.3 millones de pam no se consideraban como pobres multidimensionales ni vulnerables por ingreso o carencias sociales.

Frente a este panorama, las políticas que dirigen la oferta laboral hacia las personas jóvenes subutilizan y desplazan de la fuerza de trabajo a las pam, lo que provoca que éstas no cuenten con un ingreso permanente, o bien, que no logren concluir el periodo mínimo de trabajo necesario para obtener una pensión, lo que las vuelve dependientes o acentúa su dependencia hacia familiares, amigos y/o instituciones públicas. En 2014, la tasa económica de la población de 60 años y más fue sólo 33.7% de las pam en México (inegi, 2014a: 1).

Así, el retiro de la actividad laboral y, por ende, de ingresos por trabajo, se convierte en uno de los principales problemas a los que se enfrentan las personas mayores. Y es que, aunque la forma considerada como ideal para el retiro es la jubilación, a través de una pensión adecuada y suficiente, como parte de un derecho adquirido, legislado y pactado (Conapo, 2011: 65), en México el derecho social al que menos acceso tiene la población es la seguridad social, y con ello, el derecho a recibir una pensión.

En ese marco, y como explica el Diagnóstico sobre la situación de vulnerabilidad de la población de 70 años y más (Sedesol, 2010: 3), las personas mayores se encuentran en una situación de alta vulnerabilidad, producto de la insuficiencia de ingresos y la falta de protección social, que tienen como consecuencia el deterioro y disminución de sus activos debido a gastos inesperados, un acelerado deterioro natural y de la calidad de vida, exclusión social y mayor dependencia hacia terceros. Por ejemplo, información de la Encuesta Nacional sobre Discriminación en México (Enadis) 2010 muestra que casi 62% de las pam dependen de un familiar o tercero para su manutención económica; por su parte, 57.9% de los hombres y 75.6% de las mujeres presentaron dependencia económica (Inapam y Conapred, 2011: 910).

La situación de las mujeres es de mayor vulnerabilidad, debido a que su vida laboral está llena de desigualdades frente a los hombres, además de que muy proba

Análisis sobre la política pública en México para personas adultas mayores • 85

blemente la mayor parte del trabajo que han desempeñado ha sido no remunerado, es decir, trabajo doméstico y de cuidado. Asimismo, al vivir más tiempo que los hombres, tienden a ver disminuir sus ingresos de una forma más aguda con el paso de los años, circunstancia que las expone incluso a ser víctimas de violencia doméstica. Al no contar con ingresos propios, encuentran también vulnerado su derecho a la salud, ya que, en caso de contar con alguna pensión, ésta es insuficiente para cubrir sus necesidades básicas de salud y alimentación. Por ello, la seguridad que proporciona el ingreso y el empoderamiento que facilitan las pensiones a las mujeres resulta de vital importancia. Sin embargo, la trascendencia de las pensiones para las mujeres no debe exonerar a los Estados de la adopción de otras medidas encaminadas a garantizar la igualdad de género y la protección de la mujer contra la violencia por motivos de género.

En este contexto, el gobierno mexicano ha articulado programas de transferencias no contributivas: la Pensión para Adultos Mayores y la Pensión Alimentaria para Adultos Mayores residentes en el Distrito Federal. Ambos tienen como propósito principal apoyar de manera económica a las pam, además de otorgarles facilidades para acceder a servicios e instituciones y participación en actividades ocupacionales.

Normatividad vigente para la protección de los derechos de las pam en México

Desde la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 se han generado diversos instrumentos para la protección de las personas mayores, los primeros de ellos centrados únicamente en el aspecto laboral y de pensiones, pasando a un enfoque más integral que contempla del todo sus derechos humanos.

La clasificación de los instrumentos normativos que se referirán a continuación está dividida en tres bloques ordenados de manera cronológica. El primero alude a los documentos vinculantes en los niveles nacional e internacional, esto es, aquellos que representan una obligación de cumplimiento y garantía de derechos a la población por parte de los Estados; el segundo bloque tiene que ver con los documentos no vinculantes, aquellos que muestran estudios o análisis sobre la situación de las personas mayores y que no representan obligatoriedad alguna para los Estados; el tercer bloque lo conforman los planes, programas y proyectos de acción derivados de documentos vinculantes o no vinculantes.

Instrumentos vinculantes

Convenio oit sobre el Seguro de Vejez (1933), pionero en abordar la temática de seguridad para un grupo específico basado en criterio de edad. En sus artículos 1520 establece una pensión durante la vejez que deberá ser determinada por


los gobiernos nacionales y bajo sus criterios de manera que sea suficiente para garantizar la cobertura de sus necesidades esenciales.

Convenio oit 102 sobre la Seguridad Social (1952), especifica los beneficios sociales que deben gozar las pam. En su apartado 5 precisa que las partes involucradas deben seguir ciertos lineamientos para proporcionar prestaciones durante la vejez, ya sea por el número de años de trabajo que desempeñen o por su salario, entre otros.

Convenio oit 128 sobre las Prestaciones de Invalidez, Vejez y Sobre-vivientes (1969), establece en el artículo 14 algunos parámetros para las prestaciones durante la vejez, entre ellos una edad de 65 años –aunque esto pueda variar según el país–, a partir de lo que los gobiernos consideren pertinente dadas sus condiciones económicas, políticas, demográficas y sociales.

Convenio 169 de la oit sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (1989), en su artículo 8 indica que los Estados deben respetar, promover y proteger las costumbres de los pueblos. Esto va directamente ligado a las pam, que son quienes heredan estas tradiciones a los más jóvenes, por lo que se debe de proteger a este grupo dentro de un marco jurídico internacional que aliente a que su vida sea plena y esto implica que los adultos mayores deben ser reconocidos y respetados por el aporte que hacen a sus comunidades.

Ley de Asistencia e Integración Social para el Distrito Federal (2000), busca “Regular y promover la protección, asistencia e integración social de las personas, familias o grupos que carecen de capacidad para su desarrollo autónomo o de los apoyos y condiciones para valerse por sí mismas”.3 Se entiende de lo anterior que las pam, aun cuando muchas se pueden valer por sí mismas, son de los grupos de población que contempla la ley para brindar asistencia y apoyo en la educación escolarizada y no escolarizada, capacitación para el trabajo, etcétera, todo dentro de un marco de igualdad de oportunidades.

Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores (2002), enlista una serie de obligaciones del Estado con este grupo poblacional. La ley contiene seis títulos: Disposiciones generales; De los principios y los derechos; De los deberes del Estado, la sociedad y la familia; De la política pública nacional de las pam; Del Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores, y De las responsabilidades y sanciones. Según ésta, la responsabilidad del Estado radica en que debe garantizar el cumplimiento de los derechos, a través de la creación de programas que fomenten su ejercicio.

3 Ley de Asistencia e Integración Social para el Distrito Federal (art. 1º, apartado I) <http://www.aldf.gob.mx/archivo702fe19358ccf36b7038f2947410ad67.pdf> [2 de septiembre de 2014].


Ley que establece el derecho a la pensión alimentaria para los adul tos mayores de sesenta y ocho años, residentes en el Distrito Federal (2003), decreta como derecho para las personas mayores de 68 años recibir una pensión alimentaria que les permita satisfacer esta necesidad básica. La pensión debe ser de un monto suficiente para gozar del derecho a la alimentación.

Norma Oficial Mexicana NOM-031-SSA3-2012 (2012), lleva por título Asistencia social. Prestación de servicios de asistencia social a adultos y adultos mayores en situación de riesgo y vulnerabilidad. Tiene como objetivo establecer las características que requieren el sector público, social y privado en materia de infraestructura, organización y funcionamiento de centros que prestan asistencia social a personas adultas y pam para proporcionarles un buen servicio.

Instrumentos no vinculantes

Recomendación 131 (oit) sobre las Prestaciones de Invalidez, Vejez y Sobrevivientes (1967), fija parámetros muy parecidos para el otorgamiento de prestaciones. En el caso de la vejez, aplican los mismos criterios que el Convenio 102 de la oit.

Recomendación 162 (oit) sobre los Trabajadores de Edad (1980), determina que el empleo debe ser para las pam una herramienta mediante la cual lograr su plenitud, no un obstáculo para su desarrollo. La protección en el empleo debe incluir un ambiente de trabajo sano, que no acelere el proceso de envejecimiento (trabajos forzados, horarios inflexibles, falta de supervisión higiénica, etcétera).

Principios de las Naciones Unidas en favor de las Personas de Edad (1991), exhortan a los gobiernos de los países a que implementen los principios que propone la Asamblea General en sus programas nacionales para personas mayores. Dichos principios, orientados a lograr que las pam tengan una vida digna y de calidad, son:

• Participación. Las pam deben ser integradas a la sociedad y participar en la creación de políticas públicas que mejoren su calidad de vida. También deberán convivir con la población más joven, para compartir experiencias y habilidades.

• Cuidados. Las pam podrán disfrutar de los cuidados y protección de la familia, tendrán garantizado el acceso a servicio social y jurídico adecuado que asegure su autonomía, protección y cuidado. Asimismo deberán tener acceso a medios institucionales que garanticen protección, rehabilitación, estímulo social y mental en un ambiente humano y seguro.


• Autorrealización. Las personas de edad deberán poder acceder a recursos educativos, culturales y espirituales que les ayuden en su vida plena.

• Dignidad. Las pam deberán vivir con dignidad y seguridad sin sufrir explotación o malos tratos. Su calidad humana no deberá depender de su actividad económica, origen étnico, discapacidad u otras condiciones.

Proclamación sobre el Envejecimiento (1992), hace un llamado a la comunidad internacional para aplicar un Plan de Acción Internacional utilizando los principios de la Organización de las Naciones Unidas (onu) e insta a mejorar la calidad de la información, investigación, capacitación y cooperación técnica en lo que se refiere al envejecimiento. Exhorta a la comunidad internacional a reforzar el Fondo Fiduciario para el Envejecimiento creado por el Plan de Acción Internacional de Viena sobre el Envejecimiento en 1982, de forma que existan recursos que pue dan ser destinados a países en desarrollo que necesiten crear programas que protejan a las pam.

Aplicación del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Personas Mayores Emitido por la onu (1995), recupera lo establecido en el Pacto de Viena de 1982, advirtiendo el aumento de la población mayor para el 2050. Reconoce que el Pacto no especifica derechos para pam sino que se refiere a todas las personas; por ello, hace un llamado a que los Estados parte del Pacto utilicen los recursos necesarios para que este grupo goce de sus derechos con plenitud.

Declaración de Montevideo sobre Políticas de Protección Inte-gral al Envejecimiento y la Vejez Saludable (1997), producto de un foro que tuvo como objetivo abordar diversos temas de importancia para la población mayor y que para la sociedad actual representan retos importantes. Los temas abordados fueron:

• Seguridad social y composición de la fuerza laboral;• Sistemas de pensión y jubilación;• Organización y financiamiento de los servicios de atención médica;• Vivienda y servicios comunitarios;• Transferencias intergeneracionales y la red de apoyo familiar y social; y• Crear políticas públicas con una visión multisectorial, que promueva la salud

de los adultos mayores y que va más allá de la prevención de enfermedades.

Todo lo anterior enmarcado en los argumentos de la perspectiva ética y económica/social/política. Estos argumentos son las vías para hacer que las pam tengan una vida digna, plena y con respeto a sus derechos humanos.


Objetivos de Desarrollo del Milenio de la onu (2002):

• Erradicar la pobreza extrema y el hambre;• Lograr la enseñanza primaria universal;• Promover la igualdad entre los sexos y el empoderamiento de la mujer;• Reducir la mortalidad de los niños menores de 5 años;• Mejorar la salud materna;• Combatir el vih/sida, la malaria y otras enfermedades;• Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente; y• Fomentar una alianza mundial para el desarrollo.

Aunque no existe un apartado especial para pam, estos objetivos incluyen al grupo social.

Declaración de Toronto para la Prevención Global del Maltrato de las Personas Mayores (2003), en la cual participaron la Organización Mundial de la Salud (oms), la Universidad de Toronto, la Universidad de Ryerson y la Red Internacional de Prevención del Abuso y Maltrato en la Vejez (inpea, por sus siglas en inglés). Hace hincapié en que faltan marcos legales que protejan a las pam de malos tratos y abusos, ya sean f ísicos o mentales. Resalta la importancia de identificar dentro del maltrato la perspectiva de género, ya que esto ayudará a determinar el tipo de maltrato y quién lo inflige.

Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad (2004), busca replantear la vida urbana, ya que para 2050 se calcula que 65% de la población mundial vivirá en ciudades. Hace una crítica a la urbanización acelerada del Tercer Mundo, que genera exclusión y disminución considerable en la calidad de vida de las personas. En la Carta se mencionan una serie de derechos que deben ser fundamentales para quienes habitan en la ciudad y contempla de manera general a las pam. Los derechos a la participación ciudadana en la creación de políticas públicas, al ejercicio pleno de la ciudadanía y la protección especial de grupos y personas en situación de vulnerabilidad. Al igual indica la necesidad de un desarrollo equitativo y sustentable en el que se debe prevenir la exclusión y en la que las pam son desplazadas de sus viviendas por el proceso de urbanización acelerado.

Declaración de Brasilia (2007), es producto de la Segunda Conferencia Regional Intergubernamental sobre Envejecimiento en América Latina y el Caribe: Hacia una sociedad para todas las edades y de protección social basada en derechos, realizada en Brasilia en 2007. Esta Conferencia tuvo como objetivo responder a las oportunidades y desaf íos que plantea el envejecimiento de la población. También, que los marcos jurídicos de los países protejan y promuevan los servicios sociales básicos para personas mayores en tres áreas prioritarias: personas de edad y desarrollo; salud y bienestar en la vejez; y entornos propicios y favorables.


Declaración de Compromiso de Puerto España (2009), se creó como resultado de la Quinta Cumbre de las Américas, efectuada en la ciudad de Puerto Es paña, Trinidad y Tobago. Entre otras cosas, se compromete a trabajar en los temas de vejez y ponerlos en la agenda pública y exhorta a que la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal) refuerce sus programas en esta área y mejore sus sistemas de datos e información sobre los impactos sociales y económicos del envejecimiento, así como desarrollar políticas y programas de apoyo para pam.

Guía para la inclusión laboral de personas adultas mayores, per-sonas con discapacidad y personas con vih (2012), derivada del Programa Vivir Mejor4 que implementó el entonces presidente Felipe Calderón en México. Es una guía de alcance nacional, basada en el marco normativo nacional e internacional en materia de trabajo. Dentro del grupo de pam, esta guía establece que la inclusión laboral es una responsabilidad de entidades públicas y privadas. Para lograr esta inclusión, la guía tiene cinco ejes:

• Relaciones laborales;• Salud y bienestar;• Vinculación con la comunidad;• Cuidado y preservación del medio ambiente; y• Ética y transparencia.

En lo que respecta a las pam, sugiere que se utilice un lenguaje incluyente que evite la discriminación y términos peyorativos. Además define al envejecimiento activo –participación continua en las cuestiones sociales, económicas y laborales de la persosna mayor– como optimización de la salud, la participación y la seguridad. La guía propone un plan de acción con distintas áreas de interés para pam que generen igualdad de condiciones:

• para la igualdad de oportunidades y de trato;• en los procesos de reclutamiento y selección de personal;• respecto a las prestaciones sociales y criterios de promoción;• sobre la capacitación y formación profesional;• en el acceso al centro y/o puesto de trabajo y a las comunicaciones;• que faciliten la rehabilitación y reincorporaciones laborales; • de afiliación a un sindicato.

Resolución 67/139 aprobada por la Asamblea General de la onu (2012), reconoce y reafirma todas las resoluciones anteriores sobre personas de edad, además exhorta a que se examinen propuestas sobre un instrumento jurídico que proteja los derechos humanos de las pam y que rescate todas las convenciones, 4 Para más información de este Programa consúltese http://www.oic.sep.gob.mx/portal3/doc/vivir_

mejor.pdf


documentos, foros, seminarios internacionales y regionales, convocados por organismos gubernamentales y no gubernamentales.

Resolución 68/134 aprobada por la Asamblea General de la onu (2013), en ella, la Asamblea General insta a los Estados a que generen políticas públicas incluyentes, transversales y que tengan un impacto real en la vida de las personas mayores basadas en la Asamblea de Madrid de 2002.

Planes, programas y proyectos

Plan de Acción Internacional de Viena sobre el Envejecimiento (1982), estableció recomendaciones y metas a lograr para la defensa de los derechos de las personas mayores en el mundo. Hace mención de la transición demográfica que experimenta el orbe y enfatiza en la importancia de considerar la diferencia entre mujeres y hombres mayores que habrá en el futuro; también subraya la necesidad de tener en cuenta las diferencias entre las personas mayores que viven en zonas rurales y urbanas. Dentro de las recomendaciones contenidas en el Plan de Acción se encuentra la de apresurar la creación de políticas públicas para pam ante la aceleración del envejecimiento mundial. Dichas políticas deben ser cuidadosamente diseñadas, evaluadas y modificadas con el paso del tiempo y cambios del contexto para que sigan siendo efectivas. Además llama a generar un concepto de vejez positivo, ligado a la cohesión social que necesitan las pam para su desarrollo pleno. Entre los temas que se considera deben ser una prioridad para las personas mayores están:

• Salud y nutrición;• Protección de los consumidores ancianos;• Vivienda y medio ambiente;• Familia;• Bienestar social;• Seguridad del ingreso y del empleo; y• Educación.

Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento (2002), sugiere que se deben plantear acciones que garanticen una vida plena a la población que envejecerá hacia 2050 y que será mayoría en el mundo. Aborda como tema relevante el que habrá más mujeres mayores que hombres, reto a considerar en la implementación de políticas públicas y planes de desarrollo. Recomienda medidas como aplicar políticas públicas con perspectiva de género, ya que al reconocer los efectos diferenciales se puede construir una sociedad más justa e igualitaria.


Estado Mundial de las Personas Mayores (2002), estudio publicado por HelpAge, hace hincapié en que deben crearse políticas públicas para personas mayores y que los países desarrollados deben compartir sus soluciones con el resto del mundo para atender a este grupo. Llama a que los gobiernos miren a las mujeres mayores, que tienen una esperanza de vida mayor y que al mismo tiempo son las más afectadas por la pobreza durante la vejez. Menciona que la creación de políticas adecuadas para pam provocará que este grupo poblacional cuente con una base sobre la cual actuar, en la que podrán utilizar todas sus habilidades y experiencia, así como ser productivos socialmente, lo que los llevará a tener una vida digna y sus derechos garantizados, además de protegidos. El reporte indica los temas en los cuales se debe realizar política pública para personas de edad, destacando lo siguiente:

• Seguridad para el envejecimiento;• Erradicación de la pobreza en el envejecimiento;• Presencia y participación de personas mayores en los procesos políticos

que incumbe a todos los ciudadanos;• Remover barreras de edad, para la participación política;• Reconocimiento de género;• Necesidad de responsabilidades intergeneracionales para combatir proble

mas como la pobreza y el desarrollo social;• Urgencia de asistencia sanitaria y recursos para proporcionar un servicio

médico adecuado para personas mayores; y• Necesidad de recoger datos y hacer investigación que dimensionen la situa

ción de las personas mayores.

El reporte se divide por áreas geográficas y, respecto a América Latina, menciona que existe un severo problema de violación a los derechos humanos en mujeres mayores que experimentan a lo largo de todas las etapas de su vida; asimismo señala que el sistema de pensiones para pam no cubre sus necesidades, por lo que debe haber un replanteamiento sobre estos mecanismos de atención a la población mayor.

Discriminación y Violencia en la Vejez: Mecanismos Legales e Ins-trumentos Internacionales para la Protección de los Derechos en la Edad Avanzada (2006), este documento aborda temas como la salud en la vejez y su vínculo con los derechos humanos. Enfatiza en la necesidad de elaborar políticas públicas, planes o legislaciones que protejan los derechos de las pam. Además plantea el ejercicio de los derechos humanos para alcanzar el máximo nivel de bienestar individual en la vejez.

Diagnóstico de Derechos Humanos del Distrito Federal (2008), analiza diversos obstáculos para el ejercicio de los derechos humanos en la capital


mexicana. Su enfoque está diseñado para hacer una revisión en la actualización de las instancias públicas de la ciudad en materia de derechos humanos.

VI Conferencia Internacional de Educación de Adultos (2009), trata cuestiones como el financiamiento para la educación de los adultos y la capacitación para los educadores. Todo lo anterior implementado como política pública en los países.

Los Derechos de las Personas Mayores en el Siglo xxi: Situación, Experiencias y Desafíos (2012), insiste en la aplicación de los principios de igualdad y no discriminación a pam, su acceso a la justicia como un imperativo social, mejorar su calidad de vida y la necesidad de garantizarles protección social y participación pública, haciendo énfasis en la situación de las mujeres mayores en América Latina.

Borrador del Proyecto de Convención Interamericana sobre los Derechos Humanos de las Personas Mayores (2012),5 era un borrador sobre los derechos humanos de las personas mayores y tiene la ambición de convertirse en una Convención en el futuro próximo. Los Estados participantes deben visualizar la situación de vulnerabilidad que vive este grupo y crear políticas públicas que los protejan y promuevan su desarrollo. También se hace un llamado a los Estados, para que tanto las empresas públicas y privadas como las familias participen en la protección de los derechos de las personas de edad, siendo corresponsables en alcanzar esta meta. Además hace hincapié en los derechos de las mujeres adultas mayores y de las personas mayores indígenas como grupos en situación de vulnerabilidad, para los que se deben crear políticas públicas específicas que atiendan sus necesidades.

Así, hay un avance significativo en los marcos legales de protección, sin embar go se subraya que no existe una Convención exclusiva para las personas mayores que sea vinculante y contemple mecanismos de protección y garantía de sus derechos humanos.

Política pública para garantizar los derechos de las pam

Las políticas públicas pueden definirse como “las actuaciones de los gobiernos y de otras agencias del Estado, cuando las competencias constitucionales así lo determinen –en desarrollo de este marco y de las demandas ciudadanas– caracterizadas

5 Al momento de publicar el presente artículo, este instrumento ya ha logrado un consenso y está abierto a la firma y ratificación de los Estados parte.


porque constituyen flujos de decisión –o una decisión específica– orientadas a resolver un problema que se ha constituido como público, que moviliza recursos institucionales y ciudadanos bajo una forma de representación de la sociedad que potencia o delimita esta intervención” (Cuervo Restrepo, 2007: 82). La construcción de una política pública debe tener en cuenta –por lo menos– cuatro fases: formulación, implementación, ejecución y gestión, monitoreo y evaluación. En la actualidad se han añadido otros conceptos que coadyuvan a controlar y monitorear si las políticas públicas se implementan de acuerdo con sus objetivos, planes y metas. El ejercicio de la rendición de cuentas y la transparencia es elemental para este escrutinio y monitoreo. Asimismo, las políticas públicas implican modificaciones legislativas y administrativas de carácter permanente, relacionadas con el diseño y la operación de las instituciones, las cuales, en su accionar, con frecuencia llegan a vulnerar algunos derechos humanos, por lo que es necesario emprender medidas que generen cambios culturales a del goce de los derechos humanos. El enfoque de los derechos humanos en las políticas públicas parte de los compromisos adquiridos en el ámbito internacional y en el marco normativo federal y local, que a su vez tienen que guardar concordancia y coherencia. A continuación se realiza un análisis de la política pública federal y del Distrito Federal6 para pam, su enfoque de derechos humanos y la manera en la que se articulan los programas y las acciones dirigidos a dicho grupo poblacional.

Política pública para pam en el ámbito federal

Plan Nacional de Desarrollo (pnd) 2013-2018, documento que contiene los objetivos, estrategias y prioridades de desarrollo del país, articulados por sectores para la elaboración de estrategias y líneas de acción que serán aplicables a lo largo del sexenio en las diversas áreas contempladas. Se encuentra articulado dentro de cinco metas nacionales: I. México en Paz; II. México Incluyente; III. México con Educación de Calidad; IV. México Próspero; y V. México con Responsabilidad Global. De él se desprenden los planes y programas sectoriales de las secretarías e instituciones federales. En esta investigación se analizaron únicamente las metas nacionales, así como los planes y programas sectoriales, que corresponden a las pam en cuanto beneficiarias directas, a saber, I. México en Paz, en la que se establece la búsqueda de que “todos los derechos se lleven del papel a la práctica”; II. México Incluyente, que “propone enfocar la acción del Estado en garantizar el ejercicio de los derechos sociales y cerrar las brechas de desigualdad que nos dividen”; y III. México con Educación de Calidad, que “propone implementar políticas de Estado que garanticen el derecho de educación de calidad para todos los mexicanos”. Asimismo, se tomaron algunos puntos del Programa Nacional de Derechos Humanos (pndh), el Programa Nacional para la Igualdad y No Discriminación (Pronaind), el

6 Hoy Ciudad de México.


Programa Nacional de Población (pnp), el Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y No Discriminación contra las Mujeres (Proigualdad) y el Programa Nacional México Sin Hambre (pnmsh), así como de los programas sectoriales de Gobernación, Educación, Salud, Desarrollo Agropecuario y Social.

Programa Nacional de Derechos Humanos (pndh) 2014-2018, reúne los objetivos, estrategias y líneas de acción encaminados a lograr la efectiva implementación de la reforma constitucional de derechos humanos (reforma al artículo 1 constitucional), así como la prevención de violaciones a los derechos humanos. Alineado a la Meta Nacional I. México en Paz y al Objetivo 1.5 “Garantizar la protección y el respeto a los derechos humanos y la erradicación de la discriminación” del pnd, propone los siguientes objetivos:

1. Lograr la efectiva implementación de la Reforma Constitucional de Derechos Humanos;

2. Prevenir violaciones de derechos humanos;3. Garantizar el ejercicio y goce de los derechos humanos;4. Fortalecer la protección de los derechos humanos;5. Generar una adecuada articulación de los actores involucrados en la políti

ca de Estado de derechos humanos;6. Sistematizar la información en materia de derechos humanos para fortale

cer las políticas públicas.

El pndh establece de manera transversal las acciones a seguir para que todas las instituciones que conforman la administración pública federal (apf) trabajen con perspectiva de derechos humanos, además de buscar la prevención de violaciones a derechos humanos y la visibilización de las personas que se encuentran en situación de vulnerabilidad.

Programa Nacional para la Igualdad y No Discriminación (Pronaind) 2014-2018, publicado por el Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (Conapred), articula las políticas antidiscriminatorias del país, asignando las líneas de acción específicas a las diferentes dependencias federales para que cada una de estas revise, incorpore, adecue y robustezca su normatividad a fin de eliminar las disposiciones que favorezcan o toleren prácticas discriminatorias; las dependencias, además, deberán promover adecuaciones para que se incorpore una cultura antidiscriminatoria. Alineado también con la Meta Nacional I. México en Paz, con el Objetivo 1.5 del pnd, así como con la Meta Nacional II. México Incluyente, con el Objetivo 2.1 “Garantizar el ejercicio efectivo de los derechos sociales para toda la población”, y con la Meta Nacional III. México con Educación de Calidad, con el Objetivo 3.2 “Garantizar la inclusión y la equidad en el Sistema Educativo”, el Pronaind incorpora los siguientes objetivos, dirigidos a la apf:


1. Fortalecer la incorporación de la obligación de igualdad y no discriminación en el quehacer público;

2. Promover políticas y medidas tendientes a que las instituciones de la apf ofrezcan protección a la sociedad contra actos discriminatorios;

3. Garantizar medidas progresivas tendientes a cerrar brechas de desigualdad que afectan a la población discriminada en el disfrute de derechos;

4. Fortalecer el conocimiento de la situación de discriminación en el país para incidir en su reducción;

5. Fortalecer el cambio cultural a favor de la igualdad, diversidad, inclusión y no discriminación con participación ciudadana; y

6. Promover la armonización del orden jurídico nacional con los estándares más altos en materia de igualdad y no discriminación.

Cabe destacar que el Pronaind reconoce, como parte de su diagnóstico, que:

El Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica ha avanzado en la producción de información sociodemográfica, económica, geográfica, de medio ambiente, de gobierno, seguridad pública y justicia, que es útil para conocer dinámicas asociadas con la desigualdad de trato. Sin embargo, la información existente aún no permite conocer y entender los procesos discriminatorios que se dan en los diversos ámbitos señalados, lo que es altamente necesario a fin de poder establecer una sólida base para el diseño y la implementación de políticas públicas adecuadas a la obligación de igualdad y no discriminación de manera transversal en el quehacer del Estado y sus instituciones. [Además de que los datos existentes] carecen aún de un marco conceptual consistente que permita tratar la información que ya existe, y sobre todo producir la inexistente, con perspectiva antidiscriminatoria atendiendo al artículo 1 Constitucional (Conapred, 2014: 3435).

Por lo tanto, aunque tiene objetivos y estrategias que promueven acciones para favorecer la igualdad y combatir la discriminación, ante la falta de información sobre personas y grupos discriminados, eso se complica.

Programa Nacional de Población (pnp) 2014-2018, plantea los retos actuales de la política de población ante la transición sociodemográfica que vive México, reconociendo la naturaleza transversal de dicha política, ya que todas las acciones en los ámbitos económico, social, político, cultural, geográfico y demográfico repercuten de manera directa o indirecta en ella.

Enmarcado en la Meta Nacional II. México Incluyente, con el Objetivo 2.1 del pnd, el pnp fija los siguientes objetivos:


1. Aprovechar las oportunidades de desarrollo social y económico propiciadas por el cambio demográfico;

2. Ampliar las capacidades y oportunidades a la salud y el ejercicio de derechos sexuales y reproductivos para mujeres y hombres;

3. Incentivar una distribución territorial de la población inclusiva y sostenible, fomentando redes de asentamientos;

4. Atender los desaf íos sociodemográficos derivados de la migración internacional en sus distintas modalidades;

5. Ampliar el desarrollo de una cultura demográfica basada en valores de prevención, participación social, tolerancia y vigencia de derechos humanos; e

6. Impulsar el fortalecimiento de las instituciones, políticas y programas de población en los tres órdenes de gobierno.

Tales objetivos son apenas proyectos que comienzan a articularse para que las instituciones, sus políticas y sus acciones tengan coherencia con las realidades que se viven.

***

Los programas sectoriales referidos en los siguientes apartados detallarán los objetivos y estrategias que se articulan dentro de cada una de las secretarías que, según el pnd, tienen vínculos directos con políticas y acciones dirigidas a personas mayores.

Programa Sectorial de Gobernación (psg) 2013-2018, alineado a las metas nacionales contenidas en el pnd, el psg contiene los objetivos y estrategias que regirán durante el sexenio a la Secretaría de Gobernación y a las entidades paraestatales agrupadas en el sector coordinado por ella, y éstos son:

1. Promover y fortalecer la gobernabilidad democrática;2. Mejorar las condiciones de seguridad y justicia;3. Garantizar el respeto y protección de los derechos humanos, reducir la dis

criminación y la violencia contra las mujeres;4. Desarrollar políticas integrales de población y migración, que contribuyan

a la inclusión, la prosperidad y el ejercicio de derechos; y5. Coordinar el Sistema Nacional de Protección Civil para salvaguardar a la

población, sus bienes y entorno ante fenómenos perturbadores.


Programa transversal Objetivo Estrategia Línea de acción

Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y No Discriminación contra las Mujeres (Proigualdad)

1. Alcanzar la igualdad sustantiva entre mujeres y hombres y propiciar un cambio cultural respetuoso de los derechos de las mujeres.

1.2 Promover acciones afirmativas para garantizar el ejercicio de los derechos de las mujeres y evitar la discriminación de género.

1.2.2 Difundir los derechos en situación de vulnerabilidad: indígenas, discapacitadas, migrantes, adolescentes, pobres, adultas mayores y reclusas.

1.2.3 Realizar acciones afirmativas para erradicar la discriminación de mujeres indígenas, discapacitadas, migrantes, adolescentes, pobres, adultas mayores y reclusas.

1.2.8 Promover acciones afirmativas para dotar de identidad civil a niñas, adolescentes, jóvenes, adultas mayores indígenas y no indígenas, discapacitadas y migrantes.

2. Prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra mujeres y niñas, y garantizarles acceso a una justicia efectiva.

2.4 Garantizar una vida libre de violencia a mujeres, niñas, indígenas, discapacitadas, migrantes internas, transmigrantes y jornaleras.

2.4.5 Promover la formación de personal indígena, para brindar servicios de atención a mujeres, niñas y adultas mayores, víctimas de violencia.

4. Fortalecer las capacidades de las mujeres para participar activamente en el desarrollo social y alcanzar el bienestar.

4.7 Impulsar acciones afirmativas para las adultas mayores.

4.7.2 Diseñar esquemas de apoyos para el trabajo de cuidado que realizan las adultas mayores.

5. Generar entornos seguros y amigables de convivencia familiar y social, actividades de tiempo libre y movilidad segura para mujeres y niñas.

5.4 Promover construcciones y adecuaciones del espacio público garantizando la seguridad de las mujeres, la convivencia familiar y la recreación.

5.4.3 Fortalecer la coordinación y cooperación de los tres órdenes de gobierno y la sociedad en pro de una movilidad segura. Vinculando protección civil al derecho de una movilidad segura a través de la elaboración de una guía sobre “titularidad de derechos” en materia de protección civil, en la que se incluyen diversos aspectos del cuidado de la salud, la prevención de accidentes y la promoción de la movilidad segura especialmente a favor de colectivos vulnerables.

Dentro de este Programa, los objetivos y estrategias que tienen como beneficiarias directas a las pam se encuentran como parte de la Estrategia Transversal III. Perspectiva de Género:


Programa Sectorial de Salud (pss) 2013-2018, enlista los objetivos, estrategias y líneas de acción a seguir en materia de salud durante el sexenio.

Objetivo Estrategia Líneas de acción

1. Consolidar las acciones de protección, promoción de la salud y prevención de enfermedades.

1.7 Promover el envejecimiento activo, saludable, con dignidad y la mejora de la calidad de vida de las pam.

1.7.1 Implementar acciones para el cuidado y la atención oportuna de pam en coordinación con otros programas sociales.

1.7.2 Cerrar brechas de género en comunidades que garantice el envejecimiento saludable.

1.7.3 Fortalecer la prevención, detección y diagnóstico oportuno de padecimientos con énfasis en fragilidad, síndromes geriátricos y osteoporosis y caídas.

1.7.4 Ampliar la prevención, detección, diagnóstico y tratamiento oportuno en materia de salud mental.

1.7.5 Incrementar las acciones de promoción de la salud para lograr el autocuidado de las pam.

1.7.6 Fortalecer la acción institucional y social organizada para la atención comunitaria de las pam.

1.7.7 Incrementar mecanismos para asegurar que los adultos mayores que reciban la Pensión Universal cumplan con la corresponsabilidad de salud.

Estrategias transversales

Estrategia transversal Línea de acción

Perspectiva de género Promover actividades de deporte y bienestar f ísico de acuerdo a requerimientos específicos de las pam.

Fortalecer el desarrollo de capacidades de las adultas mayores, jóvenes, adolescentes y niñas en hogares carentes con jefaturas femeninas.

Difundir los derechos de mujeres en situación de vulnerabilidad: indígenas, discapacitadas (sic), migrantes, adolescentes, pobres, adultas mayores y reclusas.

Este programa menciona, como parte de las propuestas surgidas dentro de los foros realizados para la conformación del pnd, la generación de una cultura de envejecimiento fundamentada en el respeto hacia las pam impulsando su vida digna; penalizando el maltrato f ísico y psicológico; promoviendo la creación de centros integrales de atención a adultos mayores, y la orientación a familiares sobre cómo atenderlos.


Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario, Pesquero y Ali-mentario 2013-2018, establece los principios que rigen la política del sector agrícola, ganadero, pesquero y acuícola. Lo que este Programa contempla como política pública, programas y acciones de gobierno dirigidos a personas mayores es:

Programa Sectorial de Desarrollo Social (psds) 2013-2018, contiene los objetivos, estrategias y acciones nacionales que buscan generar condiciones que permitan la garantía progresiva de los derechos sociales, así como revertir la desigualdad, abatir de manera significativa la pobreza y garantizar el disfrute de los derechos sociales. En cuanto a política pública, programas y acciones de gobierno cuyos beneficiarios son las pam, el psds indica lo siguiente:

Objetivo Estrategia Línea de acción

1. Impulsar la productividad en el sector agroalimentario mediante inversión en capital f ísico, humano y tecnológico que garantice la seguridad alimentaria.

1.2 Desarrollar las capacidades productivas con visión empresarial de las y los pequeños productores.

1.2.8 Impulsar la atención focalizada a grupos vulnerables con una visión de desarrollo sustentable.

Estrategia transversal Perspectiva de Género Estrategia Línea de acción

Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y No Discriminación contra las Mujeres (Proigualdad)

4.1 Fortalecer el desarrollo de capacidades en los hogares con jefatura femenina para mejorar sus condiciones de salud, vivienda e ingresos.

4.1.3 Fortalecer el desarrollo de capacidades de las adultas mayores, jóvenes, adolescentes y niñas en hogares carentes con jefaturas femeninas.


3. Dotar de esquemas de seguridad social que protejan el bienestar socioeconómico de la población en situación de carencia o pobreza.

3.4 Asegurar un ingreso mínimo para las personas de 65 años y más que no cuentan con una pensión o jubilación, para incrementar su bienestar económico y social.

3.4.1 Proporcionar apoyos económicos a pam de 65 años y más que no reciben ingresos por jubilación o pensión.

3.4.2 Facilitar y promover el acceso a servicios de salud y a beneficios de protección social para las pam me diante redes institucionales y sociales.

3.4.3 Conformar redes sociales de apoyo que fomenten la salud f ísica y mental de las pam.

3.4.4 Otorgar apoyos para la rehabilitación y acondicionamiento de casas de día y capacitación de cuidadores de pam mediante redes institucionales y sociales.

3.4.5 Fomentar la inclusión financiera de las pam a través del pago de los apoyos económicos por medios electrónicos.


4. Construir una sociedad igualitaria donde exista apoyo irrestricto a bienestar social mediante acciones que protejan el ejercicio de los derechos de todas las personas.

4.2 Procurar el desarrollo humano integral de las pam.

4.2.1 Establecer una vinculación efectiva de acciones que promuevan el cumplimiento de los derechos y el bienestar f ísico, mental y social de las pam.

4.2.2 Expedir credenciales de afiliación que les permita a las pam contar con descuentos en servicios de salud, alimentación, transporte, vestido, hogar, recreación y cultura.

4.2.3 Crear un registro único obligatorio de todas las instituciones públicas y privadas de casa hogar, albergues y residencias de día.

4.2.4 Realizar campañas de comunicación para difundir y fortalecer los valores de solidaridad intergeneracional, el apoyo familiar y la no discriminación hacia pam.

Es mediante el Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores (Inapam) –institución federal encargada de brindar servicios y atención a las pam en México– y el Programa Pensión para Adultos Mayores que la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) coordina y lleva a cabo objetivos y estrategias que se contemplan en el pnd y en su propio programa sectorial en lo que corresponde a dicho grupo de población.

El Inapam depende orgánica y administrativamente de la Sedesol:

Este organismo público es rector de la política nacional a favor de las personas adultas mayores, teniendo por objeto general coordinar, promover, apoyar, fomentar, vigilar y evaluar las acciones públicas, estrategias y programas que se deriven de ella, de conformidad con los principios, objetivos y disposiciones contenidas en la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores.7

Así, mediante el otorgamiento de credenciales a las pam, se les brindan descuentos en lugares donde se prestan servicios de alimentación, salud, vestido, hogar, recreación, cultura, transporte, entre otros. Además, al afiliarse, tienen acceso a los clubes de los que el Instituto es responsable, donde se realizan actividades deportivas y recreativas para las personas mayores.

Programas federales dirigidos a pam en México

Programa Pensión para Adultos Mayores. Los criterios de elegibilidad son tener 65 años o más; aceptar la suspensión del apoyo para pam del Programa 7 “Conoce Inapam”, en Inapam <http://www.inapam.gob.mx/en/INAPAM/Conoce_INAPAM>.


Oportunidades –en caso de ser beneficiario– y no recibir ingresos superiores a 1 092 pesos mensuales por concepto de pago de pensión bajo el régimen de la Ley del Seguro Social. Funciona mediante una mecánica de tipos de montos y apoyos distintos, respetando derechos y marcando obligaciones que se muestran en el siguiente cuadro:

Tipos y montos de apoyos Derechos de las y los beneficiarios

Obligaciones de las y los beneficiarios

Apoyo económico de 580 pesos mensuales, con entregas de 1 160 pesos cada dos meses, a las y los beneficiarios que conforman el Padrón Activo.

Información necesaria, de manera clara y oportuna, para participar en el programa.

Proporcionar, bajo protesta de decir verdad, la información que sea solicitada.

Pago de marcha por 1 160 pesos, que se entrega por única ocasión al representante del beneficiario(a), cuando este último fallece y la o el representante se encuentra en el Padrón Activo.

Trato digno, respetuoso, oportuno, con calidad y equitativo, sin discriminación de ningún tipo.

Presentarse ante el personal del programa para actualizar sus datos cuando se le convoque con anticipación por cualquiera de las siguientes instancias: delegación, municipio o red social.

Apoyo para la incorporación de las y los beneficiarios al esquema de inclusión financiera.

Atención y apoyos sin costo alguno. Acudir a la ventanilla de atención cada seis meses, con objeto de comprobar su supervivencia (siempre y cuando reciba sus apoyos mediante transferencias electrónicas).

Acciones de promoción tales como grupos de crecimiento, campañas de orientación social, jornadas y sesiones informativas dirigidas a mejorar la salud f ísica y mental de las y los beneficiarios, con apoyo de la Red Social.

Reserva y privacidad de sus datos personales.

Entrega del apoyo económico a través de un representante, en el caso de que la o el beneficiario no pueda acudir personalmente a recibirlo por imposibilidad f ísica, enfermedad o discapacidad.

No hacer uso indebido (venta, préstamo o uso con fines partidistas o electorales, entre otros) del documento que lo acredita como beneficiario(a) del programa.

Servicios y apoyos para atenuar los riesgos por pérdidas en el ingreso o salud, como pueden ser: promover la obtención de la credencial del Inapam, promover el acceso a los servicios de salud (seguro popular) y promover la atención a la salud.

A realizar sus trámites de comprobación de supervivencia o actualización de sus datos en su domicilio, si no cuenta con un representante asignado y por razones de salud no pueda acudir a ninguna de las sedes de atención, siempre y cuando lo solicite telefónicamente con al menos 30 días de anticipación a la fecha límite de realización del trámite.

Programa Nacional México Sin Hambre (pnmsh) 2014-2018, formalización de la cnch, determina la estrategia en el nivel nacional para la lucha contra la pobreza extrema de alimentación. Fija en sus líneas de acción impulsar el Sistema de Pensión Universal para Adultos Mayores y suplementar a la población infantil, de mujeres embarazadas y lactantes, así como pam con micronutrimentos. La


única acción que tiene como población objetivo a las pam es la Pensión para Adultos Mayores. El pnmsh se conforma por seis objetivos:

1. Cero hambre a partir de una alimentación y nutrición adecuadas de las personas en pobreza multidimensional extrema y carencia de acceso a la alimentación;

2. Disminuir la desnutrición infantil aguda y crónica y mejorar los indicadores de peso y talla de la niñez;

3. Aumentar la producción de alimentos y el ingreso de los campesinos y pequeños productores agrícolas;

4. Minimizar pérdidas poscosecha y de alimentos durante el almacenamiento, transporte, distribución y comercialización;

5. Promover el desarrollo económico y el empleo de las zonas de mayor concentración de pobreza extrema de alimentación; y

6. Promover la participación comunitaria para la erradicación del hambre.

Los objetivos, estrategias y líneas de acción que dentro del pnmsh tienen como beneficiarios directos a los adultos mayores son:


1. Cero hambre a partir de una alimentación y de una nutrición adecuada de las personas en pobreza multidimensional extrema y carencia de acceso a la alimentación.

1.4 Incorporar a esquemas formales de seguridad social a la población que vive en condiciones de pobreza extrema de alimentación.

1. Impulsar el Sistema de Pensión Universal para Adultos Mayores que no cuentan con ingreso mínimo que proteja su bienestar económico.

2. Disminuir la desnutrición infantil aguda crónica, y mejorar los indicadores de peso y talla de la niñez.

2.2 Prevenir la desnutrición. 3. Suplementar a la población infantil, mujeres embarazadas y lactantes, así como adultos mayores con micronutrientes (zinc, vitamina A, hierro).

Cruzada Nacional Contra el Hambre (cnch)

Antecedentes

En México, la cnch no es la primera estrategia impulsada para el combate a la pobreza y la pobreza alimentaria. El primer presidente en tratar de eliminar el hambre fue José López Portillo; durante su administración se creó el Sistema Alimentario Mexicano (sam), que buscaba conseguir la autosuficiencia alimentaria del país, extender el mercado interno8 y elevar los ingresos y la productividad del campesino pobre (Barajas, 2002). Asimismo, se construyó la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Coplamar). Con ésta se asu8 Objetivo que se ha desechado en los programas actuales al respecto.


me por primera vez el combate a la marginación como objetivo explícito. Según López Portillo, la Coplamar “es simplemente un sistema de optimización de recursos establecidos e identificados por su destino específico: servir a los marginados, al que habrán de concurrir todas las entidades, prácticamente todas tienen acción en esta área”.9 Es decir, que el problema de la pobreza se relacionaba con el funcionamiento del conjunto del sistema económico. En este sentido, detectar las demandas sociales de los sectores pobres que estaban al margen de la acción pública para encauzarlas administrativamente era más importante que solucionarlas y de esa manera no se provocara una inestabilidad social (Barajas, 2002).

A pesar del apoyo otorgado por el presidente, los resultados de la campaña fueron poco alentadores. Durante 1980 se revisó en Presidencia el avance del programa y se supo que a lo largo de los primeros tres años no había avanzado. Al final no se realizó una evaluación de los resultados de las acciones y obras promovidas por la Coplamar. Valencia Lomelí y Aguirre Riveles mencionan que mostró “duplicidad de funciones y dispendio” (cit. en Barajas, 2002: 80).

Posteriormente, el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol), puesto en marcha el 2 de diciembre de 1988 por Carlos Salinas de Gortari, fue constituido para solventar los problemas de niveles de vida deprimidos existentes en las zonas urbanas y regiones rurales del país. Para ello se conformó la Comisión Nacional del Programa de Solidaridad, cuyo objetivo era crear espacios de concertación en los que las comunidades ayudarían en la definición y ejecución de las acciones y programas de gobierno. La Comisión se encargaba de coordinar los esfuerzos del gobierno federal en el marco del Sistema Nacional de Planeación Democrática, en donde una de las tareas a realizar era generar Convenios Únicos de Desarrollo con las entidades federativas, cuyo fin era construir proyectos conjuntos de inversión productiva. Todo ello quedó enmarcado en el Programa Nacional de Desarrollo 19891994 (Barajas, 2002). Los resultados de los programas de atención focalizada que se implementaron bajo el Pronasol fueron de corto plazo, ya que si bien existió un avance en la atención a los rezagos sociales, él mismo no resistió la crisis de 1995. La contracción económica demostró que sin un crecimiento vigoroso y sostenido, integrando a las cadenas productivas, creando empleo bien remunerado y, sobre todo, generando riqueza, era imposible reducir de forma permanente el problema de pobreza y marginación (De la Cruz, 2013: 4), lección que lamentablemente no se recuperó en la actual cnch.

El ejemplo más reciente es el del Paquete Alcance, puesto en marcha durante el sexenio del presidente Vicente Fox, que tuvo como objetivo atender a la población que vivía en las comunidades más dispersas, pequeñas y pobres de México. Esta iniciativa fue modificada para alinearse con la política social que había demostrado efectividad hasta entonces, ProgresaOportunidades. El Paquete Alcance tuvo que ser modificado y hoy en día funciona como el Programa de Apoyo Alimentario (pal), el cual atiende a la población rural que no ha sido cubierta por el

9 Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados, 99.


Programa Oportunidades, otorgando transferencias alimentarias a cambio de recibir servicios de salud.

¿Qué es la Cruzada Nacional Contra el Hambre?

La cnch es el nombre que recibe la estrategia de política social que “pretende una solución permanente a un problema que existe en México: el hambre”.10 Para la Cruzada, el hambre se define como la situación que enfrenta una persona al encontrarse en pobreza extrema y con carencia alimentaria. Esta definición de hambre considera tanto el ingreso por debajo de la línea de bienestar mínimo –que representa el costo de una canasta de alimentos mínimos necesarios para tener una nutrición adecuada–, como la carencia de acceso a la alimentación, que se basa en el concepto de inseguridad alimentaria. En México, la medición multidimensional de la pobreza se aproxima al concepto de seguridad alimentaria a través de la Escala Mexicana de Seguridad Alimentaria, definiendo la carencia de acceso a la alimentación como aquellas personas con inseguridad alimentaria moderada o severa. La población objetivo de la Cruzada es justamente aquella que tiene hambre, es decir, que enfrenta una situación de pobreza extrema alimentaria. Esto significa que la cnch está dirigida a las personas que reportan no tener los ingresos ni el acceso a alimentos.11 Priorizar la atención del hambre tiene sentido, pues con el hambre las otras carencias dif ícilmente se pueden superar.

Componentes de la Cruzada Nacional Contra el Hambre

Para lograr las metas puestas en el decreto presidencial de la cnch, se establece la necesidad de vincular los estados y municipios con la población beneficiaria en un mecanismo denominado Sistema de la Cruzada Nacional Contra el Hambre, que tiene cinco objetivos:

1. Cero hambre a partir de una alimentación y nutrición adecuada de las personas en pobreza multidimensional extrema y carencia de acceso a la alimentación;

2. Eliminar la desnutrición infantil aguda y mejorar los indicadores de peso y talla de la niñez;

3. Aumentar la producción de alimentos, el ingreso de los campesinos y pequeños productores agrícolas;

4. Minimizar las pérdidas poscosecha y de alimentos durante su almacenamiento, transporte, distribución y comercialización; y

5. Promover la participación comunitaria para la erradicación del hambre.

10 cnch, ¿Qué es la Cruzada?11 cnch, Población Objetivo de la Cruzada Nacional Contra el Hambre.


Comisión Intersecretarial para la Instrumentación de la Cruzada contra el Hambre

La Comisión Intersecretarial para la Instrumentación de la Cruzada Contra el Hambre12 se creó con objeto de coordinar, articular y complementar las acciones, programas y recursos necesarios para el cumplimiento de los objetivos de la Cruzada. Tales acciones consisten en:

• Ajustes en el diseño de los programas;• Ajustes en la focalización o cobertura de los programas; e• Implementación de acciones eficaces de coordinación.

Esta Comisión sesiona periódicamente y está integrada por representantes de las siguientes secretarías: Desarrollo Social; Gobernación; Relaciones Exteriores; Defensa Nacional; Marina; Hacienda y Crédito Público; Medio Ambiente y Recursos Naturales; Energía; Economía; Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; Comunicaciones y Transportes; Educación Pública; Salud; Trabajo y Previsión Social; Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, y Turismo; así como de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, el Instituto Nacional de las Mujeres y el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia.

Consejo Nacional de la Cruzada Contra el Hambre

Es una instancia incluyente para el diálogo de los sectores público, privado y social, con el fin de generar acuerdos para fortalecer, complementar y, en su caso, mejorar las líneas de acción y cumplir con mayor eficiencia los objetivos de la Cruzada Contra el Hambre. Los integrantes de este Consejo son el secretario de Desarrollo Social, quien lo preside; representantes de organizaciones de los sectores social y privado; de instituciones académicas, y de organismos e instituciones internacionales. Los gobernadores de los estados de la República y el jefe de gobierno del Distrito Federal serán invitados permanentes del Consejo.13 Éste debe tomar en consideración dentro de sus sesiones las siguientes temáticas:

• Generación de ingresos en población en situación de pobreza;• Alimentación, nutrición, abasto y comercialización de alimentos eficiente y

oportuna de las personas en situación de pobreza;• Acceso a servicios de salud y educación de la población en situación de

pobreza;

12 Presidencia de la República, Preguntas frecuentes sobre la Cruzada Nacional Contra el Hambre.13 Ibíd.


• Vivienda y dotación de infraestructura social básica;• Impulso de la producción agrícola en el campo mexicano;• Fomento de la participación social y comunitaria en la Cruzada Contra el

Hambre; y• Mecanismo de monitoreo y evaluación de la Cruzada Contra el Hambre.

Comités comunitarios integrados por beneficiarios de programas sociales

Con la finalidad de articular la participación social en la cnch y los programas que convergen en ésta, se promoverá la integración de comités comunitarios integrados por beneficiarios de programas sociales, los cuales participarán en su proceso de instrumentación y supervisarán el cumplimiento real de los objetivos y la transparencia de las acciones implementadas.14

Consejo de Expertos de la Cruzada Contra el Hambre

Se integra con el objetivo de coadyuvar en la elaboración de propuestas y recomendaciones no vinculantes tendientes a asegurar una alimentación y nutrición adecuada de las personas en pobreza multidimensional extrema y acceso a la alimentación. Este Consejo se compone por un secretario técnico ejecutivo, designado por la Sedesol, encargado de coordinar los trabajos del Consejo y al menos diez miembros académicos electos por su trayectoria profesional y prestigio en temas relacionados con los objetivos establecidos en el Sistema, mismos que serán invitados por la Sedesol para integrar el Consejo. Los expertos deben formar parte de una institución académica reconocida nacional e internacionalmente, contando con publicaciones sobre pobreza, población indígena, alimentación, nutrición, producción y temas similares o vinculados con los anteriores.

Como puede verse, la cnch dirigió esfuerzos a la generación de normatividad para el desarrollo de la estrategia. No obstante, fue hasta el 30 de abril de 2014 –dos años después de la puesta en marcha de la cnch– la publicación del pnmsh 20142018 en el Diario Oficial de la Federación:

El Programa Nacional México Sin Hambre es la formalización, dentro del Sistema Nacional de Planeación Democrática, de la Cruzada Nacional Contra el Hambre, y es tablece la ampliación a todo el territorio nacional de la estrategia […]. El programa corresponde a una estrategia de trabajo coordinado del gobierno federal para atender, desde una perspectiva multidimensional y teniendo como eje la carencia de alimentación, la pobreza extrema de alimentación de poco más de 7 millones de personas. El

14 Ibíd.


pro grama busca asegurar el acceso a alimentos suficientes y de calidad para su población objetivo, prevé impulsar la producción de alimentos en las zonas marginadas, al tiempo que sienta las bases para que la población objetivo disfrute de sus derechos sociales.15

Política pública para pam en el Distrito Federal16

En este apartado se señalan los dos principales instrumentos de planeación de política pública que existen en el Distrito Federal con enfoque de derechos humanos y que son aplicables –o debieran serlo– para todas las instancias del gobierno local, a saber, el Programa General de Desarrollo del Distrito Federal (pgddf) y el Progra ma de Derechos Humanos del Distrito Federal (pdhdf). Cabe mencionar que no se profundiza en el Programa de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores del Distrito Federal porque ha sido objeto de múltiples análisis y valoraciones tanto de investigadores como de instancias encargadas de dar seguimiento a la política pública, como el Evalúa df, y, sobre todo, porque lo que interesa en este estudio es abor dar y analizar el andamiaje sobre el que se inscriben los programas mencionados para dimensionar el lugar en el que se encuentran los esfuerzos del diseño de po líticas públicas con enfoque de derechos humanos. No obstante se refiere, ya que es piedra angular de la política pública para personas mayores en el Distrito Federal.

Programa General de Desarrollo del Distrito Federal (pgddf) 2013-2018, entró en vigor el 12 de septiembre de 2013 y se fundamenta en la Ley de Planeación del Desarrollo del Distrito Federal que establece que la planeación se llevará a cabo como un medio eficaz y permanente para impulsar el desarrollo integral del Distrito Federal y cumplir fines y objetivos políticos, sociales, culturales y económicos contenidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Contiene directrices del desarrollo social, económico y sustentable, protección civil y ordenamiento territorial, respeto de los derechos humanos y perspectiva de género de la entidad, así como de políticas en materia de desarrollo metropolitano, con proyecciones y previsiones para un plazo de 20 años. Está integrado por cinco ejes y ocho enfoques transversales:

15 “Programa Nacional México Sin Hambre 20142018”, en Diario Oficial de la Federación, 30 de abril de 2014 <http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5343098&fecha=30/04/2014>.

16 Posterior a la elaboración de este estudio, se ha dado el nombre oficial de Ciudad de México al entonces llamado Distrito Federal, como parte del proceso de su reforma política que incluye la elaboración de una Constitución local.


Ejes del pgddf 2013-2018 Enfoques transversales

1. Equidad e inclusión social para el desarrollo humano

2. Gobernabilidad, seguridad y protección ciudadana

3. Desarrollo económico sustentable

4. Habitabilidad y servicios, espacio público e infraestructura

5. Efectividad, rendición de cuentas y combate a la corrupción

Derechos humanos

Igualdad de género

Participación ciudadana

Transparencia

Innovación

Ciencia y tecnología

Sustentabilidad

Desarrollo metropolitano

Cabe mencionar que el pgddf 20132018 se realizó a partir de una amplia participación de las y los habitantes de la ciudad, a través de una consulta pública; por lo tanto, se orientó a atender los problemas de quienes viven y transitan en la urbe y con un enfoque de derechos, que busca garantizar el ejercicio pleno de todos los derechos por parte de todas las personas. Las pam están consideradas de manera explícita en los ejes 1, 2 y 4 con objetivos, metas y/o líneas de acción que a continuación se sintetizan en lo que les corresponde.

El Eje 1. Equidad e Inclusión Social para el Desarrollo Humano “adopta un enfoque de derechos con el objetivo de reducir la exclusión y la discriminación y aumentar la calidad de vida de las y los habitantes de la Ciudad de México. Los objetivos, metas y líneas de acción planteados en este eje buscan transformar a la Ciudad de México en una Capital Social, a través de la promoción colectiva y corresponsable de los derechos humanos” (Jefatura de Gobierno del Distrito Federal, 2013: 6). Se basa en el Diagnóstico de Derechos Humanos (ddh) que se llevó a cabo en la Ciudad de México en 2008 y en el cual se identificaron las principales carencias, así como los grupos mayormente discriminados, para los que se elaboraron líneas de acción específicas en el pdhdf. Entre los grupos de población identificados como mayormente discriminados, y para los que es necesario el diseño de estrategias de atención específica, se destacan, entre otros, las pam. Cuenta con las si guientes áreas de oportunidad:


Eje 1 Equidad e Inclusión Social para el Desarrollo Humano*

Área de Oportunidad 1 Discriminación y Derechos Humanos

Objetivo Metas Líneas de acción

1. Realizar acciones que permitan el ejercicio pleno de los derechos de las personas, independientemente de su origen étnico, condición jurídica, social o económica, migratoria, de salud, de edad, discapacidad, sexo, orientación o preferencia sexual, estado civil, nacionalidad, apariencia f ísica, forma de pensar o situación de calle, entre otras, para evitar bajo un enfoque de corresponsabilidad la exclusión, el maltrato y la discriminación.

4. Facilitar el goce y disfrute de programas y servicios del Gobierno del Distrito Federal, evitando la discriminación por el origen étnico, condición jurídica, social o económica, migratoria, de salud, de edad, discapacidad, sexo, orientación sexual, estado civil, nacionalidad, apariencia f ísica, forma de pensar o situación de calle, entre otras, de las personas, en estricto apego a las normas de los programas sociales.

Eliminar las prácticas discriminatorias que generan exclusión y maltrato.

Reforzar el diseño, la legislación y la implementación de las políticas, programas y servicios de apoyo a la población para evitar la exclusión, el maltrato y/o la discriminación hacia las personas bajo un enfoque de corresponsabilidad social.

Lograr la certificación del Distrito Federal como “Ciudad Amigable”.

Diseñar e instrumentar un programa de capacitación de carácter obligatorio en materia de derechos humanos y género a todas las personas servidoras públicas que brindan atención directa a la población, a fin de garantizar un trato digno y respetuoso.

Elaborar documentos de identificación de las personas en situación de vulnerabilidad, que faciliten el acceso a los programas sociales y servicios del Gobierno del Distrito Federal, así como la realización de los trámites en diferentes instancias.

Son muchas las líneas de acción que corresponden a pam como parte de los otros grupos vulnerables: Diagnóstico sobre la exclusión y el fenómeno discriminatorio en la Ciudad de México. Difusión y promoción de mecanismos de denuncia y exigibilidad de derechos, incluidos el de la inclusión, la igualdad y la no discriminación, así como la trans parencia de los programas que permitan establecer modificaciones a las políticas públicas y mantener actualizados los reportes. Avanzar en la formación continua de personas servidoras públicas para que desarrollen acciones bajo un enfoque de no discriminación y equidad. Trabajar en conjunto con sociedad civil actividades orientadas a la incidencia en políticas públicas basadas en investigación, con enfoque de derechos y a favor de los grupos en situación de vulnerabilidad. Fortalecer una cultura en la que se eviten prácticas discriminatorias en donde los prejuicios, estereotipos y estigmas promuevan la exclusión y el maltrato. Armonizar la legislación para garantizar la permanencia y universalidad de los programas para grupos vulnerables sin dejar de aplicar medidas positivas y compensatorias o acciones afirmativas a favor de personas discriminadas. Reforzar y desarrollar programas sociales de atención para las personas excluidas, maltratadas o discriminadas por cualquier motivo, incluyendo la edad. Promover una cultura de corresponsabilidad social entre las personas participantes de los programas sociales. Promover las acciones comunitarias y la coinversión social dentro de los programas sociales, a favor de las personas en situación de pobreza y exclusión, así como de grupos vulnerables: mujeres, adultos mayores, indígenas, niñas y niños, jóvenes y personas con discapacidad, entre otros.


Área de Oportunidad 2 Salud


1. Reducir la incidencia de enfermedades crónicodegenerativas.

2. Lograr el ejercicio pleno y universal del derecho a la salud.

Mejorar la calidad de los servicios de salud para la atención de las enfermedades crónicodegenerativas.

Asegurar a toda la población igual acceso a los servicios existentes ante la misma enfermedad crónicodegenerativa. Reforzar la infraestructura de atención domiciliaria, para acercar a las adultas y los adultos mayores, grupos étnicos y mujeres la atención de las enfermedades crónicodegenerativas. Promover la prevención y atención a la salud de la población infantil, adolescente, mujeres, adultas y adultos mayores de las comunidades indígenas y de los pueblos originarios del Distrito Federal, utilizando la medicina tradicional.

Área de Oportunidad 3 Educación


2. Aumentar la equidad en el acceso a una educación formal, consolidando los derechos asociados a la educación y programas de apoyo institucional, con estándares de calidad y abatir la deserción escolar, con especial atención hacia las personas en desventaja y condiciones de vulnerabilidad.

Generar mecanismos para que las personas en edad de estudiar a lo largo de su ciclo de vida, y las que están en situación de vulnerabilidad por su origen étnico, condición jurídica, social o económica, condición migratoria, estado de salud, edad, sexo, capacidades, apariencia f ísica, orientación o preferencia sexual, forma de pensar, situación de calle u otra, accedan a una educación con calidad, con énfasis en la educación básica y mediasuperior.

Establecer e institucionalizar otros programas específicos de atención educativa a personas en condiciones de vulnerabilidad o necesidades educativas especiales, entre tales pam. Buscar esquemas de coordinación, concurrencia y colaboración con el gobierno federal y otros actores institucionales, nacionales e internacionales, para mejorar el acceso de personas en desventaja y/o condiciones de vulnerabilidad a una educación con calidad.

Área de Oportunidad 4 Cultura


1. Consolidar a la Ciudad de México como un espacio multicultural abierto al mundo, equitativo, incluyente, creativo y diverso, donde se promueve la implementación de políticas culturales participativas al servicio de la ciudadanía, del desarrollo sostenible y del mejoramiento de la calidad de vida y el bienestar de sus habitantes.

Aumentar el acceso y la participación de la población del Distrito Federal en los servicios y bienes culturales y naturales y promover el bienestar a partir de la gestión del patrimonio y la diversidad cultural de sus habitantes.

Ampliar la cobertura del uso cultural del espacio público en la Ciudad de México, a partir de acciones de intervención cultural comunitaria.

Nada dirigido en específico a pam, todas a la población capitalina, por lo que consideramos que incluye a las primeras: Promover oferta cultural. Fomento a la lectura. Implementar acciones que promuevan el desarrollo cultural comunitario como herramienta para fortalecer el tejido comunitario. Promover y ampliar el patrimonio cultural y natural de la ciudad para fortalecer el derecho a la memoria, el sentido de pertenencia, la convivencia y el reconocimiento a la diferencia.


2. Realizar acciones que garanticen el ejercicio pleno de los derechos culturales de las personas, así como el reconocimiento de la propia cultura para fortalecer la base del capital social y ejercer sus capacidades creativas y críticas.

3. Promover, conservar y divulgar el patrimonio cultural y natural, con el propósito de fortalecer los vínculos de identidad, la apropiación de la herencia cultural y de la cultura contemporánea de la población capitalina.

Mejorar y ampliar los programas para la visibilidad, valoración, uso y disfrute del patrimonio cultural y natural del Distrito Federal.

Área de Oportunidad 5 Violencia


2. Atender de manera expedita, diligente y con calidad y calidez a las víctimas de cualquier tipo o modalidad de violencia.

Fortalecer modelos integrales para la atención específica de mujeres, personas mayores, niñas y niños, indígenas, jóvenes, personas en situación de calle y la población lgbttti que sean víctimas de violencia.

Establecer un sistema de recolección, procesamiento, análisis y difusión de la información producida por los entes públicos del Gobierno del Distrito Federal en materia de violencia.

Establecer protocolos integrales para la atención a víctimas de violencia en todas las instancias con atribuciones en la materia. Fortalecer la coordinación interinstitucional para optimizar la atención a las víctimas de la violencia. Generar información desagregada sobre las personas que son víctimas de violencia considerando etnia, edad, sexo, preferencia u orientación sexual y situación de calle que permita la mejor atención de la problemática asociada a violencia. Difundir los datos y resultados que se obtengan del sistema de recolección de información en esta materia y retomarlos como un insumo para la elaboración y evaluación de programas sociales y políticas públicas.

Área de Oportunidad 6 Alimentación


1. Contribuir a la consecución de seguridad alimentaria y una menor malnutrición de los habitantes de la entidad, en particular en función de su origen étnico, condición jurídica, social o económica, migratoria, de salud, de edad, discapacidad, sexo, orientación o preferencia sexual, estado civil, nacionalidad, apariencia f ísica, forma de pensar o situación de calle, entre otras.

Incrementar el acceso a alimentos nutritivos, balanceados y de buena calidad por parte de la población del Distrito Federal.

Disminuir los índices de desnutrición, obesidad y desequilibrios alimentarios de la población del Distrito Federal.

Garantizar que las y los adultos de 68 años o más cuenten con una seguridad económica básica que les permita la adquisición de los alimentos que requieren. Establecer o reforzar estrategias para la atención de la anemia en las pam.


Área de Oportunidad 7 Empleo con Equidad


1. Ampliar el acceso de la población del Distrito Federal a trabajos dignos, con protección social, pleno respeto a los derechos laborales y sin discriminación por su origen étnico, condición jurídica, social o económica, migratoria, de salud, de edad, discapacidad, sexo, embarazo, orientación o preferencia sexual, estado civil, nacionalidad, apariencia f ísica, forma de pensar o situación de calle, entre otras.

Promover la creación de trabajos dignos en el Distrito Federal, especialmente para los grupos sociales que tienen más dificultades para obtenerlos.

Reforzar los programas y acciones institucionales para mejorar la empleabilidad de las personas en condiciones vulnerables.

Ampliar las oportunidades laborales para pam, personas con vih y personas con discapacidad. Difundir los apoyos fiscales que los distintos ámbitos de gobierno otorgan a las personas empleadoras que generan fuentes de trabajo para las personas vulnerables por su origen étnico, condición jurídica, social o económica, migratoria, de salud, de edad, discapacidad, sexo, orientación, identidad o preferencia sexual, estado civil, nacionalidad, apariencia f ísica, forma de pensar o situación de calle, entre otras. Ampliar y diversificar los programas de capacitación para el trabajo, con impulso a la certificación de la competencia laboral y enfoques particulares hacia las personas en condiciones vulnerables por su origen étnico, condición jurídica, social o económica, migratoria, de salud, de edad, discapacidad, sexo, orientación, identidad o preferencia sexual, estado civil, nacionalidad, apariencia f ísica, forma de pensar o situación de calle, entre otras.

* En el cuadro se sintetizan de manera agregada componentes del pgddf 20132018, el cual no está elaborado con una metodología de marco lógico que nos obligue a respetar el numeral. Los únicos números que corresponden son los que refieren los objetivos, esto para facilitar las consultas de la fuente original al lector (Jefatura de Gobierno del Distrito Federal, 2013: 1447).

El Eje 2. Gobernabilidad, Seguridad y Protección Ciudadana “pretende impulsar la reforma política para lograr que la Ciudad cuente con una constitución local, que fortalecerá las relaciones de coordinación y vinculación entre las Delegaciones y el Gobierno central, así como mejorar las políticas de prevención del delito, seguridad pública, procuración de justicia y gestión del riesgo, a fin de fortalecer el tejido social, la paz y la tranquilidad” (Jefatura de Gobierno del Distrito Federal, 2013: 6).


Eje 2 Gobernabilidad, Seguridad y Protección Ciudadana*

Área de Oportunidad 3 Seguridad en Espacios Públicos

Objetivo Metas Línea de acción

1. Garantizar, en coordinación con las delegaciones, que el acceso y uso del espacio público se lleve a cabo con el mínimo de impactos negativos a terceras personas, tanto en actividades de comercio como en concentraciones masivas en eventos religiosos, culturales y deportivos, y que toda expresión política y social sea atendida de manera respetuosa y pueda canalizar sus demandas.

Fortalecer y ampliar los mecanismos de coordinación interinstitucional y delegacional para el manejo adecuado de concentraciones masivas (culturales, religiosas, deportivas, políticas y sociales) en materia de prevención de riesgos y seguridad.

Aumentar la seguridad y accesibilidad en los espacios públicos para garantizar la apropiación por parte de la sociedad de los mismos, considerando las condiciones específicas de mujeres, niñas y niños, adultos mayores y personas con discapacidad.


En tanto, el Eje 4. Habitabilidad y Servicios, Espacio Público e Infraestructura “procura desarrollar una ciudad dinámica, compacta, policéntrica y equitativa, que potencie las vocaciones productivas y fomente la inversión, y que contemple una planeación urbana y un ordenamiento territorial a partir de una visión metropolitana sustentable” (Jefatura de Gobierno del Distrito Federal, 2013: 6).

Eje 4 Habitabilidad y Servicios, Espacio Público e Infraestructura*

Área de Oportunidad 6 Vivienda

Objetivo Meta Línea de acción

1. Atender las necesidades de vivienda de la población de bajos ingresos de la capital, brindando oportunidades económicas y sociales para su adquisición y haciendo énfasis en los atributos del derecho a una vivienda adecuada y digna.

Ampliar, bajo una perspectiva de género, la cobertura de los programas de mejoramiento de vivienda, preferentemente dirigida a la población residente de bajos recursos económicos, en condiciones de vulnerabilidad y en situación de riesgo.

Diseñar los créditos y la asesoría técnica adecuados para el mejoramiento de vivienda orientada a las familias que habitan en situación de riesgo, que están en condiciones de vulnerabilidad, a las pam y a las mujeres.


Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal (pdhdf), tiene ob jetivos, estrategias y líneas de acción sobre 15 derechos y 10 grupos de población en 34 capítulos que se analizaron en el ejercicio del ddh de la Ciudad de Méxi co en 2008. Contiene 2 412 líneas de acción sobre políticas públicas, coordinación interinstitucional, propuestas legislativas e incluso presupuestales que deberían implementarse en el corto (2010), mediano (2012) y largo plazo (antes de 2020). También se determinan las entidades públicas responsables y corresponsables de su ejecución.


Cuenta con fundamento legal que lo hace obligatorio a las dependencias que involucra desde 2009, además de que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (aldf) da seguimiento a ello. Desde 2010 se comenzó a poner en práctica y a considerar en los presupuestos gubernamentales. Tiene un Mecanismo de Seguimiento y Evaluación (MSyE) que se basa en los Espacios de Participación (ep), en los que confluyen gobierno, academia y sociedad civil por cada capítulo, ya sea de derechos humanos o de grupo de población vulnerable. Cuenta asimismo con una Secretaría Técnica (st) desde donde se realiza el trabajo operativo.17 Todo el pdhdf quedó formalmente sustentado en 2011 en la Ley del Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal. El capítulo 27 del pdhdf corresponde a las pam y está estructurado en nueve apartados, el primero relacionado con aspectos legislativos, los siguientes siete con derechos humanos, que a partir del diagnóstico se consideraron prioritarios, y el último con indicadores. A continuación, una tabla que resume su justificación:

Derechos/temas Diagnóstico de Derechos Humanos 2008Legislación y políticas públicas integrales para las pam

El D.F. cuenta con la Ley de Derechos de las Personas Adultas Mayores, que no consagra mecanismos efectivos de exigibilidad de derechos para las pam y no existe armonización de esta ley y otras leyes o normas que establecen servicios o materializan los derechos de las pam.

El Instituto para la Atención de Adultos Mayores (iaam) se ha dedicado a desarrollar ac ciones respecto del programa de pensión alimentaria, principalmente, y desarrolla otros 10 programas de atención, enfocando menos esfuerzos a la coordinación entre las instancias gubernamentales competentes, y a la difusión, reconocimiento y ejercicio de los derechos de las pam.*

Se carece de un diagnóstico sobre la situación en que se encuentra el goce de los derechos de las pam que considere los más altos estándares de disfrute y exigibilidad de derechos, o de la eficacia o ineficacia de las políticas públicas diseñadas para las pam.

Derecho a la educación de las pam

No obstante que el D.F. cuenta con la tasa más baja de analfabetismo en este grupo de población, lo cierto es que la mayoría de las personas mayores de 60 años tienen un nivel educativo bajo, lo que es relevante en la medición de la pobreza, ya que a menor escolaridad, menos oportunidades de autosuficiencia tienen.

Derecho al trabajo y derechos humanos laborales de las pam

Es necesario tener en cuenta las características de esta población, pues no siempre es posible que desempeñen cualquier trabajo, ya que en ocasiones presentan alguna discapacidad que no les permite desarrollar ciertas labores.

Por otra parte, las y los empresarios o empleadores que contratan a pam, tanto en el sector público como privado, lo hacen sin garantizar su acceso a la seguridad social, el pago de prestaciones de ley, y en muchos casos, sin tener en cuenta su género, edad, ni su experiencia laboral y/o profesional previa. Esto se traduce en actos de discriminación, sea por negación del derecho al acceso al trabajo, o por permitirlo pero no en condiciones de igualdad con el resto de la población.

La pobreza en este grupo de población aumenta, al aumentar su número y afecta más a las mujeres mayores, ya que han ganado menos dinero por su trabajo durante su vida, han tenido menos capacidad de ahorro, y suelen vivir más años que sus parejas.

17 Para más información sobre los antecedentes y la historia del pdhdf se recomienda ver, desde la perspectiva de la sociedad civil involucrada <http://www.vigilatusderechosdf.org.mx/home/? page_id=5>.


* El documento señala atribuciones del iaam bastante amplias: además de dar seguimiento a las solicitudes de pensión alimentaria para las pam, debe promover la difusión, reconocimiento y ejercicio de los derechos de las pam, así como establecer instrumentos de colaboración con las instancias de la Administración Pública del Distrito Federal, a que propicien una atención integral; la realización de estudios y diagnósticos sobre la situación social y familiar de las pam, y la promoción de acciones y programas en materia de salud, capacitación y sensibilización de las y los servidores públicos y el personal de las instancias competentes, formación y fortalecimiento de redes sociales de apoyo para las pam (Comité Coordinador para la Elaboración del Diagnóstico y Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal, 2008: 768769).

Derecho a la salud de las pam

El derecho a la salud de las pam, en muchas ocasiones, se les niega atención médica y en instituciones del sector público reciben atención de baja calidad y malos tratos al realizar alguna gestión; la atención, asesoría y apoyo que reciben no es de personal especializado en geriatría.

Derecho a una vida libre de violencia de las pam

Es común que las personas mayores sean despojadas de su patrimonio por sus propios familiares, lo que les confina a instituciones de asistencia o al ámbito doméstico en condiciones que no favorecen que decidan, sean tomados en cuenta y se respete su autonomía e integridad f ísica, psicológica y moral, lo que impacta en limitar su participación, convivencia, integración y vida digna. Muchas veces los distintos tipos de violencia que viven (f ísica, psicológica, económica, patrimonial, sexual) no se denuncian por la ausencia de mecanismos efectivos y recursos de diversa índole para hacerlo. Todo ello los hace más vulnerables ante el crimen.

Derecho a la participación de las pam

Deben ser las pam las que participen en decisiones que afectan su vida, como solicitar su ingreso a alguna institución asistencial púbica o privada.

La Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores del D.F. crea al Consejo Asesor para la Integración, Asistencia, Promoción y Defensa de los Derechos de las Personas Adultas Mayores en el Distrito Federal, como un órgano honorario de consulta, asesoría y evaluación de acciones de concertación, coordinación, planeación y promoción necesarias para favorecer la plena integración y desarrollo de las pam pero que no ha contribuido a que las acciones de gobierno y sociedad incorporen los principios internacionales en la materia.

Derecho a la igualdad y no discriminación de las pam

A las pam se les asocia con atributos negativos como enfermedad, improductividad, ineficiencia, infantilización y decadencia en general. Tales estereotipos contribuyen a que sean discriminadas, maltratadas y excluidas, tanto de ámbitos privados como públicos.

Derecho a la seguridad social de las pam

La mayor parte de las pam económicamente activas no acceden a prestaciones laborales que establece la ley porque trabajan por su cuenta.

En 2003 se aprobó la Ley que establece el Derecho a la Pensión Alimentaria para los Adultos Mayores de 70 años, residentes en el Distrito Federal, que en su artículo 1 estipula que no debe ser menor a la mitad del salario mínimo vigente en el Distrito Federal.

Indicadores de los derechos de las pam

Aunque las pam cuentan con todos los derechos humanos reconocidos en la legislación internacional y nacional, la política pública no brinda una protección específica de los derechos de este grupo de población, “se centran en medidas de tipo asistencial, como la pensión alimentaria, y no consideran otros aspectos, como el fomento al empleo, la atención a la salud y nutrición, la seguridad económica, o el acceso a la vivienda y a la educación” (Comité Coordinador para la Elaboración del Diagnóstico y Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal, 2008: 774).

Es necesario diseñar políticas integrales para pam, en especial para mujeres. Ello requiere una mayor coordinación entre instancias de gobierno, en particular de la Secretaría de Desarrollo Social, el DIFD.F., la Secretaría de Salud, la Secretaría del Trabajo y Fomento al Empleo, las delegaciones políticas y las instancias de la sociedad civil, de la iniciativa privada y de la asistencia social.


En los siete apartados relativos, el capítulo de los Derechos de las Personas Adultas Mayores incluye 68 líneas de acción, que van de la 2071 a la 2139, las cuales están orientadas por 13 estrategias que se sintetizan en el siguiente cuadro:

Tema/derecho Líneas y entes responsables

Objetivo y estrategiaa

27.1 Legislación y políticas integrales para las pam

20712089 Diseñar, instrumentar y evaluar, con enfoque de derechos humanos, leyes, políticas públicas y presupuesto para las pam que habitan o transitan por el D.F., con base en procesos de consulta y participación amplias con organizaciones de la sociedad civil y las y los integrantes del grupo de población.

Implementar un plan integral de atención con enfoque de derechos humanos para las pam.

Promover una cultura de denuncia a fin de garantizar la integridad psicof ísica, prevenir y atender el maltrato, violencia y explotación económica que sufren las pam.

27.2 Derecho a la educación de las pam

20902095 Respetar, proteger, promover y garantizar, bajo el principio de igualdad y no discriminación, el derecho a la educación de las pam que habitan y transitan por el D.F.

Desarrollar un programa de alfabetización para las pam.

Fomentar el acceso y permanencia de las pam en los diferentes niveles educativos.

27.3 Derecho al trabajo y derechos humanos laborales de las pam

20962100 Respetar, proteger, promover y garantizar, bajo el principio de igualdad y no discriminación, el derecho al trabajo y derechos humanos laborales de las pam que habitan y transitan por el D.F.b

Promover el derecho al trabajo de las pam en condiciones de dignidad y tomando en cuenta las características propias de su edad, género y sexo.

27.4 Derecho a la salud de las pam

21012115 Respetar, proteger, promover y garantizar, bajo el principio de igualdad y no discriminación, el derecho al disfrute del más amplio nivel posible de salud f ísica y mental de las pam que habitan y transitan por el D.F.c

Fortalecer la coordinación entre las instancias federales y locales (incluyendo las delegaciones del D.F.), para mejorar la prestación de servicios de salud a las pam que habitan o transitan por el D.F.

Incrementar el acceso universal, y en condiciones de igualdad, a la atención médica y los servicios de salud, tanto f ísica como mental de las pam.

Prevenir y disminuir la aparición prematura de enfermedades degenerativas en la población.

27.5 Derecho a una vida libre de violencia de las pam

21162123 Respetar, proteger, promover y garantizar, bajo el principio de igualdad y no discriminación, el derecho a una vida libre de violencia de las pam que habitan y transitan por el D.F.d

Erradicar los actos y niveles de violencia familiar, social e institucional que sufren las pam.

Promover estructuras y mecanismos legales para atender a las pam, víctimas de maltrato y violencia, en particular para las mujeres adultas mayores.


27.6 Derecho a la participación de las pam

21242126 Respetar, proteger, promover y garantizar, bajo el principio de igualdad y no discriminación, el derecho a la participación de pam que habitan y transitan por el D.F.e

Promover mecanismos de participación real y efectiva de las pam para su incidencia en el diseño, monitoreo y evaluación de los programas de los cuales son beneficiarias o se relacionan con ellas.

27.7 Derecho a la igualdad y no discriminación de las pam

21272132 Respetar, proteger, promover y garantizar el derecho a la igualdad y a la no discriminación de las pam que habitan y transitan por el D.F.f

Erradicar la discriminación que sufren las pam y que se traduce en una restricción al ejercicio y goce de sus derechos humanos.

27.8 Derecho a la seguridad social de las pam

21332139 Respetar, proteger, promover y garantizar, bajo el principio de igualdad y no discriminación, el derecho a la seguridad social de las pam que habitan y transitan por el D.F.g

Coordinar con las instituciones federales de asistencia y seguridad social los esfuerzos locales de atención y apoyo a las pam, a fin de crear un sistema de protección social integral para el D.F.

a Lo que se resalta es a propósito de este estudio. Las referencias a los instrumentos internacionales en las siguientes notas de este cuadro las incluye el pdhdf.b onu, Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículos 6, 7 y 8, y oea, Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), artículos 6, 7, 8 y 17.c onu, Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículos 9, 11 y 12, y oea, Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), artículos 9, 10 y 17.d onu, Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, artículos 1 y 2, y oea, Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer (Convención Belem do Pará), artículo 1.e onu, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículos 18, 19 y 22, y oea, Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), artículo 17.f onu, Comité de Derechos Humanos, Observación General núm. 18, y oea, Convención Americana sobre Derechos Humanos (Protocolo de San José), artículo 1.g onu, Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 9, y oea, Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), artículo 9.

Espacio de Participación de Personas Adultas Mayores (eppam)

Aunque hay muchos aspectos del pdhdf en los que se pudiera abundar, para efectos del presente estudio sólo falta indicar que el ep de seguimiento al capítulo 27 de Derechos de las Personas Adultas Mayores lleva un año operando de manera sistemática dando seguimiento a 13 líneas de las 68 que conforman el capítulo que priorizó de forma conjunta entre los diversos entes gubernamentales y civiles que lo conforman.18 Esas 13 líneas de acción orientaron la propuesta de plan de trabajo,19 al ayudar a identificar posibilidades y condiciones para poner en marcha la articulación entre entes responsables, organizaciones de la sociedad civil y Secretaría

18 Los Espacios de Participación, como parte del Mecanismo de Seguimiento y Evaluación del Programa, orientan su actuar con una metodología común que fue creada por el Comité de Seguimiento del mismo mecanismo. Para conocer más sobre funciones, lineamientos, métodos y acuerdos de estas instancias, consúltese <http://www.derechoshumanosdf.org.mx/>.

19 Esos planes de trabajo se están concluyendo con una revisión de los resultados logrados hasta el ve rano de 2014, a través de los informes de los entes gubernamentales responsables.


Eje cutiva. Durante el segundo semestre de 2014, los ep del MSyE del pdhdf han rea lizado informes de avances, preparándose para actualizar el ddh y definir rutas de trabajo correspondientes. Cabe mencionar que nadie opina echar atrás ninguno de los instrumentos señalados en este estudio, sólo que deben ser actualizados y hacer eficiente el avance de la implementación del pdhdf a partir de registrar aprendizajes.

Análisis e indicadores sobre la implementación de la política pública para pam

Existen diversas propuestas de indicadores de derechos humanos; la que se presenta se sustenta en un marco conceptual y metodológico estructurado y coherente que traduce distintos estándares de derechos humanos, en este caso relativos a las personas mayores en el contexto mexicano, frente a los esfuerzos que las autoridades hacen para cumplir con sus obligaciones de respetar, promover y garantizar los derechos humanos, de acuerdo con el artículo 1 constitucional, como marco general, el cual –según se ha referido– está armonizado con el derecho internacional de los derechos humanos. Por lo tanto, esta conceptualización considera la interdependencia, indivisibilidad y progresividad de los derechos humanos.

Los indicadores propuestos se diseñaron en cuanto herramientas para analizar y valorar de qué forma y en qué medida los programas de política pública agregan el enfoque de derechos humanos como paso necesario para que el Estado cumpla con sus obligaciones al respecto. Son de dos tipos:

a) Estructurales: ayudan a identificar la aceptación, intención y compromiso del Estado para aplicar medidas conformes a cumplir sus obligaciones de respetar, proteger, garantizar y promover los derechos humanos; y

b) De proceso: contribuyen a valorar los esfuerzos de un Estado a través de la pla neación y ejecución de acciones de programas y políticas públicas, que lleven a una mayor concreción de los derechos humanos. Esto implica criterios relevantes para que se aplique el derecho: disponibilidad, accesibilidad y asequibilidad, calidad, adaptabilidad y aceptabilidad.

Aunque los indicadores vertidos son cualitativos en su gran mayoría,20 su análisis recupera datos estadísticos y numéricos a los que se pudo acceder por diversas vías: por medio de los programas, informes y planes de desarrollo, sectoriales y de derechos humanos accesibles a través de internet; de solicitudes de información

20 No pretenden medir resultados ni impactos, ya que no obstante ello es deseable y necesario, aún es dif ícil debido a que no se cuenta con datos oficiales desagregados por sexo, género ni edad. Paralelamente son incipientes los ejercicios de planeación de política pública con enfoque de derechos humanos, incluso en el Distrito Federal donde existe el pdhdf ya referido.


pública dirigidas a las dependencias que corresponden de acuerdo con los propios programas y planes; o de estudios profesionales. Es importante mencionar que otra fuente de información valiosa fue la asistencia al ep que da seguimiento a la implementación del pdhdf. En los indicadores formulados se incluyeron los principios transversales de derechos humanos como la no discriminación y la igualdad, la rendición de cuentas, la participación, el empoderamiento y el uso máximo de los recursos disponibles.

Con esa base conceptual, retomamos metodológicamente lo que se ha dado en llamar “el desempaque de los derechos humanos” o “derechos en acción” (Serrano y Vázquez, 2013: 56), en el que los derechos se disgregan en sus distintos componentes o atributos, lo que permite concretar el contenido del mismo, así como su contenido esencial respecto a los estándares normativos del derecho en cuestión de acuerdo con las obligaciones del Estado.

Teniendo este marco general se partió del esfuerzo de Naciones Unidas (acnudh, 2012: 98 y 101) que desarrolló indicadores con base en la Declaración Universal de Derechos Humanos; y de la propuesta de la Organización de los Estados Americanos (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2008) en la que es tablece lineamientos para la formulación de indicadores de progreso en materia de derechos económicos, sociales y culturales, fundamentados en el Protocolo de San Salvador.

En el siguiente cuadro se refieren los indicadores creados:

Tipo de indicador Indicadores

a) Estructurales Institucionalización del enfoque de derechos humanos en la política pública

La política pública/programa contempla y se fundamenta en estándares internacionales de derechos humanos que tienen rango constitucional.

La política pública/programa contempla acciones de gobierno que son concebidas como integrales y complementarias hacia la mejora de las condiciones de vida de las personas, en condiciones de igualdad y no discriminación. (Interrelación entre las políticas sociales y económicas.)a

Las acciones contempladas en la política pública/programa consideran los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.

La política pública/programa incorpora criterios de disponibilidad; accesibilidad y asequibilidad; calidad; adaptabilidad y aceptabilidad.b

La política pública/programa incluye acciones que aumentan la calidad del ejercicio de la ciudadaníac de las personas en cuanto a su conocimiento y ejercicio de derechos; en cuanto a su sentido de pertenencia a una comunidad social y/o política (no partidista exclusivamente); en cuanto al uso y apropiación de espacios y mecanismos de participación en la vida y asuntos públicos.d


b) Proceso Avances en la implementación de garantías de derechos humanos

Las metodologías de diseño de política pública (planeación, incluyendo lo presupuestario, implementación, monitoreo y evaluación) existen y se homologan de manera coherente entre las diversas instancias gubernamentales encargadas de impulsar la política social.

El diseño de la política pública/programa se basa en diagnósticos actualizados: perfil de la población objetivo, lo más desagregado posible y con posibilidades técnicas y metodológicas de llevar a cabo cruces de información.

Las acciones de la política pública/programa consideran al derecho humano con sus atributos de acuerdo a estándares internacionales.

La implementación de la política pública/programa contempla momentos, mecanismos y procedimientos que favorezcan la participación ciudadana en alguna parte del ciclo de la política (diagnóstico, planeación, implementación, monitoreo y evaluación).

Hay mecanismos de exigibilidad para que las acciones se divulguen y se exijan con participación de la sociedad civil y de las y los sujetos de derechos que involucra.

a Implica las presupuestales con el principio del máximo uso de recursos y progresividad. Ello aplica a los tres poderes de la Unión: Ejecutivo, Legislativo y Judicial.b Se trata de los elementos básicos que Naciones Unidas ha desarrollado para el cumplimiento de la obligación de garantizar. Por ejemplo, para el caso estudiado, el que haya una pensión para pam no garantiza que exista una mejoría en el goce de los derechos a la alimentación, a la salud, a un nivel de vida adecuado, etcétera. Ello supone las capacidades institucionales administrativas, técnicas y políticas de las instancias responsables (Serrano y Vázquez, 2013: 8398).c Ello es importante porque el enfoque de derechos humanos implica reconocer a la persona como sujeto de derechos y esto a su vez abre la puerta de la autonomía de las mismas frente al poder público en el Estado democrático que se pretende ser.d Factores indispensables para la cohesión social.

Con los indicadores de garantía definidos se analizan dos derechos: por un lado, el derecho a la alimentación, al ser éste considerado por la política pública federal y local como prioridad; y por otro, el derecho a la seguridad social, ya que en él se inscribe en lo local la pensión alimentaria, piedra angular tanto de la política federal como de la Ciudad de México.

Análisis de la política pública federal para pam con el indicador Institucionalización del enfoque de derechos humanos en la política pública

a) La política pública/programa contempla y se fundamenta en estándares internacionales de derechos humanos que tienen rango constitucional

El pnd 20132018 no hace referencias que expliciten su fundamentación en tratados internacionales de derechos humanos, aunque menciona de forma reiterada el concepto de derechos humanos y reconoce compromisos adquiridos internacionalmente en la materia.


El pndh 20142018 sí tiene una fundamentación normativa en los estándares internacionales y nacionales muy amplia, enlista todo, incluyendo la reforma constitucional en materia de derechos humanos de 2011.

El Pronaind 20142018 se propone seis objetivos con sus correspondientes estrategias para erradicar la discriminación en el país con base en la cláusula antidiscriminatoria constitucional contenida en el párrafo quinto del artículo 1.

Asimismo, el pnmsh 20142018 se fundamenta en instrumentos internacionales de derechos humanos, aunque no en el artículo 1 constitucional de manera explícita. Sin embargo, los programas sectoriales de las dependencias federales exa minadas no contemplan en sus marcos normativos ni siquiera de modo explícito la reforma constitucional en materia de derechos humanos de 2011, y aunque en su narrativa incluyan el concepto de derechos humanos no se refleja claramente que el enfoque esté incorporado, ya que, por ejemplo, la Sedesol sigue entendiendo a las personas en las que centra su actuar como beneficiarios a los que hay que sacar de la pobreza y no como sujetos de su propio desarrollo y de derechos.

En el estudio de los programas y planes analizados se identifica una desigual fundamentación jurídica: a veces se retoman los estándares internacionales, otras se hace referencia a la reforma constitucional en materia de derechos humanos como parte del contexto, a veces todo junto, a veces nada.

b) La política pública/programa contempla acciones de gobierno que son concebidas como integrales y complementarias hacia la mejora de las condiciones de vida de las personas, en condiciones de igualdad y no discriminación

El Pronaind en el objetivo 5 estrategia 5.7 se propone impulsar acciones contra la discriminación por razones de edad con diez líneas de acción (Conapred, 2014: 67):

5.7.1 Fomentar proyectos e iniciativas que promuevan la cohesión social intergeneracional en las comunidades.

5.7.3 Ampliar la oferta cultural y educativa que permita la inclusión de las pam.

5.7.4 Generar acciones para revalorar el respeto y trato digno de las pam en la comunidad y familias.

5.7.9 Incentivar y reconocer a empresas que incorporen medidas de inclusión laboral formal y digna para personas jóvenes y adultas mayores.

5.7.10 Difundir las buenas prácticas de inclusión laboral y servicios públicos sin discriminación de las empresas.

El psg –como se sabe, la Secretaría de Gobernación es la encargada de regir la política interior en todo el país– tiene múltiples menciones y encuadres de derechos humanos, particularmente en la Estrategia Transversal III. Perspectiva de Género, en la que se definen líneas de acción que contemplan a personas mayores, las


cuales se enlistan a continuación de manera sintética (Programa Sectorial de Gobernación 20132018: 70, 74 y 75):

1. Para evitar la discriminación de género, se difundirán derechos de mujeres en situación de vulnerabilidad, se realizarán acciones afirmativas para erradicar la discriminación y se promoverán acciones afirmativas para dotar de identidad civil a adultas mayores, entre otras mujeres de grupos vulnerables.

2. Para garantizar una vida libre de violencia a las mujeres, se promoverá la formación de personas indígenas para la atención de adultas mayores, entre otras.

3. A fin de impulsar acciones afirmativas que fortalezcan las capacidades de las mujeres para ser partícipes de su propio desarrollo social, se diseñarán esquemas de apoyo para el trabajo de cuidado que realizan adultas mayores.

Mientras, llama la atención que el psds no se propone mejorar las condiciones de vida de las personas, ni de la “población” en situación de carencia o pobreza, sino proteger su bienestar socioeconómico dotándolas de esquemas de seguridad social que las protejan (Programa Sectorial de Desarrollo Social 20132018: 49).

Por su parte, el pss se propone de manera explícita promover el envejecimiento activo, saludable, con dignidad y la mejora de la calidad de vida de las pam.

En el caso del pnmsh, aunque con poco más de un año de retraso respecto a la cnch, le da piso normativo, teórico, técnico y operativo a la misma.21 Lamentablemente, de las dos estrategias que de forma explícita se dirigen a la población adulta mayor, una se concreta en la línea de acción que tanto la Sedesol como la Secretaría de Salud se proponen respecto a “1. Impulsar el Sistema de Pensión Universal para Adultos Mayores que no cuentan con ingreso mínimo que proteja su bienestar económico”, y la otra es “3. Suplementar a la población infantil, mujeres embarazadas y lactantes, así como adultos mayores con micronutrimentos (zinc, vitamina A, hierro)”. De este modo, las cosas interesantes desde el enfoque de derechos humanos que podría tener el pnmsh en términos de participación comunitaria, de aumento de la producción de alimentos, y promover el desarrollo económico y el empleo en las zonas con pobreza extrema de alimentación para las personas mayores quedan totalmente marginales.

En esta misma línea, el Programa Sectorial de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa) no contempla acciones de gobierno integrales y complementarias hacia la mejora de las condiciones de vida de las personas en condiciones de igualdad y no discriminación intencionada explícitamente.

Cabe mencionar que se hicieron consultas de información a las diversas dependencias aludidas para conocer las acciones concretas que se impulsan para 21 La cnch fue anunciada por la administración del presidente Peña Nieto como “la estrategia” para

atender la pobreza extrema del país. Desde sus inicios fue muy criticada, debido a que carecía, entre otras cosas, de una definición de hambre.


cumplir estas líneas; por desgracia, las respuestas obtenidas no dan cuenta de ninguna acción específica destinada a personas mayores, mas que la pensión alimentaria y algunos apoyos para servicios de guardería brindados por mujeres mayores. Ello pone en evidencia la ausencia de la acción real de la autoridad para llevar a cabo toda la planeación de política pública, por un lado, y por el otro, la deficiente forma de registrar y dar seguimiento a los programas que se impulsan, ya que no cuentan con datos disgregados sobre los perfiles poblacionales a los que benefician.

En ninguno de los documentos de la política federal analizados se distinguieron líneas de acción, estrategias u objetivos dirigidos a favorecer alguna acción o proceso por parte de los otros poderes de la Unión.

En el análisis efectuado se observa que entre más se va especificando la planeación de las secretarías de Estado, más se van diluyendo los elementos de derechos humanos contenidos en los planes nacionales estudiados. Por ejemplo, respecto a la igualdad y no discriminación, los planes sectoriales examinados, en el mejor de los casos, distinguen acciones a favor de las mujeres, sin definir acciones concretas respecto a otros grupos vulnerables, y cuando ello se llega a dar, la perspectiva no es claramente de derechos humanos sino de asistencia, de dar, de beneficiar.22

Así, aunque hay un esfuerzo de las dependencias para planear de manera correlacionada las políticas públicas para la mejora de las condiciones de vida de la población, en el caso de las pam se reduce a la pensión para adultos que no cuenten con otro apoyo de seguridad social.

c) Las acciones contempladas en la política pública/programa consideran los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad

El psds en su introducción hace referencia a elementos considerados como parte del enfoque de derechos humanos contemplados en la reforma constitucional de 2011 sin hacer alusión explícita a la misma:

El enfoque de derechos de la política social de nueva generación asume la obligación del Estado mexicano en la promoción, respeto, protección y garantía de los derechos sociales y de los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad recogidos en la Constitución. Por ello, la política social debe ser instrumentada y puesta en práctica por diversas dependencias y entidades de la Administración Pública Federal. Asimismo, requiere de los esfuerzos de los otros órdenes de gobierno, de las directrices de sus respectivos planes de desarrollo así como de sus instrumentos programáticos y recursos presupuestarios. La política social de nueva generación es una política de derechos sociales y es menester avanzar hacia la exigibilidad legal de esos derechos. Es con cambios de gran calado en las estructuras económicas y sociales como se logrará la universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad de los derechos sociales que la Constitución otorga a todos los mexicanos (Programa Sectorial de Desarrollo Social 20132018: 23).

22 La única excepción es el Programa Sectorial de la Secretaría de Gobernación.


Lamentablemente, en las líneas de acción y estrategias no se recuperan tales elementos respecto al goce de los derechos de las personas mayores.

Los otros programas sectoriales no aluden de manera sustantiva a estos principios –sólo el de Gobernación para promover en campañas masivas la no discriminación entre hombres y mujeres.

d) La política pública/programa incorpora los criterios de disponibilidad; accesibilidad y asequibilidad; calidad; adaptabilidad y aceptabilidad

Todos los documentos de planeación de la política federal analizados retoman diagnósticos que recuperan datos estadísticos oficiales e incluso informes y recomendaciones de instancias internacionales relativos a derechos humanos. Sin embargo, prácticamente ninguno considera los criterios de disponibilidad; accesibilidad y asequibilidad; calidad; adaptabilidad y aceptabilidad.

A excepción del pss, que además reconoce que hay uso ineficiente de los recursos, pues no obstante que éstos han aumentado, se receta menos, se atiende a menos personas y no se obtienen datos significativos respecto a alcanzar mejores estándares de salud en la población; y del pnmsh, que conlleva el acceso a los alimentos y distingue entre lo rural y lo urbano.

e) La política pública/programa incluye acciones que aumentan la calidad del ejercicio de la ciudadanía de las personas en cuanto a su conocimiento y ejercicio de derechos; a su sentido de pertenencia a una comunidad social y/o política (no partidista exclusivamente); al uso y apropiación de espacios y mecanismos de participación en la vida y asuntos públicos

El psg reconoce que hay una baja participación ciudadana como parte de la cultura política en México (Programa Sectorial de Gobernación 20132018: 11), no obstante algunos avances legislativos al respecto, por desgracia ese reconocimiento sólo se traduce en la definición de una línea de acción dirigida a favorecer la igualdad entre hombres y mujeres. Asimismo se integran algunas líneas para impulsar mecanismos de participación y coordinación entre ciudadanía y gobierno, pero nada en concreto respecto al qué, el cómo y el para qué. El psg se refiere a la ciudadanía como un genérico que denomina a las y los ciudadanos y únicamente usa el concepto en cuanto ejercicio de derechos en la “Estrategia 1.4 Fomentar la construcción de ciudadanía de las mujeres y el ejercicio pleno de sus derechos políticos” (Programa Sectorial de Gobernación 20132018: 71), estrategia que también recupera la Sagarpa, pero, al igual que Gobernación, sin acciones concretas.

Así, la cohesión social es algo que sólo aparece como una buena idea, un deseo, un recurso discursivo de moda; es una pretensión que no se acompaña de acciones que, al menos de forma intencionada, lleven a construirla, acrecentarla o recuperarla.

Por lo anteriormente expresado se puede decir que aun cuando hay planeaciones con metodología de marco lógico en el ámbito federal que intentan correlacionar


a unos y otros instrumentos de planeación, en concreto lo que se logra es una política federal en la que el enfoque de derechos humanos está diluido conforme se va particularizando el nivel de la acción gubernamental, en vez de fortalecerse en accio nes específicas; segmentado y fragmentado entre discurso, normatividad, presupuesto y práctica gubernamental; desconocido por las y los servidores públicos y, aunque se planea por las dependencias apropiarse de un discurso incluyente y respetuoso de los derechos humanos con perspectiva de género, no se delinean acciones que garanticen que ello llevará a una comprensión y a una apropiación de lo que significa gobernar con perspectiva de derechos humanos; dividido en la acción gubernamental con elementos disparejos en la acción pública, en los servicios, en las funciones, lo que redunda en una política pública deficiente y poco eficaz que gasta muchos recursos financieros, humanos e institucionales con insuficientes resultados de mejoramiento de la calidad de vida de las pam.

Las obligaciones del Estado de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos en el ámbito federal serán desarrolladas con las planeaciones actuales y quedarán lejos de garantizar el ejercicio de los derechos humanos, particularmente de las pam.

Análisis de la política pública del D. F. para pam con el indicador Institucionalización del enfoque de derechos humanos en la política pública

a) La política pública/programa contempla y se fundamenta en estándares internacionales de derechos humanos que tienen rango constitucional

Ni el pgddf, ni el pdhdf se fundamentan en estándares internacionales de derechos humanos; sin embargo, ambos incluyen estándares internacionales y un enfoque de derechos humanos en todo su contenido y metodología y tienen como base conceptual el derecho internacional de los derechos humanos.

El pgddf recupera el artículo 1 constitucional, al igual que el pdhdf; no obstante, fueron realizados antes de la reforma constitucional de 2011.

b) La política pública/programa contempla acciones de gobierno que son concebidas como integrales y complementarias hacia la mejora de las condiciones de vida de las personas, en condiciones de igualdad y no discriminación

Tanto el pgddf como el pdhdf se conciben como lineamientos para la planeación del actuar gubernamental, intersecretarial, para mejorar la calidad de vida de las personas que habitan la Ciudad de México. Sólo el pdhdf define las instancias gubernamentales que deben estar a cargo de llevar a cabo las líneas de acción que proponen para pam.


Lamentablemente, en términos de presupuestación, no hay indicios de que las líneas de acción establecidas en ambos instrumentos cuenten con recursos económicos específicos para llevarse a cabo, con excepción de la pensión alimentaria para pam.

c) Las acciones contempladas en la política pública/programa consideran los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad

Ambos documentos consideran los principios de derechos humanos. El pdhdf teórica y metodológicamente a profundidad, mientras que el pgddf hace referencias menos exhaustivas.

d) La política pública/programa incorpora los criterios de disponibilidad; accesibilidad y asequibilidad; calidad; adaptabilidad y aceptabilidad

Ambos retoman algunos de estos criterios, pero ninguno de forma consistente, o al menos con datos accesibles para concluir que sí lo hacen.

e) La política pública/programa incluye acciones que aumentan la calidad del ejercicio de la ciudadanía de las personas en cuanto a su conocimiento y el ejercicio de derechos; a su sentido de pertenencia a una comunidad social y/o política (no partidista exclusivamente); al uso y aprobación de espacios y mecanismos de participación en la vida y asuntos públicos

Hay una intención y un enfoque; sin embargo, queda pendiente el reto de concretar y puntualizar de mejor manera el modo en que se lograría el aumento del ejercicio de ciudadanía. Mientras tanto, la cohesión social queda como aspiración.

Análisis de la política pública del Distrito Federal y federal para pam con el indicador Avances en la implementación de garantías de derechos humanos

a) Las metodologías de diseño de política pública (planeación, incluyendo lo presupuestario, implementación, monitoreo y evaluación) existen y se homologan de manera coherente entre las diversas instancias gubernamentales encargadas de impulsar la política social

• Ámbito federal. Por desgracia, ninguno de los programas sectoriales, ni el pnmsh incorporan de forma transversal el pndh. Aunque la metodología y los intentos de seguirla son los mismos, el resultado hasta ahora no es con


sistente en términos de favorecer la implementación, monitoreo y evaluación de las acciones que hace el gobierno federal dirigidas a las personas mayores.

• Ciudad de México. En el ámbito local, la política pública dirigida a pam está regida por el iaam y, aunque no es aún consistente entre las dependencias, hay mecanismos que ayudan a que el proceso de apropiación del pdhdf por los entes gubernamentales se vaya dando paulatinamente. No se cuenta con más información de acceso público para ahondar en este componente de indicador de proceso. No se tuvo acceso a las planeaciones sectoriales que debieron derivarse del pgddf.

b) El diseño de la política pública/programa se basa en diagnósticos actualizados adecuados: perfil de la población objetivo, lo más desagregado posible y con posibilidades técnicas y metodológicas de llevar a cabo cruces de información

• Ámbito federal. Todos los programas parten de un diagnóstico relacionado con los temas de su competencia y con la información más actual de la situación del país; sin embargo, en la mayoría de ellos, tal como se reconoce en el Pronaind y el pnp, no se tiene un perfil lo suficientemente claro que permita orientar de manera adecuada las acciones enfocadas a grupos poblacionales específicos.

• Ciudad de México. Ambos programas cuentan con información diagnóstica; empero, no se tienen elementos para saber si hay cruces de información entre dependencias públicas locales.

c) Las acciones de la política pública/programa consideran al derecho humano con sus atributos de acuerdo a estándares internacionales

• Ámbito federal. Todos los programas que se revisaron cuentan con un apartado denominado Marco Normativo, en el que se enuncian los documentos de orden jurídico, en algunos casos sólo nacionales, en los que sustentan sus objetivos, estrategias y líneas de acción. En todos los casos, el primer documento en el que respaldan sus acciones es la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pero no siempre retoman la reforma en materia de derechos humanos de 2011, que da rango constitucional a los tratados internacionales de derechos humanos y establece que todas las autoridades deben respetar, proteger, promover y garantizar los derechos humanos.

• Ciudad de México. Aunque los programas analizados tienen una perspectiva y enfoque de derechos humanos, no cumplen de forma consistente garantizar el goce del derecho a la alimentación, seguridad social y participación.


d) La implementación de la política pública/programa contempla momentos, mecanismos y procedimientos que favorezcan la participación ciudadana en alguna parte del ciclo de la política pública (diagnóstico, planeación, implementación, monitoreo y evaluación)

• Ámbito federal. Al desprenderse del pnd, que informa que incorporó propuestas ciudadanas que recibieron vía web, en foros de consulta, mesas sectoriales y encuestas interactivas (Plan Nacional de Desarrollo 20132018: 25), estos programas se realizaron teniendo en cuenta las preocupaciones y propuestas dadas por las personas que se mostraron interesadas en participar en su elaboración. Mencionan que habrá participación por parte de organizaciones de la sociedad civil para la implementación, monitoreo y evaluación, además de que podrán generar nuevas propuestas que contribuyan a la ejecución de las líneas de acción y contemplan participación comunitaria; sin embargo, ninguno de ellos explica de qué forma se darán ambos tipos de participación.

• Ciudad de México. Aunque existen mecanismos de participación que funcionan, aún tienen mucho por mejorarse.

e) Hay mecanismos de exigibilidad para que las acciones se divulguen y se exijan con participación de la sociedad civil y de las y los sujetos de derechos que involucra

• Ámbito federal. Los mecanismos de exigibilidad se ven limitados por dos aspectos de la política: el primero es que los programas no cuentan con reglas de operación claras que permitan observar de manera fehaciente la implementación y el impacto de las acciones, y el segundo es que la falta de transparencia, en algunos casos, dificulta u obstaculiza por completo la rendición de cuentas por parte del gobierno y con ello la exigibilidad y justiciabilidad.

• Ciudad de México. No hay reglas de operación claras en ninguno de los dos instrumentos analizados que permitan observar de forma fehaciente la implementación y el impacto de las acciones, por lo que la rendición de cuentas, la exigibilidad y, por lo tanto, la justiciabilidad de los derechos humanos se obstaculiza.

Conclusiones y recomendaciones

Con el análisis de la política pública federal desde el filtro de la política social dirigida a pam pudieron observarse varias deficiencias dentro de su elaboración, que se ven traducidas en prácticas que resultan ineficientes e insuficientes para cumplir con los objetivos que se han establecido como parte de las metas del sexenio y


particularmente con el avance en el goce de los derechos humanos de las personas mayores. El ejemplo más claro es que ninguno de los programas, ni el pnd, establecen cómo llevarán a cabo las líneas de acción que proponen, es decir, no explican mediante qué recursos y qué actividades concretas las realizarán; además, al indagar con peticiones de información a las secretarías correspondientes sobre ello, las respuestas obtenidas por parte de los entes responsables fueron incompletas o de desconocimiento acerca de los cuestionamientos.

Otro problema es que aunque todos los documentos analizados cuentan con un apartado de indicadores para medir y evaluar las acciones que proponen, éstos resultan insuficientes e inadecuados para obtener datos precisos y bien definidos, consecuencia también de la falta de claridad sobre la implementación de las estrategias y líneas de acción enunciadas a lo largo de los mismos; esto, a su vez, dificulta la evaluación del impacto real que tienen en la población objetivo que contemplan.

Destacamos que, a pesar de que en muchas ocasiones el pnd, los planes sectoriales, así como el pnmsh mencionan la intencionalidad del gobierno para generar acciones que permitan el goce de derechos humanos de las personas o, en su debido caso, atender las violaciones a derechos humanos y prevenir que éstas vuelvan a suceder, no establecen acciones concretas para llevarlo a cabo; y, no obstante que su mar co normativo tiene como primera referencia la Constitución Política de los Esta dos Unidos Mexicanos, que en su artículo 1 reconoce la obligación del Estado de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, no se encuentran referencias explícitas al mismo ni se utiliza éste como punto de partida para la formulación de los planes y la implementación de las acciones determinadas con un enfoque de derechos humanos. Por otra parte, muchas estrategias que se anuncian en ellos están dirigidas a “grupos vulnerables”, pero al traducirse en líneas de acción ignoran a muchos de los grupos de la población que se hallan en condiciones de vulnerabilidad, lo cual refuerza la observación23 de que no se cuenta con un marco conceptual que permita elaborar acciones que resulten favorecedoras y pertinentes para cada grupo específico.

La cnch presenta varias carencias en cuanto a estructuración e implementación debido, en primer lugar, a que sus estrategias y líneas de acción fueron elaboradas después de su publicación.24 Además, cabe subrayar que la cnch, si bien identifica como población objetivo a los 7.4 millones de personas que viven en situación de pobreza y pobreza extrema, ha sido pensada para implementarse únicamente en 400 municipios del país, por lo que la población en esa situación que habita en otros municipios de México no ha sido partícipe de ella.25

23 Véase el apartado “Política Pública Federal” del Pronaind (Conapred, 2014).24 La cnch se hizo pública el 21 de enero de 2013 en Las Margaritas, Chiapas, mientras que el pnmsh

fue publicado en el Diario Oficial de la Federación hasta el 30 de abril de 2014.25 No se tiene información sobre el número de habitantes de los 400 municipios que participan en la

cnch, por lo que tampoco existe información sobre cuántas personas no están siendo atendidas por el programa.


En el Diagnóstico del Diseño de la Cruzada Nacional contra el Hambre, Coneval identifica varios errores del diseño de la cnch, entre los que destacan que “el diagnóstico no especifica con claridad cuál es la problemática concreta” (Coneval, 2013: 87); aunque el marco lógico establece como objetivo la superación de la pobreza y la pobreza extrema de 7.4 millones de personas, incluir otros objetivos dentro del Decreto de Creación de la Cruzada puede ser confuso para el diseño de la estrategia (Coneval, 2013: 89) no obstante en apariencia la Sedesol genera mucha información acerca de la cnch: “pareciera menor de lo que en realidad es, debido a que un número importante de documentos no son públicos […] no es claro el mecanismo y criterios seguidos para el establecimiento de las metas intermedias (a 2015) y, en caso de las metas sexenales, parecieran muy amplias” (Coneval, 2013: 94 y 107), entre otras cosas. Eso permite observar que, como trabajo que se constituye sobre la marcha, está incompleto, es confuso y, cosa que resulta especialmente grave, se justifica diciendo que los errores que se han tenido podrán ser reparados con las modificaciones que surjan en su implementación futura. Aunado a ello, como puede corroborarse en la Matriz Marco Lógico,26 la cnch no está pensada como una estrategia a largo plazo. El escenario que prevé se limita al periodo 20152018.

El único programa del que son beneficiarias las pam dentro de la cnch es la Pensión para Adultos Mayores, pero no permite identificar con claridad cuál está siendo su impacto en la vida de la población objetivo. Además, la pensión es un programa que, según ya se explicó, parte del supuesto de que las personas mayores perciben ingresos de alguna otra fuente, por lo que se les da una ayuda económica que se halla muy por debajo de la que se necesita para cubrir tan sólo las necesidades básicas alimentarias –canasta alimentaria–, la cual tiene un valor de $853.60 en zonas rurales y de $1 225.16 en zonas urbanas, y de la Línea de Bienestar –canasta alimentaria y no alimentaria–, de $1 596.39 en zonas rurales y de $2 518.65 en zonas urbanas, que con un otorgamiento bimestral de $1 600 apenas puede cubrirse –en el caso de las zonas rurales– o resulta completamente insuficiente –en las zonas urbanas–. Peor aún, cuando este programa se inscribe dentro de objetivos y estrategias encaminados a lograr la seguridad social de las personas mayores que no cuentan con garantías a este derecho humano.

Con base en lo anterior, las pam son percibidas como personas a las que se les tiene que otorgar una ayuda complementaria y no como sujetos de derechos que deben ser provistos de herramientas y recursos para salir del estado de pobreza en el que se encuentran. Así, aunque haya mucha planeación que incorpore marcos jurídicos con estándares internacionales y que considere la reforma constitucional de derechos humanos, el programa sigue siendo asistencialista, amén de ineficiente.

Por todo lo expresado, consideramos que este Programa –de la misma forma que muchos otros que tienen y han tenido también como objetivo principal la

26 Para mayor detalle consúltese <http://www.sedesol.gob.mx/work/models/Sedesol/Cruzada/6_MATRIZ_DE_MARCO_LOGICO_DE_LA_cnch.pdf>.


erradicación de la pobreza y la pobreza extrema en el mundo– no cuenta con acciones pertinentes para llevar a cabo el cumplimiento de su objetivo, lo que se vuelve más grave cuando encubren en planes y programas de marcos lógicos, con un discurso de derechos humanos y se fundamentan en instrumentos internacionales que solamente enlistados no constituyen los más altos estándares establecidos en la materia.

La solución al problema de la pobreza y la pobreza extrema precisa estrategias que verdaderamente impacten la vida de las personas, ya sea promoviendo su participación en la producción de alimentos y otorgándoles recursos suficientes para que puedan adquirirlos; favoreciendo que en lo local tengan acceso al goce de sus derechos; construyendo de manera participativa opciones para incrementar sus ingresos; impulsando la creación de empleos con remuneraciones dignas y suficientes, etcétera.

El enfoque de derechos humanos no puede reducirse a las acciones que se observaron como parte de la estrategia de desarrollo social que se lleva a cabo en México liderada por la Sedesol ni a un discurso prometedor sin interés de ser cumplido y sin información sobre sus resultados.27

Respecto al análisis de la política pública en la Ciudad de México dirigida a las per sonas mayores a través del pdhdf, en su capítulo correspondiente a los derechos de este grupo de población, y del pgddf, se puede concluir que aun cuando hay una perspectiva y un enfoque de derechos humanos en tales instrumentos de orientación a la planeación de la política pública, ello no constituye garantía de que la acción gubernamental realmente logre avances en el goce de los derechos humanos de las personas mayores.

El problema de implementación del pdhdf y del pgddf no sólo se funda en la falta de capacitación en derechos humanos y en el enfoque que desde los documentos se busca imprimir en el actuar de las y los servidores públicos, sino además en la forma en que ha operado el MSyE del primero. Al tener el pdhdf tantas líneas de acción, la metodología de priorizar termina reduciendo a casi nada los avances logrados. A ello se suma que el pgddf no cuenta con mecanismos que garanticen que las planeaciones sectoriales de los organismos gubernamentales incorporen el enfoque de derechos humanos.

Así, elementos fundamentales del enfoque de derechos humanos, como reconocer a los destinatarios de la política pública en cuanto sujetos de derechos que han de ejercer y fortalecer su ciudadanía a través de ser tenidos en cuenta y parti cipar en las decisiones que les atañen, así como acceder a oportunidades de empleo, de educación, de cultura, de participación en el desarrollo de las ciudad, en un contexto que garantice su seguridad social, su inclusión y el reconocimiento y buen trato,

27 En contraste, diversos estudios que recientemente están siendo elaborados por investigadores sociales dan cuenta en sus resultados preliminares presentados en el IX Congreso de la Asociación Latinoamericana de Sociología Rural (Alasru) que las políticas públicas impulsadas por los gobiernos actuales generan desigualdad en las pequeñas comunidades, al tiempo que la enmascaran con discursos de derechos humanos y ciudadanía, naturalizando la opresión y la subordinación.


se quedan en discursos e intenciones que en la realidad sólo se traducen en acciones recreativas y sectoriales, con ventajas electorales para el partido en el gobierno.28

No desconoce este estudio el esfuerzo presupuestario que implica la pensión alimentaria universal29 y su progreso respecto a la atención a la salud de las pam beneficiarias a través de las visitas domiciliarias, sino que subraya el poco avance progresivo en la garantía de ella hacia el goce de los demás derechos humanos de las personas mayores considerando los años que lleva el propio programa de la pensión, así como el pdhdf, su mecanismo de seguimiento y la referencia que representa para el pgddf.

No obstante se identifica, más que un esfuerzo, una disposición real de las y los servidores públicos que asisten al Espacio de Participación del Mecanismo de Seguimiento, así como del iaam para avanzar en el conocimiento del enfoque de derechos humanos y sus implicaciones, pero desafortunadamente no existen indicios de que haya los respaldos institucionales necesarios en todas las dependencias involucradas para lograrlo de manera efectiva y oportuna en el corto plazo.

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28 No fue objeto de este estudio profundizar en los diversos programas que el iaam impulsa, en los que se consideran algunas metodologías novedosas que favorecen la participación de las pam en la definición de las actividades recreativas, ni tampoco en los impactos electorales de tales acciones hacia el gobierno de la ciudad, en particular la pensión alimentaria.

29 Hay estudios que evalúan desde el interior de las dependencias encargadas, así como desde la academia, la pensión alimentaria del Distrito Federal.


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El perfilado de riesgo de potenciales diabéticos en el imssUn enfoque de regresión logística

Ari BronsolerChristian Norton

Óscar SánchezCarlos Tendilla*

Resumen La salud pública moderna depende cada vez más de la acción preventiva en vez de la correctiva. Esto se debe al hecho de que la atención preventiva ha resultado más efectiva en términos de gasto, además de que es más deseable puesto que tiene el potencial de reducir el periodo de recuperación y los costos de tratamiento; asi-mismo, otorga mejores condiciones de vida para los pacientes mientras aumenta su lon gevidad. En este estudio, describimos los pasos metodológicos mediante los cua les fuimos capaces de estimar la probabilidad de que las personas que asistieron a una clínica médica administrada por el Instituto Mexicano del Seguro Social (imss) durante el periodo 2012-2014 fueran diagnosticadas con diabetes mellitus tipo 2 (dm2). Los resultados de esta investigación brindaron conclusiones prácticas que demuestran que, por ejemplo, la aplicación de nuestros criterios de perfil de riesgos en términos de pruebas médicas confirmatorias –y sin pruebas diagnósticas adicio-nales– hubiera resultado en la diagnosis de 50 000 casos adicionales de diabetes; es decir, un incremento de 90% en los diagnósticos. Para enfatizar la relevancia de tales conclusiones en materia de diseño de políticas públicas, y mediante el uso de la estructura de las bases de datos del imss, entregamos un cuestionario simple que permite utilizar el perfil de riesgos en la totalidad de la población nacional.

Introducción

Entre 2000 y 2012, la esperanza de vida en México aumentó menos de un año, mientras en los países ocde la cifra se incrementó en tres años promedio. Esto

* El presente documento es el resultado de una investigación efectuada en el Instituto Mexicano del Seguro Social y no hubiera sido posible sin el apoyo de su titular, director general José Antonio González Anaya. Desde los inicios del proyecto, el doctor González Anaya nos ofreció su confianza incondicional, así como sugerencias y comentarios; esto, a pesar de la carga laboral que significa estar al mando de una de las instituciones públicas más grandes de la república mexicana. Las con-clusiones aquí contenidas también son producto del acceso que tuvimos a las bases de datos del imss. La doctora Judith Frías, Eduardo Alcaraz y Samuel Trujillo, de la Coordinación de Planeación

142 • Ari Bronsoler, Christian Norton, Óscar Sánchez y Carlos Tendilla

implica que México tiene la tasa de longevidad más baja de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde). Además, indica que la brecha de esperanza de vida entre estos países es cada vez mayor. Esta dinámica se explica en parte por el hecho de que, dada la transición demográfica y epidemiológica mexi-cana, la carga de enfermedades crónicas no transmisibles ha aumentado de forma muy marcada en las últimas décadas. En consecuencia, la prevalencia de estas en-fermedades se correlaciona con una disminución significativa en los años de vida ajustados por la discapacidad (avad); la cual repercute sobre la viabilidad finan-ciera de las instituciones de salud pública del país. En orden de importancia, los padecimientos médicos más significativos en la población mexicana actualmente son: diabetes mellitus, hipertensión, insuficiencia renal crónica, cáncer cérvico- uterino cáncer de mama y vih (imss, 2014).

Según datos de la Federación International de la Diabetes (idf, por sus siglas en inglés), publicados en el Diabetes Atlas for 2014, México está posicionado en primer lugar dentro de la ocde en términos del número de casos de diabetes per cápita (fig. 1) (International Diabetes Federation, 2014). Con respecto a la conco-mitante tasa de mortalidad, el número de fallecidos como producto de esta enfer-medad aumentó de 21.8 por 100 000 habitantes en 1980, a 62 en 2011 (Secretaría de Salud, 2011). Esto se explica en parte por el hecho de que el país se encuentra en segundo lugar con respecto al número de admisiones hospitalarias relacionadas con la diabetes por cada 100 000 personas (fig. 2). Las tasas de incidencia siguen aumentando gradualmente. Por ejemplo, la Encuesta Nacional de Salud y Nutri-ción (Ensanut) 2012 identificó 6.4 millones de diabéticos adultos diagnosticados, pero se estima que la tasa efectiva de prevalencia sería del doble al incluir la pobla-ción diabética no diagnosticada. La Ensanut también indica que 2.7 millones de beneficiarios del imss vivían con esta patología en 2012 (insp y ss, 2012).1

Junto a las demás entidades de salud pública en México, el imss está enfrentan-do esta situación de manera muy directa porque la situación constituye una ame-na za a la futura viabilidad financiera del Instituto; es decir, las tasas elevadas de complicaciones médicas asociadas a la diabetes constituyen un riesgo fundamen-tal. El presente estudio es parte de una investigación realizada por asesores de la Di rección General del Instituto. Refleja un esfuerzo sin precedentes para amalga-mar, al nivel del beneficiario individual, datos socioeconómicos, médicos y sobre la infraestructura. Se obtuvieron los resultados aplicando un algoritmo econométrico desarrollado dentro del imss, cuyo producto más relevante es un instrumento de de-tección de riesgo para dm2 aplicado a todos los beneficiarios del imss.2

1 Según el Sistema de Información de Medicina Familiar (simf), el Instituto otorgó servicios médicos a 2.4 millones de beneficiarios diabéticos durante 2014.

2 Prevenimss ha expandido su alcance de forma significativa durante los últimos 10 años (2006-2016). En 2006, la estrategia comprendía 8.8 millones de revisiones médicas. Al año 2014, dicha cifra se había incrementado a 28.8 millones.

e Infraestructura Médica, contribuyeron con datos sobre la infraestructura y la atención médica y nos guiaron por el proceso de filtración de datos. El doctor Víctor Hugo Borja y su equipo de la Unidad de Salud Pública, así como la doctora Alma Páez de la Unidad de Atención Primaria a la Sa lud, nos brindaron asesoría incondicional durante el ejercicio de perfilado médico.

El perfilado de riesgo de potenciales diabéticos en el imss • 143

Figura 1Prevalencia de diabetes mellitus tipo 2 en países ocde

Figura 2Admisiones hospitalarias relacionadas con dm2

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El imss es la institución de seguridad social pública con mayor presencia en ma-teria de atención a la salud; otorga servicios mediante un equipo de más de 450 000 empleados. También es la mayor entidad mexicana de seguro médico con más de 58 millones de beneficiarios (trabajadores activos, pensionados, sus familias y estu-diantes asegurados). El Instituto otorga cuidado infantil en más de 1 400 guarderías ubicadas a lo largo de toda la república, y gestiona fondos de pensiones para pagar las licencias por maternidad y por enfermedades relacionadas con el trabajo. Por otro lado, ha construido y administra varios centros recreacionales. El imss tam-bién coordina, junto con el gobierno federal de México, el Programa imss-Prospe-ra, que tiene como misión “cuidar y fomentar de manera integral la salud de los mexicanos que no cuentan con seguridad social”. Es el programa de transferencia económica condicionada más grande de Latinoamérica y otorga libre acceso a los servicios de salud a casi 12 millones de personas desprotegidas.

En promedio, los profesionales médicos del imss efectúan casi 500 000 consul-tas médicas por día, junto a 4 000 procedimientos quirúrgicos y 1 200 partos; esto, mientras más de 200 000 niños asisten a los servicios de cuidado infantil otorgados por el Instituto. Se financia mediante un sistema tripartita de contribuciones: las contribuciones per cápita provienen del trabajador, el empleador y, de forma direc-ta, el gobierno federal. El sistema de recaudación del imss es la segunda fuente tributaria más grande en la república, y solamente el Servicio de Administración Tributaria (sat) lo supera. Por ejemplo, en 2014 recaudó más de 220 000 millones de pesos mexicanos; es decir, 1.3% del producto interno bruto (pib).

El Instituto opera 1 122 unidades médicas de primer nivel (unidades de medi-cina familiar, umf), 381 unidades auxiliares de primer nivel, 246 hospitales y 36 clí nicas especializadas; sin contar sucursales Prospera. En total, la red imss incluye más de 1 500 ubicaciones donde están disponibles cuidados médicos de atención pri maria (imss, 2014). Entre 2012 y 2014, la infraestructura del imss otorgó aten-ción médica primaria a más de 35 millones de beneficiarios, y a 6 millones de indivi duos que recibieron atención médica en clínicas de especialidades de segun-do nivel.

En 2013, la Federación Internacional de la Diabetes estimaba que el número de personas con dm2 en el planeta era de 382 millones, y para 2035 pronosticaba 592 millones; es decir, 8.8% de la población adulta mundial. La idf también esti-ma que 80% de los diabéticos viven en países de ingresos bajos o medios. Indica que la creciente prevalencia de la patología se debe a la urbanización, al envejecimiento y a cambios en los estilos de vida (Guariguata et al., 2014). A nuestro parecer, Mé-xico encaja cabalmente con el perfil de una región propensa a padecer de una tasa elevada de diabetes.

En 2010, las complicaciones asociadas con dm2 constituyeron la segunda cau-sa de muerte más común en la república mexicana, y la quinta fuente más alta de avad (Feigin et al., 2014). Basándose en datos de la Ensanut 2012, el Instituto Na-cional de Salud Pública (insp) estima que 6.4 millones de adultos han sido diagnos-ticados con dm2, una cifra que representa sólo la mitad de todos los individuos que


se estima viven con la patología en México. Esta cifra se traduce en una tasa de pre-valencia de 14.4% de la población adulta mexicana (Villalpando et al., 2010), que contrasta con el 4% de 1993 (Tapia- Conyer, Gallardo-Rincón y Saucedo-Martinez, 2013), y con la tasa estimada de 6.4% en el caso de la Unión Europea (Whiting, Guariguata, Weil y Shaw, 2011).

La Fundación Mexicana para la Salud (Funsalud) calcula que los costos asocia-dos con diabetes tipo 2 en 2013 comprendieron 2.25% del pib mexicano, de lo cual 1.11% proviene de costos directos (atención médica) y 1.14% de costos indirectos (muerte anticipada, pérdidas de producción, y ausencias, entre otros). Se proyecta que el costo de la patología para 2018 alcance 2.62% del pib, lo cual sirve para enfati-zar la importancia de tratar el desaf ío de la dm2 de forma más agresiva (Barraza- Lloréns et al., 2015). En el mismo estudio, realizado por Barraza-Lloréns et al. (2015), Funsalud hace algunas declaraciones alarmantes con respecto a los costos directos e indirectos. Por un lado, tratar las complicaciones relacionadas con la dm2 constituye 87% de los recursos utilizados en atención médica para los diabéti-cos, mientras la muerte anticipada equivale a 72.5% de los costos indirectos de la enfermedad.

Sin revisiones médicas regulares y persistentes es dif ícil detectar la dm2 du-rante sus etapas tempranas. Las medidas preventivas más efectivas normalmente quedan fuera del alcance de los responsables tradicionales del cuidado de la salud, y exigen significativos cambios de vida por parte de los afiliados. Hay un claro con-senso con respecto a que la prevención es la mejor manera de enfrentar las causas principales de enfermedades crónicas degenerativas; esto, porque evidentemente es la mejor estrategia para reducir las tasas de incidencia, prevalencia y mortalidad. Además, tiene la potencial de reducir los gastos asociados a la atención médica. Como cualquier otro proveedor de salud pública, y a medida que la prevalencia de enfermedades crónicas no transmisibles, como la dm2, se ha incrementado de for-ma notable durante los últimos años, el imss ha enfrentado una exigencia de ajustar su plataforma de servicios para mejorar su habilidad de enfrentar enfermedades no transmisibles, en vez de mantener su enfoque tradicional sobre las enfermeda-des transmisibles.

Prevenimss, un programa nacional lanzado en 2002, es la herramienta más comprehensiva del Instituto en términos de aumentar la conciencia sobre la pre-vención, así como desde el punto de vista de incrementar tasas de detección.3 Sin embargo, este programa masivo tiene varias áreas de oportunidad para introducir mejoras, sobre todo con respecto a planear la efectiva detección así como los ve-hículos de estratificación diseñados para optimizar la forma en que se canalizan los pacientes hacia su mejor opción en términos de atención médica. Durante 2014, Prevenimss gestionó más de 30 millones de visitas médicas; es decir, 3 millones más que en 2013 y casi cuatro veces más que en 2004. Una revisión médica preven-tiva típica incluye una evaluación general de la salud, y en ella el paciente recibe

3 Manual de indicadores de dotación de fuerza de trabajo.


información sobre estrategias para mejorar su salud. Con el fin de aumentar las probabilidades de detección anticipada entre la población de pacientes con riesgo de desarrollar dm2, también se utiliza una prueba de glucemia capilar. La adminis-tración actual del imss ya ha expandido el alcance de este programa mediante una campaña mediática masiva llamada Chécate, mídete, muévete orientada a recordar-le al público que la prevención, junto con estilos de vida activos, son la mejor ma-nera de evitar esta patología.

Según nuestros datos, el imss diagnosticó a 3.3 millones de diabéticos (dm2) en diciembre de 2014; es decir, una cifra mucho mayor que el nivel estimado en la Ensanut. Sin embargo, una cantidad significativa de beneficiarios imss no recibe revisiones preventivas o no cumple con los procesos necesarios para recibir una prueba diagnóstica de laboratorio confirmatoria. Esto se debe al hecho de que el periodo de tiempo que transcurre entre una observación de glucemia capilar fuera de rango (por ejemplo, en un quiosco Prevenimss ubicado a la entrada de la mayo-ría de las clínicas imss de atención primaria) y la confirmación de los resultados mediante un diagnóstico en el laboratorio es significativo y suele exigir que el pa-ciente espere en la unidad médica un tiempo bastante prolongado.

Detectar la dm2 en una etapa temprana puede tener un gran impacto en la futura calidad de vida de un paciente; además, puede tener un impacto muy notable sobre los gastos asociados con el tratamiento de la patología. Esto es especialmente relevante en el caso del imss, porque el Instituto está obligado a pagar incapacida-des a cada afiliado que enfrenta la invalidez o que no puede trabajar a causa de com-plicaciones relacionadas con esta enfermedad. Consciente de la exigencia de actuar con urgencia frente esta realidad, la administración actual del imss ha lanzado una iniciativa sin precedentes para detectar beneficiarios en riesgo de padecer dm2. Una de las metas principales de esta medida es combatir el incremento de la tasa de incidencia mediante un esfuerzo activo para reducir hospitalizaciones gracias a la detección temprana. El presente estudio intenta otorgar evidencia de que un uso adecuado de los conjuntos de datos del imss y el análisis econométrico pueden re-sultar de gran utilidad a los equipos que buscan generar soluciones rentables diseña-das a combatir esta situación.

Nuestro estudio detalla los procesos por los cuales se pueden utilizar las bases de datos del Instituto para detectar aquellos afiliados con elevados niveles de ries-go. Enfatizamos la manera en que es posible aprovechar la estructura institucional del imss, así como la disponibilidad única de datos individuales sobre característi-cas socioeconómicas y de la salud de los afiliados, para, según sus factores de ries-go, detectar personas susceptibles de ser diag nosticadas con la dm2 y esto sin necesidad de efectuar pruebas médicas adicionales. En particular, explicamos con gran detalle cómo reunimos una base de datos con más de 50 millones de observa-ciones (que contenían sus respectivas variables socioeconómicas) con otro conjun-to de datos que comprende cada diagnóstico efectuado en los clínicas familiares del imss a lo largo de toda la república en el periodo 2012-2014. Este proceso involucra la amalgamación de 245 millones de expedientes médicos con una base de datos que comprende 1 229 clínicas de atención de primer nivel.


El estudio también ofrece potenciales políticas de implementación en térmi-nos de nuestros resultados, pues se intentó estimar el impacto de las estrategias diseñadas para detectar potenciales diabéticos sobre la capacidad del imss para enfrentar esta enfermedad de manera efectiva. Estos dos puntos constituyen un hilo central del estudio porque demuestran cómo se puede utilizar la estructura informática masiva del Instituto para generar estrategias viables –en términos orga nizacionales y económicos– e implementar medidas que mejoren el uso de recursos y optimicen el impacto de dichos fondos sobre la salud pública en México.

El estudio está ordenado en la siguiente manera. Primero, efectuamos una re vi-sión de la literatura relevante. Luego, explicamos los detalles de los da tos empleados para construir los variables principales empleadas en nuestro modelo de evalua-ción de riesgos. También explicamos las metodologías usadas para ajustar el mode-lo diseñado para extractar los resultados obtenidos, así como para analizar el efecto de dichos resultados sobre la capacidad institucional del imss para detectar la dm2. Con la esperanza de que el presente estudio genere más investigación relacionada, concluimos con algunas sugerencias para futuros estudios dirigidos a aplicar nues-tra metodología a otras enfermedades crónico-degenerativas.

Revisión de la literatura

Según nuestras bases de datos, el número de beneficiarios adultos del imss diagnos-ticados con la dm2 había alcanzado 3.3 millones a diciembre de 2014. Ante el in-cremento en las tasas de prevalencia, la dirección actual del imss considera un im perativo optimizar las capacidades de detección del Instituto. Por lo tanto, ha iniciado un esfuerzo sin precedentes para aprovechar al máximo los datos con que cuenta y que le ayudarían a controlar la expansión de la enfermedad. Los resultados presentados en este estudio constituyen una contribución concreta en ese sentido, porque incluyen una herramienta econométrica con la capacidad de identificar, en una etapa temprana, individuos que son propensos a desarrollar dm2. Por otro lado, estas técnicas incluyen un mecanismo para clasificar a todos los afiliados al imss por categoría de riesgo y en un mismo momento determinado. Para lograr esto, partimos de un subconjunto de afiliados con derechos vigentes en mayo de 2014 y quienes habían sido atendidos en una clínica de medicina familiar entre enero de 2012 y diciembre de 2014. Desarrollamos un cuestionario de cuatro ítems con base en nuestros resultados. Esta estrategia nos permite calcular la probabilidad que los individuos que quedaron fuera de nuestra muestra tienen de recibir un diagnóstico de dm2; de esta manera logramos capturar afiliados al imss recién inscritos y a personas no inscritas quienes recibieron atención médica en la clínica. Se pueden efectuar estos cálculos con base en las estimaciones de probabilidad del modelo, aprovechando la configuración de datos del Instituto y sin la necesidad de pruebas médicas adicionales.

El presente estudio utiliza un modelo lineal generalizado (mlg) con respuesta binaria para estimar la probabilidad que la población de afiliados al Instituto Mexi-


cano del Seguro Social tiene de ser diagnosticada con dm2. Para realizar dicha es-timación, utilizamos datos provenientes del Sistema Integral de Medicina Familiar (simf). El simf recoge datos procedentes de las 1 229 clínicas del imss de atención de primer nivel, distribuidas en toda la república mexicana, que están interconec-tadas mediante la red del simf. En específico, ajustamos un modelo econométrico logit que estima el nivel de riesgo para una población de 17.5 millones de adultos que recibieron atención médica primaria familiar al menos una vez durante 2012 y 2014. Cabe destacar que el análisis resultante está limitado al subconjunto de afilia-dos al imss inscritos en el simf en mayo de 2014. Presentamos tanto los resultados de nuestra estimación, como la estabilidad de las estimaciones provenientes del modelo; y, además, detallamos cómo éstas pueden utilizarse para predecir riesgos en individuos que no asistieron a las clínicas del imss durante el periodo analizado. Esto último nos permite ampliar el alcance de nuestro perfilado del riesgo a una población de más de 58 millones de personas.

El análisis mlg sigue siendo una vía de investigación relevante y aparece con fre cuencia en estudios recientes. Hosmer y Lemeshow (2004) ofrecen una explica-ción muy precisa del modelo utilizado en el presente estudio, así como las condicio-nes en que puede utilizarse empíricamente. Cepeda, Boston, Farrar y Strom (2003) discuten las ventajas de este enfoque logístico –es decir, en términos de su superiori-dad respecto a las estrategias que emplean la metodología por puntaje de propen-sión– cuando el número de eventos es mayor de ocho veces la cantidad de fac tores distorsionantes. Nuestros conjuntos de datos cumplen cabalmente con esta condi-ción. En el contexto de la metodología de estimación econométrica aquí empleada, y usando un enfoque Montecarlo, Bergtold, Yeager y Featherstone (2011) realiza-ron pruebas de robustez para distintos tamaños de muestras y encontraron que el uso de muestras con más de 250 observaciones disminuye de forma significativa el sesgo de estimación.

En la presente investigación, estimamos modelos con más de 10.5 millones de observaciones para cada año analizado. Según la literatura, esto implica un nivel de sesgo de estimación muy reducido. Las contribuciones de nuestro análisis a la literatura empírica sobre el tema se evidencian a medida que comprobamos la ca-pacidad de este modelo de gran escala para producir estimadores estadísticamente es tables; incluso en la presencia de fluctuaciones muy marcadas. Nuestros resulta-dos demuestran que un enfoque mlg econométrico tiene mucha utilidad al identifi-car individuos con factores de riesgo para desarrollar enfermedades crónicas, y para generar un modelo de predicción de riesgo simple y estable. Con base en estos resul-tados, aprovechamos el potencial de esta metodología para generar políticas eco nó- micamente sostenibles, y que al mismo tiempo constituyen una contribu ción tangible y viable al nivel de atención médica preventiva otorgado en las clínicas del imss.

Muchos estudios empíricos han utilizado modelos mlg para predecir eventos de riesgo: Dietrich y Sorensen (1984) utilizaron un modelo logit para predecir la probabilidad de que una empresa fuese objeto de una fusión y alcanzaron un nivel de 92.4% de precisión en su pronóstico. Martin (1977) utiliza una estrategia de


regresión logística para generar un índice de vulnerabilidad financiera. Mediante el uso de factores topográficos, Lee (2005) emplea un modelo de regresión logística para efectuar un análisis de riesgo para derrumbes en Penang, Malaysia. Valenzue-la, Roe, Cretin, Spatie y Larsen (1997) también utilizaron la regresión logística para predecir las probabilidades de sobrevivir después de intervenciones quirúrgicas por infartos cardiacos. Estos ejemplos solamente comprenden una pequeña propor-ción de la investigación sobre la efectividad de modelos mlg en términos de efec-tuar inferencias sobre dinámicas de riesgo.

Con respecto a estudios más pertinentes al tema central del presente estudio, Narayan, Boyle, Thompson, Sorensen y Williamson (2003) estiman el riesgo de pa-decer dm2 durante la vida de un individuo, para lo cual toman como factores clave la raza, la edad y el género. Luego, los autores aplican sus resultados para generar una estimación del costo de la enfermedad. Tapia-Conyer, Gallardo-Rincón y Sau-ce do-Martinez (2013) analizan la iniciativa Casalud de la Fundación Carlos Slim, iniciativa que se basa en un análisis sistemático de riesgo, de tres etapas, que detecta obesidad y propensión a padecer hipertensión mediante el uso de un cuestionario sobre índice de masa corporal, edad, género, presión sanguínea y la medida de la cintura. En casos donde se identifica un individuo con cinco o más factores de riesgo, el estudio incorpora una medición de glucosa capilar para determinar si la per-sona es prediabético (>100 mg/dL) o diabético (>125 mg/dL). El tercer paso utiliza una medición de creatinina sérica para estimar la propensión de insuficiencia renal.

El estudio con mayor relevancia para nuestros fines es un esfuerzo investigati-vo realizado por Akter, Rahman, Abe y Sultana (2014) de la Organización Mundial de la Salud (oms). Este estudio intenta identificar (también, mediante un modelo eco nométrico logístico) los factores que afectan la probabilidad de padecer dm2 en tre la población de Bangladesh. Los investigadores utilizan una encuesta repre-sentativa que comprende variables socioeconómicas, comunitarias y de salud para un grupo de casi 8 000 individuos. El análisis aquí presentado es superior a la es tra-tegia empleada en Akter et al. (2014) porque aprovecha la población entera me-diante conjuntos de datos nominativos. Por lo tanto, es capaz de predecir para cada individuo la probabilidad de padecer dm2. Además, nuestro estudio también incor-pora variables de herencia genética así como de infraestructura médica. Por último, el análisis se presta para mostrar que el modelo econométrico estimado es estadís-ticamente estable a través del tiempo porque su poder predictivo comprende una población durante los últimos dos años. Este último aspecto sugiere que se puede emplear nuestra metodología para evaluar el nivel de riesgo en individuos no in-cluidos en nuestro conjunto de datos.

En resumen, a nuestro parecer el presente documento otorga tres contribucio-nes principales a la literatura sobre la dm2. En primer lugar, es un esfuerzo sin pre-cedentes para incorporar variables estructurales (por ejemplo, el nivel de acceso a atención médica disponible en la unidad médica), lo cual puede servir como indi-cador de la presión por la demanda por servicios. Este aspecto es relevante porque la probabilidad de desarrollar una enfermedad (o de recibir un diagnóstico) depende mucho de la capacidad estructural del sistema de otorgar servicios médicos. En


segundo lugar, los resultados obtenidos constituyen un intento inicial de proponer una herramienta que, por un lado, cuente con la capacidad de estratificar pacientes con riesgo y que, por otro lado, utilice un conjunto de datos nominales de gran es-cala compuesto de variables socioeconómicas y de historiales médicos. Este último esfuerzo cobra aún más relevancia a medida que ampliamos los resultados prove-nientes del modelo econométrico para predecir el nivel de riesgo de padecer dm2 en individuos no incluidos en la muestra; y, de nuevo, sin la necesidad de recurrir a pruebas diagnósticas adicionales. Por último, nuestro estudio ayuda a mostrar que un modelo predictivo puede mantenerse estable a través de un periodo de varios años de estimaciones realizadas de forma independiente en una población grande.

Datos

En este estudio, utilizamos un conjunto de datos nominales que comprende varia-bles sobre salud, historias clínicas, composición familiar, infraestructura y factores socioeconómicos, las cuales son gestionadas por las distintas áreas del imss. Nues-tra investigación utiliza un conjunto de datos nominales completo (es decir, no una muestra) para estimar la probabilidad de ser diagnosticado con diabetes mellitus tipo dos. En esta sección, detallamos nuestros conjuntos de datos principales y los procesos por los cuales filtramos y fusionamos cada componente. Concluimos esta sección con una descripción los conjuntos de datos finales, los cuales utilizamos para implementar el subsiguiente análisis econométrico.

Conjuntos de datos

Características de salud e historia clínica

En el imss, la Unidad de Atención Primaria a la Salud (uaps) está encargada de gestionar todos los servicios médicos de primer nivel. La uaps nos entregó datos sobre cada diagnóstico efectuado en una clínica de nivel primario entre 2012 y 2014, así como sobre todos los resultados de pruebas de glucemia capilar realizadas en el área preventiva del Instituto, Prevenimss. Los datos incluyen 245 millones de diagnósticos y 30 millones de mediciones de glucemia capilar provenientes de 35 millones de afiliados. De esta manera, logramos reunir características médicas bá-sicas sobre cada individuo que asistió a una clínica de primer nivel dentro de la red del Sistema Integral de Medicina Familiar (simf) durante dicho periodo. Las carac-terísticas médicas principales incluyen: peso, estatura, género, presión sanguínea, concentración de glucosa en la sangre, además de cada diagnóstico efectuado por un médico de atención primaria en el imss.

Los diagnósticos del imss se reportan con base en la Revisión 10 de la Clasifi-cación Internacional de Enfermedades (cie-10), la cual facilita la gestión de datos sobre enfermedades diagnosticadas en el plano individual. Gracias a la abundancia


y profundidad de estos datos logramos identificar factores de riesgo como hiperten-sión, así como elevados niveles de triglicéridos y colesterol. Mediciones de estatura y peso facilitaron el cálculo del índice de masa corporal, un indicador que per mitió la identificación de individuos que padecen sobrepeso y obesidad, de acuerdo con los criterios de la oms. Para crear un proxy para costumbres culturales alimenticias, utilizamos el número de individuos en la familia que padece sobrepeso. Para gene-rar un indicador de historiales médicos que capturara el factor hereditario para cada individuo, aprovechamos la estructura de información del imss. Los datos permi-tieron identificar a cada miembro de la familia de un afiliado diagnosticado con una enfermedad en cualquier clínica del sistema durante los tres años previos.

Características de la infraestructura médica

El imss tiene un espectro muy amplio de instalaciones médicas; desde clínicas pe-queñas en comunidades rurales hasta algunos de los hospitales especializados más grandes en la república mexicana. El presente estudio utilizó datos provenientes de 1 229 instalaciones médicas de primer nivel del imss para estimar la probabilidad de recibir un diagnóstico de dm2. En México, el acceso a atención médica particular se correlaciona directamente con el nivel de ingresos del individuo involucrado. Dado que los tiempos de espera asociados al acceso a la salud pública son, en pro-medio, significativamente más largos que los de clínicas privadas, la falta de aten-ción médica preventiva a menudo se vincula directamente con una probabilidad de padecer una enfermedad.

Para incorporar esta dimensión dentro de nuestra estimación, utilizamos el nú mero de afiliados inscritos en la clínica familiar de cada unidad médica y luego di vidimos esta cifra entre el número de consultorios médicos disponibles en dicha uni dad.4 El marco normativo del imss5 recomienda que cada unidad de medicina familiar (umf) no exceda los 2 800 afiliados por consultorio. Sin embargo, encontra-mos que total de 1 229 hay 983 que sobrepasan dicho límite; algunos llegan a aten der a más de 18 000 pacientes. En la figura 3 se muestra un histograma de esta va riable; el eje vertical mide la frecuencia (el número de instalaciones médicas), mien tras el número de afiliados inscritos por instalación médica aparece en el eje ho rizontal. La línea vertical indica el límite sugerido de 2 800 mencionado en el mar co norma-tivo del Instituto. Por último, las unidades médicas (13) con más de 10 000 afiliados están incluidas en la última columna.

El tiempo de traslado entre una unidad médica y su hospital asociado (nor-mal men te ubicado en un centro urbano) se utiliza como una variable estructural

4 Derechohabientes en el imss son trabajadores del sector formal inscritos por sus empleadores en el Instituto, así como sus familiares inmediatos. Empleadores y trabajadores realizan con tri buciones mensuales al Instituto basadas en una proporción de sus sueldos.

5 Manual de indicadores de dotación de fuerza de trabajo.


adicio nal para medir el acceso a servicios médicos. El tiempo estimado varía en-tre 0 minutos (cuando la unidad médica de primer nivel involucrada se localiza dentro del mismo centro médico) y más de 24 horas. La figura 4 muestra la frecuen-cia de unidades médicas en relación con el tiempo de traslado entre éstas y el hos-pital asociado. En la última columna se incluyen las 47 unidades médicas con más de 200 minutos de traslado.

Los datos sobre características socioeconómicas, laborales y familiares fueron proporcionados por la Dirección de Incorporación y Recaudación (dir). La infor-mación sobre los individuos afiliados al imss estaban vigentes en mayo de 2014. La base de datos contiene los expedientes de 51 millones de pacientes (más de 40% de la población nacional), e incluye detalles como sueldo diario, sector y subsector la-boral,6 años de experiencia en el rubro, género, rol familiar y, en ocasiones, la uni-dad médica donde está inscrito el trabajador.

El imss otorga seguro médico y laboral a los trabajadores y sus dependientes que cuentan con un vínculo familiar directo. 7 Los trabajadores están inscritos en el sistema por sus empleadores. Los trabajadores, junto a cada miembro de la familia ins crito en la base de datos de la dir, reciben un número de seguro social (nss) así como un código médico agregado, el cual indica el rol que el individuo ejerce den-tro de la familia. Al aprovechar esta estructura informática, podemos precisar la cantidad de personas en la familia, los ingresos de la cabeza de familia, así como todos los indicadores médicos ya mencionados.

Figura 3Cantidad de afiliados inscritos por consultorio

6 El imss clasifica el empleo mediante nueve sectores y 99 subsectores.7 Se limitan los dependientes económicos a tres categorías: cónyuges, hijos y padres.

0 1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000 7 000 8 000 9 000 10 000

150

100

50

0


Figura 4Tiempo de traslado entre unidad médica y su hospital asociado

Fusión y depuración de datos

En esta sección, detallamos el proceso de fusión utilizado para construir una base de datos para llevar a cabo la estimación. Este esfuerzo resultó ser sin precedentes porque todos los antemencionados conjuntos de datos amalgamados estaban con-trolados por las distintas jurisdicciones que existen dentro del imss.

Empezamos con los conjuntos de datos sobre historiales médicos para cons-truir variables ficticias para diabetes e hipertensión para cada afiliado. Incluimos a la hipertensión porque es un factor de riesgo altamente asociado con la diabetes. El criterio que empleamos fue determinar si un individuo había sido diagnosticado con al menos una de estas dos patologías.8 Así, analizamos 80 millones de observa-ciones para cada año del periodo en cuestión.

Se generó la variable del índice de masa corporal (imc) basándose en la esta-tura y el peso del individuo. Lo combinamos según la fórmula imc= . Es im-portante mencionar que en el caso de valores de imc para adultos se asume que observaciones menores de 15 o mayores de 100 son errores tipográficos. Sin em-bargo, padecer sobrepeso es un riesgo importante para la diabetes, por lo que hici-mos un esfuerzo adicional para minimizar la pérdida de observaciones. En el caso de las observaciones calificadas como potenciales errores tipográficos empleamos un promedio basado en cualquier otra medición de imc disponible para el indivi-duo en cuestión y conservamos la observación más reciente.

8 Las bases de datos del imss reportan los diagnósticos según la cie-10.

200

150

100

50

0 0 50 100 150 200

pesoestatura2


Después de eliminar las observaciones que contenían datos de imc no facti-ble, y contando con una observación por persona, generamos variables de diagno-sis para la dm2 relacionadas con factores familiares. También creamos una variable para indicar cuántos individuos con sobrepeso y obesidad tenía en su familia inme-diata cada afiliado. Debido a que la dm2 casi nunca se manifiesta antes de la adul-tez, eliminamos de la estimación a todos los individuos menores de 18 años.

Con datos provenientes del área preventiva del imss, incorporamos al análisis una medición de glucosa capilar. Para evitar potenciales cambios en las caracterís-ticas, y de conformidad con las sugerencias de expertos médicos, solamente agre-gamos las mediciones a los conjuntos de datos diagnósticos que correspondían al año en que fueron realizadas; además, conservamos la media de los valores cuando existía más de una medición. De esta manera, obtuvimos indicadores de niveles de glucosa capilar para 4 millones, 4.2 millones y 4 millones de diabéticos diagnostica-dos durante 2012, 2013 y 2014, respectivamente. No se eliminaron observaciones sin pares porque la revisión médica preventiva no es obligatoria. Para evitar impactos sobre los coeficientes de glucosa causados por la presencia de una prueba diagnósti-ca, optamos por controlar mediante una medición de la revisión médica preventiva.

Con base en el conjunto de datos socioeconómicos, laborales y familiares, ge-neramos variables de ingreso familiar y tamaño de familia usando las variables de identificación familiar. Esto fue posible gracias a la estructura de los datos socioeco-nómicos. Mantenemos variables como experiencia laboral, tipo de cobertura (nor-mal, estudiante o pensionado), el sector en que trabaja el afiliado, servicio matutino o vespertino en el que está inscrito, y rol que ejerce en la familia. Esta última variable es un indicador que categoriza al individuo como cabeza de familia, cónyuge, ma dre, padre, hija o hijo. Sólo contamos con los datos laborales y familiares de afi lia dos al imss en mayo de 2014, y los utilizamos para cada año en las regresiones. No conside-ramos que esto sea muy relevante porque el sueldo de la mayoría de los tra ba ja dores inscritos en el imss no fluctúa significativamente en un periodo de dos años.

Tomando los datos sobre historias clínicas, y con los números del seguro social y agregado médico como variables de vinculación, fusionamos los tres conjuntos de datos con indicadores socioeconómicos, laborales y familiares. Por último, incor-poramos la infraestructura médica. En el cuadro 1, presentamos los resultados de esta fusión inicial.

Cuadro 1Resultados de la fusión entre variables laborales y médicas*

Año Historia clínica Trabajo y familia Fusión

2012 14.2 millones de derechohabientes 51.3 millones de derechohabientes imss

en mayo del 2014

10.6 millones de derechohabientes2013 14.4 millones de derechohabientes 11.6 millones de derechohabientes2014 14.4 millones de derechohabientes 12.3 millones de derechohabientes

* En este cuadro se muestran cuántas observaciones hay en cada conjunto de datos. Además, en la última columna informamos el número de individuos con pares.


La pérdida de observaciones durante este ejercicio de fusión inicial ocurrió principalmente por las personas que perdieron sus derechos a recibir servicios del imss. Es muy probable que estos individuos quedaran fuera de nuestros conjuntos de datos (es decir, que estuvieran empleados en el sector informal), sobre todo por-que el número de beneficiarios para los cuales tenemos datos de historia clínica son bastante similares para cada año analizado; además, el número de individuos con un conjunto completo de variables se reduce a medida que retrocedemos en el tiempo. Para contar con el conjunto de datos más completo posible, optamos por incluir a cada individuo que cuenta con datos médicos y socioeconómicos; escogi-mos esta estrategia principalmente porque quisimos abarcar la mayor cantidad de factores posibles en la estimación final. Nuestro cuidado durante el proceso dio frutos cuando realizamos nuestras pruebas de robustez. Durante este proceso, ana-lizamos si el modelo de 2014 se podría emplear como una base para inferencias en años previos. En la medida en que tuvimos éxito al pronosticar con un buen nivel de precisión en términos de las bases de datos para 2012 y 2013, tuvimos confianza en que nuestro procedimiento de depuración de datos contaba con el nivel de rigor adecuado.

Por último, se completó el conjunto de datos principal añadiendo variables es tructurales. Para realizar esta última función, utilizamos como variable de vincu-lación una entidad conocida dentro del imss como el código de gasto. Obtuvimos este indicador de la unidad médica donde cada afiliado está inscrito. Al realizar esta función, perdimos menos de 0.1% de las observaciones para cada año, sobre todo por errores tipográficos o por la ausencia del código del gasto correspondiente.

La figura 5 ilustra cómo la población de beneficiarios del imss interactúa con los datos provenientes de los servicios de atención médica de primer nivel año con año. Los diagramas de Venn en la figura indican la población que asistió a citas con un médico familiar y quiénes recibieron un diagnóstico dentro de nuestra base de da-tos entre 2012 y 2014. Los 6.1 millones de derechohabientes en la área de control (35%) recibieron atención primaria que resultó en un diagnóstico en cada uno de los tres años analizados. Adicionalmente, observamos que 6.5 millones (37%) sólo tuvieron un diagnóstico en tres años, mientras 4.7 millones (28%) sólo tuvieron dos diagnóstico en los tres años del estudio.

La figura 6 muestra la manera en que los afiliados diagnosticados con dm2 accedieron a servicios médicos de primer nivel durante el mismo periodo. Obser-vamos que 1.3 millones de diabéticos diagnosticados (50% de la población total dentro del diagrama de Venn) asistieron a una unidad médica de atención primaria en cada uno de los tres años, y que 28% asistió solamente durante uno de los años (de éstos, 2014 constituye sólo la mitad) y únicamente 22% en dos años.

El análisis de estos diagramas simples revela la enorme variabilidad que existe en términos de utilizar servicios médicos del imss dentro y entre los años conside-rados, un hecho que resalta la importancia de evaluar el rendimiento del modelo econométrico en cuestión para cada año de forma separada.


Figura 5Derechohabientes que accedieron a servicios médicos primarios durante

2012-2014

Figura 6Derechohabientes diagnosticados como diabéticos, que accedieron a servicios

médicos de primer nivel durante 2012-2014

Total: 17.5 millones *

m = millones* Solamente se consideran pacientes adultos en nuestras bases de datos finales.

2012 2013

1.5 m

6.1 m

1.7 m

1 m 2.2 m

2.9 m

2014

1.9 m

Total: 2.6 millones*2012 2013

186 k 150 k 150 k

80 k

1.3 m

340 k

400 k

2014

m = millones k = miles* Solamente se consideran pacientes adultos en nuestras bases de datos finales.


Cuadro 2Resumen de variables relevantes*

Año 2012 2013 2014

No diagnosticado

Con diagnóstico de diabetes

No diagnosticado


No diagnosticado


Población(%)

8 834 327(83.73%)

1 716 064 (16.27%)

9 633 061 (83.22%)

1 942 121 (16.78%)

10 188 998 (82.77 %)

2 121 078 (17.23 %)

Edad44.26

(17.36)59.95

(12.66)44.32

(17.52)60.13

(12.67)44.50

(17.64)60.35

(12.77)

imc28.21(5.38)

29.8(5.53)

28.19(5.41)

29.75(5.54)

28.2(5.42)

29.75(5.58)

% de hipertensos 19.9% 36.2% 20.2% 35.8% 20.6% 35.3%

% de pacientes con un pariente diabético

9% 21.5% 9% 21.2% 9% 20.6%

Glucosa capilar101.67 141.82 101.57

(33.94)135.61(71.31)

101.06(33.32)

131.37(68.75)

% de hombres 38.2% 38.8% 38.3% 39.3% 38.6 39.7%

Salario de la persona cabeza de familia

290.92

(272.81)

304.67

(292.67)

279.4

(264.4)

296.23

(286.33)

268.54

(257.08)

288.9

(281.13)

Tamaño de la familia

2.82(1.5)

2.61(1.41)

2.76(1.49)

2.61(1.41)

2.69(1.47)

2.59(1.39)

Tiempo de traslado entre la unidad médica de atención primaria y el hospital asociado

178.19

(2 459.54)

138.152

(2 105.11)

164.23

(2 354.44)

124.75

(1 981.1)

165.6

(2 366.88)

127.84

(2 013.61)

Número de derechohabientes por consultorio

5 974.11

(1 695.4)

5 903.74

(1 629.01)

5 973.41

(1 724.01)

5 910.63

(1 652.36)

5 969.71

(1 726.74)

5 915.33

(1 660.76)

* Para elaborar este cuadro utilizamos los datos de la población de nuestras bases de datos finales anuales de manera individual. Es decir, consideramos, para cada año, a la población diagnosticada en la unidad médica de primer nivel y que se encontraba en las bases de datos de la dir en mayo de 2014.

Estadística descriptiva

En esta sección presentamos la estadística descriptiva para los conjuntos de datos finales que se consolidaron para cada año con el fin de llegar a nuestra probabilidad estimada de ser diagnosticado con dm2.

Primero, en el cuadro 2 presentamos las desviaciones media y estándar (cuan-do procede, entre paréntesis) para edad, imc, porcentaje de pacientes hipertensos, porcentaje de pacientes con un pariente diabético, medición de glucosa capilar, por-centaje de individuos de sexo masculino, sueldo de la cabeza de familia, tamaño de la familia, tiempo de traslado entre la unidad médica de atención primaria y el hos-pital asociado, y cantidad de derechohabientes por consultorio médico. Se presen-tan todas las estadísticas para pacientes diagnosticados con diabetes mellitus así como el resto de la población.


Como puede observarse, no se encuentran diferencias significativas entre un año y otro en términos de las características para la población con diagnóstico de dm2 y sin diagnóstico. Con información de la base de datos sobre historias clínicas, tenemos que en promedio la población con diagnóstico es 15 años mayor que el resto. Por otro lado, padece ligeramente más sobrepeso, tiene muchas más proba-bilidades de sufrir hipertensión o de tener un pariente diagnosticado con dm2, y registran mediciones de niveles de glucosa capilar más elevadas. Las variables rela-cionadas con el trabajo y el tamaño de la familia indican que los pacientes con dm2 suelen tener ingresos ligeramente más altos y familias ligeramente más pequeñas. Por último, observamos que los pacientes diagnosticados con dm2 se inscriben en unidades médicas ligeramente menos pobladas (medido en afiliados por consulto-rio médico) que se encuentran más cerca de su hospital asociado.

Partiendo de que algunas características entre individuos tienen una desvia-ción estándar muy elevada, generamos histogramas para variables que nos ayuden a comprender la diferencia entre ambas poblaciones. En las figuras 7, 8 y 9, presen-tamos histogramas para edad, imc, glucosa capilar, sueldo de la persona cabeza de familia, tamaño de la familia, tiempos de traslado y población inscrita por consul-torio médico para, respectivamente, las poblaciones de 2012, 2013 y 2014. Estos histogramas muestran el porcentaje de población en el eje vertical y el valor de la variable de interés en el eje horizontal.

20 40 60 80 100 20 40 60 80 100 o más o más

Años

Sin diagnóstico Con diagnóstico de diabetes

Pobl

ació

n %

Edad

15

10

5

0

Figura 7Histogramas para 2012

2012


mg/dL

20

15

10

5

0

Pobl

ació

n %

50 100 150 200 50 100 150 200 o más o más

2012

30

20

10

0

Pobl

ació

n %

0 500 1 000 1 500 0 500 1 000 1 500 Pesos mexicanos

* Observaciones superiores a 1 682.25 pesos mexicanos (25 salarios mínimos) aparecen en la última columna.

2012

20

15

10

5

0

Pobl

ació

n %

15 25 35 45 55 15 25 35 45 55 imc

* Observaciones con imc mayor de 60 aparecen en la última columna.

2012 Sin diagnóstico Con diagnóstico de diabetes

Índice de masa corporal*

Glucosa capilar

Ingresos de la persona cabeza de familia*




Número de miembros

40

30

20

10

0

Pobl

ació

n %

1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6 o más o más

2012

30

20

10

0

Pobl

ació

n %

0 50 100 150 0 50 100 150 o más o más

Minutos

2012

15

10

5

0

Pobl

ació

n %

0 2 k 4 k 6 k 8 k 10 k 0 2 k 4 k 6 k 8 k 10 k o más o más

Afiliados inscritos, por consultorio médico

2012


Tiempo de traslado entre unidad médica y hospital






15

10

5

0

Pobl

ació

n %


20 40 60 80 100 20 40 60 80 100 o más o más

Años

2013

Edad

imc

20

15

10

5

0

Pobl

ació

n %

15 25 35 45 55 15 25 35 45 55

* Observaciones con imc mayores de 60 aparecen en la última columna.

2013


20

15

10

5

0

Pobl

ació

n %

50 100 150 200 50 100 150 200 o más o más

Glucosa capilar

2013

mg/dL





Ingresos de la persona cabeza de familia*

* Observaciones superiores a 1 682.25 pesos mexicanos (25 salarios mínimos) aparecen en la última columna.

30

20

10

0

Pobl

ació

n %

0 500 1 000 1 500 0 500 1 000 1 500

2013

0 50 100 150 0 50 100 150 o más o más

30

20

10

0

Pobl

ació

n %

2013

Minutos

Pesos mexicanos

1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6 o más o más

40

30

20

10

0

Pobl

ació

n %

2013

Número de miembros







15

10

5

0

Pobl

ació

n %



2013

20

15

10

5

0

Pobl

ació

n %

2014

15 25 35 45 55 15 25 35 45 55imc

* Observaciones con imc mayor de 60 aparecen en la última columna.

15

10

5

0

Pobl

ació

n %

2014

20 40 60 80 100 20 40 60 80 100 o más o más Años

Edad








20

15

10

5

0

Pobl

ació

n %

2014

50 100 150 200 50 100 150 200 o más o más

Glucosa capilar

40

30

20

10

0

Pobl

ació

n %

2014

1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6 o más o más

Número de miembros

mg/dL

30

20

10

0

Pobl

ació

n %

2014

0 500 1 000 1 500 0 500 1 000 1 500

Ingreso de la persona cabeza de familia*

* Observaciones superiores a 1 682.25 pesos mexicanos (25 salarios mínimos) aparecen en la última columna.Pesos mexicanos






Los histogramas nos dan una oportunidad de ver con detalle las diferencias que cada variable tiene entre pacientes diagnosticados y aquéllos no diagnosticados. Identificamos que edad e imc, junto a glucosa capilar, parecen ser factores de riesgo de mucha relevancia; mientras que: ingreso del cabeza de familia, tamaño de la familia, tiempo de traslado y población inscrita por consultorio son elementos que presentan variaciones muy pequeñas entre las dos poblaciones analizadas. Ade-más, debido a que las características de las poblaciones no cambian mucho año a año tenemos una mejor comprensión de las correlaciones de la patología. En la si-guiente sección, describimos cómo empleamos esta información en el diseño del modelo a estimar.

30

20

10

0

Pobl

ació

n %

2014

0 50 100 150 0 50 100 150 o más o más

Minutos


15

10

5

0

Pobl

ació

n %

2014







El modelo

En esta sección, describimos la teoría detrás del modelo logístico utilizado para es-timar la probabilidad de ser diagnosticado con la dm2. En adición, detallamos cómo gestionamos los datos para construir el modelo, explicamos los resultados obteni-dos y mostramos algunos aspectos del poder predictivo del modelo econométrico.

Contexto teórico

Los modelos lineales generalizados (mlg) asumen que una variable dependiente se explica por alguna función cuyo argumento puede describirse en términos lineales. Ésta es una generalización sobre los modelos lineales porque la variable de respuesta se explica mediante una función de enlace. Una importante implicación de este tipo de modelo es su efectividad en la predicción de probabilidades específicas. Un mode-lo lineal simple no debe usarse en este tipo de ejercicios porque, por como se cons-truye, no está obligado a predecir valores entre 0 y 1. El modelo logit pertenece a la familia mlg y junto al modelo probit, es el modelo econométrico más común para es timar un modelo con una variable dependiente binaria; es decir, una probabilidad.

Los modelos logit y probit pertenecen a la familia mlg, pero contienen funcio-nes de enlace muy distintas. Un modelo probit se define como pr(Y = 1|X) = φ(X’β), donde φ es la función de distribución acumulativa de la distribución normal típica. En cambio, un modelo logit se especifica de esta manera: pr(Y = 1|X) = ƒ(X) = donde ƒ constituye la función logística. Los efectos marginales en ambos modelos no son constantes. En el caso del modelo probit, es

mientras para el modelo logit es

En términos de la interpretación de coeficientes, el modelo logístico tiene ven-

tajas bastante marcadas respecto del probit. Se puede ilustrar esta dinámica me-diante la definición del riesgo relativo ; es decir, cuántas veces más probable es que Y tenga el valor de 1 en comparación con la probabilidad de que Y tenga el valor de 0. En el modelo logístico, RR = eX’ β, el cual, después de tomar loga-ritmos, nos da . Por lo tanto, el coeficiente βi puede interpretarse como el efecto de un cambio marginal en xi sobre el logaritmo del riesgo relativo. En consecuencia, gracias a su capacidad para interpretar los resultados de forma di-recta, optamos por el modelo logístico.

eX’β

eX’β+1

= φ(X)βi

∂pr(y =1|X)∂Xi

pr (Y=1|X)1–pr (Y=1|X)RR =

∂log (LR)∂xi

= βi

∂ pr(y =1|X)∂Xi

eX’β

(eX’β+1)2βi=


Utilizar muchos factores para estimar una variable de respuesta binaria, el uso de variables explicativas continuas puede resultar contraproducente porque las rela ciones entre ambas, así como la diagnosis, son dif íciles de determinar. Para re-mediar este asunto, categorizaremos todas las variables explicativas para comparar los distintos grupos dentro de la población. Esta técnica facilita la identificación de la población en riesgo subrayando el contraste entre el grupo de base y el grupo que satisface ciertas categorías dentro de todas las variables. La estrategia también aporta mucho a la hora de incorporar términos de interacción basados en el marco normativo del Instituto.

Especificación del modelo

Como se indicó antes, categorizamos todas las variables explicativas para calcular los riesgos para individuos dentro de cada grupo de la población, incluyendo los términos de interacción. Para realizar esto, dependimos mucho de la asesoría de ex-pertos médicos del Instituto. Además, utilizamos una técnica muy similar para ca-tegorizar las variables estructurales correspondientes. Por último, definimos las categorías socioeconómicas, laborales y familiares porque la mayoría son en esen-cia categóricas.

Antes de definir los términos de interacción, detallamos cómo se categorizó cada variable. Es importante acordarse de que algunos factores en nuestro modelo son categóricos por naturaleza, de ahí que se introduzcan como variables ficticias para cada categoría lo siguiente: género, variables ficticias de diagnosis (hiperten-sión, niveles elevados de triglicéridos y colesterol), sector laboral, tipo de cobertura y rol que ejerce dentro de la familia. En el cuadro 3, explicamos nuestro proceso de categorización para las variables restantes.

Con base en el marco normativo médico del Instituto, definimos variables fic-ticias para los términos de interacción de los factores de salud. Con respecto a la diabetes, dicho marco indica que los factores de riesgo de mayor relevancia son hipertensión, sobrepeso (imc>25), edad (>45 años) e historia familiar (es decir, te-ner un pariente diabético). También generamos una variable ficticia para glucosa capilar (>125 mg/dL, y no necesariamente en ayuno), la cual funciona como filtro para recibir la prueba diagnóstica para medir (en ayunas) el nivel de hemoglobina glicosilada, realizada para confirmar el diagnóstico.

Una vez identificados los principales factores de riesgo para desarrollar diabe-tes, ingresamos a la estimación las interacciones para cada posible combinación de és tos. Por lo tanto, se generaron 31 interacciones ficticias; incluso, por ejemplo, de so brepeso y de edad (mayores de 45 años). Nuestro intento era capturar el efec-to que las combinaciones de factores de riesgo tienen sobre la predicción de la pro-babilidad de ser diagnosticado con diabetes.


Cuadro 3 Variable clasificatoria*

Variable Cantidad de categorías Construcción

Edad 9 Menor de 25 años, categorías de cinco años entre 25 y 60 y mayor de 60.imc 7 Menor de 18.5, entre: 18.5 y 25, 25 y 27.5, 27.5 y 30, 30 y 35, 35 y 40 y mayor de 40.Glucosa capilar 9 Menor de 90, 10 categorías unitarias entre 90 y 160, entre 160 y 200 y mayor de

200.Historia familiar (diabéticos)

3 Sin familiares directos con dm2, un familiar directo con dm2, más de un familiar directo con dm2.

Sobrepeso en la familia

3 Sin parientes directos con sobrepeso, un pariente directo con sobrepeso, más de un pariente directo con sobrepeso.

Obesidad en la familia

3 Sin parientes obesos, un pariente obeso, más de un pariente obeso.

Sueldo 6 Redondeamos a la cantidad de sueldo mínimo más cercana. Consideramos seis o más en la última categoría.


6 Número de parientes entre 0 y 5; 5 o más comprenden la última categoría.

Población inscrita por consultorio médico

8 Menor de 4 500, categorías de 500 entre 4 500 y 7 500, y mayor de 7 500.

Tiempo de traslado entre unidad médica y hospital asociado

6 Menor de 10 minutos, categorías de 5 hasta 30 minutos, y mayor de 30 minutos.

* El cuadro reporta la discretización de cada variable que no es categórica por naturaleza y que será utilizada en nuestra estimación.

Dado que el efecto de ciertas variables es condición de género, separamos varias variables ficticias por género. Así resultó para edad, imc, glucosa capilar, historia familiar e hipertensión, así como para sus interacciones; hicimos esto para capturar el comportamiento de los factores de riesgo para cada población analiza-da. En síntesis, aproximaremos un modelo logit para predecir la probabilidad de recibir un diagnóstico de diabetes mediante la combinación de 18 variables catego-rizadas en un total de 158 variables ficticias. Para la regresión en sí, debemos ex-cluir una variable ficticia para cada variable, y excluimos la primera categoría en cada instancia.

El modelo se puede resumir de la siguiente manera:

Pr(Y|X) = ƒ(Xsalud, socioeconómico, infraestructura ’β)

donde ƒ es la función logística ya mencionada. Una vez que se especifica el diseño del modelo, es posible ajustar los datos y comparar los resultados con lo que espe-ramos encontrar; además, podemos evaluar su poder predictivo con el fin de deter-minar su potencial impacto sobre la capacidad del imss de detectar y diagnosticar la dm2 de forma efectiva en sus pacientes.


Los resultados

En esta sección, presentamos los resultados obtenidos de la ejecución del antemen-cionado modelo en nuestros conjuntos de datos. Como ya dijimos, realizamos la regresión logit de forma independiente para 2012, 2013 y 2014. Primero discutire-mos los coeficientes obtenidos y después presentaremos nuestra evaluación del po-der predictivo del modelo.

Estabilidad de los coeficientes estimados

Por un lado, los coeficientes relacionados con los factores de riesgo identificados en el marco normativo clínico del Instituto resultaron positivos y estadísticamente significativos al nivel de 1%; muchas variables ficticias también fueron estadística-mente significativas. Las últimas categorías de tiempo de traslado al hospital son positivas y significativas, lo cual apoya nuestra intuición en cuanto a esta variable; es decir que, a mayor distancia del hospital asociado respecto de la unidad de aten-ción primaria (la umf) en cuestión, mayores probabilidades de que la persona ins-crita en dicha unidad sea diabética. Por último, el tamaño de la familia y el ingreso de la persona cabeza de familia ejercen un nivel de influencia menor, pero estadís-ticamente significativo. Esto indica que valores más altos en términos del tamaño de familia, así como ingresos relativamente más altos se correlacionan con meno-res posibilidades de recibir un diagnóstico positivo.

En el cuadro 4 presentamos los valores de los referidos coeficientes estimados para los tres años en estudio; es decir, los coeficientes que queríamos generar al realizar el modelo. Además, se presentan los pseudo y la cantidad de observaciones que corresponden a cada regresión logit. Dado que el número de variables catego-rizadas es muy elevado, y que nos interesa determinar el nivel predictivo del mode-lo, solamente consideramos los factores que juzgamos más relevantes. El conjunto de resultados, incluyendo coeficientes para cada categoría y para cada variable con-siderada en el modelo, puede revisarse en el cuadro 5.

En el cuadro 4 todos los modelos de riesgo (edad, hipertensión, historial fami-liar de diabetes, imc y glucosa capilar) resultaron positivos y estadísticamente sig-nificativos a un nivel de 1%, tanto para hombres como para mujeres. Los modelos para medir la obesidad dentro del ámbito familiar capturaron algunas característi-cas culturales, con la presencia de solo una persona obesa y de al menos dos en la familia, con un efecto positivo significativo, siendo mayor este último. El tener una revisión preventiva reduce sustancialmente la probabilidad de ser diagnosticado con diabetes. Estos resultados resaltan que el estimado econométrico parece ser sólido desde un punto de vista médico, así como los coeficientes son los determi-nantes más relevantes para el riesgo de adquirir diabetes tipo 2, de acuerdo con los lineamientos médicos.


2012 2013 2014Observaciones 10 550 391 11 575 182 12 310 076Pseudo R2 0.25 0.25 0.25

Variable Coef(SE)

Coef(SE)

Coef(SE)

Hombre, sobrepeso1.17*** 1.13*** 1.15***(0.06) (0.06) (0.06)

Hombre, hipertensión 1.01*** 1.02*** 0.93***(0.01) (0.01) (0.01)

Hombre con pariente diagnosticado como diabético

0.95*** 0.91*** 0.88***

(0.01) (0.01) (0.01)

Hombre mayor de 452.30*** 2.36*** 2.38***(0.01) (0.01) (0.01)

Hombre con nivel de glucosa mayor de 125 mg/dL1.50*** 1.65*** 1.61***(0.05) (0.05) (0.05)

Hombre con dos o más parientes diabéticos0.22*** 0.24*** 0.29***(0.01) (0.01) (0.01)

Mujer, sobrepeso1.81*** 1.76*** 1.70***(0.02) (0.02) (0.02)

Mujer, hipertensión1.12*** 1.11*** 1.04***(0.01) (0.01) (0.01)

Mujer con pariente diagnosticado como diabético

0.84*** 0.81*** 0.75***(0.01) (0.01) (0.01)

Mujer mayor de 452.70*** 2.73*** 2.69***(0.01) (0.01) (0.01)

Mujer con nivel de glucosa mayor de 125 mg/dL

1.47*** 1.51*** 1.61***(0.04) (0.04) (0.05)

Mujer con dos o más parientes diabéticos0.20*** 0.23*** 0.28***(0.01) (0.01) (0.01)

Trabajador permanente0.23*** 0.23*** 0.23***(0.01) (0.01) (0.01)

Pariente de trabajador permanente0.06*** 0.06*** 0.08***

(0) (0) (0)

Una persona obesa en la familia0.10*** 0.11*** 0.11***

(0) (0) (0)

Al menos 2 personas obesas en la familia0.16*** 0.16*** 0.16***(0.01) (0.01) (0.01)

Seguro estudiantil-1.86*** -1.89*** -1.93***

(0.04) (0.04) (0.03)

Cuadro 4Resumen de resultados de coeficientes


Entre 25 y 30 minutos entre unidad médica y hospital

0.11*** 0.08*** 0.08***(0) (0) (0)

Más de 30 minutos entre unidad médica y hospital0.01*** 0.01* 0.02***

(0) (0) (0)

Revisión preventiva-1.71*** -1.47*** -1.60***

(0.01) (0.01) (0.01)

Un año de experiencia laboral-0.72*** -0.61*** -0.53***

(0.03) (0.02) (0.02)

Entre uno y cinco años de experiencia laboral-0.70*** -0.53*** -0.39***

(0.01) (0.01) (0.01)

Variable ficticia, individuo casado con pareja0.79*** 0.84*** 0.96***(0.02) (0.02) (0.02)

Variable ficticia, cabeza de familia0.14*** 0.05 0.31***(0.03) (0.03) (0.02)

Variable ficticia, padre de familia0.86*** 0.91*** 1.04***(0.02) (0.02) (0.02)

Variable ficticia, madre de familia1.07*** 1.11*** 1.25***(0.02) (0.02) (0.02)

Al menos 6 sueldos mínimos recibidos-0.19*** -0.19*** -0.17***

(0) (0) (0)(*), (**), (***) indican cifra significativa a niveles de 10, 5 y 1%, respectivamente.

Las variables socioeconómicas, laborales y familiares nos indican que ser tra-bajador permanente, así como ser pariente directo de dicho individuo, aumenta la probabilidad de recibir un diagnóstico de diabetes; aunque la probabilidad es mu-cho menor en el caso de los miembros de su familia. Además, observamos que trabajadores sin mucha experiencia en el sector formal son menos propensos a ser diagnosticados con dm2. Ser cabeza de familia se correlaciona con probabilidades significativamente más altas que aquéllas de sus descientes, por ejemplo. Más aún, es interesante notar que ser cónyuge de un trabajador tiene un efecto mayor y, como es de esperarse, ser padre tiene el efecto más grande; y este último efecto es ligera-mente más pronunciado entre las madres. Tener altos niveles de ingreso reduce la probabilidad de ser diagnosticado con dm2. Por último, contar con seguro estudian-til reduce la probabilidad de ser diagnosticado de manera bastante marcada.

Podemos observar que estar inscrito en una unidad médica ubicada a una dis-tancia del hospital asociado que puede recorrerse en un vehículo en un tiempo de 25 a 30 minutos aumenta de forma sustantiva la probabilidad de diagnosis; es decir, en relación con un afiliado adscrito a una unidad médica ubicada dentro del com-plejo hospitalario. Un tiempo de traslado de más de 30 minutos aumenta el ries go, pero en una menor proporción. Esta dinámica puede explicarse por el hecho de que las unidades médicas aisladas suelen dar servicios a poblaciones rurales que tienen


estilos de vida más activos que reducen la propensión a la obesidad y a la diabetes, lo que a su vez reduce el riesgo de carecer de diagnóstico por la falta de acceso a atención médica.

Cuadro 5 Resultados completos de coeficientes

2012 2013 2014

Observaciones 10 550 391 11 575 182 12 310 076

Pseudo R2 0.25 0.25 0.25

Variable Coef (SE)

Coef (SE)

Coef (SE)

Hombre, sobrepeso1.17*** 1.13*** 1.15***(0.06) (0.06) (0.06)

Hombre, hipertensión1.01*** 1.02*** 0.93***(0.01) (0.01) (0.01)

Hombre con pariente diagnosticado como diabético

0.95*** 0.91*** 0.88***(0.01) (0.01) (0.01)

Hombre mayor de 45 años2.30*** 2.36*** 2.38***(0.01) (0.01) (0.01)

Hombre, sobrepeso e hipertensión-0.21*** -0.22*** -0.22***

(0.01) (0.01) (0.01)

Hombre, sobrepeso y con pariente diagnosticado como diabético

-0.02 0 0(0.01) (0.01) (0.01)

Hombre, sobrepeso y mayor de 45 años-0.29*** -0.28*** -0.27***

(0.01) (0.01) (0.01)

Hombre mayor de 45 años con hipertensión-0.90*** -0.95*** -0.95***

(0.01) (0.01) (0.01)

Hombre mayor de 45 años con pariente diabético-0.35*** -0.35*** -0.36***

(0.01) (0.01) (0.01)

Hombre con hipertensión y pariente diabético-0.20*** -0.20*** -0.16***

(0.01) (0.01) (0.01)

Hombre con colesterol elevado0.43*** 0.39*** 0.30***(0.02) (0.02) (0.02)

Hombre con triglicéridos elevados-0.55*** -0.59*** -0.58***

(0.02) (0.02) (0.02)

Mujer, sobrepeso1.81*** 1.76*** 1.70***(0.02) (0.02) (0.02)

Mujer, hipertensión1.12*** 1.11*** 1.04***(0.01) (0.01) (0.01)


Mujer, con pariente diagnosticado como diabético0.84*** 0.81*** 0.75***(0.01) (0.01) (0.01)

Mujer, mayor de 45 años2.70*** 2.73*** 2.69***(0.01) (0.01) (0.01)

Mujer, sobrepeso e hipertensión-0.20*** -0.22*** -0.22***

(0.01) (0.01) (0.01)

Mujer, sobrepeso con pariente diagnosticado como diabético

-0.14*** -0.14*** -0.12***(0.01) (0.01) (0.01)

Mujer, sobrepeso y mayor de 45 años-0.55*** -0.52*** -0.49***

(0.01) (0.01) (0.01)

Mujer mayor de 45 años con hipertensión-1.21*** -1.23*** -1.24***

(0.01) (0.01) (0.01)

Mujer mayor de 45 años con pariente diabético-0.10*** -0.12*** -0.10***

(0.01) (0.01) (0.01)

Mujer con hipertensión y pariente diabético-0.19*** -0.19*** -0.16***

(0.01) (0.01) (0.01)

Mujer con colesterol elevado0.71*** 0.65*** 0.55***(0.02) (0.02) (0.01)

Mujer con triglicéridos elevados-0.48*** -0.51*** -0.54***

(0.01) (0.01) (0.01)

Trabajador permanente0.23*** 0.23*** 0.23***(0.01) (0.01) (0.01)

Pariente de trabajador permanente0.06*** 0.06*** 0.08***

(0) (0) (0)

Mujer con dos o más parientes diabéticos0.20*** 0.23*** 0.28***(0.01) (0.01) (0.01)

Hombre con dos o más parientes diabéticos0.22*** 0.24*** 0.29***(0.01) (0.01) (0.01)

Trabajador urbano-0.02 0 -0.18***

(0.02) (0.02) (0.01)

Trabajador rural1.00*** 1.02*** -0.20***(0.03) (0.03) (0.02)

Pariente de un trabajador del imss o de la Compañía Federal de Electricidad o estudiante

0.66*** 0.71*** 0.81***(0.03) (0.03) (0.03)

Pariente de trabajador informal con seguro familiar

0.17*** 0.19*** 0.49***(0.02) (0.02) (0.03)

Trabajadores del Estado0.13*** 0.16*** -0.03(0.02) (0.02) (0.02)

Otro tipo de trabajador0.30*** 0.32*** 0.14***(0.02) (0.02) (0.02)


Trabajador (sin especificar tipo de)0.48*** 0.48*** 0.27***(0.02) (0.02) (0.02)

Hombre, 18.5<=imc<250.51*** 0.48*** 0.49***(0.02) (0.02) (0.02)

Hombre, 25<=imc<27.5-0.11* -0.12* -0.13*(0.06) (0.05) (0.05)

Hombre, 27.5<=imc<30-0.01 -0.02 -0.03

(0.06) (0.05) (0.05)

Hombre, 30<=imc<350.11* 0.11* 0.09

(0.06) (0.05) (0.05)

Hombre, 35<=imc<400.29*** 0.28*** 0.29***(0.06) (0.05) (0.05)

Hombre, 40<=imc0.43*** 0.42*** 0.44***(0.06) (0.05) (0.05)

Mujer, 18.5<=imc<250.58*** 0.56*** 0.49***(0.02) (0.02) (0.01)

Mujer, 25<=imc<27.5-0.46*** -0.45*** -0.47***

(0.01) (0.01) (0.01)

Mujer, 27.5<=imc<30-0.35*** -0.34*** -0.36***

(0.01) (0.01) (0.01)

Mujer, 30<=imc<35-0.21*** -0.19*** -0.20***

(0.01) (0.01) (0.01)

Mujer, 35<=imc<40-0.04*** -0.02 -0.03**

(0.01) (0.01) (0.01)

Mujer, 40<=imc0.16*** 0.18*** 0.18***(0.01) (0.01) (0.01)

Hombre, 25<edad<=30-0.82*** -0.84*** -0.86***

(0.01) (0.01) (0.01)

Hombre, 25<edad<=30-0.17*** -0.20*** -0.20***

(0.01) (0.01) (0.01)

Hombre, 30<edad<=350.34*** 0.34*** 0.35***(0.01) (0.01) (0.01)

Hombre, 35<edad<=400.64*** 0.65*** 0.68***(0.01) (0.01) (0.01)

Hombre, 40<edad<=45-0.42*** -0.42*** -0.41***

(0.01) (0.01) (0.01)

Hombre, 45<edad<=500.05*** 0.05*** 0.08***(0.01) (0.01) (0.01)

Hombre, 50<edad<=550.17*** 0.18*** 0.22***(0.01) (0.01) (0.01)


Hombre, 55<edad<=600.13*** 0.13*** 0.18***(0.01) (0.01) (0.01)

Mujer, 25<edad<=30-0.72*** -0.71*** -0.70***

(0.01) (0.01) (0.01)

Mujer, 25<edad<=30-0.15*** -0.15*** -0.18***

(0.01) (0.01) (0.01)

Mujer, 30<edad<=350.29*** 0.29*** 0.27***(0.01) (0.01) (0.01)

Mujer, 35<edad<=400.56*** 0.56*** 0.55***(0.01) (0.01) (0.01)

Mujer, 40<edad<=45-0.52*** -0.55*** -0.56***

(0.01) (0.01) (0.01)

Mujer, 45<edad<=500 -0.01* 0

(0.01) (0.01) (0.01)

Mujer, 50<edad<=550.16*** 0.15*** 0.17***(0.01) (0) (0)

Mujer, 55<edad<=600.33*** 0.34*** 0.36***(0.01) (0.01) (0.01)

Mujer-0.59*** -0.60*** -0.46***

(0.03) (0.03) (0.02)

Trabajador0.14*** 0.05 0.31***(0.03) (0.03) (0.02)

Cónyuge0.79*** 0.84*** 0.96***(0.02) (0.02) (0.02)

Pareja (unión civil)0.74*** 0.78*** 0.89***(0.02) (0.02) (0.02)

Padre0.86*** 0.91*** 1.04***(0.02) (0.02) (0.02)

Madre1.07*** 1.11*** 1.25***(0.02) (0.02) (0.02)

Familia de 2 miembros-0.02*** -0.01*** -0.01***

(0) (0) (0)


(0) (0) (0)


(0) (0) (0)


(0.01) (0) (0)


(0.01) (0.01) (0.01)


Otro miembro de la familia con sobrepeso-0.05*** -0.03*** -0.04***

(0) (0) (0)

Dos o más miembros de la familia con sobrepeso-0.16*** -0.14*** -0.15***

(0) (0) (0)

Otra persona obesa en la familia0.10*** 0.11*** 0.11***

(0) (0) (0)

Dos o más personas obesas en la familia0.16*** 0.16*** 0.16***(0.01) (0.01) (0.01)

Un año de experiencia laboral formal-0.72*** -0.61*** -0.53***

(0.03) (0.02) (0.02)

Entre 2 y 5 años de experiencia laboral formal-0.70*** -0.53*** -0.39***

(0.01) (0.01) (0.01)

Entre 6 y 10 años de experiencia laboral formal-0.37*** -0.14*** 0.02

(0.01) (0.01) (0.01)

Entre 10 y 15 años de experiencia laboral formal-0.04*** 0.11*** 0.19***

(0.01) (0.01) (0.01)

Entre 15 y 20 años de experiencia laboral formal-0.02 0.12*** 0.21***

(0.01) (0.01) (0.01)

Más de 20 años de experiencia laboral formal0 0.15*** 0.21***

(0.01) (0.01) (0.01)

Seguro estudiantil-1.86*** -1.89*** -1.93***

(0.04) (0.04) (0.03)

Seguro del retiro0.13*** 0.16*** 0.22***(0.01) (0) (0)

Seguro particular0.05 0 0.02

(0.03) (0.02) (0.02)

Otro tipo de seguro-0.13*** -0.18*** -0.25***

(0.03) (0.02) (0.02)

Ingreso cerca de 2 salarios mínimos-0.05*** -0.06*** -0.06***

(0) (0) (0)


(0) (0) (0)


(0) (0) (0)


(0.01) (0.01) (0.01)

Ingreso mayor de 6 salarios mínimos-0.19*** -0.19*** -0.17***

(0) (0) (0)

Entre 4 500 y 5 000 inscritos por consultorio-0.03*** -0.02*** 0.01***

(0) (0) (0)


Entre 5 000 y 5 500 inscritos por consultorio-0.01* 0.01*** 0.01*

(0) (0) (0)

Entre 5 500 y 6 000 inscritos por consultorio-0.01** 0.02*** 0.02***

(0) (0) (0)

Entre 6 000 y 6 500 inscritos por consultorio-0.02*** 0 0.01**

(0) (0) (0)

Entre 6 500 y 7 000 inscritos por consultorio-0.01* 0.01 0.02***

(0) (0) (0)

Entre 7 000 y 7 500 inscritos por consultorio-0.01* 0.02*** 0.04***

(0) (0) (0)

Entre 7 500 y 8 000 inscritos por consultorio-0.01** 0.01** 0.02***

(0) (0) (0)

Entre 10 y 15 minutos del traslado entre unidad médica de primer nivel y hospital asociado

0.03*** 0.01*** 0.01***(0) (0) (0)


0.03*** 0.02*** 0.04***(0) (0) (0)


0.02*** 0.01** 0.03***(0) (0) (0)


0.11*** 0.08*** 0.08***(0) (0) (0)

Más de 30 minutos entre unidad médica de primer nivel y hospital asociado

0.01*** 0.01* 0.02***(0) (0) (0)

Unidad médica de primer nivel en Baja California0.31*** 0.39*** 0.42***(0.01) (0.01) (0.01)

Unidad médica de primer nivel en Baja California Sur

0.12*** 0.24*** 0.22***(0.01) (0.01) (0.01)

Unidad médica de primer nivel en Campeche0.04** 0.17*** 0.10***(0.01) (0.01) (0.01)

Unidad médica de primer nivel en Coahuila0.21*** 0.29*** 0.27***(0.01) (0.01) (0.01)

Unidad médica de primer nivel en Colima0.11*** 0.12*** 0.13***(0.01) (0.01) (0.01)

Unidad médica de primer nivel en Chiapas0.02 0.10*** 0.12***

(0.01) (0.01) (0.01)

Unidad médica de primer nivel en Chihuahua0.06*** 0.14*** 0.17***(0.01) (0.01) (0.01)

Unidad médica de primer nivel en el Distrito Federal

0.10*** 0.18*** 0.18***(0.01) (0.01) (0.01)

Unidad médica de primer nivel en Durango0.06*** 0.22*** 0.15***(0.01) (0.01) (0.01)


Unidad médica de primer nivel en Guanajuato0.19*** 0.21*** 0.20***(0.01) (0.01) (0.01)

Unidad médica de primer nivel en Guerrero0.13*** 0.23*** 0.19***(0.01) (0.01) (0.01)

Unidad médica de primer nivel en Hidalgo0.14*** 0.20*** 0.23***(0.01) (0.01) (0.01)

Unidad médica de primer nivel en Jalisco0.05*** 0.12*** 0.16***(0.01) (0.01) (0.01)

Unidad médica de primer nivel en el Estado de México

0.20*** 0.27*** 0.23***(0.01) (0.01) (0.01)

Unidad médica de primer nivel en Michoacán0.07*** 0.12*** 0.14***(0.01) (0.01) (0.01)

Unidad médica de primer nivel en Morelos0.15*** 0.22*** 0.24***(0.01) (0.01) (0.01)

Unidad médica de primer nivel en Nayarit0.03* 0.09*** 0.20***

(0.01) (0.01) (0.01)

Unidad médica de primer nivel en Nuevo León0.37*** 0.49*** 0.49***(0.01) (0.01) (0.01)

Unidad médica de primer nivel en Oaxaca0.05*** 0.15*** 0.20***(0.01) (0.01) (0.01)

Unidad médica de primer nivel en Puebla0.14*** 0.21*** 0.17***(0.01) (0.01) (0.01)

Unidad médica de primer nivel en Querétaro0.09*** 0.14*** 0.11***(0.01) (0.01) (0.01)

Unidad médica de primer nivel en Quintana Roo-0.08*** -0.01 -0.01

(0.01) (0.01) (0.01)

Unidad médica de primer nivel en San Luis Potosí0.23*** 0.39*** 0.48***(0.01) (0.01) (0.01)

Unidad médica de primer nivel en Sinaloa0.05*** 0.11*** 0.02(0.01) (0.01) (0.01)

Unidad médica de primer nivel en Sonora0.09*** 0.18*** 0.20***(0.01) (0.01) (0.01)

Unidad médica de primer nivel en Tabasco0.08*** 0.16*** 0.21***(0.01) (0.01) (0.01)

Unidad médica de primer nivel en Tamaulipas0.22*** 0.35*** 0.37***(0.01) (0.01) (0.01)

Unidad médica de primer nivel en Tlaxcala0.07*** 0.12*** 0.13***(0.01) (0.01) (0.01)

Unidad médica de primer nivel en Veracruz0.10*** 0.19*** 0.20***(0.01) (0.01) (0.01)


Unidad médica de primer nivel en Yucatán0.10*** 0.19*** 0.23***(0.01) (0.01) (0.01)

Unidad médica de primer nivel en Zacatecas-0.05*** 0.07*** 0.06***

(0.01) (0.01) (0.01)

Inscrito en el servicio matutino0.25*** 0.26*** 0.38***(0.01) (0.01) (0.01)

Inscrito en el servicio vespertino0.20*** 0.21*** 0.34***(0.01) (0.01) (0.01)

Hombre con glucosa capilar menor de 90 mg/dL0.02 0.05*** 0.02

(0.01) (0.01) (0.01)

Hombre con glucosa capilar entre 90 mg/dL y 110 mg/dL

0.09*** -0.20*** -0.15***(0.01) (0.01) (0.01)


0.51*** 0.18*** 0.16***(0.01) (0.01) (0.01)


1.11*** 0.76*** 0.72***(0.01) (0.01) (0.01)


1.51*** 1.12*** 1.07***(0.03) (0.03) (0.03)


2.04*** 1.78*** 1.81***(0.03) (0.03) (0.03)


2.33*** 2.00*** 1.98***(0.03) (0.03) (0.03)


2.62*** 2.30*** 2.34***(0.03) (0.03) (0.03)

Hombre con glucosa capilar mayor de 160 mg/dL3.63*** 3.32*** 3.36***(0.03) (0.03) (0.03)

Mujer con glucosa capilar entre 90 mg/dL y 110 mg/dL

-0.03*** -0.28*** -0.19***(0.01) (0.01) (0.01)


0.41*** 0.11*** 0.11***(0.01) (0.01) (0.01)


1.06*** 0.71*** 0.71***(0.01) (0.01) (0.01)


1.49*** 1.12*** 1.07***(0.02) (0.02) (0.02)


2.15*** 1.82*** 1.91***(0.02) (0.02) (0.02)


2.52*** 2.10*** 2.15***(0.02) (0.02) (0.03)


2.85*** 2.46*** 2.51***(0.02) (0.02) (0.02)


Mujer con glucosa capilar mayor de 160 mg/dL3.65*** 3.28*** 3.29***(0.02) (0.02) (0.02)

Revisión médica (Prevenimss)-1.71*** -1.47*** -1.60***

(0.01) (0.01) (0.01)

Hombre con glucosa capilar mayor de 125 mg/dL1.50*** 1.65*** 1.61***(0.05) (0.05) (0.05)

Hombre con sobrepeso y glucosa capilar mayor de 125 mg/dL

-0.55*** -0.63*** -0.56***(0.04) (0.04) (0.05)

Hombre con hipertensión y glucosa capilar mayor de 125 mg/dL

-0.69*** -0.75*** -0.69***(0.05) (0.05) (0.06)

Hombre con pariente diagnosticado como diabético y glucosa capilar mayor de 125 mg/dL

-0.52*** -0.47*** -0.44***(0.06) (0.06) (0.06)

Hombre mayor de 45 años y con glucosa capilar mayor de 125 mg/dL

-1.49*** -1.66*** -1.73***(0.04) (0.04) (0.05)

Hombre con sobrepeso, hipertensión y con glucosa capilar mayor de 125 mg/dL

0.06 0.11** 0.10**(0.04) (0.04) (0.04)

Hombre con sobrepeso y pariente diagnosticado como diabético y con glucosa capilar mayor de 125 mg/dL

0.08 0.01 -0.07

(0.04) (0.04) (0.04)

Hombre mayor de 45 años con sobrepeso y glucosa capilar mayor de 125 mg/dL

0.38*** 0.47*** 0.46***(0.05) (0.05) (0.05)

Hombre mayor de 45 años, con hipertensión y glucosa capilar mayor de 125 mg/dL

0.56*** 0.61*** 0.56***(0.05) (0.05) (0.05)

Hombre mayor de 45 años, con un pariente diagnosticado como diabético y con glucosa capilar mayor de 125 mg/dL

0.30*** 0.32*** 0.39***

(0.05) (0.05) (0.06)Hombre con hipertensión, con un pariente diagnosticado como diabético y con glucosa capilar mayor de 125 mg/dL

0.05 0.08* 0.08*

(0.03) (0.03) (0.04)

Mujer con glucosa capilar mayor de 125 mg/dL1.47*** 1.51*** 1.61***(0.04) (0.04) (0.05)

Mujer con sobrepeso y glucosa capilar mayor de 125 mg/dL

-0.52*** -0.47*** -0.55***(0.04) (0.04) (0.04)

Mujer con hipertensión y glucosa capilar mayor de 125 mg/dL

-0.69*** -0.64*** -0.68***(0.05) (0.05) (0.05)

Mujer con pariente diagnosticado como diabético y glucosa capilar mayor de 125 mg/dL

-0.30*** -0.31*** -0.22***(0.06) (0.06) (0.06)

Mujer mayor de 45 años y con glucosa capilar mayor de 125 mg/dL

-1.41*** -1.40*** -1.55***(0.04) (0.04) (0.05)

Mujer con sobrepeso, hipertensión y con glucosa capilar mayor de 125 mg/dL

0.07* 0.06 0.08*(0.03) (0.03) (0.03)


Mujer con sobrepeso y con un pariente diagnosticado como diabético y con glucosa capilar mayor de 125 mg/dL

-0.02 0.03 -0.09*

(0.04) (0.04) (0.05)

Mujer mayor de 45 años con sobrepeso y glucosa capilar mayor de 125 mg/dL

0.36*** 0.27*** 0.36***(0.04) (0.04) (0.05)

Mujer mayor de 45 años, con hipertensión y glucosa capilar mayor de 125 mg/dL

0.49*** 0.48*** 0.51***(0.04) (0.04) (0.04)

Mujer mayor de 45 años, con un pariente diagnosticado como diabético y con glucosa capilar mayor de 125 mg/dL

0.18*** 0.18*** 0.18***

(0.04) (0.05) (0.05)Mujer con hipertensión, con un pariente diagnosticado como diabético y con glucosa capilar mayor de 125 mg/dL

0.12*** 0.05 0.09**

(0.03) (0.03) (0.03)

Constante-3.89*** -4.03*** -4.38***

(0.04) (0.04) (0.04)

(*), (**), (***) indican cifra significativa a niveles de 10, 5 y 1%, respectivamente.

Una vez que revisamos los coeficientes resultantes de la estimación, y que es-tuvimos seguros de su consistencia, empezamos a analizar el resultado más rele-vante: la probabilidad pronosticada. Al analizar este resultado para ambos grupos (afiliados con o sin diagnosis), pueden determinarse los poderes predictivos del modelo. En el cuadro 6, se indica la probabilidad pronosticada promedio junto a la desviación estándar para pacientes con y sin diagnosis para cada año analizado.

Cuadro 6Probabilidad pronosticada promedio*

2012 2013 2014Probabilidad estimada media (desviación estándar)

0.16(0.18)

0.17(0.18)

0.17(0.18)

Población No diagnosticada


No diagnosticada


No diagnosticada


Probabilidad estimada media (desviación estándar)

0.13(0.15)

0.36(0.18)

0.13(0.15)

0.36(0.18)

0.13(0.16)

0.36(0.18)

* La primera fila del cuadro incluye a toda la población estimada para cada año. En la segunda fila, separamos los pacientes con diagnóstico del resto de la población y estimamos sus respectivas probabilidades medias para cada año.


Como evidencia del poder predictivo del modelo, observamos que la probabi-lidad es mucho más alta para pacientes con diagnóstico. Además, más de 81% de los pacientes diagnosticados con diabetes para cada uno de los tres años tuvo una pro-babilidad pronosticada mayor que la media, y 58% mayor que la media más una desviación estándar. Para profundizar en estos resultados, en la figura 10 genera-mos histogramas de la probabilidad pronosticada para cada grupo de la población en cada año analizado. El eje vertical de esta figura captura la proporción de la po-blación, mientras el eje horizontal contiene la probabilidad pronosticada.

Figura 10Probabilidad estimada de diagnosis

30

20

10

0 0 .2 .4 .6 .8 1 0 .2 .4 .6 .8 1

Probabilidad estimada

Pobl

ació

n %


2012

30

20

10

0

Pobl

ació

n %

0 .2 .4 .6 .8 1 0 .2 .4 .6 .8 1Probabilidad estimada


2013


Las tres imágenes de la figura ilustran los resultados del modelo de forma bas-tante clara. En primer lugar, la población diagnosticada muestra una distribución cuasi normal alrededor de la media. Dicha distribución se interpreta como evidencia de que cada paciente diabético no presenta todos los factores de riesgo, mientras algunos individuos son diabéticos gracias a factores desconocidos. También es posi-ble determinar que el modelo identifica como individuos sanos a una cantidad muy significativa de afiliados sin diagnosis, con una probabilidad menor de 0.05. Más todavía, a la derecha de la masa que contiene estos individuos sanos emerge una réplica de la forma del histograma. Estas características se repiten cada año analiza-do (los cuales se estimaron de forma independiente), lo que a su vez per mite destacar la estabilidad del modelo estadístico a través del tiempo.

Evaluando la capacidad predictiva del modelo

Los resultados obtenidos a esta altura del proceso apuntan hacia un modelo esta-ble, lo cual claramente se debe sobre todo a la magnitud de la población analizada. Es decir, nos sentimos bastante seguros de la certeza de los coeficientes estimados hasta este punto en el análisis y reconocemos que este resultado no hubiera sido factible si la muestra fuese considerablemente menor.

El siguiente paso lógico es evaluar la posibilidad de utilizar la metodología para estimar el perfil de riesgo con el fin de predecir los resultados de enferme-dades que aparecen en nuestros conjuntos de datos. Es decir, para contestar la si-guiente pregunta: ¿puede un nivel de riesgo específico, tal como indica el modelo, conducirnos a predecir la probabilidad de ser diagnosticado con diabetes en un año previo o en uno subsiguiente? En caso afirmativo, estaríamos en condiciones de confirmar que nuestro modelo estimado demuestra poder predictivo a través del

0 .2 .4 .6 .8 1 0 .2 .4 .6 .8 1Probabilidad estimada

30

20

10

0

Pobl

ació

n %


2014


tiempo, permitiéndonos utilizar la última estimación (2014) para realizar inferen-cias sobre los niveles de riesgo para afiliados al imss que se encuentran fuera de la muestra.

El cuadro 7 presenta resultados con las diferencias entre las predicciones de 2012 y 2013 utilizando la correspondiente predicción para cada año junto a la pre-dicción, para los conjuntos de datos de los otros años, proveniente del modelo para 2014. Los resultados son bastante similares y tienden a variar más en función de su lejanía del año utilizado para ajustar el modelo predictivo. Esta similitud puede justificar el uso de la estimación más reciente (2014) para predecir la probabilidad de recibir un diagnóstico para individuos no incluidos en nuestras bases de datos. Como corolario, es importante notar que hay que de calibrar inferencia estadística obtenida aquí de vez en cuando (es decir, nuestra estimación econométrica princi-pal), con el fin de actualizar su eficacia para capturar fluctuaciones en la tasa de prevalencia. Incluso, nos atrevemos a decir que nuestra herramienta econométrica aportaría mucho a las autoridades en términos de mejorar sus estrategias para im-pedir la propagación de una enfermedad que, hasta la fecha, cumple con casi todos los criterios para ser calificada como epidemia.

Cuadro 7Diferencia media en la predicción*

Año Observaciones

2014 diferencia media en la predicción

(dt)

Observaciones con una diferencia

mayor de 0.1(% del total)


mayor de 0.05(% of total)


mayor de 0.01(% of total)

2012 10 550 391 0.005(0.018)

1 559(0%)

360 514(3%)

3 605 628(34%)

2013 11 575 182 0.0005(0.011)

15(0%)

26 760(0.2%)

2 761 594(24%)

* En este cuadro informamos la diferencia media en la predicción resultante del uso del modelo 2014 con datos ajustados para predecir el riesgo en 2012 y 2013 en relación con un ajuste del modelo para cada uno de estos años por separado.

Para aumentar el nivel de confianza en el uso del ajuste de 2014 como un mo-delo base, vale la pena asegurarse de que las diferencias en la estimación no se concentraron en un nivel específico de probabilidad pronosticada. La figura 11 ofrece un diagrama de dispersión de la diferencia media en la probabilidad pro-nosticada para cada año, en donde el eje vertical representa la diferencia en la probabilidad y el eje horizontal la probabilidad pronosticada original para cada año. Trazamos la diferencia media en intervalos de 0.05 para resaltar los resulta-dos de la estimación.


Figura 11Diferencia media en la estimación

.02

.01

0

-.01

-.02

.01

.005

0

-.005

-.01

-.015 0 .05 .1 .15 .2 .25 .3 .35 .4 .45 .5 .55 .6 .65 .7 .75 .8 .85 .9 .95

Dife

renc

ia

Dife

renc

ia

Probabilidad estimada, 2012 Probabilidad estimada, 2013

2012 2013

.05 .1 .15 .2 .25 .3 .35 .4 .45 .5 .55 .6 .65 .7 .75 .8 .85 .9 .95

El hecho de que el grado de variación entre los resultados provenientes de un amplio espectro de predicción sea pequeño da certeza sobre la utilidad de emplear el modelo 2014 como base para asignar un perfil de riesgo a observaciones que se encuentran fuera de la muestra (incluyendo observaciones recientes). Estos resul-tados enfatizan una vez más la estabilidad estadística de nuestra estimación origi-nal. Por lo tanto, tenemos confianza en los resultados a esta altura del proceso y procedemos a generar una lista nominativa de 17.5 millones de afiliados al imss en la cual se asigna a cada individuo un perfil de predicción de riesgo de ser diagnos-ticado con dm2. Para esto, cuando un individuo cuenta con más que uno, conser-vamos la predicción más reciente. Se lista obtenida se presenta en el cuadro 8.

El cuadro 8 detalla nuestro esquema del perfil de riesgo para potenciales diabé-ticos en el imss. Como puede observarse, la proporción de diabéticos diagnostica dos dentro de cada segmento de la población aumenta con la probabilidad es timada, lo cual implica que el modelo cuenta con la capacidad de clasificar pacien tes propen-sos al riesgo con un alto todo nivel de certeza. Además, puede observarse que el porcentaje de diabéticos diagnosticados en cada decil se encuentra posicionado cerca del centro del segmento de probabilidad, lo que pone de relieve la adecuación estadística del modelo. En nuestra opinión, los datos contenidos en este cuadro constituyen una herramienta muy poderosa en términos de política de salud pre-ventiva porque usarla puede ser útil para mejorar la capacidad de detección de in-dividuos propensos a padecer la dm2 dentro de la población de afiliados al imss.


Cuadro 8Distribución de la población por deciles*

Variable Sin diagnóstico Diagnosticado con dm2Probabilidad

pronosticada media (dt)0.35

(0.18)0.11

(0.15)

Pr<0.1 9 862 678 (97%)

314 311 (3%)

0.1≤Pr<0.2 1 870 153 (86%)

300 841 (14%)

0.2≤Pr<0.3 819 720 (76%)

255 606 (24%)

0.3≤Pr<0.4 1 032 064 (65%)

546 355 (35%)

0.4≤Pr<0.5 840 391 (57%)

840 391 (43%)

0.5≤Pr<0.6 330 429 (48%)

360 673 (52%)

0.6≤Pr<0.7 87 943 (39%)

138 888 (61%)

0.7≤Pr<0.8 16 928 (31%)

37 165 (69%)

0.8≤Pr 3 756 (24%)

11 610 (76%)

Total 14 864 062 (85%)

2 608 032 (15%)

* En este cuadro mostramos el número (y el porcentaje, entre paréntesis) de pacientes diagnosticados dentro de cada decil de probabilidad estimada en el modelo.

Validación dinámica del proceso de perfilado de riesgo

Para probar una vez más el poder predictivo del modelo, utilizamos nuestras bases de datos para rastrear a los individuos sin diagnosis en un año dado y que fueron diagnosticados en un año subsecuente. Por lo tanto, consideramos el grupo de afilia dos al imss que asistieron a una umf en un año dado (base) sin haber sido diagnosticados con dm2. La idea principal es comprobar la proporción de pacien-tes que fueron diagnosticados el año siguiente.

Este ejercicio se dividió en dos casos: el primero, donde realizamos una prue-ba para diagnosis en dos años (iniciamos en 2012 para luego proceder a 2013 o 2014); y el segundo, donde probamos las diagnosis ocurridas durante un año (em-pezamos en 2012 con una diagnosis en 2013, o empezamos en 2013 en búsqueda de una diagnosis en 2014). Los resultados de este ejercicio se presentan en el cuadro 9, donde incluimos comparaciones de deciles. Para construir dicho cuadro, utiliza-mos la estimación de riesgo del año base.


Cuadro 9Nueva diagnosis, por deciles*

Clasificación

2012-2013 2013-2014 2012-2014Sin diagnóstico en 2012 (% no diagnosticado)

Diagnosticados en 2013

(% diagnosticado del segmento

con riesgo)

Sin diagnóstico en 2013 (% no diagnosticado)

Diagnosticados en 2014


con riesgo)

Sin diagnóstico en 2012 (% no diagnosticado)

Diagnosticados en 2013 o 2014


con riesgo)

Pr<0.1 5 557 450(63%)

46 674(0.8%)

6 039 699(63%)

50 527(0.8%)

5 557 450(63%)

88 339 (1.6%)

0.1≤Pr<0.2 1 250 078(14%)

38 327(3%)

1 376 812(14%)

40 739(3%)

1 250 078(14%)

68 291 (5.4%)

0.2≤Pr<0.3 495 459(6%)

19 229(3.8%)

551 586(6%)

20 828(3.8%)

495 459(6%)

68 291(6.5%)

0.3≤Pr<0.4 654 984(6%)

29 786(4.5%)

728 420(8%)

32 521(4.5%)

654 984(6%)

48 451(7.4%)

0.4≤Pr<0.5 568 779(6%)

31 348(5.5%)

613 391(6%)

32 982(5.4%)

568 779(6%)

50 171(8.8%)

0.5≤Pr<0.6 227 634(3%)

15 209(6.7%)

241 290(3%)

15 717(6.5%)

227 634(3%)

24 027(10.5%)

0.6≤Pr<0.7 63 342(1%)

5 430(8.6%)

65 439(1%)

5 361(8.2%)

63 342(1%)

8 199(12.9%)

0.7≤Pr<0.813 508(0.2%)

2 117(15.7%)

13 451(0.1%)

1 926(14.3%)

13 508(0.2%)

3 019(22.3%)

0.8≤Pr 3 093(0.04%)

736(23.8%)

2 973(0.03%)

628(21.1%)

3 093(0.04%)

1 019(32.9%)

Población total

8 834 327(100%)

188 856(2.1%)

9 633 061(100%)

201 229(2.1%)

8 834 327(100%)

323 991(3.6%)

* En este cuadro informamos el número (y el porcentaje, entre paréntesis) de individuos sin diagnóstico dentro de cada decil de la proba-bilidad estimada para el año base, así como la cantidad (y el porcentaje, entre paréntesis) de dichos individuos que fueron diagnosticados en los años siguientes.

Estos resultados permiten reconocer que el modelo de probabilidad estimada cuenta con poder predictivo de 2012 a 2014, porque más de la mitad de la pobla-ción fue identificada con una probabilidad de ser diagnosticada con diabetes a ni-veles inferiores a 2% después de dos años. Adicionalmente, en sólo dos años, más de uno en cada diez individuos con una probabilidad pronosticada mayor de 0.5 fueron diag nosticados como diabéticos. La cantidad de individuos dentro de cada decil de probabilidad pronosticada sirve como un punto de referencia para medir el impacto de una política pública propuesta que incluya nuestro proceso de perfil de riesgo como componente fundamental.

Los resultados contienen dos implicaciones muy prometedoras. En primer lu-gar, la dm2 suele ser al principio una enfermedad silenciosa (asintomática), que se desarrolla sin diagnóstico. El análisis propuesto en este estudio puede utilizarse


para estratificar prioridades en términos de aplicar pruebas confirmatorias en indi-viduos identificados (por el modelo) como propensos al riesgo. En segundo, per-sonas no diagnosticadas que reciben una prueba de glucosa capilar pueden ser enviadas a un programa prioritario que realice las pruebas de laboratorio que con-firmen el diagnóstico de dm2. El presente estudio se concentra en el primero de estos dos aspectos porque tenemos los medios para estimar el impacto de este tipo de medida. Para determinar el nivel de impacto, hay que tomar en cuenta quién está recibiendo la prueba diagnóstica con el fin de determinar cuáles son los proce-dimientos más adecuados. El cuadro 10 contiene las distribuciones de pruebas con-firmatorias así como las tasas de confirmación para cada año dentro de los deciles de probabilidad pronosticada.

Cuadro 10Pruebas confirmatorias, por deciles*

Clasificación

2012 2013 2014Pruebas

confirmatorias realizadas

(% de todas las pruebas)

Pruebas confirmatorias

positivas (% de confirma-

ción)


realizadas(% de todas las

pruebas)


positivas (% de confirma-

ción)


realizadas(% de todas las

pruebas)


positivas(% de confirma-

ción)

Pr<0.1 28 628 (44%)

4 580 (16%)

31 651 (45%)

4 983 (16%)

33 454(46%)

4 957(15%)

0.1≤Pr<0.2 11 538 (18%)

2 737 (24%)

12 729 (18%)

3 015 (24%)

12 774(18%)

2 875(23%)

0.2≤Pr<0.3 5 529 (9%)

1 688(31%)

6 114 (9%)

1 864 (31%)

6 315(9%)

1 829(29%)

0.3≤Pr<0.4 5 606 (9%)

1 977 (35%)

6 406(9%)

2 264(35%)

6 576(9%)

2 168(33%)

0.4≤Pr<0.5 5 705 (9%)

2 117 (37%)

6 071 (9%)

2 356 (39%)

6 047(9%)

2 217(37%)

0.5≤Pr<0.6 3 604 (6%)

1 580 (44%)

3 747(5%)

1 629 (43%)

3 683(5%)

1 538(42%)

0.6≤Pr<0.7 2 042 (3%)

1 092 (54%)

2 009 (3%)

1 047 (52%)

1 964(3%)

1 027 (52%)

0.7≤Pr<0.81 276 (2%)

800 (63%)

1 367 (2%)

895 (47%)

1 163(2%)

745(64%)

0.8≤Pr 564 (1%)

405 (72%)

578 (1%)

402 (70%)

506(1%)

352(70%)

Total de pruebas

64 492(100%)

19 676(31%)

70 672(100%)

18 455(26%)

72 482(100%)

17 708(24%)

* En este cuadro informamos el número (y el porcentaje, entre paréntesis) de pruebas confirmatorias reportadas por decil de probabilidad estimada para cada año, así como la cantidad (y el porcentaje, entre paréntesis) de pruebas que resultaron en un diagnóstico.


Con base en los resultados de este cuadro, observamos que a mayor probabi-lidad estimada mayor probabilidad de que un derechohabiente reciba un diagnós-tico confirmatorio cuando se realiza una prueba confirmatoria. Es importante recordar que la prueba de glucosa capilar se utiliza como filtro para derivar al pa-ciente a una prueba de laboratorio confirmatoria y, por lo tanto, cada individuo re portado en el cuadro recibió una prueba que indicó un nivel de glucosa capilar ele vado. Entonces, la diferencia entre la probabilidad de confirmación puede inter-pretarse como la contribución que la estimación tiene sobre la capacidad del Institu to de proveer diagnósticos confirmatorios cuando el número de pruebas con firmatorias es fijo o predeterminado.

Por ejemplo, si las 33 454 pruebas confirmatorias realizadas durante 2014 en individuos con una probabilidad pronosticada menor de 0.1 hubieran sido realiza-das en individuos con un riesgo predicho de 0.6 o mayor, la tasa de confirmación promedio hubiera sido de 58%, en vez de 15%. En otras palabras, el procedimiento alter nativo hu biera producido 14 446 diagnósticos confirmados adicionales, pro-ducto de la mismísima cantidad de pruebas de laboratorio realizadas. Además, si el Instituto opta por aplicar todas las pruebas confirmatorias de 2014 a una población predefinida por una estimación de riesgo de al menos 0.5, hubiera diagnosticado 18 537 más diabéticos mediante las mismas 65 166 pruebas de laboratorio que fue-ron aplicadas en una población para la cual nuestro modelo indica una probabili-dad de recibir un diagnóstico positivo menor de 0.5. Si hubieran aplicado las pruebas a individuos con riesgo mayor de 0.5 para el periodo entero de 2012-2014, nuestros cálculos indican que el Instituto hubiera detectado más de 50 000 casos positivos de diabetes adicionales, lo que significa un aumento de 90% comparado con los 55 000 diagnósticos registrados entre 2012 y 2014.

Además, se nota que la cantidad de pruebas confirmatorias es menor que la población de recién diagnosticados. En nuestra opinión, esto es así a causa de los procedimientos actuales, conforme los cuales los médicos tienden a reportar nivel inferiores porque ellos requieren escribir la prueba confirmatoria como una cate-goría adicional en su diagnóstico; la cual, no necesariamente tiene que existir para realizar la prueba. Asumiendo que las pruebas confirmatorias omitidas estén dis-tribuidas de forma uniforme a través de la población, el impacto de aprovechar el potencial de nuestra metodología de perfil de riesgos (introducida para detectar y derivar a los pacientes a pruebas confirmatoria) sería mucho mayor; incluso, cer-ca de seis veces más (300 000 diagnósticos nuevos).

Las similitudes entre la distribución de población entre deciles y la distribu-ción de pruebas confirmatorias sirven para reforzar esta teoría. Para ilustrar esto, la figura 12 expone el porcentaje de población de cada decil, junto con el porcenta-je de pruebas confirmatoria que cada decil recibe.


Figura 12Población versus distribución de pruebas confirmatorias

Pr<0.1

0.1≤Pr<0.2

0.2≤Pr<0.3

0.3≤Pr<0.4

0.4≤Pr<0.5

0.5≤Pr<0.6

0.6≤Pr<0.7

0.7≤Pr<0.80.8≤Pr

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

2012

Población Pruebas confirmatorias

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0% 1 2 3 4 5 6 7 8 9


2013

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0% 1 2 3 4 5 6 7 8 9


2014


La figura claramente expone la similitud entre el porcentaje de población y las pruebas por decil. Aunque existe una concentración menor de pruebas relativa a la población del primer decil, hay un porcentaje mayor de pruebas en el segundo. En términos globales, entre 93 y 94% de la población de cada año tiene una probabili-dad estimada menor de 0.5 y entre 88 y 90% de las pruebas realizadas sobre la po-blación en cuestión.

Por último, el imss cuenta con datos actualizados para cada trabajador. En consecuencia, podemos estimar la probabilidad de ser diagnosticado con dm2 para cada afiliado dentro del sistema con sólo hacerles cuatro preguntas específicas:

a) número de seguro social y agregado médicob) peso corporalc) estaturad) presión sanguínea

Con base en estos datos podemos obtener el resto de las características nece-sarias para construir un perfil completo mediante el uso de las bases de datos del imss y, de esta forma, estimar niveles de riesgo individual con un grado de preci-sión muy aceptable.

En la próxima sección, ofrecemos algunas conclusiones y estrategias para uti-lizar los resultados del presente estudio a fin de aumentar la capacidad del área de salud preventiva del imss de detectar patologías de manera más eficiente.

Conclusiones

Este estudio introduce una metodología que puede aplicarse para estimar la proba-bilidad de ser diagnosticado con diabetes tipo dos, dm2. Se puede utilizar el mode-lo econométrico presentado para calcular el perfil de riesgo de los afiliados del proveedor más grande de salud pública en México: el Instituto Mexicano del Segu-ro Social. El modelo en cuestión, un modelo logit calibrado para tres años subsi-guientes, logra evaluar la estabilidad estadística de coeficientes estimados a través de periodos de tiempo, así como evaluar su poder predictivo general en un contex-to dinámico.

La capacidad de la metodología de extrapolarse hacia individuos no compren-didos por la muestra ilustra su aplicabilidad a la población entera en términos de detección de riesgo. En términos más específicos, esta segunda faceta del modelo nos permite proponer un esquema basado en un cuestionario simple de cuatro ítems; lo cual podría ser implementado en los puntos de entrada del área de aten-ción preventiva con el fin de detectar, encauzar y monitorear a los individuos pro-pensos a ser diagnosticados con la enfermedad de manera más efectiva.

Como se ha indicado desde el inicio de este texto, las enfermedades crónicas degenerativas como la dm2 pueden repercutir en varios aspectos de la vida del


paciente: desde bajos niveles de productividad gracias a la salud deteriorada hasta vivir con invalidez o la muerte anticipada. La metodología econométrica presenta-da puede convertirse en una herramienta bastante poderosa en las manos de un proveedor de salud pública como el imss, porque ofrece la posibilidad de imple-mentar medidas preventivas en la etapa temprana de la patología y, por lo tanto, acelerar el proceso de diagnosis para que los individuos propensos al riesgo pueden tomar medidas con el fin de evitar hospitalizaciones muy costosas.

Hasta la fecha, México acumula todos los elementos de una ausencia de estra-tegias de detección adecuadas; es decir, México está lidiando con tasas de obesidad y prevalencia de diabetes que lo colocan en un nivel cercano a la epidemia. Por lo tanto, una prioridad para las autoridades de salud en el país es proveer medidas de política efectiva para detectar, canalizar, diagnosticar y monitorear con datos y consejos de salud preventiva. Esperamos que los resultados ofrecidos sean de utili-dad en términos de avanzar hacia la construcción de iniciativas que enfrentan el problema de forma más agresiva. Además, esperamos que las conclusiones consti-tuyan una valiosa información y ofrezcan puntos de vista que ayuden a mejorar el diseño de políticas de detección de enfermedades crónicas en México.

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