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VIGILANCIA SOCIAL:TEORÍA Y PRÁCTICA EN EL PERÚ

InvestigacionesBREVES 20

VIGILANCIA SOCIAL:TEORÍA Y PRÁCTICA EN EL PERÚ

Julio GameroZoila Cabrera

Juan Carlos CortésCaroline Gibu

Centro de Estudios yPromoción del Desarrollo

Edición: Lima, mayo de 2004Impreso en el Perú© Consorcio de Investigación Económica y Social

www.consorcio.org

Edición: Martha AlvarezArte de carátula: Elena González

Hecho el Depósito Legal No. 1501162004-2992Impreso por Ediciones Nova Print S.A.C.

ISBN 9972-804-28-3

El Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES) está conformado por más de treintainstituciones de investigación o docencia y cuenta con el auspicio del Centro Internacional deInvestigaciones para el Desarrollo (CIID), la Agencia Canadiense para el Desarrollo Interna-cional (ACDI) y otras fuentes de cooperación.

Este documento es resultado del proyecto Mapeo de Experiencias de Vigilancia Social, auspi-ciado por DFID-Embajada Británica y Oxfam GB.

El CIES no comparte necesariamente las opiniones vertidas en el presente libro, que sonresponsabilidad exclusiva de sus autores.

INTRODUCCIÓN 9

1. PARA ENTENDER LA VIGILANCIA 111.1. Participación ciudadana: enfoques y modalidades

de participación 131.1.1. La vigilancia como ejercicio de ciudadanía

(derecho/valor) 151.1.2. La vigilancia y la eficiencia en la gestión

pública (medio) 161.1.3. La vigilancia más allá de lo estatal y público 17

1.2. La conceptualización de la vigilancia 171.2.1. Los conceptos clave 171.2.2. Las áreas temáticas objeto de la vigilancia 201.2.3. Los tipos de prácticas de vigilancia 211.2.4. Los niveles de la vigilancia 23

1.3. Los actores de la vigilancia 241.3.1. Los actores de la demanda: la sociedad civil 241.3.2. Los actores desde la oferta: el Estado 27

2. EL ESTADO DE LA VIGILANCIA 312.1. Situación de la vigilancia social: un balance breve 31

2.1.1. Las instituciones de la sociedad civil 332.1.2. Las instituciones del Estado 34

2.2. Las prácticas y condiciones de la vigilancia 352.2.1. Las prácticas identificadas 35

Contenido

Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú8

2.2.2. Los temas de la vigilancia 362.2.3. Los comités mixtos Estado/sociedad civil 362.2.4. Condicionantes de la vigilancia 372.2.5. División del trabajo para la vigilancia 372.2.6. Algunos problemas y soluciones en la práctica

de la vigilancia 38

3. LA VIGILANCIA SOCIAL EN EL PERÚ 413.1. El Estado como actor de la vigilancia 41

3.1.1. Las instituciones que ejecutan programas sociales 413.1.2. Los organismos reguladores y supervisores 43

3.2. La legislación existente: alcances y limitaciones 45

3.3. Algunas experiencias en el país 573.3.1. Gobierno Local: el caso de Santo Domingo

de Morropón – Piura 573.3.2. Gobierno Regional: el caso de Tarapoto – San Martín 593.3.3. Gobierno Central 623.3.4. Organizaciones sociales de base: el caso

de una federación de mujeres – Lima 663.3.5. Organizaciones de la sociedad civil – ONGs:

el caso de la Red Interquorum Arequipa 683.3.6. Las asociaciones de consumidores:

una modalidad de vigilancia ciudadana 70

4. REFLEXIÓN FINAL: HACIA UN SISTEMA DE VIGILANCIA 75

ANEXO

Políticas de participación del BID y del Banco Mundial 81

BIBLIOGRAFÍA 85

MARCO NORMATIVO SOBRE VIGILANCIA 92

ÍNDICE DE SIGLAS 95

Contenido 9

Introducción

Esta publicación recoge un resumen del estudio que ha realizado un equipodel Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo (Desco) y Ciudadanosal Día (CAD) sobre el mapeo y las experiencias de vigilancia social en elPerú. Dicho estudio fue una iniciativa del grupo impulsor del Sistema deVigilancia Social (SIVISO), conformado por Oxfam GB, Propuesta Ciuda-dana, DFID-Embajada Británica, Proyecto CTT-Pontificia UniversidadCatólica del Perú, Defensoría del Pueblo y la Mesa de Concertación para laLucha contra la Pobreza.

El propósito central de esta investigación es ofrecer a los no especialis-tas una primera aproximación al tema. Por ello, el texto incluye una parteconceptual (sección 1), una evaluación del estado de la vigilancia (sección2), un mapeo de la vigilancia social en el Perú (sección 3) y algunas suge-rencias para la organización de un sistema de vigilancia social nacional.

La presente publicación ha sido posible gracias al apoyo financiero ytécnico de DFID y Oxfam GB, apoyo que el grupo impulsor reconoce yagradece.

CARLOS E. ARAMBURÚ

Director EjecutivoConsorcio de Investigación Económica y Social

Para entender la vigilancia 11

La vigilancia ciudadana constituye un avance significativo en el desarrollode la vida en democracia. En los últimos años, esta actividad ha cobradogran importancia en nuestro país debido a los sucesos de corrupción y a lamala utilización de los recursos del Estado durante la década de los noven-ta. Prueba de ello es el número cada vez mayor de instituciones y personasque se hallan comprometidas en esta tarea.

Vigilancia social, vigilancia ciudadana, control social, veeduría ciudadana, con-trol ciudadano, observatorio social son sólo algunos de los términos utilizados.Esta profusión de términos indica que se trata de un concepto en formación,además de que existe una serie de prácticas que aún deben sistematizarse. Elconcepto y las prácticas giran alrededor de un proceso que tiene como puntocentral la atención que el ciudadano (la sociedad civil) ejerce sobre la accióndel Estado en sus múltiples facetas: ¿a cuánto asciende el gasto público?, ¿cómose gasta?, ¿en qué se gasta?, ¿han sido adecuados los procedimientos segui-dos?, ¿se está cumpliendo con lo establecido en los acuerdos internacionales?

Si bien inicialmente el foco de atención estuvo dirigido hacia el Esta-do, una visión más amplia considera también como objeto de vigilancia cual-quier espacio de ejercicio de poder. En este sentido, el concepto de vigilan-cia ciudadana enmarcaría acciones desde la sociedad civil vinculadas, porejemplo, a la supervisión de los derechos laborales; a la violencia domésticao al maltrato infantil; al monitoreo medio ambiental, y a la vigilancia efec-tuada a empresas proveedoras de servicios públicos, entre otros.

1. Para entender la vigilancia


En el ejercicio de la vigilancia se encuentran ciudadanos individuales uorganizados. No existe sustento suficiente para que la vigilancia se concen-tre sólo en las organizaciones sociales. Quizás una visión más orientada a laincorporación de la participación ciudadana en las políticas sociales privile-gie los actores colectivos y circunscriba su objeto a la acción del Estado,pero la vigilancia entendida como un ejercicio ciudadano, ciertamente tie-ne un mayor alcance.

Asimismo, el Estado también debe ser considerado como actor de lavigilancia en la medida que es el que proporciona la información, insumoclave para el ejercicio de esta actividad, además de que debe mostrar dispo-sición para ser vigilado con lo que revela una voluntad política hacia la vigi-lancia. El Estado aporta los elementos que completan la bidireccionalidaddel ejercicio de la vigilancia: por un lado, la intención de los ciudadanos deejercer este derecho, y por otro, la disposición del Estado de proporcionarla información necesaria para que ello sea posible. En otras palabras, laactitud del Estado, reflejada en la transparencia en la rendición de cuentasy en la voluntad política, es fundamental en el proceso de construcción deuna cultura de vigilancia que supone trabajo conjunto e interacción con lasociedad civil. El Estado cumple un rol de facilitador, pero no puede ejer-cer la vigilancia hacia sí mismo ya que sería juez y parte.

La mayor disposición del Estado para brindar información que facilitelas acciones de vigilancia es consecuencia no sólo del proceso de fortaleci-miento de la sociedad civil, sino también de las “condicionalidades positi-vas” que están ejerciendo las multilaterales y el sistema internacional en elmarco de la construcción de la gobernabilidad global.

El ejercicio ciudadano de la vigilancia fortalece a la sociedad civil en lamedida que ayuda a situar en un nivel cualitativamente distinto su relacióncon el Estado. Éste, cuya administración transitoria la tiene un determina-do gobierno, busca de manera “natural”, una vez elegido, autonomía res-pecto de sus electores (los ciudadanos). La vigilancia ciudadana/social lehace recordar al gobernante que el eje de su acción es el ciudadano y que elgobierno es solamente su agente.


1.1. PARTICIPACIÓN CIUDADANA: ENFOQUES YMODALIDADES DE PARTICIPACIÓN

La participación ciudadana supone un determinado tipo de relación entreel Estado y la sociedad civil. Dicha interacción no opera en abstracto, guar-da correspondencia con la naturaleza del Estado y con el grado de desarro-llo de la sociedad civil en un momento determinado. La participación ciu-dadana puede ser vista como un valor en sí misma y como un medio. Cadauna de estas visiones define su ámbito, el campo de actuación del ciudada-no, los resultados que se esperan de dicho proceso y la definición o el rol delos actores participantes.

El accionar del Estado suele ser definitorio en materia de la predomi-nancia de una visión sobre otra, ya que éste tiende a desarrollar un manejoinstrumental de la noción de participación ciudadana, inclusive cuando se ha-lla en presencia de una sociedad civil con capacidad de hacer visibles sus de-mandas. La concepción de vigilancia desde la sociedad civil ha estado por logeneral más vinculada a la noción de ciudadanía y ejercicio de derechos (valor),mientras que desde el Estado y las multilaterales el énfasis se ha dado en consi-derarla como un medio para lograr mayor eficiencia en las políticas públicas.

La fortaleza de la sociedad civil, su visibilidad y los recursos de movili-zación con los que cuente constituyen elementos claves que influyen en lasdiversas modalidades de participación ciudadana. El ciudadano puede serun simple receptor pasivo de la información ofrecida por las entidades pú-blicas, o puede darse el caso de que las instituciones soliciten y tomen encuenta las opiniones y expectativas de sus clientes (ciudadanos u organiza-ciones de la sociedad civil) y las utilicen como retroalimentación en la tomade decisiones; sin embargo, la participación activa propiamente dicha, esaquella que implica una actividad concreta por parte de los ciudadanos yque supone negociación y espacios de decisión.

A pesar de que la vigilancia no es un concepto totalmente definido, sepuede afirmar que es una modalidad de participación activa en donde losciudadanos tienen la iniciativa de hacer que ésta se haga efectiva. Consistebásicamente en utilizar determinadas herramientas para vigilar el compor-


Como medio

Visiones de la participación y actores comprometidos

Tipo departicipación

Definición departicipación

Campo de laparticipación

Resultadosde la

participación

Definición delos actores

participantes

Como valor Movilizaciónde la energíaparticipativade lacomunidad

Promoción deprocedimientosparticipativose incidencia enaspectos deculturapolítica

Afirmación deprácticas yprocedimientosdemocráticos

Fortalecimientoformal deorganizacionese institucionesdel Estado

Actor único: lacomunidadcomo un todoindiferenciado

Actorvanguardia:restringido aalgunosactores de lasociedad civil

Actoresrelacionados ydiferenciados

Medio paralograrobjetivosconcretos quepermitan uncambio en lasituación dedesventaja enla que seencuentra unapoblación

Fines precisoso problemasconcretos porresolver

Cambios en lasituación de lapoblación y enel sistema detoma dedecisiones

Actorvanguardia:restringido aalgunosactores de lasociedad civil

Actoresrelacionados ydiferenciados

Fuente: Documento elaborado en la Dirección de Calidad de Servicios y Evaluación de Gestión. Coordinador,Lic. Eduardo HALLIBURTON, con participación de: Lic. Rut FISZELEW, Lic. María Inés Alfaro, Lic.Evangelina PETRIZZA.


tamiento de sujetos establecidos (particularmente el Estado). La interac-ción supone que el vigilado cumpla con ciertas normas o estándares y sepretende promover un cambio en el vigilado. Pueden existir diferentes gra-dos o capacidades para involucrarse, pero se asume cierta distancia con elvigilado aunque se pueden generar espacios de negociación e influencia fren-te al objeto de la vigilancia.

1.1.1. La vigilancia como ejercicio de ciudadanía (derecho/valor)

Dentro de una concepción de ciudadanía, la posibilidad del ejercicio de unconjunto de derechos políticos, sociales y culturales de parte de los ciuda-danos toma el nombre de participación ciudadana. Así se la define como“…el derecho que tenemos todas y todos los ciudadanos de tomar parte en la vidasocial y política de nuestra comunidad y del país en general. Podemos participar enla toma de decisiones sobre aspectos que consideramos importantes, por ejemplo enla elección de autoridades y en el control de la gestión de éstas para que cumplan sulabor” (Lora, 2001).

La noción de derecho permite hacer viable un concepto de participa-ción ciudadana que se vincula con cualquier espacio donde se ejerce poder,tanto público como privado, pudiendo definirse como el “... proceso gradualmediante el cual se integra al ciudadano en forma individual o participando enforma colectiva, en la toma de decisiones, la fiscalización, control y ejecución de lasacciones en los asuntos públicos y privados que lo afectan en lo político, económico,social y ambiental para permitirle su pleno desarrollo como ser humano y del de lacomunidad en que se desenvuelve” (González Ballar, 1999).

También existen enfoques que privilegian las acciones del Estado parauna mayor eficiencia en la gestión pública como el objeto principal de lavigilancia de la sociedad civil, pero señalando que dicha capacidad de invo-lucrarse no supone la sustitución de las competencias estatales ni tampocoel reemplazo de la responsabilidad que tiene el Estado para con el conjuntode los ciudadanos. Así se dice que “…la participación es una acción transfor-madora, de empoderamiento, desarrollo de capacidades, que sitúa en un contexto derelaciones de poder Estado-sociedad civil (…) La participación de los y las ciudada-


nas implica gestión legítima y concertada, posibilidad de control y rectificación, portanto es un aporte a la legitimidad y eficiencia del Estado” (Asalde, 2001).

Cabe señalar que los enfoques presentados no son excluyentes, sin em-bargo, el que se refiere a la noción de derecho ciudadano estaría incluyendo aaquel que centra su atención en la acción estatal. Dicho enfoque comprende-ría además de la vigilancia sobre la cosa pública (vigilancia social), los espa-cios productores de bienes públicos (medio ambiente, servicios públicos), losrelativos a las relaciones laborales (derechos laborales), así como aquellos quese conciben como estrictamente privados (en el seno del hogar).

1.1.2. La vigilancia y la eficiencia en la gestión pública (medio)

La eficiencia en la gestión pública, sobre todo en los procesos de diseño eimplementación de los programas sociales, es un objetivo al que se orientanlos esfuerzos del Estado y de la cooperación internacional (El BID y el BMhan promovido la participación en sus proyectos). Parece ser que se ha en-contrado en la participación de los beneficiarios un elemento fundamentalhacia el logro de dicho objetivo, así como para alcanzar la eficacia y la sos-tenibilidad de las intervenciones. En términos de la vigilancia social, la par-ticipación de los beneficiarios se convierte en un requisito previo.

En una visión más vinculada a la gestión y ciclo de los proyectos socia-les, interesa esa participación ciudadana concentrada en los beneficiariosde la intervención desde la etapa inicial de identificación y diseño de lainiciativa. Una segunda consideración es la inclusión de espacios de partici-pación de la población beneficiaria durante la ejecución del proyecto, espa-cios que suelen vincularse con experiencias diversas de vigilancia social (enun programa de desayunos escolares, por ejemplo, sería el seguimiento dela calidad y oportunidad de las raciones escolares). Una tercera considera-ción se articula con los procesos de sistematización y evaluación de la ini-ciativa en algún momento intermedio o cuando ésta ya ha culminado. Eneste último caso, la vigilancia social se ejercería sobre los efectos e impactodel proyecto, es decir si los recursos aplicados produjeron o no los cambiosesperados y la magnitud de los mismos. Una cuarta consideración se vincu-


la a la sostenibilidad de los cambios que el proyecto ha producido. En estafase post-proyecto, la participación de la población aparece como uno delos requisitos para garantizar la permanencia de dichos cambios a fin deque los efectos del proyecto no se diluyan en el tiempo.

La participación ciudadana promovida desde el diseño de los proyec-tos sociales facilita que la población organizada ejerza vigilancia social y seapropie de las obras resultantes.

1.1.3. La vigilancia más allá de lo estatal y público

Esta visión amplia de la vigilancia ciudadana como ejercicio de ciudadanía tie-ne un acompañamiento práctico que se ubica en diferentes temáticas. Con unenfoque vinculado a los DESC (derechos económicos, sociales y culturales) seencuentran experiencias que hacen un seguimiento a las prácticas laborales delas empresas transnacionales. En tales casos, la acción de vigilancia general-mente recae en una ONG en conjunción con organismos sindicales. En estecampo, se encuentran incluso las denominadas auditorías laborales, que a pedi-do de empresas transnacionales –por presión de la respectiva sociedad civil– seconcentran en supervisar si sus empresas proveedoras locales ubicadas en paí-ses en desarrollo cumplen con los estándares de la OIT (vigilancia ciudadanade la sociedad civil del Norte sobre empresa proveedora del Sur).

1.2. LA CONCEPTUALIZACIÓN DE LA VIGILANCIA

Comprender la vigilancia implica aproximarnos a cuatro elementos que ledan sustento: los conceptos clave o fundamentales; las áreas temáticas enlas que focaliza su mirada; los tipos de prácticas que realiza, y los niveles enlos que actúa.

1.2.1. Los conceptos clave

De la profusión de términos y conceptos utilizados en el discurso que dacuenta de propuestas teóricas o de prácticas sobre vigilancia, hemos identi-


ficado aquellos más empleados por los autores y/o instituciones que se de-dican a este tema. Algunos son supuestos sobre los cuales se sustenta laconcepción misma de la vigilancia, como: democracia participativa, gober-nabilidad, exclusión social, exigibilidad, crisis de representación, accionesde interés público y autonomía de la sociedad civil. Otros, tales como: vigi-lancia social/vigilancia ciudadana, participación ciudadana, control social,ciudadanía/ciudadanos y sistema de vigilancia social, son los que considera-mos conceptos rectores de la vigilancia, alrededor de los cuales es necesariocentrar la construcción de un marco teórico específico que oriente las pro-puestas y las prácticas sobre este tema. Asimismo, cabe resaltar que el usode estos términos no es unívoco, ya que depende en gran medida del enfo-que a través del cual se asume la vigilancia.

Con relación al concepto de vigilancia social/vigilancia ciudadanaencontramos que le son atribuidos tres significados: la vigilancia como fis-calización, la vigilancia como canal participativo y la vigilancia entendidacomo exigibilidad de derechos. Según este criterio, las dos primeras pue-den desarrollarse tanto en las esferas públicas como privadas. La esenciadel concepto de vigilancia como fiscalización es el control. La esencia delconcepto de vigilancia como canal participativo es el derecho a la participa-ción en la vida política, social, económica y cultural. El sentido de la vigi-lancia como exigibilidad de derechos es el del ejercicio de estas facultadespor parte de la población involucrada. (Ver cuadro).

A pesar de que los conceptos de vigilancia social y vigilancia ciudadanason utilizados como sinónimos, tienen una significación distinta productode la utilización de dos diferentes marcos conceptuales. La vigilancia ciu-dadana refleja un marco conceptual inclusivo que considera como objetode la vigilancia los derechos humanos en general y como ámbito de accióncualquier esfera en la que éstos se concretan. La vigilancia ciudadana tienea su vez la potestad de realizar acciones tanto a nivel de individuos, comode colectivos u organizaciones. La vigilancia social, por el contrario, refle-jaría un marco exclusivo, más focalizado y especializado que considera comoobjeto de la vigilancia las actividades del Estado y fundamentalmente susprogramas sociales ligados a la lucha contra la pobreza.


Vigilancia comocanalparticipativo

Matriz Diferencial

Acepción Descripción Esferas

VigilanciaSocial /VigilanciaCiudadana

Vigilancia comofiscalización

Conjunto de acciones de lapoblación dirigidas a velarpor el cumplimiento de loscompromisos asumidos porlas instituciones públicas,entre los que se encuentranel respeto a los derechos.

Acciones dirigidas ainstituciones estatales

Acciones dirigidas ainstituciones estatalesy no estatales

Derecho a la participaciónen la vida política, social,económica y cultural.Acciones orientadas alcontrol de la gestiónpública.

Acciones dirigidas ainstituciones estatales

Acciones dirigidas ainstituciones estatales(centrales y locales) yno estatales

Exigibilidad dederechos

La prioridad de la vigilancia social es la exigibilidadde derechos por parte de quienes deben ejercerlos.

El concepto de participación ciudadana asume dos significados quepodrían ser considerados desde distintas perspectivas: como ejercicio dederechos y como control. El primero alude a la intervención para la tomade decisiones tanto en las esferas públicas como privadas, el segundo invo-lucra la fiscalización limitada a los asuntos públicos (ver tabla siguiente).

Los conceptos de ciudadanía y ciudadanos tienen en esencia una mis-ma acepción que alude al ejercicio de derechos. La diferencia radica en quepara unos el ejercicio de la ciudadanía y el de ser ciudadanos se limita a losderechos políticos y para otros es un concepto más amplio que incluye ade-más todos los derechos conocidos como derechos económicos y sociales.

El concepto de sistema de vigilancia social, se refiere, por un lado, ala actuación de la sociedad civil y su derecho a recibir información y ejercervigilancia, y por otro, simplemente a la facultad de acceder a informaciónsobre la gestión de las instituciones.


Un sistema de vigilancia social implica varios componentes articula-dos que suponen: información, vigilancia, difusión y retroalimentación parala toma de decisiones; sin embargo, como sostenemos más adelante, aún esmateria de discusión la necesidad de crear un sistema de vigilancia, pero síconsideramos importante la generación de un sistema de información quefomente una cultura de transparencia y de rendición de cuentas de partedel Estado y de responsabilidad a cargo de quien ejerce la vigilancia.

1.2.2. Las áreas temáticas objeto de la vigilancia

Son dos los criterios que han permitido precisar las áreas temáticas dentrode las cuales se inscribe tanto el trabajo de las instituciones como las prácti-cas de vigilancia. En primer lugar, se han considerado los rubros generalesdentro de los cuales se articulan y/o agrupan los temas centrales, específi-cos o afines que son materia u objeto de la vigilancia. En segundo lugar, seha dirigido la mirada a las funciones que debe cumplir el Estado, alrededorde las cuales suelen estructurarse y desarrollarse los programas sociales.

Las áreas temáticas son:

• Juventud • Desarrollo local y regional• Justicia • Desarrollo social

Participaciónciudadana

Matriz Diferencial

Acepción Descripción Esferas

Acción comointervención

Injerencia ciudadana enasuntos públicos y privadosa través de acciones queimplican la toma dedecisiones, la gestión, elcontrol, etc.

En asuntos públicos yprivados

Acciónúnicamentecomo control

Control ciudadano enasuntos públicos

En asuntos públicos


• Educación • Democracia• Economía • Servicios públicos y privados• Género • Defensa Nacional• Derechos laborales • Energía y Minas• Medio ambiente • Transportes y Comunicaciones• Exigibilidad de acuerdos • Interior (orden interno)

internacionales

1.2.3. Los tipos de prácticas de vigilancia

Independientemente de los ámbitos de ejecución, de las áreas temáticas in-volucradas, de los actores que las ejecutan y de las esferas de intervención,existen cuatro tipos de prácticas que pueden aparecer en forma combinaday que se han ido consolidando como necesarias, además de que implicancierto nivel de especialización de parte de las instituciones que las realizany del personal a cargo de su ejecución. Éstas son las siguientes:

• La vigilancia directa

Las experiencias encontradas, tanto en el ámbito nacional como interna-cional, nos remiten a la vigilancia o participación ciudadana que se efectúadesde la sociedad civil a instituciones y organismos del Estado y al cumpli-miento de las leyes y derechos. Si bien estas experiencias están centradas enla observación de la gestión de la administración pública en todos sus nive-les, se observa una concentración de las mismas en los gobiernos locales.Este ejercicio de la vigilancia sobre la gestión pública implica la verifica-ción de los planes, programas o proyectos de desarrollo, así como de losprocedimientos económicos y contables que suponen su ejecución.

También se han encontrado prácticas directas a nivel de la concrecióno no de derechos políticos como son la observación de procesos electorales,los bancos de datos sobre políticos y el cumplimiento de acuerdos y com-promisos electorales de parte de los políticos ya elegidos, incluyendo la la-bor legislativa de los congresistas.


Otro rubro interesante es el de las prácticas aplicadas al área educativapara el control y verificación de la calidad de la educación; para la vigilanciacentrada en la gestión de los centros educativos y su vinculación con el desa-rrollo, o para la generación de vivencias de participación en los educandos.

• La elaboración de instrumentos para la realización de actividadesde vigilancia

Este tipo de prácticas busca fundamentalmente la generación de instru-mentos que permitan elevar la calidad de los resultados de la vigilancia di-recta. Suelen realizarse en centros académicos y de investigación en la me-dida que los instrumentos e información que producen se refieren a áreasespecializadas generalmente de orden económico, financiero, presupuesta-rio o mediciones sociales rigurosas. Estas prácticas usualmente demandanla participación de profesionales y técnicos con alto nivel de calificación yespecialización, así como de insumos técnicos actualizados.

• La formación y calificación de recursos humanos

Se trata de prácticas privilegiadas por las ONGs en tanto permiten calificary capacitar al recurso humano que realizará de manera directa la vigilancia.Supone transferencia de información, además de metodologías e instru-mentos para conseguir resultados cada vez más consistentes, pertinentes yválidos. Frecuentemente culminan con la conformación de comités de vigi-lancia que luego son monitoreados por las mismas instituciones.

• La habilitación y difusión de información

Estas prácticas pueden ser realizadas, tanto desde las instituciones y organiza-ciones del Estado como desde la sociedad civil. La diferencia estará dada por elobjetivo que se pretende y por la naturaleza de la información involucrada.

Desde la sociedad civil cubre los siguientes aspectos: la conceptualiza-ción, definición y elaboración de contenidos y criterios básicos que permitan


el desarrollo estructurado del tema; la difusión del mismo para su posiciona-miento en las agendas públicas y privadas, y la facilitación de informaciónactualizada sobre resultados específicos materia de la experiencia.

Desde las instituciones y organismos del Estado estas prácticas secentran en brindar información sobre las actividades que realizan y sus pro-ductos son insumos que permiten ejercer con solvencia y conocimiento lasprácticas de vigilancia directa. La habilitación de información supone unavoluntad política en todos los niveles de decisión de la estructura del Esta-do, desde los ministerios hasta los organismos descentralizados y los go-biernos locales.

1.2.4. Los niveles de la vigilancia

Para efectos de revisar los niveles de la vigilancia social se asume el criteriode la organización del Estado de acuerdo a lo establecido en la Constitu-ción y sus normas de desarrollo. Así, consideramos que son tres los nivelesde actuación de los diferentes tipos de prácticas:

• Nivel Macro: que implicaría la vigilancia al Estado y a la ejecución desus funciones a nivel centralizado: Gobierno Central (Poder Ejecuti-vo), Poder Legislativo y Poder Judicial.

• Nivel Meso: referido principalmente a la vigilancia a los Gobiernos Re-gionales que tienen autonomía política, económica y administrativa.

• Nivel Micro: que es básicamente la vigilancia a las acciones que realiza elGobierno Local para el desarrollo de la comunidad y donde los intere-ses se plasman en acciones más concretas. Por ejemplo, en la ejecuciónde un programa para la construcción de obras públicas que dé comoresultado la satisfacción de determinada necesidad de la comunidad.

En una perspectiva más amplia, todas las prácticas de vigilancia que serealicen a entidades no pertenecientes al sector público podrán ubicarse encada uno de estos niveles, dependiendo del grado de centralización o des-centralización que registren.


1. 3. LOS ACTORES DE LA VIGILANCIA

Desde la óptica de la vigilancia social los actores que intervienen son dos: lasociedad civil que ejerce sus acciones desde la demanda en la medida que esla que observa, vigila y advierte sobre el desempeño y los resultados de suobservación, y el Estado que actúa desde la oferta, brindando informaciónque facilite la actuación de la sociedad civil.

Por el lado de la sociedad civil, las instituciones que ejercen su derechoa la vigilancia cubren un amplio espectro y se ubican en los diferentes sec-tores de la sociedad. Así tenemos: ONGs, centros académicos, organismosde cooperación, organizaciones de base, redes de trabajo conjunto, funda-ciones, asociaciones de consumidores e incluso ciudadanos que pueden ac-tuar en forma individual o agrupados temporalmente.

Por el lado del Estado existe igualmente una gran diversidad, ya quedepende tanto del nivel en el que se oferta la información y se realiza lavigilancia, como del tipo de organismo y su ubicación en el mapa de laestructura del Estado.

1.3.1. Los actores de la demanda: la sociedad civil

• Las organizaciones no gubernamentales (ONGs)

Las principales actividades de las ONGs están centradas en los siguientesaspectos: posicionar el tema; difundir información; calificar y capacitar losrecursos humanos para ejecutar las acciones de vigilancia, proponer meto-dologías válidas y generalizables, y elaborar los materiales necesarios. Ade-más, impulsan la conformación de comités de vigilancia y usualmente inte-gran redes para potenciar el trabajo con otras instituciones afines y/o com-plementarias de modo que su actuación tenga un mayor alcance.

• Los centros académicos

Son básicamente las universidades y los institutos de investigación que sehan interesado en el tema a partir de sus inquietudes particulares y/o pro-


puestas interinstitucionales favorecidas a veces por la cooperación interna-cional. La mayoría no ejerce la vigilancia de manera directa. Básicamente,están dedicadas a la elaboración y provisión de instrumentos, indicadores einvestigaciones, aportando de esta manera a mejorar la calidad de los resul-tados de aquellos que realizan la vigilancia directa.

• Los organismos de cooperación

Han logrado incorporar el control ciudadano en los programas y/o proyectosque apoyan como un instrumento en la lucha contra la pobreza y la corrup-ción. Su labor se centra en posicionar y difundir el tema a través del desarrollode eventos, mesas de trabajo, grupos de acción con la sociedad civil, así comoincluir las llamadas “condicionalidades positivas” apoyando el ejercicio trans-parente en el diseño, ejecución, gestión y evaluación de los programas o pro-yectos que son ejecutados por los organismos públicos que financian.

• Las organizaciones sociales de base

Sobre el protagonismo de las organizaciones sociales de base y de losgrupos de ciudadanos es que se está cimentando la construcción de unacultura de vigilancia. En la actualidad se encuentran en proceso de asu-mir la vigilancia como su derecho y descubrir espacios, instituciones yautoridades sobre quienes ejercer vigilancia en beneficio de la pobla-ción y sus organizaciones. Generalmente actúan sobre aquello que afec-ta su vida cotidiana inmediata. Detrás de ellas se encuentra casi siempreuna ONG como promotora o impulsora de la conformación de comitésde vigilancia; como capacitadora para brindar la información indispen-sable para el ejercicio de la función, y también como soporte técnicopara la habilitación de instrumentos de vigilancia y control.

• Las redes de trabajo conjunto

Son alianzas interinstitucionales conformadas principalmente para ejercerpresión y exigibilidad en el cumplimiento de las normas nacionales o inter-


nacionales y reclamar cuando se da el caso de vulneración de los derechos.Aportan de manera importante en situaciones específicas y en la construc-ción de una metodología generalizable de vigilancia y control a nivel inter-nacional. Las redes son importantes porque constituyen centros de inter-cambio de información; logran un mayor impacto en la vigilancia, y obtie-nen consensos que son transmitidos a la ciudadanía en general.

• Las fundaciones

Si bien se pueden confundir con otras organizaciones ya señaladas, las he-mos separado tomando en cuenta principalmente las experiencias recaba-das a nivel internacional. Son instituciones de carácter privado promovidaspor familias o empresas en cumplimiento de un rol de responsabilidad so-cial. Se encuentran abocadas a desarrollar actividades de construcción yconsolidación de ciudadanía y del estado de derecho y aportan principal-mente en la temática referida al desarrollo humano, la cultura, las artes y lacalificación y potenciación de los recursos humanos, abarcando las áreaseducativas, de desarrollo social y de democracia.

• Asociaciones de consumidores

Han sido creadas para facilitar y vigilar la libre competencia de las empre-sas, e intervienen en aquellas situaciones en las que se registran prácticasque atentan contra la misma o en escenarios donde se producen abusos porla presencia de posiciones dominantes o monopólicas. Tienen como mi-sión defender a los consumidores y usuarios.

• Ciudadanos individuales o agrupados temporalmente

Éste es el caso de ciudadanos que individualmente o agrupados de maneratemporal realizan acciones de vigilancia en favor de la colectividad; es decirque el interés que pretenden proteger va más allá del ámbito personal, puesde lo contrario no se podría afirmar que se trata de una acción de vigilancia.


1.3.2. Los actores desde la oferta: el Estado

El Estado es un proveedor de bienes públicos tangibles e intangibles. Enese sentido, los gobiernos y sus representantes tienen el poder, la autoridady los recursos para distribuir los bienes públicos entre los ciudadanos1 ; sinembargo, ¿qué nos asegura que los funcionarios públicos estén utilizandoapropiadamente ese poder, autoridad y recursos?, ¿qué nos protege de unabuso de poder, un despilfarro de los recursos o un error en la gestión? y, lomás importante, ¿qué nos asegura que las acciones del Estado estén orien-tadas hacia las necesidades del ciudadano y obtengan resultados que impli-quen una mejora sustancial en los niveles de vida de la población? La res-puesta a estas interrogantes se encuentra principalmente en los sistemas,procedimientos y mecanismos de control –desde el propio Estado y desdelos ciudadanos– que restringen el accionar discrecional de los funcionariosy promueven incentivos para una adecuada conducta y gestión pública.

El Estado es, asimismo, un actor privilegiado de la vigilancia en lamedida que ejerce esta función en una doble dimensión: en primer lugar,promoviendo la participación y vigilancia de la ciudadanía y la sociedadcivil sobre sus acciones y actos de gobierno y, en segundo lugar, fiscali-zando y controlando sus propias acciones y actos para lo cual cuenta conagencias y oficinas especializadas que operan al interior de sus institucio-nes u organismos. Este último caso, aunque técnicamente no puede lla-marse vigilancia, puede contribuir a que los ciudadanos realicen un mejorcontrol. Por un lado, éstos tendrán la posibilidad de utilizar esas herra-mientas y elementos en la vigilancia social, y por otro, pueden ejercervigilancia sobre las propias acciones de fiscalización y control.

Si bien el Estado es el principal productor del insumo esencial de lavigilancia que es la información, su accionar va más allá. Para que el Estadoesté realmente en capacidad de atender las necesidades de los ciudadanos yrendir cuentas son necesarios dos mecanismos de retroalimentación:

1 Ver Funciones y Programas del Presupuesto Nacional 2003.


1. Sistemas de información, consulta y participación ciudadana: Implica queexisten procesos, procedimientos y herramientas para que las distintasinstituciones del Estado pongan a disposición de los ciudadanos todainformación relevante sobre su quehacer; consulten a la población an-tes de llevar a cabo determinadas políticas y acciones, y brinden espa-cio a los ciudadanos para que éstos participen en las políticas y accio-nes del Estado en sus distintos niveles (formulación, implementación,ejecución, monitoreo y evaluación).

Bajo esta perspectiva, las normas de acceso a la información del Esta-do, de consulta y de participación ciudadana implementadas en gran partede los países democráticos, así como el uso cada vez mayor de nuevastecnologías de información como el Internet hacen más evidente la im-portancia de este mecanismo como elemento primordial para el estableci-miento de un Estado moderno, democrático y orientado al ciudadano.

2. Sistemas de control de cumplimiento y sanción: Implica que existen proce-sos, procedimientos y herramientas para que las distintas autoridadesdel Estado puedan exigir un adecuado comportamiento de sus funcio-narios públicos y sancionar aquellos actos ilícitos o inapropiados comoel abuso del poder o la malversación de fondos; puedan recibir denun-cias de parte de ciudadanos que observen comportamientos inadecua-dos en funcionarios públicos, y puedan implementar mejoras o cam-bios para evitar la recurrencia de actos incorrectos

En términos generales, los sistemas de control de cumplimiento ysanción subyacen en las normas establecidas desde el propio Estado parael control interno y externo de las instituciones públicas. En ese sentido,siguiendo a Brinkerhoff2 , se puede establecer que estos sistemas de con-trol de cumplimiento y sanción constituyen un sistema horizontal endonde se dan diversos grados y capacidades de control y sanción.

2 BRINKERHOFF, Derick. W. Taking Account of Accountability: A Conceptual Over-view and Strategic Options, US. Agency for International Development, Center for De-mocracy and Governance, March 2001.


Nivel de Control Instituciones del Estado

Gran capacidad de control de – Contralor General de la Repúblicacumplimiento y sanción – Poder Judicial

– Comisiones investigadoras del Congreso– Comisión Anticorrupción– Agencias sectoriales de control

Poca capacidad de control de – Defensoría del Pueblocumplimiento y sanción – Consejos consultivos

– Comisiones interministeriales– Leyes de acceso a la información

Estos sistemas permiten que el ciudadano pase de ser un beneficiario/cliente/usuario final del Estado a ser un propietario y accionista que puedeexigir a los funcionarios públicos un mejor desempeño y mejores resulta-dos en el uso de los fondos públicos.

La importancia del Estado como actor de la vigilancia reside en quepuede crear las bases fundamentales para el mantenimiento de esa relaciónde doble vía que hace posible la vigilancia.

Como actores dentro de la oferta también podemos encontrar a entida-des privadas, como es el caso de las empresas que brindan servicios públicos yque tienen la obligación de proporcionar información al ciudadano.

Todas las instituciones y organismos públicos deben tener portales deinformación actualizada, lo que pondría en evidencia la disposición del Es-tado para brindar información que facilite las diversas acciones de vigilan-cia. Esta actitud, que de hecho es seguida por algunos de los organismosestatales de nuestro país, forma parte no sólo del proceso de construcción yfortalecimiento de la sociedad civil, sino también de las “condicionalidadespositivas” que están ejerciendo las multilaterales en el marco de la cons-trucción de la gobernabilidad local.

Para dar cuenta de la vigilancia social en el Perú partimos por caracterizaral Estado en tanto actor que facilita y/o dificulta la actuación de la sociedadcivil en materia de vigilancia. Consideramos también la legislación existen-te en la medida que a través de ella podemos advertir las posibilidades ylímites de nuestra actuación frente al Estado e identificar los vacíos legalesque deberían ser cubiertos para cumplir a cabalidad con el derecho ciuda-dano a la vigilancia. Seguidamente, incorporamos algunas experiencias devigilancia social desarrolladas en nuestro país que nos permiten tener unaidea más clara de los avances en este aspecto.

3.1. EL ESTADO COMO ACTOR DE LA VIGILANCIA

En esta sección se analizarán, desde el punto de vista de la vigilancia, lasactividades que ha desarrollado el Estado para garantizar el bienestar socialy la provisión de bienes y servicios para aquellos que menos tienen.

3.1.1. Las instituciones que ejecutan programas sociales

Como fue señalado anteriormente, existen varias funciones que el Estadodebe desempeñar para asegurar que la sociedad disfrute de bienes públicos,como justicia, salud, educación, seguridad, entre otros, que garanticen elbienestar de la población. Actualmente, el Estado ejecuta programas y pro-

3. La vigilancia social en el Perú


yectos sociales que intentan disminuir las desigualdades de modo que losciudadanos puedan ejercer en mejores condiciones sus derechos políticos,económicos, culturales y sociales.

Más allá de la discusión sobre si estos programas y proyectos son losnecesarios, si debieran ser ejecutados bajo otra modalidad o si existe enellos alguna superposición de funciones y/o población objetivo, para finesdel presente estudio se han tomado en cuenta dieciocho (18) programas yproyectos sociales sobre la base de los siguientes criterios:

• La realización de actividades en beneficio de un amplio número depobladores.

• La existencia de marcos normativos y estructuras internas que, aunqueen algunos casos de forma incipiente, propician la vigilancia social enla ejecución de sus actividades.

• El haber sido declarados prioritarios dentro del proceso de descentra-lización y fortalecimiento de los gobiernos regionales y locales

Sector Entidad

Ministerio de la Mujer y DesarrolloSocial

Fondo Nacional de Compensación yDesarrollo Social (FONCODES)– Mejorando tu Vida– A Trabajar Rural– A ProducirPrograma Nacional Wawa WasiConsejo Nacional de Integración de laPersona con Discapacidad (CONADIS)Oficina Nacional de Cooperación Popular(COOPOP)Instituto Nacional de Bienestar Familiar(INABIF)Programa de Apoyo al Repoblamiento yDesarrollo de Zonas de Emergencia (PAR)Programa Nacional de AsistenciaAlimentaria (PRONAA)

La vigilancia social en el Perú 43

3.1.2. Los organismos reguladores y supervisores

A efectos de determinar el ámbito de aplicación y la importancia de losorganismos reguladores y supervisores recurrimos a la siguiente definición11 :

Sector Entidad

Presidencia del Consejo deMinistros

Mesa de Concertación para la Lucha contrala Pobreza

Ministerio de Educación Programa Huascarán

Ministerio de Trabajo y PromociónSocial

Programa de Auto Empleo y MicroEmpresa (PRODAME)Programa Femenino de Consolidación delEmpleo (PROFECE)Programa de Capacitación Juvenil(PROJoven)Programa de Emergencia Social ProductivoA Trabajar Urbano

Ministerio de Transportes yComunicaciones

Proyecto Especial de Infraestructura deTransporte Rural (PROVIAS RURAL)

Ministerio de Agricultura Programa Nacional de Manejo de CuencasHidrográficas y Conservación de Suelos(PRONAMACHCS)

Ministerio de Vivienda,Construcción y Saneamiento

Instituto Nacional de Desarrollo (INADE)

Gobiernos Locales Programa Vaso de LecheDefensoría Municipal del Niño y elAdolescente (DEMUNA)

11 Informe CAD No.21 Seguros Institucionales: Transparencia en las Entidades Recauda-doras, Reguladoras y Supervisoras, difundido el 20 de junio del 2003.


“…las entidades reguladoras y supervisoras son aquellas que cautelandodeterminados principios de una economía social de mercado, impactan enla vida cotidiana de empresas y ciudadanos al intervenir en materiastales como la protección de nuestros ahorros, el valor de la moneda, lasupervisión del pago de impuestos, la posibilidad de reclamar ante unbien o servicio defectuoso, la protección de nuestras inversiones, y la fun-ción de regular los servicios públicos para que éstos sean prestados con lamejor calidad en competencia y logrando que ésta redunde en beneficiodel ciudadano consumidor. Por ello, se considera que estas entidades sonlos “seguros institucionales” que cautelan que los beneficios de la econo-mía social de mercado lleguen a todos los peruanos.

Estas entidades adquieren mayor importancia como consecuenciadel nuevo rol que desempeña el Estado en la economía. Con este papel sedeja atrás la noción de un Estado empresario, paternalista e interventorde la actividad económica y de consumidores que son meros “usuarios” o“beneficiarios” de bienes y servicios. Ahora, el Estado asume un rol pro-motor de las iniciativas y actividades ciudadanas, dejando a las empresasprivadas y a los propios ciudadanos consumidores y creadores, el protago-nismo principal en la economía. Así el Estado, a través de estas institu-ciones, cumple un rol supervisor y regulador, sin tener que intervenirdirectamente en la actividad económica. Ello supone que estas entidadesactúen de manera técnica y autónoma de los intereses político-partida-rios o económicos concretos pues se yerguen como árbitros del mercado yen tanto tales, deben ganarse y custodiar la confianza ciudadana”.

En ese sentido, el Estado ha creado nueve entidades dedicadas a lalabor de regulación, supervisión y recaudación que norman las reglas delmercado y abogan por los intereses del ciudadano:

❏ Entidades reguladoras que supervisan la inversión privada en serviciospúblicos y que regulan las tarifas:– Organismo Supervisor de la Inversión en Energía (OSINERG)– Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicacio-

nes (OSIPTEL)


– Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Trans-porte Público (OSITRAN)

– Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento(SUNASS)

❏ Entidades supervisoras de actividades económicas específicas:– Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protec-

ción de la Propiedad Intelectual (INDECOPI)– Comisión Nacional Supervisora de Empresas y Valores

(CONASEV)– Superintendencia de Banca y Seguros (SBS)– Banco Central de Reserva del Perú (BCRP)

❏ Entidad recaudadora:– Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT)

que desde el año 2001 comprende también a ADUANAS.

A pesar de que la mayoría de estas entidades está adscrita a algún mi-nisterio, todas tienen en común el hecho de ser autónomas, contar con unfinanciamiento independiente del Tesoro Público y resolver conflictos enla vía administrativa.

Además, estas instituciones son las que han desarrollado con mayoracierto sistemas de información, consulta y participación, así como siste-mas de control de cumplimiento y sanción para permitir que los ciudada-nos puedan transmitir a la administración pública sus denuncias, quejas yreclamos ante situaciones que atenten contra sus derechos económicos.

3.2. LA LEGISLACIÓN EXISTENTE: ALCANCES Y LIMITACIONES

En la legislación peruana no contamos con una norma de carácter generalque defina o limite los alcances de la vigilancia ciudadana o social, sin em-bargo, es posible encontrar algunas normas que tratan de manera implícitael concepto de vigilancia como parte de la participación ciudadana.


El marco legal de participación ciudadana se encuentra encabezadopor la Constitución Política del Perú de 1993 y por la Ley de Participacióny Control Ciudadanos. Además, existen otras normas que rescatan el con-cepto de participación para perfilar sus contenidos y alcances, que en algu-nos casos son institucionalmente enfocados, como la Ley de Transparenciay Acceso a la Información Pública y la Ley del Procedimiento Administra-tivo General. Ya en un plano más específico habría que destacar, entre otrasnormas, la Ley que declara de prioritario interés nacional la labor que rea-lizan los Clubes de Madres, Comités de Vaso de Leche, Comedores Popu-lares Autogestionarios, Cocinas Familiares, Centros Materno Infantiles ydemás Organizaciones Sociales de Base, y su Reglamento.

Como se mencionó anteriormente, las normas sobre participación ciu-dadana definen de manera implícita el concepto de vigilancia como partedel ejercicio de los derechos en un sistema definitivamente democrático.No existe actualmente una norma que comprenda y ordene todo este con-junto de elementos que guardan relación con el tema de la vigilancia social.Por esta razón, se considera necesaria la existencia de una norma o normasque profundicen en los términos utilizados, que definan lo que es la partici-pación y la vigilancia y que planteen las diferencias y los vínculos existentesentre el ciudadano y el Estado.

• La Constitución Política del Perú 1993 12

En el capítulo de los Derechos Fundamentales de la Persona se establecenposibilidades de participación ciudadana, en cuanto se reconoce que dichaparticipación no es concesión del Estado y mucho menos de la autoridad,sino más bien un derecho inherente a la calidad de la persona, cuya aplica-ción no admite restricciones personales ni jurisdiccionales, es decir, que suejercicio es posible en cualquier ámbito del Estado. (Artículo 2, inciso 17Constitución Política del Perú 1993).

12 Constitución Política del Perú, publicada el 30 de diciembre de 1993.


El Título de los Derechos Políticos y los Deberes de la Persona incluyeel derecho de participación ciudadana, dándole un perfil de control político–que es a su vez social, económico y cultural– lo que fortalece la idea deentender la vigilancia social como un mecanismo democrático de participa-ción ciudadana ejecutable a nivel individual o de forma asociada en diferentesámbitos de acción. (Artículo 31 Constitución Política del Perú 1993).

• Ley Nº 26300: Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos 13

La Ley 2630014 regula el ejercicio de los derechos de participación y con-trol ciudadanos de conformidad con la Constitución y establece que sonderechos de participación ciudadana los siguientes: a) la iniciativa de Re-forma Constitucional; b) la iniciativa en la formación de las leyes; c) el Re-feréndum; d) la iniciativa en la formación de dispositivos municipales y re-gionales, y e) otros mecanismos de participación establecidos por esta Leypara el ámbito de los gobiernos municipales y regionales.

Asimismo, dispone que son derechos de control ciudadano los referi-dos a: a) revocatoria de autoridades; b) remoción de autoridades; c) deman-da de rendición de cuentas, y d) otros mecanismos de control establecidospor esta Ley para el ámbito de los gobiernos municipales y regionales.

No sólo establece cuáles son estos derechos de participación y control,sino que asimismo determina sus alcances y los procedimientos específicospara el ejercicio de estos derechos (mecanismos de control y participación).

Cabe destacar que en lo que se refiere al ejercicio del derecho de con-trol ciudadano a autoridades, esta Ley se circunscribe a aquellas elegidasmediante procesos electorales, en donde la autoridad electoral (el JuradoNacional de Elecciones – JNE) se convierte en el ente receptor de las soli-citudes de inicio de procedimientos de revocatoria y de remoción de auto-ridades, así como de demanda de rendición de cuentas.

13 Considera lo establecido por la Constitución de 1993 en lo referente a la interpretacióndel contenido de vigilancia social.

14 Ley Nº 26300, publicada el 3 de mayo de 1994.


• Ley Nº 27444: Ley del Procedimiento Administrativo General 15

Para que la población pueda hacer efectivo su derecho a la participaciónciudadana, se requiere que todo lo obtenido del proceso de vigilancia pue-da ser atendido y observado por el Estado. Por esta razón, se crea la necesi-dad de viabilizar ciertos procedimientos a fin de lograr una relación trans-parente y democrática entre el Estado y la sociedad civil.

Así, la Ley 27444 asume como suyos el conjunto de valores constitu-cionales de respeto a la persona humana y a sus derechos e intereses, enbalance con el ejercicio de las potestades públicas (Artículo III del TítuloPreliminar). La Ley ha reconocido las potestades públicas tradicionales dereglamentación, de revisión de sus actos, de acción disciplinaria, la potes-tad sancionadora, autorganizativa y de control así como nociones impor-tantes de autotutela de ejecución, de anulación, de agotamiento de vía pre-via, entre otros. Como contrapeso, la Ley establece los principios de con-ducta procedimental, de razonabilidad y de debido procedimiento. Más aún,previendo los casos de duda, la Ley incorpora algunas reglas interpretativasque delimitan la discrecionalidad de la autoridad16 .

Algunas de las líneas matrices de dicha Ley son: delimitar la discrecio-nalidad administrativa; consagrar derechos sustantivos y procesales17 a losadministrados (es decir, a la persona natural o jurídica); darle seguridad ju-rídica a la colectividad y previsibilidad a los actos de administración; incor-porar reglas de la modalidad administrativa; darle garantías a los adminis-

15 Ley Nº 27444, publicada el 11 de abril del 2001.16 Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Nueva Ley del Procedimiento Administra-

tivo General. Lima: Gaceta Jurídica. 2002.17 Cuando se hace referencia a los derechos sustantivos, aludimos al contenido de cada dere-

cho en cuestión, es decir a lo que se entiende por derecho a la vida o a la libertad, porejemplo. En cambio cuando nos referimos a los derechos procesales, hacemos referenciaal derecho de toda persona a que se respeten los pasos a seguir dentro de un proceso–entiéndase comúnmente como juicio–, por ejemplo, el respeto de los plazos, qué es loque se le permite hacer o no a las partes en un proceso, el derecho a apelar a una decisiónque no nos parece que se ajusta a ley (derecho a la doble instancia), entre otros.


trados de que las entidades responderán por los perjuicios ocasionados; erra-dicar la cultura del secreto en la administración, y promover la eficiencia delas decisiones administrativas, entre otros18 .

– Ámbito de aplicación:

El primer artículo de la Ley define cuáles son las entidades a las que le sonaplicables las normas que dicha Ley contiene. Cabe destacar que para losfines de la presente Ley se entiende como “entidad” o “entidades” de la ad-ministración pública no sólo aquellas del poder ejecutivo, legislativo y judi-cial, los gobiernos locales o regionales y los organismos autónomos, sino tam-bién las demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estadocuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas, es decir,aquellas facultades otorgadas expresamente por ley. Igualmente son conside-radas entidades las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestanservicios públicos o ejercen función administrativa en virtud de concesión,delegación o autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia.

– Queja y denuncia:

Para la presente Ley, la queja es un mecanismo que da la posibilidad aladministrado de manifestar un defecto de tramitación incurrido por un fun-cionario de la administración pública, así como solicitar su corrección.

La denuncia es entendida como el acto por el cual se pone en conoci-miento de la autoridad alguna situación administrativa que no se ajusta aley. Dicha denuncia puede ser realizada por una persona que ve afectadossus intereses por dicha irregularidad o por un tercero.

En este caso, la sola denuncia del particular no tiene el peso suficientepara impulsar un procedimiento administrativo, sino que requiere la confor-midad de la autoridad para iniciar el despliegue de la tarea administrativa de

18 Morón Urbina, Juan Carlos. Op. cit.


la denuncia, lo cual será decidido por la autoridad de acuerdo al criterio deracionalidad19 . Asimismo, en caso de ser iniciada la denuncia, el denuncianteno adquiere el rol de sujeto procesal, es decir que no es necesario que eldenunciante realice un seguimiento del procedimiento administrativo deri-vado de la denuncia.

Si bien lo que se busca al permitirle a un particular denunciar cual-quier hecho que considere contrario al sentido de las leyes es facilitar elconocimiento de este tipo de actos por las autoridades administrativas, alfinal, la administración es la que va a decidir si la denuncia procede o no ysegún esto, actuará conforme a ley20 .

En adición a lo anterior, en esta Ley se establece el contenido mínimoque debe incluir la denuncia administrativa: la relación de los hechos mate-ria de la denuncia; las circunstancias de tiempo, lugar y modo que permitansu calificación apropiada; la indicación de las presuntas autoridades respon-sables, y los partícipes y damnificados con tales acciones.

– Participación ciudadana:

La presente Ley concibe que en una real democratización del poder públi-co no es suficiente que las estructuras políticas habiliten la participaciónciudadana ni que el sistema constitucional contemple instituciones de de-mocracia participativa. La Ley no trata de abordar los modos de participa-ción en los asuntos máximos del poder, a lo cual se dedica el derecho a laparticipación política, los mecanismos de gobierno republicano, y los dere-

19 Toda decisión de la autoridad administrativa debe adaptarse a los límites de la facultadatribuida y mantener una debida proporción entre los medios a emplear y los fines públi-cos a tutelar, es decir, que se debe hallar un punto de equilibrio para encontrar una solu-ción justa, respetando las leyes pero también tomando en cuenta la finalidad de las accio-nes que se van a ejecutar para llegar a una satisfacción general.

20 De esta manera, la administración que es la responsable de la ejecución de los procedimien-tos dentro de las entidades correspondientes, y que se entiende que conoce el derecho, pon-drá los límites a aquellas denuncias que no tienen sustento probatorio o en todo caso que alser investigadas no dejan indicios de conductas contrarias a ley y a la finalidad perseguida.


chos electorales. En este caso, se trata de un escalón menor en el poder: laadministración pública.

Se considera que la democratización también sea exigencia para la ad-ministración pública que es la estructura organizativa del Estado más cer-cana a la ciudadanía por ser el nivel estatal que tiene que ver directamentecon la satisfacción de las necesidades colectivas y con la definición de losintereses públicos. Por esta razón, la democracia debe sujetarse no sólo a laLey y a los límites de la acción administrativa, sino al principio de partici-pación de los administrados en la actividad administrativa.

Como ya se advirtió, a lo largo de la Ley se ha dado preponderancia a laintroducción del principio de participación administrativa como elemen-to indispensable para la revolución democrática en la actuación administra-tiva. La Ley ha dado un triple tratamiento a la participación política: laconsagración como principio de toda actuación pública y del procedimien-to administrativo mismo como derecho subjetivo de los administrados, ycomo característica estructural de toda entidad.21

– Audiencias Públicas:

Es importante resaltar que la Ley en su afán de potenciar la participaciónde los administrados crea una práctica para canalizar dicha participación.Así, la audiencia pública constituye una instancia en el proceso de toma dedecisión administrativa en el cual la autoridad responsable de la misma ha-bilita un espacio institucional para que todos aquellos que puedan verseafectados o tengan un interés particular o difuso expresen su opinión me-diante su participación en la formación de la decisión.

Las audiencias públicas son oportunidades de consulta para que el co-nocimiento teórico, la información y la experiencia práctica y vivencial delconjunto de la población puedan ser capitalizados por las autoridades y re-

21 Morón Urbina, Juan Carlos. Op. cit.


flejados en los procesos de toma de decisiones cotidianas de alcance gene-ral, comunitario o colectivo.

• Decreto Supremo Nº 043-2003-PCM: Texto Único Ordenado de la LeyNº 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública 22

Con la intención de promover la transparencia de los actos del Estado yregular el derecho fundamental de acceso a la información rescatado en laConstitución Política del Perú23 , se aprueba el Texto Único Ordenado(TUO) de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, con-tenido en la Ley Nº 2780624 y en las modificatorias establecidas por la LeyNº 2792725 .

El sustento normativo de esta Ley es que toda persona tiene el dere-cho de solicitar la información que requiera y recibirla de cualquier entidadpública sin expresar la razón por la cual realiza dicha solicitud. Según laConstitución de 1993, esta generalidad se ve restringida por el derecho a laintimidad personal y otras restricciones expresamente contenidas por ley opor razones de seguridad nacional. La Ley Nº 27806 tiene presente queestas restricciones no se aplican para el caso en que los Congresistas, alrealizar las investigaciones que sus funciones les exigen, requieran ciertainformación que es parte del núcleo íntimo de la persona como lo es, elsecreto bancario y la reserva tributaria. Esta información requerida por losCongresistas se puede levantar a pedido del Juez, del Fiscal de la Nación ode una Comisión Investigadora del mismo Congreso, según lo dispuestopor ley y siempre que exista necesidad en el caso particular.

La Ley Nº 27806 además precisa su ámbito de aplicación rescatando elconcepto de “entidad” definido en la Ley del Procedimiento AdministrativoGeneral (Ley Nº 27444). Dicha entidad deberá, según lo establecido en la

22 Decreto Supremo Nº 043-2003-PCM, publicado el 24 de abril del 2003.23 Numeral 5 del artículo 2º de la Constitución Política del Perú de 1993.24 Ley Nº 27806, publicada el 13 agosto del 2002.25 Ley Nº 27927, publicada el 14 de enero del 2003.


Ley Nº 27806, designar a los funcionarios responsables de brindar la infor-mación solicitada por los ciudadanos. En este proceso, se presume que todainformación que posea el Estado es pública y por lo tanto, es obligación delEstado no sólo garantizar y promover la transparencia en las entidades admi-nistrativas, sino también, y lo que es más importante, entregar la informaciónque requieran las personas.

En adición a lo anterior, la Ley establece la obligación de publicar lainformación en los portales de las dependencias públicas llamados Portalesde Transparencia, señalando los plazos en que éstos deben ser implementa-dos y los procedimientos a seguir para requerir y recibir la información,además de mencionar las responsabilidades de los funcionarios públicos anteel incumplimiento de la Ley. (TUO de la Ley Nº 27806).

• Ley Nº 25307: Ley que declara de prioritario interés nacional la labor querealizan los Clubes de Madres, Comités de Vaso de Leche, ComedoresPopulares Autogestionarios, Cocinas Familiares, Centros Familiares,Centros Materno Infantiles y demás organizaciones sociales de base, en loreferido al servicio de apoyo alimentario que brindan a las familias demenores recursos 26

La Ley Nº 25307 crea el Programa de Apoyo a la Labor Alimentaria de lasOrganizaciones Sociales de Base que estará a cargo de un Comité de Ges-tión constituido por representantes de las organizaciones sociales de baseque realizan labor alimentaria, un representante del Ministerio de Agricul-tura y un representante del Gobierno Local.

A su vez fue la primera disposición que dio a las organizaciones socia-les de base el reconocimiento a su labor de control y fiscalización en laejecución de los programas de apoyo a la labor alimentaria existentes27 . Deesta manera, el Estado otorga mayor participación a las organizaciones so-ciales de base en la gestión y fiscalización de los programas alimentarios.

26 Ley Nº 25307, publicada el 15 de febrero de 1991.27 Artículo 9 de la Ley.


• Decreto Supremo Nº 041-2002-PCM: Reglamento de la Ley 25307 28

Este Reglamento establece cuáles son las organizaciones representati-vas reconocidas como beneficiarias del Programa de Apoyo a la LaborAlimentaria.

Dicho Programa, que constituye el marco programático para la apli-cación de la política alimentaria, tiene entre sus funciones: la tarea de fisca-lizar la calidad, la adquisición y el adecuado uso de los alimentos distribui-dos a nivel nacional.

La labor de supervisar y fiscalizar la asignación y uso de los recursospresupuestarios asignados a los diversos programas de asistencia alimentariala tiene, a su vez, el Comité de Gestión Nacional que está conformado portres representantes de las organizaciones sociales de base beneficiarias delPrograma29 ; dos representantes de las entidades ejecutoras de los programasalimentarios, y un representante nacional de los gobiernos locales elegidosdemocráticamente.

Existen igualmente Comités de Gestión Regionales que realizan fun-ciones similares a las del Comité de Gestión Nacional dentro de su cir-cunscripción y atendiendo a los mandatos y directivas del mismo. EstosComités están conformados por30 tres representantes de las organizacio-nes sociales de base de la región31 ; dos representantes del Sector de la Mu-jer y Desarrollo Social, y un representante del Gobierno Regional.

Los Comités de Gestión Locales tienen similares funciones y una es-tructura igual a la del Comité de Gestión Regional.

28 Decreto Supremo Nº 041-2002-PCM: Reglamento de la Ley Nº 25307, publicado el 26de mayo del 2002.

29 Elegidas democráticamente entre las instituciones representativas del más alto nivel de sucircunscripción. Artículo 17 del Reglamento de la Ley Nº 25307.

30 Artículos 19 y 20 del Reglamento de la Ley Nº 25307.31 Elegidas democráticamente entre las instituciones representativas del más alto nivel de su

circunscripción. Artículo 19 del Reglamento de la Ley Nº 25307.


• Ley Nº 27731: Ley que regula la participación de los Clubes de Madres yComedores Populares Autogestionarios en los Programas de ApoyoAlimentario 32

Mediante esta Ley se establecen las normas sobre la participación de losClubes de Madres, Comedores Populares Autogestionarios y otras orga-nizaciones beneficiarias en la gestión y fiscalización de los Programas deApoyo Alimentario a cargo del Programa Nacional de Asistencia Alimen-taria (PRONAA). Dicha participación desarrolla el concepto de vigilan-cia al plantear las diferentes posibilidades de acción que tienen estos Clu-bes y Comedores.

Así tenemos que la fiscalización de los recursos destinados a los Pro-gramas de Apoyo Alimentario y Nutricional debe realizarse de maneraorganizada por los órganos administrativos centrales y desconcentradosquienes incluirán a una representante de los Clubes de Madres, Comedo-res Populares u otras organizaciones beneficiarias con voz y voto para laejecución de dicha función; así como para la supervisión del cumplimien-to de las metas y planes de dichos Programas; la evaluación del funciona-miento del PRONAA,33 y otras funciones que se puedan establecer.

Para la adquisición de alimentos, también se dispone la participaciónde un grupo de representantes de las organizaciones sociales de base queconformarán el Comité Especial, el Comité Especial Permanente y la Co-misión de Adquisiciones que llevarán a cabo el proceso de selección yadquisición de insumos y productos alimenticios relativos a los Progra-mas de Apoyo Alimentario. La participación de estos representantes se dapor un período de mandato de dos años. En ningún caso dichos cargosserán remunerados ni reelegibles.

32 Ley Nº 27731, publicada el 25 de mayo del 2002.33 Organismo Público Descentralizado del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MI-

MDES) que actualmente tiene a su cargo la administración de tres programas centrales:el de complementación alimentaria, el de alimentación infantil y el de alimentaciónescolar.


El Decreto Supremo Nº 006-2003-MIMDES: Reglamento de la LeyNº 2773134 regula la aplicación del cumplimiento de esta Ley.

– Participación en la Gestión y Fiscalización:35

En cuanto a la función de fiscalización de los recursos destinados a los Pro-gramas de Apoyo Alimentario y Nutricional, serán los Comités de Coordi-nación y Apoyo los que tendrán libertad plena, sin restricciones, para adoptary proponer mecanismos de control y vigilancia que aseguren el buen uso y laaplicación de los recursos requeridos y asignados a dichos Programas.

Los Comités de Coordinación y Apoyo son organismos que apoyan ycoordinan la gestión de la Dirección Ejecutiva y de las Gerencias Localesdel PRONAA a nivel nacional, metropolitana, provincial o distrital, de-pendiendo del ámbito de representatividad de dichas organizaciones. EstosComités se organizan en dos esferas: en la Dirección Ejecutiva a nivel cen-tral y en las Gerencias Locales en el nivel desconcentrado. En ambos casos,los Comités se establecen de manera similar y cuentan con la participaciónde representantes de las organizaciones sociales beneficiarias.

– Participación en los procesos de adquisiciones:36

Para la adquisición de alimentos, el PRONAA constituye tres Comités. Lasrepresentantes que se incorporan a dichos Comités cumplirán el rol de vee-doras ad honorem con derecho a voz pero no a voto, pudiendo dejar cons-tancia de sus opiniones u observaciones. Estas representantes no puedenser las mismas que las de los Comités de Gestión y Fiscalización pero losprocedimientos para su elección son los mismos al igual que sus derechos yobligaciones.

34 Decreto Supremo Nº 006-2003-MIMDES: Reglamento de la Ley Nº 27731, publicadoel 10 de abril del 2003.

35 Capítulo II del Reglamento de la Ley Nº 27731.36 Capítulo III del Reglamento de la Ley Nº 27731.


Las organizaciones representativas que participan en los Programasde Apoyo Alimentario y Nutricional y que son reconocidas como benefi-ciarias conforme a la Ley Nº 2530737 y su Reglamento, son las siguientes:la Federación de Mujeres Organizadas en Centrales de Comedores Popu-lares Autogestionarios y Afines de Lima y Callao (FEMOCCPAALC); laAsociación Coordinadora Metropolitana de los Clubes de Madres, y laCoordinadora Nacional de Clubes de Madres y Comedores Populares.

3.3. ALGUNAS EXPERIENCIAS EN EL PAÍS

3.3.1 Gobierno Local: el caso de Santo Domingo de Morropón-Piura

• Presupuesto Participativo

La experiencia en Santo Domingo de Morropón se inicia en el año 1999con la iniciativa del Alcalde38 , el mismo que para elaborar un Plan de De-sarrollo Distrital para 10 años, decide crear espacios de participación ciu-dadana. De esta manera, con el apoyo de la población organizada, la ONGCIPCA y la cooperación internacional logra desarrollar su plan de gobier-no. Entre los participantes se destacan grupos de mujeres organizadas per-tenecientes tanto al área urbana como rural; asociaciones de productoresagropecuarios; rondas campesinas; clubes deportivos, y grupos de jóvenesque fueron convocados a través de la Iglesia. Además se trabajó con el apo-yo de la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza del distrito quereúne a representantes de todas las instituciones. Esta instancia se encargade evaluar el trabajo que se realiza en el Municipio, así como velar por la

37 Ley que declara de prioritario interés nacional la labor que realizan los Clubes de Madres,Comités de Vaso de Leche, Comedores Populares Autogestionarios, Cocinas Familiares,Centros Familiares, Centros Materno Infantiles y demás organizaciones sociales de base,en lo referido al servicio de apoyo alimentario que brindan a las familias de menores re-cursos, publicada el 15 de febrero de 1991.

38 Al momento de la investigación el Alcalde se encontraba en su segundo período.


transparencia en la gestión. En la actualidad, todos sus integrantes han pa-sado a formar parte del Comité de Desarrollo Distrital de Lucha contra laPobreza, lo que hace más orgánica la participación de la población.

A juicio del Alcalde, este comité/mesa de concertación no es sólo unórgano de consulta pues participa en comisiones de investigación y deberesolver o proponer soluciones, además de lograr resultados. En general, elobjetivo fue institucionalizar la participación de la ciudadanía fomentandola organización y colaboración orgánica en actividades del gobierno local.

Para lograr una administración transparente, el Alcalde, los funciona-rios y colaboradores se encontraban abocados a la construcción de un pre-supuesto participativo. Ésta es una experiencia en la que se ratifica la im-portancia de la decisión y voluntad política como ingrediente esencial quehace efectiva la participación ciudadana en todo el proceso de toma de de-cisiones, desde la planificación hasta los resultados obtenidos.

• Comité de Desarrollo Distrital

Dar cuenta del funcionamiento del Comité de Desarrollo Distrital es a lavez dar cuenta de la conformación y funcionamiento de la Mesa de Con-certación de Lucha contra la Pobreza que opera en dicha localidad.

La directiva de la Mesa que luego se transforma en Comité es la si-guiente: la preside el párroco; el vicepresidente es el Alcalde; el secretarioes el director del Colegio Agropecuario. La tesorería le corresponde al Po-der Judicial. Los vocales de acuerdo al reglamento son tres: una de las voca-lías la tiene el Partido Aprista Peruano, otra el gobernador y la última laFederación de Mujeres.

El Comité es la entidad encargada de aprobar el presupuesto. Aquí seregistran dos instancias importantes de concertación: el Comité de Desa-rrollo y las Comisiones Municipales de Desarrollo. El Comité de Desarro-llo es la máxima autoridad y cuenta con la participación de las institucionesprivadas, el Concejo y las ONGs que funcionan en el distrito. Las Comi-siones Municipales de Desarrollo actúan en correspondencia con cada unode los ejes estratégicos del plan y en ellas participan las instituciones y or-


ganizaciones afines. Por ejemplo, en la Comisión de Desarrollo Agrario seencuentran representados los productores, el Ministerio de Agricultura ylas ONGs que hacen promoción en la zona. En la Comisión de Educaciónparticipan los maestros de todos los niveles, los alumnos de los últimos añosy las APAFAs. En realidad se trata de experiencias mixtas entre el gobiernolocal y la sociedad civil, las mismas que se hallan siempre presididas por unregidor.

En esta experiencia de presupuesto participativo y de concertación lo-cal, la vigilancia se lleva a cabo de manera directa en las mismas zonas don-de se ejecutan los proyectos o se realizan las obras. Según el Alcalde se hanconformado comités locales de vigilancia para cada obra que se realiza en eldistrito, debiendo constar en acta los aportes de los diferentes actores invo-lucrados: municipio, cooperación internacional, beneficiarios. Estos comi-tés de vigilancia en realidad operan como un equipo fiscalizador de obras ylo conforman generalmente: el Agente Municipal nombrado por la comu-nidad y oficializado a través de una Resolución del Consejo, el TenienteGobernador y los representantes de las rondas campesinas.

Esta experiencia demuestra que la población está dispuesta a asumir suresponsabilidad, ejerciendo la vigilancia como un derecho si encuentra loscanales que la incentiven, si logra ver los resultados de su actuación y si lo queva a observar forma parte de su cotidianeidad y sus intereses inmediatos. Eléxito de esta experiencia en gran parte se debe al papel de impulsor jugadopor el Alcalde y a la participación activa de miembros de la sociedad civil ydel Estado.

3.3.2. Gobierno Regional: el caso de Tarapoto - San Martín

• Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza

Al igual que todas las mesas, la Mesa de Concertación de Lucha contra laPobreza de Tarapoto está organizada en un Comité Ejecutivo Departamental(CED) integrado por trece (13) instituciones y organizaciones representa-tivas de la provincia, una (1) secretaría ejecutiva y dos (2) comisiones, la de


planificación y presupuesto y la de vigilancia social. Las instituciones queintervienen son las siguientes: la Dirección Regional de Agricultura, laAsociación de Pequeños y Medianos Industriales del Perú (APEMIPE),Cooperación Popular, el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria(PRONAA), el Consejo Nacional de la Juventud (CONAJU), la Asocia-ción de las Comunidades Nativas e Indígenas, el Fondo Nacional de Com-pensación y Desarrollo Social (FONCODES), el Grupo Impulsor Nacio-nal (GIN), el Centro Amazónico de Antropología y Aplicación Práctica(CAAAP), las Iglesias representadas por Cáritas, la Red de ONGs, la Fede-ración de Mujeres Organizadas y la Asociación de las Municipalidades de laRegión San Martín (AMRESAM).

El Comité Directivo está conformado por el coordinador/presidentede la mesa, el secretario y los coordinadores de cada comisión. Las comi-siones son autónomas, definen sus ámbitos de acción y sus sistemas de tra-bajo y convocan a otras instituciones especializadas en el tema para que lasasistan en sus labores de vigilancia.

La coordinación/presidencia de la mesa es ejercida por el representan-te del Centro de Estudios y Promoción Comunal del Oriente (CEPCO),una ONG que viene desarrollando el tema de la descentralización. La mesafunciona a través de reuniones ordinarias y extraordinarias en las que parti-cipa todo el Comité Ejecutivo Departamental para compartir información,analizar la problemática y acordar algunas acciones como: elaborar comu-nicados o planificar talleres. Además, el CED delega tareas a las comisionesde acuerdo a la competencia y función de cada una de éstas.

• La Comisión de Vigilancia Social

Esta comisión, fundada en el 2002, tiene como principal objetivo la vigi-lancia de los programas sociales, principalmente cuatro de ellos: el Pro-grama de Alfabetización, el Programa de Salud Materno Infantil, el PERRural de FONCODES y el de Alimentación del PRONAA. La integranseis (6) instituciones: APEMIPE, PRODEMU, GIN, FONCODES,ADRA y Proyecto HOPE.


La Comisión inició su trabajo con el PER Rural de FONCODES apro-vechando que esta institución estaba muy vinculada a la mesa y a las tareasde vigilancia desde Lima. En la región San Martín se registraba una buenadisposición hacia la vigilancia y a mejorar el desempeño de este programaincorporando indicadores de vigilancia social dentro del PER Rural.

En lo que respecta a salud, si bien hubo interés, la existencia de iniciati-vas locales como las de la Red Nacional de Promoción de la Mujer que teníaComités de Vigilancia para Salud Reproductiva, al igual que lo que sucedíacon ReproSalud, y la coincidencia con el inicio de la implementación delComité de Vigilancia por la Paz, la Justicia y la Salud, los hizo privilegiar sólola vigilancia al PER Rural de FONCODES y situarse más en un rol de me-diadores, asistentes técnicos y facilitadores para el área de salud.

A pesar de que durante el año 2002 se trabajó únicamente en el PERRural, el hecho de que participaran en la Comisión representantes del Esta-do (FONCODES, PRONAA, Educación) les hizo ver la conveniencia deque los comités de vigilancia no sean mixtos, sino que estén formados exclu-sivamente por miembros de la sociedad civil. Otra constatación importantefue asumir que los problemas que tienen las instituciones del Estado, comolas reorganizaciones, la rotación de personal y la falta de decisión política,dificultan y restringen la participación activa de estas instituciones.

Con relación a los resultados de la vigilancia al PER Rural, los infor-mantes señalan que si bien lograron construir instrumentos, indicadores ymecanismos, lo cual les produce una grata satisfacción, no llegaron a siste-matizar la experiencia. Manifiestan que debe ser FONCODES quién lohaga y quién constate si se registraron mejoras en la calidad. En la práctica,no pudieron efectuar labores de observación ni de verificación de lo que seestaba ejecutando debido a la falta de financiación lo que les impidió llegara los lugares remotos donde actúa el Programa. Una apuesta constante deesta Comisión es la de contar con autonomía con relación a los resultadosde su trabajo, así como respecto del Comité Ejecutivo Departamental.

En el 2003, cuando se realizó el estudio, la Comisión se encontraba enun proceso de reactivación formal, para lo cual establecieron reuniones ex-traordinarias y ordinarias y crearon un nexo a través del correo electrónico.


El tema central del trabajo de vigilancia es la descentralización. Tambiénestán considerando la posibilidad de ampliar sus actividades iniciando elproceso de activación del trabajo en salud y asumiendo las acciones delComité por la Justicia, la Paz y la Salud que lidera la Asociación Promocióny Desarrollo de la Mujer (PRODEMU). Asimismo, están participando comoComisión en un proyecto de empoderamiento de las organizaciones de lasociedad civil para la prevención y resolución de conflictos en salud.

En general, el trabajo del Comité de Vigilancia es bastante inicial eincipiente. Independientemente de la voluntad de sus integrantes y de lamesa de ampliar y concretar un trabajo de concertación y vigilancia con lasinstituciones y organizaciones del Estado, las posibilidades son bastante li-mitadas. Negociar con los gobiernos regionales no es tarea fácil. La credi-bilidad de los actores que participan en las mesas de concertación puedeverse afectada, como ocurrió en este caso en donde a juicio de algunos en-trevistados las expectativas generadas por la mesa versus los resultados rea-les obtenidos dificultan las posibilidades de actuación futura.

Un hallazgo de esta investigación es que la vigilancia ha tenido mayorarraigo en las instituciones de la sociedad civil vía ONGs y en el Estado que enlas organizaciones sociales de base, a pesar de que en el PER Rural, el trabajarcon núcleos ejecutores permite que los beneficiarios realicen de alguna maneralabor de fiscalización. Sin embargo, sienten que no cuentan con las herramien-tas que les permiten comprobar honestidad en el manejo del gobierno regionaly por otro lado consideran que instituciones como la mesa de concertación alno haber sido elegidas por el pueblo se encuentran en desigualdad de condicio-nes frente al Gobierno Regional por lo que no cuentan con la fuerza y legitimi-dad suficientes para pedir una revocatoria, por ejemplo.

3.3.3. Gobierno Central

• Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza: Lima

Esta experiencia pretende ser un espacio descentralizado de concertaciónentre el Estado y la sociedad civil con el objetivo de diseñar en conjunto


estrategias que permitan superar la pobreza y sentar las bases para el desa-rrollo. Para ello se busca la conformación de mesas tanto a nivel regionalcomo local. A corto plazo se planeó ejercer una labor de seguimiento a losprogramas sociales.

Para empezar se propuso hacer un seguimiento al Programa A Tra-bajar Rural y desde la práctica generar mecanismos de vigilancia focaliza-dos en tres aspectos: el grado de concertación y participación en la ges-tión de los proyectos; la neutralidad política en la ejecución y entrega delas obras, y la transparencia en el uso de los recursos del Programa y en elacceso a la información. Además, se propone hacer un seguimiento al cum-plimiento de los acuerdos producto de la concertación. Finalmente, seconsidera que las mesas pueden cumplir una doble función: por un lado,la canalización institucionalizada de las demandas de los grupos sociales,y por otro, la prioridad concertada de las demandas, lo que contribuye auna mayor gobernabilidad del régimen democrático.

Actualmente, existen alrededor de mil trescientas (1,300) mesas a nivelnacional. Sus actividades tienen que ver con el presupuesto participativo ycon la formación y el seguimiento de los comités de vigilancia. Además,algunas realizan acciones de capacitación para las labores de vigilancia queincluyen técnicas de seguimiento de proyectos.

Una de las lecciones aprendidas como resultado de esta experiencia esla necesidad de diferenciar entre mesas, que son espacios de concertación,y comités de vigilancia. No es aconsejable que las mesas hagan vigilanciadirecta ya que ello inevitablemente redundará en enfrentamientos con losrepresentantes de las instituciones del sector público, recortando, de estamanera, las posibilidades de encuentro y concertación.

• Comisión de Transparencia, Ética y Probidad Institucional (CTI)de FONCODES: Lima

La Comisión de Transparencia, Ética y Probidad Institucional es un órga-no de asesoramiento adscrito al Directorio del Fondo Nacional de Com-pensación y Desarrollo Social (FONCODES) que en materia de su com-


petencia, coordina internamente con las gerencias de línea y unidades or-gánicas de la institución y externamente con los organismos competentes.Todo ello encaminado a implementar y fomentar una cultura de transpa-rencia, ética y probidad en la gestión del Fondo.

La Comisión de Transparencia está conformada por representantes delColegio de Ingenieros, de la Mesa de Concertación de Lucha contra laPobreza, de la Comisión Nacional Anticorrupción y de la Defensoría delPueblo. Cuenta con una Secretaría Ejecutiva encargada de brindarle apoyoy asesoría técnica sobre las quejas y denuncias que se presentan.

La labor de FONCODES es financiar los proyectos que los poblado-res planteen como necesarios dentro de sus comunidades. Este trabajo re-quiere de una selección de proyectos tomando como base las necesidadesmás primordiales y las posibilidades de realizarlos teniendo como límite unpresupuesto determinado. FONCODES interviene en la etapa de análisisy elección de los proyectos para su financiamiento. La ejecución de los mis-mos está a cargo de los llamados Núcleos Ejecutores, que son la comunidadorganizada representada por cuatro personas elegidas democráticamenteen Asamblea General: Presidente, Tesorero, Secretario y Fiscal. Estas per-sonas se encargarán de presentar, tramitar, ejecutar y rendir cuentas sobrelas obras que se realicen en su comunidad y son las que contratan a lostécnicos que diseñarán la obra y a los pobladores, hombres y mujeres, queestán en la lista para realizarla.

Los beneficiarios de estos proyectos, es decir la comunidad, así como laciudadanía en general, pueden presentar una denuncia o queja ante la Comi-sión. Son materia de queja o denuncia los hechos que impliquen presuntasirregularidades en la ejecución de los proyectos que financia FONCODES,el impedimento de acceso a la información y las contravenciones al Códigode Ética.

Normalmente, las denuncias son realizadas respondiendo a motiva-ciones individuales, aunque no se descartan aquellos casos en los que sebusca la solución en pro del desarrollo conjunto de la comunidad.

Una vez que la Comisión recibe una queja, ésta es revisada por un cuer-po técnico que verificará lo denunciado con la Oficina Zonal de donde pro-


venga la denuncia. Estas Oficinas confirman o niegan lo denunciado, y encaso de que se confirme la existencia de irregularidad, contribuyen a perfec-cionar la información recibida, corroborándola y rescatando información delos propios núcleos ejecutores. Teniendo un conocimiento más detallado delcaso, se procede a efectuar recomendaciones para que las Oficinas Zonaleslas propongan a la comunidad y para que éstas sean presentadas a la AltaDirección de FONCODES.

La Comisión tiene previsto colocar la información sobre quejas en lapágina Web, no sólo para que los interesados puedan hacer el seguimientode sus denuncias, sino para promover mayores acciones de vigilancia social.

Durante el año 2003, las quejas y denuncias ingresadas a la Comisiónascienden a ciento tres (103), de las cuales once (11) se hallan en proceso ynoventa y dos (92) concluidas. De éstas: 75.2% están vinculadas a temasadministrativos y/o financieros; 18.1% se refieren a aspectos técnicos (malaejecución y obras abandonadas), y 6.7% aluden a otros temas como: prose-litismo político (declarados infundados), nepotismo y contravención al Có-digo de Ética y Acceso a la Información.

Del total de casos concluidos, el 61% fueron declarados infundados, el20% se declararon fundados, el 14% fundados en parte, el 4% fueron ar-chivados por falta de pruebas y el 1% fue atendido en calidad de consulta.

• Audiencia Pública de la Superintendencia Nacional de Serviciosde Saneamiento (SUNASS): Lima – Arequipa

La Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS) esla entidad pública encargada de supervisar la gestión de las Empresas Pres-tadoras de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado (EPS). Con el fin decontar con un procedimiento transparente para la fijación de tarifas de ser-vicios de agua potable, SUNASS ha establecido la ejecución de AudienciasPúblicas que darán cuenta a la población sobre los fundamentos que sus-tentan las decisiones para la fijación de tarifas de las EPS39 .

39 Resolución de Consejo Directivo Nº 014-2002-SUNASS-CD. Directiva de Audiencias


La primera experiencia de Audiencia Pública se dio en la ciudad deArequipa. En junio del 2002, la EPS SEDAPAR S.A. presentó ante SUNASSsu Plan Financiero 2002–2006 que incluía una nueva escala tarifaria. Comoresultado de ello, la Gerencia General convocó a una Audiencia Públicapara el día 13 de diciembre del 2002. La Oficina de SUNASS en Arequiparemitió invitaciones a organizaciones civiles, gremios, colegios profesiona-les, centros académicos, entidades del sector público, organizaciones de basey otras instituciones de la ciudad de Arequipa, promoviendo su participa-ción y adjuntando un resumen del Plan Financiero.

Luego de revisar el Plan Financiero y de escuchar las diferentes opi-niones de los participantes, la Gerencia de Regulación Tarifaria de SUNASSdecidió realizar un trabajo de campo en la zona con el objetivo de validar lainformación recibida por la EPS SEDAPAR S.A. Cabe destacar que en estatarea contó con la importante participación de organizaciones civiles, gre-mios y colegios profesionales. Como resultado de la investigación, SUNASSdecidió desestimar la propuesta de SEDAPAR S.A. de incrementar las tari-fas porque éstas no reflejaban las condiciones reales del mercado ni la es-tructura de costos de la empresa. Ello no se habría logrado si SUNASS nohubiera establecido canales de información y participación.

La labor que realiza SUNASS en Arequipa para la atención de quejasy denuncias, así como para el desarrollo de actividades de sensibilización ycapacitación se ha convertido en un espacio para la promoción de la vigi-lancia ciudadana.

3.3.4. Organizaciones sociales de base: el caso de una federaciónde mujeres-Lima

La Federación de Mujeres Organizadas en Centrales de Comedores Popula-res Autogestionarios y Afines de Lima y Callao (FEMOCCPAALC)40 traba-

Públicas previas a la fijación de tarifas de las Empresas Prestadoras de Servicios de Sanea-miento y su Exposición de Motivos.

40 Entrevista a Rosa Huamán, Secretaria de Organización de la FEMOCCPAALC.


ja con el apoyo y asesoría técnica de la ONG Alternativa y opera en doce (12)distritos y en quince (15) ámbitos geográficos de Lima y Callao: San Juan deLurigancho, San Juan de Miraflores, Carmen de la Legua, Ate, Bellavista,Callao, Comas, Carabayllo, El Agustino, Santa Anita, Ventanilla, San Martínde Porres, Villa El Salvador, Villa María del Triunfo y Huaycán.

La experiencia de la Federación tiene que ver con la vigilancia a losCentros de Distribución de Alimentos (CDA) adonde llegan y se repartenlos alimentos destinados a los Comedores Populares. Este acopio y distri-bución se efectúa una vez al mes. El personal del PRONAA llega en camio-nes y descarga en un comedor seleccionado, los alimentos para un grupo decomedores que se abastecen desde ese CDA. Luego, las representantes decada comedor recogen sus alimentos. Es en este momento que las veedorasrealizan su función. Ellas han sido propuestas por su propia organizaciónpara realizar este trabajo voluntario de vigilancia.

Para el proceso de selección se considera importante que la partici-pante tenga cierta solvencia en la lectoescritura así como en operacionesmatemáticas básicas, ya que estos conocimientos son esenciales para el ejer-cicio de la función.

Las señoras que han sido seleccionadas son capacitadas en el llenadode las fichas de veeduría y en el manejo de los instrumentos de vigilancia(Ficha de Vigilancia, Guía para la Vigilancia del Funcionamiento del CDA,Hoja de Denuncia y Acta de Veeduría). Antes de ser acreditadas comoveedoras deben pasar un examen. A mayo del 2003, existían ciento veinte(120) veedoras acreditadas.

Las acciones de vigilancia tienen los siguientes objetivos: mejorar eltrato que los encargados de la distribución brindan a las señoras; asegurarla calidad de los alimentos que se entregan y verificar la cantidad de ali-mentos que figuran en las órdenes de entrega. La vigilancia en cada CDA larealizan de manera conjunta dos (2) veedoras. Esta actividad suele ser veri-ficada por una supervisora de la FEMOCCPAALC.

Se puede señalar que los resultados de las prácticas de vigilanciaefectuadas son auspiciosos: el trato dado a las señoras por el personaldel PRONAA ha mejorado notablemente, lo que ha elevado la autoesti-


ma no sólo de las mujeres de los comedores, sino también de las propiasveedoras. En la actualidad, los encargados de la entrega de alimentosllevan balanzas de modo que sea factible verificar el peso real, y no comosucedía anteriormente que en cada bolsa de 50 kilos se entregaba enrealidad 47 o 45 kilos. Este logro incluso ha supuesto que los responsa-bles tengan que “bajar la balanza”, cosa que antes se negaban a hacer. Larelación con el PRONAA es ágil y las mujeres suelen ser atendidas conprontitud cuando deben realizar algún reclamo.

Un tema sobre el que están trabajando, y que tiene que ver con lacalidad, es el de la participación de las señoras en la composición de lacanasta básica.

Se puede afirmar que se trata de una experiencia exitosa, y a juicio dela FEMOCCPAALC tiene efecto de demostración en los otros comedoresque funcionan en los ámbitos de acción de la Federación, por ello han reci-bido pedidos para ampliar el servicio de veedurías a esos comedores.

Esta práctica de vigilancia social efectuada desde una organización demujeres a un programa social demuestra la importancia que estas accionestienen para el mejoramiento del servicio que se recibe. Consideramos queeste caso debe ser difundido y replicado a fin de que se generalice a todo elprograma de los comedores populares.

3.3.5. Organizaciones de la sociedad civil – ONGs: el casode la Red Interquorum Arequipa

La Red Interquorum es una red de jóvenes propiciada por la FundaciónFriedrich Ebert Stiftung del Perú como espacio de discusión permanente,abierto a la gran diversidad de jóvenes organizados, interesados en articularla democracia con eficiencia, perfeccionando técnicas necesarias para prac-ticar la tolerancia y el pluralismo. Está conformada por mujeres y hombresjóvenes entre 15 y 30 años de edad de distintas organizaciones y que sehallan interesados en familiarizarse con técnicas de enseñanza-aprendizajeque permitan desarrollar la comunicación y gestión de sus organizacionesde manera más democrática y eficiente e intercambiar experiencias multi-


plicando el impacto de la capacitación y contribuyendo a desarrollar unacultura de la tolerancia.

Para ello, la Fundación organiza reuniones y talleres a nivel regional yuna plenaria anual a nivel nacional. Este espacio propició la aparición deiniciativas locales. Es así como en el año 2000 surge Interquorum Arequipaintegrada por aproximadamente 20 miembros activos. Las principales áreasde interés son: derechos humanos; medio ambiente y desarrollo sostenible;vigilancia ciudadana, y economía social de mercado. Para llevar a cabo eltrabajo se han conformado cuatro comités, uno por cada área de interés.Estas instancias son las encargadas de planificar los objetivos, metas y acti-vidades que se desarrollarán durante el año.

Durante el año 2001 y 2002, el Comité de Vigilancia Ciudadana llevóa cabo capacitaciones a nivel de centros educativos para la conformación decomités de vigilancia a congresistas representantes de Arequipa. Las accio-nes financiadas por la Agencia de los Estados Unidos para el DesarrolloInternacional (USAID) y la Asociación Transparencia se llevaron a cabo endos niveles: se desarrollaron talleres de capacitación de facilitadores y líde-res de centros escolares y se organizaron seminarios y eventos dirigidos a lapoblación en general.

Como resultado de dichas acciones, tanto estudiantes como docentesfueron capacitados y sensibilizados en lo que respecta a la vigilancia ciuda-dana. Para el 2003, Interquorum Arequipa consideró ampliar los temas devigilancia a fin de incorporar aquellos relativos a derechos humanos, go-biernos locales y gobiernos regionales, entre otros.

En la actualidad, las principales dificultades que afronta esta entidadson los siguientes:

• Aún no ha concluido el proceso de institucionalización de sus procedi-mientos para la planificación y monitoreo de sus actividades, así comola medición de resultados.

• Gran parte de las actividades desarrolladas durante el año 2001 y 2002fueron financiadas por la cooperación internacional y actualmenteno cuentan con mecanismos de financiamiento para promoción y ca-pacitación.


• Si bien la organización tiene experiencia y conocimientos sobre vigi-lancia ciudadana a congresistas, no existe aún consenso acerca de quéherramientas utilizar para el desarrollo de la vigilancia ciudadana enotras esferas, tales como gobiernos locales y programas sociales vincu-lados con el sector educación.

3.3.6. Las asociaciones de consumidores: una modalidadde vigilancia ciudadana

De acuerdo con la Constitución Política del Perú de 1993, el Estado pro-mueve la iniciativa privada en el marco de una economía social del mercadoy facilita y vigila la libre competencia de las empresas, interviniendo enaquellas circunstancias en que se produzcan prácticas que limiten la librecompetencia o donde se registre el abuso de posiciones dominantes o mo-nopólicas. Asimismo, la Constitución en su Artículo 65° establece que:

“El Estado defiende el interés de los consumidores y usuarios. Para talefecto garantiza el derecho a la información sobre los bienes y serviciosque se encuentran a su disposición en el mercado. Asimismo vela, enparticular, por la salud y la seguridad de la población”

Bajo esta perspectiva, durante el proceso de reformas estructurales delos años noventa se crearon espacios para la promoción y conformación deasociaciones de consumidores41 con el fin de que los ciudadanos organizadospuedan ejercer acciones de vigilancia del comportamiento de las empresasprivadas y denunciar ante instancias del Estado aquellas irregularidades quepudieran afectar sus derechos. De ese modo, las asociaciones de consumido-res se concibieron como el “brazo derecho” del Estado para reforzar las acti-vidades de promoción y capacitación de los ciudadanos en lo referente a sus

41 Decreto Legislativo Nº 716: Ley de Protección al Consumidor y Decreto LegislativoNº 807: Ley sobre Facultades, Normas y Organización del INDECOPI.


derechos y deberes como consumidores, así como para propiciar accionescolectivas que sumaran esfuerzos individuales de vigilancia y denuncia.

Asimismo, luego del proceso de privatización de algunos servicios pú-blicos, como los servicios eléctricos y los de telecomunicaciones, se promo-vió la conformación de organizaciones de usuarios para que éstos puedanparticipar en los planes de mejora de la cobertura de dichos servicios y ex-presar en forma colectiva ante los entes reguladores de la inversión privadaen servicios públicos, las deficiencias en la atención y servicios prestados.Cabe resaltar el caso particular de los servicios de agua potable y alcantari-llado que están a cargo de empresas del Estado, pero bajo la regulación dela Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS).

En lo que respecta a las facultades de accionar de las asociaciones deconsumidores y usuarios podemos señalar lo siguiente:

• Las asociaciones pueden interponer denuncias en representación deconsumidores individuales y de sus asociados ante las instancias co-rrespondientes.

• Las asociaciones pueden interponer denuncias de intereses difusos42

de los consumidores.• Las asociaciones de usuarios de servicios públicos (juntas de usuarios)

pueden participar en la formulación de los Planes Anuales de las em-presas de servicios públicos43

Es importante señalar que la defensa de los derechos de consumidoresy usuarios de servicios públicos, solicitada en forma individual o colectiva,

42 Los intereses difusos son aquellos pertenecientes a un grupo de personas absolutamenteindeterminadas, entre las cuales no existe vínculo jurídico alguno, sino que más bien seencuentran ligadas por circunstancias de hecho genéricas, contingentes y accidentales,como habitar en una misma región, ser consumidores de un mismo producto, ser destina-tarios de una campaña de publicidad, etc. (Montero Aroca, Juan, citado por GiovanniPriori Posada. La tutela jurisdiccional de los procesos difusos: una aproximación desde elDerecho Procesal Constitucional. Ara Editores, Lima, 1997.

43 Dichos Planes Anuales incluyen planificación de obras para la remodelación y ampliaciónde servicios y modificación de planes tarifarios, entre otros.


se ha ido desarrollando en los últimos diez años. Sin embargo, el rol que lasasociaciones de consumidores y usuarios han realizado en los últimos añosha sido incipiente debido principalmente a la falta de recursos para solven-tar sus actividades de promoción, vigilancia y defensa.

De acuerdo con el Informe Anual de la Defensoría del Pueblo del año200144 :

“Existen algunas agrupaciones como la Asociación Peruana de Consu-midores y Usuarios (ASPEC), con presencia en varias ciudades, y algu-nas otras organizaciones más pequeñas diseminadas en el país que sur-gen en torno a problemas coyunturales específicos. Sin embargo, muchasde ellas tienden a desaparecer o se debilitan cuando el problema es resuel-to o se agotan las posibilidades de solución.

Sobre el mismo aspecto, el Instituto Nacional de Defensa de la Com-petencia y Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI)45 señalaque:

“A pesar de que el marco legal vigente favorece la participación activade las Asociaciones de Consumidores y que el INDECOPI ha venidorealizando una labor de promoción y difusión en el campo de protecciónal consumidor, la ciudadanía organizada no ha tenido un rol protagó-nico en la denuncia de casos que atentan contra los derechos de los con-sumidores. En efecto, con posterioridad a la promulgación del DecretoLegislativo Nº 807, únicamente tres Asociaciones de Consumidores, deun total de 12 en Lima y de 10 en provincias, han interpuesto denun-cias en materia de protección al consumidor ante el INDECOPI, doscasos durante el año 1998 y dos casos durante el año 2000. Los casos,que fueran iniciados en 1998, equivalen al 1% del total de denunciaspresentadas en ese año ante la Comisión de Protección al Consumidor(ver gráfico), mientras que los casos iniciados en el 2000 fueron decla-rados improcedentes.

Las causas de estas cifras debemos buscarlas no en la falta de inte-rés, sino fundamentalmente en la escasez de recursos económicos de estas


asociaciones, lo que les impide sufragar los gastos que implica realizar lasactividades propias de su objeto.”

Por esta razón, el INDECOPI en el año 2001 estableció el desarrollode Convenios de Cooperación con Asociaciones de Consumidores. Los men-cionados convenios tienen por finalidad la financiación de publicaciones,labores de investigación o programas de difusión en defensa de los dere-chos de los consumidores a cargo de dichas asociaciones para cuyo finan-ciamiento se podrá destinar hasta el 50% de las multas administrativas enprocedimientos promovidos por las mismas asociaciones.

Expedientes ingresados – Protección al consumidorPor tipo de denunciante

(1998)

* Durante 1999 y 2001 no se presentó ninguna denuncia interpusta por Asociaciones de Consumidores.** Durante el 2000 se presentaron 2 casas imprecedentesFuente: CPC. Elaboración: del Indecopi.

Asociaciones deconsumidores. 1%

Consumidoresfinales. 90%

Procedemientosde oficio. 9%

Con relación a la naturaleza, los niveles y los mecanismos a consideraren un eventual sistema de vigilancia social, cabrían dos visiones: la pri-mera más cercana a los intereses del Estado y la segunda más vinculadaa la sociedad civil.

• Un sistema de vigilancia social desde la perspectiva del Estado

– Naturaleza

Una característica central es la naturaleza vinculante del sistema de vigilan-cia social, entendiéndose por ésta, el hecho de que los resultados de la ac-ción del vigilante forman parte de un proceso ya ordenado e internalizadoen el Estado y por dicha razón devienen en acciones mandatorias a ser eje-cutadas a través de sus órganos competentes.

Una segunda característica es el predominio de un enfoque que consi-dera a la participación ciudadana –y dentro de ella a las acciones de vigilan-cia social– más como un medio que como un valor en sí mismo, y es así queresulta más cercana a la esfera de la gerencia y a la búsqueda e incorpora-ción de instrumentos que mejoren la eficiencia en la gestión pública.

La naturaleza vinculante, enunciada anteriormente, nos sugiere la in-corporación de las acciones de vigilancia social al interior de un sistema“cerrado” que cuenta con procedimientos y reglas de entrada, de operación

4. Reflexión final:hacia un sistema de vigilancia


y de salida ya definidos de antemano, pues inclusive cuando dicho procesoha sido de naturaleza participativa, el punto de vista del Estado acaba im-poniéndose.

– Niveles

En este esquema, la lógica vertical es la predominante. Existen jerar-quías y rangos propios de la estructura burocrática administrativa, loque puede conllevar, aún sin que sea explícita, a una modalidad de parti-cipación “administrada”, “regulada” en la cual la vigilancia social es per-mitida dentro de ciertos límites que pueden variar, pero aún así la ac-ción estatal es la determinante.

El riesgo de este esquema es la cooptación del vigilante como resulta-do de la acción estatal.

– Mecanismos

Dado el moldeamiento del sistema de vigilancia social bajo el esquema bu-rocrático administrativo propio del Estado, sería de esperar que adopte unaconfiguración que no haga sino reflejar ese esquema.

En ese sentido, la figura de espejo de la acción estatal resultaría,quizás, la más apropiada. La burocratización del sistema, sería en estecaso la consecuencia más probable, lo que podría reducir la efectividaddel proceso.

• Un sistema de vigilancia social desde la perspectiva de la socie-dad civil

– Naturaleza

La naturaleza de las acciones de vigilancia social se concibe más como elejercicio de un derecho ciudadano, de fortalecimiento de la ciudadanía y deampliación de la democracia.

Reflexión final: hacia un sistema de vigilancia 77

La participación ciudadana se ve, en este sentido, como un valor queempodera a la sociedad civil, que la fortalece y la ayuda a replantear, enotro nivel, las relaciones entre ella y el Estado.

En razón a lo anterior, el sistema de vigilancia social se concibe comode naturaleza “abierta”, en el cual predominan los procedimientos genera-les y no mandatarios. La flexibilidad viene a ser otra característica del siste-ma. Flexible para adoptar la modalidad más adecuada al seguimiento delespacio público y para vigilar aquello que le sea de interés hacerlo.

– Niveles

Existe el predominio de una lógica horizontal, y por ello la forma de redes,vinculando lo local con lo nacional. Estas redes tienen la característica deser abiertas, tanto a la incorporación de nuevos vigilantes como a la adop-ción de nuevos objetos de vigilancia.

El riesgo de este esquema, en tanto no se crea una vinculación desdedentro del Estado, podría ser la baja efectividad de los resultados de lasacciones de vigilancia social.

– Mecanismos

La visibilidad de los resultados de la vigilancia en los medios de comunica-ción aparece como el mecanismo más cercano y efectivo para poner en evi-dencia el problema. Es la recurrencia de la presión ciudadana. Ello significaque el conflicto y la denuncia se convierten en la forma más frecuente derelación entre el vigilante y el vigilado.

• Dos enfoques complementarios

Visualizar un sistema unidireccional o único no reflejaría, a nuestro jui-cio, la potencialidad que podría tener la vigilancia social para los dosactores centrales de la misma: la sociedad civil y el Estado. En tal senti-do, consideramos más viable asumir que ambos enfoques son comple-


mentarios, lo que hace necesaria la construcción de una confianza recí-proca, que implica, por un lado, una cultura de la vigilancia y, por otro,una cultura del servidor público.

Estos sistemas complementarios serán más sostenibles en la medidaque aparejen voluntad política para su construcción y acceso a la informa-ción para su viabilidad.

• ¿Puede y debe existir un sistema de vigilancia?

A partir de lo señalado en los párrafos anteriores se puede afirmar lo si-guiente:

1. Es posible generar un sistema de información sobre la vigilancia ciu-dadana que tenga los siguientes objetivos:a) Difundir los resultados de las experiencias en el área de vigilancia

ciudadana que realizan las instituciones.b) Servir como referente sobre el significado de la praxis de la vigi-

lancia ciudadana.c) Capacitar a los interesados en el tema, compartiendo experiencias

y poniendo a su disposición el uso de las diversas herramientasmetodológicas para el ejercicio de este derecho.

d) Fomentar una cultura de transparencia y de rendición de cuentas departe del Estado y de responsabilidad de quien ejerce la vigilancia.

2. Respecto a la interrogante de si debe o no existir un sistema de vigi-lancia, el tema es bastante discutible. El sistema al generar una es-tructura, con flujos de ingreso y de salida, procesos y secuencias po-dría acabar “rigidizando” una labor que por naturaleza tiene que sercambiante y flexible. Adicionalmente, un sistema de vigilancia estruc-turado puede correr el riesgo de ser excluyente. En consecuencia, larespuesta a si es necesaria la existencia de un sistema de vigilancia, esposible que sea negativa. Quizás, bastaría con la puesta en funciona-miento de un sistema de información.

Reflexión final: hacia un sistema de vigilancia 79

3. Con el fin de ir mejorando las acciones de vigilancia, que son muy diver-sas por la multiplicidad de actores e intereses involucrados, se podría irestableciendo algunos estándares que sirvan de orientación a todo aquelque se encuentra realizando acciones de vigilancia, que cree estar reali-zándolas o que pretende realizarlas. Estos estándares no intentan serexcluyentes de ningún tipo de acción, sino por el contrario el objetivo esestablecer unos niveles que promuevan una vigilancia eficiente y con losresultados deseados. Los elementos mínimos que se proponen son lossiguientes:

a) Periodicidad en la labor: Es decir, que exista una constancia en larealización de la vigilancia, tanto de quien efectúa la vigilanciasistemática como desde el propio objeto de la vigilancia, lo queinvolucra producción y análisis periódico de la información.

b) Utilización de herramientas y procesos válidos que den resultados consis-tentes: Una adecuada vigilancia ciudadana hará uso de herramien-tas y protocolos apropiados. Esto opera para cada actividad de lavigilancia.

c) Objetivos predefinidos, transparentes y claros: Tanto en relación conel objeto de la vigilancia como en el ámbito de la misma.

d) Socialización de la información: La vigilancia debe generar informa-ción que deberá ser transmitida a la ciudadanía. Los medios dedifusión pueden ser diversos, lo importante es que el resultado dela acción de la vigilancia retorne a la ciudadanía.

e) Generación de una reacción en el vigilado: La vigilancia tenderá aevitar algún perjuicio en la ciudadanía, generando una retroali-mentación con el vigilado a efectos de corregir los errores o in-fracciones. En este sentido, la vigilancia es activa.

f) Proceso de doble vía: La vigilancia es un proceso colectivo, ya sea departe de quienes hacen la vigilancia como de los destinatarios fi-nales de la misma (la sociedad civil y el Estado).

g) Ética de la vigilancia: Uno de los principales estándares será el com-portamiento del vigilante.


4. La vigilancia es primordialmente incluyente, ya que quienquiera quelo desee podrá realizarla; sin embargo, como necesita ser creíble, debecumplirse de acuerdo a determinados estándares –consensuados o ad-mitidos– a efectos de que pueda ser útil para la creación de una socie-dad más equitativa y democrática.

Dar cuenta del estado de la vigilancia ciudadana (o social) significa no sóloenfocar los elementos que la determinan y caracterizan, es decir los actoresinvolucrados: la sociedad civil y el Estado, sino también examinar las prác-ticas y acciones que éstos realizan.

2.1. SITUACIÓN DE LA VIGILANCIA SOCIAL:UN BALANCE BREVE

Como resultado de la investigación se identificaron ciento cincuenta y dos(152) instituciones vinculadas a la vigilancia, de las cuáles setenta y nueve(79) corresponden al Perú y setenta y tres (73) a otros países. El númeroencontrado nos confirma el auge y la prioridad que se da al tema. Paraefectos del mapeo se seleccionaron a las instituciones más importantes deLatinoamérica que contaban con información accesible. De aquellas dis-tintas a las peruanas, tres (3) operan como instituciones mundiales que abor-dan el tema desde distintos ángulos (Transparencia Internacional, BancoMundial y Control Ciudadano), aunque en la mayoría de los casos tienenorganizaciones establecidas en cada uno de los países. Tres (3) de las setenta(70) restantes operan a nivel regional (Latinoamérica) y las demás son na-cionales, distribuidas geográficamente de la siguiente manera:

2. El estado de la vigilancia


En la muestra identificada, los países con mayor número de institucio-nes que trabajan los temas de vigilancia son: Colombia, Chile y México,seguidos por Argentina, Bolivia y Ecuador. Ignoramos si el mayor númerode organizaciones de vigilancia responde a una mayor conciencia de la po-blación, o si son otros los factores en juego.

En el Perú, encontramos setenta y nueve (79) organizaciones dedica-das a la vigilancia, treinta y cinco (35) corresponden a la sociedad civil ycuarenta y cuatro (44) al Estado. De las instituciones de la sociedad civil,catorce (14) tienen alcance nacional, catorce (14) trabajan en Lima, una (1)en Lima y Callao, tres (3) en Piura, una (1) en Arequipa, una (1) tiene co-bertura simultánea en Lima, Trujillo, Cusco, Puno y Arequipa y otra (1)opera simultáneamente en Cusco, Ancash, Cajamarca, La Libertad, Are-quipa, Lima, Huancavelica y Piura. La mayoría de estas instituciones son

País Nº de Instituciones

Colombia 13Chile 11México 7Argentina 5Bolivia 5Ecuador 5Guatemala 4Paraguay 4Brasil 3República Dominicana 2Uruguay 2Venezuela 2Costa Rica 1El Salvador 1Nicaragua 1Panamá 1

TOTAL 67

El estado de la vigilancia 33

ONGs cuya actuación sirve de efecto-demostración para modificar normaso comportamientos e influir en la opinión pública. Las experiencias desdelas organizaciones de base son escasas y en especial hacen referencia a losderechos básicos e intereses inmediatos. De las instituciones del Estadotodas tienen alcance nacional; sin embargo, muchas de ellas no presentaninformación relevante y actualizada en sus portales de Internet.

2.1.1. Las instituciones de la sociedad civil

De las instituciones de la sociedad civil las que se dedican en mayor núme-ro a la vigilancia son las organizaciones no gubernamentales–ONGs3 , lue-go tenemos las redes interinstitucionales4 , los centros académicos5 , las fun-daciones6 , los organismos de cooperación7 , las organizaciones sociales debase8 y las asociaciones de consumidores9 .

Por lo general, las instituciones de la sociedad civil centran mayorita-riamente su atención en las áreas temáticas que tienen que ver con demo-cracia, desarrollo social, desarrollo local y regional, justicia, educación ygénero. Son relativamente pocas las que trabajan juventud, derechos labo-rales, servicios públicos y medio ambiente, así como las que abordan lostemas relativos a la defensa nacional y gobierno interior.

Esta configuración de las áreas temáticas evidencia la apuesta desde lasociedad civil por garantizar la construcción de una democracia con desa-rrollo social y justicia y de una cultura de probidad y transparencia. Signifi-ca, además, que la lucha contra la corrupción es percibida como un com-

3 El Directorio de Las organizaciones no gubernamentales (ONGs) se puede descargar de in-ternet: www.consorcio.org/SIVISODFID.asp

4 El Directorio de Las redes interinstitucionales se puede descargar de la página citada.5 El Directorio de Los centros académicos se puede descargar de la página citada.6 El Directorio de Las fundaciones se puede descargar de la página citada.7 El Directorio de Los organismos de cooperación se puede descargar de la página citada.8 El Directorio de Las organizaciones sociales de base se puede descargar de la página citada.9 El Directorio de Las asociaciones de consumidores se puede descargar de la página citada.


promiso de supervivencia e identidad nacional. La especialización temáticade las instituciones que ejercen la vigilancia es una condición necesaria paraafinar instrumentos y desarrollar tecnologías que permitan obtener resul-tados confiables a fin de que la vigilancia se pueda ejercer con solvencia.

2.1.2. Las instituciones del Estado10

Como actores dentro del Estado se han considerado a todos los ministe-rios, instituciones, organismos y oficinas en sus diferentes niveles de arti-culación al gobierno nacional (gobierno central, gobierno regional y go-biernos locales). Se han identificado cuarenta y cuatro (44) institucionesnacionales y nueve (9) de otros países.

Asumimos que tanto la existencia de sitios Web como su actualizaciónpresentan los mismos problemas de pertinencia, actualidad, generalidad yrigurosidad de la información, además de que es determinante la voluntadpolítica de los responsables de las instituciones, organismos y oficinas inde-pendientemente de su ubicación en la estructura del Estado. Es así que confrecuencia debido a un exceso de celo administrativo, un funcionario demando medio puede trabar toda una actividad de vigilancia.

En nuestro país se evidencia la generalización de la cultura de la des-confianza que limita las posibilidades de concertación, acuerdo y com-promiso para que ambos actores puedan “confiar” en las buenas intencio-nes y en la información del otro. Se debe apuntar a la eficiencia; a la utili-zación correcta y pertinente de los recursos, y a la formación de una cul-tura de exigencia y vigencia de los derechos ciudadanos.

En las instituciones y organismos del Estado, las áreas temáticas quese hallan mayormente cubiertas con información sobre sus actividades, sonaquellas vinculadas a los programas de desarrollo social, provisión de servi-cios públicos, presupuesto y economía; sin embargo, no todas ellas presen-tan un mismo nivel de información ni realizan una actualización oportuna.

10 El Directorio de Las instituciones del Estado se puede descargar de la página citada.


Tanto las instituciones de la sociedad civil como las del Estado se en-cuentran en un proceso de aprendizaje de las prácticas de vigilancia. El ejede ese aprendizaje es la formación de capacidades, no sólo para facilitarinformación, sino para analizar la misma.

2.2. LAS PRÁCTICAS Y CONDICIONES DE LA VIGILANCIA

2.2.1. Las prácticas identificadas

El mayor número de prácticas realizadas por los actores son las de ejecu-ción directa, generalmente a cargo de ONGs y en menor medida de orga-nizaciones sociales de base en el campo local y municipal. A nivel interna-cional, en países como Colombia, México y Argentina, las prácticas de eje-cución directa son llevadas a cabo por instituciones que tienen una largatrayectoria en el tema.

En el Perú, el trabajo de vigilancia social es reciente y es fundamental-mente promovido y realizado por organizaciones no gubernamentales. Lapromoción se refleja no sólo en la labor de vigilancia ejercida de maneradirecta en sus espacios de especialización y ámbitos de acción, sino tambiénen la motivación y capacitación a las organizaciones de base con las quetrabajan para que éstas ejecuten prácticas directas. Se constata que general-mente las organizaciones de base tienen una organización no gubernamen-tal que las acompaña.

Un segundo grupo de prácticas son las de habilitación y difusión deinformación, donde el rol protagónico por la naturaleza misma de su fun-ción la tiene el Estado. Las prácticas de elaboración de instrumentos parala vigilancia están ubicadas en un tercer lugar y la mayoría corresponden aprácticas realizadas por instituciones internacionales. Las prácticas de for-mación y calificación de recursos humanos son en la actualidad aún in-cipientes tanto en el ámbito nacional como regional.

Existen experiencias que combinan los cuatro tipos de prácticas. Estose da con mayor frecuencia en otros países latinoamericanos (doce expe-riencias encontradas) y no tanto a nivel nacional (dos experiencias).


2.2.2. Los temas de la vigilancia

Las prácticas de vigilancia registradas giran alrededor de áreas temáticas liga-das a la democratización de la sociedad y al desarrollo social. Se realizan o sehan realizado prácticas centradas en el control de procesos electorales, en losprocesos anticorrupción, en la observación de gestiones administrativas mu-nicipales, en la transparencia en el manejo de recursos, en licitaciones y entodo aquello que tenga que ver con la búsqueda de una cultura de transpa-rencia y de servicio público. La mayoría de estas prácticas se concentran en laobservación del Estado, en su rol y en su gestión administrativa y económica,fundamentalmente en los programas sociales; en la gestión de sus funciona-rios de todos los niveles y ámbitos de acción (congresistas, magistrados, alcal-des, ministros, jueces, autoridades regionales, etc.); en los proyectos que eje-cutan, y en los presupuestos que manejan.

Un área importante de la vigilancia está referida a la educación. Tantoen otros países como en el Perú, son materias de interés, entre otros aspec-tos, la calidad de la educación; las políticas públicas que garanticen están-dares educativos básicos, y la escuela como espacio de formación de unacultura de vigilancia y de ejercicio de derechos.

También es destacable el desarrollo de experiencias vinculadas a lostemas de género y de salud. En este último campo, cabe señalar el caso dela iniciativa de ForoSalud en el Perú como espacio articulador de la socie-dad civil que promueve el debate, el diagnóstico, la socialización de estu-dios y experiencias y la construcción colectiva de consensos e interlocuciónen torno a la problemática sanitaria del país.

2.2.3. Los comités mixtos Estado/sociedad civil

Otra constatación interesante en toda la zona estudiada es la relevancia delos comités mixtos integrados por representantes de la sociedad civil y delEstado, principalmente a nivel de gobiernos locales. También es importan-te destacar la actuación de las mesas de concertación donde existe igual-mente esta relación entre el Estado y la sociedad civil. Si bien hay quienesse oponen a una vigilancia que integre a representantes del Estado, consi-


deramos que estas experiencias son recomendables, sobre todo si se tienenresultados concretos y si es que éstos contribuyen a resolver los problemasque aquejan a la población, es decir, si es que realmente promueven la crea-ción de incentivos y controles para que el accionar estatal se modifique enbeneficio de la colectividad.

2.2.4. Condicionantes de la vigilancia

Existen diversos elementos que condicionan la vigilancia. En primer lugartenemos la información, luego está el interés que esta actividad despiertey la utilidad de la misma. Como elemento recurrente en la elección deltema, aparece el contexto político-social que en muchos casos direccionalas prácticas de vigilancia ciudadana, en particular cuando se trata de insti-tuciones de la sociedad civil que tienen presencia en la opinión pública ycuya participación en algún tema controversial de actualidad tiene impor-tantes efectos de difusión, ya sea debido a la autoridad moral o profesionalde sus miembros; como un reconocimiento al trabajo realizado, o por lasolvencia de sus resultados.

2.2.5. División del trabajo para la vigilancia

Se da un cierto grado de especialización institucional en el trabajo de vigi-lancia ciudadana que tiene que ver con la cercanía al problema y con lascapacidades propias de las organizaciones involucradas. Se aplica no sólo ala temática abordada, sino también a los ámbitos de acción en los que ope-ra. En el Perú, por ejemplo, el reparto de alimentos del Programa Nacionalde Asistencia Alimentaria (PRONAA) es objeto de vigilancia de parte de lasmujeres organizadas en los comedores populares. Además, existe una vigi-lancia de segundo nivel que está relacionada al funcionamiento del Progra-ma en su conjunto, cuyo objetivo es favorecer la generalización y adopciónde dispositivos o normas que mejoren el servicio y la gestión del mismo yque contribuyan a la transparencia. Esto supone también una especializa-ción de parte de los actores directos, es decir, de quienes realizan la vigilan-


cia ciudadana o social. Una señora usuaria de un servicio de salud, de edu-cación o de alimentación estará en mejores condiciones de observar y veri-ficar cómo es la gestión y calidad del servicio que se brinda en su posta,comedor o centro educativo, así como un especialista estará mejor capaci-tado para observar procesos técnicos, políticos o sociales que demandan nosólo conocimiento e información, sino también manejo de técnicas de in-vestigación y utilización de tecnologías más avanzadas. Ambos tipos de vi-gilancia son igualmente necesarios y complementarios.

2.2.6. Algunos problemas y soluciones en la práctica de la vigilancia

En resumen se constata que los principales vigilantes son las organizacio-nes privadas no gubernamentales que tienen experiencia en la materia yque el principal vigilado es el Estado. En términos generales, existe unaactitud pasiva de la población la que se evidencia en el número reducido depersonas que se involucran en la vigilancia y en el hecho de que aún aque-llas que lo hacen prefieren cumplir un rol receptivo.

Otra debilidad de la vigilancia es la gran brecha de comunicaciónque existe entre los que realizan las actividades de vigilancia y los supues-tos beneficiarios de la misma. Se puede decir que normalmente se da unainsuficiente difusión de los resultados, aspecto que afecta los objetivos dela vigilancia, en particular el empoderamiento del usuario y su influenciaen las políticas públicas.

La validez de las experiencias de vigilancia también tiene que ver conla seriedad, pertinencia y consistencia de sus resultados. Por ello, es motivode preocupación la debilidad y la falta de precisión de los objetivos en larealización de las actividades de vigilancia ciudadana. Es imperativo que lossujetos de la vigilancia conozcan los objetivos, temas, procesos, procedi-mientos e instrumentos utilizados.

Las posibilidades de actuación y de concreción de las experiencias devigilancia dependen en gran medida de la voluntad política o de las gestio-nes que se realicen para acceder a la información, a la observación in situ y ala verificación de procesos. Sin embargo, la voluntad política no basta ya


que muchas veces la burocracia constituye un impedimento real.A nuestro juicio al igual que promover la realización de prácticas de vi-

gilancia, debe apuntarse a generar indicadores, estándares, instrumentos ymetodologías sencillas que garanticen resultados objetivos, confiables y váli-dos. Sólo así podrá asegurarse la confiabilidad de los resultados de la vigilan-cia ciudadana.

Un elemento que debe ser consustancial a las experiencias de vigilan-cia es la necesidad de dar a conocer sus resultados. La difusión es una con-dición necesaria, aunque no suficiente, que garantiza que éstos puedan sertenidos en cuenta y asumidos como vinculantes como efecto de la presiónde la ciudadanía.

Finalmente, una constante que debemos precisar es que muchas delas prácticas presentadas por las instituciones y organizaciones como acti-vidades de vigilancia social no pueden ser consideradas estrictu sensu comotales. En algunos casos, se trata de desarrollos incipientes, inconclusos,parciales o en los que se asume como actividades de vigilancia el desarro-llo de instrumentos o las acciones de capacitación más que la vigilanciapropiamente dicha.

Anexo

Políticas de participacióndel BID y el Banco Mundial

Marco dereferencia para laintroducción demecanismosparticipativos

BID BANCO MUNDIAL

• En la implementación de losproyectos, el BID presenta muybuenos antecedentes que datande fines de los ochenta encuanto a la incorporación de lasociedad civil a sus proyectosmedioambientales.

• El Discurso sobre participación einvolucramiento de la sociedadcivil aparece con fuerza luego dela Octava Reposición de 1994.

• Desde 1993, el BancoMundial desarrolló un fuertediscurso oficial parapromover la incorporaciónde mecanismosparticipativos.

• El Libro Oficial sobre laParticipación (1996) recogela prolífica producción dediversos departamentos.

Existencia deDirectricesOperacionalessobreparticipación

• El BID no posee DirectricesOperacionales obligatorias parala adopción de mecanismosparticipativos, pero requiere deconsultas a poblacionesafectadas en: 1) Proyectosambientales de alto riesgo(categoría IV) y 2) Proyectosque involucran políticas dereasentamiento de población.

• La inclusión de laparticipación o consulta dela población local aparececomo instancia obligatoriaen las DirectricesOperacionales relativas a: 1)Proyectos ambientales dealto riesgo (categoría A); 2)Proyectos que afectan apueblos indígenas, y 3)Proyectos que involucranpolíticas de reasentamientode población.


• El marco normativo sobre el cualel BID sustenta la aplicación delas políticas participativas tieneprincipalmente cuatro pilares: 1)Los documentos de trabajopresentados por el Foro sobreReforma Social y Pobreza(Washington DC, 1993) queabrieron el debate en torno alrol del Estado y la reforma socialcomo dos caras de un mismoproceso; 2) La Octava Reposiciónde Recursos que dio el marcogeneral para la modernizacióndel Estado y para elfortalecimiento de la sociedadcivil; 3) El documento Marco dereferencia para las acciones delBanco en los programas demodernización del Estado yfortalecimiento de la sociedad civil(1995) que proporcionalineamientos prácticos, y 4) Losdiscursos del Presidente EnriqueIglesias que pueden también serconsiderados como uncompromiso normativo.

• En el resto de las áreas, elinvolucramiento de lasociedad civil en losprogramas del BancoMundial es considerado eimplementado como BuenasPrácticas sin caráctervinculante: “(...) Losinformes oficiales sobreBuenas Prácticas tienen sólocarácter derecomendaciones” (WorldBank, InvolvingNongovernmentalOrganizations in BankSupported Activities, GP14.70, March 1998, p.1)

BID BANCO MUNDIAL

Involucramientode organizacionesde la sociedad civily los gobiernos enla agenda de losBDMs

• La estrategia de fortalecimientode la sociedad civil es unelemento relevante y la reformadel Estado es su contraparte.“Existe una relación decomplementariedad y

• La estrategia defortalecimiento de lasociedad civil es conducidaactivamente por medio deldiálogo Banco Mundial–ONGs, sin involucrar a

83

reciprocidad entre ambosprocesos, por lo que se enfatiza lanecesidad de buscar una relacióncooperativa entre el Estado y lasociedad civil, más allá deorganizaciones nogubernamentales (ONGs), quepermita incorporar a la mismaen la consecución de laspolíticas del Estado”(Presentación de EdmundoJarquin, División Estado ySociedad Civil, en reunióninformal en la OEA,Washington DC, octubre de1998).

otros tipos de organizacionesde la sociedad civil. Sinembargo, el límite de estaestrategia está dado por larelación Banco–cliente esdecir, Banco–gobierno: “(...)la política del BancoMundial alienta elinvolucramiento y laparticipación popular y deONGs cuando considereapropiado y sujeto a lasensibilidad de losgobiernos” (World Bank,Operational Directives onPoverty Alleviation, 4.15,199,p.11).

BID BANCO MUNDIAL

NOTA: Si bien existen en estos organismos diferentes estrategias en relación a la sociedad civil y al Estado, es posibleargumentar que sus productos y resultados son sensiblemente análogos.

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Marco Normativo sobre Vigilancia

93

MARCO NORMATIVO COMPARADO:

❏ Normatividad Colombia

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• Decreto Nº 2591 de 1991. Reglamenta la acción de tutela consagradaen el artículo 86º de la Constitución Política. Diario Oficial 40165. 19de noviembre de 1991.

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• Ley Nº 134. Dicta normas sobre mecanismos de participación ciuda-dana. Diario Oficial 41373. 31 de mayo de 1994.

• Ley Nº 136. Dicta normas tendientes a modernizar la organización yel funcionamiento de los municipios. Diario Oficial 41377. 02 de ju-nio de 1994.

• Ley Nº 142. Establece el régimen de los servicios públicos domicilia-rios. Diario Oficial 41433. 11 de julio de 1994.

• Ley Nº 190. Dicta normas tendientes a preservar la moralidad de la Ad-ministración Pública y se fijan disposiciones con el objeto de erradicar lacorrupción administrativa. Diario Oficial 41878. 06 de junio de 1995.

• Decreto Nº 2150. Se suprimen y reforman regulaciones, procedimien-tos o trámites innecesarios en la Administración Pública. Diario Ofi-cial 42137. 06 de diciembre de 1995.

• Decreto Nº 1477. Se reglamenta la Ley Nº 190 en materia de publica-ción de contratos en el Diario Único de Contratación Pública. DiarioOficial 41991. 12 de setiembre de 1995.

• Ley Nº 489. Regula el ejercicio de la función administrativa, determi-na la estructura y define los principios y reglas básicas de la organiza-ción y funcionamiento de la Administración Pública. Diario Oficial43464. 30 de diciembre de 1998.

Marco normativo sobre vigilancia


❏ Base legal de los comités ciudadanos de control. México

• Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México. 27 defebrero de 1995.

• Ley Orgánica de la Administración Pública. 17 de setiembre de 1981.Reformas y adiciones hasta el 2003.

• Plan de Desarrollo del Estado de México 1999-2005.• Ley de Responsabilidad de los Servidores Públicos del Estado y los

Municipios de Toluca. 18 de julio de 1994.• Acuerdo del Ejecutivo Estatal por el que se establecen las bases gene-

rales para la instrumentación del programa de contraloría social comomecanismo de vigilancia y control ciudadano de los actos de adminis-tración pública estatal y del desempeño de los servidores públicos en-cargados de su prestación, operación y ejecución.

❏ Legislación sobre los Comités de Vigilancia. Bolivia

• Ley Nº 1551. Ley de Participación Popular. 20 de abril de 1994.• Decreto Supremo Nº 23813. Reglamento de la Ley de Participación

Popular. 30 de junio de 1994.• Ley Nº 1701. Ley de Modificaciones a la Ley de Participación Popu-

lar. 17 de julio de 1996.• Ley Nº 2028. Ley de Municipalidades. 28 de octubre de 1999.• Ley Nº 2235. Ley del Diálogo Nacional 2000. 31 de julio de 2001.• Decreto Supremo Nº 26564. Reglamento de Mecanismos de Control

Social. 02 de abril de 2002.

95

ADRA Adventist Development and Relief AgencyAMRESAM Asociación de las Municipalidades de la Región de San

MartínAPEMIPE Asociación de Pequeños y Medianos Industriales del

PerúASPEC Asociación Peruana de Consumidores y UsuariosBCRP Banco Central de Reserva del PerúCAAAP Centro Amazónico de Antropología y Aplicación

PrácticaCAD Ciudadanos al DíaCDA Centro de Distribución de AlimentosCED Comité Ejecutivo DepartamentalCEDAL Centro de Asesoría Laboral del PerúCIDI Consejo Interamericano para el Desarrollo IntegralCEPCO Centro de Estudios y Promoción Comunal del OrienteCIPCA Centro de Investigación y Promoción del CampesinadoCONADIS Consejo Nacional de Integración de la Persona con

DiscapacidadCONAJU Consejo Nacional de la JuventudCONASEV Comisión Nacional Supervisora de Empresas y ValoresCOOPOP Oficina Nacional de Cooperación PopularCTI Comisión de Transparencia Ética y Probidad

Institucional

Índice de siglas


DEMUNA Defensoría Municipal del Niño y el AdolescenteDEMUS Estudio para la Defensa de los Derechos de la MujerDESC Derechos Económicos, Sociales y CulturalesDESCO Centro de Estudios y Promoción del DesarrolloEPS Empresas Prestadoras de Servicios de Agua Potable y

AlcantarilladoFEMOCCPAALC Federación de Mujeres Organizadas en Centrales de

Comedores Populares Autogestionarios y Afines deLima y Callao

FIDH Federación Internacional de Derechos HumanosFONCODES Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo

SocialFSP Forum Solidaridad PerúGIDEC Grupo Interdisciplinario de Estudio sobre la

Corrupción (Colombia)GIN Grupo Impulsor NacionalGTZ Cooperación Alemana para el DesarrolloINABIF Instituto Nacional de Bienestar FamiliarINADE Instituto Nacional de DesarrolloINDECOPI Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y

de la Protección de la Propiedad IntelectualJNE Jurado Nacional de EleccionesMCLCP Mesa de Concertación de Lucha Contra la PobrezaMIMDES Ministerio de la Mujer y Desarrollo SocialOIT Organización Internacional del TrabajoONG Organización No GubernamentalOSINERG Organismo Supervisor de la Inversión en EnergíaOSIPTEL Organismo Supervisor de Inversión Privada en

TelecomunicacionesOSITRAN Organismo Supervisor de la Inversión en

Infraestructura de Transporte PúblicoPAR Programa de Apoyo al Repoblamiento y Desarrollo

de Zonas de Emergencia

97

PRODAME Programa de Auto Empleo y Micro EmpresaPRODEMU Asociación Promoción y Desarrollo de la MujerPROFECE Programa Femenino de Consolidación del EmpleoPROJOVEN Programa de Capacitación JuvenilPRONAA Programa Nacional de Asistencia AlimentariaPRONAMACHCS Programa Nacional de Manejo de Cuencas

Hidrográficas y Conservación de SuelosPROVIAS RURAL Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte

RuralSBS Superintendencia de Banca y SegurosSEDAPAR Empresa de Servicio de Agua Potable y

Alcantarillado de ArequipaSIVISO Sistema de Vigilancia SocialSUNASS Superintendencia Nacional de Servicios de

SaneamientoSUNAT Superintendencia Nacional de Administración

TributariaTI Transparencia InternacionalTUO Texto Único OrdenadoUDSE Unidad de Desarrollo Social y EducaciónUNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

Índice de siglas

Impreso por Ediciones Nova Print Impreso por Ediciones Nova Print SS .. AA .. CC . ,. ,PP edro Conde 310-301, Lince. edro Conde 310-301, Lince. TT elefax: 222-2123.elefax: 222-2123.

Se terminó de imprimir en mayo de 2004,Se terminó de imprimir en mayo de 2004,en Lima, Perú.en Lima, Perú.

vigilancia social: teorÍa y prÁctica en el perÚ€¦ · asimismo, el estado también debe ser...

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