Documento del Banco Mundial

INFORME No. 81733-MX

BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCION Y FOMENTO

DOCUMENTO PROGRAMÁTICO

PARA UN PRÉSTAMO PROPUESTO

POR EL MONTO DE US$300,751,879.70

EN FAVOR DE LOS

ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

PARA EL

TERCER PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO DESTINADO A LA EDUCACIÓN MEDIA SUPERIOR

11 de noviembre de 2013

Departamento de Desarrollo HumanoUnidad de Administración de los Países de México y ColombiaRegión de América Latina y el Caribe

Este documento es de distribución restringida y puede ser usado solamente por sus receptores dentro de su desempeño oficial de trabajo. Sus contenidos no pueden ser divulgados sin la expresa autorización del Banco Mundial.

ESTADOS UNIDOS MEXICANOS – AÑO FISCAL1 de enero – 1 de diciembre

EQUIVALENCIAS MONETARIAS (Tipo de cambio vigente el 4 de noviembre, 2013)

Unidad Monetaria Peso MexicanoUS$1.00 MX$13.01

PESOS Y MEDIDASSistema métrico decimal

SIGLAS Y ABREVIACIONES

ANUIES Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior

APL Préstamo Adaptable ProgramáticoCBC Marco curricular basado en competenciasCFAA Evaluación de responsabilidad financiera del paísCONAEDU Consejo Nacional de Autoridades EducativasCONALEP Colegio Nacional de Educación Profesional TécnicaCONAPO Consejo Nacional de PoblaciónCONEVAL Consejo Nacional de la Evaluación de la Política de Desarrollo SocialCOPEEMS Consejo para la Evaluación de la Educación Media SuperiorCOSDAC Coordinación Sectorial de Desarrollo AcadémicoCPAR Informe sobre la Evaluación de las AdquisicionesCPS Estrategia de Alianza con el PaísDPL Préstamo para Políticas de DesarrolloEMS Educación Media SuperiorENIGH Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos en los HogaresENLACE Evaluación Nacional del Logro Académico de Centros EscolaresEXCALE Examen de la Calidad y el Logro EducativoPIB Producto Interno BrutoPNB Producto Nacional BrutoLCF Línea de Crédito FlexibleLRF Ley de Responsabilidad FiscalFY Año FiscalBIRF Banco Internacional de Reconstrucción y FomentoAIF Asociación Internacional de FomentoBID Banco Interamericano de DesarrolloCFI Corporación Financiera InternacionalFMI Fondo Monetario InternacionalINEE Instituto Nacional para la Evaluación de la EducaciónINEGI Instituto Nacional de Estadística y GeografíaJSAN Notas de Orientación Conjunta del PersonalLDP Carta de Política de DesarrolloMCC Marco Curricular ComúnMDGs Objetivos de Desarrollo del Milenio

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MOF Secretaría de Hacienda y Crédito PúblicoMTEF Marco de Gastos a Mediano PlazoMUSE Educación Media Superior MéxicoSNC Nacional FinancieraOCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo EconómicoPFM Gestación Financiera PublicaPISA Programa Internacional para la Evaluación EstudiantilPND Plan Nacional de DesarrolloPROFORDEMS Programa de Formación Docente de Educación Media SuperiorPROFORDIR Programa de Formación de Directores para Educación Media

SuperiorPROFORHCOM Programa de Formación de Recursos Humanos Basada en

CompetenciasPSBR Necesidades de Financiación del Sector PublicoRIEMS Reforma Integral de la Educación Media SuperiorSEDESOL Secretaría de Desarrollo SocialSEMS Sub-Secretaría de Educación Media SuperiorSEP Secretaría de Educación PúblicaSFP Secretaría de la Función PúblicaSHCP Secretaría de Hacienda y Crédito PúblicoSICOP Sistema de Contabilidad y PresupuestoSIAT Sistema de Alerta TempranaSIGEMS Sistema de Mejora Continua de la Gestión de la Educación Media

SuperiorSINATA Sistema Nacional de Tutoría AcadémicaSNB Sistema Nacional de BachilleratoTESOFE Tesorería de la FederaciónUNAM Universidad Autónoma Nacional de MéxicoUPEPE Unidad de Planeación y Evaluación de Políticas Educativas

Vicepresidente: Hasan A. TuluyDirector de País: Gloria M. Grandolini

Gerente del Sector: Reema Nayar:Gerente del Proyecto: Peter A. Holland/Rafael E. de

Hoyos

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ESTADOS UNIDOS MEXICANOSTERCER PRESTAMOS PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO

DESTINADO A LA EDUCACIÓN MEDIA SUPERIOR

ÍNDICE

I. INTROUDCCIÓN……………………………………………………........................1II. CONTEXTO DEL PAIS…………………………………………………………....4

III. PROGRAMA DEL GOBIERNO Y LOS PROCESOS PARTICIPATIVOS…………………………………………………………….…..13

IV. APOYO DEL BANCO PARA EL PROGRAMA DE GOBIENRO………………………………………………………..………………..15Vínculos con el CPS………………………………………..………………………...15Colaboración con el FMI y Donantes………………………………...……………....15Relación con otras operaciones del Banco……………………………………….......16Lecciones Aprendidas…………………………………………………….………….16Fundamentos analíticos………………………………………………………...…….17

V. PROPUESTA PARA EL TERCER PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS………………………………………………………………………….19DE DESARROLLO SOBRE EDUCACIÓN MEDIA SUPERIORDescripción de la Operación………………………………………………….............19

VI. EJECUCIÓN DE LA PROPUESTA………………………………………..………………………………29Impactos sociales y en la pobreza………………………………………….……..….29Aspectos ambientales………………………………………………………….……..32Ejecución, seguimiento y evaluación…………………………………………..…….32Gestión Financiera…………………………………………………………................33Desembolsos y auditorias…………………………………………………….........…35Riesgos y medidas de mitigación……………………………………………..............36

ANEXOSANEXO 1: DECLARACIÓN DE POLITICA DE DESARROLLO...............................37ANEXO 2: TERCER DPL PARA POLITICAS SOBRE EDUCACIÓN MEDIA SUPERIOR Y MATRIZ DE RESULTADOS…………………………………………...44ANEXO 3: CARTA DE EVALUACION DEL FMI.........................................................53ANEXO 4: DATOS SECTORIALES Y DESCRIPCIÓN DE LA RIEMS……………58ANEXO 5: UNA MIRADA BREVE..................................................................................63

LISTA DE TABLASTabla 1: Principales indicadores macroeconomicos de y Proyeciones, 2010-2016.........12Tabla 2: Resultados de RIEMS (a partir de November 2013)..........................................20Tabla 3: Detonadores y acciones previas al tercer PPD....................................................22Tabla 4: Porcentaje de estudiantes en el ultimo año de EMS, por nivel de marginalizacoin…………………………………………………………………………….30Tabla A2.1: Políticas y Matriz de Resultados...................................................................44Table A2.2: Medicion de Indicadores................................................................................49

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LISTA DE GRÁFICAS

Gráfica 1: Fases de Participación en la Educación Media Superior………...……………3Gráfica 2: Cobertura de EMS (%)…………...………...……………………………….....14Gráfica 3: Porcentaje de estudiantes recibiendo “Bueno” o “Excelente” en ENLACE (Matemáticas) por tipo de Proveedor de Sistema……………………………..…………..15Gráfica 4: Porcentaje de estudiantes con resultados insatisfactorios, matemáticas y por marginalización................................................................................................................31Gráfica 5: Porcentaje de estudiantes con niveles insatisfactorios, español y por marginalización……………………………………………………………..………….........31Gráfica A4.1: Tasa de Matriculación por Grado, Básico y EMS………………………...59 Gráfica A4.2: Elementos principales de la RIEMS……………………………………….61

AGRADECIMIENTOSEste Tercer Préstamo para Políticas de Desarrollo destinado a la Educación Media Superior fue elaborado por un equipo dirigido por Peter A. Holland y Rafael de Hoyos, y compuesto por Fabiola Altimari Montiel, Jozef Draaisma, Abril Ibarra, Xiomara A.Morel, Antonella Novali, Víctor Ordoñez, and Juan Carlos Serrano Machorro.El equipo agradece la extensa colaboración de las autoridades mexicanas durante la preparación de este proyecto. El equipo igualmente reconoce el apoyo y orientación de Gloria M. Grandolini, Keith E. Hansen, Reema Nayar y Wendy Cunningham. Los revisores paritarios fueron Cristian Aedo, Juan Manuel Moreno y Halsey Rogers.

RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA

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ESTADOS UNIDOS MEXICANOS TERCER PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO

DESTINADO A LA EDUCACIÓN MEDIA SUPERIOR

Prestatario Estados Unidos MexicanosOrganismo de ejecución Secretaría de Educación Pública, SEPDatos de financiamiento del programa

Préstamo flexible del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento por el valor de US$300,751,879.70, con margen variable, vinculado al compromiso, con reembolso en un único pago el 1 de noviembre de 2021, con todas las opciones de conversión (moneda, tasa de interés y topes [caps]/bandas [collars]). La comisión de inversión será pagada por los beneficios del Préstamo (capitalizados).

Tipo de operación Tercera operación de un tramo en el marco del Tercer Préstamo Programática para Políticas de Desarrollo de una serie de tres.

Principales esferas de políticas

Aumentar la flexibilidad de la Educación Media Superior Mejora de la calidad de la educación media superior nacional Reducción del costo de oportunidad de la Educación Media

Superior

Principales indicadores de resultados

Aumentar la flexibilidad de la Educación Media Superior:(1) Índice de la entrada al Sistema Nacional de Bachillerato.

Punto de referencia (año escolar 2007-08): 0%.Fin del programa (año escolar 2014-15): 20%

Mejora de la calidad de la Educación Media Superior Nacional:(2) Tasa anual media de abandono en la EMS. Punto de referencia

(año escolar 2007-08): 16.3%. Fin del Programa (año escolar 2014-15): 12%

(3) Porcentaje de estudiantes que obtienen una calificación de “bueno” o “excelente en Español [Punto de referencia (año escolar 2007-08): 52.3%. Fin del Programa (año escolar 2014-15): 53%)] y en Matemáticas [Punto de referencia (año escolar 2007-08) 15.6%. Fin del programa (año escolar 2014-15): 37%]

(4) Porcentaje de estudiantes que asisten a escuelas en localidades altamente marginalizadas que reciben un “bueno” o “excelente en la evaluación ENLACE en Español [Punto de referencia (año escolar 2007-08): 22.6%. Fin del programa (año escolar 2014-15): 31%] y en Matemáticas [Punto de referencia (año escolar 2007-08): 6%. Fin del programa (año escolar 2014-15): 29%]

Reducción del costo de oportunidad del Sistema de Educación Media Superior Nacional:

(5) Inscripciones brutas en Educación Media Superior (jóvenes de entre 15 a 17 años). Punto de referencia (año escolar 2007-08): 58.6%. Fin del programa (año escolar 2014-15): 68.7%

(6) Tasa bruta de inscripción en la EMS para los estudiantes provenientes de hogares en los primeros cuatro deciles de ingresos per cápita. Punto de referencia (año escolar 2012-13): 61.8%. Fin del programa (año escolar 2014-15): 64%

v

Objetivos de desarrollo del programa y contribución a la estrategia de alianza con el país (CSP)

El préstamo propuesto para políticas de desarrollo (DPL) tiene como objetivo apoyar al Gobierno en la implementación de la Reforma Integral de la Educación Media Superior (RIEMS) para mejorar la eficiencia interna y calidad de la EMS. La serie programática apoyara las acciones en las siguientes tres áreas que abordan las limitaciones principales del sistema de EMS: (i) aumento de la flexibilidad de la EMS, (ii) aumentar la calidad de la EMS, y (iii) reducir el costo de oportunidad de la EMS.El DPL propuesto es un elemento integral de las actividades del Banco en relación con aumentar la prosperidad social tao y como se describe en el CPS 2014-19.

Riesgos y medidas de mitigación

Calificación del riesgo: Moderado. The operation is subject to three sets of risks: i) macroeconomic risks; ii) political, governance and stakeholder risks, and iii) sector policies and institutions risks.

Riesgos Macroeconómicos. Una desaceleración de la economía podría dificultar la financiación de la reforma y el suministro de recursos adicionales para el Gobierno mexicano y los estatales. Sin embargo, como se explicó en una sección previa, los fundamentos de la economía mexicana no conducen a un pronóstico de desaceleración en los próximos años 2014-2016.

Políticos, de gobernabilidad y riesgos de las partes interesadas. En cuanto al riesgo político, el nuevo Gobierno ha respaldado e incluso ha promovido la reforma de la educación media superior, y es poco probable que cambie de rumbo de manera relevante, lo que permitirá que la reforma consolide ganancias y alcance sus metas. Sin embargo, la reciente reforma constitucional, que tiene por objetivo mejorar la calidad de la educación, ha desatado una serie de protestas de la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE), un sindicato que controla una pequeña fracción de los docentes de la educación básica en México (cuenta con 100 mil afiliados de un total de 1.3 millones docentes). A pesar de que se le han hecho algunas concesiones a la CNTE en las negociaciones, no se prevé que el programa propuesto en este DPL sea afectado por esta situación ya que los docentes de la Educación Media Superior (EMS) no están afiliados a la CNTE. Los sindicatos de docentes que cuentan con profesores de la EMS, como el Sindicato Nacional de Trabajadores en Educación, en general, han apoyado la RIEMS.

Políticas e Instituciones del Sector. En cuanto al riesgo institucional, existe el riesgo de que la compleja naturaleza del sistema de educación media superior pueda afectar la aplicación efectiva y oportuna de la RIEMS. Este riesgo es mitigado por la creación de la SEMS, que ha fortalecido la coordinación del sistema y ha colocado la responsabilidad de la reforma bajo la competencia de una entidad.

Identificación de Operación

P147244

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DOCUMENTO PROGRAMÁTICO DEL BIRFPARA UN PRÉSTAMO PARA

POLÍTICAS DE DESARROLLO DESTINADO A LA EDUCACIÓN MEDIA SUPERIOR

A FAVOR DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

I. INTRODUCCIÓN

1. México es un país de ingresos medios con una de las tasas más altas de ingresos per cápita de América Latina y el Caribe. Miembro de la OCDE y del G20, México ha mantenido la estabilidad económica durante los tiempos recientes de crisis y ha aumentado el bienestar social y económico durante las últimas dos décadas. Aun así, México se enfrenta a retos significantes de pobreza y de desigualada, en parte por un estancamiento de la productividad. Dicho esto, uno de los pilares de la Alianza Estratégica del País entre México y el Banco Mundial, Mejorar la Prosperidad Social, es mejorar la prosperidad social y reducir la pobreza mediante un aumento en los resultados educativos y así aumentar la productividad del mercado laboral, especialmente para los más pobres.

2. El mejorar las habilidades por medio de una educación de mejor calidad es una parte fundamental del fortalecimiento de la productividad de la fuerza laboral, del crecimiento económico a largo plazo, de la prosperidad compartida y de la reducción de la pobreza. Por ende el gobierno ha priorizado la reforma educativa, que tiene como objetivo prioritario el mejorar la calidad educativa por medio de la profesionalización del sistema de contratación, evaluación y promoción de docentes y la creación de una agencia independiente para evaluar a los estudiantes, docentes y escuelas. Por lo tanto la cartera educativa del Banco apoya estos esfuerzos para mejorar la calidad educativa en todos los niveles, durante todo el ciclo de vida (véase Tabla 1). Un instrumento esencial para aumentar la productividad del mercado laboral es a través de la Educación Media Superior (EMS), en el que Banco ha apoyado a la Secretaria de Educación Pública (SEP) desde el 2008 por medio de un conjunto de servicios a la medida. El conjunto consistió en financiamiento (una serie programática de Préstamos para Políticas de Desarrollo); servicios de conocimiento y convocatoria, tales como un análisis comparativo de las reformas con otras experiencias regionales; el suministro de asistencia técnica “just in time” y la organización de talleres y actividades sur-sur en temas prioritarios para la SEP como son las políticas y capacitación de docentes y estrategias para reducir el abandono estudiantil.

3. Esta propuesta de Préstamo para Políticas de Desarrollo sobre Educación Media Superior sería el tercer préstamo en apoyo de la Reforma Integral de la Educación Media Superior (RIEMS). Dicha reforma, implementada por la Subsecretaria de Educación Media Superior (SEMS) de la SEP, tiene como objetivo mejorar la eficiencia interna y la calidad de la educación media superior. La serie programática apoya las acciones en las tres siguientes áreas que abordan limitaciones claves del sistema EMS: (i) aumento en la flexibilidad de la educación media superior; (ii) reforzar la calidad educativa; y (iii) reducir el costo de oportunidad de la educación media superior. Los resultados esperados a largo plazo incluyen la reducción de las tasas de abandono y el aumento en los resultados de aprendizaje, ambos vinculados a la productividad del mercado laboral y el crecimiento económico a largo plazo. Existe un consenso cada vez mayor en que la productividad y el crecimiento

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económico dependen de la cantidad y calidad del capital humano de la sociedad, ambas son necesarias para desarrollar la innovación y para absorber y adaptar las tecnologías desarrolladas en otros países (Hanushek y Woessmann, 2008). La educación también produce una serie de beneficios para el desarrollo, como mejorar la salud de los participantes y la educación de sus hijos (Lleras-Muney, 2005). Tal y como se infiere claramente por el objetivo de la política integral de la SEP, de aumentar la tasa de inscripción bruta en la educación secundaria para el cuarenta por ciento inferior (y reflejado en la Matriz de Política y Resultados de esta operación), se espera que dichos esfuerzos beneficien desproporcionadamente al cuarenta por ciento más pobre, y por lo tanto aumenten la prosperidad compartida en México.

4. La RIEMS es un proceso de largo plazo, construido sobre una base de evidencia y consenso. El primer préstamo para políticas de desarrollo apoyo el establecimiento del Sistema Nacional de Bachillerato (SNB), incluyendo el desarrollo de estándares mínimos para los estudiantes, un sistema de evaluación estudiantil, un programa de capacitación de docentes y un sistema de acreditación escolar al igual que la consolidación del programa de becas de EMS. El segundo préstamo fortaleció aún más la RIEMS durante una importante transición política enfocándose en la aprobación de programas técnicos, la operación del sistema de evaluación estudiantil y del sistema de acreditación escolar, la gobernabilidad de los programas de capacitación de docentes y la expansión de servicios para los jóvenes en riesgo. Para apoyar la siguiente fase de la reforma gubernamental, este DPL apoyaría medidas de políticas en torno al reconocimiento de las equivalencias necesarias para transferirse de una escuela a otra (independientemente del sistema), el establecimiento de una agencia de evaluación autónoma del sistema educativo, una nueva política para la capacitación de docentes, innovación en torno a jóvenes en riesgo de abandonar la escuela y la adopción de cambios legislativos que declaren la EMS obligatoria. El Anexo 1 presenta la reforma gubernamental en más detalla en su Carta de Política de Desarrollo. El Anexo 2 presenta la Matriz de Política y Resultados para esta serie de DPL. La cantidad propuesta para el Tercer Préstamo para Políticas de Desarrollo sobre Educación Media Superior es de US$300,751,879.70.

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Gráfica 1: Fases de Participación en la Educación Media Superior en México: Skills for Shared Growth

Fundamentos y apoyo inicial[1995–2003]

Participación ampliada[2004–2009]

Apoyo ampliado[2009-2013]

Consolidación[2013- más allá]

Ser

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os d

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onoc

imie

nto Aumentar la Productividad,

Conocimientos y Competividad en México (P084566, 2006)

Educación Secundaria (P106567, 2008)

PSIA: Apoyo para mejorar la equidad en la Reforma a la Educación Media Superior (TF011538, 2014)

Aumentar las Habilidades para Mejorar la Productividad del Mercado Laboral PKS (P128775, 2014)

Serv

icio

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nanc

iero

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Proyecto de Financiación para la Educación Superior (P049895, US$180.2 millones, 1998)

Proyecto de Conocimiento e Innovación (P044531, US$300 millones, 1998)

Innovación para la Competividad (P089865, US$250 millones, 2005)

Proyecto de Asistencia para la Educación Terciaria (P085593, US$171 millones, 2005)

Education Media Superior DPL (P112262, US$700 millones, 2010)

Educación Media Superior DPL II (P126297, US$300,751,879.70, 2012)

Educación Media Superior DPL III (P147244, US$300,751,879.70, 2013)

Serv

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Desimanación del estudio: “Educación Superior y Desarrollo en Oaxaca” (IO 2074684) (febrero 2013)

Presentación a la SEMS: “La Educación Media Superior Después de 5 años de Reforma” (abril 2013)

Intercambio de aprendizaje en la Educación Media Superior durante una visita de autoridades de la SEMS a la Sede Central del Banco Mundial (mayo 2013)

Taller y presentación sobre la Nota de Política que ofreció un análisis desagregado de los determinantes del abandono en México (julio 2013)

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FY14-19 CPS FY08-13 CPS FY03-07 CPS CAS 95-97, 97-99, 99-02, 02-05

II. CONTEXTO DEL PAIS

5. El crecimiento económico de México a largo plazo ha sido decepcionante y ha sido impulsado por una acumulación de factores en vez de un aumento en productividad. A través de las tres últimas décadas la economía mexicana ha logrado un crecimiento anual del 2.4 por ciento o menos del uno por ciento del PIB per cápita. México experimento una desaceleración del crecimiento económico a partir de la década de 1980. Las descomposiciones del crecimiento demuestran que los niveles moderados de crecimiento en México pueden ser atribuidos en gran medida a una acumulación de factores (laborales y de capital) en vez del crecimiento en la productividad. La considerable disminución en el crecimiento de la productividad a partir de los ochentas se atribuye en general al impacto de la inestabilidad macroeconómica. El progreso de los últimos quince años en lograr una estabilidad macroeconómica y la apertura de la economía al comercio y flujos de inversión, han contribuido a un incremento estable pero moderado de los niveles de la productividad.

6. El Gobierno ha emprendido una ambiciosa agenda de reformas estructurales para reforzar la productividad en toda la economía. Después de asumir posesión del cargo, el Presidente Peña Nieto logro un acuerdo con los dos principales partidos de la oposición para avanzar en la aprobación legislativa de un amplio programa de reformas económicas y políticas estructurales. Dentro del marco del Pacto por México, se han discutido y presentado ante el Congreso iniciativas legislativas sobre el trabajo, educación, telecomunicaciones, políticas de competencia, del sector financiero, energético y la reforma fiscal. Se espera que la adopción e implementación adecuada de dichas reformas refuerce el crecimiento potencial de la producción, inicialmente mediante inversiones adicionales y eventualmente por medio de niveles más elevados de productividad, lo cual es el resultado deseado de dichas reformas.

La evolución económica reciente

7. La economía mexicana se recuperó rápidamente del impacto de la crisis financiera global y experimento, recientemente, una recesión cíclica. Después de la severa contracción que siguió la crisis financiera global, el resurgimiento en la demanda de las manufacturas mexicanas destinadas a la exportación generó un fuerte repunte en la actividad económica. Se esperaba que la brecha en producción, generada por la contracción del 2008-2009, se cerrara para a finales del 2012 después de que la economía experimentara un crecimiento anual promedio del 4.4 por ciento entre el 2010 y 2012. Más recientemente, debido a una recesión global hubo una importante desaceleración del crecimiento económico en México, ampliando la brecha producción de nuevo.

8. La fuerte integración de la industria mexicana en el suministro de la industria manufacturera de Estados Unidos implica una alta correlación con la producción industrial de EE.UU. La recuperación y fuerte expansión de las manufacturas destinadas a la exportación entre el 2010 y 2012 logró sacar a la economía mexicana de la severa contracción del 2008-2009. Más recientemente, el debilitamiento del crecimiento económico, de la producción industrial y en particular el estancamiento generalizado de las importaciones en EE.UU. repercuto negativamente en el crecimiento de las exportaciones de manufacturas mexicanas a partir de la segunda mitad del 2012. No parece haber una cuestión importante en cuanto a la competitividad puesto que las exportaciones mexicanas continúan generando ganancias modestas en la cuota de mercado. Junto con la mejora de los indicadores

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económicos de EE.UU., es probable que el punto débil de la actividad económica del 2013 sea temporal y se espera que para finales del año haya un repunte en las exportaciones y en el crecimiento económico.

9. La consolidación fiscal y un lento comienzo en las inversiones públicas agravó aún más la desaceleración de la actividad económica. La prudencia fiscal, como pilar de la estabilidad macroeconómica de México, sigue gozando de un amplio respaldo, llevándose a cabo el manejo de la política fiscal dentro del marco de la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF). La LRF incluye una norma de equilibrio presupuestario con una cláusula de escape que permite un déficit presupuestario en situaciones extraordinarias.1 Este último requiere un plan para regresar a un presupuesto equilibrado. Después de la severa contracción del 2009, se permitió un déficit presupuestario del 0.8 por ciento en el 2010 con un plazo de tres años para recuperar el equilibrio presupuestario. De hecho, el apoyo fiscal se ha retirado gradualmente con déficits presupuestarios del 0.6 y 0.3 por ciento en el 2011 y 2012 respectivamente y un objetivo inicial para el 2013 de volver a un déficit presupuestario de cero. El impacto de este esfuerzo de consolidación sobre la demanda agregada se intensificó por el lento comienzo en las inversiones públicas al principio de la nueva administración, lo que redujo los gastos de capital del sector público por casi 7 por ciento en términos reales durante el primer semestre del 2013. Mientras tanto, el Gobierno revisó los planes de consolidación fiscal ya que tiene previsto mantener el nivel planeado de gastos a pesar contar con menos ingresos de lo esperado, lo que permite un déficit presupuestario del 0.4 por ciento del PIB para este año.

10. El crecimiento económico aún está lejos de ser suficiente para mitigar las debilidades estructurales del mercado laboral mexicano. La recuperación de la actividad económica entre el 2010 y el 2012 genero nuevos empleos y oportunidades de empleo, pero insuficientes para recuperar las tasas de desempleo y otros indicadores relacionados al rendimiento del mercado alcanzados antes de la crisis. Después de alcanzar un máximo de 6.4 por ciento en septiembre del 2009, el desempleo bajó al 5.0 por ciento durante el 2012 y se detuvo a ese nivel durante el 2013, en comparación a un promedio del 3.7 por ciento observado entre el 2005 y 2007. Dichos niveles relativamente bajos de desempleo no son necesariamente una indicación de un mercado laboral fuerte y vibrante, puesto que también se caracteriza por niveles altos de subempleo, empleos informales y otras condiciones precarios de empleo. Más bien, la tasa de empleo informal aumentó en promedio de un 61 por ciento antes de la crisis a un 62.5 por ciento en los últimos dos años. Dado que la población en edad de trabajar continua creciendo por 1.2 millones de personas al año, la economía mexicana debería estar generando unos 840 mil trabajos al año, asumiendo un participación laboral media del 70 por ciento. El promedio anual de oportunidades de empleo formal e informal incremento por 1.2 millones de empleos entre el 2010 y 2012, lo cual permitió una cierta recuperación del mercado laboral a pesar de que la creación neta de empleos se detuvo temporalmente durante la primera mitad del 2013 dado que se espera actividad económica para finales del año. 11. Después de más de una década de crecimiento rápido, la emigración y las remesas se han estancado. Según las cifras de la Encuesta Actual de Población de EE.UU. el

1 El equilibrio presupuestario de la Ley de Responsabilidad excluye a las inversiones del sector petrolero y los gastos extrapresupuestarios. Una medida más amplia del déficit como las necesidades de financiación del sector público (PSBR) no incluye estos gastos adicionales que suman aproximadamente el 2.6 por ciento del PIB.

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número de migrantes mexicanos en EE.UU. se estabilizo en poco menos de 12 millones de personas entre el 2007 y 2012, sin un aumento neto de migrantes, en comparación a un promedio anual estimado de 500 mil personas en los años anteriores. Mientras que los controles migratorios más estrictos y la debilidad del mercado laboral de EE.UU. pudieron haber jugado un papel en cuanto a estas cifras, otros cambios demográficos e estructurales en la demanda y oferta de la fuerza laboral migrante se están llevando a cabo dado que el número de migrantes en EE.UU. provenientes de otras regiones del mundo (incluyendo Centro y Sud América) aumentó. La estabilización del número de migrantes mexicanos explica parcialmente el estancamiento de los flujos de remesas de los trabajadores. Las remesas disminuyeron después de la crisis financiera y del colapso de la industria de construcción de viviendas en EE.UU., de un máximo de US$26 mil millones en el 2007 a US$21 mil millones en el 2009 y desde entonces las cifras han rondado en unos US$21 mil millones a US$23 mil millones anuales. Durante este último año, las remesas han recaído a los niveles inferiores de dicho rango, contribuyendo así al debilitamiento del poder adquisitivo y de la demanda doméstica.

12. La expansión del crédito para hogares y empresas del sector privado por encima de las tasas de crecimiento económico ha comenzado a moderarse. El financiamiento al sector privado no financiero incremento por una tasa anual del 4.6 por ciento en términos reales a mediados del 2013, lo cual es superior al crecimiento económico anual del 1.5 por ciento registrado durante el mismo periodo. Sin embargo, el crecimiento de crédito se moderó fuertemente de una rápida expansión observada en el 2011 y en la primar mitad del 2012. El debilitamiento del crecimiento económico y de la inversión moderaron la demanda de financiación de las empresas mientras que los crecientes préstamos morosos frenaron el crecimiento en varios segmentos de crédito al consumo. El crecimiento en la financiación de viviendas continúa retrasado por la desaparición de intermediarios financieros no bancarios especializados en la vivienda, lo cual fue seguido por problemas financieros en las mayores empresas de construcción de viviendas. Las carteras vencidas de los bancos comerciales ha mostrado un deterioro moderado pero aún se mantienen a niveles manejables del 2.7 por ciento y están provisionados adecuadamente al 167 por ciento de los préstamos no rentables. El sistema bancario mexicano se mantiene bien capitalizado en un ratio promedio de capitalización del 16.6 por ciento.

13. La moderación de la inflación y las expectativas de inflación les permitió a las autoridades monetarias reducir las tasas de interés a corto plazo en respaldo de la actividad económica. A pesar de las varias perturbaciones de oferta que temporalmente elevaron la inflación a principios de este año, por lo general la inflación de los precios al consumidor y en particular la inflación básica, registraron una tendencia moderada descendente a la meta de inflación de mediano plazo del 3 por ciento. El éxito en la moderación de la inflación a largo plazo y de las expectativas de inflación, así como más recientemente la ampliación de la brecha de productividad, obligó a las autoridades monetarias a reducir la tasa de interés de la política monetaria a un mínimo histórico del 3.5 por ciento, mediante la reducción en unos 50 y 25 puntos básicos para el pasado mes de marzo, septiembre y octubre respectivamente. El reciente cambio de política confirma la opinión de las autoridades monetarias, que los efectos de segunda vuelta de las perturbaciones sobre la oferta, así como la amortización del traspaso del tipo de cambio sobre la inflación y sobre las expectativas de la inflación han disminuido en gran medida.

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14. México experimentó un aumento en los flujos de capital que se ha reflejado en gran parte en la flexibilidad de las condiciones de financiamiento. Las entradas netas de capital privado ascendieron a más de US$180 mil millones durante el periodo de tres años entre el 2010 y 2012, lo cual equivale a un promedio anual de aproximadamente 6 por ciento del PIB. Una parte importante de dichos flujos, unos US$100 mil millones entre el 2010 y 2012, se ha invertido en deuda pública denominada en moneda nacional, lo cual creó presión a la baja sobre la tasa de interés a largo plazo y una apreciación de la moneda. Los flujos de capital hacia México continuaron en el 2013, dado que no residentes continuaron invirtiendo unos US$11 mil millones en letras y bonos de la Tesorería mexicana durante la primera mitad del año. El aumento de flujos de capital durante los últimos años no dio lugar a un incremento correspondiente de balance del déficit por cuenta corriente. Mientras que el déficit económico externo mostró un aumento gradual al 1.2 por ciento del PIB en el 2012, resultado de la recuperación económica, los flujos importantes de capital condujeron a una importante acumulación de activos externos por parte agentes económicos públicos y privados mexicanos, incluyendo inversiones directas de compañías mexicanas en el extranjero y la acumulación de reservas internacionales.

Gráfico 1: Indicadores Macroeconómicos MéxicoEl crecimiento económico comenzó a debilitarse a mediados del 2012…

…como la expansión de exportaciones se moderó, seguido por el consume y la inversión…

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Economic Activity Index, IGAE (SA, 2008=100)I III I III I III I III I III I

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Aggregate demand, s.a. (2008-I = 100)

A pesar de algunas recientes perturbaciones de oferta, la inflación se mantiene dentro de los objetivos…

... sin mayores preocupaciones aún sobre un traspaso de la volatilidad del tipo de cambio.

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2008 2009 2010 2011 2012 2013

2

3

4

5

6

7

Headline Inflation

Core Inflation

Consumer Price Inflation, annual %

2011 JanMay Sep May Sep Jul11.0

11.5

12.0

12.5

13.0

13.5

14.0

14.5

15.0Peso-Dollar Exchange Rate

El aumento de las entradas de capital se refleja en las … con la reciente reversión en los flujos de capital

7

participaciones de deuda pública interna por no residentes…

conduce a un aumento de rendimiento de los bonos del Estado a largo plazo

Jan

July

Jan

July

Jan

July

Jan

July

Jan

July

Jan

July

2008 2009 2010 2011 2012 2013

0

400

800

1200

1600

2000

Treasury Bills

Bonds

Total

Deuda Pública Interna mantenida por no residentes, mil millones de pesos

2012

Jan

Mar

May Ju

l

Sep

Nov

2013

Jan

Mar

May Ju

l

Sep

3.0%3.5%4.0%4.5%5.0%5.5%6.0%6.5%7.0%7.5%8.0%

1-year 10-year 30-year

Rendimiento de los bonos del Estado , % anual.

Fuente: INEGI y el Banco de México

Perspectivas Macroeconómicas y Sostenibilidad de la Deuda

15. El crecimiento económico se recuperará con el fortalecimiento de la demanda externa y la implementación de políticas monetarias y fiscales en apoyo a la actividad económica. Después de la contracción cíclica creada por la combinación de la debilitación de la demanda externa seguida por el debilitamiento del consumo privado doméstico y de la demanda de inversión, se espera un repunte en la actividad económica promovida por el fortalecimiento de la demanda externa de la economía global, en particular la de EE.UU., que empiezan a salir del ligero bache observado en el 2013. La demanda doméstica se fortalecerá mediante políticas de apoyo monetario y fiscal ya que las autoridades monetarias bajaron la tasa de interés a corto plazo y el Gobierno anunció planes para gastos adicionales el año que entra. Se proyecta un crecimiento económico a un nivel levemente superior al potencial crecimiento de producción a través de los próximos, ya que la brecha de producción generada por la recesión superficial en el 2013 se cerrará gradualmente.

16. El impacto de las reformas estructurales en el crecimiento de la producción potencial se espera a mediano plazo ya que la implementación y la respuesta de los agentes económicos tardará en materializarse. Durante el primer año de la actual administración, se han logrado grandes avances en la promulgación de cambios legislativos en las áreas de regulación del mercado laboral, la educación, las telecomunicaciones, en políticas de competencia, en la regulación del sector financiero, energético y en la política fiscal. Las reformas estructurales están orientadas a mejorar el clima empresarial, aumentar las oportunidades de inversión y competencia en los sectores fundamentales de la economía, al igual que mejorar la calidad y cantidad de insumos clave en los procesos de producción. La cuantificación del impacto de dichas reformas (es decir cuándo y cuánto) en el crecimiento de la producción potencial es complicada ya que algunos detalles aún no quedan claros de la legislación secundaria adicional y de la aplicación del nuevo marco jurídico por parte de las agencias de implementación y regulación. Además la respuesta de los agentes económicos y del sector privado a los diferentes incentivos y a la apertura de oportunidades de inversión tardará tiempo en materializarse. Como resultado, los principales indicadores económicos

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proyectados bajo una hipótesis de base para el 2014-2016 (véase Tabla 1) no incorporan importantes repercusiones a las reformas estructurales adoptadas hasta el momento, con la excepción de la reforma fiscal y los planes de gastos públicos que se espera sean implementados a partir del 2014.

17. La propuesta presupuestaria del Gobierno para próximo año contiene una reforma fiscal que aumentará los ingresos. El razonamiento de la reforma fiscal en México se centra en la relativamente baja recaudación tributaria, lo cual limita la habilidad del Estado a proporcionar niveles adecuados de servicios y bienes públicos para aumentar el bienestar y programas social redistributivos. Con un coeficiente global de ingresos fiscales/PIB del 13.7 por ciento, la recaudación de impuestos en México esta sustancialmente por debajo del nivel promedio observado en América Latina o en el OCDE, que están a un 18.4 y 26.3 por ciento respectivamente.2 Aún más importante, México se enfrenta a presiones fiscales significantes de mediano plazo puesto que los ingresos netos del petróleo (que representa una tercera parte de los ingresos públicos) disminuyeron por un punto porcentual del PIB debido a la caída en los niveles de producción y a un aumento en los costos de extracción, mientras que una rápida transición demográfica y epidemiológica están dando lugar a un incremento en las pensiones públicas y en los gastos de salud. A pesar de que las características generales y tipos impositivos del sistema fiscal mexicano coinciden con la practica internacional, una importante economía informal y regímenes preferenciales, exenciones, deducciones y tasa múltiples, facilitan el incumplimiento y evasión, lo cual reduce la productividad de la mayoría de las categorías fiscales y la recaudación fiscal en general. Como parte del presupuesto para el próximo año, el Gobierno propone una reforma fiscal que elimina tratos especiales y preferenciales en el impuesto de sociedades, introduce un impuesto sobre los dividendos y beneficios de capital, limita las deducciones e incrementa la tasa impositiva máxima sobre la renta, elimina exenciones en el régimen del impuesto al valor agregado, e introduce un impuesto especial sobre el contenido de carbono de combustibles fósiles y un impuesto sobre los refrescos (con la intención de evitar el aumento en los problemas de la obesidad). Se estiman que los ingresos fiscales adicionales como resultado de la reforma serán del 1.4 por ciento del PIB en el 2014, un monto que se espera aumente a un 2.9 por ciento del PIB para el 2018, debido a algunos efectos diferidos y a un aumento de la eficiencia en la recaudación de impuestos.

18. La reforma fiscal está motivada parcialmente por la ampliación de la protección social con la introducción de un sistema universal, no contributivo, de pensiones y un seguro de desempleo. Los programas de pensiones no contributivas han sido introducidas por los diferentes niveles de gobierno en México durante la última década en respuesta al aumento en el número de mayores sin derechos de pensión adquiridos. El programa universal de pensiones propuesto por el Gobierno incluirá la constitucionalización del derecho al apoyo básico a la renta para las personas mayores y establece que la cantidad de apoyo deber ser igual a la actual línea de pobreza3, ajustándose anualmente por el nivel de la inflación de los precios al consumidor. Debido a que el programa de pensión universal es aproximadamente doble el tamaño del programa actual de apoyo a la renta para personas mayores, se prevé un periodo de transición de 15 años. El Gobierno también propone introducir un seguro de desempleo para los trabajadores del sector formal, limitado a 6 meses, basado en los pagos de cuentas individuales financiadas por las cotizaciones de la seguridad social que se

2 OCDE (2011), los ratios incluyen la seguridad social y la recaudación de impuestos de los gobiernos locales.3 Línea de Bienestar Mínimo emitida por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social

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complementará con recursos presupuestarios. Dicho seguro le proporcionará a los trabajadores despedidos del sector formal tiempo para buscar un empleo adecuado y así evitar ajustes a través de sectores informales.

19. El presupuesto del próximo año incluye un estímulo fiscal anticíclico para mitigar el impacto en la demanda agregada de la reforma fiscal. Además del déficit presupuestario del 0.4 por ciento del PIB que se incurrirá en el 2013 (en términos del FRL), la propuesta de presupuesto para el 2014 anticipa un déficit presupuestario del 1.5 por ciento del PIB para proporcionar un estímulo de actividad económica a raíz de la ampliación de la brecha de producción durante el 2013. Se proyecta que se retire gradualmente el estímulo presupuestario con un déficit presupuestario del 1.0 a 0.5 por ciento del PIB en 2015 y 2016 respectivamente, y un retorno a un presupuesto equilibrado para el 2017. En términos más amplios de las necesidades de financiación del sector público (véase la nota 1), el déficit fiscal aumenta a un 4.1 por ciento del PIB y se disminuye gradualmente a un 2.5 por ciento del PIB para el 2017.

20. Un ligero aumento en la relación de deuda pública/PIB, debido al débil crecimiento económico y al aumento en la financiación del déficit, no pone en duda la sostenibilidad de la deuda pública mexicana tomando en cuenta la relativamente baja relación de deuda pública/PIB y un historial de políticas fiscales prudentes y decisiones acertadas en cuanto a la deuda pública y gestión del riesgo fiscal. Se proyecta un aumento en la deuda pública neta a un 41 por ciento del PIB para el 2015 del 38 por ciento observado en el 2012 antes de estabilizarse o de la reanudación de un camino gradualmente a la baja a partir del 2016. Además de la conversión de algunos pasivos extrapresupuestarios (como por ejemplo, de la reforma de las pensiones de los trabajadores del sector público del 2007) o de las fluctuaciones del tipo de cambio, el ratio de deuda/PIB es principalmente motivado por el PSBR (como una porción del PIB) en relación al crecimiento económico. En los momentos de crecimiento económico débil y de financiación adicional del déficit, como en el 2013 y 2014, cuando el PSBR supera el crecimiento económico, la relación de deuda/PIB aumenta, mientras que lo opuesto es cierto una vez que el PSBR es inferior al crecimiento económico. Este último ofrece orientación para los niveles promedios de PSBR que podrán ser incurridos a mediano plazo para mantener un trayecto sostenible de deuda, siempre y cuando hayan estimados precisos de las tasas de crecimiento. En un esfuerzo por fortalecer las políticas fiscales anticíclicas mientras se mantiene la prudencia fiscal, se proponen modificaciones a la LRF que exigen un mayor ahorro durante los periodos buenos e incluye un objetivo PSBR adicional a la regla de equilibrio presupuestario. Más aún, el manejo sistemático de la deuda pública logró reducir la proporción de riesgos denominados en moneda extranjera, de un 40 a 25 por ciento en la última década y aumentar el vencimiento de deuda interna, lo cual redujo el refinanciamiento y los riesgos de interés y del tipo de cambio. En este sentido, el Gobierno de México tiene una estrategia más amplia de reducción del riesgo que incluye un fondo de estabilización del precio del petróleo impulsado por la compra de la cobertura del precio del petróleo y un fondo para desastres naturales potenciado por la adquisición de un seguro.

21. La salida de las políticas monetarias sin precedentes de las economías avanzadas durante el periodo de proyección podría dar lugar a retrocesos en los flujos brutos de capital lo cual dará lugar a mayores tasas de interés y a una moneda más débil. Los mercados emergentes, incluyendo a México, observaron un aumento en los flujos brutos de capital en los últimos años, en parte debido a las políticas monetarias sin precedentes y bajas

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tasas de interés en las economías más avanzadas. Con el acelerado crecimiento de las economías avanzadas, las posibilidades de un gradual retiro de la política de apoyo monetario se aproxima lo cual posiblemente conducirá a que los inversores ajusten sus carteras de inversores y a una moderación o reversión temporal en los flujos brutos destinados a mercados emergentes. El aumento en los flujos brutos de capital a México ha sido absorbido principalmente por la compensación de la salida de flujos públicos y privados en lugar de un deterioro significante de la cuenta corriente. Dicho ajuste financiero suele amortiguar el impacto económico de los flujos de capital volátiles y modera el ajuste requerido en la actividad económica real en caso de una reversión súbita de los flujos de capital.4 El ajusto financiero a la volatilidad de los flujos de capital opera esencialmente a través de las tasas de interés domésticas y de la tasa de cambio que crean incentivos para compensar los flujos de capital, disminuyendo variaciones en los flujos netos de capital. Las expectativas en cuanto a una salida sin precedentes de las políticas monetarias por parte de los bancos centrales de las economías avanzadas ya produjo un pronunciado aumento en la curva de rendimiento y una depreciación significante de la moneda y de los mercados financieros. En el caso de México, estos efectos fueron asumidos sin mayores presiones de liquidez y sin una intervención pública. Se esperan más acusadas fluctuaciones en los flujos de capital en cuanto los inversores reaccionen a la retirada del apoyo monetario en las economías avanzadas en los próximos años.

22. Las reservas internacionales y la Línea de Crédito Flexible (LCF) del FMI aumentan la credibilidad en el marco de políticas, proporcionando capacidad de recuperación económica ante los flujos volátiles de capital. Mientras la mayor parte del ajuste estabilizador financiero ante un cambio súbito en los flujos brutos de capital debería venir del comportamiento amortiguador de los agentes privados a los cambios de las tasas de interés y del tipo de cambio, las reservas internacionales y el acceso a recursos adicionales por medio del LCF proporcionan los medios para complementar las contribuciones del sector público al ajuste financiero en caso de condiciones extraordinarias de mercado. Las reservas internacionales se han acumulado a través de los últimos años ya que todas las transacciones del sector público en moneda extranjera se canalizan fuera del mercado mediante el banco central. El sector público ha sido un receptor neto de divisas, debido en gran parte a los ingresos netos del sector petrolero y a que las reservas internacionales que se encuentran en unos US$170 mil millones (agosto 2013) han subido por US$80 mil millones en comparación a finales del 2009 (anterior a la reciente subida de flujos de capital) y por US$10 mil millones en los últimos doce meses. México renovó por un periodo de dos años su LCF con el FMI en noviembre a una cantidad de aproximadamente US$73 mil millones, lo cual proporciona mayor seguridad a los inversores sobre la adecuación del marco de políticas económicas.

23. En resumen, México tiene fundamentos macroeconómicos fuertes y marcos de políticas monetarias y fiscales solidas que proporcionan la amortiguación adecuada y margen político para responder a la volatilidad financiera internacional. Las políticas monetarias de objetivos para la inflación han permitido la reducción en la tasa de interés a corto plazo durante el 2013 para afrontar la desaceleración de la producción, aún en tiempos de ajustes en el mercado financiero internacional y de mayores tasas de interés a largo plazo en anticipación de un cambio en la política monetaria de EE.UU. En octubre de 2013, la tasa de política monetaria establecida por el Banco de México estaba a 3.5 por ciento, el nivel más bajo desde principios del 2008, lo cual le proporciona a las autoridades monetarias margen de 4 FMI, Perspectivas de la Economía Mundial (octubre 2013)

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maniobrar. La acumulación de reservas internacionales y la LCF del FMI, para una economía que ha reducido la proporción de deuda externa pública y privada, indican que el país tiene la capacidad de ejecutar políticas reguladoras de los tipos de cambio. La primera, junto con la reducción en la tasa de cambio indica que la economía es menos vulnerable a los efectos de la suma de balance o efectos inflacionarios de ajustes súbitos en el tipo de cambio. Estos fundamentos y marco de política conducen a un pronóstico estable de la inflación en un 3.5 por ciento para el periodo de 2014-2016. El estímulo fiscal anticíclico da lugar a una mayor necesidad de financiación del sector público en 2014 de un 4.1 por ciento, pero un regreso a los niveles anteriores de 3.1 por ciento para el 2016 y a un déficit mayor pero manejable de 1.5 y 1.7 por ciento en 2014 y 2016, respectivamente (véase Tabla 1).

24. No obstante los desafíos significantes creados por la reciente desaceleración económica, el aumento sin precedentes y la volatilidad de los flujos brutos de capital, y la aprobación legislativa e implementación del programa de reformas estructurales, el marco de política macroeconómica de México se considera adecuada para el propósito de la propuesta del Préstamo para Políticas de Desarrollo.

Tabla 1: Principales indicadores macroeconómicos de México y proyecciones,2010-2016

Est. Proyecciones

Indicador 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Cuentas nacionalesCambio porcentual real anual, a menos que se

especifique otra cosa

PIB (año base 2008) 5.1 4.0 3.8 1.5 3.5  3.8  3.7

Consumo 4.6 4.0 3.1  2.0  3.3  3.7 3.7

Inversión 0.3 8.1 5.9 0.6 5.9  5.7 5.6

Exportaciones 21.6 7.5 4.6  2.6  4.8  5.1 4.7

Importaciones 19.6 7.1 4.1  3.1  5.8  6.0 5.9

Cuentas externasEn miles de millones de US$, salvo que especifique

otra cantidad

Exportaciones 298.5 349.4 370.7 380.4 402.4  430.5  456.3

Petróleo 41.7 56.4 52.9  49.7  46.5 49.8 51.2

No-Petroleras 256.8 293.0 317.8  330.7 355.9 380.7 405.1

Importaciones 301.5 350.8 370.8 386.0 410.3 439.0 467.5

Remesas de trabajadores 21.3 22.8 22.4 21.5 22.0  22.6  23.2

Saldo en cuenta corriente -3.2 -11.8 -14.2 -19.1 -21.5  -24.3 -25.2

Saldo en cuenta corriente (% del PIB) -0.3 -1.0 -1.2 -1.5 -1.5  -1.7 -1.7

12

Inversión directa (responsabilidad jurídica) 21.9 21.6 13.4 29.1 22.3  25.0  29.0

Inversiones de cartera (responsabilidad jurídica) 37.3 40.6 81.3  24.2  17.5 12.0 5.0

Reservas brutas (fin de año) 113.6 142.5 163.6 174.2 185.8  192.5 198.0

Sector PúbicoComo porcentaje del PIB, a menos de que se indique

otra cosa

Ingresos Totales 22.4 22.7 22.7 21.6  21.8 21.8 22.6

Petróleo 7.4 7.6 7.6 7.3  7.0  6.9  7.6

No provenientes del petróleo 15.0 15.0 15.0 14.3  14.8 14.9 15.0

Tributarios 9.9 10.0 9.8 9.9 10.3 10.3 10.3

No tributarios 1.3 1.2 1.4 0.7  0.9 0.9  0.9

Empresas publicas 3.7 3.9 3.9 3.7  3.7 3.7  3.7

Gasto Público (%) 25.2 25.2 25.3 24.0 25.3 24.8 25.1

Gastos corrientes 20.1 20.3 20.5 19.4 20.7 20.3 20.3

Gastos de capital 5.1 4.9 4.8 4.6 4.6 4.5 4.8

PSBR 3.5 2.7 3.2 2.9  4.1  3.6  3.1

Deuda neta del sector público (% del PIB) 36.8 37.9 38.0  39.0  40.5 41.0 40.9

Precios

Inflación (fin del periodo) (%) 4.4 3.8 3.6 3.6 3.5 3.5 3.5

Precio del petróleo (US$ por barril) 72.1 100.9 102.1 98.0 96.8 96.2 95.3

Tipo de cambio nominal (promedio en MX$/US$) 12.6 12.4 13.2 12.7 .. .. ..

Fuentes: Personal del Banco basados en INEGI, SHCP y el Banco de México

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III. EL PROGRAMA DE GOBIERNO Y LOS PROCESOS PARTICIPATIVOS

25. El Gobierno de Peña Nieto ha declarado la reforma educativa una de las principales prioridades políticas de la administración, comprobado por la enmienda Constitucional aprobada en las primeras semanas de su mandato, y por el pacto entre los tres principales partidos políticos de México. La modificación Constitucional, aprobada en enero de 2013, firmada y promulgada por el Presidente Peña Nieto en febrero, dio inicio a lo que será probablemente la reforma educativa más importante en la historia contemporánea del país. El objetico principal de la reforma es mejorar la calidad de la educación a través de: i) un sistema profesional para la contratación, evaluación y ascenso de docentes; y ii) la creación de un instituto autónomo encargado de supervisar todas las funciones de evaluación en todo el sistema educativo, incluyendo la evaluación de alumnos, docentes y escuelas. La coalición política y voluntad política correspondiente para mejorar la calidad educativa representan una excelente oportunidad para transformar todo el sistema educativo con el fin de preparar mejor a los alumnos para sus vidas de adulto.

26. La reforma se beneficia de amplias consultas. El Gobierno ha llevado a cabo amplias consultas con las diferentes partes interesada y con el público en general que muestran preocupación y voluntad para mejorar la calidad de la educación en México. Como parte de la estrategia de desarrollo del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, se emprendió un foro consultivo entre febrero y mayo de 2013 para incorporar propuestas y puntos de vista de la ciudadanía en el plan. Los resultados de la consulta demuestran que mejorar el sistema educativo es una de las prioridades principales para la mayor parte de las 228,949 personas consultadas. Además, los ciudadanos perciben que docentes, directores y supervisores de escuelas mejor formados y evaluados, son una pieza fundamental para mejorar la calidad de la educación en México.5

Reformas del Sector de la Educación Medio Superior

27. Además de la reforma para mejorar la calidad educativa de todo el sistema, México ha modificado la Constitución y la Ley General de Educación para que la EMS sea obligatoria. Estas modificaciones representan la política más influyente en cuanto a la cobertura de la educación media superior en México. También representan un gran reto para el Gobierno de México y para los mexicanos dado que obligan al Estado a proporcionar a toda la población servicios de educación hasta la educación media superior (grados 10 a 12) y le exigen a los padres garantizar que sus hijos asistan a la escuela hasta completar este nivel de educación. México ha desarrollado un marco de políticas que aseguran la universalización de la EMS para el año escolar 2012-22. Las estrategias principales previstas para lograr este objetivo son la reducción de la deserción escolar e incrementar la tasa de graduados de educación básica (grado 1-9). Concediendo el derecho a todos los mexicanos de recibir educación pública gratuita hasta el grado 12 (aproximadamente la edad de 18) es un paso fundamental para aumentar la prosperidad compartida en México ya que tiene un impacto mayor en los pobres que tienen menos oportunidades de acceder a la educación media superior y por ende para incrementar su productividad y salarios.

28. La Reforma Integral de la Educación Media Superior, RIEMS, y la serie complementaria de Préstamos para Políticas de Desarrollo del Banco, son anteriores a 5 Primer informe de gobierno de Enrique Peña Nieto (septiembre 2013)

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las grandes reformas sistemáticas recientemente anunciadas. El sistema de educación media superior, EMS, consiste en dos a cuatro años de escolarización (aunque la mayoría de los estudiantes siguen un programa de tres años que cubre los grados 10 - 12), vinculando la educación básica (hasta el 9º grado) y la educación superior. Puesto en marcha en el 2007 por SEMS, la RIEMS pretende proporcionar coherencia a un sistema altamente fragmentado que sufre de tasa bajas de graduación, de mala calidad, y en algunos casos de dudosa relevancia a los mercados laborales. (Para una descripción más completa de RIEMS, véase el anexo 4).

29. Después de cinco años de implementación, la RIEMS parece estar dando frutos, habiendo ampliado en gran mediad la cobertura educativa sin bajar la calidad de los servicios educativos. El incremento de cobertura en el nivel EMS ha continuado sin cesar (véase Figura 2). Al mismo tiempo, la calidad de los servicios, medidos mediante los resultados de aprendizaje, se han mantenido (Español) o han incrementado (Matemáticas) (ver resultados de ENLACE en la Tabla 2 de la Sección V). Además, los sistemas educativos que han adoptado la reforma rápidamente y completamente (es decir, el sistema federal) parecen estar mejorando a un ritmo más rápido que aquellos que han tardado más en implementar las reformas (es decir, los sistemas estatales) (ver Figura 3). Por último, la reforma parece tener efectos positivos en el mercado laboral. En el 2008, en promedio, les tomó a graduados de las escuelas federales 13 meses en conseguir un empleo estable (un empleo con una duración de tres meses o más) en contraste a 10 meses para los graduados de las escuelas estatales. Para el 2012, los graduados de la EMS encontraban empleos estables más rápidamente, virtualmente eliminando la brecha entre escuelas federales / estatales (6.8 meses para escuelas federales frente a 6.3 meses federal para las escuelas estatales).6

Gráfica 2: Cobertura de EMS (%)

2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011 2011-201256.058.060.062.064.066.068.070.0

60.962.3

64.4

66.7

69.3

Fuente: SEP, Sistema para el Análisis de la Estadística Educativa (SISTESEP)

6 ENILEMS (2008) and (2010)15

Gráfica 3: Porcentaje de estudiantes recibiendo “Bueno” o “Excelente” en ENLACE (Matemáticas) por tipo de Proveedor de Sistema

2008 2009 2010 2011 201205

10152025303540

15.63

30.81

15.3

35.05

11.6

26.64

Fuente: SEP, ENLACE EMS

IV. APOYO DEL BANCO PARA EL PROGRAMA DE GOBIENRO

Vínculos con el CPS

30. Esta operación encaja dentro del pilar de “Aumentar Prosperidad Social” de la Estrategia de Asistencia al País (CPS) de México con el Banco Mundial. Dicho pilar pretende mejorar la prosperidad social y reducir la pobreza a través de un aumento en la productividad del mercado laboral y de un aumento en los resultados de aprendizaje, especialmente para los más pobres. Se espera que esta operación ayude a que más persona terminen la educación media superior con las habilidades necesarias, lo cual aumentará la productividad y la prosperidad compartida. Además, ambos tienen un fuerte enfoque en la equidad: el pilar tiene como objetivo la reducción de la pobreza e incrementar la prosperidad mediante un aumento salarial para aquellos situados en la parte inferior de la distribución de ingresos. Para lograrlo, esta operación se centra en mejorar las habilidades y la preparación de los jóvenes mexicanos que entran en el mercado laboral, con actividades enfocadas en la reducción de la tasa de abandono de las personas situadas en el quintil inferior.

31. Este conjunto de servicios educativos a la medida del Banco se ajusta bien al CPS. Esta operación, la tercera en una serie programática, forma parte de un paquete más amplio de servicios que incluye: i) servicios de conocimiento, especialmente en cuanto a políticas para reducir el abandono, ii) servicios de convocatoria, con actividades sur-sur ejemplificando otras experiencias de reformas del sector educativo medio superior (Brasil, Chile); y iii) servicios financieros, incluyendo este y otros Prestamos de Políticas de Desarrollo anteriores.

Cooperación con FMI y otros donantes

32. El personal del Banco y del FMI se reúnen regularmente para intercambiar opiniones sobre a la situación macroeconómica y las perspectivas para México. Dichas consultas ocurren por lo menos cada trimestre e implican el intercambio de documentos e informes recientes elaborados por los respectivos equipos. El trabajo se ha enfocado en las

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cuestiones económicas a corto plazo y en cuestiones estructurales, como el sector financiero, las finanzas públicas y la productividad de México.

33. El Banco también ha colaborado con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) durante la preparación del préstamo. El BID ha apoyado activamente la reforma de al EMS. Del lado técnico, el Banco y el BID conjuntamente proporcionaron apoyo a la SEM para diseñar e implementar el programa de evaluación. Asimismo, el BID ha proporcionado apoyo mediante el Programa de Formación de Recursos Humanos en Competencias, PROFORHCOM, destinado a mejorar los vínculos entre la EMS y el sector productivo.

Relación con otras operaciones del Banco

34. El Banco apoya al sector educativo de México mediante un conjunto de servicios educativos a la medida incluyendo conocimientos, convocatorias y servicios financieros. El Banco participa activamente en todas las mayores áreas del sector educativo, enfocándose en áreas de políticas claves dentro de cada nivel de la educación, tal y como se acordó con el Gobierno. El programa comienza en los niveles de desarrollo infantil temprano y preescolar, donde el Banco ha trabajado con el Consejo Nacional de Fomento Educativo, CONAFE, en el Proyecto de Educación Compensatoria (P101369, Préstamo 7859-MX, US$100 millones) cuyo objetivo es mejorar la calidad de la educación, la eficiencia y el aprendizaje de los niños en los municipios más pobres. Al nivel de la educación básica, el apoyo del Banco se ha enfocado la agenda de la autonomía escolar, incluyendo políticas nacionales relacionadas, mediante el Proyecto de Administración Escolar (APL II) (P115347, Loan 7948-MX, US$220 millones), la segunda operación de una serie de tres proyectos. El proyecto tiene como objetivo mejorar la calidad de la educación mediante la promoción de mayor autonomía para las escuelas y la participación social. Al nivel de la educación superior, el recientemente clausurado (APL I) Proyecto de Asistencia a Estudiantes de Educación Terciaria (P085593, Prestamos 7346-MX and 7349-MX, US$171 millones) busco fomentar la expansión sostenible y equitativa de la educación terciaria mediante asistencia financiera a aquellos estudiantes más desfavorecidos.

Lecciones aprendidas

35. El diseño de la operación propuesta toma en consideración las lecciones aprendidas de las dos operaciones previas y de otras reformas educativas en Latinoamérica y más allá. En cuanto a la reforma educativa, las lecciones aprendidas incluyen la complejidad entorno a la reforma agravada por la diversidad de las partes interesadas, los variados elementos interdependientes y los riesgos asociados. Las reformas en sistemas federales de educación son un tanto más complejas por la descentralización y diversidad de actores en el sistema. La naturaleza interdependiente de muchos de los elemento de la reforma – desde el currículo a los docentes, evaluaciones, acreditación escolar, etc. – y la necesidad de capacidad institucional para promover la reforma requiere de especial atención para la secuenciación de los cambios de políticas. Dados estos riesgos y costos, potencialmente altos de la reforma, los responsables políticos deben calcular cuidadosamente los beneficios de la transformación educativa para asegurar que superan los costos. Por lo tanto no hay un solo camino al éxito y cada reforma requiere su propio horario a la medida. Cada país debe desarrollar una estrategia basada en un conocimiento de la oferta del sector y

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en las limitaciones de la demanda y de su estructura institucional al igual que las condiciones económicas y políticas subyacentes.

36. Entre las lecciones aprendidas de esta serie de DPL se encuentran la importancia de un socio/programa bien definido, las relaciones institucionales y la cooperación técnica más allá del DPL. Préstamos para Políticas de Desarrollo deberían enfocarse agudamente en aquellos elementos de los programas de reforma que se beneficien más del compromiso del Banco. Igualmente, mientras la coordinación entre los actores es importante en términos de una vista panorámica de los sectores y de posibles sinergias, es esencial tener un socio responsable de llevar a cabo las acciones de reformas. A pesar de la relativa estabilidad en todo el sector público mexicano, cambios de personal pueden ocurrir en varios niveles del gobierno durante transiciones políticas. Aunque las instituciones y programas permanecen, es importante mantener líneas de comunicación con las instituciones que vayan más allá de las relaciones personales. México tiene una fuerte capacidad de investigación sobre políticas y la SEMS ha sido proactiva en la elaboración de un programa robusto y evaluación. Como tal, el Banco debería ser selectivo al escoger en qué áreas debe apoyar al Gobierno, respondiendo a la demanda del cliente. Esta tercera operación ha estado acompañada por trabajos técnicos en temas de reducción del abandono, mejorar la capacitación de docentes y en hacer mejor uso de la información de las evaluaciones de alumnos (entre otros temas).

Fundamentos analíticos

37. La reforma se ha beneficiado de investigaciones y análisis analíticos fuertes desde su creación. En el 2007, el Gobierno llevo a cabo un diagnostico detallado de los desafíos a los que se enfrenta la EMS. Después de diseñar la reforma basándose en las mejores evidencias disponibles tanto al nivel nacional como internacional, la SEMS puso en marcha una ambiciosa agenda de investigación para monitorear la implementación de la RIEMS y parar entender mejor el rendimiento del sistema de educación media superior, de este modo llenando las lagunas de conocimientos en cuanto a los resultados de aprendizaje (a través de la implementación y análisis de los resultados de EXCALE y ENLACE), los determinantes de la elevada tasa de abandono (por medio de la encuesta ENADEMS), y del desafío de la equidad y relevancia (la evaluación del impacto de becas). Esta agenda de investigación fue actualizada recientemente por el nuevo equipo de la SEMS al inicio de esta administración.

38. En consecuencia, la serie DPL se basa en trabajo analítico y en un amplio dialogo sobre políticas. Las autoridades mexicanas y el Banco han mantenido un fuerte y fructífero dialogo a largo plazo sobre como mejora de la EMS desde el inicio de las reformas. Ello incluyo la organización de conferencias, seminarios y talleres internacionales, la preparación de estudios analíticos, y notas y sesiones informativas de políticas de alto nivel. Dicho dialogo has sido apoyado por la Educación Secundaria de México AAA (P106567), el Fondo Fiduciario para el Análisis del Impacto Social y de la Pobreza, Support for Improving Equity in Mexico Upper Secondary Education Reform (TF011538) y una amplia serie de actividades de cooperación técnica desde el 2009 y más recientemente con el apoyo del Servicio Programático de Conocimientos para Mejorar las Habilidades de la Productividad del Mercado Laboral (ahora Enfoque Programático, P128775, 2012). La cooperación técnica reciente se ha enfocado principalmente en temas relacionados con la evaluación comparativa de RIEMS, aumentar la cobertura, calidad y relevancia de la EMS, y reducir la tasa de

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abandono, y ha informado el diseño de la operaciones propuestas (véase el Cuadro 1 Agenda para la Cooperación Técnica).

Cuadro 1. Agenda para la Cooperación Técnica

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Reducir el abandono escolar. La prioridad general del nuevo equipo de la SEMS es reducir el abandono escolar (por un 50% durante los próximos 6 años). Con este fin, el Banco ha apoyado a la SEMS con trabajo técnico incluyendo el intercambio de las mejores prácticas y análisis detallado de datos recientes sobre el abandono escolar. La SEMS y el Banco organizaron un taller en junio de 2013 para compartir los resultados con autoridades estatales. Siguiendo las recomendaciones del taller, la SEMS creó el Movimiento Contra el Abandono, que les proporciona conceptos y estrategias políticas a los líderes escolares para reducir el abandono escolar.

Relevancia y el mercado laboral. El banco ha apoyado a la SEMS en la identificación de opciones para crea un sistema nacional de seguimiento de egresados de la EMS, con el fin de informar sobre cómo la EMS está respondiendo a la demanda del mercado laboral. Además, el equipo del Banco ha participado en un dialogo técnico para mejorar la rentabilidad y relevancia de la Educación y Capacitación Técnica Vocacional, por medio de un proceso de evaluación destinado a reducir el abandono.

Capacitación de Docentes. El Banco también ha participado junto con la SEMS en el tema de la capacitación de docentes, incluyendo un taller en junio de 2013 para compartir las mejores prácticas internacionales y estrategias para mejorar las prácticas de docentes en las aulas. Basado en los resultados del taller, el Banco preparo una nota para guiar la reestructuración del Programa de Formación Docente de la Educación Media Superior (PROFORDEMS), cuya evaluación de impacto será apoyado por el Banco.

Sistema de evaluación comparativa de la reforma EMS. Para proporcionarle a la SEMS comparadores y asistencia en establecer las expectativas para determinar qué tan avanzada debería estar la reforma en cinco años, el Banco emprendió un rápido ejercicio de evaluación comparativa de otras reformas similares, que demostró que la RIEMS aún es relativamente joven, y que dichos cambios estructurales toman tiempo. Este ejercicio también consistió en una evaluación rápida de los avances en cuanto a los objetivos y resultados.

Evaluación. El Gobierno mexicano está en la vanguardia en cuanto al uso de evaluaciones de alta calidad para informar decisiones políticas, especialmente en los sectores sociales. Actualmente, el Banco está apoyando un programa de evaluación que incluye la evaluación de la capacitación de docentes, la efectividad de las políticas para reducir el abandono, una evaluación sobre el impacto de las becas y otra sobre de las percepciones de los estudiantes sobre el rendimiento de la EMS.

Sistemas de evaluaciones y el uso de su información. Junto con la reforma, el sistema de educación empezó a recabar de manera sistemática información sobre la EMS. Más recientemente, el Banco ha empezado un dialogo técnico para explorar las formas en que la SEMS puede fortalecer la capacidad a nivel estatal para dotar a las escuelas con el apoyo técnico necesario para hacer mejor uso de la información de las evaluaciones, con el fin de diagnosticar y responder a los retos específicos para lograr mejores resultados de aprendizaje. Además, la SEMS y el Banco están explorando formas para que la base de datos de ENLACE pueda ser utilizada para orientar la formulación de políticas educativas.

V. PROPUESTA PARA EL TERCER PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO SOBRE EDUCACIÓN MEDIA SUPERIOR

Descripción de la Operación

39. El Préstamo para Políticas de Desarrollo (PPD) propuesto es el tercero de una serie programática que apoya al Gobierno en la implementación de la RIEMS para mejorar la eficiencia interna y calidad de la EMS. La serie programática respalda las acciones en las tres siguientes áreas en las que se abordan los principales retos de la EMS: i) aumentar la flexibilidad de la EMS; ii) mejorar de la calidad y la pertinencia de la EMS y iii) reducir el costo de oportunidad de la EMS. Las acciones respaldadas por el préstamo contribuirán a la eficiencia interna de la educación media superior y conducirán a una reducción de la tasa de abandono. Así, los egresados estarán mejor preparados y contarán con las habilidades necesarias para participar en la fuerza laboral.

40. El primer PPD apoyo la creación del Sistema Nacional de Bachillerato (SNB). En el marco del PPD, el Banco Mundial apoyó las medidas jurídicas necesarias para formalizar la reforma y en la formulación del primer conjunto de estándares mínimos requeridos para egresados del bachillerato. El PPD, también respaldo las medidas para establecer un sistema nacional de evaluación y un sistema de acreditación escolar para la educación media superior, así como la creación del Programa de Formación Docente de la Educación Media Superior (PROFORDEMS) y la consolidación del programa de becas de la EMS.

41. El segundo PPD ayudó a mantener la continuidad de la reforma y a fortalecer las principales instituciones. Con respecto al SNB, el segundo PPD respaldó la formulación del marco curricular basado en competencias. En cuanto a la calidad educativa, se profundizó el programa de evaluación de la EMS y se respaldaron medidas que consolidaron la gestión institucional del programa de formación docente PROFORDEMS y fortalecieron el sistema de garantía de la calidad a través del Consejo para la Evaluación de la Educación del Tipo Medio Superior (COPEEMS). En lo que respecta al costo de oportunidad de la EMS, se apoyaron medidas relacionadas con enfoques específicos para atraer a alumnos en condiciones de pobreza a las escuelas y lograr que no abandonen sus estudios, como el programa de becas. La segunda etapa del PPD estuvo acompañada de asistencia técnica en diversos ámbitos, y finalizó en noviembre de 2013.

42. Con este tercer PPD, la serie aborda la reforma más importante hasta la fecha para la EMS junto con las medidas decisivas restantes para ayudar a consolidar la reforma. La acción más relevante apoyada por esta operación es la enmienda constitucional que hace obligatoria la educación media superior. La promulgación de la ley secundaria es la política de mayor influencia para todos aquellos en la edad para asistir a la EMS (15 a 18 años). Las acciones previas, provienen directamente de los detonadores previstos para este PPD y se han seleccionado para reflejar medidas institucionales y de políticas de alta prioridad centrales a la RIEMS. En el cuadro 4 se presentan los detonadores previstos y las acciones previas para este tercer PPD.

43. Sin embargo la reforma aun es joven y requerirá más tiempo para lograr los indicadores de resultados de la serie DPL. En cuanto a la Tabla 2, todos los resultados están en camino, excepto el porcentaje de estudiantes recibiendo un “bueno” o “excelente” en

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la evaluación ENLACE para el español. Entre los elementos que contribuyen a estos resultados se encuentran un número importante de logros en varias áreas de reforma. Se han evaluado 668 escuelas para acreditación, de las cuales 658 han ingresado al Sistema Nacional de Bachillerato. El Gobierno continúa con la publicación oportuna de los resultados de las evaluaciones de estudiantes, incluyendo EXCALE, un examen detallado que se le administra a una muestra representativa de la población escolar. Asimismo se han logrado acuerdos entre las autoridades federales y estatales para implementar programas para combatir el abandono escolar (anteriormente agrupados en SIGUELE). El progreso ha sido más lento a la inscripción, graduación y certificación de docentes en el Programa de Formación Docente de Educación Media Superior, PROFORDEMS, y en la adopción de un marco curricular basado en competencias (CBC) por todos los sistemas de los cuatro proveedores de servicios. En cuanto a PROFORDEMS, la nueva administración ha desacelerado la expansión del programa mientras actualizan su diseño y relevancia. Para el CBC, un número considerable de los sistemas dentro de los cuatro tipos de proveedores que representando a 3,497,146 estudiantes (equivalente a un 80.7 por ciento de la población total EMS) han adoptado el CBC. Sin embargo, dado que este aspecto de la reforma es voluntaria, tomará algún tiempo antes de que todos los sistemas adopten el nuevo plan de estudios. Es importante mencionar que la mayoría de los sistemas estatales y autónomos (aparte del sistema autónomo operado por la Universidad Nacional Autónoma de México, UNAM) se han unido a la reforma y participan activamente en sus actividades.7

Tabla 2: Resultados de la RIEMS (a partir de noviembre 2013)8

Resultados del Programa Base de Referencia(2008)

Actual(Año escolar

2012-13 )

Fin del DPL III(June 2015)

1. Aumento de la flexibilidad de la educación media superiorÍndice de entrada al Sistema Nacional de Bachillerato 0% 12.73% 20.0%

2. Mejora de la calidad de la educación media superior

Promedio anual de abandono en EMS 16.3% 14.5% 12.0%

Porcentaje de estudiantes que reciben “bueno” o “excelente en la evaluación ENLACE

Español: 52.3% 50.0% 53.0%Matemáticas:

15.6% 36.3% 37.0%

Porcentaje de estudiantes atendiendo clases en localidades altamente marginalizadas recibiendo “bueno” o “excelente” en la evaluación ENLACE.

Español: 22.6% 30.5% 31.0%

Matemáticas: 6.0% 27.0% 29.0%

3. Reducción del costo de oportunidad de la Educación Media SuperiorInscripción Bruta en Educación Media Superior (jóvenes de 15 a 17 años) 58.6% 65.9% 68.7%

7 Se considera que la UNAM tiene la EMS de más alto nivel por ende la UNAM no percibe mayores beneficios en participar en la reforma. 8 Los años representan el fin del año escolar. Por ejemplo, 2008 se refiere al año escolar 2007-2008, finalizando en junio.

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Inscripción Bruta en Educación Media Superior de estudiantes provenientes de hogares en los cuatro primeros deciles de ingreso per cápita.

61.8% 64%

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Tabla 3: Detonadores y acciones previas al tercer PPD

Detonadores previstos Acciones previas al tercer PPD Comentarios

1. Aumento de la flexibilidad de la educación media superior

La Secretaría de Educación Pública (SEP) emitió las reglas (mediante un acuerdo secretarial u otro instrumento) para emitir el Certificado Nacional de Bachillerato.

Abandonada/Retirada: el nuevo Gobierno le ha quitado prioridad al desarrollo de un Certificado Nacional de Bachillerato; en cambio, utilizará la acreditación de las escuelas como base para lograr coherencia en todo el sistema.

El Gobierno ha reconocido las equivalencias de materias en todas las escuelas para facilitar la transferencia de estudiantes entre los sistemas, tal como lo evidencian (i) los decretos gubernamentales (que modificaron la Ley General de Educación) publicados en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio, 2013; (ii) la reforma educativa gubernamental publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de septiembre, 2013; y (iii) la Resolución No. XVIII, del Consejo Nacional de Autoridades Educativas (CONAEDU) del 14 de junio de 2013.

Nueva: Esta acción previa es el último elemento necesario para lograr que el sistema de la EMS sea más flexible para los estudiantes. Tras la formulación del marco curricular basado en competencias, el elemento pendiente para facilitar la transferencia de los estudiantes entre se ha resuelto en el acuerdo entre las autoridades educativas estatales y federales, representadas por el CONAEDU, sobre el reconocimiento de las equivalencias, a través del registro nacional de alumnos.

2. Mejora de la calidad de la EMS

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Detonadores previstos Acciones previas al tercer PPD Comentarios

La SEP y el INEE celebraron acuerdos con algunos estados para difundir los resultados del Sistema Nacional de Evaluación.

El Gobierno ha: (i) otorgado al Instituto Nacional de Evaluación de la Educación total autonomía y nuevas responsabilidades que incluyen aquellas relacionadas con el desarrollo de un nuevo sistema de evaluación para la EMS, y (ii) establecido el mandato, las atribuciones y la organización interna del INEE, tal como lo evidencia la Ley del Instituto Nacional de Evaluación de la Educación publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de Septiembre de 2013.

Reformulada para reflejar la nueva ley: la acción previa es más contundente que el detonador. El detonador se enfocó en la difusión de los resultados de la evaluación, mientras que la acción previa le otorga al INEE total autonomía (incluso presupuestaria) con respecto a la SEP para llevar a cabo todas las funciones de evaluación del sistema educativo eliminando los posibles conflictos de intereses. Esto incluye el use de los resultados de las evaluaciones para mejor sustentar las políticas educativas, así creando un vínculo entre las nuevas atribuciones legales del Instituto y la calidad de los servicios de educación.

La SEP ha elaborado una política para capacitar a los docentes públicos de tiempo parcial.

El Gobierno emitió nuevas regulaciones para reconocer oficialmente programas alternativos de capacitación de docentes en la EMS evidenciado por el Acuerdo Sectorial 15 del Comité Directivo del Sistema Nacional del Bachillerato Sectorial, publicado en la página web de COPEEMS, 13 de junio de 2013.

Reformulada para fortalecer el texto: esta acción previa consolida los dos detonadores previstos en el segundo DPL.

La SEP ha formulado un mecanismo para reconocer oficialmente programas de capacitación docente alternativos.

3. Reducción del costo de oportunidad de la Educación Media Superior

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Detonadores previstos Acciones previas al tercer PPD Comentarios

La SEP realiza una evaluación del programa SÍGUELE.

El Gobierno por medio de la SEP ha introducido una modalidad dentro del programa de becas para atender a los estudiantes en riesgo de abandonar la EMS, según se indica en el ACUERDO 690, publicado el 19 de agosto de 2013 en el Diario Oficial de la Federación.

Reformulada para reflejar la prioridad del nuevo gobierno: Hasta ahora, el nuevo Gobierno se ha centrado en la mejora del elemento más importante de SÍGUELE, el programa de becas, utilizando las evaluaciones recientes para determinar la nueva dirección del programa.

México ha desarrollado un marco de políticas que aseguran la universalización de la EMS.

El Gobierno ha modificado la Ley General de Educación para reflejar la obligatoriedad de la Educación Media Superior, como lo evidencia el decreto del 10 de junio de 2013 publicada en el Diario Oficial de la Federación.

Reformulada para fortalecer el texto: esta acción previa fluye directamente del detonador previsto.

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PRIMERA ÁREA DE POLÍTICAS: AUMENTO DE LA FLEXIBILIDAD DE AL EDUCACIÓN MEDIA SUPERIOR (EMS)44. Esta área de políticas respalda iniciativas del marco de la RIEMS, estableciendo el Sistema Nacional de Bachillerato y medidas que establecen equivalencias en todo el sistema de la EMS. En particular, estas acciones facilitarán la transferencia de los alumnos entre los diferentes sistemas, de manera que los estudiantes puedan modificar sus trayectorias educativas sin tener que comenzar de nuevo; de esta forma se logrará una mayor eficiencia del sistema.

Primera acción previa: El Gobierno ha reconocido las equivalencias de materias entre escuelas para facilitar la transferencia de estudiantes entre sistemas.

45. La serie de DPL ha respaldado varias medidas para establecer y fortalecer la base institucional del SNB. Las primeras etapas de la reforma establecieron un conjunto de estándares mínimos que los alumnos deberán alcanzar al finalizar la EMS. Específicamente, se respaldó la creación del marco curricular común basado en competencias (MCC) para el SNB, que incluyendo competencias genéricas, especializadas y profesionales. Como resultado, en septiembre de 2013, el MCC se ha adoptado en todos los sistemas federales, en 7 sistemas estatales, en 16 sistemas autónomos y en 3 sistemas privados. Esto representa aproximadamente el 81% de la matrícula total de la EMS9. Dado que la mayoría de los sistemas han introducido el MCC, se requiere un acuerdo sobre cómo reconocer las equivalencias para facilitar la transferencia de alumnos entre las escuelas y los sistemas. Para lograrlo, es fundamental el desarrollo de un registro nacional de estudiantes que permita la documentación de estas equivalencias y proporcione la información requerida para la revalidación de asignaturas entre las escuelas y los sistemas, que también facilitará la recolección de datos relativos al indicador de transferencia entre escuelas y sistemas.10

46. El detonador previsto para esta área se enfocó en establecer reglas para el Certificado Nacional de Bachillerato como un instrumento para mejorar la flexibilidad de la EMS. Esto no se ha incorporado como una acción previa en el tercer PPD. Conceptualmente el Certificado Nacional de Bachillerato tenía previsto proporcionar una garantía de calidad a un grupo selecto de escuelas pertenecientes al SNB por haber cumplido con ciertos estándares de control de calidad. Sin embargo, como parte de los cambios a los criterios de admisión al SNB, las escuelas ahora pueden ingresar al sistema con distintos niveles de calidad (desde el nivel 4 con criterios de calidad mínimos hasta el nivel 1 con criterios de calidad extremadamente altos), anulando de cierta forma la garantía de calidad del certificado nacional. Mientras que las nuevas autoridades están considerando un diseño nuevo para el certificado nacional que podría constituir un mecanismo de control de calidad, quizás solamente para escuelas con un cierto nivel de calidad, la prioridad ahora es reforzar los niveles de acreditación en el marco del SNB y apoyar a las escuelas dentro del sistema para que asciendan de un nivel bajo a uno alto de calidad y así incentivar a que más planteles adopten la reforma.

47. Resultados previstos de la primera área de políticas de la reforma. Las acciones previas dentro de esta área de políticas apoyaron la introducción del MCC como un primer 9Informe de Actividades del COPEEMS, septiembre de 2013. 10 Hasta ahora todos los sistemas federales (10.4 por ciento) aceptan estudiantes de transferencia provenientes de todos los sistemas junto con las escuelas que participan en el SNB.

paso para aumentar la flexibilidad de la educación media superior en México, y contribuyo a garantizar que los proveedores de servicios (federales, estatales, autónomos y privados) que forman parte del SNB registren a los estudiantes en el registro nacional y que utilicen el registro para verificar la equivalencias. En general se espera que la mayor flexibilidad del sistema y la implementación adecuada del currículo basado en competencias incremente el número de escuelas dentro del SNB que acepten las transferencias y validen las equivalencias.

SEGUNDA ÁREA DE POLÍTICAS: MEJORAR DE LA CALIDAD Y PERTINENCIA DEL SISTEMA NACIONAL DE BACHILLERATO

48. Esta área de políticas se centra en medidas orientadas a mejorar la calidad de la EMS a fin de que los alumnos tengan las habilidades necesarias para tener éxito en el mercado laboral o para continuar con la educación superior. Específicamente, respalda a las nuevas herramientas e instituciones (evaluaciones de los alumnos, capacitación docente) y la certificación (acreditación de escuelas). Como resultado de las acciones respaldadas, los egresados de la EMS mejorarán sus habilidades (medidas mediante los resultados de los exámenes estandarizados) y mejores salarios y oportunidades de empleo para aquellos que ingresen al mercado laboral.

Segunda acción previa: El Gobierno ha: (i) establecido el mandato, las atribuciones y la organización interna del INEE y (ii) le ha otorgado al Instituto Nacional de Evaluación de la Educación total autonomía y nuevas responsabilidades que incluyen aquellas relacionadas con la evaluación de la EMS.

49. La serie DPL ha respaldado el Sistema Nacional de Evaluación para la Educación Media Superior para los alumnos del último año de EMS. Las acciones del DPL también han apoyado la divulgación de los resultados del examen EXCALE (una evaluación con una muestra representativa a nivel nacional). Estas acciones han permitido mejorar la calidad de la enseñanza, a través de diagnósticos más precisos de elementos del currículo que generan dificultades entre los alumnos. El tercer PPD respalda la reforma constitucional aprobada recientemente, que le concede al INEE total autonomía y que define al instituto como la entidad responsable del diseño y la aplicación del sistema nacional de evaluación de la educación. Las acciones de la nueva administración para otorgar total autonomía al INEE, y la correspondiente reforma del programa de evaluación de la educación, constituyen el cambio esencial en el programa de evaluación de la educación y permitirán que el sistema sea aún más sólido. Antes de la reforma, las actividades de evaluación fundamentales —como las evaluaciones de los docentes y de los alumnos— eran responsabilidad de la SEP (a través de la Subsecretaría de Planeación y Evaluación de Políticas Educativas, SPEPE), lo cual generaba un posible conflicto de intereses y reducía la credibilidad de los resultados. Parte de las limitaciones de la capacidad de evaluación del INEE se debía a que el presupuesto dependía de las decisiones que se tomaban dentro de la SEP. La creación del INEE como una entidad completamente autónoma, con su propio presupuesto y un consejo rector conformado por cinco expertos designados por el Presidente y ratificados por el Congreso, elimina cualquier duda sobre la imparcialidad de los resultados y le confiere mayor credibilidad al sistema de evaluación. El nuevo mandato del INEE es formular un sistema integral y coherente de evaluación de la educación, que incluirá las siguientes áreas: a) evaluaciones de los estudiantes; b) evaluación de todos los pasos y requisitos establecidos por el Servicio Profesional Docente (incluidos los criterios de admisión o selección, ascensos, capacitación,

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recompensas —monetarias y no monetarias—, etc.); c) evaluación de los directores y supervisores de las escuelas, y d) selección y capacitación de las instituciones de evaluación descentralizadas.

Tercera acción previa: El Gobierno ha introducido nuevas regulaciones para reconocer oficialmente métodos alternativos de formación de docentes del SEMS.

50. La serie de DPL apoya la ampliación del Programa de Formación Docente de la Educación Media Superior, PROFORDEMS. De un total de 180 852 docentes, 112,334 se han inscrito en el programa; de estos, aproximadamente la mitad (75 343) se ha graduado. Las principales deficiencias del programa eran: el financiamiento y la insuficiencia en la capacidad de ejecución, incluyendo la disolución de la responsabilidad de supervisión, la evaluación y seguimiento de la ejecución del programa, y una serie de desafíos logísticos ocasionados por la rápida expansión del programa antes de alanzar su madurez operacional. La transferencia de las funciones de coordinación y supervisión del programa a la Coordinación Sectorial de Desarrollo Académico, COSDAC, ha mejorado la coordinación del programa de formación docente. Más recientemente, se revisaron los contenidos y la metodología del programa para enfocarse de manera más específica en aquellos elementos relacionados con la mejora de las prácticas docentes en el aula. Sin embargo, el programa aún se enfrenta a desafíos para alcanzar la alta demanda para la capacitación de docentes, en parte debido a problemas logísticos como asegurarse que los docentes sean asignados a los centros de capacitación más cercanos y cuenten con acceso al equipo necesario si es que se inscriben en opciones virtuales o mixtas. Estas políticas, apoyadas por la acción previa, oficialmente reconocen otros programas de capacitación (que cumplen con ciertos requisitos) como alternativas a PROFORDEMS en el Sistema Nacional de Bachillerato. Esto ayudará a ampliar el alcance en la cobertura de la capacitación en servicio y diversificar las opciones de capacitación docente para mejor cuadrar con las necesidades específicas de los docentes y sus estudiantes. Además, después de la reciente aprobación legislativa sobre el Servicio Profesional Docente, y en cuanto a los activadores indicativos para esta operación propuesta, la SEP está desarrollando una política que le proporcionará actividades de capacitación y desarrollo a todos los docentes incluyendo a los de tiempo parcial. Sin embargo, dado que la legislación se aprobó recientemente la nueva política aún no se ha desarrollado ni implementado. Por ende el activador se ha retirado pero se espera que la política este instituida para cuando se evalúe esta serie.

51. Resultados previstos para la segunda área de políticas de la reforma. Las acciones relacionadas con la evaluación, la capacitación de docentes y la acreditación de esta política aumentarán la calidad de la educación, medidos por los exámenes estandarizados (hay fuertes indicios que vinculan la calidad del docente, y un sistema de acreditación y evaluación robusto a los resultados de aprendizaje). Los estudiantes en localidades altamente marginalizadas normalmente cuentan con docentes de menos calidad que las escuelas en comunidades menos marginalizadas, por ende serán ellos los que más se beneficien. Las acciones relacionadas con la evaluación están ayudando a los docentes a identificar las áreas problemáticas para sus estudiantes. El sistema de acreditación por su parte está ayudando a reconocer a las escuelas de alta calidad. Las acciones concentradas en la capacitación de los docentes están contribuyendo a que los maestros enseñen un conjunto de habilidades más amplias (según lo establece la reforma a través del MCC) incluyendo habilidades cognitivas de orden superior, competencias socioemocionales y el fortalecimiento de las funciones

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cognitivas básicas. Además, se espera que mediante la mejora en la calidad de la EMS, las tasas de abandono disminuirán lo cual resultará en un sistema más eficiente (una reciente encuesta nacional sobre la tasa de abandono demostró que una de las principales razones por el abandono escolar es la falta de calidad y relevancia de la educación).11

TERCERA ÁREA DE POLÍTICAS: REDUCCIÓN DEL COSTO DE OPORTUNIDAD DE LA EDUCACIÓN MEDIA SUPERIOR

52. El Gobierno federal está comprometido a promover la igualdad de oportunidades para todos los mexicanos a través del diseño de políticas y la aprobación de las enmiendas legales necesarias para aumentar el acceso de los jóvenes pobres y vulnerables a la EMS. Los datos muestran que alumnos pobres y vulnerables (especialmente los hombres) no terminan la educación media superior debido a limitaciones económicas, sociales y psicológicas. Por lo tanto, la SEP, a través de la RIEMS, continua ampliando su programa de becas y recientemente mejoró su diseño para llegar a los alumnos vulnerables de familias cuyos ingresos no necesariamente están por debajo de la línea de pobreza pero que están en riesgo de abandonar la escuela. La importancia que México le ha brindado a la EMS y el compromiso del Gobierno nacional de promover la igualdad de oportunidades dieron lugar a una enmienda constitucional que determinó la obligatoriedad de la educación media superior.

Cuarta acción previa: El Gobierno por medio de la SEP ha introducido una nueva modalidad dentro del programa de becas para atender a los estudiantes en riesgo de abandonar la EMS. 53. La serie DPL ha respaldado la consolidación y ampliación del programa de becas. Específicamente, la reforma se ha enfocado en las becas y otros programas para apoyar a los más pobres. Debido a una ampliación del presupuesto, la cantidad de becas para la EMS aumentó de 280,000 en el año escolar 2007-08 (el primer año del programa) a más de 722 000 en 2013-14. Los detonadores previstos en los dos DPL anteriores destacaron la importancia de evaluar el programa de becas con la finalidad de garantizar que la focalización de las mismas sea eficaz. Basado en los resultados preliminares de la evaluación de impacto, la reforma garantiza que las becas se proporcionen sin demora a los alumnos con mayor riesgo de abandonar sus estudios introduciendo un nuevo modelo de becas al nivel escolar en el cual cada comité escolar es responsable de elegir a los beneficiarios de las becas contra el abandono. Los comités escolares están conformados por el director y los docentes que identifican a los alumnos en riesgo. Las becas contra el abandono también aportarán otros beneficios, ya que las autoridades y los docentes de las escuelas sabrán con mayor certeza cuáles son los estudiantes que necesitan más atención.

Quinta medida previa: El Gobierno hecho la Educación Media Superior obligatoria.

54. Esta acción previa refleja una de las políticas más relevantes en lo que respecta a la EMS en México. Al establecer la obligatoriedad, la nueva ley le exige a los estados y a otras autoridades educativas, a proporcionar servicios de EMS para toda la población y le exige a los padres garantizar que sus hijos asistan a la escuela hasta completar este nivel de educación. La obligatoriedad de la EMS tiene un importante impacto sobre los pobres, ya que son ellos los más propensos a dejar la escuela, y recalca la importancia que el Gobierno

11 Encuesta Nacional de Deserción en la Educación Media Superior), 2012.

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mexicano le ha otorgado a la EMS y su compromiso con los más vulnerables. México deberá invertir alrededor de 0.18 puntos porcentuales del PIB en los próximos seis años para progresar significativamente hacia la educación media superior universal.12

55. Resultados previstos para la tercer área de políticas de la reforma. El Gobierno federal ha avanzado rápidamente para ampliar el programa de becas y llegar a los alumnos en riesgo de abandonar la escuela, que generalmente son los más pobres. Se prevé que esta acción tenga como resultado la participación de 9,000 escuelas, que estarán en condiciones de apoyar a estudiantes en riesgo de deserción escolar, especialmente para los más pobres que suelen abandonar la escuela por razones económicas.13 Además, la obligatoriedad de la EMS ejerce una mayor presión sobre el Estado y sobre otras autoridades educativas (incluyendo a los padres) para garantizar que todos los jóvenes mexicanos se matriculen y se gradúen de la EMS, incluyendo los estados para solicitar la expansión del presupuesto. Esto tendrá un impacto directo en el aumento de las tasas de inscripción y de las tasas de graduación en EMS, especialmente para el quintil de la población con más bajos ingresos que consistentemente tiene menos acceso a la educación media superior.

VI. EJECUCIÓN DE LA PROPUESTA

Impactos sociales y en la pobreza

56. La reforma solamente tendrá impactos positivos en los pobres y está cerrando la brecha en cuanto a la cobertura y la calidad, ayudando así a la elevación del 40 por ciento más bajo. Cuando esté totalmente implementada, la reforma conllevará a un aumento en las tasas de inscripción y de graduación para los dos quintiles más pobres, acercándolos a la media nacional. La reforma se enfoca principalmente en las escuelas públicas, en las que se inscriben la gran mayoría de aquellos estudiantes más desfavorecidos. Por ende, mientras la reforma tendrá que producir servicios de alta calidad para todos los estudiantes, los estudiantes de las escuelas públicas de entornos relativamente más desfavorecidos, se beneficiarán más que sus semejantes de escuelas privadas.

57. El aumento en las tasas de cobertura y de graduación de los últimos años han estado enfocados en los pobres. De acuerdo con la examen ENLACE, entre el 2008 y 2013, la proporción de estudiantes inscritos en el último año de la EMS que asistieron a una escuela en una localidad con un índice muy alto o alto de marginalización aumento de forma constante de un 8 por ciento a un 10.5 por ciento (Cuadro 4).14 El cambio en la composición

12 México gasta alrededor del 0.48 por ciento del PIB en la EMS. En una situación de lenta expansión de la cobertura (con inscripciones de 678,000 más estudiantes), promovido por reducciones modestas en el abandono, los gastos en la EMS deberían estar alrededor del 0.55 por ciento del PIB entre el 2012 y 2018. En una situación en que el número de estudiantes aumenta significativamente (con 953,000 de estudiantes inscritos), lo cual implica una alta reducción del abandono y representa un paso importante hacia la EMS universal, los gastos representarían un 0.66 por ciento del PIB en el mismo periodo (Uribe, et al. 2012). Estas proyecciones subrayan que las implicaciones financieras de hacer obligatoria la EMS serán probablemente bastante significantes en los próximos años. 13 Encuesta Nacional de Deserción en la Educación Media Superior, 2012.14 El Consejo Nacional de Población, CONAPO, clasifica todas las localidades de acuerdo a su índice de marginalidad, un promedio ponderado de alfabetización, acceso a servicios públicos, infraestructura del hogar y salarios medios. Todas las localidades están calificadas con calificaciones desde muy alta marginalización, alta marginalización, marginalización media, baja marginalización y muy baja marginalización. A pesar de que hay una amplia gama de personas que viven en cada localidad, hay pocos no-pobres en áreas con una calificación de

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de los estudiantes inscritos en EMS favoreciendo a aquellos estudiantes más desfavorecidos ocurrió dentro de un contexto de un aumento general en las tasas de inscripción de 3.6 millones en el 2006 a 4.2 millones de estudiantes en el 2011.

Tabla 4: Porcentaje de estudiantes en el último año de EMS, por nivel de marginalización.

2008 2009 2010 2011 2012 2013Muy Alta 0.4% 0.4% 0.5% 0.6% 0.7% 0.7%Alta 7.6% 8.1% 8.5% 8.6% 9.2% 9.8%Mediana 8.4% 8.3% 8.5% 8.5% 8.6% 8.7%Baja 17.7% 17.8% 17.7% 17.5% 18.0% 18.1%Muy Baja 65.9% 65.4% 64.8% 64.8% 63.5% 62.8%Fuente: ENLACE EMS

58. La evidencia demuestra que la calidad de la educación (medida por los resultados de aprendizaje de un examen estandarizado) está mejorando para todos, especialmente para los pobres. A pesar de que los recientes aumentos en las tasas de inscripción han facilitado el acceso a los estudiantes más marginados que normalmente eran excluidos de la EMS, los resultados de ENLACE demuestran un aumento significante en los resultados de aprendizaje en matemáticas y resultados constantes en el español. En el 2008, el 73 por ciento de los estudiantes en las localidades más pobres (muy alta marginalidad) obtuvieron resultados insatisfactorios en matemáticas en comparación con el 42 por ciento en localidades más ricas (muy baja marginalidad). En el 2013 estos porcentajes disminuyeron a 45 y 25 por ciento, respectivamente, reduciendo la brecha de un nivel inicial de 31 punto porcentuales a 20 puntos porcentuales, en un contexto de mejoramiento general de los resultados de aprendizaje en matemáticas (Figura 4). Tal y como lo demuestra la Figura 5, las tendencias en los resultados de aprendizaje en Español habían mostrado una tendencia constante a largo plazo, sin embargo, la brecha de pobres a ricos en la proporción de estudiantes con resultados insatisfactorios en Español han disminuido entre el 2008 y el 2013. La mejora en acceso a la EMS entre estudiantes pobres, junto con el aumento desproporcional en el aprendizaje para el mismo grupo, sugieren que la reforma tuvo un efecto profundo en la habilidad del sistema para proporcionar igualdad de oportunidades en México.

Gráfica 4: Porcentaje de estudiantes con resultados insatisfactorios, matemáticas y por marginalización.

alta o muy alta marginalización. Para todos los detalles sobre la metodología véase: http://www.conapo.gob.mx/ 31

2008 2009 2010 2011 2012 20130

10

20

30

40

50

60

70

80

Very High High Medium Low Very Low

Fuente: ENLACE EMS 2008, 09, 10, 11, 12, 13

Gráfica 5: Porcentaje de estudiantes con niveles insatisfactorios de aprendizaje, español y por marginalización.

2008 2009 2010 2011 2012 20130.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

40.0

45.0

50.0

Very High High Medium Low Very Low

Fuente: ENLACE EMS 2008, 09, 10, 11, 12, 13

59. No parece haber diferencias importantes en cuanto a la cobertura por género pero los resultados de aprendizaje varían. Tradicionalmente, los hombres recibían más

32

educación en promedio que las mujeres. Esta disparidad ha desaparecido en gran parte. Entre los jóvenes de 15 a 17 años de edad, la tasa de inscripciones es de 76 por ciento tanto para hombre como para mujeres. Por lo general, los estudiantes masculinos son significantemente más probables de abandonar la educación media superior antes de graduarse, debido al mayor costo de oportunidad de los estudios versus la entrada al mercado laboral.15 En términos de los resultados de aprendizaje en México, al igual que la mayoría de los países en desarrollo, los hombres obtienen mejores resultados en matemáticas y las mujeres en lenguaje.16 De acuerdo a ENLACE, mientras que la brecha entre hombres y mujeres ha permanecido constante entre el 2008 y el 2013, con los hombres obteniendo resultados 27 puntos por encima que las mujeres (581 a 554), la brecha en Español ha incrementado con el tiempo, con las mujeres ahora recibiendo en promedio 30 puntos más que los hombres (506 a 476).

Aspectos Ambientales

60. Es probable que ninguno de los elementos del programa propuesto tengan efectos adversos sobre el medio ambiente. Dicho programa no apoya acciones vinculadas a la construcción o rehabilitación de escuelas u otras obras civiles que tendrían un impacto ambiental. No se espera ningún efecto en cuanto a los bosques y otros recursos naturales.

Ejecución, seguimiento y evaluación

61. La Secretaria de Educación Pública (SEP), a través de su Subsecretaria de Educación Media Superior (SEMS), es responsable de la ejecución de la serie DPL. A pesar de que la reforma representa un esfuerzo conjunto de muchos actores del sector de la educación, la SEMS es el organismo principal de coordinación y apoyo de la reforma. Junto con la Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP), la SEMS recopilará la información necesaria para evaluar la ejecución del programa incluyendo datos sobre los logros de las acciones previas e informará sobre el progreso de los indicadores de resultados y sobre la evolución de la reforma. Este esquema de ejecución ha funcionado bien para las operaciones previas de la serie DPL.

62. La evaluación de la calidad de la EMS es un elemento esencial de la reforma al igual que el programa complementario de cooperación técnica entre la SEMS y el Banco. Específicamente, esta operación apoya la creación de un nuevo organismo autónomo que será responsable de evaluar los resultados de las escuelas, de los docentes y de los estudiantes en todo el sistema de educación y el programa de asistencia técnica que acompaña el DPL está firmemente enfocado en la evaluación. En cuanto al seguimiento, el Sistema de Información para la Gestión Escolar de la Educación Media Superior (SIGEEMS) es un sistema que opera en todas las escuelas federales que proporciona un diagnóstico claro de los retos más importantes de cada escuela y de la evolución de indicadores básicos temporales, así optimizando la efectividad de los esquemas de mejoramiento.17 La SEMS se encuentra en

15 Instituto Nacional para Evaluación de Educación. 2011. La Educación Media Superior en México.16 Para una explicación en cuanto a las diferencias entre géneros en los resultados de aprendizaje y su evolución con el tiempo, véase Guiso, Monte, Sapienza y Zingales (2008) “Culture, gender and math” Science, vol. 320, mayo 2008.17 El SIGEEMS complementa el sistema de seguimiento existente Formato 911 en las escuelas federales. El sistema 911 opera en todas las escuelas tanto en los niveles básicos como de EMS. Contiene más de 300 indicadores. Además de los indicadores basados en las escuelas, SIGEEMS incluye información sobre los estudiantes, los resultados de aprendizaje y las metas anuales propuestas por los directores escolares.

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un dialogo con los gobiernos estatales y otros proveedores de educación media superior para desarrollar un sistema unitario de información para las escuelas, ofreciendo el SIGEEMS como plataforma inicial. Varios sistemas han aceptado este sistema ampliado. Además muchas de las instituciones creadas por la RIEMS también tienen funciones de seguimiento. Por ejemplo, COPEEMS, que sistemáticamente recopila información para evaluar la calidad individual de las escuelas para la acreditación, pone esta información a la disposición de los interesados.

Gestión Financiera

63. Los sistemas de gestión financiera (PFM) al nivel Federal son adecuados para apoyar el financiamiento de políticas de desarrollo en el país. Esto ha sido documentado por varios informes del Banco (por ejemplo, la Evaluación de la Capacidad Financiera del País (CFAA), la Evaluación de las Adquisiciones del País (CPAR), y por otros trabajos analíticos incluyendo productos de servicios de conocimientos y otros préstamos DPL aprobados en el 2012. Según lo previsto en el último CPS, discutido por el Consejo el 8 de abril de 2008, el Banco ha estado colaborando con el Gobierno federal y sub nacional en las áreas estratégicas de PFM con el fin de modernizar y reformar las finanzas públicas y aumentar la transparencia y rendición de cuentas en los gastos públicos. Esto ha sido apoyado por un conjunto flexible y a la medida de servicios financieros, de conocimiento y convocación.

64. Durante la administración anterior, el Gobierno introdujo una serie de leyes y reformas de las finanzas públicas destinadas a aumentar la responsabilidad fiscal y la transparencia mediante un proceso de modernización del proceso presupuestario y estableció un marco fiscal más eficiente y transparente conforme a las buenas prácticas internacionales. La actual administración ha puesto en marcha un programa de reforma y está trabajando para lograr varias de las reformas PFM en áreas como el presupuesto, la contabilidad, la información financiera, la transparencia y la modernización de las operaciones de la tesorería entre otras. La financiación de este DPL apoyará el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y por lo tanto estará sujeto a las disposiciones anuales de la Ley PEF y del Manual de Procedimientos Presupuestarios entre otros. El PEF se publica de forma oportuna, el de este año y de los años anteriores se encuentran disponibles en la página web de la SHCP.18

65. El conjunto de leyes y regulaciones, junto con el sistema de gestión financiera del país, proporcionan una sólida base para la formulación y ejecución presupuestaria, y de controles internos, para la implementación de los gastos públicos. El Gobierno Federal ha implementado un sistema de manejo de la información financiera, Sistema de Contabilidad y Presupuesto (SICOP) que ha producido avances relevantes en cuanto a la armonización de la contabilidad al nivel federal. La recién creada Unidad de Evaluación de la SHCP, en coordinación con la CONEVAL, ha estado desarrollando un sistema para medir el rendimiento del programa y para consolidar las evaluaciones. Hay evidencia de que esta información sobre el desempeño del programa se utiliza durante la preparación del presupuesto entre la SHCP y otras Secretarías competentes. En cuanto a las operaciones de la tesorería, el Gobierno ha logrado importantes avances en la modernización de sus operaciones de tesorería y la implementación de un sistema de Cuenta Única del Tesoro. En cuanto al 18 http://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/pef/2013/index.html

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control interno, el Gobierno está realizando una reforma enfocada a la eliminación de la Secretaría de la Función Pública, (SFP) y transferencia de algunas de sus competencias a la SHCP, lo cual eliminará la dependencia de los Jefes de las Unidades de Control Interno a la SFP, estableciendo una línea de rendición de cuentas al jefe de cada entidad pública. Paralelamente, hay una iniciativa para la creación de una Agencia Anticorrupción. Ambas propuestas están relacionadas y se están discutiendo en el Congreso.

66. Pese al progreso de la reforma, aún existen retos importantes en la ejecución de algunas de estas reformas. Por ejemplo, en cuanto a la armonización contable, el proceso general de implementación a nivel subnacional se ha enfrentado a retos importantes, como la falta de sistemas informáticos para aplicar los reglamentos de armonización contable; el SICOP solamente procesa y consolida la información a un nivel agregado, lo cual implica que las entidades tienen que mantener sus propios sistemas de información para mantener registros detallados de la contabilidad, y aún queda pendiente la promulgación de una modernizada Ley de Hacienda.

67. En cuanto a la supervisión externa, la Auditoria Superior de la Federación realiza, de forma regular, una serie de auditorías (financieras, de rendimiento y de cumplimiento) de los programas del Gobierno Federal. Las cuentas públicas anuales se preparan y se envían al Congreso en un plazo de cuatro meses del fin del cada año fiscal. La auditoría externa de estas cuentas está a cargo de la oficina del Auditor General y se presenta ante la legislatura catorce meses después del final de cada año fiscal en conformidad con la legislación nacional. Los informes de auditoría son exhaustivos y cuenta con un sistema para dar seguimiento a las conclusiones y recomendaciones de la auditoría, en coordinación con la SFP. Los resultados de las auditorías del Auditor General se publican en el Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública. Las recientes enmiendas a la Constitución Federal y la nueva Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación han contribuido al aumento en la transparencia y responsabilidad fiscal en el país.

68. El Gobierno actual tiene el objetivo de alinear la contratación pública más estrechamente con la política de gasto económico, con el propósito de producir valor para el dinero, garantizando la transparencia, economía y eficiencia, y a la vez mejorar la calidad general de los bienes y servicios. Además, los cambios operativos al igual que las enmiendas del marco legal y regulatorio del 2009 y 2010, han dado lugar a avances importantes hacia la solución de los problemas identificados en las evaluaciones anteriores del Banco Mundial sobre el sistema de adquisición del Gobierno Federal mexicano (200719, 201020, y 201121). Según lo previsto en la Estrategia de Adquisiciones del País, el Banco Mundial está colaborando con el Gobierno de México en la modernización de su contratación pública y otros aspectos del PFM. Este apoyo se presta mediante una serie de servicios de conocimiento, así como instrumentos financieros.

19 Evaluación de las Adquisiciones del País del 2007, Banco Mundial (elaborado junto con el BID) identifico cuestiones en el sistema de adquisiciones públicas, incluyendo excesiva complejidad regulatoria y la necesidad de gobernabilidad y coordinación más efectiva.20 Aspectos relevantes de las estructuras legales, operacionales e institucionales del sistema de adquisición federal en México fueron examinados como parte del DPL Fortalecer el clima para los negocios con el fin de incrementar el crecimiento económico, noviembre 2011.21 Servicios de Conocimiento, Banco Mundial, noviembre 2011.

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69. El sector externo mexicano ha operado exitosamente bajo un régimen cambiario. La flexibilidad del tipo de cambio ha sido un amortiguador clave de las repetidas aversiones globales al riesgo, permitiendo que los mercados soberanos y financieros se mantengan estables. Aunque el tipo de cambio ha fluctuado significativamente, no se han producido efectos mayores de balance o efectos de traspaso del tipo de cambio. Con el fin de reducir la volatilidad excesiva de divisas, el Banco Central introdujo una nueva norma de divisas el pasado noviembre, vendiendo dólares estadounidenses cuando se devalúa el peso por más de 2 por ciento en un día determinado. Se considera que esta acción ha tenido un efecto de señalización importante. México tiene importantes amortiguadores de divisas a su disposición si fueran necesarios para limitar traspasos potenciales y condiciones disfuncionales del mercado. La posición externa de México y el tipo de cambio real son consistentes con los fundamentos subyacentes y marcos deseables de políticas.22

Desembolsos y Auditorias

70. La SHCP le ha informado al Banco que la Nacional Financiera (NAFIN) será el agente financiero del Gobierno en relación a esta operación. Bajo este acuerdo, en cuanto entre en vigor el préstamo, el Banco depositará los fondos correspondientes al tramo único, en dólares estadounidenses, a la cuenta designada por el agente financiero23 que posteriormente acreditará dichos fondos a la cuenta de la Tesorería de la Federación (TESOFE) para ser utilizado en los gastos presupuestarios. Basado en la revisión de los informes de auditoría para 2011 y 2012 del agente financiero y en la amplia experiencia entre el Banco y el agente financiero en cuanto al flujo de fondos para los proyectos financiados por el Banco, no hay evidencias de que el entorno de controles bancarios en el que ingresarán los fondos del préstamo no sean adecuado.

71. En base a la evaluación general del actual PFM del Gobierno y en la conclusión de que los arreglos fiduciarios para este DPL son adecuados, el Banco no requerirá una auditoria de la cuenta designada. Durante la fase de ejecución, y después del desembolso de los fondos, NAFIN le proporcionará al Banco una confirmación por escrito en apoyo a la transacción de flujos de fondos descrito en el párrafo anterior, y no se consideran necesarios mecanismos fiduciarios adicionales.

Riesgos y Medidas de Mitigación

72. La calificación del riesgo general es moderada. La operación está sujeta a tres grupos de riesgos: i) los riesgos macroeconómicos; ii) políticos, de gobernabilidad y riesgos de las partes interesadas y iii) los riesgos de las políticas e instituciones del sector.24 En cuanto a los riesgos macroeconómicos, una desaceleración económica podría dificultar la financiación de los programas de reforma y el suministro de recursos adicionales tanto para el Gobierno de México como para los gobiernos estatales. Sin embargo, como se explicó en una sección previa, los fundamentos de la economía mexicana no conducen a un pronóstico de desaceleración en los próximos años 2014-2016. Además, el amplio consenso en torno a la importancia de la reforma hacen que sea poco probable que la situación macroeconómica 22 Fuente: Informe del 2012 Consulta del articulo IV con México. Noviembre 2012.23 El uso de un agente financiero y de una cuenta designada es un procedimiento normal local establecido por el Gobierno de México y su papel fiduciario y responsabilidades del agente financiero están incluidos en el acuerdo legal entre la SHCP y el agente financiero llamado “Contrato de Mandato.”24 Para una discusión complete de los riesgos a esta serie DPL, véase el Documento Programático del DPL II

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impida que el Gobierno implemente las reformas descritas en la serie MUSE DPL. En cuanto a los riesgos políticos, el nuevo Gobierno ha respaldado e incluso ha promovido la reforma de la educación media superior, y es poco probable que cambie de rumbo de manera relevante, lo que permitirá que la reforma consolide ganancias y alcance sus metas. Sin embargo, la reciente reforma constitucional, que tiene por objetivo mejorar la calidad de la educación, ha desatado una serie de protestas de la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE), un sindicato que controla una pequeña fracción de los docentes de la educación básica en México (cuenta con 100 mil afiliados de un total de 1.3 millones docentes). A pesar de que se le han hecho algunas concesiones a la CNTE en las negociaciones, no se prevé que el programa propuesto en este DPL sea afectado por esta situación ya que los docentes de la Educación Media Superior (EMS) no están afiliados a la CNTE. Los sindicatos de docentes que cuentan con profesores de la EMS, como el Sindicato Nacional de Trabajadores en Educación, en general, han apoyado la RIEMS. En cuanto al riesgo institucional, existe el riesgo de que la compleja naturaleza del sistema de educación media superior pueda afectar la aplicación efectiva y oportuna de la RIEMS. Actualmente, el sistema está compuesto por más de treinta sistemas independientes, con capacidades técnicas desiguales en las universidades federales, estatales y autónomas, y en las instituciones privadas que proporcionan EMS, una complejidad agravada por la naturaleza multiinstitucional de la reforma. Este riesgo es mitigado por la creación de la SEMS, que ha fortalecido la coordinación del sistema y ha colocado la responsabilidad de la reforma bajo la competencia de una entidad. La RIEMS ha fomentado la colaboración y el consenso entre los diferentes actores y ha introducido incentivos para que las distintas instituciones de enseñanza de EMS implementen la reforma, como son el apoyo financiero y técnico para mantener el ritmo de la reforma, que también sirve para mitigar el riesgo.

ANEXO 1: CARTA DE POLITICAS DE DESARROLLO

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ANEXO 2: TERCER DPL PARA POLÍTICAS DE EDUCACION MEDIA SUPERIOR Y MATRIZ DE RESULTADOS

Tabla A2.1: Políticas y Matriz de Resultados El Préstamo para Políticas de Desarrollo (DPL) propuesto tiene como objetivo apoyar al Gobierno en la implementación de la Reforma Integral de la Educación Media Superior de México (RIEMS) con el fin de mejorar la eficiencia interna y la calidad de la EMS. La serie programática apoyará las acciones en las siguientes tres áreas que abordan las principales limitaciones del sistema EMS: (i) mejorar de la flexibilidad de la EMS, (ii) mejorar la calidad de la educación, y (iii) la reducción de los costos de oportunidad de la EMS.

Medidas previas Resultados

Medidas previas para el DPL I Medidas previas para el DPL II Medidas previas para el DPL III

1. Aumento de la Flexibilidad del Sistema Nacional de Educación Media SuperiorLa SEP ha establecido un Sistema Nacional de Educación Media Superior y ha establecido la base institucional de dicho sistema.

Con el fin de mejorar las perspectivas de empleo para los egresados del Sistema Nacional de Educación Media Superior, el COPEEMS ha aprobado 85 programas técnicos para dicho sistema, que abarcan, entre otros, los ámbitos de agricultura, servicios, administración e información.

El Gobierno ha reconocido las equivalencias de materias en las escuelas para facilitar la transferencia de los estudiantes entre sistemas.

(1) Índice de entrada al Sistema Nacional de Bachillerato.

Punto de referencia (año escolar 2007-08): 0%. Fin del Programa (año escolar 2014-15): 20%

La SEP ha establecido el conjunto de competencias genéricas mínimas que los estudiantes deben haber alcanzado al final de la educación media superior en el Sistema Nacional de Educación Media Superior.

45

Las partes interesadas han conformado un comité para establecer niveles de competencia nacional para los programas técnicos de la EMS.

2. Mejorare la calidad del Sistema Nacional de Educación Media SuperiorLa SEP ha establecido un Sistema nacional de evaluación para el Sistema Nacional de Educación Media Superior.

A fin de mejorar la calidad de la EMS, promover una mayor transparencia en la evaluación y facilitar la preparación de un nuevo marco curricular para el Sistema Nacional de Educación Media Superior, el INEE ha dado a conocer los resultados del examen EXCALE que realizaron los estudiantes del último año del Sistema Nacional de Educación Media Superior entre marzo y mayo de 2010.

El Gobierno ha: (i) establecido el mandato del INEE, funciones, responsabilidades y organizaciones internas; (ii) le otorgo al INEE total autonomía legal, técnica y financiera y nuevas responsabilidades incluyendo aquellas relacionadas con la evaluación de la Educación Media Superior.

(2) Promedio anual de abandono en EMS.

Punto de Referencia (año escolar 2007-08): 16.3%.Fin del programa (año escolar 2014-15): 12%

(3) Porcentaje de estudiantes que reciben un “bueno” o “excelente” en la evaluación ENLACE en

Español:Punto de referencia (año escolar 2007-08): 52.3%.Fin del programa (año escolar 2014-15): 53%)

Matemáticas:Punto de referencia (año escolar 2007-08) 15.6%.Fin del programa (año escolar 2014-15): 37%

La SEP, en colaboración con la A fin de mejorar la El Gobierno emitió regulaciones (4) Porcentaje de estudiantes que asisten a

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UPN y la ANUIES, han diseñado un programa de formación docente de Educación Media Superior – PROFORDEMS – que está beneficiando a docentes de todos los estados.

administración y la ejecución del PROFORDEMS, la SEP ha transferido las funciones de supervisión y evaluación de PROFORDEMS a la unidad de desarrollo académico de la SEP.

para reconocer oficialmente los programas de capacitación docente alternativos.

escuelas en localidades altamente marginalizadas que reciben un “Bueno” o “excelente en la evaluación ENLACE en

Español:Punto de Referencia (año escolar 2007-08): 22.6%.Fin del programa (año escolar 2014-15): 31%]

Matemáticas:Punto de referencia (año escolar 2007-08): 6%.Fin del programa (año escolar 2014-15): 29%

El Gobierno ha creado el COPEEMS, una asociación civil para evaluar el ingreso a las escuelas al Sistema Nacional de Educación Media Superior.

Con el objetivo de establecer reglas claras sobre la igualdad de oportunidades para que todas las escuelas pasen a integrarse al Sistema Nacional de Educación Media Superior, El comité Directivo ha aprobado una modificación de las reglas que rigen el Sistema de acreditación escolar.

3. Reducción del costo de oportunidad de la educación media superiorEl Gobierno ha consolidado su programa de becas destinado a los estudiantes pobres que no cubiertos por el programa Oportunidades ni por otros programas de becas.

A fin de ampliar la cobertura del programa SIGUELE a los niveles estatales, la SEP ha establecido las directrices para su implementación, lo cual incluye la prestación de apoyo técnico para que los estados implementen dicho programa.

El Gobierno, por medio de la SEP, ha introducido una nueva modalidad para otorgar becas en el programa de becas de la SEP para aumentar el enfoque en aquellos estudiantes en riesgo de abandonar la escuela.

(5) Inscripciones brutas en Educación Media Superior (jóvenes de entre 15 a 17 años).

Punto de referencia (año escolar 2007-08): 58.6%.Fin del programa (año escolar 2014-15): 68.7%

(6) Inscripciones brutas en Educación Media Suprior de estudiantes de hogares en los primeros cuatro deciles de ingresos per cápita.

El Gobierno ha hecho obligatoria la Educación Media Superior.

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Punto de referencia (año escolar 2012-13): 61.8%.Fin del programa (año escolar 2014-15):

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Table A2.2: Medición de Indicadores

Los indicadores DPL se han alineado con los indicadores de la SEP porqué: (i) los indicadores de la SEP son similares a los indicadores de anteriores DPL y por lo tanto adecuados para medir los objetivos de PDO de esta operación y las ganancias en los tres ámbitos políticos apoyados en el marco de la serie de DPL; (ii) SEP ha recopilado o recopilará los datos necesarios para el seguimiento de sus propios indicadores, haciéndolos más confiable y oportuna que sus indicadores anteriores; y (iii) esto evitará la duplicación innecesaria de esfuerzos de seguimiento y evaluación.

Indicador Medición Comentarios y Reconciliación con los indicadores del DPL II

(1) Índice de la entrada al Sistema Nacional de Bachillerato.

Punto de referencia (año escolar 2007-08): 0%.Fin del programa (año escolar 2014-15): 20%

Proporción de estudiantes en Educación Media Superior Proporción inscritos en escuelas que forman parte del Sistema Nacional de Bachillerato en relación a la inscripción total en Educación Media Superior.

IISNB=( MTIISNBMTEMS❑

)∗100

En el que:

IISNB = Índice de la entrada al Sistema Nacional de Bachillerato.

MTIISNB=¿ Inscripción total de estudiantes en escuelas partes del SNB

MTEMS❑= Inscripción total de estudiantes en Educación Media Superior

Este indicador es más confiable que el indicador anterior “Porcentaje de escuelas que aceptan transferencias de estudiantes y validan las equivalencias.” Aun no hay información para darle seguimiento al porcentaje de escuelas que aceptan transferencias y validan equivalencias. Sin embargo, el porcentaje de estudiantes inscritos en escuelas que han ingresado al SNB es el indicador más próximo, dado uno de los requisitos para ingresar al SNB es el aceptar transferencias y validar equivalencias. Este indicador subestima el porcentaje de estudiantes en escuelas que aceptan transferencias y validan equivalencias puesto que hay escuelas que aceptan transferencias pero aun no forman parte del SNB. Sin embargo, el indicador fue creado con la mejor información disponible.

Este indicador forma parte de los indicadores de resultados oficiales de la SEP y se basa en la información administrativa al nivel escolar (“formato 911”) y en la información de acreditación de COPEEMS.

Este indicador complementa a varios aspectos apoyados por esta serie DPL para aumentar la flexibilidad de las EMS. Se espera que la mayor capacidad institucional y la implementación adecuada del marco curricular común (todas acciones previas apoyadas por la serie DPL) aumenten el número de estudiantes en el SNB.

(2) Tasa promedio anual de abandono en EMS.

Proporción de estudiantes que abandonan en cada año escolar, en relación con la inscripción total al inicio del año

Este indicador se ha actualizado para mejor armonizar con la SEP y substituye al indicador previo #4. El

49

Punto de referencia (año escolar 2007-08 ): 16.3%Fin del programa (año escolar 2014-15): 12%

escolar en la Educación Media Superior.La tasa de abandono para un grado determinado se calcula como uno menos la proporción de estudiantes que acaban un grado escolar relativo a la inscripción inicial para el mismo grado.

AEn=⌊1−(MT n+1−¿n+1+ EGn

MT n) ⌋

En el que:

AEn = Índice de abono escolar en Educación Media Superior

MT n= Inscripción total Educación Media Superior, al comienzo del ciclo (n, n+1)

MT n+1 = Inscripción total Educación Media Superior, al comienzo del ciclo (n+1, n+2)

¿n+1 = Estudiantes entrando al primer año de Educación Media Superior en el ciclo al comienzo del ciclo (n+1, n+2)

EGn= Graduados de Educación Media Superior mediante el ciclo (n, n+1).

indicador previo #2 “Reducción en la tasa de abandono en la EMS” siguió el valor acumulativo por un periodo de tres años del nuevo indicador propuesto. Por lo tanto hay una relación 1-1 entre este y el indicador previo. También sustituye al indicador previo #4, “Aumento de las tasas de terminación den la EMS en el quintil más bajo “, dado que hay una fuerte correlación entre el abandono y la terminación escolar.

Este indicador forma parte de las estadísticas oficiales de la SEP y por ende más fácil de seguir que ambos indicadores previos. Se basa en la información administrativa al nivel escolar (“formato 911”).

Se espera que las políticas de educación pendientes para impulsar y aumentar los resultados de las evaluaciones de la EMS y de los sistemas de acreditación y capacitación de docentes apoyen a mejorar la calidad de la EMS y por ende a la reducción de la tasa de abandono, rindiendo un sistema más eficiente. Además, las acciones previas del área de políticas para reducir el costo de oportunidad, como las nuevas becas para los estudiantes en riesgo de abandonar los estudios y el carácter obligatorio de la EMS también apoyen a reducir la tasa de abandono, especialmente entre los pobres (una encuesta nacional sobre la tasa de abandono demostró que una de las razones por el abandono es la falta de calidad y relevancia de la educación y por razones económicas).

(3) Porcentaje de estudiantes que reciben “bueno” o excelente” en la evaluación ENLACE

Español

Punto de referencia (año escolar 2007-08): 52.3%Fin del programa (año escolar 2014-15): 53%

Matemáticas

Proporción de estudiantes con resultados de “bueno” o “excelente” en la evaluación estandarizada ENLACE.

Este indicador es igual al indicador previo #3. ENLACE es un examen obligatorio para todos los estudiantes del último año de la EMS que mide las habilidades de matemáticas y lenguaje.

Se espera que las políticas de educación pendientes para impulsar y aumentar los resultados de las evaluaciones de la EMS y de los sistemas de acreditación al igual que el compromiso de aumentar la calidad de los docentes mediante la capacitación de docentes contribuirá a aumentar la calidad de la educación medida por los exámenes estandarizados. (Hay fuerte indicios que

50

Punto de referencia (año escolar 2007-08): 15.6%Fin del programa (año escolar 2014-15): 37%

vinculan la calidad de docentes y un programa robusto de acreditación y evaluación a los resultados de aprendizaje).

(4) Porcentaje de estudiantes que asisten a escuelas en localidades altamente marginalizadas que reciben un “bueno” o “excelente en la evaluación ENLACE en

EspañolPunto de referencia (año escolar 2007-08): 22.6%Fin del programa (año escolar 2014-15): 31%

MatemáticasPunto de referencia (año escolar 2007-08): 6%Fin del programa (año escolar 2014-15): 29%

Proporción de estudiantes que asisten a escuelas en localidades altamente marginalizadas que reciben un “bueno” o “excelente en la evaluación estandarizada ENLACE.

Se ha incorporado este indicador, tanto para matemáticas como para el lenguaje, para reflejar las dimensiones de equidad en los aumentos en calidad. Los estudiantes son identificados por asistir a una escuela en una localidad altamente marginalizada según la clasificación del Consejo Nacional de Población (CONAPO).

Se espera que las políticas de educación pendientes para impulsar y aumentar los resultados de las evaluaciones de la EMS y de los sistemas de acreditación al igual que el compromiso de aumentar la calidad de los docentes mediante capacitación para todos los docentes contribuirá al aumento de la calidad de la educación, especialmente para los estudiantes en localidades altamente marginalizadas que por lo general cuentan con docentes de baja calidad en comparación con las escuelas en comunidades menos marginalizadas.

(5) Inscripciones brutas en Educación Media Superior (jóvenes de entre 15 a 17 años).

Punto de referencia (año escolar 2007-08): 58.6%Fin del programa (año escolar 2014-15): 68.7%

Número de estudiantes inscritos al comienzo del año escolar (sin diferenciar por edades) divididos por la población entre 15 a 17 años de edad.

TBC15−17=MATREMS

POBTOT15−17∗100

MATREMS = Inscripción total en la EMS al comienzo del año escolar (sin diferenciar por edades)

POBTOT 15−17= Población total entre los 15 y 17 años de edad.

Este indicador se ha incorporado para alinearse mejor con las metas del Gobierno. Representa la actual meta global de la SEP para esta administración. Este indicador forma parte de las estadísticas oficiales de la SEP y se basa en la información administrativa al nivel escolar (“formato 911”) y en información sobre la población del censo CONAPO 2010.

Es importante darle seguimiento a este indicador para evaluar el ritmo de la implementación de la legislación que hace obligatoria la EMS (una acción previa de la política para reducir el costo de oportunidad). Este indicador representará indirectamente a la población más pobre que consistentemente tienen menos acceso a la EMS (es decir el 100% de la población en la décima de ingresos per cápita ya están inscritos en la EMS).

(6) Inscripciones brutas en Educación Esta proporción de la población que pertenecen a hogares en los primeros cuatro deciles de ingresos per cápita y que

Este indicador actualiza el indicador previo #6 para enfocarse en el 40% inferior. El indicador previo “Tasa

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Media Suprior de estudiantes de hogares en los primeros cuatro deciles de ingresos per cápita.

Punto de referencia (año escolar 2012-13): 61.8%Fin del programa (año escolar 2014-15): 64%

asisten a la EMS en relación a la población de 15 a 17 años en el mismo decile.

TNMS 4 D❑= PAMSPTOT 4 D15−17

∗100

TNMS 4 D= Tasa bruta de inscripción en la EMS para los estudiantes provenientes de hogares en los primeros cuatro deciles de ingresos per cápita.

PAMS= Número de personas provenientes de hogares en los primeros cuatro deciles de ingresos per cápita y que asisten a la EMS.

PTOT 4 D15−17= Total de personas de 15 a 17 años de edad que provienen de hogares en los primeros cuatro deciles de ingresos per cápita.

de transición de la escuela media superior a la superior en el quintil de ingreso más bajo” no formaba parte de las estadísticas oficiales calculadas por la SEP. Este indicador, en contraste, es parte de los indicadores de resultados de la SEP y se basa en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, INEGI, que se recopila cada dos años.Las acciones tales como la consolidación y refinamiento constante del programa de becas de la SEP se espera que ayuden a aumentar la tasa bruta de inscripción de los estudiantes de los primeros cuatro deciles de ingresos per cápita proporcionando apoyo económico a los estudiantes que de otra manera no podrían inscribirse en la EMS.

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ANEXO 3: CARTA DE EVALUACION DEL FMI

El Directorio Ejecutivo del FMI concluyó la Consulta del Artículo IV con México correspondiente a 2013

Comunicado de Prensa No. 13/47526 de noviembre 2013

El 25 de noviembre de 2013, el Directorio Ejecutivo del Fondo Monetario Internacional (FMI) concluyó la Consulta del Artículo IV con México.1, 2

En el transcurso de este año, México ha dado continuidad a su política macroeconómica, al tiempo que ha impulsado una agenda ambiciosa de reformas para fomentar el crecimiento. Ya han sido aprobadas reformas para mejorar la educación, darle mayor flexibilidad al mercado laboral y fomentar la competencia en telecomunicaciones. Actualmente el Congreso está debatiendo una reforma fundamental para el sector energético y se encuentra en las etapas finales de aprobación de la reforma financiera. En octubre de 2013, el Congreso modificó el marco fiscal, aprobó reformas a los principales impuestos e introdujo un nuevo esquema de pensión universal y un seguro de desempleo.

En 2013, la economía comenzó a operar por debajo de su capacidad, previéndose una desaceleración de la tasa de crecimiento del PIB real a 1.2 por ciento (frente a un 3.6 por ciento en 2012). En el primer semestre, la actividad se redujo, abriendo una brecha considerable del producto estimada en -1.5 por ciento del PIB potencial en el segundo trimestre. El crecimiento proyectado para 2013 supone un fuerte repunte en el segundo semestre, con una recuperación en el sector manufacturero en respuesta a un repunte de las manufacturas de Estados Unidos y con una recuperación en el ritmo del ejercicio del gasto público. Sin embargo, este pronóstico supone una recuperación gradual del sector de la construcción. Se espera que las tormentas que afectaron a ambas costas en septiembre tengan un efecto mínimo sobre el crecimiento.

La holgura en la economía está ayudando a contener las presiones en los precios, y se anticipa una inflación general de 3.5 por ciento a finales de año, dentro del intervalo de variación de un punto porcentual más o menos respecto del objetivo de inflación de 3 por ciento. Algunos choques de oferta elevaron los precios de los alimentos llevando a la inflación general a un nivel superior a 4 por ciento a principios de este año.

Sin embargo, desde mediados de año, estas presiones sobre los precios de los alimentos han disminuido y desde julio la inflación subyacente se ha mantenido en niveles mínimos históricos de 2.5 por ciento anual. Las expectativas de inflación de mediano plazo se han mantenido firmemente ancladas en 3.5 por ciento, aunque todavía por encima del objetivo de inflación de 3 por ciento.

Las políticas para estimular la demanda están apoyando una recuperación del crecimiento. Se espera que los requerimientos financieros del sector público (RFSP) lleguen a 4.1 por ciento del PIB este año, en comparación con un nivel de 3.7 por ciento del PIB observado en 2012. Esta postura implicaría un considerable estímulo fiscal en el segundo semestre de 2013, ya que los RFSP ascendieron a sólo 1 por ciento del PIB en el primer semestre. El

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Banco Central ha reducido su tasa objetivo de política monetaria en lo que va del año por un total de 100 puntos base, ubicándola en 3.5 por ciento. Lo anterior responde a la ampliación de la brecha negativa del producto, expectativas de inflación estables y en ausencia de presiones inflacionarias significativas.

Se anticipa que el déficit de la cuenta corriente se amplíe a 1.7 por ciento del PIB en 2013. El déficit comercial no petrolero se mantendría en 1 por ciento del PIB, mientras que el superávit comercial petrolero caería a 0.6 por ciento del PIB, reflejando una menor producción y exportación de crudo. El modelo de cuenta corriente utilizado por el FMI y una serie de indicadores del tipo de cambio provenientes de la Evaluación del Balance Externo realizada por el FMI, sugieren que la cuenta corriente y el tipo de cambio real están en línea con las variables fundamentales de la economía y con una postura adecuada de políticas económicas.

Los mercados de activos financieros de México mostraron más resistencia que muchos otros mercados emergentes después de que la Reserva Federal de Estados Unidos inició, en mayo 22 de 2013, su debate sobre la disminución gradual del estímulo monetario. En este contexto, se prevé que las entradas netas de capital permanezcan estables en alrededor de 4 por ciento del PIB en 2013. Hasta abril, el apetito de los inversionistas por activos mexicanos se sustentó en las crecientes expectativas de nuevas reformas estructurales, así como en la amplia oferta mundial de liquidez. Lo anterior generó una fuerte apreciación del peso y una compresión en los rendimientos de la deuda soberana. Después de que la Reserva Federal inició la discusión sobre la reducción gradual del estímulo monetario, los mercados de activos registraron retrocesos durante varios meses. En el segundo trimestre, las entradas brutas de capital del exterior, especialmente las inversiones de cartera, cayeron fuertemente respecto al máximo alcanzado en el primer trimestre. Los inversionistas locales contribuyeron a amortiguar los efectos de este cambio al mantener una proporción mayor de sus fondos en México, lo que llevó a que la disminución en las entradas netas de capital fuera menor. El reciente retraso en la reducción gradual del estímulo monetario, anunciado por la Reserva Federal a mediados de septiembre, se ha traducido en signos de una recuperación en los flujos de capital en los últimos meses.

El sistema bancario —que representa alrededor del 60 por ciento de los activos del sistema financiero— se ha mostrado resistente. La expansión anual del crédito bancario al sector privado se ha desacelerado desde aproximadamente 15 por ciento en términos nominales a mediados de 2012 a 10 por ciento en agosto de 2013. En julio de 2013, el índice de capitalización del sistema se situó en 15.6 por ciento, prácticamente sin cambio con respecto al mismo mes del año anterior. Si bien la cartera vencida ha aumentado a 4 por ciento del total de préstamos en julio de 2013 desde 3.1 por ciento a finales de 2012, las provisiones alcanzaron 174 por ciento de la cartera vencida.

Evaluación del Directorio Ejecutivo3

Los Directores Ejecutivos señalaron que los muy fuertes fundamentos de México, el sólido marco de políticas y la hábil gestión macroeconómica han permitido a México hacer frente, excepcionalmente bien, a la volatilidad mundial en los últimos meses. Al mismo tiempo, señalaron que este año el crecimiento estará por debajo del potencial y que persisten riesgos a la baja provenientes de condiciones externas aún no resueltas. Los Directores

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reconocieron el compromiso de las autoridades de mantener políticas macroeconómicas prudentes y de continuar implementando reformas estructurales profundas.

Los Directores respaldaron la postura fiscal moderadamente expansiva. No obstante, hicieron hincapié en que la consolidación a mediano plazo será importante conforme se recupere el crecimiento. En este sentido, los Directores destacaron la legislación que facilita la consecución de los objetivos presupuestales a mediano plazo así como una trayectoria sostenible de la deuda pública. En términos más generales, los Directores reconocieron el fortalecimiento al marco fiscal de mediano plazo recientemente aprobado, el cual proporcionará un anclaje más eficaz para las políticas y reducirá la prociclicidad. Los Directores alentaron a las autoridades a considerar nuevos esfuerzos para simplificar las reglas de operación de los fondos de estabilización, reforzar la recaudación de ingresos tributarios no petroleros y preservar las ganancias derivadas de la eliminación del subsidio a las gasolinas.

Los Directores coincidieron en que la postura actual de la política monetaria es apropiada y que, en conjunto con la política de tipo de cambio, está bien posicionada para manejar los riesgos extremos de la economía mundial. Los Directores señalaron que la Línea de Crédito Flexible continúa siendo un complemento a las reservas internacionales en caso de que se materialicen riesgos globales extremos.

Los Directores tomaron nota de la fortaleza del sistema financiero de México. Mencionaron que las recientes reformas promueven la competencia y el acceso al sector financiero a la vez que fortalecen la regulación y la protección al consumidor. También instaron a las autoridades a monitorear el endeudamiento del sector privado y la evolución de la cartera vencida de préstamos relacionados al sector de la construcción.

Los Directores Ejecutivos reconocieron los avances en las reformas estructurales orientadas a la mejora de la educación pública, la flexibilización del mercado laboral y el fomento a la competencia en las telecomunicaciones. Estas reformas proporcionarán, junto con otras que se debaten actualmente, un importante, aunque gradual, impulso al crecimiento a mediano plazo. La implementación será clave y los Directores subrayaron los beneficios de contar con una pronta aprobación de las regulaciones y leyes secundarias.

México: Indicadores económicos y financieros seleccionados 1/

2009 2010 2011 2012 2013 2/

(Variación porcentual anual, salvo que se indique lo contrario)

Cuentas nacionales y preciosPIB real -4.5 5.1 4.0 3.6 1.2

PIB real per cápita 3/ -6.1 3.5 2.7 2.4 0.2

Inversión interna bruta (porcentaje del PIB)

22.9 22.1 22.4 22.9 21.3

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Ahorro nacional bruto (porcentaje del PIB)

22.2 21.9 21.5 21.7 19.6

Índice de precios al consumidor (promedio del período)

5.3 4.2 3.4 4.1 3.6

Sector externoExportaciones, f.o.b. -21.2 29.9 17.1 6.1 2.6

Importaciones, f.o.b -24.1 28.5 16.4 5.7 3.8

Saldo de la cuenta corriente externa (porcentaje del PIB)

-0.9 -0.3 -1.0 -1.2 -1.7

Variación de las reservas internacionales netas (fin de período, miles de millones de dólares de EE.UU.)

5.4 22.8 28.9 21.0 17.5

Deuda externa pendiente (porcentaje del PIB)

21.8 23.7 24.3 29.4 29.0

Sector público no financiero (porcentaje del PIB)Ingresos públicos 23.3 22.4 22.7 22.7 22.8

Gasto público 25.6 25.2 25.2 25.3 25.2

Saldo global ampliado -5.1 -4.3 -3.4 -3.7 -4.1

Dinero y créditoCrédito bancario al sector privado no financiero (crecimiento porcentual) 4/

-1.0 10.0 17.2 12.0 11.0

Dinero en sentido amplio (M4a) 6.1 12.0 15.7 14.5 9.6Fuentes: Instituto Nacional de Estadística y Geografía; Banco de México; Secretaría de Hacienda y Crédito Público; y estimaciones del personal del FMI.1/ Las cifras de este cuadro pueden diferir de las publicadas por las autoridades debido a diferencias metodológicas.2/ Proyecciones del personal técnico.3/ Estimaciones del personal técnico del FMI.

4/ Crédito Bancario Total Vigente más Cartera Vencida de Bancos Comerciales y Bancos de Desarrollo

1 Conforme al Artículo IV de su Convenio Constitutivo, el FMI mantiene conversaciones bilaterales con sus miembros, usualmente cada año. Un equipo de funcionarios del FMI visita el país, recaba información económica y financiera, y analiza con las autoridades la evolución del país y sus políticas en materia económica. Tras regresar a la sede del FMI, los funcionarios elaboran un informe que sirve de base para el análisis del Directorio Ejecutivo.2 Este texto se provee para la conveniencia del lector. Sin embargo, es posible que existan algunas discrepancias debido a que se trata de una traducción al español del documento original. La versión en inglés es la única oficial.3 Al concluir las deliberaciones, el Director Gerente, como Presidente del Directorio, resume las opiniones de los Directores Ejecutivos, y el resumen se comunica a las autoridades del país. El siguiente enlace proporciona una explicación de las expresiones utilizadas en las exposiciones sumarias: http://www.imf.org/external/spanish/np/sec/misc/qualifierss.htm

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ANEXO 4: DATOS SECTORIALES Y DESCRIPCIÓN DE LA RIEMS

1. La EMS en México es sumamente diversa y fragmentada. En general, los estudiantes ingresan en la EMS a los 15 años, tras haber finalizado el ciclo de educación básica (9 años de escuela primaria y secundaria). Aproximadamente el 80% de los alumnos tienen entre 15 a 17 años de edad. Hay cuatro tipos de proveedores de EMS: a) federales, b) estatales, c) universidades autónomas financiadas con fondos públicos, y d) privados (con autorización de un sistema público; por lo general una universidad autónomas). Estos sistemas se dividen en distintos subsistemas, que están facultados para otorgar diplomas. Existen en total, entre 200 a 300 sistemas, dependiendo de cómo se cuenten. El Gobierno federal atiende al 26% de la población de la EMS a través de cuatro sistemas principales, generalmente en colaboración con los estados. Cada uno de los 31 estados tiene a su cargo un sistema, que comprende el 43.8% de la matrícula. Además, 27 universidades autónomas manejan sistemas de EMS que representan el 12.5% de los alumnos inscritos. No existe un sindicato nacional de docente de la EMS y la mayoría de los sistemas cuentan con al menos un sindicato. La EMS dura entre dos y cinco años, aunque el 90% de los alumnos están inscritos en programas de tres años.

2. La EMS ofrece tres tipos de programas de titulación, enfocados en escuelas con orientación académica y con orientación laboral. Los programas son los siguientes:

• El bachillerato general se creó en el siglo XIX con el fin de preparar a los estudiantes para ingresar a instituciones de educación superior. La mayoría de las universidades autónomas y las instituciones privadas imparten este tipo de educación exclusivamente; los gobiernos estatales y el Gobierno federal también lo imparten. Alrededor del 60% de los estudiantes están inscritos en este tipo de programa. • El bachillerato tecnológico surgió en la década de 1930 para capacitar a los alumnos en la industria, la pesca, la agricultura y la silvicultura, y prepararlos para la educación superior. Es impartido principalmente por el Gobierno federal y los gobiernos estatales y cuenta con alrededor del 30% de los estudiantes. • El bachillerato profesional técnico se creó en la década de 1970 y comprende la capacitación profesional técnica en los sectores urbanos (por ejemplo, turismo, sistemas, contabilidad, salud y electrónica). Si bien se espera que los graduados ingresen al mercado laboral, los estudiantes también pueden validar sus estudios para acceder a la educación terciaria. El Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica, un sistema federal-estatal mixto, es el principal proveedor, con alrededor del 10% de los estudiantes.

3. Tanto la educación tecnológica como la profesional técnica están organizadas en torno a diferentes campos laborales, y tienen su propio plan de estudio y conjunto de estándares de graduación.

4. Si bien las tasas de matrícula de la EMS son elevadas, las tasas de graduación siguen siendo bajas. Actualmente, la mayoría de los estudiantes completan con éxito la educación básica y alrededor del 90% de los alumnos del nivel secundario acceden a la EMS. Los que no logran concretar la transición provienen desproporcionadamente del quintil inferior. Sin embargo, a pesar del alto nivel general de matriculación, la tasa de abandono en el nivel de EMS es alto, como se muestra en el gráfico 3. Solo alrededor del 60% de los estudiantes que se inscriben en la EMS se gradúan de un programa completo de EMS. En 2006, según el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), el 21 % de los jóvenes de entre 15 y 17 años no trabajaban ni estudiaban. Ese grupo, conocido como "los NiNis", se ha convertido en una preocupación para los

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encargados de la formulación de políticas que se centran en la delincuencia y los desórdenes sociales. La EMS constituye un importante cuello de botella del sistema educativo que está limitando la cantidad de trabajadores calificados con los que cuenta la economía mexicana.

Figure A4.1: Tasa de Matriculación por Grado, Básico y EMS

5. Los estudiantes de la EMS se han enfrentado tradicionalmente a varios desafíos clave: i) poca flexibilidad, ii) baja calidad y falta relevancia, y iii) un alto costo de oportunidad.25

6. Poca flexibilidad. Antes de la introducción de la RIEMS, no había un marco general para la EMS. Los programas y sistemas tenían una orientación similar, cada programa y cada sistema tenía su propio enfoque y plan de estudio, que con frecuencia eran incompatibles entre sí. Por lo tanto, los alumnos no tenían muchas posibilidades de cambiar de sistema sin tener que volver a empezar. Incluso cambiar de programa dentro del mismo sistema resultaba complicado. Esta falta de flexibilidad contribuye a la ineficiencia del EMS, que genera un alto nivel de abandono escolar, dado que obliga a los estudiantes a permanecer en programas que en ocasiones no les resultan interesantes ni apropiados.

25 SEDESOL (2008) “Oportunidades: Un Programa de Resultados:” Encuesta Nacional de la Juventud (2005); Casauban, Marcelo, Mario Carrillo and José Cerón (2009) “La Política de Desarrollo a Favor de la Educación: El Caso del Programa Prepa Si,” (Galilei-Universidad de Puebla).

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97.1%95.5%

7. Baja calidad y falta de relevancia. Existe la preocupación generalizada de que la EMS no prepara sistemáticamente a los alumnos para seguir estudiando o para ingresar en el mercado laboral. Dado que no existe un órgano que evalúe y acredite las escuelas en función de estándares comunes, prácticamente todas las escuelas que imparten EMS cuentan con planes de estudio desarticulados que por lo general se centran en el docente, son obsoletos y demasiado teóricos, y priorizan la memorización. Si bien el 70% de los docentes de la EMS son egresados universitarios, la capacitación de dichos docentes no es uniforme y pocos han recibido capacitación pedagógica formal. En consecuencia, el rendimiento estudiantil ha sido bajo; por ejemplo, en 2013 el 63.7% de los alumnos obtuvieron resultados insuficientes o mínimos en matemáticas en la evaluación ENLACE.26 Estas tendencias también confirman por el Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes, que ubica a México entre los países de la OCDE con más bajo desempeño. 27 La falta de interés por parte de los estudiantes en la EMS debido sus preocupaciones en cuanto la calidad de la educación representa casi el 42% de la tasa de abandono. La tasa de desempleo es alta entre los recién egresados, lo que sugiere que la EMS no ha logrado satisfacer las necesidades del mercado laboral.

8. Alto costo de oportunidad. Una razón importante para abandonar la EMS es la falta de ingreso durante el ciclo de estudios. Los estudiantes de la EMS suelen tener entre 15 y 18 años y habiendo completado la educación básica, se considera que están en condiciones de trabajar para mantenerse a sí mismos y a sus familias. Dos factores contribuyen a este fenómeno. En primer lugar, los estudiantes que abandonan la escuela (y sus familias) tienden a subestimar los beneficios de la EMS. En segundo lugar, no todos los estudiantes pobres cumplen con los requisitos para participar en los programas de apoyo a los ingresos como Oportunidades y, por lo tanto, se ven obligados a abandonar la escuela para trabajar en empleos mal remunerados que requieren pocas calificaciones, muchas veces en el sector informal. Además, asistir a la EMS suele conllevar importantes costos directos. En consecuencia, aunque la tasa general de transición de la escuela secundaria a la superior fue de alrededor del 90% en el 2008, en el quintil más bajo de la población alcanzó apenas el 57%. En la EMS, las tasas de abandono también son más elevadas entre los estudiantes del quintil más bajo, ya que solo el 47% de estos completan el ciclo.

9. Para abordar deficiencias y para aumentar la relevancia de la EMS al mercado laboral, el Gobierno introdujo en el 2007 la RIEMS. La reforma establece el Sistema Nacional de Bachillerato (SNB), que introduce coherencia a la EMS entre los cuatro diferentes proveedores (federales, estatales, universitarios autónomos y privados). El gráfico 4 muestra los elementos principales de la reforma: a) un marco curricular basado en competencias (CBC), que elimina la memorización; b) coordinación y regulación, que establece organismos comunes para orientar un sistema de EMS diversificado; c) certificación, que reconoce la adopción de la reforma por los sistemas, las escuelas y los alumnos; d) nuevas herramientas e instituciones que respaldan el fortalecimiento de la capacidad y las actividades de seguimiento y evaluación, y e) iniciativas de tutoría y bienestar estudiantil destinadas a garantizar la equidad.

26 Evaluación Nacional del Logro Académico en Centros Escolares27 En el 2009, México se clasifico 34 de los 34 países de la OCDE que participaron.

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Gráfica A4.2: Elementos principales de la RIEMS

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Anexo 5: Una Mirada Breve

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